Cuadernos de Seguridad Ciudadana Nº 14

Cuadernos de Seguridad
Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad

Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nacin
N 14 09/2011
N 14
ISSN 1850-3675
ISSN 1850-3675
N 14 - 09/2011
Artculos
Eugenio Ral Zaffaroni
Facundo Salles Kobilanski
Gabriel Kessler
Alejandro Prince y Lucas Jolias
Juan Faroppa Fontana
Matas Bailone
Sergio Caplan y Lisandro Gmez
Carlos Escud
09/2011
Reseas Bibliogrficas
Documentos de Gestin
ISSN 1850-3675

DIRECTORA
Nilda Garr
N 14 - 09/2011
Presidenta de la Nacin
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Ministra de Seguridad
Dra. Nilda Garr

Secretaria de Seguridad Operativa
Dra. Cristina Caamao

Secretario de Planeamiento
Lic. Gustavo Sibilla

Secretaria de Poltica de Prevencin y relaciones con la Comunidad
Dra. Ileana Arduino

Jefe de Gabinete
Dr. Ral Garr

Subsecretario de Gestin y Bienestar del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad
Dr. Gustavo Palmieri

Subsecretario de Delitos Complejos y Lucha contra la Criminalidad Organizada
Sr. Miguel Robles

Subsecretario de Planeamiento Estratgico de la Seguridad
Lic. Juan Estanislao Lpez Chorne

Subsecretaria de Planeamiento Logstico y Presupuestario de la Seguridad
Dra. Liliana Banti

Subsecretaria de Prevencin del Delito y la Violencia
Mag. Cecilia Ales
Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad (INEES)

Directora
Nilda Garr
Secretario Ejecutivo
Gustavo Sibilla
Secretario Acadmico
Pablo Bulcourf
Directora
Nilda Garr
Secretario de Redaccin
Ernesto Bruggia
Consejo Editorial
Cecilia Ales
Pablo Bulcourf
Ana Clement
Gustavo Sibilla
Jos Manuel Ugarte
Cuadernos de Seguridad / Instituto Nacional de Estudios

Estratgicos de la Seguridad

Ministerio de Seguridad

Ao: (2011)
Buenos Aires: Ministerio de Seguridad, 2011
16x24 cm

Directora: Nilda Garr

ISSN 1850-3675
I. SEGURIDAD PUBLICA-
Copyright 2011
Propietario
Ministerio de Seguridad
Gelly y Obes 2289
1425 Ciudad Autnoma de Buenos Aires Argentina
Tel. (54) 11-4809-1600
www.minseg.gob.ar
www.inees.gob.ar
Registro de la propiedad intelectual N 523.976
Cuadernos de Seguridad es una publicacin de distribucin gratuita.
Los artculos publicados con firma expresan slo la opinin de sus autores.
El contenido de los mismos no refleja necesariamente la postura de Cuadernos de
Seguridad.
Todos los derechos reservados
Impreso en la Argentina
Printed in Argentina
SUMARIO N 14 - 09/2011
Editorial
por Nilda Garr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas.
por Eugenio Ral Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
La poltica comparada de las reformas policiales en Amrica Latina: contribuciones analticas para el caso argentino.
por Facundo Salles Kobilanski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre
narcotrfico, trfico de armas y de personas.
por Gabriel Kessler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Las TIC y su relacin con la seguridad ciudadana: un marco de anlisis a la
problemtica.
por Alejandro Prince y Lucas Jolias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
La gestin local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos.
por Juan Faroppa Fontana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participacin ciudadana: el caso de Pas Vasco desde la teora agnstica de la pena.
por Matas Bailone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
La importancia de comparar las polticas de seguridad pblica.
por Sergio Caplan y Lisandro Gmez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Hacia una radiografa mundial de la violencia.
por Carlos Escud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Reseas Bibliogrficas
La palabra de los muertos. Conferencias de criminologa cautelar | Eugenio Ral

Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Derechos humanos: justicia y reparacin. La experiencia de los juicios en la Argentina.
Crmenes de lesa humanidad | Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut . . . . . . . . 164
El sentimiento de inseguridad: Sociologa del temor al delito | Gabriel Kessler . . 168
Lo que hace la polica: Sociologa de la fuerza pblica | Dominique Monjardet . 171
Documentos de Gestin
El Ministerio de Seguridad en su primer ao Diagnstico y Acciones

Ral Alberto Garr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Anexos
Decreto 1993/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Decreto 2009/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Decreto 723/2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Acuerdo para la Seguridad Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Declaracin Bellagio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Editorial
Poder presentar catorce nmeros en una publicacin continuada en formato libro es un logro significativo en el medio editorial argentino, ms an
para el mbito pblico, sujeto a los vaivenes constantes de la gestin y a la rotacin de funcionarios. Por eso es una gran satisfaccin presentar este nuevo
volumen de Cuadernos de Seguridad, representando un reflejo de la importancia
central que el gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner asigna a la problemtica de la seguridad ciudadana. En Diciembre de 2010, nuestra Presidenta tom la estratgica decisin de jerarquizar la respuesta estatal en la lucha
contra el delito creando por primera vez en la historia argentina una cartera
exclusiva para el gobierno de la seguridad a nivel nacional, e instruyendo tras
ello el inicio de un proceso integral de modernizacin de las fuerzas policiales
y de seguridad.
Tomando como valiosa referencia los consensos polticos y acadmicos
surgidos en el Acuerdo para la Seguridad Democrtica, el Ministerio de Seguridad
de la Nacin impulsa desde su creacin un proceso de transformacin estructural en el mbito federal que pretende establecer una clara gestin civil
de la poltica de seguridad en todas sus dimensiones, jerarquizando la carrera
profesional policial y dotando a las fuerzas de la formacin, el equipamiento y
la tecnologa necesarias para un efectivo ejercicio de sus responsabilidades. La
necesidad de orientarnos mediante una clara planificacin estratgica, tanto
de los aspectos humanos como materiales, permite pensar en la seguridad
como una verdadera poltica de Estado, inserta en un modelo de pas con plena
vigencia de los derechos humanos, justicia social y equidad. Es indispensable
conceptualizar a la seguridad no cmo el instrumento de cristalizacin de un
orden determinado sino como la construccin efectiva de la posibilidad de
ejercer esos derechos por parte de los ciudadanos, con grados crecientes de
autonoma. Tal como reza el lema de nuestro Programa Nacional de Participacin Comunitaria, la Seguridad es un Derecho para el Ciudadano, un Deber
para el Estado y es Obra de Todos.
Dentro de la estructura del actual Ministerio hemos creado el Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad (INEES) cuya responsabilidad es
promover estudios de alto nivel en materia de seguridad interior integrando a
los expertos en la materia y vinculando a las universidades y centros de estu-
13
Nmero 14, Septiembre de 2011
Ministerio de Seguridad Repblica Argentina
dios provinciales y nacionales. Una visin integral de la seguridad no es para

nosotros un enunciado sino que requiere del trabajo articulado de expertos
de diferentes mbitos y disciplinas. La gestin pblica debe basar sus acciones
en un diagnstico adecuado de nuestra compleja realidad; pero asimismo es
cierto que desde los mbitos cientfico-acadmicos tambin se requiere de
una orientacin hacia los grandes problemas nacionales y de un fuerte compromiso con la sociedad que en definitiva es quin financia estas actividades.
El trabajo cotidiano no es fcil, los obstculos son inmensos, ah radica nuestra responsabilidad y nuestro desafo.
Una de las primeras tareas encomendada al INEES ha sido precisamente
dar continuidad a Cuadernos de Seguridad. Creemos que el presente nmero
expresa claramente, desde el plano del conocimiento, una visin interdisciplinaria de la seguridad ciudadana. Los artculos que componen este nmero
provienen de campos diferentes de las ciencias sociales, expresando tambin
orgenes institucionales y concepciones filosficas diversas. Hemos decidido
tambin incorporar para este nmero nuevas normas de calidad editorial en
concordancia con el Caicyt del CONICET; elevando as el nivel acadmico
de la publicacin. Los Documentos incorporados permitirn que los lectores
obtengan un panorama de las transformaciones mencionadas expresadas en
sus normativas y reglamentaciones.
Ahora queda la lectura y, por cierto, la retroalimentacin crtica necesaria, aspecto tambin fundamental en una publicacin de este tipo. Al igual
que la concepcin sobre la seguridad que cultivamos y nos orienta, Cuadernos
de Seguridad pretende ser una construccin colectiva que enriquezca nuestra
comprensin de un fenmeno que impacta de manera directa en la calidad de
vida de los argentinos.
Nilda Garr
Directora
14
ISSN 1850-3675
Estado y seguridad pblica: algunas

consideraciones bsicas
Eugenio Ral
Buenos Aires (UBA).
Zaffaroni
Profesor titular emrito e investigador de la Universidad de
Qu esperamos reunidos en el foro?

Es a los brbaros que hoy llegan.
.
Por qu empieza de pronto este desconcierto
y confusin? (Qu graves se ha vuelto los rostros!)
Por qu las calles y plazas a prisa se vacan
y todos vuelven a casa compungidos?
Porque se hizo la noche y los brbaros no llegaron.
Algunos han venido de la frontera
Y contado que los brbaros no existen.
Y qu va a ser de nosotros ahora sin brbaros?
Esta gente, al fin y al cabo, era una solucin.
Konstantino Kavafis (Esperando a los brbaros)
1. Los orgenes del Estado moderno y la cuestin de la seguridad

pblica
No hay ninguna teora del Estado que no destaque la importancia de la
seguridad pblica como cuestin constitutiva del Estado. Como menciona
Beck las sociedades presuponen poltica y tericamente- el dominio estatal
del espacio-. Lo cual quiere decir que le visin sociolgica resulta de autoridad
ordenadora orden y violencia- del Estado Nacional (Beck, 1997: 46). Es por
ello, que esta temtica se encuentra presente en toda la teora sociolgica y
poltica desde la modernidad, pasando por las obras contractualistas de Thomas Hobbes y John Locke, hasta las conceptualizaciones de Marx, Durkheim
15
16
y Weber, podemos encontrar este elemento como un atributo fundante el

Estado moderno. En El Leviatn, Thomas Hobbes, justifica el nacimiento
del Estado sosteniendo que el fin de esta institucin es la paz y la defensa de
todos, y como quien tiene derecho al fin lo tiene tambin a los medios, corresponde de derecho a cualquier hombre o asamblea que tiene la soberana, ser
juez, a un mismo tiempo, de los medios de paz y de defensa, y juzgar tambin
acerca de los obstculos que se oponen a los mismos (Hobbes, 2001: 143).
As la seguridad interna, es el fundamento del pacto originario que realizan los
individuos para salir del pobre estado de naturaleza en donde no hay derecho
alguno. Justamente, el derecho de naturaleza que protege el Estado, en virtud
del cual se realiza el pacto es salvaguardar la propia vida, y es por ello que el
medio ms apto que les da la razn a los individuos es la celebracin de un
contrato en donde instituyen un gobierno.
Con John Locke (1632-1704), padre del liberalismo poltico ingls, surge
una nueva corriente filosfica que va a reducir los lmites de lo pblico y la
accin Estatal. Los presupuestos son contrarios a las teoras absolutistas de
Hobbes. Para este pensador en los momentos pre-estatales hay una sociedad
civil (no es un Estado de guerra) y encontramos una serie de derecho que
l denomina naturales, entre los que subraya el de la vida y la propiedad
privada. Postula que los hombres viven en este Estado de naturaleza en una
situacin de paz y sometidos a leyes naturales que surgen de la razn. Los
hombres salen a travs del pacto social del estado de naturaleza porque no
existe all justicia imparcial que asegure los derechos naturales y por la necesidad de proteger la vida y la propiedad contra los atentados de transgresores
desean los bienes de los hombres laboriosos e industriosos que viven en paz.
El fundamento de este Pacto es salvaguardar estos derechos naturales que no
estn garantizados en un Estado de naturaleza. Si dicho Pacto es violado por
la autoridad pblica que result de la voluntad de los ciudadanos, se vuelve al
estado de naturaleza. La autoridad se sostiene en tanto asegure los derechos
naturales que el individuo busc proteger al entrar en la sociedad. Por ello, el
escocs sostiene una visin de Estado como la expresin de una comunidad
y no como la voluntad de un soberano que aparece en Estado Absolutista.
De esta manera afirma que el Estado viene a disponer de autoridad para
Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas
determinar la pena que deber aplicarse a las diferentes infracciones ejecutadas por los componentes de esa sociedad, segn piense que se merecen. Este
es el poder de realizar las leyes. Tambin dispone de la capacidad de castigar
cualquier dao causado a uno de los miembros por alguien que no es (Locke
1997: 103). Por consiguiente, el poder punitivo en cuestiones de seguridad interna viene a ser tambin para la perspectiva liberal un elemento constitutivo
del moderno Estado Nacin.
En el pensamiento de Marx y Engels, la nocin de Estado aparece poco
desarrollada, pero sin embargo comparte el atributo de reconocer el ejercicio
de la violencia como atributo definitorio, en consonancia con los postulados
de Weber. Segn la definicin ms generalizada de Estado, que es la acuada
por este ltimo el Estado es toda empresa que ha conseguido con xito el
monopolio legtimo de la violencia al interior de un territorio determinado.
La utilidad de la definicin del socilogo alemn es que podemos encuadrarla
como mnima, en virtud que caracteriza al Estado por el componente especfico que lo define. A seguir, explicamos en ms detalles estos atributos.
As, como mencionan Marx y Engels en el Manifiesto comunista la burguesa suprime cada vez ms el fraccionamiento de los medios de produccin,
de la propiedad y de la poblacin. Ha aglomerado la poblacin, centralizado
los medios de produccin y concentrado la propiedad en manos de unos
pocos. La consecuencia obligada de ello ha sido la centralizacin poltica.
Las provincias independientes, ligadas entre s casi nicamente por lazos federales, con intereses, leyes gobiernos y tarifas aduaneras diferentes han sido
consolidadazas en una sola nacin, bajo un solo Gobierno, una sola ley, un solo
inters nacional de clase y una sola lnea aduanera (Marx y Engels 1994: 36).
En esta obra se acua la visin de Estado como la herramienta de opresin
de una clase sobre la otra. Esta sostiene que el componente especficamente
poltico de la dominacin es la violencia, dado que la coercin es el medio que
utiliza la clase dominante para subyugar a las clases oprimidas.
Tanto para Marx y Engels, como para Weber, hay una relacin intrnseca
entre capitalismo, Estado moderno y ejercicio de la violencia: no existe uno
sin el otro. Dentro de la perspectiva marxista, a cada modo de produccin se
le corresponde una superestructura poltica. En el caso del modo de produc-
17
cin capitalista, la superestructura capitalista, el Estado burgus ser el que

mantendr la dominacin mediante el ejercicio de la violencia mediante una
institucin autnoma. As como los obreros son expropiados de los medios
de produccin, los capitalistas son expropiados de los medios de coercin. A
diferencia de los Estados feudales en donde el seor feudal contaba con milicias particulares, en el Estado burgus lo que encontramos que hay un tercero
que es el Estado a travs del aparato represivo de Estado- quien se encarga
de garantizar el orden y ser el garante mediante la violencia de la propiedad
privada de los medios de produccin. Weber, por su parte sostendr que la
moderna administracin burocrtica, ser un prerrequisito para que se desarrolle el capitalismo, en tanto y cuanto se requiere una administracin racional
que mantenga el orden y desarrolle una capacidad extractiva que garantice el
funcionamiento del aparato burocrtico. Como menciona San la rama del
aparato estatal encargado de mantener el orden capitalista son las policas,
al postular ms all de la enorme variedad de formatos organizacionales y
funcionales que ha adquirido histricamente, la polica moderna constituye la
institucin encargada de velar por el mantenimiento del orden pblico my la
seguridad de los ciudadanos, a las rdenes de las autoridades polticas, a travs
del desarrollo de un conjunto de labores que giran bsicamente en torno del
control del delito y los desrdenes pblicos (San, 2007: 75).
2. Delito, criminologa y forma de Estado
18
Una primera observacin que podemos realizar es que la criminologa desde la perspectiva jurdica ha tenido muchas deficiencias a nivel terico y emprico y ha causado mucho dao en la construccin del objeto de estudio. La
criminologa acadmica ha incurrido en muchos errores, como la antropologa fsica criminalstica, y el abordaje del delito privado como tema central
de indagacin. Por consiguiente es menester desnaturalizar los supuestos de
esta ciencia, en un intento por construir una manera de abordar la realidad.
Siguiendo los marcos tericos de Berger y Luckmann afirma que la realidad
del delito es una construccin social, que en los tiempos actuales est dominada por los medios de comunicacin. Esa realidad es una imagen y por ende
un recorte. Esto genera un pnico moral, que hace que los individuos vivan
en un mundo paranoide, en donde se habilitan discursos polticos de tipo
represivo, como son los ejemplos de Italia y Gran Bretaa.
A diferencia de lo que ocurra en las antiguas sociedades de masa, donde la
poltica manejaba la comunicacin -un ejemplo claro fueron los totalitarismos
de entreguerras, que se basaron en una amplia propaganda y construccin de
la realidad apoyada en los medios de comunicacin-; en la actualidad vemos
una inversin de los trminos, ya que lo meditico maneja lo poltico. El control de la informacin y el entretenimiento, mediante ello, de las opiniones e
imgenes ha sido, a lo largo de la historia, el instrumento de sostn del poder
estatal, que se perfeccionara en la era de los medios de comunicacin de masas (Castels, 1999: 282). En trminos de agenda pblica, son los medios los
que construyen issues y colocan temas en agenda poltica. Esta tendencia,
tiene su epicentro en el caso estadounidense, en donde puede advertirse un
claro proceso de endurecimiento del sistema penal, contando en la actualidad con ms de 2 millones de reclusos en sus crceles. Siguiendo a Jonathan
Simon se rastrea el comienzo de esta tendencia durante la presidencia de
Johnson, robustecindose en los aos 70. Hay factores endgenos de la poltica que explican esta tendencia. El desprestigio del Senado Norteamericano
produjo el surgimiento de los gobernadores como figuras de la poltica nacional, los cuales son ms proclives a adoptar polticas de seguridad como las
que llevan a cabo en sus distritos, de carcter represivo. En el siguiente grfico
podemos advertir la evolucin de la tasa de encarcelamiento en los Estados
Unidos a partir de 1928.
19
Grfico 1: Tasa de encarcelamiento bajo jurisdiccin estatal y federal por cada 100.000
habitantes en los Estados Unidos desde 1925 hasta 2008*
HOMBRE
MUJER
TASA DE
ENCARCELAMIENTO
19
2
19 5
28
19
31
19
3
19 4
37
19
4
19 0
43
19
4
19 6
49
19
52
19
5
19 5
5
19 8
6
19 1
64
19
6
19 7
70
19
73
19
7
19 5
78
19
81
19
8
19 4
86
19
8
19 9
9
19 2
94
19
9
20 7
0
20 0
0
20 3
06
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
* Los datos del grfico no incluye los presos en las crceles.

Fuente: Bureau of Justice Statistics.
20
Las explicaciones son complejas, pero dentro de un marco ms general podemos considerar el tipo de Estado como variable independiente del sistema
penal. La hiptesis central es que hay dos modelos con sus especificidades: El
modelo de Estado de Bienestar y el modelo de Estado Gendarme.
Por un lado, el llamado Welfare State se comenz a desarrollar con la crisis
de los aos 30, de la mano de Franklin Delano Roosevelt, en donde se gest
un modelo inclusivo, basado en la incorporacin de los individuos va empleo
y de distribucin del ingreso, asegurando un piso mnimo de condiciones de
vida. Con la crisis de los aos 30, se harn necesario otro tipo de Estado y
el intervencionismo pblico impondr otras reglas de juego, siendo la accin
Estatal lo que pondr racionalidad a la economa. Durante el perodo de entreguerras va a surgir como producto de la honda recesin mundial el denominado Estado Keynesiano, el cual inspirado por la teora econmica de John
Maynard Keynes, plantear pasar de la economa de la oferta a la economa de
la demanda, en donde el rol del Estado el de contrarrestar las crisis cclicas a
partir del uso de la poltica fiscal, crediticia y monetaria. Dentro de este paradigma, el aumento de gasto pblico y del financiamiento del mismo mediante
la emisin monetaria, generar un efecto multiplicador en la economa, que

traccionar la demanda, y por lo tanto se impedirn los efectos recesivos. Si
bien esta expansin de la oferta monetaria y el gasto pblico traen inflacin,
el mismo ser contrarrestado por el crecimiento econmico. Por otro lado,
el pasaje de la economa de la oferta implic la regulacin del desempleo
mediante el aumento de la obra pblica y la intervencin en el mercado de
trabajo, lo cual trajo un aumento de los asalariados dentro de la distribucin
del ingreso. As el Estado es quin mediante la planificacin y la asignacin de
recursos en la economa es quin administrar la racionalidad al capitalismo.
Tras la Segunda Guerra Mundial, el enfrentamiento entre la Unin Sovitica y los Estados Unidos, configur un escenario bipolar en donde el bloque
occidental fue hegemonizado por el liderazgo estadounidense. Para dotar de
mayor legitimidad y viabilidad a las economas centrales, esta nueva potencia
aplic el Plan Marshall (una oferta de crdito para la reconstruccin de los
pases que haban quedado devastados por la guerra) en aras de atraer a los
pases de Europa Occidental a su rbita. Como menciona Hosbawn:
Se produjo una reestructuracin y una reforma sustanciales del capitalismo, y un avance espectacular en la globalizacin y en la internacionalizacin
de la economa. El primer punto produjo una economa mixta, que facilit
a los Estados la planificacin y la gestin de la modernizacin econmica,
adems de incrementar muchsimo la demanda. Los grandes xitos econmicos de la posguerra en los pases capitalistas, con contadsimas excepciones
(Hong Kong), son ejemplos de industrializacin efectuada con el apoyo, la
supervisin, la direccin y a veces la planificacin y la gestin de los gobiernos (). Al mismo tiempo, el compromiso poltico con el pleno empleo y -en
menor grado- con la reduccin de las desigualdades econmicas, es decir, un
compromiso con el bienestar y la seguridad social, dio pie por primera vez a
la existencia de un mercado de consumo masivo de artculos de lujo que ahora
pasaran a considerarse necesarios (Hosbawn: 1997, 272).
El denominado pacto de posguerra implic una combinacin de capitalismo, democracia y pleno empleo. Esto implic tambin un carcter redistributivo que se articul con un determinado rgimen de bienestar y una distribucin (primaria y secundaria) de la renta a favor de los asalariados; en donde
21
22
el gobierno actuaba como un rbitro neutral entre el capital y el trabajo. As,

entre los aos 1945 y 1973 se vivieron los aos dorados del capitalismo o
treinta gloriosos. Si bien en todos los pases se produjo una situacin de
pleno empleo hacia los aos 60, una redistribucin del ingreso a favor de
los trabajadores y un crecimiento econmico, hubo diferentes variantes del
Estado de Bienestar. Al caracterizar los distintos tipos del mismo, podemos
encontrar tres modelos de regmenes de bienestar siguiendo la clasificacin de
Esping-Andersen (2000): los denominados liberal, conservador y socialdemcrata.
Podemos resumir las principales caractersticas de cada uno: 1) el modelo
socialdemcrata e institucional, propio de los pases escandinavos, caracterizado por una extensin universal de los servicios pblicos, la vinculacin de
la Seguridad Social y las pensiones ms a la nocin de ciudadano que a la de
trabajador y una amplia provisin pblica de los servicios de atencin a la
familia; 2) el modelo continental corporativista, propio de los pases como
Austria, Francia, Alemania e Italia, caracterizado por la vinculacin de las
prestaciones sociales a la condicin de trabajador, la debilidad de los servicios
de atencin a la familia y la consiguiente carga para la mujer de la atencin
a los nios y los ancianos; y, finalmente 3) el modelo liberal y anglosajn,
desarrollado en Estados Unidos y Reino Unido, en el cual la ayuda se centra
en aquellos que se comprueba que no tienen medios, y las transferencias son
universales pero muy modestas. Cada uno de ellos es el resultado de la efectividad y la extensin de la proteccin que ejercen las polticas estatales frente
a las contingencias del mercado, y del papel que cumplen las instituciones
privadas - familia, sindicatos, organizaciones de la sociedad - en proveer bienes y servicios. La tipologa se basa finalmente en la forma en que los pases
se agrupan alrededor de tres dimensiones: las relaciones entre el estado y el
mercado, la estratificacin y los derechos sociales.
Hacia, la dcada del 70 se van a producir una serie de acontecimientos que
van a marcar el agotamiento del modelo del Estado de Bienestar. Estos hechos fueron los siguientes:
La crisis fiscal de los Estados Unidos, producto del excesivo gasto militar
que deriv en la declaracin de la inconvertibilidad del dlar en 1971.
El surgimiento de los Nuevos Pases Industrializados (NICs) ubicados
en el eje del sudeste asitico (Hong Kong, Corea, Malasia y Singapur)

que registraron mayor crecimiento y una relocalizacin de las empresas
transnacionales
La prdida de la tasa de ganancia del sector industrial frente al sector terciario de la economa
La denominada crisis del petrleo iniciada en el ao 1973, en donde la
OPEP oblig a las compaas petroleras a aumentar los precios de forma
drstica, por lo que el precio del petrleo se cuadruplic desde 1974 hasta
llegar casi a los 12 dlares por barril (75 dlares/m).
Estos factores produjeron una profunda crisis econmica que se manifest
en el fenmeno de la estanflacin, es decir la combinacin de reduccin de la
economa con aumento generalizado de precios. Producto de ello, comienza a
crecer el paro y un aumento generalizado de la pobreza en los pases centrales.
As, empieza un gran cuestionamiento por parte de los sectores monetaristas
y conservadores al Estado de Bienestar, al cual le atribuyeron la causa de la
crisis. Los neoliberales aducan que la economa y la poltica de la edad de
oro dificultaban () el control de la inflacin y el recorte de los costes, que
haban de hacer posible el aumento de los beneficios, que era el autntico
motor del crecimiento en una economa capitalista. () Sostenan, la mano
oculta del libre mercado de Adam Smith producira con certeza un mayor
crecimiento de la riqueza de las naciones y una mejor distribucin posible
de la riqueza y la renta; afirmacin que los keynesianos negaban (Hosbawn,
1997: 409). Estos diagnsticos implicarn la traduccin de gobiernos denominados neoconservadores, entroncados en la ideologa del neoliberalismo.
Centralmente, el proyecto reformista implic volver a la racionalidad agregada de las acciones individuales, y por lo tanto requiri un retraimiento de la
esfera estatal. Segn Oszlak (1994) Los ejes de la reforma del Estado implicaron: 1) Privatizaciones de empresas pblicas; 2) Desregulacin y apertura
de la economa; 3) Desmonopolizacin; y 4) Descentralizacin. Esta ltima
fase configur un nuevo escenario, en donde los procesos de globalizacin e
internacionalizacin de la economa, erosionan como producto de la reforma las capacidades de los Estados, al mismo tiempo que la constitucin de
bloques regionales y libre movilidad de factores hacen que los viejos Estados
23
24
Nacin, empiecen a ceder potestades, por un lado al mercado, y por otro lado
a los gobiernos supranacionales. Esto genera interrogantes, sobre las herramientas con la cuentan a partir del nuevo contexto los pases para intervenir
en las cuestiones como la reduccin de la pobreza, la distribucin de la renta,
el mercado de empleo, y la asignacin de recursos en las economas, en aras
de revertir los procesos de exclusin que se vienen generando desde la dcada
del 1980 y se reforzaron con el retiro del Estado de la regulacin y el recorte
de las polticas sociales.
En trminos conceptuales, podemos decir que el Estado abandona las funciones de legitimacin, en aras de la funciones de eficiencia. As, a un nivel
descriptivo, podemos alegar que mantener tanto la legitimidad como eficiencia es una tarea primordial de los modernos regmenes democrticos y que
diversas ramas e instituciones del sistema poltico se especializan en suministrar uno de esos prerrequitos. () La necesidad de poner en prctica simultneamente ambas funciones tiende a causar ciertas deformaciones y tensiones
que en los sistemas polticos deben resolverse mediante estrategias capaces de
reconciliar ambos requerimientos (Offe, 1990: 118). Por consiguiente, con
la crisis del Estado de Bienestar se abandona la funcin de legitimacin ponderndose la funcin de la eficiencia, lo cual hace necesario un mayor nfasis
en el elemento represivo. Esto se cristaliza en el modelo de Estado Gendarme,
el cual tiene un fuerte componente excluyente y de coaccin fsica. Esto se
ancla en la tradicin liberal y la nueva corriente conservadora que haba sido
tan crtica del Estado de Bienestar. Como sostiene Rossiter, el punto nodal
del liberalismo conservador se anclar en una visin del gobierno inherentemente arbitrario e ineficiente, pero al mismo tiempo postular que este tiene
vitales funciones que cumplir en la sociedad industrial y reconocer que la
sociedad moderna es tan peligroso el vaco de poder como el abuso de poder
(Rossiter, 1986: 261). En esta nueva interpretacin, se plasma un optimismo
en la comunidad, en donde la provisin de ciertos servicios sociales descansa
en una combinacin entre comunitarismo y mercantilizacin, articulado con
un nfasis discursivo mayor en el orden. Este hincapi en el orden habilita
el accionar represivo del Estado gendarme y por consiguiente el endurecimiento del sistema penal norteamericano. En definitiva, el sistema penal est
articulado con un modelo de Estado. As, podemos afirmar hay una relacin
inversamente proporcional entre mejor distribucin del ingreso y tasa de encarcelamiento del sistema penal. Por consiguiente, los pases que poseen una
distribucin equitativa de la renta tienen menor nmero de presos por habitante que los pases con distribucin ms inequitativa del ingreso.
3. Estado Gendarme y criminologa meditica
De esta manera el Estado Gendarme busca la construccin de un chivo expiatorio, en el proceso de configuracin de enemigos, y por lo tanto se debe
recluir al grupo peligroso. Ese grupo peligroso es construido mediante la
socializacin temprana por parte de los medios masivos de comunicacin.
La principal herramienta con la que cuentan estos son las series policiales en
donde se muestra una imagen del americano medio, blanco que se presenta
como un hroe que se enfrenta al delito por fuera del sistema penal. En este
discurso, la burocracia, encarnada en los jueces entorpece y por lo tanto es
aliada del delito, motivo por el cual sortear y violar la ley para combatir el
crimen es la tnica. As si el ciudadano medio en el Estado de Bienestar es el
trabador, en el Estado Gendarme es ciudadano medio es la vctima, la cual
es construida por los medios de comunicacin. La figura de la vctima es un
cono de la criminologa meditica, ya que se habilita en nombre del dolor a
que emita ciertos discursos que desprestigian el accionar lento de la polica y
la justicia.
Por consiguiente, es necesario descartar esta criminologa meditica y construir una criminologa acadmica con un abordaje terico y metodolgico de
otro tipo. Para ello, es preciso partir del supuesto que la nica realidad mensurable empricamente son el nmero de muertos. Una indagacin acerca de
quin es principal asesino en la historia nos muestra la escalofriante conclusin que los Estados en funciones no blicas mataron 3 veces ms que todas
las guerras juntas, poniendo como ejemplo a la KGB y la GESTAPO. Las
fuerzas policiales, por consiguiente son la principal causa de asesinatos. Este
hecho fue relegado por la criminologa acadmica, y por lo tanto es un error
terico muy importante, ya que este campo disciplinar no se ocup del ge-
25
26
nocidio, que fue la principal causa de muertes en la historia de la humanidad.

Por lo dicho es importante la investigacin emprica sobre los delitos, y
por consiguiente las ciencias sociales deben realizar un aporte a resolver estas
cuestiones que son muy importantes. Las polticas de prevencin del delito se
deben basar en un diagnstico de la situacin a intervenir, y ello es la principal
falencia con que cuenta el estudio del delito en nuestro pas: la ausencia de
datos. Un ejemplo de ello, son los Estados Unidos, que cuenta con una academia que tiene muy desarrollada la investigacin de campo en esta temtica. En
nuestro pas, hay una sistemtica poltica por parte de las fuerzas de seguridad
y el sistema judicial para ocultar informacin, en virtud de lo cual se dificulta
la recoleccin de datos para la investigacin. Luego sostiene que hay que discutir el modelo de polica, argumentando que hay que cercenar la autonoma
de las fuerzas de seguridad.
En la criminologa meditica se construye una imagen del delincuente que
es el joven de barrio bajo (villa, favela), lo cual habilita discursos a favor del
descenso de la edad de imputabilidad y el endurecimiento de las penas. Este
argumento se ancla en la visin de la derecha que ve a la autonomizacin de
las policas como una respuesta a la falta de efectividad del sistema punitivo
que considera el accionar policial y penal como la nica solucin a la problemtica del delito. Como menciona San, esa impronta punitiva centra su
atencin exclusivamente en los delitos violentos y/o en los delitos contra la
propiedad, generalmente cometidos por delincuentes rsticos pertenecientes
a las clases bajas. Y, en ese marco, es habitual el reclamo por crimininalizar a
los delitos de esta ndole cometidos por menores, proclamando un serie de reformas penales basadas en la baja de la imputabilidad penal (San, 2010: 60).
Otra cuestin de la criminologa es el peso que tiene la economa criminal,
que se encuentra globalizada. Podemos afirmar que hay una criminalidad de
mercado, en donde hay una demanda de bienes y servicios ilcitos crecientes con una tasa de rentabilidad extraordinaria. Esta economa criminal se
encuentra estructurada en una divisin internacional del trabajo, en donde
hay pases que demandan esos bienes y servicios, otros que los producen
y transportan. En nuestros das, Estados Unidos es el principal centro de
acumulacin de la renta de la economa criminal y del lavado de dinero pro-
veniente de estas fuentes Como menciona Castels, los flujos financieros de

origen criminal, cada vez ms importantes, son elementos claves para estimular o desestabilizar economas nacionales enteras, de tal modo que la poltica
econmica ya no puede gestionarse en muchos pases y zonas del mundo
sin incluir este factor altamente impredecible. (Castels, 1999: 288). Por consiguiente, se estructura una problemtica compleja en donde el sector productivo ms dinmico y lucrativo de la economa a escala global se corresponde
con la actividades ilegales, con una movilidad de factores y volumen mucho
mayor que la economa legal. Por ello, esta criminalidad de mercado cuenta
con la capacidad de desestabilizar pases enteros de un da para otro si se retira
el flujo de dinero que manipula, complejizando el escenario y cercenando el
abanico de opciones para su combate. A ello se suma su enraizamiento con
las actividades legales, que denominaremos teora de los grises y su vinculacin con el poder poltico. Castels, ilustra en su libro La era de informacin
este proceso con el caso mexicano en la dcada de los 90, mostrando como
la penetracin de la economa del narcotrfico contribuy a desestabilizar los
vestigios de institucionalizacin del rgimen prista.
La legalizacin de las actividades criminales, entre las que se destaca el trfico de drogas hara disminuir una tasa de ganancia que hoy en da es enorme,
dado que la demanda de bienes y servicios criminales es inelstica, lo que
genera una competencia monoplica. Al mismo tiempo el volumen de dinero
que mueve la economa criminal es muy grande como para retirarlo del mercado sin producir un cataclismo econmico en el globo. El caso de Mxico
es el ms comentado, ya que su cercana con EE. UU. lo convierte en un pas
productor y de paso muy importante. Podemos destacar como positivo que
Argentina no sea todava un gran consumidor, productor de esos bienes y servicios; al mismo tiempo que se encuentra geogrficamente lejos del principal
demandante.
27
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http://bjs.ojp.usdoj.gov/
Resumen
El presente artculo describe las diferentes nociones del concepto de Estado a partir de las diversas escuelas de pensamiento y a lo largo de la historia,
vinculndolo, a su vez, con la cuestin de la seguridad pblica como parte
constitutiva del mismo. Considerando el tipo de Estado, la hiptesis central
marca la existencia de dos modelos diferenciados: El modelo de Estado de
Bienestar y el modelo de Estado Gendarme. De esta forma, se analizan las
caractersticas de ambos modelos para luego describir la situacin actual de
29
nuestro pas.
Palabras Clave: Seguridad Pblica - Criminologa - Estado de Bienestar Estado Gendarme.
Abstract
This article describes the different notions of the concept of State from
the various schools of thought and throughout history, linking them, in turn,
with public security as a constituent part of it. Considering the type of the
State, the central hypothesis shows the existence of two distinct models: The
model of the Welfare State and the Police State model. Thus, the characteristics of both models are analyzed to describe then the current situation of
our country.
Keywords: Public Safety - Criminology - Welfare State - Police State.
30
ISSN 1850-3675
La poltica de las reformas policiales a nivel

subnacional en Argentina: algunas contribuciones
y lecciones desde la ciencia poltica
Facundo Salles Kobilanski Investigador del Instituto Gino Germani de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA); becario doctoral del CONICET;
maestrando de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT).
1. Introduccin
La reforma policial cmo fenmeno de inters constituye un tpico de investigacin relativamente reciente en el campo de la poltica comparada, y
ms en particular si circunscribimos geogrficamente dicho campo a Amrica
Latina (Bailey y Dammert 2006; Fruehling 2003). Se trata antes que nada de
un fenmeno relativamente reciente, y del cuales la informacin disponible
tiende a ser incompleta (Fruehling 2003: 31 y 2009, Ungar 2011: 48-54).1
Por esa razn advertimos que es una variable dependiente an en vas de
desarrollo, por lo que la incipiente literatura an evala cul es el grado de
generalizacin que pueden tener los argumentos sobre su iniciacin y el resultado final de las reformas policiales (Eaton 2008; Davis 2006, Fuentes 2005,
Moncada 2009). Precisamente es en el resultado final en el que la literatura
encuentra el principal acicate para investigar las reformas en Amrica Latina,
y en Argentina en particular. Esta inquietud puede condensarse en el siguiente
interrogante: Por qu los actores polticos en Amrica Latina usualmente no
consiguen implementar las reformas policiales que inicialmente se proponen?
1. La escasa disponibilidad de la informacin sobre la actividad policial no representa un problema slo para los
investigadores, sino sobre todo para los actores polticos,
dado que magnifica la incertidumbre presente en todo
proceso de reforma. De acuerdo a Luis Lugones, interventor de la polica bonaerense seala los costos de las
medidas iniciales: Se tomaron algunas medidas generales
por no contar con la informacin adecuada [] La decisin de pasar a todos los comisarios-inspectores y comisarios mayores fue una decisin tomada con base en la
imposibilidad de decidir quin tena una actitud y quien
tena otra. [] E insisto: algunos de los funcionarios a
los que le dimos de baja, estoy convencido que podran

haber continuado, pero que subordinados a una estructura
de la que ellos eran parte por accin u omisin. (Entrevista personal, 28.09.2011). La falta de acceso de los ciudadanos a la informacin que el Estado debe proveer es
tambin un impedimento para que la polica pueda rendir
cuentas en el contacto cotidiano con la ciudadana. Para
una experiencia exitosa de la promocin del acceso a la
informacin en la ciudadana y la formacin de bases de
apoyo pro reforma desde abajo, ver el trabajo de Eduardo Moncada (2009) sobre los mecanismos de rendicin de
cuentas en la reforma policial bogotana.
31
Dado el carcter federal de la estructura de gobierno que tiene Argentina,

los gobiernos provinciales cuentan constitucionalmente con la prerrogativa
de contar con sus propias policas. Las policas provinciales agrupan en su
conjunto aproximadamente el 62% de la totalidad de los efectivos que concentra el sistema policial argentino federal, lo que implica contar a las fuerzas
policiales federales dependientes del gobierno nacional (San 2008: 124).2 Tras
la transicin hacia el rgimen democrtico en 1983, toda el sistema de fuerzas
de seguridad fueron traspasadas a las autoridades civiles (San 2008). As es
que el control de las policas provinciales fue devuelto a los gobernadores
democrticamente electos. Sin embargo, los gobiernos provinciales no tenan
incentivos para hacerse dedicar recursos polticos al desarrollo de la seguridad como dominio de poltica pblica, sobre todo porque la atencin de la
opinin pblica estuvo focalizada netamente en el afianzamiento del control
civil sobre los militares (Eaton 2008; Kessler 2010).3 Es por eso que durante
las primeras administraciones democrticas las policas provinciales mantuvieron relativamente intactos los principios organizativos que las caracterizaron estructuralmente desde su emergencia: corporativismo y connivencia
con el poder poltico de turno (Andersen 2003, Kalmanowiecki 2006; Pereira
y Ungar 2004). Esto gener lo que Marcelo San denomina el autogobierno policial:la institucin policial cont con amplios mrgenes de autonoma
para autoregirse orgnica y funcionalmente y, desde all, ejercer el gobierno de
la seguridad pblica general. (2002).4
Posteriormente slo algunas provincias pondran en entredicho la continuidad institucional de sus policas. En nuestro pas, as como en otros pases
de Amrica Latina, la corriente reformista de las instituciones policiales ha
expresado un repertorio variopinto de medidas transformadoras emprendidas por gobiernos a nivel subnacional: desde la creacin de policas como la
Polica Buenos Aires 2 de 2004 para el rea metropolitana del Gran Buenos
Aires o la reciente Polica Caminera cordobesa de 2008, hasta la creacin de
32
2. Las fuerzas de seguridad que operan a nivel federal

son las siguientes: la Gendarmera Nacional Argentina
(GNA), Prefectura Nacional Argentina (PNA), Polica Federal Argentina (PFA) y la ms recientemente creada Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Todas estas fuerzas
son dependientes del flamante Ministerio de Seguridad de
la Nacin desde diciembre de 2010. Ver Cristina Kirchner anunci la creacin del Ministerio de Seguridad, La
Nacin, 10/12/2010.
3. Existieron antecedentes de purgas e planteos reestructuradores por parte de Subsecretarios en el rea de Seguridad provincial, como es el caso de Eduardo de Lazzari (Gonzlez 2005: 63-64). Tambin hubo un intento
temprano de reformar la polica bonaerense cuando Luis
Brunati estuvo a cargo del Ministerio de Gobierno provincial en la administracin de Antonio Cafiero. Sobre
la experiencia del intento de restructuracin policial de
Brunati, ver La historia de un precursor, Pgina/12,

11/04/2004.
4. Para una crtica de la idea de autogobierno policial de
San como una adaptacin errnea del concepto de autonoma militar al campo de las instituciones policiales,
ver el trabajo de Sabina Frederic (2008: 67-89). Si bien
el punto de Frederic tiene que ver con que el mbito de
formacin policial tanto formal como informal transcurre
en constante relacin a diferentes actores sociales e instituciones polticas y no en forma autnoma, es importante
considerar que, si lo comparamos con otras instituciones
estatales, las instituciones policiales tienen un poder de
veto peculiar frente a una reforma que afecte sus intereses
corporativos, lo que efectivamente le permite a la polica
operar en un marco de autonoma frente a las autoridades
civiles.
La poltica de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina...
instituciones educativas como el Instituto Universitario de Seguridad Pblica

(IUSP) mendocino de 1999, como as tambin la Direccin Provincial de
Asuntos Internos (DPAI) santafesina de 1998, o bien los programas de participacin comunitaria como los Foros de Seguridad bonaerenses y el Programa de Seguridad Municipal de la ciudad de Santa Fe, ambos tambin de 1998.
En esta simple enumeracin de cambios institucionales se puede observar
que las reformas policiales puede encararse desde distintas dimensiones: la
reformulacin de la cadena de mando, la descentralizacin funcional y territorial, la formacin la de rendicin de cuentas comunitaria e institucional
(Arslanin 2008, Foehrig y Pomares 2004, San 2008, Eaton 2008: 11-12).5
Esto se tradujo asimismo en una variedad de paquetes reformistas aplicados
sobre las agencias policiales provinciales acontecidas en el transcurso de las
ltimas dos dcadas. Esta variedad de reformas policiales demanda un mayor
esfuerzo tipolgico por parte de la literatura. Aqu esbozaremos una distincin entre reformas policiales amplias y reformas policiales segmentadas.6
Algunos gobiernos provinciales plantearon paquetes de medidas reformistas
que abarcaron todas las dimensiones mencionadas de la reforma policial y que
fueron iniciados en su conjunto, sin variacin temporal entre dichas medidas,
como es el caso de las policas bonaerense y mendocina. Mientras tanto, otros
gobiernos provinciales se manejaron con paquetes que abarcaban una gran
parte de las dimensiones de la reforma policial, pero que fueron implementadas con distancia temporal entre s, como es el caso de la provincia de Santa
Fe. En otros casos, los gobiernos provinciales optaron por aplicar algunas de
estas medidas en forma especfica y segmentada, dejando algunas de estas
dimensiones sin reformar. Este fue el caso de las reformas segmentadas del
sistema policial de Crdoba. Salvo el caso cordobs y el caso santafesino, cuya
reforma parece haber tenido un carcter intermedio entre la segmentada y la
amplia, los casos restantes Buenos Aires y Mendoza- sern considerados
como reformas policiales amplias. Ambos casos de reforma policial amplia
5. Los lineamientos de las reformas policiales en los casos
bonaerense y mendocino fueron los siguientes: introducir en la cadena de mando la conduccin civil, desplegar
distritalmente a las fuerzas policiales, establecer una separacin funcional de sus misiones investigativa y preventiva y promover la participacin ciudadana como input
de las polticas de seguridad pblica local. Se crearon en
ambos casos entramados institucionales que contemplaban un mayor control poltico de los poderes ejecutivo
y legislativo provinciales Consejos Provinciales de Seguridad Pblica, Policas de Seguridad, Seguridad Vial y
de Investigacin Judicial, Servicio de custodia y traslado
de detenidos; una mayor rendicin de cuentas vertical
de la institucin policial con la sociedad Auditorias y
tribunales de tica Policial- as como tambin de tipo horizontal con los intendentes y los ciudadanos foros de
participacin comunitaria a nivel vecinal y municipal (o

departamental)-; Y por ltimo, ambas reformas intentaron
plantear una apuesta a largo plazo de recambio cultural
controlando la formacin policial mediante la formacin
de institutos educativos y de asesoramiento, as como tambin con el trabajo en tndem con centros universitarios
(Eduardo Estvez, 6S PU, 25-01-2010, AHO-IIGG-UBA;
Alejandro Salomn, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGGUBA; Jos Manuel Ugarte, 6S 2P y 7S PU, 6S 2P y 7S PU,
04-05 y 14-05-2010, AHO-IIGG-UBA).
6. Es importante sealar que estos son aportes de la fase
explotaratoria de una investigacin propia, y por lo tanto
an se constituye en una aproximacin al fenmeno de
las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina.
33
afrontaron instancias de reversin, en las que los actores polticos tomaron la

decisin de volver atrs el proceso reformista en forma parcial o total.
En lo que resta de este trabajo, definiremos en primer lugar qu es una
reforma policial amplia y cmo puede entenderse como un caso de reforma
administrativa, a pesar de las particularidades que ofrece la institucin policial
respecto a otras instituciones del Estado. En la segunda seccin, revisaremos la literatura comparada sobre la poltica de las reformas policiales en
Amrica Latina para describir las respuestas que se sugieren para explicar
por qu las reformas policiales fallan en su implementacin en Argentina y
Amrica Latina. Repasaremos tambin por qu la iniciacin de las reformas
policiales se constituye an en un enigma para la literatura existente. Para concluir, destacamos algunos enigmas y cuestiones sin explicar por la literatura
existente, y sugerimos algunas lneas de investigacin hacia el futuro.
2. Las reformas policiales amplias como reformas eminentemente

administrativas
34
La polica es una institucin clave en cualquier rgimen poltico (Bayley

1985: 139). Cmo entonces no concebir la reforma policial como una reforma fundamentalmente administrativa? Si definimos que el Estado es una
institucin poltica de actividad permanente que detenta de forma legtima
y exclusiva el monopolio del poder de la coaccin para el mantenimiento
del orden vigente en un territorio delimitado (Weber 1964: 43-45), la polica
acompaa la formacin del aparato estatal. Esto sucede en la medida en que
el desarrollo de la capacidad estatal de extraccin por medios blicos tiene
como consecuencia no intencionada el desarrollo de un entramado organizacional que permite que se regularicen las actividades econmicas al interior
del territorio a travs de la proteccin estatal desde las fronteras hacia dentro.
Si esa capacidad estatal de extraccin por medios blicos se torna efectiva,
entonces los gobernantes fomentan la creacin de una fuerza policial que se
especializa en el ejercicio del mantenimiento de la seguridad pblica mediante
un ejercicio no blico del monopolio de la coercin estatal al interior de un
pas, desplazando a las fuerzas armadas hacia la esfera de la defensa exterior
(Tilly 1992: Fruehling 2003: 33).
La formacin de los estados latinoamericanos no estuvieron exentos de la

exposicin a conflictos blicos pero, a diferencia de lo que ocurri en Europa,
el enemigo provena desde el interior del territorio, y no desde fuera. Por ello
es que la especializacin de la seguridad pblica de las policas en Amrica
Latina en general tiene una fuerte impronta militar en sus prcticas cotidianas, sesgada hacia una mayor preponderancia de la necesidad de proteger al
Estado de los enemigos internos, que de proveer proteccin y reconocer los
derechos de los ciudadanos (Fruehling 2003: 34-35; Kalmanowiecki 2003).
En sntesis, los Estados latinoamericanos no se vieron incentivados a pertrecharse de la misma forma que los Estados europeos de instituciones que
garantizaran la proteccin de un orden interno a travs de instituciones que
no buscaran destruir al enemigo, sino adecuarse crecientemente al estado de
derecho (Centeno 2003: 344). Esto llev a una marcada militarizacin de la
polica y la seguridad interior por las necesidades centralizadoras de los aparatos estatales nacionales en Amrica Latina, lo que tambin se reprodujo a
nivel subnacional.
En Amrica Latina el desempeo policial afecta por lo tanto la relacin
entre el Estado y sus ciudadanos mucho ms tangiblemente que el de cualquier otra institucin. Si bien no tiene la capacidad de generar una amenaza
golpista hacia un gobierno democrtico, su presencia en la sociedad puede
tener efectos cruciales sobre la efectividad del estado de derecho democrtico
(Call 2002, Fruehling 2003: 32, Tanner 2000: 102). Para muchos ciudadanos
de los sectores populares en las sociedades latinoamericanas, las prcticas policiales definen si sus derechos legales bsicos como el derecho a la vida es
protegido o no (ODonnell 2001: 607-608). Cualquier esfuerzo reformista en
torno a las policas lidia entonces con la siguiente contradiccin: la ciudadana
no solamente necesita ser protegida por la polica, sino que tambin precisa
de proteccin frente a la misma polica. De este modo, son las instituciones
estatales cuyas prcticas ms definen la presencia del Estado en la esfera pblica y en el despliegue del estado de derecho democrtico (Ungar 2003: 63118). Siguiendo esta lgica argumentativa, la exclusin legal de los militares de
cualquier tipo de misin de seguridad interna a partir de las Leyes 23.554 de
Defensa Nacional y 24.059 de Seguridad Interior, el marco legal garantiza que
35
36
la militarizacin de las fuerzas de seguridad interior est de jure terminantemente prohibida. Como condicin necesaria para una reforma policial amplia
debemos contar con una divisin de trabajo estricta y mutuamente excluyente
entre fuerzas de seguridad y fuerzas armadas.7
En trminos de lo que se denomin en la regin reformas del Estado o
reformas administrativas reformas de segunda generacin- durante la segunda mitad de los aos 1990 (Kaufman 1999, Heredia y Schneider 2003), las
reformas policiales son un fenmeno importante a ser estudiado porque justamente ponen entonces a prueba la capacidad administrativa de un Estado
que, habiendo sido sometido a una serie de transformaciones estructurales,
debe reformular sus estrategias para mantener el orden vigente. Esto tuvo
como consecuencia la reduccin del tamao del aparato estatal, la privatizacin de empresas pblicas, la desregulacin de reas de mercado controlado
previamente por agencias pblicas, la reduccin de personal administrativo
y la descentralizacin de competencias hacia instancias subnacionales de gobierno (Haggard y Kaufman 1995).
Si bien una primera ola de reformas se concentr en desmantelar un aparato estatal desarrollista que haba estado vigente por prcticamente cinco
dcadas, una segunda etapa de reformas tuvo como meta el desarrollo de capacidades institucionales que promovieran un estado de derecho ms efectivo
(Kaufman 1999). Durante esta segunda etapa de las reformas, los gobiernos
respondieron ante los dficits en varias reas de poltica pblica, directa o
indirectamente ligados a los costos administrativos de la primer ola, poniendo
en marcha reformas cualitativamente distintas a la de la primera generacin,
no slo a nivel nacional sino tambin a nivel subnacional (Heredia y Schneider
2003, Snyder 2001). En ese marco de transformaciones estructurales es que
deben situarse a las reformas policiales amplias.
El concepto de reforma policial amplia a nivel subnacional puede ser definido entonces como un proceso de cambio institucional en el que aquellos actores que detentan la autoridad sobre la conduccin poltica de la institucin
deciden emprender un cambio en el arreglo institucional existente que busca
modificar comprehensivamente la estructura y las prcticas de la institucin
policial en todas las dimensiones que stas abarcan: territorial, funcional y de
rendicin de cuentas (que incluye tanto mecanismos de rendicin de cuenta horizontales hacia la sociedad y verticales hacia los poderes legislativo y
judicial).8 Las reformas policiales constituyen entonces un tipo de reforma
administrativa en los que los polticos electos re-escriben el contrato con
las instituciones policiales, desde un modelo centralizado y centralizado en la
capacidad de arresto hacia un modelo orientado hacia un modelo ms integral
que genere una disposicin interna y una mayor flexibilidad de la estructura
hacia la solucin de problemas que supere la tradicional trada de patrullaje,
detencin e investigacin (Ungar 2011: 6).
De esta forma, limitamos los casos de reformas policiales amplias a las unidades subnacionales en pases como la Argentina, que cuentan con sistemas
de soberana dual, es decir, pases con sistemas federales, en los que algunos asuntos como la seguridad son de competencia exclusiva de las unidades
subnacionales (Dahl 1986: 114). Ahora bien, si las condiciones legales estn
dadas para que los actores polticos promuevan reformas policiales que mejoren la calidad democrtica de los ciudadanos, Por qu entonces las reformas
policiales no se distribuyeron uniformemente a lo largo y a lo ancho de las
provincias que componen el territorio argentino? Y por qu las reformas
tuvieron resultados finales que no eran congruentes con los objetivos establecidos en el momento inicial? En las siguientes secciones pasaremos revista a
dos factores que la literatura sugiere para explicar por qu los resultados de
las reformas policiales amplias en Argentina difieren a menudo con las metas
planteadas en su formulacin inicial: los legados autoritarios y el impacto del
federalismo.
7. Este es un dato no menor para pensar las reformas de

otros sistemas de fuerzas de seguridad en Amrica Latina.
En general es posible pensar que existen una tendencia
hacia la desmilitarizacin de la seguridad interior a medida
que la continuidad democrtica se hace institucionalmente
estable (Tanner 2000). Pero, como puede ilustrar el caso
brasileo, si bien existe una tendencia generalizada hacia la
desmilitarizacin del sistema de seguridad pblica en ese
pas, las limitaciones de esta tendencia surgen del hecho
8. Luis Lugones remite a esta idea en su testimonio Ni

bien asum lo primero que trate de desarrollar como concepto comunicacional, tanto hacia la opinin pblica pero
tambin hacia la cultura interna de la institucin policial,
era que se trataba de una organizacin civil-armada, que
responda a una decisin de una estructura legal que sostena el aparato del Estado. De modo tal que el rango constitucional del monopolio de la coercin en la fuerza pblica
en manos del Estado era una cuestin que estaba suminis-
de que las policas estaduales, las Polcas Militares, son

fuerzas auxiliares del Ejrcito brasileo. Aunque respondan polticamente a los gobernadores de sus respectivos
estados, la organizacin y las pautas de funcionamiento
siguen estando regidas desde el mbito castrense (Mesquita Neto 2003: 204-205).
3. Los legados autoritarios

Los trabajos que asignan a los legados autoritarios un peso explicativo para
entender los procesos de reversin de las reformas policiales parten de la
siguiente premisa: en la Amrica Latina posautoritaria en general, y en Argentina a partir de 1983, existen al interior del Estado instituciones que estn
desincronizadas respecto al grado de consolidacin democrtica presente
en el entramado institucional general. En este sentido, la polica es analizada
trada a un criterio de administracin [] que no difera de
aquel que regia en un ministerio de Salud, o de Educacin.
[] No haba distincin entre un servidor pblico de un
rea y de otra. Slo que [el polica] tiene una caracterstica
particular: en vez de un bistur o una tiza, usaban un arma,
pero siempre al servicio del funcionamiento del Estado
de la provincia de Buenos Aires. (Entrevista personal,
28.09.2011)
37
como una institucin portadora de legados autoritarios en un rgimen democrtico en vas de consolidacin. Pero estos legados autoritarios no provienen
nicamente de los regmenes autoritarios inmediatamente precedentes como
fue en el caso argentino el Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983).9
Los legados autoritarios que acarrea la institucin policial tambin deben rastrearse en la misma formacin del Estado, en los que tambin hubo etapas
democrticas (Pereira y Ungar 2004: 264 Hinton 2006). Como sealbamos
en la seccin anterior, las fuerzas de seguridad provinciales en Argentina
fueron formadas inherentemente bajo un modelo organizativo de profesionalizacin que, si bien algn intento aislado de reforma policial en Buenos Aires
bajo el primer gobierno peronista, mantuvo el criterio de separacin de la
sociedad civil y lo que eran las instituciones armadas (Entrevista personal
con Luis Lugones, 28.09.2011; Barreneche y Galeano 2008: 88-89).
La existencia de legados autoritarios en los regmenes democrticos suele
ser utilizados citada en el campo de las dinmicas policiales latinoamericanas
para explicar la persistencia de prcticas de violencia policial (Pereira y Ungar
2004: 266) Estos trabajos sostienen que los estudios sobre los modos de transicin no pudieron tomar en cuenta que, incluso en aquellos casos de transicin por colapso, ciertos aspectos orgnicos y funcionales de la institucin
policial escaparon de la negociacin entre militares y civiles (Tanner 2000:
101). De esta forma, las reformas policiales fracasan dado que en el seno de
la polica permanecen prcticas heredadas de su configuracin institucional
militarizada en la relacin entre Estado y sociedad, sin que el modo de la transicin tenga incidencia (Chevigny 1999: 55-56; Pereira y Ungar 2004:295-296;
Pinheiro 1999: 3-7). Los legados autoritarios provienen ya no de un rgimen
poltico en particular, sino de prcticas centralizadoras propias del Estado qua
relacin social.
Encontramos no obstante una serie de problemas analticos en los legados
autoritarios para explicar la variacin en los resultados de las reformas policiales. El primero tiene que ver con la adhesin a la tesis de la continuidad,
38
9. Esto no implica bajo ningn punto de vista que las

prcticas inculcadas a las policas provinciales durante ese
perodo no hayan dejado su huella en dichas instituciones.
Por ejemplo en el caso de Mendoza, la polica provincial
estuvo involucrada en crmenes como los de Adolfo Garrido y Ral Baigorria en 1990 o Carlos Ross en 1992, teniendo reminiscencias de los rasgos moralistas que haban
adquirido durante el Proceso de Reorganizacion Nacional.
De acuerdo a Alejandro Salomn, la polica de Mendoza se estructur, como sus pares latinoamericanas, desde
los aos sesenta en el modelo burocrtico-profesional. A
partir del ao 75 empiezan a aparecer rasgos autoritarios
muy fuertes. En el ao 75 es cuando se lo nombra a Julio
Santuccione el mismo da que se inicia el Operativo Independencia en Tucumn. Santuccione tiene un componente antisubversivo y forma dos comandos: el Cndor y el
Anticomunista de Mendoza. Pero tiene un componente
moralista a partir del comando Po XII, q buscaba la limpieza social: empiezan a aparecer en la zona de Papagayos
al oeste de la ciudad de Mendoza: prostitutas, homosexuales. Se nutra del D2, la divisin de inteligencia a cargo de
un comisario general, Antonio Snchez Camargo. Haca
inteligencia poltica, gremial, social. Santuccione se mantuvo en la polica en 1983 (Entrevista a Alejandro Salomn, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGG-UBA).
dado que establecen trayectorias dependientes difciles de alterar. Para ambos

enfoques, el fracaso de los esfuerzos reformistas implica que los legados autoritarios o de la transicin se mantienen invariables frente a las decisiones
que toman los actores. La fuerza del legado precedente hace de la innovacin
institucional un ejercicio poco resistente al fracaso. Siguiendo este argumento, las reformas policiales tienen dificultades para alterar prcticas arraigadas
de larga data, que continan ejercindose bajo distintos diseos institucionales. Si bien desde el enfoque de los legados autoritarios reconocen que las
presiones electorales y la opinin pblica pueden darle forma a las reformas
policiales, no se explica en qu medida la poltica juega a favor o en contra de
las reformas.
En definitiva, los legados autoritarios son indistinguibles respecto a las
presiones contemporneas favorables a estas prcticas violentas (Pereira y
Ungar 2004:266). Como seala Fuentes, es difcil de explicar por qu algunos
polticos se vieron realmente inducidos a implementar medidas reformistas
ante crecientes sectores que reivindican el respeto a los derechos humanos
(Fuentes 2005: 9). De modo tal que estas explicaciones aducen factores que
tienen la caracterstica de permanecer inmutable a travs del tiempo y contextos diferentes, y a cuya efectividad nos podemos remitir siempre para dar
cuenta de los fracasos, sin tener en cuenta a los actores que participan de estos
procesos reformistas. Un inconveniente ineluctable que tienen estos factores
es que, si bien pueden ayudarnos a desentraar por qu la institucin policial
puede resultar difcil de reformar, no nos permiten establecer por qu los
polticos deciden iniciar para luego revertir las reformas policiales, ni cmo
lo hacen.
4. El impacto del federalismo

Este es un argumento desarrollado por Kent Eaton (2008), pero que tiene
implicancias de gran alcance para el estudio de las reformas policiales en Argentina y en Amrica Latina, sobre todo en aquellos pases que responden a
una estructura de gobierno federal. Con el retorno del rgimen democrtico
y el consecuente cambio hacia formas ms descentralizadas de federalismo
39
40
en la regin latinoamericana, Eaton argumenta que se abre una perspectiva

de mayor autonoma para las autoridades subnacionales de implementar polticas innovadores en las prcticas policiales, de modo tal de que los polticos
subnacionales tienen incentivos para poner en marcha reformas policiales y
as poder hacerse del rdito obtenido en la mejora del sistema de seguridad.
El argumento de Eaton, de todos modos es que una mayor descentralizacin
poltica abre tambin la puerta hacia mayores niveles de conflictividad entre
polticos elegidos a distintos niveles de gobierno. Esto puede resultar en mayores trabas para la implementacin de la reforma, al existir varios intereses
territoriales en juego (2008: 12-14).
Su trabajo se aplica particularmente a los casos de la polica bonaerense y
la Polica Federal Argentina en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Para
Eaton, a la interaccin entre tres actores cuyos intereses se superponen en un
mismo espacio territorial: intendentes, gobernadores y presidentes. De este
modo analiza cmo las disputas intergubernamentales pueden obstaculizar las
reformas policiales, siguiendo tres ejes de conflicto: el provincial-municipal, el
federal-provincial y el federal-municipal. Los dos primeros ejes se refieren especficamente al caso de la reforma policial bonaerense. Respecto al primero,
analiza al respecto la resistencia de los intendentes frente a los cambios ocurridos entre 1997 y 1998 respecto a los cambios organizacionales en la estructura funcional y territorial de la polica bonaerense, as como tambin frente a
la figura de los defensores municipales, que operaran de forma independiente
respecto a las autoridades locales. El otro eje, el federal-provincial, responde
a las presiones que existieron en torno al segundo intento de reforma policial
en Buenos Aires en 2004, a raz de de las demandas del entonces gobernador
Felipe Sol por mayores fondos de coparticipacin necesarios para cubrir la
necesidad de erogaciones para continuar la reforma policial (Eaton 2008: 17).
El gran aporte de este trabajo es colocar a la poltica de seguridad en el
plano de las relaciones intergubernamentales y del protagonismo que pueden
tener los actores no slo a la hora de promover las reformas, sino tambin a
la hora de entorpecerlas. El problema principal de esta variable explicativa es
que no extiende su aplicacin hacia otros casos provinciales argentinos como
el de la reforma policial mendocina, en el que el impacto del federalismo
probablemente no haya tenido que ver con las instancias de reversin que
sta atraves. Este trabajo puede estar adscribiendo al resto de los casos de
reforma policial experimentados en el pas el efecto explicativo que variables
como el federalismo tienen especficamente sobre el caso de la reforma policial bonaerense. Pero la utilizacin del caso de la reforma policial bonaerense
es especial la primera de los aos 1997-1998- como parmetro nacional es
un problema extendido en la literatura existente sobre las reformas policiales.
5. El enigma de la iniciacin de las reformas policiales en Argentina

Antes de concluir, es importante tener en cuenta un enigma fundamental
que comparten todos los trabajos que estn presentes en esta revisin: Cules son las condiciones suficientes para explicar la iniciacin de las reformas
policiales? Si bien la literatura existente sobre las dinmicas policiales ha intentado responder por qu se inician distintas reformas policiales en Amrica
Latina desde mltiples perspectivas, en general la gran variacin entre los distintos contextos de reformas polticas tiene como corolario que se mencionen
factores en calidad de condiciones necesarias pero no suficientes. La literatura
coincide con Fuentes (2005) en que una condicin necesaria que exista una
mayor predisposicin del sistema poltico para escuchar las demandas de grupos de inters contra la violencia policial. Tambin es posible encontrar puntos de contacto con Bonner (2009) y Krause (2009) en que el hecho de que
los medios de comunicacin le provean mayor cobertura a temas de violencia
policial es una condicin necesaria para la realizacin de reformas policiales.
A esto puede sumarse desde ya una percepcin extendida en la opinin pblica de que la fuerza policial era corrupta, violenta e ineficaz (Dammert y Bailey
2006, Pereira y Ungar 2004, Ungar 2002 y 2009). Adems, para el caso argentino es posible argumentar por las similitudes que tuvieron en su iniciacin las
reformas que operaron mecanismos de difusin en la adopcin de polticas
reformistas entre los casos de las reformas policiales bonaerense y mendocina
(Gonzlez 2006), por lo que es importante tener en cuenta los repertorios de
polticas pblicas que los polticos provinciales tuvieron a su disposicin en el
momento de iniciar las reformas policiales.
41
42
Los aportes parciales de una investigacin en curso sobre las reformas

policiales de Buenos Aires y Mendoza nos permiten conjeturar que los momentos de iniciacin de las reformas policiales se desarrollan en ventanas de
oportunidades en la que operan conjuntamente tres factores: un contexto
metropolitano a nivel subnacional, un aumento de las tasas de hechos delictivos y una situacin de crisis institucional provocada por un caso de corrupcin policial. La combinacin de estas condiciones probablemente puedan dar
cuenta por qu al interior del pas existe variacin en la existencia de procesos
de reforma policial.
La idea de contexto metropolitano a nivel subnacional nos remite a la distincin entre provincias metropolitanas y provincias perifricas que Gibson (1997) y Gibson and Calvo (2000) hacen para desagregar los componentes regionales que constituyen la coalicin electoral del Partido Justicialista
(PJ) a nivel nacional. Las provincias metropolitanas remiten a las provincias
ms urbanizadas y sobre todo ms econmicamente desarrolladas, mientras
que las perifricas se refieren a provincias menos desarrolladas y polticamente ms tradicionales. Los casos de reforma policial ms notorios en nuestro
pas se dieron en estas provincias. Siguiendo su argumento, estas son las provincias que asumieron en mayor proporcin los costos de las reformas de
liberalizacin econmica (2000:34). Las reformas neoliberales contrajeron el
empleo formal y el incremento de la inequidad distributiva del ingreso, y de
esta forma reforzaron las inequidades socioeconmicas (Portes y Hoffman
2003: 373). Estos costos impactaron sobre todo en las provincias metropolitanas entre las que se encuentran los casos bonaerense y mendocino. Pero
no necesariamente presentan una condicin de suficiencia para que se inicien
reformas policiales amplias, como lo demuestra el caso cordobs.
Algunos autores sostienen que los costos sociales de las reformas de mercado pudieron tener cierta correlacin con el aumento de la criminalidad (Bergman y Kessler 2008: 231; Eaton 2008: 19; Fuentes 2005: 10; Gorgal 2002:
289-293; Moncada 2009: 443), lo que llev a una demanda de la problematizacin de la inseguridad. De todos modos, no existe evidencia emprica que nos
permita corroborar que la aplicacin del modelo neoliberal haya sido la causa
directa del incremento de la criminalidad en las provincias metropolitanas de
la Argentina. Lo que si puede resultar ser un argumento viable que entre las
consecuencias sociales de las reformas de mercado y el alza en las tasas de
criminalidad exista una coincidencia temporal (Portes y Hoffman 2003).
La incapacidad del sector informal de absorber una gran afluencia de trabajadores expulsados del mercado formal, y sobre todo en el caso de los
jvenes desempleados que nunca ingresaron en ste ltimo, es para algunos
autores un factor que probablemente est relacionado con un aumento de la
criminalidad en Amrica Latina (Weyland 2003). En Argentina, las provincias
de Buenos Aires y Mendoza presentan aumentos notorios en la tasa anual
de hechos delictivos en el perodo 1990-2005. Mendoza registra un aumento
de 32, 4% en ese perodo, mientras que Buenos Aires es del 51,6% De todas
formas, tambin vara entre ambos casos provinciales el sentido del aumento
de la tasa de hechos delictivos por ao: en el caso mendocino es siempre ascendente, mientras que en Buenos Aires es ascendente hasta el ao 2002, para
luego mostrar cifras en sentido decreciente entre 2002 y 2005. Esto nos indica
que si bien el aumento de la tasa de criminalidad puede ser una condicin necesaria para la reforma, no presenta condiciones de suficiencia para explicar
la iniciacin de reformas policiales amplias en Argentina.10
Este incremento del crimen ha llevado a un aumento de la desconanza en
la polica y a un sentimiento de inseguridad bastante extendido (Ungar 2002
y 2009). Sobre todo porque, por ejemplo, en amplios sectores de la poblacin
bonaerense para el ao 1998, una de las fuentes de la inseguridad era precisamente la institucin policial de la provincia (Smulovitz 2003: 164). Para el
caso argentino, Dammert y Malone (2002) argumentan que la desconanza
en la polica es uno de los factores que explica la sensacin de inseguridad
prevaleciente. Esto implica que asumir que la corrupcin policial constituye
la seguridad de los ciudadanos. (Chevigny 2003: 66).
Por otra parte, se encuentra la idea de que la reforma policial amplia se
suscita en forma reactiva frente a la crisis de la institucin policial (Foehrig y
Pomares 2004, Barreneche y Galeano 2008). Los gobernadores deciden iniciar una reforma policial a partir de una ventana de oportunidades, propulsadas por hechos de violencia policial que activan mecanismos de rendicin de
cuentas horizontal. (Fuentes 2005, Smulovitz y Peruzzotti 2003). Por ejemplo
10. Segn datos de la Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de
la Nacin para el perodo 1990-2005.
43
el caso del periodista Jos Luis Cabezas en la provincia de Buenos Aires en

1997 o el del estudiante Sebastin Bordn a fines de 1998 en Mendoza. En
esta escenario de incertidumbre, los gobiernos provinciales se ven presionados a elegir cmo responder ante el cuestionamiento a la institucin policial,
optando por un diseo institucional reformista, siempre y cuando los costos
electorales asociados para su partido poltico no sean mayores que los de
mantener el diseo institucional vigente.
Tienen estas regularidades del momento de iniciacin alguna implicancia
para el desenvolvimiento ulterior de las reformas policiales amplias? En los
caso de la reforma policial bonaerense y mendocina, las expectativas que generaron las reformas policiales pronto cayeron en saco roto. La imposibilidad
de mostrar resultados tangibles de la efectividad de la reforma policial en el
corto plazo contribuy a generar un estado de opinin pblica que pareci
acompaar su congelamiento hacia el ao 1999 en Buenos Aires, y a algunos
cambios institucionales en Mendoza, como el nombramiento de un comisario
al frente de la conduccin de la polica provincial. Esto fue seguido por amenazas de insubordinacin y chantaje de los sectores policiales afectados por
los cambios. Si bien en un principio fue posible alcanzar ciertos resultados
favorables en la segunda etapa de la reforma bonaerense de 2004, la existencia
de un discurso contrarreformista que tiene ms recursos para reunir bases de
apoyo, permite reunir una coalicin de intereses ms exitosa para revertir el
proceso reformista en ambos casos.
6. Conclusin
44
En esta revisin de la literatura existente sobre las reformas policiales en

Argentina hemos podido constatar que la produccin acadmica aun requiere
de mayores esfuerzos para establecer argumentos cuyas implicaciones sean
ms robustas. Probablemente la escasez de informacin y las dificultades de la
conceptualizacin de las reformas policiales mismo dentro de un pas tienen
un efecto limitador sobre nuestro conocimiento de las reformas policiales en
nuestro pas. De todas formas, en esta revisin queda claro que los desafos
pendientes para tener un mayor conocimiento sobre las reformas policiales
en Argentina son los siguientes: el desarrollo de una tipologa que establezca

claramente qu tipo de reforma policial se desarrollaron en Argentina y la
necesidad de contar con investigaciones que aumenten su N de casos.
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Entrevista personal a Luis Lugones, 28.09.2011
Entrevista a Alejandro Salomn, 1S PU, 28.07.2010, Archivo de Historia
Oral-IIGG-UBA
Entrevista a Jos Manuel Ugarte, 6S 2P y 7S PU, 04-05 y 14-05-2010,
Archivo de Historia Oral-IIGG-UBA
49
Resumen
Keywords: Police Reform - Administrative Reform - Authoritarian

Legacies - Federalism.
En este artculo revisamos la literatura existente sobre las reformas policiales en Argentina para responder el siguiente interrogante: Por qu los
actores polticos en Amrica Latina usualmente no consiguen implementar las
reformas policiales que inicialmente se proponen? Este artculo espera hacer
dos contribuciones. En primer lugar, propone comprender a las reformas
policiales amplias como reformas eminentemente administrativas. En segundo lugar, describe el uso de dos variables explicativas para exponer tanto sus
fortalezas como sus debilidades en su aplicacin a los casos provinciales en
Argentina. Por ltimo, se argumenta que hay una serie de desafos que esta literatura debe atender, como ser una mejor conceptualizacin tipolgica de las
reformas policiales y el aumento de casos en las investigaciones para obtener
implicaciones ms robustas.
Palabras Clave: Reforma Policial - Reforma Administrativa - Legados
Autoritarios - Federalismo.
Abstract
50
In this article we review the existing literature on police reform in

Argentina to address the following question: Why do political actors usually
fail to implement the police reforms as they are initially proposed? The
article hopes to make two contributions. First it proposes an understanding
of encompassing police reforms as eminently administrative reforms, and
secondly, it describes the use of two explanatory variables to expose both its
strengths and flaws when applied to the provincial cases in Argentina. Lastly,
his article argues that there are a number of challenges for the literature to
cope with, such as the improvement of the typological conceptualization
of police reforms and increasing the number of cases to get more robust
research implications.
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ISSN 1850-3675
Crimen organizado en Amrica Latina y el

Caribe. Ejes de debate sobre narcotrfico,
trfico de armas y de personas1
Gabriel Kessler Investigador del CONICET; Universidad Nacional de La Plata (UNLP).
1. Introduccin
El crimen organizado ocupa hoy un lugar central en la agenda de seguridad
de gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Si bien en muchos
pases abundan pronunciamientos polticos y mediticos sobre la gravedad
del problema, no hay todava suficiente investigacin precisa sobre sus distintas dimensiones, excepto quizs respecto del trfico de drogas en ciertos
pases.2 En el 2003 la Organizacin de Estados Americanos ha sealado al
crimen organizado, junto con el terrorismo, como la principal amenaza a
la seguridad regional y a la ya aeja, pero todava vigente War on drugs
norteamericana, se han ido agregando otras nociones tambin de clara connotacin blica como narcoterrorismo, nuevas guerras o interrogantes
sobre la eventual relacin entre las maras de Amrica Central y Al Qaeda.
Se trata de discursos e imgenes que circulan a escala mundial contribuyendo
a dar la sensacin de que en Amrica Latina, como en otras regiones del Sur,
criminalidad con violencia se ha transformado en un rasgo endmico de la
condicin poscolonial.3 Las metforas blicas junto a un pesimismo sobre la
capacidad estatal de hacer frente a un enemigo en apariencia omnipresente,
poderoso pero al mismo tiempo poco visible;4 est contribuyendo a legitimar
todo tipo de medidas de combate contra l, una de las cuales es la creciente
presencia de los militares en la seguridad interna de varios pases de la regin.
Frente a esta propagacin de diagnsticos inquietantes, es necesario plantearse preguntas bsicas Cmo definir cada uno de los problemas, sus
magnitudes y sus consecuencias?, dnde marcar los lmites entre el delito ms
1. Este artculo es una versin reformada de mi trabajo
Crime organis et violences en Amrique Latine et dans las
Carabes, Problmes dAmrique Latine, 76, 2010, pgs. 7-23.
2. En rigor, hay una importante cantidad de investigaciones
sobre el trfico de drogas sobre todo en Brasil y ms particularmente en Ro de Janeiro, donde se destacan los trabajos de Alba Zaluar, Michel Misse. Hay tambin trabajos
sobre Colombia de autores como Francisco Thoumi y en
Mxico de Luis Astorga y Jorge Chabat, entre otros.
3. Jean y John Comaroff, Violencia y ley en la poscolonia: una
reflexin sobre las complicidades Norte-Sur, Katz, Barcelona,
2009, p. 17.
4.
Luis Guillermo Sols y Todd Foglesong, Crimen organizado y su impacto en las sociedades democrticas.
Reflexiones sobre Mxico, Centroamrica y la Repblica
Dominicana: el papel de la sociedad civil, en Luis Guillermo Sols y Francisco Rojas Aravena, Crimen Organizado
en Amrica Latina y el Caribe, Catalonia-Flacso, Santiago de
Chile, 2008.
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Gabriel Kessler
Crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotrfico, trfico de armas y de personas
individual o desorganizado y ste? No se trata de una tarea fcil, el concepto

mismo de crimen organizado es ambiguo, conociendo distintas definiciones.
F. Hagan5 enumera las caractersticas ms recurrentes en distintos autores:
previsin de lucro, divisin del trabajo con una prctica continua y organizada
jerrquicamente, uso de violencia y amenaza, algn grado de inmunidad poltica y complicidad con agentes pblicos. A su vez, hay dos abordajes posibles
que no llevan a construir el mismo objeto: centrarse en una actividad o mercado o focalizarse en grupos y redes. Por ejemplo, para el primer enfoque,
todos los actores participantes de la produccin, trficos y venta de drogas
tanto como aquellos que realizan tareas de proteccin, los que invierten y
lavan el dinero, tambin los que intervienen indirectamente sin violar alguna
ley, seran parte del mercado, ms all de que exista o no vnculos entre ellos;
mientras que el segundo enfoque se centrar sobre todo en el grupo central
del trfico y sus redes cercanas.
A menudo la perspectiva moral y los objetivos polticos, ms que la mera
definicin legal, es lo que gua el uso pblico del trmino crimen organizado. Ciertas actividades son ms susceptibles de ser llamadas as que otras,
por ejemplo, el trfico de drogas en zonas pobres ms que su venta a consumidores de clases media y alta y a su vez, ambos ms que la piratera informtica o la corrupcin pblica, como bien seala M. Misse.6 Conciente de la
importancia de lo poltico en el crimen organizado, este autor brasileo propone reservar el trmino para los casos donde hay complicidad del Estado y
por ende, se es inmune a su accin represiva. Sin negar esta y otras complejidades del trmino y sus usos, hay consenso de que el crimen organizado es un
tema importante en la regin, en particular el trfico de drogas, el trfico de
armas y el de personas, sobre los que trata este artculo. Las pginas siguientes
se proponen como una aproximacin general a los ejes de discusin sobre
estos tres temas a partir de la literatura existente. Nos interesan por su importancia econmica, sus consecuencias polticas, su impacto en la violencia y
en los derechos humanos. Otras actividades, que no sern tratadas en este
artculo, estn interrelacionados con las que nos ocupan: el lavado de dinero
es imprescindible para el resto de las actividades as como la corrupcin poltica. A esto se podra agregar formas de explotacin sexual y laboral que no
se incluyen dentro del trfico humano, un creciente mercado de falsificacin

de bienes de consumo y de contrabando de todo tipo, los fraudes en el ciberespacio, el trfico de bienes culturales, de animales exticos y la explotacin
ilegal de maderas y otros recursos naturales, para mencionar los ms significativos en la regin.
Una de las preocupaciones centrales del crimen organizado es la violencia. Ambos aparecen ntimamente asociados en Amrica Latina, sin embargo
la relacin no es siempre ni en todos lados evidente. Por el contrario, los
estudios de otras regiones muestran que uno de los objetivos de las organizaciones criminales es reducir la violencia de modo de poder operar con la
menor visibilidad pblica y presin estatal posible7. Por ello, no se puede dar
por sentado una relacin entre ambos fenmenos y es necesario precisar los
lazos causales, tanto como estimar el impacto concreto del crimen organizado
en los homicidios y en otras formas de violencias. No se puede tampoco
comprender el problema en Amrica Latina fuera de las relaciones Norte-Sur.
A diferencia de las imgenes dicotmicas entre un Sur amenazando un Norte
pacfico, el crimen organizado es terreno de interrelacin entre ambos. Ya
sea por la demanda del Norte por bienes o servicios ilegales provistos por el
Sur; por el impacto de las polticas y legislaciones de los pases centrales en
los perifricos, por el trfico de armas desde Estados Unidos hacia Mxico, la
relacin entre los flujos de dinero o lazos entre las organizaciones de distintas
zonas, la globalizacin ha reconfigurado distintas aristas del crimen organizado. Tambin los mercados legales y los ilegales aparecern imbricados, testimoniando una vez ms que la economa es una e indivisible. Desde parasos
fiscales donde el dinero del trfico organizado se mezcla con las ganancias de
empresas multinacionales; la inversin del dinero ilegal en negocios legales o
la exposicin y venta en un mismo comercio de bienes legales pero producto
de trficos ilegales, junto a falsificaciones y productos del mercado formal,
los desdibujamientos de las fronteras entre lo lcito y lo ilcito se observan en
mltiples planos. Es el concepto mismo de fronteras el que cambia: hay nuevas fronteras cibernticas y tecnolgicas que no coinciden con las geogrficas,
reconfigurando las actividades del crimen organizado. El trfico internacional
de drogas ilegales, por ejemplo, se beneficia de la facilidad de las transferencias
5. Frank E. Hagan, Organized Crime and organized

crime : Indeterminate Problems of Definition, Trends in
Organized Crime, Vol. 9, N 4, 2006, pgs. 127-137.
6. Michel Misse, Mercados ilegais, redes de proteao e
organizaao local do crime no Rio de Janeiro, Estudos
Avanados, Vol. 21, N 61, 2007, pgs. 139-157.
7. Por ejemplo, una revisin de los artculos de la revista

especializada Trends on Organizad crime, centrada sobre todo
en crimen organizado en los pases del Norte, muestra
pocos artculos donde la violencia sea el tema principal.
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Gabriel Kessler
electrnicas de dinero o de la posibilidad del seguimiento satelital a travs de

sucesivas fronteras de un cargamento o mismo de cada traficante-hormiga8.
La economa del crimen organizado es una interrogante central. Cunto
dinero representa cada tipo de mercado?, cmo se distribuye entre las distintas partes y entre los pases? Las cifras son un problema: ellas resultan de
clculos realizados a partir de los escasos datos fidedignos existentes. Por
ello, las estimaciones permiten objetivar creencias previas sobre la mayor o
menor magnitud de un fenmeno, expresadas luego en las distintas formas
de clculo a partir de un mismo dato. As, el volumen de dinero y cantidad de
droga que circulara se calcula a partir de una hiptesis sobre el porcentaje del
total que representan aquella que se decomisa en un perodo dado; el nmero
total de personas sometidas al trfico humano se elabora a partir de un coeficiente aplicado a las denuncias en la polica o al nmero de deportados en un
perodo determinado. Habr as diferencias importantes segn las formas de
clculo. Es necesario revisar las formas de construccin de las cifras en este
tema porque luego tendrn un efecto de verdad en la elaboracin de los
diagnsticos. No obstante, hay coincidencias que se tratan de cifras enormes y
que ubican a los tres problemas entre los negocios ms rentables y con mayor
volumen de dinero en muchos pases de la regin.
El crimen organizado tiene ganancias, pero tambin implica costos. El Banco Interamericano de Desarrollo lo calcula en 168.000 millones de dlares,
que en pases como El Salvador y Colombia en aos pasados representaba
el 25% del producto bruto y se estima por muertos, heridos, costos en infraestructura y dificultades para operar en el comercio internacional.9 Se ha
sealado tambin la relacin entre crimen organizado y desigualdad, al privar
al estado del cobro de impuestos y porque la mayor parte de la renta se la
apropian los eslabones ms poderosos de una red. Sin embargo, un anlisis econmico completo debera incluir, ms all de la condena moral que
nos suscite, el impacto econmico que produce en una sociedad, como lo
han hecho, por ejemplo, los estudios de crimen organizado en los Balcanes.
Ellos han mostrado como distintas actividades ilegales haban revitalizado
economas estancadas y hasta permitieron crear soluciones pragmticas a
necesidades reales, como el caso de la inversin en educacin y la salud en un
Kosovo devastado, que segn G. Antonopoulos, se financiaban con ingresos

del crimen organizado.10
Cmo se estructura el crimen organizado? En Amrica Latina ha circulado
la imagen de los carteles para el caso del narcotrfico en Colombia y Mxico
y de los partidos o movimientos en el Brasil, pero no hay an suficientes
investigaciones acadmicas que nos permitan tener un panorama general
de las formas de organizacin existentes. Un estudio comparativo sobre
40 organizaciones en 16 pases, de los cuales uno slo era latinoamericano,
encuentran 6 tipos de organizacin, a partir de variables como forma de
mando, existencia de jerarquas, el tipo de comunicacin, la existencia de lazos
tnicos, entre otros.11 Este tipo de estudios, por supuesto de difcil realizacin, son sin embargo necesarios para conocer las formas del problema. Otra
deuda es comprender en cada caso la relacin con la poltica y el estado. A
diferencia del desarrollo del crimen organizado en los ex pases comunistas
que se aprovech de la desestructuracin de los estados socialistas, en Amrica Latina el crimen organizado no se desarroll en los pases con mayor
debilidad del Estado, sino en algunos como Brasil, Mxico y Colombia donde
el Estado y sus instituciones estaban bien desarrollados. Se lo ha explicado
afirmando que precisa de una economa lcita y sus reglas, para el desarrollo
de su logstica y la seguridad de sus finanzas.12
Finalmente, tanta presencia del tema en el espacio pblico de las ltimas dcadas, no poda dejar de operar sobre la produccin cultural. En un principio
se ha hablado de un impacto del narcotrfico en la esttica y la arquitectura
de ciertas ciudades, sobre todo en Colombia y un poco menos en Mxico.13
Asimismo, las producciones culturales han intentado comprender y crear sus
propios lenguajes para tratar el tema, como lo muestran la llamada literatura
del sicariato en Colombia, los films sobre el tema tanto en Hollywood como
en Brasil y Mxico, las telenovelas colombianas o la difusin de los narcocorridos en Mxico y entre los chicanos en USA, acusados estos ltimos por
algunos de hacer una apologa del narcotrfico y defendida por otros, por
ser una forma de denuncia. En sntesis, pocas son las dimensiones de la vida
social en Amrica Latina en las cuales el crimen organizado (o cuando menos
los discursos e imgenes sobre l) no estn dejando alguna marca significativa.
8. Misha Glenny, McMafia. El crimen sin fronteras, Imago

Mundi, Buenos Aires, 2008.
9. Francisco Rojas Aravena, Mayor presencia del crimen
organizado: consecuencias de la crisis de gobernabilidad
y el dbil imperio de la ley, en Luis Guillermo Sols y
Francisco Rojas Aravena, op.cit.
10.
Georgios A. Antonopoulos, The Balkans as a laboratory (for the study) of illegal markets: introduction to the
special issue on Illegal Markets in the Balkans, Trends in
Organized Crime, 11, 2008, pgs. 315-325.
11.
United Nations Centre for International Crime Prevention, Assessing Transnacional Organizad crime: Results of a Pilot Survey of 40 Selected Organizad Criminal
Groups in 16 countries, Trends of Organized Crime, Vol. 6,
N 2, 2000 pgs. 44-92.
12. Carlos Flores y Samuel Gonzlez Ruiz, Democracia y

crimen organizado, en Luis Guillermo Sols y Francisco
Rojas Aravena, op.cit.
13. Ver por ejemplo el dossier de la Revista de Estudios
Hispnicos 42, 2008, sobre Esttica y narcotrfico.
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Gabriel Kessler
El narcotrfico es un mercado que integra la demanda y la oferta de narcticos con una dimensin de empresa transnacional en el que Amrica
Latina ocupa una posicin complicada: tiene frente a s al principal consumidor mundial de drogas, Estados Unidos. As, la regin hoy, en conjunto,
participa en todas las fases de la actividad: en la produccin, en el trfico y el
consumo en mercados locales de distinta magnitud. En conjunto, las cifras
de la economa de la droga son cuantiosas. La Organizacin Panamericana de
la Salud calcula un movimiento de 600.000 millones de dlares; para fuentes
norteamericanas se ubica en 400.000 millones anuales.14 En el caso de Colombia, por ejemplo, A. Santana15 ha calculado a fin de la dcada pasada que la
capacidad de exportacin de cocana de Colombia representaba junto a otras
drogas (herona y marihuana) unos 13.780 millones de dlares, estimando
los costos de produccin del 20%, lo cual dejaba una renta lquida de 11.120
millones de las cuales slo un cuarto permaneca en la economa nacional. En
los pases del Caribe, rutas hacia Estados Unidos de incorporacin reciente,
por su lado, L. Bobea16 evala que el dinero del trfico de drogas representa el
3,1% del PBI regional, para tomar slo dos casos nacionales.
El mercado de la droga ha sufrido profundas transformaciones en los ltimos aos, en particular por los efectos del Plan Colombia y por el incremento
de los controles en las fronteras norteamericanas. Dicho Plan no produjo
una reduccin en la oferta de cocana ni tampoco un incremento de precios
para, segn se supona, disminuir el consumo. En contraposicin, gener un
efecto baln, esto es, la ofensiva sobre un territorio y sobre determinados actores, produca un desplazamiento de cultivos y del procesamiento a
otras zonas, as como el fortalecimiento de los actores menos avizorados por
la represin. El cuadro resultante, segn P. Dreyfus,17 es el de un creciente
podero de los carteles mexicanos en el traslado y venta de drogas en Estados
Unidos y la diversificacin de rutas hacia Estados Unidos, incorporndose
otros pases, como los del Caribe, al trfico haca el norte. Adems de la va
area se pas a una diversidad de formas de acarreo y de camuflaje de la
droga. La saturacin del mercado norteamericano, las dificultades crecientes
para pasar la frontera, la valuacin del euro y la posibilidad de utilizar puertos africanos con poco control como base de operaciones, gener incentivos
para un mayor trfico hacia Europa Occidental y Oriental. Como se sabe, es
la prohibicin de las drogas lo que dispara su precio. M. Bergman18 cita un
clculo de uno de los mayores especialista en economa de la droga, Jonathan
P. Caulkins, quien seala que de ser legal el precio del gramo de cocana pura
en los Estados Unidos sera de 5 dlares, mientras que se ha estabilizado en
alrededor de 100 dlares. En tal sentido, m. Bergman muestra que el aumento
del enforcement en las fronteras norteamericanas y el creciente control areo
luego del atentado de las Torres Gemelas, dio mayor valor a las plazas terrestres fronterizas, como vas de entrada al territorio norteamericano. Estos
factores, segn este autor, provocaron una concentracin del mayor aumento
del precio en las fases de pasaje de la frontera Mxico-Estados Unidos y en
la fase de los centros mayoristas a los mercados minoristas. En un economa
poltica del narcotrfico, se trata de factores centrales para explicar el podero creciente de los carteles mexicanos: por un lado, la necesidad de que se
configuraran en organizaciones poderosas para poder asimilar las prdidas
por los cargamentos incautados debido al control creciente y por el otro,
estas enormes ganancias puestas en juego en el pasaje fronterizo son uno de
las variables centrales explicativas de la violenta disputa entre carteles por el
control de esas rutas terrestres de valor creciente.
Colombia, ms que retirarse del trfico, cambia su forma de participacin19.
Por un lado, las polticas de erradicacin por fumigacin, llevaron a desarrollar tipos de plantas de coca ms resistente as como a camuflarla mejor
en zonas nuevas.20 Tanto es as que parte de la coca antes cultivada en Bolivia y Per se habra trasladado en aos pasados a territorio colombiano. Los
actores colombianos no quedaron indemnes de la fuerte ofensiva: la destruccin de los carteles de Cal y de Medelln locales llev a un rol creciente de
paramilitares en el narcotrfico junto a la emergencia de ms de una centena
de pequeos grupos especializados cada uno en distintas partes del proceso.
Por ltimo, se advierte un cambio en la demanda: un creciente consumo de
drogas qumicas. En este nuevo escenario, cada pas de la regin empieza a
tener algn rol: en la fabricacin de las sustancias qumicas para la fabricacin
2. La centralidad del narcotrfico
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14.
Dato extrado de Luca Dammert, Drogas e inseguridad en Amrica Latina: una relacin compleja, Nueva
Sociedad 222, 2009, pgs. 112-131.
15. Adalberto Santana, A globalizaao do narcotrfico,
Revista Brasileira de Poltica Internacional, Vol. 42, N 2, 1999,
pgs. 99-116.
16. Lilian Bobea, Los desafos de la cooperacin frente
al narcotrfico en el Caribe, en Luis Guillermo Sols y
Francisco Rojas Aravena, op.cit.
17. Pablo Dreyfus Vinoviejo en odres todava ms viejas:

tendencias regionales del crimen organizado en Latinoamrica en la primera dcada del siglo XXI y ms all, en
Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo (eds.), Anuario 2009 de la Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe,
FES-Programa de Cooperacin en Seguridad Regional,
Bogot, Editorial Gente Nueva, 2009.
18. Marcelo Bergman, Narco-politique et Narco-conomie en Amrique Latine, Problmes dAmrique Latine, 76,
2010, pgs. 25-41.
19. Ver Ricardo Vargas Meza Drogas, conflicto armado
y seguridad regional en Colombia, Nueva Sociedad, 192,
2004, pgs. 117-131.
20. Rafael Pardo Rueda, Fin del paramilitarismo es possible su
desmonte?. Ediciones B, Bogot, 2007.
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Gabriel Kessler
de cocana o para drogas sintticas, en la triangulacin al ser justamente puertos de paso, como mercados pequeos o medianos, como sitios de inversin
y lavado de dinero, entre otros.
Las polticas frente a las drogas es motivo de tensiones en la regin21. Mientras Estados Unidos contina sosteniendo como objetivo atacar la produccin en los lugares de origen, la mayora de los pases latinoamericanos consideran que las acciones tendran que centrarse en los consumidores en USA22
y, en una posicin intermedia, la Unin Europea, sostiene que las polticas en
los pases deberan orientarse ms hacia alternativas de desarrollo que en una
estrategias de guerra. La posicin norteamericana se refuerza con el consenso
prohibicionista que prima en las Naciones Unidas, reduciendo el margen de
maniobra de los pases hacia una mayor legalizacin de ciertas drogas. En
contraposicin, hay una conviccin creciente en la regin de que la legalizacin de ciertas sustancias es el camino para disminuir la violencia y desarticular el negocio, como lo han sostenido en un documento elaborado por la
Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, liderada por tres ex
presidentes C. Gaviria de Colombia, F.H. Cardoso de Brasil y E. Zedillo de
Mxico. Los analistas poltica concuerdan, sin embargo, que hay pocas posibilidades en el panorama actual, de avanzar en esta direccin, ms all de algunas medidas hacia la reduccin de daos y la despenalizacin del consumo
individual implementadas entre otros, en Argentina, Uruguay y Colombia23.
Es evidente que no es la lgica del ensayo y error o de la evaluacin de resultados lo que gua las acciones en este tema. El efecto de las guerras contra
las drogas ha sido devastador para muchos pases de la regin y una de sus
consecuencias ha sido el ya nombrado efecto baln. As, Peceny y Durnman24
demuestran en el caso colombiano, cmo la focalizacin contra determinados
carteles produjo un desplazamiento de la produccin hacia zonas ocupadas
por las FARCs. Esto les provey de una inesperada fuente de recursos que
explica su crecimiento en los 90 cuando se encontraba en un estado de virtual
desaparicin. Diversos trabajos acadmicos han precisado los daos colaterales de la guerra contra las drogas, tales como la inestabilidad poltica y
econmica, abusos de derechos humanos, restriccin de las libertades civiles
y el creciente papel de los militares en la regin.25 El fracaso del Plan Colom-
bia (o al menos, su no xito) no ha impedido que se haya aprobado el Plan

Mrida, que propone tambin una estrategia de guerra para el narcotrfico
en Mxico. Sin duda, el interrogante sobre el futuro de Mxico preocupa a
nacionales y extranjeros y las posiciones son dismiles. Algunos auguran una
situacin de creciente violencia, cuyo espejo temido es la situacin de Colombia en los aos 80 y 90, mientras que otros, sin negar la importancia del problema, marcan las diferencias entre ambos pases. Haciendo un contrapunto
entre ambos pases, Fernandez Escalante26 subrayaba hace pocos aos que en
Mxico se trataba de un fenmeno urbano ms que rural, sin un contenido
poltico fuerte y ms ligado a la conformacin de rutas para Estados Unidos
que a carteles que concentran toda la produccin.
Las relaciones entre Estado y crimen son tambin materia de discusin: los
trabajos afirman que en Colombia surgi con fuerza y luego intent penetrar
en el Estado con xito, mientras que en Mxico, con un estado fuerte, surgi
como una extensin tutelada del mbito del poder27. La redefinicin del
rol de los estados en la globalizacin ha tenido su impacto. Bartilow y K.
Eom28 sealan que la apertura econmica y el libre comercio disminuyen las
capacidades del estado en los pases consumidores pero la incrementa en los
productores, puesto que en el nuevo escenario habra ms incentivos que en
el pasado para invertir en otras reas que las ilcitas. Un captulo particular es
el rol de las fuerzas de seguridad encargadas de tratar el tema. En la regin hay
voces de denuncia no slo por la ineficacia, sino tambin por la complicidad
o competencia entre narcotrfico y fuerzas policiales. As, en Mxico se habla
de un cartel policial como un acuerdo entre individuos o corporaciones
policacas para, adems de sus funciones habituales, compartir el mercado
de la actividad criminal29, se ha documentado la colusin entre paramilitares
y narcotrfico y paramilitares y poder en Colombia y en Argentina se ha denunciado el doble pacto entre gobiernos y policas, donde los primeros
pactaban que los segundos aseguren un umbral aceptable de seguridad y a
cambio no se inmiscuan en sus asuntos internos, incluido la participacin
en mercados, como el de las drogas30. En Brasil se ha estudiado el rol de las
milicias parapoliciales, llamadas comando azul, conformados por agentes
en actividad o retiradas. Ellas han entablado una lucha contra organizaciones
21.
Ver Francisco E. Thoumi, La normatividad internacional sobre drogas como camisa de fuerza, Nueva Sociedad, 222, 2009, pgs. 42-59.
22.
Ver Phil Williams,
Los vnculos del crimen organizado entre Latinoamrica y Estados Unidos, en Hans
Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit.
23. Ver Damin Zaitch Reduccin de daos, seguridad
y trfico de drogas ilcitas, Cuadernos de Seguridad Interior,
2009, pgs. 51-82.
26. Fernando Escalante Gonzalbo, Puede Mxico ser

Colombia? Violencia, narcotrfico y Estado, Nueva Sociedad, 220, 2008, pgs.84-96.
27. C. Flores y S. Ruiz, op.cit. p. 61. Vor Luis Astorga,
Drogas sin fronteras: los Expedientes de una guerra permanente, Mxico, Grijalbo, 2003.
28. Orase A. Bartilow y Kihong Eom, Free Traders adn
Drug Smugglers: The Effects of Trade Openess on States Ability to Combat Drug Trafficking, Latin American
24. Mark Peceny y Michael Durnan, The FARCs Best

Friend: U.S.Antidrug Policies and the Deepening of Colombias Civil War in the 1990s, Latin American Politics and
Society, 48, (2), 2009, pgs. 93-116.
25. Coletta Youngers y Eileen Rosin (eds.) Drugs and Democracy in Latin America. The Impact of U.S. Policy, Boulder,
Lynne Rienner, 2005.
Politics and Society, Vol. 51, N 2, 2009, pgs. 117-145.

29. Arturo Alvarado Mendoza, El acceso a la justicia en
una sociedad en transicin, en Arturo Alvarado (ed.) La
reforma de la justicia en Mxico, El Colegio de Mxico,
Mxico, 2008.
30. Alberto Binder, El control de la criminalidad en una
sociedad democrtica. En Gabriel Kessler (ed.) Seguridad y Ciudadana. Buenos Aires: Edhasa, 2008.
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Gabriel Kessler
de narcotrfico por el control de ciertas favelas, sobre todo en Rio, para poder cobrar proteccin a habitantes y proveedores locales de servicios. Esto
implic a su vez, afirman Zaverucha y Oliveira31, un acercamiento de bandas
narcotraficantes rivales para combatir un enemigo comn.
La insercin del trfico en los territorios es otro de los tema de inters. Hay
una serie de estudios interesantes sobre las favelas cariocas. M. Misse muestra
la forma en que el movimiento, nombre del trfico local, logran controlar
las asociaciones de moradores as como seala la diversidad de ocupaciones
laborales que en torno a ella se crean localmente32. Tambin en favelas cariocas, R. Silva de Sousa33 describe cmo las redes de trfico se insertan en relaciones de parentesco o de amistad de larga data. Desmond Arias34 se interesa
por la relacin del trfico con las redes clientelares. Estudia las negociaciones
entre los narcotraficantes con los polticos para proveer bienes y servicios en
el lugar. Los primeros obtendran as la aceptacin local necesaria para realizar
su negocio y los segundos, votos. Por su parte, Arias y Rodrigues35 cuestionan
el mito de la seguridad personal, un relato que asegura que el narcotrfico
impone orden en las favelas. Lejos de eso, muestran que slo los vecinos
mejor conectados son respetados mientras que los menos integrados sufren
de lleno la violencia local.
El rol de las pandillas, en particular las maras en el narcotrfico es un
tema de debate hoy en Amrica Central, en particular en Guatemala, Honduras y El Salvador. Las evidencias no son concluyentes. Para algunos, tal
relacin casi no existe, sino que se la postulara para legitimar las polticas de
mano dura implementadas. En un detallado estudio Wim Savenije36 muestra
como las polticas de mano dura han llevado a una mayor profesionalizacin
de miembros de las maras en la regin, por mayor necesidad de armas para
oponerse a la polica, de recursos para abastecer a quienes estn en prisin
y sus familias. En la misma direccin, comienzan a ofrecer sus servicios de
fuerza a las redes de trfico local. Otro eje de discusin es si la violencia actual
en Amrica Central conlleva un ruptura o por el contrario una cierta continuidad con la violencia poltica de las dcadas pasadas, postura que desarrolla
D. Rodgers en un trabajo reciente37. Un caso particular de relacin entre redes

polticas y trfico se ha producido en Jamaica. La diversificacin de rutas
sealada antes implic desde mediados de los 90 una afluencia de cocana en
el pas en camino hacia Estados Unidos. Esto llev a que en barrios pobres de
Kingston, bandas polticas rivales armadas, se mezclaran con el narcotrfico,
con un incremento de la violencia entre ellas, ahora por el control del mercado local.38 Sin duda, ms estudios sobre las formas de organizacin local en
los diferentes pases son necesarios en la regin.
En resumen, el narcotrfico y su cambiante panorama plantea cantidad de
interrogantes, tanto a escala regional como en cada uno de los pases. Por
ende, es necesario pensar formas novedosas de estudiar su economa, su organizacin interna, sus conexiones polticas y su impacto cultural. En cuanto a
las polticas, la regin vive una situacin ambigua: en una direccin, hay un
creciente consenso sobre la necesidad de despojarse de una mirada moral
sobre el tema y adoptar polticas novedosas que dejen una vez y para siempre
la idea de la guerra de lado; pero en contraposicin, no parece haber un horizonte poltico internacional favorable para avanzar en esta direccin.
31. Jorge Zaverucha y Adriana Oliveira, As milcias e a

Falta do Estado en Conjuntura Criminal, revista virtual,
enero 2007.
32. Michel Misse, Trfico de drogas, violncia urbana e
Democracia na Amrica Latina trabajo presentado en la
Comisin Interamericana de Drogas por solicitacin de la
Organizacin Viva Rio, 2008.
33. Rosinaldo Silva de Sousa, Narcotrfico y economa
lcita: las redes del crimen organizado en Rio de Janeiro,
Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 66, N 1, 2004, pgs.
141-192.
34. Enrique Desmond Arias, Trouble en Route: Drug
Trafficking and Clientelismo in Rio de Janeiro Shan-
tytowns, Qualitative Sociology, 29, 2006, pgs. 427-445.

35. Enrique Desmond Arias y Corinne Davis Rodrigues,
The Myth of Personal Security: Criminal Gangs, Dispute
Resolution and Identity in Rio de Janeiro Favelas, Latin
American Politics and Society, Vol. 48, N 4, 200X, pgs.
53-81.
36. Wim Savenije, Maras y Barras. Pandillas y violencia juvenil en los barrios marginales de Centroamrica, FLACSO, El Salvador, 2009. Ver tambin Les Maras ou la
transnationalisation des pandillas en Amrique centrale,
Problmes dAmrique latine, N75 Hiver 2009-2010.
3. La poca visibilidad del trfico de armas

La peligrosidad de las armas de fuego en Amrica Latina es enorme: con
menos de una quinta parte de la poblacin mundial, ausencia de conflictos
blicos y un 3.5 o 4.0% de las armas ligeras en manos civiles existentes, se
cometen en la regin un 40% de los homicidios mundiales39. Con menor presencia en tanto preocupacin regional que el narcotrfico, el problema tiene
relevancia en algunos pases, como Colombia, Mxico y en Amrica Central.
Hay dficit de datos y no slo sobre el trfico ilegal, tampoco hay transparencia sobre los arsenales pblicos, sobre los propietarios legales y sobre las
transferencias entre pases.
Un estudio de 2007 enumera las tendencias regionales en la materia40. Seala
el incremento de las exportaciones latinoamericanas, la importancia creciente
de la transferencia de municiones y partes de armas y alerta que desde pases
latinoamericanos se han realizado exportaciones a pases bajo serios conflic37. Denis Rodgers Slum Wars of 21st Century. Gangs,
Mano Dura and the New Urban Geography of Conflict
in Central America Development and Change, Vol. 40,
N 5, 2009, pgs. 949-976.
38. Collin Clarke, Politics, Violence and Drugs in
Kingston, Jamaica, Bulletin of Latin American Research,
Vol. 25, N 3, 2006, pgs. 420-440.
39. Karp, Surplus Arms in South America, Arms in South
America, Small Arms Surveys en cooperacin con el
Conflict Analysis Resource Center (CERAC), Working

Paper 7. 2009.
40. Armas pequeas y livianas: una amenaza a la seguridad hemisfrica, San Jos de Costa Rica, FLACSO, 2007.
63
64
Gabriel Kessler
tos, donde se vulneran derechos humanos y se sealan casos de envos que

han violado embargos de las Naciones Unidas. En el trfico de armas, las
formas lcitas e ilcitas estn muy asociadas: el mercado ilegal se nutre del
legal. En tal sentido, en la regin se han detectado numerosas estrategias de
triangulacin de un destino a otro: esto es, que un pas acte como lugar de
trnsito hacia el verdadero destino, que puede ser un pas sometido a embargo u organizaciones criminales. Existen adems lo que se llama transferencia irresponsable, aquellas operaciones que sin ser ilegales, por las manos
en quienes caen, pueden vulnerar los derechos humanos de determinada
poblacin.
Un tema de inquietud presente es la escalada en gastos militares, que habra
aumentado en la regin un 91% en los ltimos 5 aos, segn el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos de Londres.41 Cuando ms armas entran
a un pas, mayor probabilidad de que parte de ellas o las que se recambien
por las nuevas, alimenten el circuito ilegal. En este sentido, una preocupacin
adicional es el llamado exceso de armas en la regin, cuyos datos acua la
prestigiosa Small Arms Survey42. Se trata de un clculo de la cantidad de armas
ligeras en los arsenales pblicos en relacin con la cantidad de efectivos en las
fuerzas de seguridad y las armadas. Un estudio de 2007 calcula 1.30 millones
de armas de exceso: habra 3.6 armas modernas, 2.3 millones legtimamente
en manos de las fuerzas armadas y de seguridad. Restan por el contrario 1.3
millones que son superfluas. Por ello, la actual escalada armamentista, sin
destruccin de las armas antiguas o sin transparencia sobre su destino, incrementa la potencialidad de circulacin ilegal en la regin y de los daos que
ms armas ocasionaran.
A diferencia del narcotrfico donde las principales rutas convergen hacia
el norte, en el trfico de armas hay dinmicas subregionales. En el caso de
Mxico, las armas siguen las rutas del narcotrfico, pero de manera inversa: en
lugar de Sur a Norte van de Norte a sur43. Se estima que podra haber ms de
16 millones de armas en Mxico y como oficialmente no existen productores
nacionales, es resultado del trfico internacional. La mayora provendra de
las llamadas fuentes secundarias, en particular de ferias de armas en Estados
Unidos donde no hay restriccin de ventas, as como del trfico hormiga, de
municiones, armas enteras o en piezas. El riesgo es enorme: adems de las

ferias, en la zona de frontera hay 17.000 puntos de ventas de armas legales,
desde Wall Mart hasta las armeras que no estn obligados a informar a las
autoridades. Tema de controversia entre ambos pases, organizaciones como
la Asociacin Nacional del Rifle lograron que el gobierno de Estados Unidos
boicoteara una iniciativa de pases latinoamericanos para controlar el trfico
de armas ligeras hacia la regin en Estados Unidos. La situacin es tanto
ms grave porque 3 de los 4 estados fronterizos: Arizona, Nuevo Mexico y
Texas, tienen legislaciones muy poco restrictiva para la venta.44 As las cosas,
irnicamente, a pesar de la preocupacin norteamericana por la seguridad de
la regin, resulta ser su principal proveedor de armas.
En el Caribe se ha registrado un incremento de armas, en gran medida
asociado al creciente rol de la zona como ruta de trfico de drogas hacia
Estados Unidos,45 pas que es el principal proveedor local. Otra fuente son
los arsenales remanentes de conflictos, como el de Grenada en los 80 y ms
cercanamente el de Hait. La preocupacin por el tema se basa tambin en
que Centroamrica y el Caribe son los pases que recibieron mayor cantidad
de licencias para importacin de armas de la Unin Europea, en proporcin
a su escasa poblacin. En Amrica Central el problema se plantea con gran
relevancia. Se ha sealado la existencia de una cultura de la violencia o al
menos, el uso de la violencia para la resolucin de conflictos, la importancia del delito y la presencia de arsenales producto de guerras civiles que no
fueron destruidos, a lo que se suma el trfico proveniente de Mxico.46 En la
regin hay dos dinmicas distintas: el tringulo norte, Guatemala, Honduras
y El Salvador y el resto, conformada por Nicaragua, Costa Rica y Panam. El
tringulo norte presenta caractersticas de posconflicto, muchas armas y altos
ndices de homicidios. Un problema central es la debilidad de los organismos
nacionales de control, as como en la porosidad para el trfico de la frontera
norte y sur de la regin.
A pesar de la importancia del tema de la violencia, la informacin sobre
el trfico de armas en Colombia no es muy precisa. Con todo, se ha detectado un trfico ilegal de armas ligeras, municiones de guerra y explosivos
en cargamentos pequeos hacia Colombia y la regin andina, sealndose
41. Informacin citada en Andres Oppenheimer Los

Estados desunidos de Latinoamrica, Madrid, Algaba
Ediciones, 2010.
42. Karp, op. cit.
43. Ral Benitez Manaus, La crisis de seguridad en
Mxico, Nueva Sociedad 220, 2009, pgs. 173-189.
44. Peter Andreas y Ethan Nadelmann, Policing the Globe:

Criminalization and crime Control in International Relations, Oxford University Press, New York, 2006.
45. Lilian Bobea op.cit.
46. Jairo Hernndez Milian y Stella Snez Breckenridge,
El crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe: mapeo de Centroamrica, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit.
65
Gabriel Kessler
66
tres grandes centros de acopio. Panam, Maracaibo en Venezuela y Manaos,

Brasil. Desde Panam iran fusiles a Colombia, provenientes de arsenales centroamericanos; de Maracaibo en gran medida desvos de arsenales venezolanos y de Manaos, armas de manufactura brasilea a departamentos selvticos
de Colombia.47 En cuanto a la carrera armamentista en la regin, Colombia
y Venezuela tienen un rol protagnico, lo cual plantea la preocupacin por el
eventual destino de las armas de recambio.
Brasil es hoy el principal productor y exportador latinoamericano, lo cual
alimenta la gran circulacin de armas internas, tal como muestran las impresionantes cifras de decomiso de armas por la polica en los principales
centros urbanos. As, por ejemplo, han sido contabilizadas 13.000 por ao
entre 1989 y 2004 slo en el estado de Rio de Janeiro, comparable a lo decomisado en Colombia en pleno conflicto armado. Una investigacin llevada
a cabo por una comisin parlamentaria, calculaba la existencia de alrededor
de 17 millones de armas ligeras, el 90% en posesin de civiles, cuando el
promedio internacional es de 59%48. En el Cono Sur, el tema entra en agenda en los aos 90 de la mano del incremento del delito. No hay, segn K.
Derghougassian49, una demanda que surja de carteles de droga u organizaciones ligadas al narcotrfico, como ha sido el caso de Mxico y Colombia.
Finalmente, el caso de Paraguay es significativo, como lugar de triangulacin
de armas para otros pases y porque en su territorio se encuentra Ciudad del
Este, en la triple frontera con Argentina y Brasil, en apariencia sede de un
importante trfico hacia organizaciones criminales de ambos pases.
En resumen, Amrica Latina y el Caribe presentan una importante presencia de armas en manos civiles, una altsima tasa de homicidios con armas de
fuego, una escasa transparencia de las transferencias legales y, por supuesto,
de las ilegales. En este contexto, la necesidad de un mayor control estatal y
de polticas pblicas de desarme y destruccin de las armas de fuego son un
imperativo categrico. Ms estudios que puedan dar cuenta de la existencia
de las redes, rutas y organizaciones dedicadas a este trfico, as como precisar
la relacin entre trfico de armas y de drogas son algunos de los temas de la
agenda de investigacin local en la materia.
47.
Markus Schultze-Kraft, Mapeo
del crimen organizado en Colombia y la regin andina, en Hans Mathieu y

Paula Rodrguez Arredondo op.cit.
48. Ver Pablo Dreyfus, Mapeo del crimen organizado en
Brasil, in Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo
op. cit.
49. Khatchik Derghougassian, El crimen organizado en
el Cono Sur. Un mapeo de las transacciones ilcitas en
Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile in Hans Mathieu y
Paula Rodrguez Arredondo op. cit.
4. Trfico de personas
El menos visible de los tres temas de nuestro artculo, el trfico de personas aparece an poco trabajado en la regin. Las tres cuestiones principales
son el trfico de personas, la explotacin sexual y el trabajo esclavo, pero
no necesariamente cada una de ellas es sinnimo de trfico. G. Jahic y J. O.
Finckenauer50 sugieren analizar en cada caso concreto si hay crimen organizado en el medio. Esto es particularmente importante en relacin con la
inmigracin indocumentada, ya que en muchos casos se trata de decisiones
individuales no mediadas por redes criminales ni por ninguna coaccin. As,
trabajos sobre Rusia51 y China52 han cuestionado las imgenes existentes de
grandes organizaciones dedicadas a lucrar con la inmigracin ilegal y encuentran sobre todo relaciones didicas o grupos poco organizados.
Los estudios de la regin sealan sobre todo un flujo de trfico de Amrica Latina hacia Estados Unidos y Europa as como un trfico interno: por
ejemplo, de mujeres dominicanas hacia Costa Rica y Panam para explotacin sexual; de trabajadores bolivianos hacia Brasil y Argentina que viven
en condiciones de alta explotacin. Con todo, el tema central es el pasaje de
centroamericanos a Mxico, ya sea para quedarse o para pasar a Estados Unidos. A esto se suma el movimiento de los propios mexicanos hacia el norte.
La pregunta sobre la existencia de redes criminales ligada a estos trficos es
entonces central. R. Benitez Manaut y G. Snchez53 consideran que si entre
1980 y 2005 lograron llegar un milln de guatemaltecos, un milln y medio de
salvadoreos, 800 mil hondureos pasando por Mxico, deben existir estructuras empresariales y relacin con el gobierno, ya sea por dejar hacer o complicidad para apropiarse de las ganancias que esto pueden generar. En efecto,
dado que el 80% de las entradas a Estados Unidos se hace va ilegal, quedaran
cientos de millones de dlares en manos de los eventuales traficantes.
Asimismo han aumentado las deportaciones de centroamericanos en forma
exponencial: de 10 mil deportaciones en 1980 se pas a 138 mil en 2002 y 240
mil en 2005. En parte se debe a la presin de Estados Unidos, pero tambin
hay hiptesis que en parte se explica por la posibilidad de extorsin a los migrantes. Se calcula que los migrantes pagan entre 7.000 y 14.000 dlares para
50. Galma Jahic y James O. Finckenauer, Representations
and Misrepresentations of Human Trafficking,Trends in
Organized Crime, Vol. 8, N 3, 2005, pgs. 34-37.
51. Dina Siegel, Russische bizniz, Meulenhoff, Amsterdam,
2005.
52. Sheldon X. Zhang, Chinese human smuggling orgnizations.
Families, social networks and cultural imperatives, Standford
California, Standford University Press, 2008.
53.
Ral Bentez Manaut y Georgina Snchez, Las fronte-
ras de Mxico y el crimen organizado, in Luis Guillermo

Sols y Francisco Rojas Aravena, op.cit.
67
68
Gabriel Kessler
llegar al otro lado de la frontera. Como una faceta de la cartelizacin de la

polica que sealbamos, las mismas corporaciones responsables de proteger
a los migrantes seran los responsables o cmplices del crimen, al extorsionarlos y en muchos casos, deportarlos luego de haberlos despojados de todo su
dinero. R. Casillas54, quien se ha dedicado a documentar el fenmeno, afirma
que estos grupos son imperceptibles, pero sin duda existen porque precisan
contar con informacin, para planear, tomar a los migrantes, cubrir puntos
estratgicos y estar en complicidad con las fuerzas y servicios que se ocupan
de su trnsito.55
En la regin andina y en Colombia, no habra evidencias del modo que en
Mxico de la presencia de bandas criminales ligadas al trfico de personas,
quizs porque Estados Unidos como polo de atraccin no gravita tanto,
aunque Colombia es un punto de trfico de personas hacia Estados Unidos
y Europa. En Brasil, seala P. Dreyfuss56, el problema se plantea en dos
formas. Una, el trfico sexual interno por el intenso turismo en las playas
locales, as como el internacional, de mujeres hacia Europa, sobre todo
entrando por Portugal, actividad que segn la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT) genera ingresos por 8 mil millones de dlares al ao. Los
estudios muestran que se trata en general mujeres, en muchos casos menores,
de bajo nivel educativo, llevadas bajo engao y luego explotadas. Existe
una segunda corriente de trfico interno que tiene como objetivo mano
de obra forzada, esclava, en tareas agrcolas. La OIT estima entre 25.000 y
40.000 brasileos as como las ciudades brasileas son lugares de llegada de
extranjeros para explotacin laboral, sobre todo de Africa, China, Corea y de
Bolivia. Por su parte, en Argentina el tema se ha planteado sobre todo por
la existencia de un trfico interno de mujeres para la explotacin sexual y, al
igual que en Brasil, por la existencia de migrantes bolivianos sometidos a un
rgimen de trabajo esclavo.
En sntesis, poco visible, a veces por el silencio mismo de las propias vctimas as como por la dificultad de diferenciar entre inmigracin indocumentada y trfico de personas, habra en diversos pases de la regin, redes
proto-empresariales ligadas a las tres dimensiones del trfico de personas,
pero hacerlas visibles y ms an estudiarlas, es an una tarea pendiente. A su
vez, con excepcin del caso de Mxico, el tema recin est cobrando un lugar
importante en la agenda poltica de ciertos pases.
54. Rodolfo Casillas, La trata de mujeres, adolescentes,

nias y nios en Mxico. Un estudio exploratorio en Tapachula, Chiapas Comisin Interamericana de Mujeres-Organizacin de Estados Americanos-Organizacin Internacional de Migraciones-Instituto Nacional de MigracinInstituto Nacional de las Mujeres, 2006.
55.
Jorge Chabat y Georgina Snchez, El crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe: mapeo de Mxico, en
Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit.
57. David Pion-Berlin, Militares y democracia en el nuevo

siglo, Nueva Sociedad, 213, 2008, pgs.48-63.
56.
Pablo Dreyfus, Mapeo del crimen organizado en Brasil, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit.
Palabras finales
Este trabajo se propuso presentar los ejes centrales de las discusiones y
de los saberes regionales sobre tres temas del crimen organizado en Amrica Latina. Por supuesto que ha sido imposible incluir todas las variables
y dimensiones de cada problema. Sin duda, los interrogantes abiertos sern
ms que las respuestas concluyentes de un campo de estudios en el cual hay
innumerables temas an por investigar. Pero adems del inters acadmico, la
cuestin preocupa por sus consecuencias polticas. Una, sin duda alarmante,
se vincula al hecho que el tratamiento del tema y las metforas de una nueva
guerra estn consolidando consensos sobre polticas punitivas y de mano
dura. Y nuevamente, estamos obligados a cuestionar imgenes, juicios apresurados y metforas blicas, ya que el tipo de polticas pblicas frente al tema
no es independiente de su grado de violencia: una poltica de guerra genera
algo parecida a ella. En contraposicin, las formas de regulacin del crimen
organizado en otras latitudes explican en parte su menor violencia. La disminucin de la violencia debe ser el primer objetivo: no es posible que las sociedades latinoamericanas queden rehenes de las guerras contra el crimen. Sin
duda, esto precisa de las elites polticas mayor valenta poltica que la actual,
cuestionar consensos establecidos, animarse a pensar la legalizacin de mercados ilegales, al menos en relacin a las drogas, transparentar el trfico de
armas, destruir arsenales y desarticular complicidades entre agentes pblicos
y redes criminales.
La centralidad de la guerra contra el crimen ha contribuido a reinstalar a las
fuerzas armadas en la seguridad interna y/o en la lucha antidroga, sobre todo
en Amrica Central, Colombia, Brasil y Mxico con la afortunada excepcin
de Argentina, Chile y Uruguay. La memoria de dictaduras militares y del rol
de los militares en la represin poltica interna de la mayora de nuestros pases justifica nuestra preocupacin. Por ahora, segn D. Pion-Berlin57, no han
transformado su presencia en poder poltico y sin duda no hay, salvo alguna
69
Gabriel Kessler
excepcin, condiciones para volver a experiencias nefasta del pasado. Sin embargo, si a la militarizacin de la seguridad pblica en varios pases se suman
las crecientes demandas de seguridad y la escalada armamentista, nadie est
en condiciones de asegurar cul podra ser el desenlace de esta combinacin
de factores en los aos venideros.
Keywords: Organized Crime - Drug Trafficking - Arms Trafficking Human Trafficking - Latin America.
Resumen
Este trabajo se propone analizar los ejes centrales del crimen organizado
en Amrica Latina y el Caribe, los que temticamente pueden sintetizarse en
el problema del narcotrfico; el trfico de armas; y el trfico de personas. Si
bien este conjunto complejo de problemas ocupa hoy un lugar central en la
agenda de seguridad en los principales pases de la regin, son muy pocos
los estudios empricos y las reflexiones serias realizadas en torno a esto. El
estudio riguroso y sistemtico de estos fenmenos debe constituir uno de los
puntos de partida centrales en toda toma de decisin en materia de la poltica
de seguridad a emprender como una poltica de Estado.
Palabras Clave: Crimen Organizado - Narcotrfico - Trfico de Armas Trfico de Personas - Amrica Latina.
Abstract
70
This paper analyzes the main issues of organized crime in Latin America
and the Caribbean, which can be summarized thematically as the problem of
drug trafficking, arms trafficking, and human trafficking. While this complex
set of problems now occupies a central place in the security agenda of major
countries in the region, very few empirical studies and serious reflections are
made about this. The rigorous and systematic study of these phenomena
should be one of the central starting points in every decision-making on the
matter of security policies to be undertaken as a State policy.
71
Gabriel Kessler
ISSN 1850-3675
Las TIC y su relacin con la Seguridad

Ciudadana: un marco de anlisis a la
problemtica1
Alejandro Prince Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires y del Instituto
Tecnolgico de Monterrey.
Lucas Jolas Profesor e investigador del Instituto Tecnolgico de Monterrey y de la
Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
Introduccin
72
Mucho se ha escrito de los efectos beneficiosos de las TIC sobre la seguridad, en el contexto de la Sociedad de la Informacin o como preferimos, del
Conocimiento; as como de la eficiencia y transparencia que las TIC aportarn
a la Administracin Pblica y al Gobierno en todos sus niveles y reas. Sin
embargo, al hablar de la injerencia de las Nuevas Tecnologas en la seguridad
pblica, debemos tener en cuenta el contexto -tanto poltico-administrativo
como social- en el cual se insertan, con la finalidad de no caer en soluciones
mgicas ni recetas universales.
La creciente inclusin digital por parte de la ciudadana, la adopcin de
Nuevas Tecnologas y sus consecuentes conocimientos, y la vertiginosa rapidez con las cuales estas modifican las relaciones entre las personas, demandan
una adecuacin y desarrollo evolutivo del Estado en esta temtica. El Estado
no slo es un ente jurdico y social que regula y condiciona el accionar de
sus ciudadanos sino que tambin es influido por los procesos sociales, lo que
obliga a recomponer sus estructuras y acciones de manera continua frente a
las nuevas realidades2.
Uno de los procesos que caracteriza a la sociedad actual es la creciente densidad de las relaciones sociales, producto entre otras cosas, de la injerencia que
poseen las tecnologas. Con densidad nos referimos a la capacidad de relacionarnos de una manera ms compleja, en donde las acciones de una persona
repercuten directa o indirectamente en una mayor cantidad de individuos,
creando relaciones de interdependencia ms dinmicas. No slo somos ms,
1. Algunas de estar reflexiones se encuentran en el captulo que hemos escrito en el texto de Gabriel Casal y Mercedes Rivolta Biometras: herramientas para la identidad
y la seguridad pblica, Jefatura de Gabinete de Ministros,
Argentina, 2010.
2. Como suelen sealar muchos autores lo importante no
es ni el Estado ni la Sociedad sino el y que las vincula y orienta sus complejas relaciones (ODonnell 1984).
73
Alejandro Prince | Lucas Jolas
74
sino que poseemos la capacidad de relacionarnos con una mayor cantidad de

gente, en el mismo sentido que planteaba Emile Durkheim (1985) cuando
hablaba de densidad dinmica. Esta mayor densidad genera nuevos desafos para los Estados, ya que la manera de relacionarse con sus ciudadanos se
modifica y -en lo que respecta al tema de este artculo- tambin la forma en
que imparte, legisla y controla las normas sociales. Las tecnologas aplicadas
a la seguridad, deben ser englobadas en un proceso ms amplio de cambios
sociales profundos y de las maneras de relacionarnos con el otro.
Al hacer referencia a la capacidad o no que tienen las tecnologas en la
prevencin o deteccin del delito, o en su resolucin y control, debemos
hacernos una serie de preguntas respecto del grado de inclusin digital de la
sociedad, de la misma transformacin de las tipologas delictivas, y de la propia capacidad normativa, organizacional y tcnica del Estado.
Nuestra finalidad se acota a brindar en este artculo, un breve panorama
sobre el desarrollo de la inclusin digital en nuestro pas, enunciar algunos de
los desafos venideros y dejar planteado el debate sobre el estado del arte de
lo digital en el Estado.
Con estas breves palabras trataremos solo de iniciar un discusin que entendemos deber ser extensa e intensa, abierta y por sobre todo interdisciplinaria,
por lo que enunciaremos ms preguntas, que las respuestas provisorias que
nos animemos a explicitar. El artculo comienza por recordar y diferenciar
algunos conceptos relacionados con la Sociedad del Conocimiento, y de la
transformacin de la problemtica de la seguridad ciudadana en las ltimas
dcadas. Sabemos que definir es prescribir, por eso trataremos de ser objetivos aunque sea epistemolgica y ontolgicamente improbable que lo logremos. Seguidamente brindaremos un pantallazo general sobre la adopcin
e inclusin de las TICs en nuestro pas, para luego analizar algunas de las
polticas de digitalizacin exitosas llevadas a cabo en nuestro pas. Por ltimo,
brindaremos algunas reflexiones finales sobre la utilizacin de Nuevas Tecnologas en la seguridad ciudadana.
Bajo nuestra concepcin ms all de la utilizacin de estas tecnologas el eje
central de discusin sobre la seguridad ciudadana no pasa por el tipo, forma
y calidad que puede proveer la sociedad del conocimiento sino del consenso
Las TIC y su relacin con la Seguridad Ciudadana: un marco de anlisis a la problemtica
social y la decisin poltica con respecto a esta problemtica. Si no se avanza

hacia un efectivo control civil de los aparatos policiales orientado por una
clara poltica de Estado difcilmente pueda la tecnologa dar soluciones mgicas. Por otro lado una visin integral de la seguridad tiene que llevar a un
compromiso social que va ms all de una decisin gubernamental. Tambin
hay que destacar que la gestin necesita de una adecuada planificacin estratgica con su correspondiente evaluacin de la situacin y de las consecuencias
e impactos de las aplicacin de las tecnologas. El denominado Acuerdo para
la Seguridad Democrtica nos brinda un marco general que sirve de punto de
partida para comenzar a debatir y trabajar en pos de una seguridad ciudadana
acorde a un modelo democrtico y de inclusin social con plena vigencia de
los derechos humanos3.
Algunas nociones sobre la Sociedad del Conocimiento

Desde que Daniel Bell introdujo la nocin de sociedad de la informacin
en su libro El advenimiento de la sociedad post-industrial, mucha agua ha corrido
respecto de esta denominacin, y an siguen divididas las opiniones sobre el
nombre ms descriptivo de este estado social naciente. Bell planteaba que el
eje o estructura principal de la nueva era es el conocimiento terico. Nosotros, nos sentimos ms cerca de Abdul Waheed Khan4 que deca en el ao
2003 que la Sociedad de la Informacin es la piedra basal de las sociedades del conocimiento. Veo al concepto de sociedad de la informacin junto a
la idea de innovacin tecnolgica. El concepto de Sociedad del Conocimiento
incluye una dimensin de transformacin social, cultural, econmica, poltica
e institucional, y una perspectiva ms evolutiva y plural. Bajo mi punto de
vista, el concepto Sociedad del Conocimiento es preferible porque captura
mejor la complejidad y dinamismo de los cambios que estn teniendo lugar.
El conocimiento es importante no slo para el crecimiento econmico sino
asimismo para el desarrollo y empoderamiento de todos los sectores de la
sociedad.
Aunque la idea de Khan es suficientemente clara, adolece de destacar el
concepto de red, la nueva topologa organizacional (vinculada al concepto
3. El Acuerdo para la Seguridad Democrtica puede
consultarse en:
http://www.cels.org.ar/common/documentos/acuerdo_
para_la_seguridad_democratica.pdf
4. Assistant Director-General for Communication and
Information de la UNESCO. La frase est tomada de la
entrevista realizada en el newsletter of UNESCOs Natural Sciences Sector, marzo del 2003.
75
76
de densidad mencionado), por eso exponemos a continuacin nuestra propia

definicin de Sociedad del Conocimiento, ya que resultar operativa a fin de
comprender mejor, qu es lo que queremos expresar luego como Gobierno
Digital en un sentido amplio y teleolgico. Definimos a la Sociedad del Conocimiento como el Estado econmico social cuyas acciones de supervivencia
y desarrollo estn caracterizadas por la capacidad potencial de sus miembros
(personas y organizaciones) de hacer un uso evolutivo (extensivo, intensivo y
estratgico) de las TIC para interconectarse en red entre ellas (y con las cosas)
de modo convergente, ubicuo, instantneo y multimedial; a fin de obtener y
compartir informacin, almacenarla, procesarla, analizarla y/o distribuirla a
voluntad. Esta disposicin creciente de herramientas ms potentes para el
manejo de la informacin, promover la creatividad, la innovacin y la creacin de conocimiento, convirtiendo a ste en el factor de produccin, activo
e insumo de la actividad del hombre, incrementando la productividad y la
creacin de valor econmico y social, y recreando de modo ms horizontal y
ascendente la esfera pblica y los modos de relacionamiento (Prince 2002).
Esta creacin masiva de conocimiento depende ms de la topologa organizacional, en red, que de la tecnologa, que es el facilitador (Finquelievich
2007). Y en esta topologa el elemento central es la creatividad del hombre,
de la gente, nico recurso junto a la informacin que es inagotable o multiplicable ad infinitum. Se trata de la creacin de nuevo conocimiento, nuevos significados, nuevos paradigmas, nuevo valor (en ingls todo esto puede
comprenderse bajo el concepto de new meaning). La gente es la portadora
del conocimiento tcito y la creatividad (difcilmente transmisible), la informacin es el conocimiento explcito o codificable (fcilmente replicable), esta
combinacin, en una topologa en red, con las posibilidades tecnolgicas de
intercambiarlo en tiempo real, de modo ubicuo, hipermedial e hipertextual
son la nueva frmula explosiva del conocimiento. Es lo que algunos autores
denominan shared spaces for knowledge creation.
Se trata de la reduccin de la latencia fsica y humana de los flujos de informacin y comunicacin, uniendo los actores y las fuentes de decisin y conocimiento, con los de la informacin, y con los actores de la accin y servicio,
con casi total prescindencia de los lmites de masa, tiempo y espacio.
De modo muy simplificado, podemos decir que las TIC, devienen en herra-
mientas o medios para un mayor desarrollo humano. Si bien esta revolucin

paradigmtica tiene en su origen o causa una serie de avances y descubrimientos de la tecnologa de la informacin y las telecomunicaciones, sus epifenmenos, sus consecuencias, lejos de circunscribirse al campo tecnolgico,
inundan y modificarn para siempre la vida humana en lo poltico, lo social y
lo econmico. Como bien lo han descripto varios autores, estamos viviendo
una trasformacin del tiempo, el espacio y la masa. Entramos en un mundo
donde reinan las derivadas de estas variables: la velocidad, la interconectividad
y lo intangible.
Es en este contexto que las relaciones interpersonales se complejizan y en
donde el conocimiento y la informacin circulan de manera completamente
distinta entre las estructuras sociales. El Estado, al igual que otros sistemas
de la sociedad debe corresponderse con esta nueva realidad, adaptando sus
estructuras, cambiando paradigmas organizativos y rediseando sus alcances.
La aplicacin de Nuevas Tecnologas, ya sea a la seguridad, la educacin, la
salud o cualquier otra rea funcional del Estado, cambia las actitudes, valores
y conocimientos de los actores, y requiere de una re-capacitacin de los recursos humanos involucrados.
Por otra parte, estos usos no deben orientarse slo a buscar la eficiencia,
productividad, y transparencia de los actos y relaciones pblicas y privadas,
sino tambin a la recreacin de la esfera pblica y a la construccin de ciudadana de modo tal que redunde no slo en una mayor legitimidad de la democracia y el Estado, sino en una mejor gobernabilidad de una sociedad cada
da ms abierta, horizontal, ascendente, diversa y compleja. Si este fuera el el
rol que asumiera el Estado frente al uso con sentido de las TIC, Gobierno Digital tendra un trasfondo ms profundo y axiolgico, sera un Gobierno del
Conocimiento. Un Gobierno Inteligente, como camino al buen gobierno.
Los profundos cambios que presenta la sociedad posmoderna influyen en
la manera de aplicar polticas pblicas y principalmente en la formulacin y
aplicacin de las mismas. En la actualidad, la utilizacin de tecnologas para
satisfacer demandas sociales (seguridad, salud, educacin y otras) es uno de
los principales desafos de la administracin pblica. Sin embargo, la aplicacin de tecnologa no implica necesariamente una mejora, sino una transformacin. En una sociedad con relaciones ms complejas y densas, la nocin de
77
seguridad tambin se ha modificado, y adopta o encarna las mismas caractersticas de esta nueva sociedad. Es por ello y entre otros elementos, que del
paradigma de la seguridad entre Estados la prioridad o nfasis ha pasado a
la seguridad intra-estatal.
Las transformaciones de la Seguridad en la Sociedad del

Conocimiento
78
La problemtica de la seguridad moderna, aunque siempre presente en la

historia de las sociedades, comienza a cambiar de paradigma hacia la dcada
del ochenta, en un proceso que conjuga la finalizacin de la Guerra Fra,
la explosin de la globalizacin y el crecimiento exponencial de las Nuevas
Tecnologas. Durante gran parte del siglo pasado se entenda como seguridad a los procesos y acciones que tienden a reducir las amenazas percibidas
por los estados por agentes externos a ellos. Con el fin de la Guerra Fra,
la amenaza a la seguridad comienza a ser interior, y ms all de que todava
puedan existir problemas entre los Estados latinoamericanos, los temas ms
importantes tienen que ver con la violencia social y el crimen organizado. El
concepto de seguridad comienza a ser definido principalmente desde el punto
de vista del ciudadano, ms que por el Estado. La seguridad debe comenzar a
ser analizada en este contexto, donde du tratamiento local est determinado
tambin con una tendencia global. Como han mencionado Michael Hardt y
Toni Negri (2000), el ocaso de la soberana moderna sustentada en el Estado y
el progresivo desarrollo de un poder descentralizado, nada tienen que ver con
la territorialidad esttica de aos anteriores. Los cambios caractersticos de la
sociedad post-industrial impactan directamente en la problemtica de la seguridad, cambiando el eje de referencia del Estado al individuo qua ciudadano.
En la actualidad, la problemtica de la seguridad ciudadana y el crecimiento
del delito forman parte central de las agendas polticas y sociales. El crecimiento mundial tanto del delito comn contra la propiedad privada (principalmente en los grandes conglomerados urbanos) como de los delitos complejos
transnacionales, es una constante que acompaa el desarrollo de la sociedad
global en los ltimos cuarenta aos. Se ha producido un cambio en las mo-
dalidades de accin de las organizaciones criminales complejas que operan

en el orden nacional e internacional. Hoy en da la lucha contra el crimen
organizado, en un contexto de complejizacin de las modalidades delictivas,
adquiere un nuevo tenor con la creciente interrelacin mundial que conlleva
el proceso de globalizacin. Para la preservacin de la defensa nacional, la
seguridad interna y la soberana en general se produjeron nuevas estructuras y estndares organizativos para la lucha contra el crimen transnacional.
Como hace mencin Mariana Souto Zabaleta, Estas nuevas amenazas no
son protagonizadas por agencias estatales sino, ms bien, por organizaciones
o grupos no-estatales y, aunque su accionar no parece poner en jaque la existencia misma de los Estados, s vulneran importantes reas de la vida social,
econmica e institucional del sistema internacional y de los Estados que lo
componen, al mismo tiempo que cercenan notoriamente la capacidad de stos para prevenirlos y conjurarlos (Souto Zabaleta 2000: 65).
En nuestro pas, la problemtica de la seguridad ciudadana ha estado relegada durante varios aos de las discusiones polticas, quedando casi exclusivamente en manos de las burocracias policiales. Un claro ejemplo de esto se
puede observar en la ausencia de una legislacin policial acorde a los tiempos
y modalidades presentes, perdurando leyes concebidas durante regmenes militares y alejadas de toda nocin democrtica, abierta y en paralelo a las caractersticas de la sociedad post-industrial. Desde el regreso a la democracia, las
polticas de seguridad sufrieron de lo que podramos denominar desgobiernos debido a una falsa antinomia entre seguridad y derechos humanos, que
releg todas las decisiones institucionales atinentes a la seguridad pblica a
un autogobierno de la institucin policial. Las fuerzas de seguridad policiales
gozaron de un altsimo grado de autonoma por la complicidad de la clase poltica a cambio de mantener estndares de seguridad mnimos, que produjeron
tragedias de gran trascendencia pblica (Bulcourf 2000). Todo esto se enmarca en un proceso de desintegracin del tejido social que corre en paralelo con
una crisis de la matriz Estado-cntrica. En el momento ms intenso de la globalizacin -y tambin de la transnacionalizacin del delito- se desarticularon
estructuras centrales del Estado. En ese entonces era cuando ms haca falta
reforzar y modernizar el esquema de seguridad ciudadana. Es recin hacia fi-
79
80
nes de los noventa que la problemtica entra en las agendas estatales como un
tema central a resolver, principalmente por el crecimiento continuo de hechos
delictivos y por la percepcin creciente por parte de la ciudadana.
Entrado el nuevo siglo, abordar el problema de la seguridad pblica implica hacer frente a una variada gama de cuestiones interrelacionadas. Por
un lado, el Estado debe fortalecer, actualizar y profesionalizar muchas de las
estructuras de seguridad relegadas aos anteriores; por el otro, de mayor incumbencia en este captulo, la creciente penetracin de las nuevas tecnologas
en la sociedad genera que los cuerpos de seguridad deban estar en contacto
permanente con grupos e instituciones que no pertenecen directamente al
mbito de la seguridad, como universidades, centros de investigacin, empresas proveedoras de software, y similares. Las nociones y medios para combatir
el crimen tradicional deben adaptarse a una situacin en donde las relaciones
sociales son infinitamente ms densas y complejas. Como seala Marcelo
Sain, El incremento y complejizacin de ciertas modalidades de criminalidad
organizada en nuestra regin y en el mundo han puesto al descubierto de manera contundente que las concepciones y los sistemas de seguridad existentes
tanto en los pases desarrollados como en los restantes estn bsicamente
articulados para prevenir y conjurar conflictos, riesgos y amenazas tradicionales, en particular, aquellos que surgen entre Estados. Por cierto, durante los
ltimos aos, se observ un esfuerzo importante tanto en el plano domstico
como en el internacional en direccin a la articulacin de mecanismos y sistemas de seguridad eficientes para prevenir y conjurar los nuevos desafos que
se imponen en materia de seguridad, fundamentalmente en sus expresiones
transnacionales. No obstante, el enorme y significativo crecimiento que estos
fenmenos tanto en el plano internacional como en el subregional indican la
insuficiencia de esos esfuerzos (Sain 2004: 8).
Estos sucesos exigen necesariamente actualizar las herramientas y nociones
con las cuales se ha combatido tradicionalmente al crimen. Si bien la complejizacin y el surgimiento de nuevas modalidades delictivas estn relacionadas en parte con el avance de la sociedad del conocimiento y la utilizacin
de Nuevas Tecnologas, conviene realizar una aclaracin conceptual. Por un
lado podemos encontrar los delitos tradicionales que en su prctica utilizan
crecientemente las nuevas tecnologas y medios para cometer sus fines, lo

que podramos llamar delitos con utilizacin de nuevas tecnologas. El otro
tipo de delitos -claramente ms actual- no slo utiliza las tecnologas como
medio sino que tambin se da en el mbito tecnolgico y de la digitalizacin.
Es el claro ejemplo de los delitos informticos, relacionados con internet, los
hackers y la seguridad digital. Este nuevo tipo, lo podramos denominar como
delitos en o de las nuevas tecnologas.
Como mencionbamos antes, cuanto mayor es la penetracin y utilizacin
de las TIC en la sociedad, mayor debe ser la adecuacin proactiva del Estado
a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globalizado,
obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y combatir los
nuevos delitos. La aplicacin de nuevas tcnicas (como es el caso del campo
de la biometra) se debe dar en un marco de adecuacin del Estado a una
sociedad ms compleja.
En los apartados siguientes, brindamos algunos datos sobre la inclusin
digital en el pas y las polticas y programas de digitalizacin ms importantes,
con la finalidad de dar un panorama sobre el crecimiento de las TIC tanto en
el Estado como en la sociedad civil.
La tecnologa en nmeros: los datos del mercado

Una de las maneras de medir cuantitativamente la evolucin de la Sociedad
del Conocimiento, es evaluar el mercado de las TIC, el crecimiento real del
uso, de las implementaciones, de la compra de dispositivos (computadoras PC
y celulares entre otros) y contratacin de servicios (Banda ancha fija y mvil
por ejemplo), que se suceden a lo largo de los aos. Se presentan aqu datos
actualizados al 2010 de los siguientes indicadores: ventas y parque en uso
de PC, de telefona mvil, la cantidad de usuarios de internet, el porcentaje
de usuarios de comercio electrnico y las perspectivas de la inclusin digital
en general.
Para Argentina, las ventas anuales de PC alcanzaron en 2010 los 2,8 millones de unidades, con una proporcin creciente de equipos porttiles, notebooks y netbooks (50% del total de computadores vendidos). El parque en
81
servicio de PC lleg as a 11,8 millones de unidades..

Los usuarios de Internet, 26,5 millones de personas a fin del ao pasado, representan ya ms del 66% de la poblacin, en tanto que las conexiones totales
de Internet (incluyendo BB fijo, conexiones punto a punto, free-access y el
remanente de dial-up) suman 4,7 millones en el pas, de las cuales 4,3 millones
son accesos de Banda Ancha Fija. La Banda Ancha mvil por su parte habra
superado al milln de conexiones, pero estas se superponen en general con
personas o entes que ya cuentan con otras conexiones fijas.
La telefona mvil, tras superar a las lneas fijas en el 2003, hoy cuadriplica
a las mismas con 39,5 millones de lneas en servicio activas, de las cuales un
25% son de la modalidad pospago y se estima que un 11-14% son equipos
con accesos internet o 3G.
La telefona fija por su parte, muestra cierto estancamiento, alcanzando los
10,2 millones de lneas en servicio, mientras la telefona pblica representa
algo menos que 200.000 lneas en servicio.
Como puede verse en el siguiente cuadro, el desarrollo de las conexiones y
dispositivos de acceso han tenido un fuerte crecimiento en los ltimos aos.
Cuadro 1. Indicadores TIC en Argentina (en millones)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
% Variacin
2009-2010
Usuarios totales de internet (personas)
4.1
5.7
7.56
10
13
16
20
23
26.5
11,5
Conexiones fijas totales de internet
1.43
1.6
2.05
2.3
2.8
3.1
3.7
4.3
4.7
9,3
Conexiones fijas de Banda Ancha
0.13
0.24
0.48
0.88
1.59
2.75
3.3
3.9
4.3
10,2
Conexiones de Banda ancha mvil
S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
0.2
0.7
1.4
100,0
Parque de PC en uso
3.8
4.03
4.4
5.2
8.2
9.7
11.8
21,6
11
18
24
35
50
Lneas fijas en servicio
7.92
7.74
8.1
8.4
8.6
8.89
9.2
9.8
10.2
4,0
Lneas mviles en servicio
6.65
7.8
13.1
18.3
24.1
27.5
33.5
36
39.5
9,7
Indicador
% PC porttiles en venta total PC
82
Fuente: Prince & Cooke 2010
Como muestra el cuadro, todos los indicadores presentan un crecimiento

continuo. El nico indicador que se mantiene relativamente estable, es el que
se refiera a las lneas telefnicas fijas. Esto resulta comprensible si se tiene en
cuenta la lgica actual de las tecnologas, que tienen ms a la individuacin y
la movilidad. Estos indicadores muestran el avance de la penetracin TIC en
la poblacin, penetracin que repercute no slo en la utilizacin de TIC sino
tambin en una mutacin de los valores y las relaciones sociales.
En lo que respecta a la inclusin digital, con un 66,0% de penetracin de
Internet (medida como usuarios respecto poblacin total) la Argentina se encuentra en primera posicin en la Regin de Amrica Latina y el Caribe, que
detenta un 35,8% de penetracin promedio, y muy por encima del 30,2%, que
es el nivel de uso de internet a nivel mundial. Las caractersticas sociodemogrficas de nuestro pas parecen ser la principal variable explicativa, esto es, la
presencia de una clase media con capacidad adquisitiva y motivaciones para la
adopcin de tecnologa.
Los desafos de la seguridad ciudadana frente a las TIC

La problemtica de la seguridad ciudadana es sin dudas el principal tema de
agenda de los gobiernos nacionales y provinciales desde mediados de la dcada de los noventa hasta la actualidad. La gran mayora de los estudios de opinin pblica muestran que en los ltimos 15aos de la ciudadana tiene como
principal reclamo hacia los cuerpos polticos el combate a la delincuencia y la
criminalidad, principalmente en los grandes centros urbanos. Los experimentos administrativos de creacin y profesionalizacin de cuerpos policiales son
tan cotidianos como los cambios de gobierno y, aunque comparado con otros
pases de la regin el nuestro presenta niveles de criminalidad mucho menores, nadie se animara a afirmar que el problema de la inseguridad es cosa del
pasado. Sin embargo, en el mbito acadmico la seguridad pblica no presenta
el mismo inters que en la vida cotidiana. Ms precisamente, la produccin
de investigaciones sobre seguridad en el mbito de la ciencia poltica ha sido,
por lo menos, escasa.
Como mencionbamos antes, cuanto mayor es la penetracin y utilizacin
83
84
de las TIC en la sociedad, mayor debe ser la adecuacin proactiva del Estado
a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globalizado, obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y combatir los nuevos delitos. La aplicacin de nuevas tcnicas (como es el caso del
campo de la biometra) se debe dar en un marco de adecuacin del Estado a
una sociedad ms compleja. Adems de los cambios propios de la sociedad
del conocimiento, la globalizacin ha generado un gran impacto sobre las
estructuras polticas y administrativas del Estado, obligndolo a modernizar
sus instituciones y a adquirir un nuevo modelo de gestin pblica. El municipio comienza a ser visto como la clula de mayor cercana con el ciudadano,
obligndolo a innovar formas de gestin acordes a las nuevas demandas. Resumidamente, nuevas funciones formales por la descentralizacin y forzadas
por el aumento de demanda social, la necesidad de profesionalizar de la administracin y la mayor exigencia de participacin institucional por parte de
la sociedad civil, son los procesos que envuelven el surgimiento del municipio
como actor clave en la vida poltico-econmica del pas: en un contexto de
globalizacin, lo local y la territorialidad se imponen como condiciones necesarias del crecimiento econmico sustentable, el cual deben encabezar los
gobiernos locales.
A pesar de que en trminos formales la seguridad ciudadana no forma parte
de las atribuciones del municipio, en los ltimos aos hemos presenciado la
incorporacin de tecnologas como herramientas para complementar el accionar de las policas provinciales. Cmaras de seguridad, sistemas biomtricos y mapas ciudadanos del delito son slo algunas de las medidas que
los municipios han incorporado con mayor frecuencia. Pensar en cmo las
tecnologas contribuyen o no a la lucha contra el delito en el mbito local es
uno de los desafos de la academia en los prximos aos. La aplicacin y utilizacin de tecnologas a la seguridad sigue dependiendo de factores culturales
y, principalmente, institucionales. La calidad institucional para la utilizacin de
estas nuevas tcnicas no es consecuencia, sino prerrequisito. Los lmites a su
aplicacin no son tecnolgicos, sino polticos, antropolgicos y sociales. Una
Sociedad en Red transforma las relaciones de poder y autoridad de modos
impredecibles, pero seguros y profundos. Lo digital atraviesa todas y cada
una de nuestras formas de relacionamiento. No se trata de ser deterministas

tecnolgicos, ni integrados no crticos, pero se trata s, de aceptar que la humanidad est ingresando en un nuevo estado.
Conclusiones
Como hemos sostenido al comienzo de este trabajo el punto de partida
para la construccin de una verdadera poltica de Estado en materia de
seguridad ciudadana debe partir de un efectivo control civil de los aparatos
policiales y su accionar. Esto debe realizarse con la construccin de dos claros
ejes de consenso: el primero entre los poderes pblicos, en este caso entre el
Estado nacional y las provincias y tambin entre los propios poderes constitucionales en su divisin funcional, esto es entre el Ejecutivo, el Congreso y
el Poder Judicial. El segundo tiene que ver con la construccin horizontal
del consenso entre la esfera estatal y la sociedad civil; en este sentido el trabajo junto a ONGs y entidades de especialistas y acadmicos es fundamental.
Tambin hay que sealar que el sector empresario debe tambin ser articulado
en este entramado de redes para dar sentido a una verdadera construccin
social de la seguridad ciudadana.
La aplicacin de la TIC, y de los diferentes elementos de la compleja sociedad del conocimiento no son un combo que se adquiere en el mercado.
Requiere de una adecuada planificacin estratgica previa en la cual se realice
una adecuada evaluacin de la situacin social, las modalidades delictivas y
la propia situacin de las fuerzas de seguridad. Sin esto toda adquisicin de
tecnologa no solo es onerosa sino intil.
La utilizacin de las TIC requiere de conocimiento y capacitacin especficos; de nada sirve la compra de sofisticados sistemas y equipos si stos no se
saben utilizar correctamente y bajo una clara orientacin tambin poltica
del uso tecnolgico. Hay que erradicar toda visin utpica del uso tecnolgico, si no sabemos el cmo y el para qu difcilmente podamos dar un empleo
correcto a estos elementos.
La capacitacin en materia de seguridad ciudadana no slo es tcnica sino
que requiere tanto del conocimiento cientfico y de su fundamentacin tica.
85
Es necesaria una adecuacin de la formacin policial continua por un lado y,

por el otro construir equipos de expertos en polticas de seguridad ciudadana
con un claro contenido interdisciplinario. Esto tambin constituye un aspecto
central de la sociedad del conocimiento, la que no se debe reducir a la utilizacin de los artefactos tecnolgicos.
No debemos olvidar que la finalidad de la seguridad ciudadana no es la
mantencin de un orden sino brindar la posibilidad real del ejercicio pleno
de los derechos a los propios ciudadanos en un marco plural y democrtico,
respetando las diferencias y construyendo una sociedad cada vez ms libre
y justa.
Bibliografa
86
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grandes conglomerados urbanos, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad
Nacional de Quilmes N 11, diciembre.
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de globalizacin: criminalidad transnacional, regmenes internacionales y
realidades locales, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de
Quilmes. N 11
Datos en la web
Acuerdo para la Seguridad Democrtica (2010) Repblica Argentina.
Disponible en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/acuerdo_
para_la_seguridad_democratica.pdf
Resumen:
Con el fin de la Guerra Fra, el concepto de seguridad, histricamente
definido por el Estado, comienza a definirse principalmente desde el punto
de vista del ciudadano. Sin embargo, la vertiginosa rapidez con las cuales las
nuevas tecnologas modifican las relaciones entre las personas, demandan una
adecuacin y desarrollo evolutivo del Estado. En este contexto, este estudio se
propone brindar un breve panorama sobre el desarrollo de la inclusin digital
en nuestro pas, reflexionando sobre la utilizacin de las nuevas tecnologas
en la seguridad ciudadana.
Palabras Clave: Nuevas Tecnologas - Sociedad del Conocimiento Seguridad Ciudadana - Inclusin digital.
87
Abstract:
With the end of the Cold War, the concept of security, historically defined
by the State, begins to be defined primarily from the standpoint of the
citizen. However, the dizzying speed with which new technologies change
the relationship between people, demands an evolutionary adaptation and
development of the State. In this context, this study aims to provide a brief
overview of the development of digital inclusion in our country, reflecting on
the use of new technologies in public safety.
Keywords: New Technologies - Knowledge Society - Public Safety - Digital
Inclusion.
88
ISSN 1850-3675
La gestin local de la seguridad ciudadana y

la convivencia desde un enfoque de derechos
humanos
Juan Faroppa Fontana Profesor Ayudante de la Ctedra de Derechos Humanos de la
Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica (Uruguay). Ex Vice-Ministro del Interior de
Uruguay (2005-2007). Consultor de organismos internacionales en temas de seguridad ciudadana y
derechos humanos.
1. Gobiernos locales y espacios urbanos en Amrica Latina

Se ha sealado que el origen del municipio ibrico, que fue luego heredado
en las colonias de Amrica Latina, encuentra sus races en la forma administrativa adoptada por el imperio romano, cuya unidad bsica de gobierno era
conocida como municipium (del latn munia, que significa oficio u obligacin,
y capere, que significa tomar o hacerse cargo). Etimolgicamente entonces, el
trmino municipium defini a las poblaciones en las que los ciudadanos tomaban para s las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para
atender lo relativo a asuntos y servicios locales de la comunidad (Massolo,
2005).
Sin embargo, ya desde las primeras dcadas del siglo XIX, y sin perjuicio
de reconocer las particularidades de los procesos histricos de cada uno de
los pases de la regin, los gobiernos locales en Amrica Latina comienzan a
mostrar algunas caractersticas comunes que los alejaban de ese concepto original. Entre ellas, se destacan su incapacidad para cumplir con las funciones
administrativas asignadas por el marco constitucional y legal; su tendencia
a orientarse a acciones inmediatas en respuesta a intereses polticos locales,
aspecto que atent contra una adecuada planificacin estratgica de sus intervenciones; y su marcada dificultad para la prestacin eficiente de los servicios
pblicos tradicionalmente vinculados a sus cometidos (limpieza, alumbrado
pblico, transporte, entro otros.)
Complementariamente, y en el plano poltico, los gobiernos locales latinoamericanos evidenciaron desde sus orgenes una marcada subordinacin
89
90
o dependencia de los gobiernos centrales. Esto se tradujo en un permanente

control de las decisiones polticas y la falta de independencia econmica, que
se reflej en las carencias de los presupuestos municipales dirigidas a inversiones con impacto local. Ms all de esto, uno de los rasgos negativos ms
significativos que caracterizaron a estos gobiernos fue su evidente debilidad
democrtica: el caudillismo o caciquismo, el autoritarismo y la permanente
respuesta como acto reflejo a satisfacer intereses de grupos de poder de la
comarca, han sido un sello que identifica, en general, la gestin de los gobiernos municipales en la regin al menos hasta hace muy pocos aos. Esto se
relaciona, adems, directamente con uno de los males congnitos de nuestra
historia: la corrupcin y el abuso de poder, que a escala municipal parecen ser
an ms escandalosos que en el plano nacional.
Estos factores, si bien son de diferente naturaleza, han tenido una incidencia fundamental en dos planos: por una parte, en la forma como se procedi
a la distribucin del poder en el territorio de cada pas; y, por otra parte, en
la forma como ese poder se reparti especficamente entre las grandes urbes.
Una lectura de la evolucin de estos factores en la regin lleva a identificar
evidentes signos de desequilibrios en la distribucin territorial de la poblacin; de las actividades productivas; y, especialmente, del poder poltico.
A partir de las primeras dcadas del siglo pasado los pases de Amrica
Latina, en general, comienzan a experimentar un marcado proceso de capitalizacin e industrializacin que tiene como consecuencia la concentracin de
poblacin debido a los procesos de movilidad territorial y la concentracin de
la inversin y las actividades productivas (comercio, servicios y actividades financieras) en las grandes urbes, lo que trae de la mano una mayor centralidad
de la poltica y la cultura en las ciudades capitales.
En esta direccin, se afirma que las ciudades latinoamericanas lograron
conservar su identidad, escala y personalidad hasta mediados del siglo XX (...)
Pese a las diferencias existentes entre blancos, europeos e indgenas, nobles
y artesanos, polticos y comerciantes, exista un denominador comn en los
atributos simblicos de las funciones pblicas y en las tipologas de mansiones y modestas viviendas() Ciudades de tiempos lentos valorizaban los
espacios de vida social, el mbito del peatn, la calidad de los edificios. Calles
La gestin local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos
y plazas constituan el marco cotidiano de fiestas, carnavales, desfiles y procesiones. Es la atmsfera densa y significativa de la ciudad concebida como
un artefacto cultural para el goce y usufructo de sus habitantes() La crisis
acontece despus de la Segunda Guerra Mundial. La avalancha migratoria del
campo a la ciudad produce la proliferacin de villas miseria, callampas, favelas, poblaciones, pueblos nuevos, en la mayora de las capitales del continente
y del Caribe. El Estado Benefactor carece de recursos para enfrentar el desmedido crecimiento de la poblacin pobre urbana, as como de la expansin
territorial de los nuevos asentamientos. (Segre, 2002)
Entrados en la dcada de 1980, a partir del inicio de los procesos de transicin a la democracia o de pacificacin luego de prolongados conflictos internos en Amrica Latina, comienzan a surgir nuevas formas de concepcin y
accin polticas. Esto incide directamente en los gobiernos locales, y el nuevo
aire democratizador repercute particularmente sobre los mismos, en un desarrollo que todava no ha concluido.
Sin embargo, en este mismo escenario confluyen otros elementos que impactan negativamente la consolidacin de una forma de convivencia ms plural, tolerante y solidaria especialmente en las grandes ciudades de la regin.
En primer lugar, los procesos de apertura poltica coinciden en el tiempo con
la aplicacin de modelos econmicos que pusieron la mira directamente en
la desaparicin, o al menos la reduccin a su mnima expresin, del aparato
estatal, relegando el inters colectivo a un segundo o tercer plano, detrs de
los intereses de un mercado que era el que impondra las nuevas reglas de
juego. En este marco, la ciudad comienza a perder su impronta de mbito integrador, al subordinarse las normas de un manejo armnico y equilibrado del
espacio pblico a los intereses del sector financiero, en especial el vinculado
a la inversin inmobiliaria. En segundo lugar, y sin dudas ntimamente vinculado al punto anterior, comienza una vertiginosa destruccin del tejido social
que sostena sociedades ms integradas, generndose procesos de exclusin
cuyas consecuencias todava se sufren en la actualidad, y que, lamentablemente, continuarn incidiendo sobre nuestras sociedades al menos en el corto y
mediano plazo.
A pesar de todo, la democracia parece buscar senderos para consolidarse en
91
el plano de las cercanas: si bien los problemas nacionales convocan la atencin general, las personas parecen entender que muchos de sus problemas
cotidianos pueden y deben comenzar a discutirse en el mbito local. Y entre
estos problemas, adquieren una creciente relevancia los que tienen que ver
con el deterioro de la convivencia, y las posibilidades, objetivas o subjetivas,
de ser vctima de un acto de violencia o de un delito.
2. Las nuevas violencias y la gobernabilidad democrtica local
92
La aparicin de los referidos esquemas de segmentacin social contribuy

a la destruccin de un modelo de ciudad creado a partir de intervenciones
polticas, sociales y urbansticas que tenan como centro la bsqueda del mximo desarrollo de las potencialidades personales de todos sus habitantes. Esto
coincide con el surgimiento de nuevas formas de violencias que afectan especialmente a las personas que viven en mbitos urbanos. Y con la aparicin de
estas nuevas formas de violencia, llegan los nuevos miedos sociales, que, a su
vez, identifican nuevos enemigos y que, en esa misma espiral, van construyendo nuevas formas de exclusin.
Esos miedos tienen que ver tambin, y fundamentalmente, con la destruccin de un escenario de certezas, que es uno de los factores generadores de
lo que se ha denominado malestar urbano. Algunos autores incluyen la
creciente inseguridad ciudadana dentro de los componentes que construyen
ese concepto: en las sociedades post-industriales este sentimiento procede
sobre todo de la imposibilidad de planear el futuro, de la crisis del Estado de
Bienestar, marcada por una creciente precariedad laboral y por el recorte de
la proteccin social, de la competitividad aprendida desde la infancia, y de
la sensacin de carecer de alternativas, en un momento en el que decisiones
fundamentales para las ciudadanas y los ciudadanos son tomadas en esferas
cada vez ms lejanas (Molero, 2001).
En este plano, parece inconducente continuar centrando el debate en torno
a la dicotoma seguridad objetiva-seguridad subjetiva. Los miedos sociales
constituyen hoy una realidad objetiva y como tal deben tratarse. Esto es:
no interesa si el miedo responde a una causa real (el incremento de la masa
global de delitos) o a la percepcin de una mayor exposicin a ser vctima

de un acto violento o delictivo y a los factores que favorecen esta sensacin
(los medios de comunicacin de masas; los discursos polticos vinculados al
populismo punitivo; o los intereses ocultos de las agencias del sistema de
control policial-penal del Estado o los intereses comerciales de las empresas
privadas de seguridad).
Este cuadro se complementa con el permanente debilitamiento de las relaciones de vecindad y las dificultades para la comunicacin entre los integrantes de un mismo barrio, ms an cuando estn presentes las diferencias
generacionales, lo que incide directamente en la prdida de impacto de las
estrategias comunitarias de control social. Las personas no se sienten parte de
su entorno, abandonan los espacios pblicos y se repliegan, paulatinamente,
al refugio de su espacio privado. En definitiva: las personas que integran las
sociedades de la regin se encuentran cercadas por nuevos miedos, a causa de
nuevas violencias (reales o no...) que, como en un cuarto de espejos, van reproducindose y transformndose al infinito, generando lgicas intolerantes,
reclamos de mano dura y mayor aislamiento y segmentacin.
Ahora bien: lo antes mencionado parece an ms evidente cuando se advierte que es en el mbito urbano donde se verifican las manifestaciones ms
claras de las diferentes formas de violencia que afectan el ncleo duro de
los derechos humanos: especficamente, el derecho a la vida y a la integridad
fsica. Y estos derechos son, sin duda, afectados directamente por la delincuencia comn; la violencia domstica y la violencia de gnero; los actos delictivos vinculados a la criminalidad organizada, en especial el narcotrfico; la
violencia callejera, en espectculos deportivos y culturales; la violencia en el
trnsito o en los centros de estudio; la violencia contra las minoras; y la violencia institucional (relacionada, especialmente, con la inadecuada prestacin
de los servicios de administracin de justicia y de polica). Pero, adems, de la
vigencia de estos derechos (de forma tal que hagan posible el desarrollo de la
vida cotidiana libre de esas amenazas) depende el ejercicio de otros derechos
humanos. Desconocer esto lleva a que la seguridad no sea un bien de acceso
colectivo, si no una mercanca a la que solamente pueden acceder aquellos que
pueden pagarla. En este sentido se habla de un sistema de reasignacin de
93
94
riesgos que consiste en, por una parte, asegurar a travs de la mercantilizacin de la seguridad a un pequeo sector de la poblacin, en una parte altamente protegida del territorio (burbujas de seguridad en un territorio hostil),
el disfrute ilimitado de las libertades ofrecidas por el mercado; y, por la otra,
imponer inapelablemente al resto de la poblacin, en el resto desprotegido
del territorio, el padecimiento de la contraparte del progreso econmico: los
riesgos, los conflictos, la inseguridad. En ltima instancia, la mercantilizacin
de la seguridad transforma a los ciudadanos en consumidores de servicios de
seguridad... Quin tiene el derecho de estar a salvo? Se trata de un derecho
especfico para ciudadanos acaudalados o es un derecho universal? Cul es el
papel del Estado en la provisin de seguridad? (Curbet, 2008).
Ms all de los diferentes ordenamientos jurdicos internos (en algunos pases las competencias estatales en temas relacionados con la seguridad ciudadana son exclusivamente de los gobiernos centrales, mientras que en otros
se comparten con los gobiernos locales, segn diferentes esquemas normativos) es innegable que los municipios comienzan a recibir, directamente, los
reclamos de la poblacin para generar mejores condiciones de seguridad
frente al delito comn, o para resolver situaciones que afectan las condiciones
tradicionales de convivencia en el espacio local ms especfico.
En este escenario, vuelven a ponerse en tela de juicio las capacidades de los
gobiernos locales para dar respuestas efectivas a estas demandas. Especialmente, se cuestionan sus formas de organizacin; sus recursos presupuestales; y, fundamentalmente, la especializacin de sus funcionarios para actuar
profesionalmente en esta materia.
Superando este tipo de cuestionamientos, en algunos pases de Amrica
Latina los gobiernos locales han asumido que la seguridad, como derecho
humano, es un requisito insustituible para el desarrollo de las capacidades
individuales y colectivas de las personas que viven en su jurisdiccin. La
calidad de la convivencia, relacionada con los indicadores de seguridad ciudadana, es un aspecto que se vincula directamente con los niveles de inclusin,
participacin, solidaridad y creatividad de una sociedad. Desde este enfoque
de derechos humanos, es evidente que la existencia de niveles adecuados de
seguridad ciudadana favorece el desarrollo de la libertad, en especial de aque-
llas personas que pertenecen a los sectores histricamente excluidos o marginados desde el punto de vista social, econmico y poltico.
A esta altura es necesario realizar dos planteos que se consideran centrales
en esta presentacin. En primer lugar: si entendemos que el Estado (tanto
en el plano nacional, como en el plano local) tiene el deber de garantizar el
ejercicio de los derechos humanos de todas las personas que habitan en su
territorio, cambiamos radicalmente le concepcin respecto a cules son las
obligaciones concretas que tiene el aparato estatal en cuanto a los derechos
comprometidos por la inseguridad ciudadana.
En segundo lugar, que el gobierno local tiene responsabilidades concretas
en esta materia, desde que la generacin de niveles socialmente aceptables de
seguridad ciudadana se ha venido conformando en uno de los indicadores
ms importantes para medir el grado de gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. Esto es: la credibilidad de los procesos democrticos en la regin
depende, en gran medida, de la confianza que la poblacin pueda otorgarles
como mecanismos hbiles para resolver lo que identifica como uno de sus
principales problemas cotidianos: las diferentes formas de violencia; el crecimiento sostenido de hechos delictivos y el deterioro sistemtico en la calidad
de la convivencia.
3. Seguridad ciudadana y convivencia: participacin y gestin local

La gobernabilidad democrtica en el nivel local tiene requisitos particulares.
Entre estos, se sealan: la autonoma del gobierno local y la participacin ciudadana. La autonoma local comprende los derechos y deberes de los municipios, el ejercicio libre del autogobierno y gestin, de manera de ser capaces de
dar respuestas apropiadas a la diversidad de las demandas sociales y promover
el desarrollo local integral. La participacin ciudadana es un atributo de la
gobernabilidad democrtica, y los gobiernos locales, por su proximidad y relacin ms directa con los asuntos pblicos de la vida social cotidiana, suponen
la apertura, promocin e innovacin de espacios y canales de participacin de
la ciudadana (Massolo, 2005).
Sin duda, entonces, el espacio gobiernos local resulta el ms adecuado para
95
favorecer procesos participativos que contribuyan a encontrar soluciones a

los principales temas que concentran la atencin de la comunidad. Entre estos
problemas, en la regin se ubican los vinculados a la calidad de la convivencia,
las diferentes formas de violencia y el delito. Sin embargo, este es un tema
complejo y que debe ser abordado a partir de un marco de accin precisamente definido y acotado.
Si partimos de la base de considerar a la inseguridad ciudadana como uno
de los elementos que ms distorsionan la calidad de vida de gran parte de los
miembros de nuestras comunidades, se justifica que se abran canales para
que la sociedad participe controlando la forma como el Estado cumple sus
responsabilidades en esta materia, y a la vez que contribuya a generar planes o
polticas que favorezcan la prevencin de la violencia y la delincuencia, antes
que apelar exclusivamente a medidas de corte represivo.
En este marco, corresponde detenerse en la formulacin de una serie de
preguntas que permitan ir definiendo el modelo de participacin comunitaria
funcional a la implementacin de polticas pblicas democrticas sobre convivencia y seguridad ciudadana (Faroppa, 2003). En concreto:
a) qu objetivos especficos persiguen las estructuras de participacin comunitarias que son creadas para mejorar las condiciones de seguridad
ciudadana, y cules son sus lmites;
b) cmo se organizan estas instancias de participacin. En especial, qu
mecanismos se adoptan para seleccionar a sus miembros y cules para
asegurar la participacin democrtica en su interior;
c) cules podran ser las modalidades ms convenientes para favorecer la
participacin ciudadana en este tema, desde el punto de vista del fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho.
96
En el camino de ensayar algunas respuestas a las preguntas formuladas,

pueden colocarse los siguientes elementos:
En primer lugar, no puede negarse que es necesario para un adecuado funcionamiento de una sociedad democrtica habilitar los mayores espacios de
participacin de la sociedad en todos aquellos temas que se consideran priori-
tarios para el inters comn. Sin embargo, los mecanismos que se constituyan
para favorecer esta participacin, cuando eventualmente pueden lesionar el
monopolio del Estado en la utilizacin de la fuerza legtima, debe tener lmites
precisos. Las funciones clsicas de la polica solamente pueden ser cumplidas
por la misma polica, esto es, por el Estado. Esto abarca adems la responsabilidad exclusiva del Estado en la asignacin de recursos presupuestales para
que dicho servicio funcione.
En este orden de ideas, los espacios de participacin comunitarias que eventualmente se organicen deben centrar sus intervenciones exclusivamente en
actividades dirigidas a la prevencin social, comunitaria o situacional de conductas violentas o delictivas, favoreciendo un ambiente de tolerancia y respeto, y contribuyendo a atacar algunos factores de riesgo ligados a aspectos de
tipo cultural, social o econmico. Lo anterior se fundamenta en que dentro
de la misma comunidad existe un valioso capital social constituido por organizaciones, asociaciones de vecinos, redes, grupos de inters, etc., basados en
relaciones de confianza y reciprocidad, lo que les permite disponer de un mayor potencial para intervenir sobre los factores antes referidos, favoreciendo
adems procesos tendientes a la resolucin pacfica de los conflictos interpersonales o grupales.
Por otra parte, la forma de integracin de las instancias de participacin
comunitaria, en cualquier tema, debe garantizar procedimientos democrticos, que respeten la conformacin pluralista de tales estructuras. En el mismo
sentido, debe garantizarse el funcionamiento democrtico interno, a travs
de reglas aceptadas por los participantes sin ningn tipo de presiones, as
como evitar, en todo caso, la utilizacin de estas instancias con fines polticopartidarios o electorales. Esto se vincula con la inconveniencia de que sea el
Estado (a travs de sus autoridades polticas o mandos policiales nacionales o
locales) quien fomente la creacin de estas instancias de participacin. Como
se desarrollar en el punto siguiente, las mismas deben surgir naturalmente,
siempre que la misma comunidad perciba la necesidad de organizarse y trabajar sobre esta materia.
Finalmente, y en el sentido de lo sealado anteriormente, no es pertinente
crear estructuras comunitarias especficas para trabajar sobre los temas vin-
97
culados a la seguridad ciudadana. Como ya se adelant, la sociedad, natural e

histricamente, se ha dado diferentes instancias o mecanismos participativos
para alcanzar diversos fines. As, existen comisiones de fomento, parroquias,
clubes deportivos, gremios empresariales, sindicatos, etc., que, tradicionalmente, han sido los canales adoptados por la ciudadana para asociarse a los
efectos de defender sus intereses o resolver problemas puntuales. Es en este
tipo de mbito que debe canalizarse la participacin ciudadana en cuestiones
relacionadas con la seguridad ciudadana, en forma articulada con las autoridades locales y otras instituciones pblicas. Lo contrario podra constituir, en
caso de un manejo irresponsable por los funcionarios o los vecinos involucrados, un peligro considerable no solo para las normales condiciones de convivencia en una determinada comunidad, sino para el propio mantenimiento
del Estado de Derecho. En Amrica Latina, lamentablemente, podemos citar
reiteradas experiencias en este sentido.
4. En el camino de la construccin de nuevas herramientas
98
Se hace necesario, entonces, elaborar nuevas herramientas que permitan al

Estado (en el mbito nacional o municipal) cumplir con su deber de garanta
respecto a los derechos humanos directamente vinculados a los niveles de
seguridad ciudadana. Especficamente en cuanto a las responsabilidades de
los gobiernos locales, esas herramientas se relacionan con la cercana y con
la visualizacin y tratamiento de los problemas cotidianos que tienen que ver
con las diferentes violencias (que en general no constituyen delitos, y, a veces,
ni siquiera faltas o contravenciones) y con los miedos que stas producen en
los integrantes de la sociedad urbana en nuestros pases latinoamericanos. El
gobierno local puede contribuir a bajar el grado de crispacin social, y el reclamo de medidas indiscriminadamente represivas, a partir de la identificacin
precisa de aquellas reas donde pueden desplegarse con mayor xito lneas de
accin que favorezcan la calidad de la convivencia en los mbitos urbanos.
Para ello, el gobierno local debe evaluar la capacidad de sus recursos humanos y materiales; determinar la necesidad de adecuar el marco jurdico que
los rige; y, una vez hecho esto, buscar modelos de coordinacin y articulacin
con la comunidad y con las instancias competentes de los gobiernos centrales.

Existen experiencias muy interesantes de participacin comunitaria que se
vienen desarrollando en la regin. Es importante conocerlas en profundidad;
estudiar las evaluaciones que se han venido realizando sobre ellas; y analizar
las posibilidades de adaptarlas para reproducirlas en otros espacios urbanos.
En definitiva: es posible implementar polticas pblicas sobre seguridad y convivencia en el plano local que sean un instrumento adecuado para la garanta,
promocin y proteccin de los derechos humanos de todas las personas que
hoy habitan en las ciudades de Amrica Latina.
Entre otras experiencias puede incluirse la iniciada en Uruguay, a partir del
ao 2006, con la implementacin del proyecto Mesas Locales para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana (MLCSC). Este programa parte de una
concepcin de intervencin estatal en el campo de la seguridad ciudadana a
partir de una combinacin de medidas que apunten a la mejora de la prestacin de los
servicios policiales; a la prevencin social a travs de programas multisectoriales focalizados
que atiendan situaciones de vulnerabilidad y aborden causalidades de la violencia; y a la
prevencin situacional para recuperar los espacios pblicos locales y su utilizacin en un
clima de convivencia.1
En el marco de una poltica de seguridad ciudadana orientada a desarrollar
la capacidad institucional para que el Estado acte como efectivo garante y
regulador de los servicios pblicos, el proyecto MLCSC pretende implementar acciones de prevencin acordes a las nuevas formas que presentan los
conflictos sociales, especialmente en espacios urbanos. A la vez, el proyecto
implementa estudios y diagnsticos sobre los principales factores posibilitadores de la violencia y el delito para generar una adecuacin entre la oferta y
la demanda de seguridad, as como entre esas nuevas formas de conflictos y
las acciones que asumen los servicios pblicos para resolverlos.
En los fundamentos tericos de este proyecto se seala que tradicionalmente
la seguridad fue concebida como un tema estrictamente policial y, en consecuencia, se excluy
a la comunidad, a los gobiernos locales y a otros actores que, mediante su accin, podan contribuir a la mejora de la situacin general en la materia.2 En la misma direccin, en
el diseo del proyecto se reconoce que las actuales demandas sobre seguridad
ciudadana implican desarrollar las funciones de planificacin, comunicacin,
1. Presentacin del proyecto Mesas Locales para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior,
Uruguay, 2006 (en www.minterior.gub.uy)
2. Idem
99
100
control, legitimacin, administracin, intervencin y representacin, que no

son exclusivos resortes de la gestin policial y que, por lo tanto, requieren del
concurso de otros actores pblicos y privados.
A partir de ese enfoque intersectorial para la implementacin de acciones
de prevencin de la violencia y el delito, el proyecto MLCSC involucra a instituciones y organismos del sector pblico y a organizaciones de la sociedad
civil de diferente naturaleza (organizaciones no gubernamentales; comisiones
vecinales; sindicatos; gremios empresariales; iglesias; clubes deportivos, etc).
El objetivo de la poltica definida, apunta a gestionar una serie de medidas coordinadas
respecto al cumplimiento de la ley que asegure la convivencia y reduzca el temor a ser vctima de un delito, y de prevencin social, a travs de programas multisectoriales que atiendan
situaciones de vulnerabilidad y aborden las causalidades sociales del delito. En este sentido,
el Ministerio del Interior (secretara de Estado de la que depende la Polica Nacional) y los
gobiernos municipales, junto a otros organismos pblicos, como el Ministerio de Desarrollo
Social, Ministerio de Salud Pblica, Administracin Nacional de Educacin Pblica e
Instituto del Nio y Adolescente, entre otros, coordinan en este mbito un conjunto de
acciones y programas dirigidos a atender los factores que contextualizan situaciones de
vulnerabilidad social.3
En cada Mesa Local se trabaja sobre los mltiples factores presentes en las
situaciones de violencia y delito, para arribar a la definicin de un diagnstico integral en la zona especfica donde funciona este mecanismo. De esta
manera, y a partir de un esfuerzo de bsqueda, ordenamiento y anlisis de
informacin pertinente, se puede llegar a un anlisis de situacin del conjunto de dimensiones problemticas existentes en el territorio delimitado para
poder determinar las condiciones de la seguridad ciudadana de una forma
espacialmente acotada.
Mediante la consulta a diversas fuentes, tanto de carcter local como nacional, pblicas o privadas, se realiza un diagnstico situacional e institucional.
La evaluacin situacional de carcter local debe permitir conocer de manera detallada la magnitud de los fenmenos de violencia y criminalidad en el
municipio, as como las circunstancias de modo y lugar de las mismas y las
caractersticas de vctima y victimario (PNUD, 2005). En forma paralela, El
diagnstico institucional permite identificar la red de instituciones involucra3. Idem
das en materia de convivencia social y seguridad ciudadana, sus competencias

y capacidades. () Para ello, se recomienda trabajar en dos niveles: el nacional
y local. En cada uno de ellos se distinguirn las instituciones y actores que
intervienen, directa e indirectamente, en las acciones relacionadas con la seguridad ciudadana; se determinarn las competencias y capacidades individuales
y; finalmente, se establecer la relacin entre unos y otros (Paniagua, Pujol
y Rojas, 2005).
A los efectos de la elaboracin de este diagnstico, el proyecto MLCSC
tiene en cuenta los siguientes aspectos:
Cul es el tipo de informacin necesaria para las distintas etapas del proceso de diagnstico (indicadores; polticas anteriores y sus resultados;
presupuesto; estructura administrativa, etc.).
Cules son los actores a involucrar y cules sus responsabilidades.
Qu actividades es posible desarrollar en cada mbito territorial.
Cules son los resultados esperados y la metodologa a utilizar en cada
actividad.
Cada una de las MLCSC se integra por:
Un representante del Ministerio del Interior (en este caso, el Oficial Policial al mando de la Comisara Seccional con jurisdiccin en la zona donde
se trabaja)
Un representante del Gobierno Local
Representantes de otros organismos pblicos (que se irn integrando a
partir de los problemas de la zona identificados por el diagnstico local)
Representantes de organizaciones sociales y vecinales de la zona delimitada para la elaboracin del diagnstico local, la identificacin de temas
prioritarios y el diseo de las acciones a desarrollar.
La metodologa utilizada es simple y expedita: consiste en la identificacin
de los problemas de convivencia y seguridad ciudadana de la zona; definicin
de un plan de trabajo tendiente a solucionar esos problemas, con la corres-
101
pondiente asuncin de compromisos por parte de los actores responsables

y la preparacin de un plan seguimiento del cumplimiento de las acciones
comprometidas.
En definitiva, el mecanismo impulsado por el proyecto MLCSC se basa,
fundamentalmente, el cumplimiento de tres etapas claves para la formulacin
de acciones locales para mejorar la calidad de la convivencia social y de la
seguridad ciudadana:
1. La generacin de un espacio para el encuentro entre representantes de instituciones pblicas con diferentes responsabilidades y representantes de
diferentes tipos de organizaciones de la sociedad civil;
2. El intercambio y posterior elaboracin de un diagnstico zonal, que identifique las principales problemticas que afectan desde el enfoque de
la convivencia social y la seguridad ciudadana al rea territorialmente
definida.
3. El diseo de posibles lneas de intervencin que sern recogidas en un Plan
de Accin Local.
Con el objetivo de favorecer tcnica metodolgicamente este proceso, el
proyecto pone a disposicin de cada Mesa Local a tcnicos facilitadores. Se
trata de operadores con perfil social y conocimiento en temas de seguridad
ciudadana y convivencia que apoyan sistemticamente el proceso de trabajo
en cada zona. Estos tcnicos participan activamente de las reuniones que se
realizan a nivel local; aportan insumos que permiten ordenar la identificacin
de problemas, la elaboracin de diagnsticos y el diseo de lneas de accin.
Respecto a los problemas de convivencia y seguridad ciudadana identificados, stos varan segn la zona donde funciona cada una de las Mesas Locales.
Sin embargo, como puede verse en la siguiente sistematizacin elaborada por
el proyecto MLCSC, los mismos involucran campos de responsabilidad de
diferentes instituciones pblicas nacionales y locales:
102
Principales problemas identificados4

1
Drogas (consumo y bocas de distribucin)
Nios/as y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social (calle)
Pandillaje Menores en conflicto con la ley
Delitos en general (hurtos, arrebatos, rapias)
Espacios pblicos descuidados, basurales, caminera en mal estado
Ausencia de iluminacin
Carencia de espacios de socializacin para adolescentes y jvenes
Mala imagen y/o desconfianza en la polica
Carencias logsticas y de infraestructura para operativa y gestin policial
10
Actividades irregulares: ferias, ocupaciones, cuidacoches
11
Violencia intrafamiliar y conflictos entre vecinos
12
Transporte pblico (recorridos inadecuados, frecuencias)
La experiencia de las MLCSC hasta el momento permite identificar elementos que han favorecido la gestin local de la seguridad en aquellas zonas
del pas donde el proyecto se viene implementando. En este sentido, pueden
sealarse como fortalezas de la iniciativa:
La asuncin por parte de todos los actores involucrados del concepto de integralidad en las respuestas a los emergentes de violencia y
delincuencia.
La validacin de la estrategia de la gestin local de la seguridad.
El desplazamiento del foco en la exclusiva responsabilidad policial como
nica respuesta a los emergentes. En una estrategia de gestin local
integral, la imprescindible intervencin policial se asume por la comunidad como acotada a aquellas situaciones que efectivamente lo requieren.
Este mbito permite a los gobiernos locales (municipio) implementar
respuestas coordinadas a las demandas de seguridad, que han pasado a ser
parte de la agenda de preocupaciones planteadas por los vecinos.
4. Idem
103
El espacio local se transforma en un mbito para que otros organismos

pblicos articulen acciones e implementen intervenciones en el terreno a
partir de demandas especficas.
El mbito de las Mesas Locales se ha consolidado como un canal ordenado y permanente para la participacin de los representantes de las organizaciones comunitarias. Esto habilita el intercambio de informacin; la
generacin de debate sobre temas de inters actual y gravitante en la zona;
y contribuye a que los habitantes tengan una visin global de lo que estn
haciendo los diferentes organismos pblicos.
5. Conclusiones
104
El modelo de poltica pblica que concibe a los miedos sociales, las nuevas
formas de violencia, la inseguridad y las dificultades en la convivencia como
obstculos para el ejercicio pleno de los derechos humanos, est en pleno
proceso de construccin. Queda mucho por hacer: cabos sueltos y contradicciones; discusiones sobre metodologas; viejas resistencias corporativas; presiones basadas en justificadas urgencias...pginas en blanco a completar entre
muchas dudas y pocas certezas.
Sin embargo, parece que, como en tantas otras cosas, las respuestas ya fueron escritas hace mucho tiempo. El problema es que la memoria humana
es a veces inconstante, como una bolsa rota por donde se nos escapan las
enseanzas y las buenas experiencias. Como bien se ha dicho, en los burgos
y aldeas medievales, la seguridad provena de la organizacin de los vecinos
frente a las emergencias. La naturaleza indmita y sus extraas criaturas, las
catstrofes naturales o los recaudadores de impuestos, eran peligros externos
frente a los que la ciudad amurallada era smbolo de seguridad. La proteccin
se garantizaba a travs de la ayuda mutua, la buena vecindad, simbolizada por
la campana de la iglesia que movilizaba a los vecinos ante las contingencias.
Por otra parte, la mayora de los conflictos eran resueltos en el seno de la comunidad, en un contexto de control social primario (...) El nacimiento de las
grandes concentraciones urbanas trajo consigo un cambio radical en el mbito de la inseguridad, del miedo. Si en la ciudad medieval amurallada el peligro
se encontraba extramuros, en las ciudades modernas lo peligroso se halla en

la propia urbe (Naredo, 2001).
Sin embargo, tal vez las herramientas para enfrentar estos peligros actuales
sean las mismas: el compromiso con lo colectivo y la solidaridad.
Bibliografa
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105
Resumen
El presente trabajo estudia las caractersticas de la seguridad en el mbito
de las grandes ciudades. El desarrollo de los mbitos urbanos y la creciente
necesidad de participacin ciudadana en la gestin de los asuntos polticos
coincide con el surgimiento de nuevas formas de violencia que afectan a todos los vecinos. Caracterizando estas cuestiones, se plantea la necesidad de
elaborar nuevas herramientas para que el Estado pueda cumplir con su deber
de garanta respecto a los derechos humanos, generando mayores niveles de
seguridad ciudadana.
Palabras Clave: Seguridad Ciudadana - Gobierno Local - Participacin
Ciudadana - Derechos Humanos.
Abstract
This paper studies the characteristics of security in large cities. The
development of urban areas and the growing need for public participation
in the management of political affairs coincides with the emergence of new
forms of violence affecting all residents. Characterizing these issues, this
paper examines the need to develop new tools for the State to fulfill its duty to
guarantee respect for human rights, generating higher levels of public safety.
Keywords: Public Safety - Local Government - Citizen Participation Human Rights.
106
ISSN 1850-3675
El antiterrorismo como paradigma desalentador

de la participacin ciudadana: el caso del Pas
Vasco desde la teora agnstica de la pena
Matas Bailone Universidad de Buenos Aires. Instituto de Investigaciones de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin Argentina. Instituto de Derecho Penal Europeo e Internacional de
la Universidad de Castilla-La Mancha.
A la persistencia de Louk Hulsman.
1. Introduccin: fortaleciendo al Dr. Jekyll

Los discursos tradicionales del Derecho penal han transitado largos derroteros para poder postular una teora de la pena que los justificara y les limitara
el mbito epistemolgico. As, cada teora de la pena que produca el saber
penal responda a una motivacin poltica de la que luego sospechosamente
se alejaba con mayor o menor fortuna y discrecin (alienacin poltica del
terico). Desde el pensamiento crtico dentro y fuera de las llamadas ciencias
penales- se comenz a cuestionar la supuesta cientificidad e incontaminacin
ideolgica de los discursos tradicionales sobre la pena, a la par que se distinguan dentro de los fines de la pena, aquellos que cumplan la funcin de
proclamas poltico-criminales y aquellos que efectivamente produca la pena
(fines manifiestos y latentes)1.
Dentro del universo crtico, las lneas que siguen intentarn una deslegitimacin del antiterrorismo desde la postura de la teora agnstica de la pena
del Prof. Eugenio Ral Zaffaroni. El jurista argentino entiende que el poder
punitivo del Estado no es un ius puniendi, a la manera de un derecho subjetivo
del Estado a punir2, como lo prueban los formidables esfuerzos realizados
en el campo del derecho procesal, constitucional e internacional para rodearlo
de limitaciones externas y formales, lo que no se asemeja en nada a la regulacin de un derecho subjetivo sino que constituye un enorme arsenal normativo destinado a la contencin de un poder: lejos de regular un supuesto ius
puniendi, se trata de contener una potentia puniendi3. Siguiendo esta lgica, el
1. Siguiendo a Alessandro Baratta ver Zaffaroni, Eugenio
Ral: En busca de las penas perdidas, Ediar, Bs. As,. 1989.
2. El neto predominio de lmites formales confirma que
no existe ningn derecho penal subjetivo (o jus puniendi del
sujeto estado), sino que se trata de la contencin de un poder. Los derechos subjetivos se limitan materialmente y las
dudas doctrinarias se generan alrededor de estas fronteras
de contenido y alcance: es lo que sucede cuando se discute
acerca del derecho a la vida, al honor, a la informacin, a la
propiedad, etc. Nunca se procede respecto de los derechos
subjetivos dejando indefinido su contenido y limitando su

ejercicio a travs de la forma, sino que se procede del modo
exactamente inverso. Siendo ste el modo de limitar derechos, pocas dudas pueden caber acerca de que el otro es el
modo de limitar el poder. De all que sea posible afirmar
que no existe un jus puniendi, sino una potentia puniendi
que es necesario contener para que no cancele todos los
derechos. Zaffaroni, E. R et alios.: Derecho Penal. Parte
General, 2 edicin, Ediar, Buenos Aires, 2002, p. 136.
3. Zaffaroni (2002).: op. cit., p. 44.
107
Matas Bailone
Derecho penal es el discurso o saber de los juristas que pretende contener y

limitar aquel poder punitivo, que por su propia naturaleza de estado absoluto
y policial tiende a desbordar los muros que le impone el Estado de Derecho.
Por eso es necesario apuntalar el saber de las agencias jurdicas, o dicho de
otra manera, fortalecer al Dr. Jekyll del jnico personaje de Stevenson.
En esta dicotoma irresoluble entre poder punitivo y derecho penal, hay que
plantear un saber de contencin que no cometa el error del saber crtico del
iluminismo, que limitaba la potentia puniendi pero al mismo tiempo la legitimaba
con sus teoras positivas de la pena. Ante el fracaso ostensible de todas estas
teoras con respecto a sus fines manifiestos, slo cabe postular una teora
negativa o agnstica, que tome a la pena y al sistema punitivo como un dato
de la realidad al que se busca contener, de la misma forma que el derecho
internacional humanitario considera a la guerra. As, es posible construir el
concepto teniendo en cuenta que la pena es (a) una coercin, (b) que impone
una privacin de derechos o un dolor, (c) que no repara ni restituye y (d) ni
tampoco detiene las lesiones en curso ni neutraliza los peligros inminentes4,
es decir, que la pena es un mero ejercicio de poder5.
2. Los Derechos Fundamentales y el desaliento
108
Entendiendo a los derechos fundamentales segn la concepcin ferrajoliana- como la ley del ms dbil, como alternativa a la ley del ms fuerte que
regira en su ausencia, se les reconoce a los mismos una genealoga de luchas sociales y conquistas populares que ganaron un mbito de libertad y de
igualdad ms justo. El derecho a la vida como derecho frente a la ley del ms
fuerte fsicamente; el derecho a la inmunidad y libertad frente al arbitrio del
ms fuerte polticamente; y los derechos sociales que son derechos a la supervivencia contra la ley de quien es ms fuerte econmica y productivamente6.
Tales derechos fundamentales necesitan de un ambiente de libertad poltica
y de participacin activa de la ciudadana para hacerlos efectivos y cada vez
ms amplios. Y en un ambiente de mayor libertad poltica tendrn menos
crecimiento los llamados delitos terroristas, tal como lo expres la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos en el informe de la visita ad hoc a la
4. Zaffaroni (2002): op. cit., p. 45.
5. Cfr. Bailone, Matas: El liberalismo penal: cmo procurar buenos precursores en Roxin, Claus et alios: Derecho Penal y Modernidad, Ara, Lima, 2010, p. 37.
6. Ferrajoli, Luigi: Sobre los derechos fundamentales, en
Democracia y garantismo, Trotta, Madrid, 2008, p. 42.
El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participacin ciudadana...
Argentina dictatorial: la lucha contra el terrorismo requiere de una sociedad

libre y democrtica, en la que los canales de participacin se encuentren abiertos, y el pleno respeto a las normas de derecho internacional de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario7.
Los derechos fundamentales pueden vulnerarse en forma indirecta a travs
de la creacin de un desaliento a ejercitarlos. Este desaliento generalmente es
producto de ciertas polticas pblicas que convierten en demasiado oneroso
el ejercicio de un derecho constitucionalmente reconocido, y que el Estado
est obligado a alentar y promover. Muchas veces el desaliento es un efecto provocado por un conjunto indeterminado de factores, que incluyen los
miedos normales de la gente a su propio desconocimiento jurdico, al error
judicial, a la condena social de determinadas conductas y al mayor o menor
compromiso ciudadano de cada uno. Pero el desaliento que aqu nos interesa
es aquel que produce el sistema penal antiterrorista tanto como consecuencia de una irresponsablemente amplia criminalizacin primaria, como de una
peligrosamente descontrolada criminalizacin secundaria. La mayora de las
polticas criminales antiterroristas, adems de cumplir una funcin simblica
y biopoltica, responden a un paradigma de desaliento de la participacin ciudadana.
3. The Chilling effect

El efecto de desaliento (chilling effect) sobre el ejercicio de derechos constitucionales, es un concepto de la jurisprudencia norteamericana, importado en
diversas ocasiones por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En 1963
hizo su aparicin en una sentencia de la Corte Suprema de Estados Unidos8,
y desde ese momento siempre ha estado relacionado con casos comprendidos
en la Primera Enmienda de la Constitucin de Estados Unidos y el impacto
restrictivo que produce una sancin penal9.
Si bien toda prohibicin produce un desaliento al libre actuar, la Corte Suprema de los Estados Unidos entendi al chilling effect como un recurso para
declarar inconstitucionales normas que sancionaban conductas que pueden
desalentar al conjunto de los ciudadanos del ejercicio de sus derechos ante el
7. Informe de la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos en Argentina, 1980.
8. Corte Suprema de Estados Unidos: Gibson v. Florida
Legislative Investigation Comm., 372 U.S. 539 (1963). En:
http://supreme.justia.com/us/372/539/case.html.
9. Schauer, Frederick: Fear, Risk and the First Amendment: Unraveling the Chilling Effect, Boston Law Review, vol. 58, 1978, p. 693 y ss.
109
Matas Bailone
110
temor a ser sancionados por infringir una norma cuyo alcance resulta impreciso, ya sea por su excesiva amplitud (overbreadth) o por la vaguedad (vagueness)
con que aparece definido10.
La ms antigua doctrina sobre el tema seala que el efecto de desaliento se
produce cuando los individuos dispuestos a realizar actividades amparadas
por la primera enmienda son disuadidos de hacerlo, como consecuencia no
deseada de diversas normas legales11. Cuando esas normas estatales buscan
directamente desalentar o criminalizar el ejercicio de derechos polticos, ya no
podramos recurrir a la doctrina del chilling effect, sino a la invalidez constitucional de esas restricciones.
La verdadera esencia del efecto desaliento (chilling effect) es un acto de disuasin (deterrence)12, es decir que una conducta ha sido desalentada cuando se ha
disuadido a su posible ejecutor. Schauer afirma que en el derecho la razn de
la disuasin es el miedo al castigo13, es decir, toma prestado del derecho penal
el perimido discurso de la prevencin general negativa. La teora utilitarista de
la prevencin general negativa, iniciada por Feuberbach y Romagnosi, pretende generalizar un no comprobado efecto de desaliento para cometer delitos,
producido por la pena14.
A pesar de que abdicamos de entronizar en el altar de los fines de la pena
la prevencin general negativa, por no ser metodolgicamente posible la generalizacin de un efecto individual, adems de no ser ticamente aceptable
utilizar la libertad del ser humano como proclama poltica, para el caso en
estudio no podemos negar que la pena tiene efectos sobre la determinacin
a actuar de ciertos sujetos. Si est en juego el ejercicio constitucionalmente
protegido de derechos fundamentales, las alarmas del Estado de Derecho
deben saltar ante el mnimo peligro, y el hecho de que el mensaje que enva el Estado sea contradictorio (criminaliza conductas cercanas al ejercicio
legal de derechos que el propio sistema debera fomentar) obliga al mismo
a no dejar la ms mnima duda sobre la promocin de ejercicio de derechos

constitucionales. Las reticencias que tenemos contra el uso de la pena con la
finalidad manifiesta de atemorizar y contradeterminar la comisin de delitos,
por restringirse derechos fundamentales en aras de un silogismo absurdo, no
pueden invalidar la intencin de asegurar un mbito propicio para el ejercicio
de derechos fundamentales.
Dijimos que el efecto de desaliento ha sido desarrollado por la doctrina especialmente en lo referido a los derechos polticos15. La libertad de expresin
es un valor afirmativo que la sociedad necesita, al igual que la participacin
poltica, y cuyas ausencias resienten el desarrollo de la misma. El dao social
se produce cuando las libertades garantizadas constitucionalmente no se ejercitan, ya que se da por supuesto que el intercambio libre de informacin, las
abiertas crticas al gobierno y al poder econmico concentrado y la bsqueda
de la verdad son valores positivos en s mismos16. Las libertades de expresin
y de informacin (libertades comunicativas) mantienen en buena salud a la
democracia, desde que permiten a la comunidad tener la materia prima necesaria para tomar las decisiones polticas ms ptimas17.
El legislador [debe] respetar el amplio espacio (breathing space) que precisa
la libertad de expresin y, en consecuencia, buscar una alternativa menos restrictiva (Less Restrictive Alternative Doctrine)18 de regulacin de esos derechos
fundamentales. Para ello es necesario asentar una zona de seguridad, o de
sobreproteccin estratgica del ejercicio de las libertades polticas que reconocen los textos constitucionales.
Desde el Derecho Constitucional se pretende enmarcar la temtica dentro
de la ptica de la dimensin institucional de los derechos fundamentales19,
cuando la conducta lcita que puede ser desalentada es una conducta en ejercicio de un derecho fundamental, desde la ptica constitucional se plantea sin
duda un grave problema, pues los poderes pblicos no pueden desanimar el
10. Cuerda Arnau, Maria Luisa: Proporcionalidad penal y

libertad de expresin: la funcin dogmtica del efecto de
desaliento, iustel.com, RGDP n 8, noviembre 2007, p. 18.
11. Schauer, F. ob. Cit. p. 693.
12. Corte Suprema de Estados Unidos: Freedman v.
Maryland, 380 U.S. 51 (1965). Ver sentencia completa en:
http://supreme.justia.com/us/380/51/case.html
13. Schauer, F. ob. Cit. p. 689.
14. Se parte de una idea del humano como ente racional,
que siempre hace un clculo de costos y beneficios. La
antropologa bsica es la misma de la lgica de mercado, e
incluso se la ha racionalizado expresamente, aplicando el
modelo econmico al estudio del delito, presuponiendo
que los delincuentes son sujetos racionales que maximizan la utilidad esperada de sus conductas por sobre sus
costos. Las nicas experiencias de efecto disuasivo del
poder punitivo que se pueden verificar son los estados de
15. Cuando uno habla de efecto desaliento, generalmente

la Primera Enmienda es lo que viene en mente Schauer,
F. p. 692. Schauer comenta que los tericos de la libertad de expresin suelen dividirse en dos campos: aquellos
que afirman que el derecho a la libertad de expresin es
el valor afirmativo por antonomasia, y aquellos que dicen
que slo la negacin de este derecho por parte del Estado
es lo que nos debe preocupar. (Cfr. Schauer, op. cit., p.
691, nota 35.)
16. Schauer, op. cit., p. 693. Los valores que la sociedad
protege a travs de la libertad de expresin pueden ser
agrupados en cuatro grandes categoras: 1) la satisfaccin
individual de los sujetos, 2) la obtencin de la verdad, 3)
la participacin de los miembros de la sociedad en los
procesos decisorios, y 4) el mantenimiento del balance
entre cambio y estabilidad en la sociedad. Cfr. Emerson,
Thomas: Toward a General Theory of the First Amend-
terror, con penas crueles e indiscriminadas.() Es verdad que, eventualmente, sobre todo en casos de delitos de
menor gravedad, la criminalizacin primaria puede tener
un efecto disuasivo sobre alguna persona, pero esta excepcin no autoriza a generalizar su efecto, extendindolo
arbitrariamente a toda la criminalidad grave, donde es de
muy excepcional comprobacin emprica y ni siquiera el
mismo protagonista puede afirmarla con certeza. El xito
de la teora deviene de su pretendida comprobacin por
introspeccin en infracciones leves o patrimoniales, pero
ese procedimiento no es metodolgicamente correcto,
pues quien procede por introspeccin no puede afirmar,
desde su status social y tico, si el efecto disuasivo lo tiene
la pena o la estigmatizacin social por el hecho mismo.
Zaffaroni (2002): op. cit. p. 58.
ment, 72 Yale L.J. 877, 887-91 (1963).

17. Vid. Barendt, E. Freedom of speech, Oxford University Press, 2005. Jurisprudencialmente: Estados Unidos, New York v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964); Alemania,
Lth Urteil, BverfGE 7, 198; CECH, Asunto Lingens
contra Austria, STEDH 8 de julio de 1986; Espaa, STC,
6/1981.
18. Cuerda Arnau, Maria Luisa: op. cit. p. 19.
19. Siguiendo a Peter Hberle ver De Domingo Prez,
Toms: La argumentacin jurdica en el mbito de los
derechos fundamentales: en torno al denominado chilling
effect o efecto desaliento, en Revista de Estudios Polticos del CEPC, N 122, 2003.
111
Matas Bailone
ejercicio de los derechos fundamentales, sino que se encuentran por el contrario obligados a promoverlo20.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos tambin ha usado la
expresin desaliento para referirse a los efectos de ciertas polticas
pblicas21. En el caso Castells se le dijo al Estado espaol que el sistema
punitivo es el ltimo recurso y debe ser extremadamente moderado para no
perjudicar la crtica poltica22. En el asunto Incal contra Turqua (1998) se
habl tambin de la violacin del principio de proporcionalidad y de criminalizacin de la disidencia poltica23. Pero muy recientemente el mismo Tribunal
de Estrasburgo ha omitido cualquier referencia al desaliento en el caso Leroy
c. Francia (2/10/2008), donde un humorista grfico haba sido condenado
por un tribunal francs por glorificacin del terrorismo al haber hecho un
dibujo irrespetuoso de las torres gemelas neoyorquinas. Mientras el dibujante
pretenda retratar un evento de la realidad con la mirada cida de los caricaturistas, al mismo tiempo que expresaba su ideologa antiamericanista a travs
de una imagen satrica24, el TEDH no entendi que con la condena se haya
vulnerado el artculo 10 de la CEDH, y aleg que como la caricatura se haba
publicado en el Pas Vasco, esto llevaba implcito un peligro grave por ser una
zona polticamente sensible.
4. La cuestin del terrorismo

El terrorismo es una vieja etiqueta con la que se suelen cerrar las discusiones profundas y las crticas institucionales; frente al fantasma del terrorismo
112
20. Martnez-Pujalte, Antonio Luis: Algunos principios bsicos en la interpretacin de los derechos fundamentales,
citado por De Domingo Prez, Toms: op. cit., p. 153.
21. hay que evitar que los ciudadanos se desanimen por
el temor de sanciones penales o de otra naturaleza, y desistan de opinar sobre tales problemas (Asunto Barford,
TEDH, sentencia de 22 de febrero de 1989, pargrafo 29).
22. El seor Castells, en el artculo litigioso, presentaba
una larga lista de asesinatos y atentados perpetrados en
el Pas Vasco y denunciaba la impunidad, calificada por
l como insultante, de la que disfrutaban sus autores.
Denunciaba la pasividad de las autoridades, que, en su
opinin, no hacan nada para descubrirlos, a diferencia de
otros supuestos en que se haban mostrado muy activas.
Interpretando esto ltimo en el sentido de connivencia
con los culpables, atribuy la responsabilidad de estas
acciones al Gobierno y a los partidarios del mismo. Sin
duda, se trataba de graves acusaciones. Pero, al expresarlas,
el demandante no haca otra cosa que ejercer legtimamente su derecho de libertad de opinin y de expresin. Este
derecho ha sido violado en el caso enjuiciado en la medida
en que el seor Castells fue procesado y condenado por
haber escrito y publicado los que pensaba en relacin a
una cuestin de inters pblico: en una sociedad democrtica no es admisible que se pueda sancionar por esto.
Voto particular concordante del Juez De Meyer, TEDH,

Castells vs. Espaa, 23 de abril de 1992.
23. El TEDH entendi que el legtimo propsito de tutelar el orden pblico, no autorizaba, sin embargo a adoptar
una medida que calific de desproporcionada por vulnerar
el derecho a la libertad de expresin, especialmente reforzada cuando nos hallamos en el mbito de la crtica poltica. Cuerda Arnau, M. Luisa: op. cit. p. 20.
24. El formato de las caricaturas y las stiras ayudan a la
gente a ver el evento desde otro ngulo, desde otra perspectiva. A veces los caricaturistas son provocativos, con
una dosis de humor negro. Y a veces son irrespetuosos
con las vctimas, minoras y con los gobiernos. Pero acaso
no es eso lo que una caricatura es? El propio TEDH en
otra reciente decisin ha declarado que las stiras deben
ser consideradas una forma de expresin artstica y comentario social que, exagerando y distorsionando la realidad, es intencionalmente provocativa. El mensaje de la
caricatura de Leroy estaba enfocado en la destruccin de
los smbolos del imperialismo norteamericano, y no en la
glorificacin del terrorismo. Voorhoof, Dirk: European
Court of Human Rights: where is the chilling effect?
Ghent University, Blgica, en: www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/confantiterrorism/ECHR_en.pdf
no cabe ninguna argumentacin posible, slo la clausura del pensamiento.

La mayora de los Estados que en el pasado usufructuaron la imagen del terrorismo insurgente, ahora se encuentran muy cmodos con los rtulos que
el nuevo antiterrorismo reparte a unos y otros25. Pases como Colombia y
China26, que an hoy mantienen la dialctica canalla que en los setenta instalaron los sangrientos terrorismos de estado del cono sur, son algunos de los
pases ms colaboracionistas con el nuevo antiterrorismo global27.
El reciente informe del Panel de Juristas Eminentes de la Comisin Internacional de Juristas sobre el antiterrorismo en el mundo (Assessing Damage,
Urging Action) remarca la necesidad de aprender las lecciones del pasado. El
hecho de que en muchos pases la lucha antiterrorista haya degenerado en
terrorismo de estado, a travs de legislaciones de emergencia y de estados de
sitio, nos alertan de los peligros del presente.
El antiterrorismo, como la expresin ms burda del estado de polica, tiende
siempre a minar las bases del estado de derecho. Cualquier elemento de contencin que se le interponga lo supera a travs del recurso a la emergencia, a
la que define como la situacin excepcional que har mantener en pi a todo
el sistema, cuando en realidad es un elemento extrao que termina por implosionar todo el ordenamiento legal ordinario28. La perenne emergencia
como la defini sabiamente Sergio Moccia- se instala en nuestros cdigos
penales y nunca los abandona. Cada vez que las agencias polticas incorporan
normas excepcionales al sistema punitivo, el derecho penal pierde capacidad
de accin y reaccin. Una de las excusas menos originales para instaurar el
imperio de la emergencia ha sido desde siempre el terrorismo.
25. Para algunos Estados que en el pasado rutinariamente abusaron de los derechos humanos, el antiterrorismo
es simplemente la novsima excusa detrs de la cual se
pueden esconder. Informe Assessing Damage, Urging
Action del Panel de Juristas Eminentes, Comisin Internacional de Juristas, Ginebra, 2009, p. 17.
26. China negoci con Estados Unidos la represin y
el encarcelamiento en Guantnamo de varios uigures
que eran perseguidos polticos del gobierno chino. Cfr.
Norberg, Naomi A harmonized approach to combating
international terrorism? Roadwork ahead en Delmas
Marty Pieth Sieber Les chemins de LHarmonization
Pnale, SLC, Paris, 2008, p. 214. Ver tambin: Bernstein, Richard: Washington Has a Uighur Problem, Too,
New York Times, 16/06/2009, http://www.nytimes.
com/2009/07/16/us/16iht-letter.html.
En Colombia la Comisin Internacional de Juristas ha
reconocido la grave situacin de derechos humanos y
persistente impunidad agenciada como poltica gubernamental por parte de las autoridades colombianas, adems
de los reiterados ataques a la independencia del Poder Judicial. La Comisin Colombiana de Juristas denunci ante
el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas
diversas ejecuciones extrajudiciales que produce el ejrci-
to colombiano y las fuerzas paramilitares con innegables

vnculos al Poder Ejecutivo. Cfr. Informe de la Comisin
Colombiana de Juristas en http://www.coljuristas.org/
archivos/1Intervencion_punto_4FINAL.pdf. En 2008 el
Tribunal Permanente de los Pueblos conden al estado
colombiano y a varias empresas multinacionales por crmenes de lesa humanidad, por el saqueo de los recursos
naturales y la participacin en el conflicto armado.
27. De triste memoria es el pedido del presidente Uribe
para que Estados Unidos iniciara en Colombia una guerra
contra el terrorismo como en Irak, sin menoscabar que se
viene llevando a cabo desde hace aos algo ms silencioso
y terrorfico con la participacin del ejrcito norteamericano.
28. La emergencia no se presenta ms como medida excepcional de garanta para el sistema o de recarga en caso
de necesidad, sino como alimento constante e imprescindible del mismo. Con un smil muy al uso podra decirse
que la emergencia se ha convertido en la droga del sistema
y, como esta, produce habituacin y dependencia y quiz
tambin, del mismo modo, su muerte. Bergalli, Roberto,
Introrduccin a Serrano Piedecasas, Jos Ramn: Emergencia y crisis del estado social, PPU, Barcelona, 1988,
p.VIII.
113
Matas Bailone
Cualquier legislacin de emergencia se construye sobre los prejuicios ms

bajos e infundados de una sociedad, en ellos encuentra su tierra de promisin.
Sobre base tan innoble slo puede construirse una normativa oportunista
y simblica, que slo busca el rigorismo represivo y la cada de todas las
garantas posibles. Todas las improvisaciones que propone la cultura de la
emergencia son la exacta contracara de las tcnicas legislativas inspiradas en
los criterios de una poltica criminal eficiente y racional. Abarcar fenmenos
tan complejos como los ataques masivos e indiscriminados acudiendo slo
al derecho penal significa no reconocer la complejidad del fenmeno, reducindolo a una cuestin slo de orden pblico29. Y el nuevo antiterrorismo
con su paradigma blico de respuesta, slo escapa del derecho penal para
evitar los ltimos muros de contencin que le quedaban.
El Panel de Juristas Eminentes remarc la necesidad de que cualquier emergencia deje intocables al sistema internacional de derechos humanos y al de
derecho internacional humanitario, ya que ambos complejos normativos fueron creados en pocas convulsivas para afrontar las crisis, y nunca podrn ser
vistos como un lujo de las democracias30.
En Espaa la emergencia paradjicamente logr status constitucional. La
Constitucin espaola contiene la consagracin de la suspensin mediante
posterior Ley orgnica- de ciertos derechos fundamentales para personas determinadas, con la excusa de combatir el llamado terrorismo (artculo 55.2).
Lo que Arroyo llam estado de excepcin permanente intuitu personae, que
legitima las excepcionales leyes procesales reductoras por no decir negadoras- de derechos fundamentales, no es ni suspensin ya que no es temporalmente acotada-, ni individual ya que la norma tiene como destinatario a una
generalidad31. Las violaciones ms graves de los derechos fundamentales en
el mbito del proceso penal se han producido al amparo de este ignominioso
artculo del texto constitucional, que ha instaurado por primera vez en un
Estado europeo la ordinarizacin de un derecho de emergencia.
La legislacin antiterrorista de la mayora de nuestros pases responde a
estereotipos creados por las agencias policiales, como de hecho sucede
114
29. Moccia, Sergio: La perenne emergenza. Tendenze

autoritarie nel sistema penale, Edizione Scientifiche Italiane, 2 edicin, Npoles, 1997, p. 54.
30. Informe Assessing Damage, Urging Action, op. cit.,
p. 18.
31. Arroyo Zapatero, Luis: Terrorismo y Sistema Penal,
en AAVV Reforma Poltica y Derecho, Ministerio de
Justicia, Madrid, 1985, p. 158.
con todo el derecho penal ordinario32. Pero en los delitos de terrorismo el

estereotipo se conjuga con los enemigos que una sociedad ya tiene introyectados e individualizados polticamente. El efecto criminalizador sobre las
minoras portadoras del estereotipo negativo ha producido en la actualidad
que renazca la islamofobia33 o que ciertos colectivos con reclamos de reforma
institucional, soberana o autodeterminacin como la izquierda abertzale34
sean segregados del debate poltico.
Una de las principales batallas que hay que dar contra el antiterrorismo, es
la misma que desde hace varias dcadas se da entre el abolicionismo radical y
el derecho penal: la delimitacin conceptual. Mientras el abolicionismo niega
una realidad ontolgica y homogeneizante de lo que las agencias polticas
llaman delitos, nosotros debemos atacar la idea de que una pluralidad de
eventos violentos y conflictivos sean caratulados y simplificados como terrorismo. Ante el fracaso poltico y jurdico de conceptualizar al terrorismo35,
debemos evitar la etiqueta fcil y la nomenclacin prejurdica. Zaffaroni nos
dice que la inviabilidad de la perspectiva formal obliga a ensayar una perspectiva realista, desde la cual la dificultad formal muestra que el terrorismo no
32. la respuesta poltica que se concreta en legislacin es siempre una reaccin frente a la demanda que llega
cargada con el estereotipo negativo, o sea, con una cierta
imagen del criminal masivo que se separa de la realidad en
diferente medida. Es natural que una legislacin que nace
condicionada de esta manera, tienda de preferencia a satisfacer el reclamo pblico y, por ende, a captar al estereotipo
que opera en la comunicacin y en el imaginario colectivo
y de las agencias policiales. La experiencia criminolgica
ensea que los estereotipos orientan la accin policial,
dando lugar a una selectividad criminalizante ampliamente
conocida en el campo de la delincuencia comn. La transferencia de esta caracterstica a la investigacin de delitos
no convencionales, como son los atentados masivos e indiscriminados, constituye un serio obstculo para su eficacia, pues por lo general encaminan las investigaciones haca objetivos falsos. Dado que la seleccin criminalizante
en el delito se produce en buena medida por estereotipo,
en los delitos no convencionales se sigue el mismo camino, o sea, que no es verdad que no haya estereotipos, sino
que stos son el principal obstculo para su prevencin
eficaz. El resultado de este fenmeno es preocupante,
porque desva la accin policial de la prevencin efectiva
de esos crmenes, al privilegiar la seleccin por estereotipo
que, por lo general, va a dar con personas no vinculadas a
ellos. Zaffaroni, Eugenio Ral: Observaciones generales
sobre los mecanismos de desplazamiento lesivos de derechos humanos, indito.
33. Ciertas declaraciones pblicas son catalogadas como
glorificacin del terrorismo si el emisor es un miembro
de la comunidad islmica o como una simple opinin poltica si es expresada por un europeo. As sucedi en Gran
Bretaa cuando Sheykh Yusuf al-Qaradawi fue arrestado
por decir que entenda porqu un palestino oprimido se
converta en hombre-bomba, y no le pas lo mismo a la
esposa de Tony Blair al decir algo parecido.

34. Que la existencia legal de una izquierda abertzale (patritica vasca) que no condene pblicamente la violencia
armada de ETA no slo no comporta un apoyo a este
tipo de lucha y la consiguiente tentativa de prolongarla en
el tiempo sino que, por el contrario, es necesaria (esta izquierda) para la solucin del conflicto poltico, y, con ello,
para el cese de ese tipo de lucha (que es una tragedia muy
dolorosa), y el deseado advenimiento de la paz, siendo,
como digo, la existencia legal de esta fuerza poltica nada
menos que una conditio sine qua non de ese feliz advenimiento. Por lo dems, el patriotismo vasco es una idea
legtima aunque, hoy por hoy, y aqu est una clave del conflicto, no sea legal, hecho en el que se basa y se explica la
violencia que padecemos. Sastre, Alfonso: Carta abierta
a los magistrados espaoles de Octubre de 2009, http://
eltaburete.wordpress.com/2009/10/15/de-alfonso-sastre-carta-abierta-a-los-magistrados-espanoles/
La Sala especial de la Ley de Partidos Polticos del Tribunal Supremo espaol, al tratar la ilegalizacin de ANV
en 2008, habl de dos conceptos de izquierda abertzale: con el concepto de Izquierda Abertzale se alude en
el Pas Vasco a toda izquierda nacionalista, pero cuando
ETA utiliza aquella expresin, lo hace refirindose a aquella parte de la izquierda abertzale que colabora con sus
objetivos. STS ANV de 22 de septiembre de 2008.
35. Desde 1936 hasta 1980 se han adoptado 109 definiciones convencionales sobre el terrorismo. Naciones Unidas
tiene 13 convenios especiales sobre el terrorismo, y a pesar
que en 1997 comenz el derrotero del famoso Convenio
General de Terrorismo de las Naciones Unidas, dicho
texto todava est lejos de ver la luz, y a pesar de que lo
haga, ser subsidiario de todos aquellos convenios, que no
perdern vigencia.
115
Matas Bailone
es un concepto sino un problema36.

Tratando al terrorismo como una cuestin o problema, slo nos queda
definirlo como lo que realmente es: un ataque masivo e indiscriminado contra
la vida y la integridad fsica de las personas37. Teniendo en cuenta que si incorporamos al concepto la nocin de finalidad, que es lo que siempre hizo la legislacin espaola, corremos el riesgo de criminalizar la contienda poltica y la
disidencia no convencional, que es lo que sucede en la Espaa constitucional.
Todo el gran arco de violencia poltica y disidencia social que ha pretendido
ser abarcado y rotulado con el mote de terrorismo a lo largo de los aos,
no han sido ms que conflictos que las agencias polticas resuelven por la
va fcil: el sistema punitivo. La violencia anti-institucional o del oprimido
siempre ha sido catalogada como grave delincuencia organizada38. El hecho
que desde el 2001 el llamado terrorismo de matriz islmica sea polticamente
algo difuso y est motivado religiosamente, no desplaza la raz del problema,
que sigue siendo la respuesta unvoca que el poder le da a estos fenmenos.
Todo esfuerzo del saber penal y de las agencias jurdicas debe ser de contencin, teniendo muy presente que el peligro en ciernes de toda legislacin
antiterrorista desbordada es la mutacin en terrorismo de estado. Desde las
medidas racionales de prevencin que nadie discutira seriamente- es fcil
el desplazamiento hacia el quiebre de la regla del Estado de Derecho, y a su
vez, de sta, al crimen de estado. Ningn crimen de estado se comete sin ensayar un discurso justificante, y el riesgo en tiempos del terrorismo es que la
prevencin de crmenes de destruccin masiva e indiscriminada, si bien fuera
de toda duda es imprescindible, pase rpidamente a ser la nueva justificacin
putativa del crimen de estado39.
5. El antiterrosimo como desalentador
116
Una legislacin antiterrorista irresponsable es peligrosa por dos motivos:

porque distrae e impide la verdadera prevencin de ataques de destruccin
masiva, y porque restringe el ejercicio de derechos fundamentales; cuando no
es a travs de supresiones o limitaciones directas de los mismos, lo es a travs
del desaliento a la participacin ciudadana que se logra concomitantemente.
36. Zaffaroni, Eugenio Ral: op. cit.
37. Ante la produccin de ataques masivos e indiscriminados contra la vida o la integridad fsica de las personas,
desde siempre considerados delitos de mxima gravedad y
conminados con las ms graves penas en todo el mundo, los
legisladores nacionales sancionan leyes que los incriminan
nuevamente o los dan por penados, pero con motivo de esos
crmenes y con el fin manifiesto de combatirlos y prevenirlos,
convierten en delito otras conductas que son diferentes en
cada pas y, adems, establecen excepciones a las garantas

penales y, sobre todo, procesales penales y limitan otras libertades individuales, o sea, que acotan los derechos humanos
de la llamada primera generacin. Zaffaroni, E. R.: op. cit.
38. Se recomienda ampliar en: Ruggiero, Vincenzo: La
violenza poltica, Laterza, Roma, 2008.
39. Zaffaroni, E. R. op. cit.
En Chile, adems de la persistencia de la Constitucin Poltica del dictador

Pinochet, la legislacin antiterrorista que viene de esa misma poca, tiene un
destinatario prefijado: las protestas no institucionales del pueblo mapuche. A
los pueblos originarios de la Araucania, que provocan incendios rituales de
acuerdo a su tradicin milenaria y que protestan contra la usurpacin de territorios comunales, le es aplicada la legislacin contra el terrorismo y su correlativa relajacin de garantas procesales, a la vez que son vctimas propiciatorias
de la ms iracunda violencia policial40. En la mayora de las democracias occidentales las normas antiterroristas sirven para perseguir las manifestaciones
antiglobalizacin y antisistema, o para aplastar los movimientos nacionalistas
pro-autodeterminacin (Pas Vasco, Irak, etc.).
Dijimos que el efecto de desaliento a ejercitar los propios derechos constitucionales se produce tanto por la tipificacin, como por la aplicacin de los
tipos a los casos concretos. El hecho de que existan tipos penales tan abiertos,
vagos e indeterminados, aumenta exponencialmente el efecto criminalizante
de las agencias policiales, cuyo poder arbitrario es habilitado por el legislador,
en una ilegal transferencia de poder legisferante al mbito ejecutivo. La doble
tipificacin de delitos que ya estaban comprendidos en las viejas normativas
seala que el camino de la emergencia es siempre simblico y poco serio.
En Espaa las normas penales antiterroristas vienen del franquismo, y slo
cambia el rgano judicial que conocer de estos delitos: del ignominioso Tribunal de Orden Pblico y la jurisdiccin militar a la Audiencia Nacional. Adems de carecer de una definicin expresa de terrorismo, el Cdigo espaol de
1995 no define lo que son bandas armadas u organizaciones terroristas, lo que
afecta gravemente el principio de legalidad, ni tampoco se precisa lo que el
legislador pretende comprender al hablar de paz pblica. A pesar que el concepto histrico de terrorismo en Espaa estuvo vinculado a dos grandes elementos estructurales, la organizacin y la finalidad terrorista, la incorporacin
del tipo de terrorismo individual o no organizado (art. 577)41 pretende abarcar
40. La represin que ejerce el Estado en el conflicto mapuche es selectiva. Se dirige solo a las resistencias que se
han organizado al margen de las vas institucionales, tendiendo a neutralizarlas o suprimirlas, no a todo el pueblo
mapuche, por lo que en mi opinin es incorrecto desde
la objetividad- hablar de criminalizacin de las demandas
mapuche y es ms correcto hablar de criminalizacin de
las resistencias al biopoder. Y esta criminalizacin se ejerce usando y abusando de las prerrogativas que entrega la
legislacin, tanto comn, como especial. Concretamente
el control penal que se ha ejercido sobre el conflicto, particularmente desde la transicin democrtica, ha ido paulatinamente deslizndose por la pendiente del autoritarismo. Villegas Daz, Myrna: El mapuche como enemigo
en el Derecho (Penal), consideraciones desde la biopoltica
y el derecho penal del enemigo. En Portal Iberoamericano de las Ciencias Penales, www.cienciaspenales.net.
41. Donde se contempla la actuacin de alguien que no

pertenece, ni participa, ni colabora con bandas armadas
u organizaciones terroristas, pero que realiza acciones tpicas con la finalidad de subvertir el orden constitucional
o alterar gravemente la paz pblica, o la de contribuir a
estos fines atemorizando a los habitantes de una poblacin o a los miembros de un colectivo social, poltico o
profesional. En la Exposicin de Motivos, el legislador
planteaba la creacin de este tipo penal para alcanzar al
terrorismo urbano desvinculado de las bandas armadas,
pero que comparte los fines de las mismas. El Grupo
de Estudios de Poltica Criminal propone la supresin del
artculo 577, principalmente por la ausencia del elemento
organizativo que es esencial para la calificacin de un hecho como terrorista. Cfr. Grupo de Estudios de Poltica
Criminal: Una alternativa a la actual poltica criminal sobre terrorismo, Valencia, 2008.
117
Matas Bailone
118
conductas disidentes que antes eran meros delitos de desrdenes pblicos42.

El elemento teleolgico requerido por la legislacin espaola para agravar
delitos como terroristas no deja menos dudas. La finalidad de subvertir el
orden constitucional es fundamentalmente poltica y se corre el riesgo grave
de punir la crtica institucional no convencional. La otra finalidad alternativa,
la de alterar gravemente la paz pblica, lleva implcito el riesgo de la confusin con los delitos comunes de desrdenes pblicos. La indeterminacin
sobre lo que es la paz pblica lleva a otro gran choque con el principio de
legalidad, y a confundir los objetivos del actuar con las consecuencias del mismo.
As, mientras slo se pretenda violentar el orden constitucional, la comisin
de delitos graves produce casi inexorablemente la etrea alteracin de la
paz pblica43.
La finalidad de subvertir el orden constitucional plante problemas a nivel
jurisprudencial cuando se juzgaron los ilcitos cometidos por miembros de
fuerzas de seguridad del Estado en su lucha contra el terrorismo etarra44. All
se neg la existencia del terrorismo de Estado, al pretender que las acciones
ilegales de las fuerzas del orden no podan caracterizarse de contrarias al orden constitucional ya que pretendan defenderlo de los ataques terroristas. As
quedaba claro que lo que no se poda atacar era la Constitucin de 1978 como
un baluarte del status quo poltico de la Transicin, pero que los principios
fundamentales del Estado de Derecho no tenan la misma proteccin45.
Otro de los problemas graves de la legislacin antiterrorista espaola es el
artculo 576 donde se castiga la colaboracin con las actividades o finalidades
de una banda armada, organizacin o grupo terrorista. El sujeto activo aqu
es ajeno a la organizacin delictiva y realiza conductas de cooperacin sin
un plan concreto. El tipo penal es peligrosamente abierto y abarca conductas
en principio irrelevantes, o que seran actos preparatorios o de encubrimiento
impunes. Pero apelando a este artculo se pretende sancionar cualquier gnero
de actos de favorecimiento en los que exista dificultad probatoria. El mismo
artculo plantea el problema de que las finalidades o actividades de una organizacin sean definidas in totum como terroristas, y de esta manera ilegalizar
conductas no slo impunes sino legalmente protegidas.
42. Capita Remezal, Mario: Anlisis de la legislacin penal
antiterrorista, Colex, Madrid, 2008. p. 258.
43. Capita Remezal, Mario: op. cit. p. 6.
44. la actividad delictiva de Amedo y Domnguez no
debe entenderse, declara la sentencia, como un delito de
asociacin terrorista sino de mera asociacin ilcita comn
por cuanto la finalidad perseguida por dichos funcionarios
no es la de oponerse al sistema constitucional sino, antes al
contrario, defender la estabilidad del mismo aunque ello
se realice por medios jurdicamente reprochables. Lamarca Prez, Carmen: Sobre el concepto de terrorismo
(A propsito del caso Amedo), en Anuario de Derecho

Penal y Ciencias Penales, Ministerio de Justicia, fascculo
II, tomo XLVI, mayo-agosto de 1993, p. 535.
45. La nica defensa que se puede hacer del Estado de
Derecho es desde la legalidad, respetando la propia Constitucin que prohbe mtodos al margen del ordenamiento
jurdico. Subvertir el orden constitucional es alterar o destruir por medios delictivos la aplicacin de la Constitucin y el funcionamiento de las instituciones del Estado,
especialmente de los derechos y libertades de los ciudadanos. Capita Remezal, Op. Cit., p. 246.
No menos preocupante es el artculo 578 de exaltacin del terrorismo (reformado por la LO 7/2000) que criminaliza la disidencia poltica y la crtica institucional (vulneracin a la libertad ideolgica art. 16.1 CE) al punir la
apologa de la apologa del terrorismo, y al conferir a las vctimas de los delitos
terroristas un status superior y desigual al de las dems vctimas, puniendo en
forma especfica lo que no es ms que una injuria o un delito contra la integridad moral.
Es por la aplicacin de la figura de colaboracin con banda armada (aunque
en su redaccin preconstitucional) lo que llev al Tribunal Constitucional a
hablar de efecto de desaliento. Lo hizo al resolver el amparo presentado por
la Mesa Nacional de Herri Batasuna, que haba sido condenada por la Sala
Segunda del Tribunal Supremo a la pena de siete aos de prisin, una multa de 500.000 pesetas, con las accesorias de suspensin de cargo pblico y
derecho de sufragio pasivo, como autores de un delito de colaboracin con
banda armada. Dicha colaboracin consisti en el reenvo a los medios de
comunicacin de una cinta de vdeo donde la organizacin ETA comunicaba
los trminos del cese de la violencia armada, para que fuera emitido en los
espacios pblicos que le correspondan al partido poltico Batasuna.
La sentencia 136/1999 del Tribunal Constitucional habl del desaliento
que la desproporcin de la reaccin punitiva produce sobre ciertos derechos
fundamentales46, y as se integraba este efecto a la estructura argumental del
principio de proporcionalidad47. Aunque la doctrina mayoritaria espaola48
postula que el desaliento siempre es un problema de legalidad y nunca de
proporcionalidad, que en la tipificacin vaga o falta de taxatividad se encuentran
las causas del desaliento, lo cierto es que como ensea Cuerda Arnau
puede producirse en ambos momentos del sistema punitivo. Las reacciones
desproporcionadas en sede judicial requieren que un ulterior anlisis de
prohibicin de exceso tenga en cuenta el posible desaliento. Cuerda Arnau acierta al
remarcar que la doctrina del desaliento no persigue atajar problemas de
legalidad () El mandato de indeterminacin no precisa recurrir a argumentos
como el desnimo para salir airoso ante una eventual vulneracin. La utilidad
que reporta la doctrina que se comenta es, segn creo, la de operar como
exigencia adicional de justificacin frente a tipos que, pese a su relativa
46. Derecho a la libertad ideolgica (art. 16.1 de la Constitucin) y a la participacin en los asuntos pblicos (art.
23.1 CE).
47. Cuerda Arnau, Maria Luisa: op. cit, p. 18; Cuerda Riezu, Antonio: Proporcionalidad, efecto desaliento y algunos silencios en la sentencia del Tribunal Constitucional
136/1999, que otorg el amparo los dirigentes de Herri
Batasuna, en Diez Ripolles La ciencia del derecho penal
ante el nuevo siglo : libro homenaje al profesor doctor don
Jos Cerezo Mir, 2002, p. 254.

48. Jos Luis Dez Ripolles, Gloria Lopera Mesa, entre
otros.
119
Matas Bailone
120
indeterminacin, superan el filtro de la legalidad49.

En el marco de la lucha antiterrorista espaola uno de los puntos ms discutidos es la poltica de ilegalizacin de partidos. Son muchos los comentarios que podemos hacer al respecto, sobre la posibilidad de proscribir de la
contienda electoral y del debate pblico a colectivos enteros de individuos.
La Comisin de Venecia del Consejo de Europa ha remarcado los peligros de
este tipo de polticas en pases como Turqua y Espaa.
En 2009 el Tribunal Supremo espaol anul las candidaturas a las elecciones
al Parlamento Europeo del partido Iniciativa Internacionalista - Solidaridad entre
los Pueblos (II-SP), al amparo de las demandas incidentales de ejecucin de la
sentencia del TS de marzo de 2003 de ilegalizacin de los partidos HB, EH y
Batasuna, por considerarse a la lista impugnada una sucesin de estos ltimos50.
Las demandas presentadas por el Ministerio del Interior y el Ministerio Pblico Fiscal argumentaban la continuacin fraudulenta del entramado Batasuna en los claros mensajes de identificacin con la liberacin de Euskal
Herria o en la negativa a admitir preguntas en las ruedas de prensa de II-SP
sobre la violencia terrorista. Tambin remarcaban la vinculacin de los cabezas de lista, promotores y hasta simpatizantes y eventuales votantes con
los partidos ilegalizados (Alfonso Sastre, Doris Benegas, ngeles Maestro,
entre otros), slo por haber firmado algn documento poltico a favor de los
presos etarras o haber participado en manifestaciones independentistas de la
llamada Izquierda Abertzale. Se lleg a mencionar la calidad de testigo en un
caso seguido ante la Audiencia Nacional en 1998 de una candidata, lo cual se
transforma en una amenaza a quienes testifiquen en procesos relacionados
con el terrorismo.
El auto del TS aplic analgicamente un artculo de la ley electoral que
restringe el derecho a acceder a los cargos pblicos y todo con un nivel probatorio ms que exiguo. La lista electoral anulada recurri en amparo al Tribunal Constitucional, y ste lo tramit como amparo electoral. Por primera
vez, y por unanimidad, el TC contradeca una sentencia de la sala 61 (de la
Ley Orgnica del Poder Judicial) del TS. Al conceder el amparo a la lista de
II-SP, el TS consider vulnerados los siguientes derechos constitucionales:
derecho a participar en los asuntos pblicos, derecho a la libertad ideolgica
y el principio de igualdad.
Lo central del amparo recay en las pruebas aportadas por los demandantes
y aceptadas por el TS. La mera acumulacin de datos que no tengan entidad
probatoria de la sucesin de un partido ilegalizado, no permite al conjunto de
ellos constituir una prueba. El TC atac la escasa relevancia de los actos indicados por el TS, ya que son slo acreditativos en principio de una inclinacin
ideolgica que en absoluto puede merecer censura en nuestro rgimen constitucional democrtico, por ms que eventualmente pueda ser compartida por
quienes pretendan hacerla valer por medio de la violencia, circunstancia sta
que no ha quedado probada concurra en los promotores y dirigentes de la
coalicin demandante de amparo51. El endeble material probatorio en que se
haba basado el auto del TS, no hizo necesario que el TC analizara la ausencia
de condena de la violencia terrorista por parte de II-SP, que en muchos casos
sirve como contraindicio de sucesin de partidos ilegalizados, y as fallara a
favor de los recurrentes, al considerar que tal pobreza probatoria no puede
justificar el sacrificio de derechos fundamentales de participacin poltica en
trminos de igualdad y de libre defensa y de promocin de la propia ideologa.
El TS tambin remarcaba la identificacin de la lista de II-SP con los
firmantes de los avales de las candidaturas, algo sobre lo que la agrupacin
carece de control, y segn el TC sera plantear una impropia responsabilidad
jurdica por la sola adhesin de terceros. De igual manera el TC rechaz la
idea de que la movilizacin del voto que habra correspondido a las formaciones ilegalizadas sea una finalidad objetable.
El TC recordaba en la sentencia que la Constitucin no requiere el concepto de democracia militante, y que no cabe excluir ideologa alguna, ni por
su contenido o fundamentos, ni por los medios de los que eventualmente
quieran valerse quienes la defiendan, salvo que stos sean violentos.
En este amparo el TC no necesita recurrir al efecto desaliento debido a que
el anlisis del auto de TS se agota principalmente en el pattico y tragicmico
nivel probatorio acreditado. Tampoco lo dice respecto de la cuestin formal,
ya que el Constitucional no entra en las materias planteadas por los amparistas, como por ejemplo los plazos y la inviabilidad de anular candidaturas
a travs del procedimiento de ejecucin de sentencias. Pero est por dems
49. Cuerda Arnau, M Luisa: op. cit. p. 26.
50. Como anlisis detallado de los autos del TS y del TC

recomiendo: Vrgala Foruria, Eduardo La admisin de
Iniciativa Internacionalista a las elecciones europeas de
2009: el Tribunal Constitucional corrige acertadamente la
decisin del Tribunal Supremo en Revista espaola de
Derecho Constitucional, N 87, Septiembre Diciembre
de 2009, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, Espaa, p. 315. All afirma el autor que la
frmula de encajar en un incidente de ejecucin de sen-
tencia la impugnacin de candidaturas no es admisible

p. 319.
51. STC 126/2009, de 21 de mayo, FJ13.
121
Matas Bailone
demostrado el amedrentamiento que produce el sistema judicial con respecto

a los ciudadanos que comulgan con las ideologas de los partidos ilegalizados,
aunque no lo hagan por medios violentos. Adems, las opiniones pblicas de
las autoridades gubernamentales, no hacen ms que confirmar una poltica de
proscripcin del nacionalismo separatista52.
7. Conclusiones
122
A lo largo de estos desordenados pensamientos hemos tratado de sealar

los peligros de un antiterrorismo desbordado, de una poltica criminal ineficiente y de las polticas pblicas que tienden a criminalizar la disidencia
poltica profunda.
Zaffaroni y Paredes Castan vienen recordando a Carl Schmitt, que en su
Teora del partisano deline el perfil del terrorista en nuestras sociedades:
el partisano, segn Schmitt, es aquel sujeto poltico que asume la enemistad
poltica como una enemistad absoluta, puesto que pretende destruir el espacio
poltico constituyente realmente existente y sustituirlo por otro diferente
A diferencia de la mera organizacin criminal el partisano sigue buscando
su legitimidad en el mbito de lo poltico53. Esta es la radiografa del lugar
que ocupa el terrorista en el esquema social, y el hecho de negar esta realidad
es uno de los malos comienzos de cualquier poltica criminal que pretenda
hacerle frente.
El antiterrorismo, como anttesis y sntesis de la violencia poltica, reproducida hasta el infinito, provoca el retraimiento de la participacin ciudadana
en la cosa pblica. Una criminalizacin primaria que repose solamente en el
reclamo securitario y que evoque emergencias para poder desprenderse de los
controles del Estado de Derecho, sumado al alto nivel selectivizante de la criminalizacin secundaria y a la transferencia de poder a las agencias ejecutivas,
obviamente producen un alarmante efecto de desaliento sobre la vida poltica
comunitaria. En muchos casos, especialmente all donde el terrorismo es endilgado a luchas polticas agnicas, al independentismo o a la crtica institucional basamental, el desaliento no es un efecto secundario no deseado, sino un
paradigma profesado por las propias fuerzas ejecutivas: se busca directamente
52. El Ministro del Interior del gobierno espaol de
Rodriguez Zapatero, Alfredo Prez Rubalcaba, fue el
principal propulsor de la anulacin de la lista de Iniciativa
Internacionalista, llegando a afirmar que ni aunque
condenen la violencia etarra iban a poder ser legalizados.
http://www.publico.es/espana/225798/iniciativa/
internacionalista/querellara/rubalcaba/caamano
producir la no participacin poltica de colectivos enteros.

Desde la perspectiva agnstica de la pena, que enunciamos en el primer
apartado, reconocemos que la pena es un hecho de poder, por ello es que
siempre se la limita con cuestiones formales54. Tambin lleva a ello la supuesta imposibilidad de precisar datos nticos prejurdicos para los conflictos
que son objeto de criminalizacin primaria55, que en los temas en cuestin
es fundamental introyectarlos. Schauer deca que los tribunales deben tener
presente la conducta humana en su totalidad, y que no pueden ignorar la psicologa y la sociologa para poder aprehender a la misma, especialmente en
casos colindantes con la libertad de expresin.56
En muchos casos es necesario buscar lmites materiales, cuando a pesar que
el poder punitivo no traspase los lmites formales, la habilitacin de ese poder
redunda en un fortalecimiento tan enorme del estado de polica, que hace
necesario que se le imponga un principio limitador La complementacin de
la misma con fronteras de contenido (o materiales) es ensayable asumiendo
el dato de realidad de las caractersticas estructurales del ejercicio del poder
punitivo57.
Esos datos de la realidad son principalmente los efectos que produce la
pena, en especial sobre ciertos y determinados conjuntos de situaciones problemticas. En ese esquema es donde debe introducirse el principio limitador
material de prohibicin del efecto de desaliento. Zaffaroni afirma que los
principios limitadores no slo son inacabados en su realizacin sino tambin
abiertos en su enunciacin. Estos principios no pueden enumerarse taxativamente, pues nuevos conflictos, violaciones y emergencias se dan todos los
das. No cabe la taxatividad frente a un poder proteico y en parte oculto. Por
tanto, toda realizacin de estos principios es transitoria y perfectible, y toda
enunciacin de los mismos es provisional; marcan un momento a partir del
cual hay que avanzar58.
La mirada germinal durante la criminalizacin primaria (principio de legalidad) y la ulterior durante la criminalizacin secundaria (principio de proporcionalidad), deben impedir que la actuacin del poder punitivo aumente en
sentido inverso al ejercicio de la ciudadana y la poltica, porque de lo contrario deberamos sepultar al derecho y la razn con epitafios clausewitzianos.
53. Paredes Castan, Jos Manuel: El terrorista ante el
Derecho Penal: por una poltica criminal intercultural en
Serrano-Piedecasas / Demetrio Crespo Terrorismo y
Estado de Derecho, iustel, Madrid, 2009, p. 149.
54. Remitimos a la segunda nota de pi de pgina del
presente texto.
55. Zaffaroni (2002): ob. cit., p. 135.
56. Schauer, ob. cit. P. 730.
57. Zaffaroni (2002): ob. cit., p. 136.
58. Zaffaroni (2002): dem.
123
Matas Bailone
Resumen
El antiterrorismo tiende siempre a minar las bases del estado de derecho. En
la mayora de las democracias occidentales las normas antiterroristas sirven
para perseguir, por ejemplo, las manifestaciones antisistema. El presente
trabajo analiza esta cuestin desde una perspectiva jurdica, focalizndose
en el ejemplo particular del caso espaol. As, se analizan las consecuencias
desalentadoras de la participacin ciudadana respecto de las polticas
estatales antiterroristas, teniendo en cuenta las carencias exis-tentes en cuanto
a la delimitacin conceptual del fenmeno del terrorismo.
Palabras Clave: Antiterrorismo - Participacin Ciudadana - Efecto de
Desaliento - Pas Vasco.
Abstract
Counterterrorism always tends to undermine the foundations of the rule
of law. In most western democracies, anti-terrorism rules are used to pursue,
for example, anti-systemic demonstrations. This paper examines this issue
from a legal perspective, focusing on the particular example of the Spanish
case. Thus, we analyze the conse-quences of the chilling effect over public
participation in government counterterror-ism policies, taking into account
the shortcomings in terms of the conceptual definition on the phenomenon
of terrorism.
Keywords: Counterterrorism - Public Participation - Chilling Effect Basque Country.
124
ISSN 1850-3675
La importancia de comparar las polticas de

seguridad pblica
Sergio Caplan Investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y
maestrando de la Universidad Nacional de La Plata (IRI - UNLP).
Lisandro Gmez Investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y maestrando de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
En los ltimos aos, la comparacin se ha convertido en el procedimiento

analtico y de investigacin cientfica ms importante en la ciencia poltica. Es
dentro de la lgica comparativa que se ha procedido a abordar el estudio de
los sistemas polticos, y ms especficamente de los sistemas de gobierno, sistemas electorales, instituciones y procesos polticos. No es casual, por tanto,
que prcticamente todos los programas de estudios de las carreras relacionadas con la ciencia poltica, contemplen alguna materia referida a la poltica
comparada.
Por otra parte, en nuestro pas, existe una creencia general de que la inseguridad o que determinados tipos de delitos son caractersticos de nuestra
poblacin (Caplan y Gmez, 2011). Pero en realidad esto puede no ser as.
Es as como nos resulta llamativa la poca produccin cientfica respecto a la
inseguridad y a la seguridad pblica, en particular de abordajes politolgicos
(Jolas y Fernndez Arroyo, 2010). Es en este contexto que nos proponemos
analizar la importancia de la utilizacin del mtodo comparado para estudiar
en profundidad la cuestin de la seguridad pblica, en tanto poltica pblica
(Hassenteufel, 2009).
De este modo, la seguridad pblica debe necesariamente debe ser concebida
en todo momento como parte del corpus de polticas pblicas y ms precisamente en vinculacin con las polticas sociales que son aquellas que representan aquel conjunto de decisiones y acciones del Estado que se orientan en
gran medida (aunque no exclusivamente) a prevenir, reducir y eventualmente
tratar el riesgo social (Repetto, Filgueira y Papadopulos, 2006). Cabe destacar
que la seguridad no es slo proteccin frente a la inseguridad objetiva sino
125
Sergio Caplan | Lisandro Gmez
tambin frente a los riesgos y la sensacin de inseguridad, siendo este componente subjetivo esencial para la elaboracin de polticas (Eissa, 2006; 16).
Cuando hablamos de polticas pblicas -o estatales1 o policies2-,
hablamos de procesos que atraviesan distintas fases - iniciacin, estimacin,
seleccin, implementacin, evaluacin y terminacin- (Aguilar Villanueva,
2003). Las polticas pblicas se inician con la problematizacin de ciertas
cuestiones (que slo son algunas) que son las que terminan ingresando a la
agenda estatal, y que se transforman en issues. Es ante stas ltimas que el
Estado elige resolverlos (o no3) o se ve forzado a resolverlos, para lo cual
establece determinados accionares conformando el ciclo de las polticas pblicas (Oszlak & ODonnell, 1984).
Oszlak y O Donnell entienden por el concepto de poltica estatal ()
un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita
la atencin, inters o movilizacin de otros actores de la sociedad civil. De
dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientacin normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso del
proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin (1982: 112113). Al respecto podemos agregar que una poltica pblica no es una ley en
sentido formal (aunque claramente puede, y debera, sostenerse en un basamento legal), sino que es una decisin y un accionar poltico.
Siguiendo con lo planteado en el prrafo anterior se desprenden dos consecuencias de aqulla concepcin de la poltica pblica: la primera, una poltica pblica no debe concebirse como una respuesta aislada, sino que debe
entenderse como parte de un corpus conformado por el resto de las iniciativas
y respuestas emanadas por el Estado, que se ubican en un determinado contexto histrico. En segundo lugar, y en lnea con lo anterior, en una poltica
pblica intervienen distintas unidades y aparatos estatales en los cuales se
dan pujas de poder no slo dentro de las estructuras burocrticas, sino en la
126
1. Esta acepcin es propuesta por Oszlak y O Donnell

(1982), a travs de comentarios formulados al respecto de
su texto clsico Estado y polticas estatales en Amrica
Latina: hacia una estrategia de investigacin. por Adam
Przeworski, y lo que se quiere sealar es que estas polticas
son estatales, dado que emanan del Estado exclusivamente. Si bien la nocin de polticas pblicas yuxtapone las
polticas emanadas por privados, el Estado o los actores
pblicos no estatales, sigue sin darse en la prctica la distincin que sealbamos.
2. Resulta interesante sealar que en idioma ingls existe
una distincin semntica entre la/o poltica/o (politics)
y la/s poltica/s pblica/s (public policy/ies o directamente policy/ies). Esto es importante dado que muchos
de los conceptos que utilizamos para referirnos a las cuestiones relativas a las polticas pblicas provienen del ingls:
policy making, policy process, policy management, policy

design, entre otras. Esta situacin se da, en gran medida,
por el gran desarrollo que se ha dado en la ciencia poltica
norteamericana en torno a las polticas pblicas (cabe recordar la propuesta de Lasswell para que la ciencia poltica
se transforme en una verdadera policy sciences) y a su vez
la difcil traduccin (por una cuestin de precisin) al espaol de la mayora de los conceptos que sealbamos.
3. Segn Oszlak y O Donnell negar la problematicidad
de un asunto (argumentando un falso problema), afirmar que nada puede hacerse (), relegarlo a un benevolente olvido o reprimir a quienes intentan plantearlo son,
por supuesto, formas de ejercicio de poder en la direccin
de impedir su problematizacin social o su surgimiento
como cuestin (1982: 111).
La importancia de comparar las polticas de seguridad pblica
relacin y la influencia que pueden tener las distintas clientelas de las agencias- (Oszlak y O Donnell, 1982; Oszlak, 2006).
En cuanto a los mtodos de estudio de las polticas pblicas, la experimentacin suele ser sumamente difcil -adems de costoso-, por lo cual insistimos
en que la comparacin resulta ser el sistema ms adecuado para analizarlas
(Caplan y Gmez, 2011). Grau es quin define mejor esta cuestin afirmando
que el anlisis comparado de las polticas publicas puede entenderse como
una perspectiva de anlisis propia que pretende explicar tales similitudes y
diferencias observadas; es decir pretende buscar variables explicativas que den
cuentas de las diferencias entre polticas pblicas similares (2002: 3).
Si bien no es objetivo de este trabajo hacer un racconto histrico de la
poltica comparada, cabe destacar que sta no es una metodologa de estudio
nueva, sino que hasta se podra decir que comparte los orgenes propios de
la ciencia poltica. Esta afirmacin parte de que podemos encontrar ejemplos
del uso de esta metodologa desde Aristteles, quin utiliz el mtodo comparado para analizar ms de 150 constituciones de las polis griegas. De cualquier
manera, es a partir de la segunda mitad del Siglo XX que la poltica comparada
adquiere mayor relevancia4.
Segn Peters, El mtodo comparado nos permite entender los efectos que
las diferencias en estructuras, culturas y valores tienen entre los Estados y en
el desempeo de los aspectos particulares del sistema social que esta siendo
investigado (1990; 3). En lnea con estos argumentos Bulcourf y Cardozo
sostienen que la comparacin como mtodo es, pues, un aporte a la controlabilidad emprica de los fenmenos polticos (2008: 9).
As es como Schedler al preguntarse acerca de la relevancia de la poltica
comparada, responde que la misma funciona mucho mejor desestabilizando
suposiciones comunes que estableciendo un sentido comn; su papel no es
resolver debates polticos sino desencadenarlos; no es hacer ms sencillas las
decisiones pblicas, sino hacerlas ms difciles (2004; 343).
En este sentido, es importante destacar que, as como en trabajos anteriores
sealbamos la importancia de no circunscribir los temas referidos a la inseguridad y la seguridad pblica a las cuestiones policiales (Gmez y Caplan,
2010a; 2010b), creemos que es sumamente necesario avanzar en el estudio de
4. Esto se debe a la Revolucin Conductista que se gener en aqul momento, cuyos mximos exponentes fueron
David Easton, Gabriel Almond, entre otros. Estos autores
contribuyeron enormemente al desarrollo de la Ciencia
Poltica en general.
127
128
las instituciones policiales. Esto en gran medida ha contribuido a la falta de

compresin de aquellas instituciones y a la imposibilidad de plantear serias
reformas sobre las mismas.
Varios autores resaltan la falta de anlisis comparativos entre aparatos policiales a lo largo de la historia as como tambin de estudios sobre la institucin policial propiamente dicha. Esto se debe a que las estructuras y los
modelos policiales de los diferentes pases y sus diferentes formas de definicin- siguen siendo an muy dismiles. (John Casey, 2010).
Al analizar esta cuestin, David Bayley explica que se nota la presencia policial slo durante el acaecimiento de sucesos dramticos de represin poltica
(...). Desde el punto de vista histrico, los espas y la polica poltica atraen la
atencin con mucha ms frecuencia que el personal de patrullaje y vigilancia
(2010: 16).
Siendo una excepcin a estos casos, Dominique Monjardet, en su libro Lo
que hace la polica: Sociologa de la fuerza pblica (2010), toma a las fuerzas policiales de diversos pases en su mayora europeos, con algunos casos
histricos- como unidades de anlisis para llegar a esbozar una tipologa en la
que se puedan caracterizar estas instituciones segn tres variables que la autora propone: la institucin; la organizacin; y la profesin. Si bien este trabajo
no corresponde a un estudio comparado propiamente dicho, resulta til para
realizar un ejercicio de comparacin inverso, es decir, desde los casos hacia
las variables.
El estudio de las polticas pblicas, siguiendo el mtodo de la comparacin,
sirve tambin para el objetivo de responder cuestiones acerca de coyunturas
histricas -si la comparacin se realiza diacrnicamente-. De esta forma, se
pueden estudiar con ms facilidad los ciclos de las polticas pblicas a los que
hicimos referencia ms arriba.
Realizar este tipo de ejercicios tambin puede servir para superar ciertos
prejuicios que algunas ciudades o pases tienen sobre s mismo. Tal como
plantebamos al inicio del trabajo, lo que parece una caracterstica excepcional del propio pas puede ser un atributo comnmente extendido, y lo que
parece un problema universal puede ser simplemente un rasgo extico de
la historia local (Prez Lin, 2010). De este modo, en cambio, se podra
5. Esta cuestin esta muy bien sealada en Borsotti (2007).
En s una situacin problemtica implica que por algn
motivo se produce un hecho que interrumpe las rutinas
que se perciben como naturales y comienzan a cuestionarse producindose una desnaturalizacin de algn sector de
la realidad. Ahora bien las situaciones siempre existen sean
o no percibidas por alguien, pero es en la medida que las
situaciones pasan a ser percibidas como insatisfactorias y
se convierten en problemticas.
6. Pensemos cuando una determinada policy implica la

coordinacin entre distintas agencias estatales, las cuales
podran no slo tener objetivos dispares sino hasta incompatibles. Sobre todo las burocracias han demostrado que
el manejo de factores crticos como el poder econmico y
la informacin, tienen la capacidad de frenar la implementacin de distintas polticas pblicas.
realizar un estudio de rea, en donde se deberan comparar dos o ms pases

(o subunidades) pertenecientes a la misma regin, para intentar mantener la
mayor cantidad de variables en comn.
As las cosas, nos parece importante rescatar lo sealado por Oszlak y O
Donnell (1982) cuando plantean que una poltica pblica es una variable dependiente de un conjunto de factores (variables independientes), los cuales
inciden para que se tome aquella poltica pblica. Es ante situacin que nos
proponemos seguir brindando fundamentos que ratifiquen a la comparacin
como un mtodo sumamente vlido para estudiar polticas pblicas.
En s podemos decir que la poltica comparada abarca todas las reas de la
Ciencia Poltica, incluyendo a las polticas pblicas. Por lo tanto, se pueden
realizar anlisis tanto de procesos de una poltica pblica en diferentes lugares,
como de polticas pertenecientes a una misma rea en forma diacrnica.
Bulcourf y Cardozo (2008) tomando la obra de Muller (2006) remarcan que
las preguntas de investigacin, las cuales contienen las unidades de anlisis
(como propiedad particular que nos interesa), son las que debemos formularnos a la hora de la comparacin, a fin de dilucidar: la gnesis de las polticas
pblicas (cmo nacen y se transforman?); el estudio de la burocracia y la administracin pblica en los procesos de elaboracin e implementacin de las
mismas; y finalmente indagar acerca de los impactos de las polticas pblicas
en la sociedad.
A su vez, los objetivos al determinar el tipo de anlisis que deberamos realizar para estudiar polticas pblicas, nos pueden indicar el nivel de abstraccin
de la investigacin en relacin con la metodologa que vayamos a utilizar. Si
necesitamos analizar en profundidad determinadas polticas pblicas, la metodologa del estudio de casos resultara ser la ms apropiada, ya que permite
utilizar estrategias cualitativas en algunos pocos casos, destacando as sus caractersticas.
Al explicar los procesos de formulacin de polticas, se pone ms nfasis
en el desarrollo que en la decisin autoritaria, prestando ms atencin a la
estructura, al contexto, a las restricciones y a las dinmicas del proceso, como
tambin a las decisiones reales y a los eventos que pudieran ocurrir (Schlager,
2010: 317).
129
130
Podemos decir, siguiendo las enseanzas de Sartori, que en este nivel medio-bajo lo que ganamos en intensin lo perdemos en extensin, pero
dado que en la mayora de los casos lo que sobran son variables, esta estrategia
parece bastante adecuada para proceder al estudio de polticas pblicas. Sin
embargo, se puede utilizar cualquiera de las metodologas (cualitativas y cuantitativas) dado que esto depende de los objetivos de la investigacin.
En sntesis, podemos sealar que para el estudio comparado de polticas
pblicas seleccionamos un problema5, luego pasamos a elaborar objetivos
generales y especficos de la investigacin, que se traducen en preguntas, las
cuales se responden provisoriamente con las hiptesis, y esto nos lleva a examinar sobre las propiedades del fenmeno que estamos investigando.
Siguiendo a Medvedev Luna (2010), planteamos que el estudio comparado
de las polticas pblicas puede ser un gran aporte al desarrollo de una de las
reas de mayor influencia en la real politik, en particular en los decission making
process es decir en todas las dimensiones que mencionbamos del ciclo de las
polticas pblicas.
Lo sealado en el prrafo anterior, nos lleva al clsico problema de la falta
de compatibilidad entre lo poltico y lo tcnico, en el que cada uno de los
momentos separa a la clase poltica de las burocracias (como aparato estatal
implementador de polticas pblicas), en lo que hace a la elaboracin de las
polticas pblicas y su implementacin, respectivamente. Resulta paradjica y
hasta ilusoria esta cuestin, dado que esto lleva a concebir que ni en las etapas
de elaboracin de las policies no haya cuestiones tcnicas, ni en las etapas
de implementacin no haya poltica.6 Esta situacin la podemos identificar
claramente en el caso de la seguridad pblica en la Argentina, y ms especficamente respecto de la cuestin policial, como describiremos ms adelante al
explicar algunos conceptos acuados por Marcelo San.
Adems, el mbito cientfico y acadmico en la Argentina tampoco ha podido lograr un gran desarrollo en cuanto al estudio de la seguridad pblica. La
poca produccin acadmica acerca de seguridad pblica que existe sobre
todo en la ltima dcada- ha focalizado ms sobre las cuestiones sociales del
delito y su relacin con las clases bajas de la sociedad que sobre el anlisis
de sus implicancias y la posibilidad de respuestas eficaces desde el Estado
7. El autor define al sentimiento de inseguridad como
un entramado de representaciones, emociones y acciones
(...) suscitadas por el delito (2009;16)
(Caplan, 2011).
En este mismo sentido, Sofa Tiscornia plantea en un trabajo publicado en
un nmero anterior de Cuadernos de Seguridad, que la seguridad pblica
como tema de investigacin acadmica y tambin como tema en el que es
fundamental incidir poltica y socialmente, es una preocupacin de un sector
social comprometido en nuestro pas con la vigencia de los derechos humanos, que demanda al Estado polticas pblicas (2009: 63).
En sociedades como las latinoamericanas, en donde los contextos de crecientes problemas hacen precisa una intervencin estatal con una adecuada
visin y conocimiento de los problemas, las cuestiones como la exclusin
social, los niveles de pobreza y el acceso a la salud y la educacin en amplios sectores de la poblacin no pueden estar ajenos en la reflexin y en la
bsqueda de conocimiento por parte de los cientficos sociales (Bulcourf y
Cardozo, 2008; 6).
Por todos estos motivos, creemos que se hace menester contribuir al desarrollo de las polticas como rea clave de la ciencia poltica, en sentido de que
esta incide claramente en los procesos que se conforman como respuestas del
Estado a distintas problemticas sociopolticas. Ante esta situacin, nuestro
inters se centra en la necesidad de generar estudios cientficos que aborden
las policies de seguridad pblica.
En prrafos posteriores mencionaremos algunos estudios que se han ocupado de la problemtica de la seguridad pblica a travs del mtodo comparado, aunque cabe aclarar que no todos provienen de la Ciencia Poltica.
Entre estos pocos casos, podemos encontrar el trabajo de Alejandro Hener
(s/f) quien ha utilizado el mtodo comparado para analizar el Plan Nacional
de Prevencin del Delito (PNPD) y el Plan Nacional de Seguridad Pblica
(PNSP) elaborados por los gobiernos de Argentina y Brasil respectivamente.
Podremos ver as cmo el autor plantea la metodologa que antes describimos:
Mediante un anlisis comparativo de los documentos correspondientes a ambas
propuestas, buscaremos caracterizar la relacin entre definiciones explcitas e
implcitas que el nuevo modelo preventivo parece sugerir acerca del delito y
de los delincuentes. Por otro lado, se analizarn las implicancias polticas y
131
sociales que conlleva la presencia insistente de discursos en torno a la

participacin ciudadana y a la gestin de la sociedad civil, al interior de una
problemtica que supo ser gestionada hasta ahora en forma casi exclusiva por el
Estado (Hener, s/f; 1)
132
De esta forma, vemos cmo luego de haber seleccionado el problema de

investigacin (la seguridad pblica en Argentina y Brasil), Hener presenta los
objetivos generales y especficos de la investigacin, para despus s, una vez
comenzado el trabajo, analizando las diversas variables entre los casos, arribar
a las conclusiones sobre el fenmeno que se investiga.
Existen otros trabajos interesantes que podramos citar para intentar demostrar la importancia de comparar polticas de seguridad pblica para lograr
una mayor comprensin del tema. Si bien algunos de ellos no pertenecen estrictamente a la disciplina de la poltica comparada, se enmarcan dentro de la
categora de estudios de casos, y sirven a la hora de ser comparados con otros
planes implementados o a implementar.
El primero de ellos (que proviene del campo del Derecho Penal) es abordado por Ciafardini (2006), cuando trabaja sobre el Plan Nacional de Prevencin del Delito centrndose en la implementacin y el impacto que tuvo dicho
plan sobre la Ciudad de Buenos Aires. Del mismo modo, el autor hace un
estudio sobre la implementacin del Plan Saavedra (realizado en el barrio
homnimo), el cual fue la primera experiencia de este tipo de planes basada
en la participacin ciudadana.
Asimismo, Gabriel Kessler, quien hace un abordaje desde la sociologa del
delito, en su trabajo titulado El Sentimiento de Inseguridad (2009) realiza
un anlisis diacrnico, desde la etapa de recuperacin democrtica en la Argentina hasta el ao 2009, tomando como objeto de estudio el sentimiento
de inseguridad7 por parte de la ciudadana, basndose en encuestas de opinin y representaciones mediticas de los delitos. De esta forma, el autor
vence las barreras que implica estudiar el pasado desde relatos construidos
en el presente.
Ahora bien, resulta sumamente trascendente y enriquecedor para el desarrollo del estudio comparativo de polticas pblicas, en general, y de la seguridad pblica en particular, los distintos papers y libros que ha publicado
Marcelo San en los que se trata el estudio de las estructuras policiales como
elementos crticos de los planes de seguridad pblica, pero como un factor
ms de estos ltimos.
Si bien algunos de estos trabajos podran ser tildados de localistas por
tratarse ms bien de estudios de casos en particular el ms famoso El Leviatn Azul: polica y poltica en la Argentina (2008)-, en realidad esto resulta
ms bien beneficioso para el desarrollo de la poltica comparada como campo
ya que como seala Prez Lin () los comparativistas solamente pueden
conocer sus casos si estn dispuestos a leer atentamente a los investigadores
especializados en cada pas (2010: 13). Sin embargo, San (2004; 2010) se ha
basado en distintos trabajos presentados en varios pases latinoamericanos,
que justamente comparan las realidades en los diferentes contextos, haciendo
un nfasis particular en las estructuras de las fuerzas policiales, sosteniendo
que aquellas son un legado de los perodos autoritarios.
San ha desarrollado una serie de conceptos muy tiles a la hora de encarar
un estudio sobre la seguridad pblica, entre ellos los ms destacables: el modelo tradicional de la seguridad pblica y la policializacin de la seguridad
pblica. Por el primero entiende la indefinicin poltica ante los deberes del
ejercicio del gobierno de la seguridad pblica ha depositado en la institucin
policial las tareas bsicas del primero, con lo cual ha dado forma a un proceso
de gobernabilidad policial de la seguridad pblica (2004: 135). En tanto por
el segundo entiende () la direccin, administracin y control integral de
los asuntos de seguridad pblica as como la organizacin y el funcionamiento y el funcionamiento del propio sistema policial quedaron en manos de las
agencias policiales, generando as un abarcativo proceso de policializacin de la
seguridad pblica (2008: 124).
Claro est que tanto los modelos tradicionales como la policializacin
de la seguridad pblica se vinculan estrechamente entre s, es as como el
autor aqu en cuestin encuentra ciertos patrones de comportamiento en las
polticas de seguridad pblica de los pases latinoamericanos: el desgobierno
civil de los asuntos de seguridad pblica y policiales; el monopolio por parte
de las fuerzas policiales de la seguridad y del sistema policial; y la exclusin de
la comunidad de los asuntos de seguridad pblica (2004: 135).
133
8. Cabe destacar la importancia regional del estudio realizado por Jos Mara Rico y Laura Chinchilla Seguridad
Ciudadana en Amrica Latina (Rico y Chinchilla, 2002).
9. Si bien no todos los trabajos que mencionamos provienen de la Ciencia Poltica, resultan tiles a la hora de tomar
aportes de otras disciplinas que han tomado como objeto
de estudio el delito o la seguridad pblica. A su vez consideramos relevante la mencin de los trabajos de Ciafardini
(2005) y Kessler (2009), dado que metodolgicamente hablando, utilizan abordajes que podran resultarnos prove-
chosos para elaborar investigaciones comparativas.

10. En realidad, Ciafardini hace ms una descripcin sobre
los planes que sealbamos (en lo cual reside gran parte
del valor del aporte del criminalista). Si bien este trabajo
no puede considerarse una investigacin cientfica, consideramos que tiene un gran valor en s mismo por lo sostenido por el autor.
11. La estrategia es ms propia a un estudio de caso.
12. dem 18.
Medio-Bajo
---12
Anlisis de polticas
sectoriales
San
El Leviatn azul: polica y poltica en
la Argentina
Modelos institucionales y burocrticos

de las fuerzas policiales argentinas (enfatizando en la Polica Bonaerense)
Medio
Sincrnico
Polticas pblicas
comparadas
San
Seguridad pblica, delito y crimen
organizado. Los desafos de la modernizacin del sistema de seguridad policial en
la regin sudamericana
Polticas de seguridad pblica en

Sudamrica, enfatizando en los diseos
policiales y la configuracin del delito
Medio-Bajo
---11
Anlisis de polticas
sectoriales
San
Seguridad, democracia y reforma del
sistema policial en la Argentina
Modelos institucionales y burocrticos

de las fuerzas policiales argentinas (enfatizando en la Polica Bonaerense)
Medio-Alto
Diacrnico
Sociologa del delito
Kessler
El sentimiento de inseguridad. Sociologa del temor al delito
Sentimiento de Inseguridad
Bajo
---10
Delito urbano/ Plan Nacional de
Prevencin del Delito - Plan Saavedra
Derecho Penal
Ciafardini
Delito urbano en la Argentina
Bajo
Sincrnico
Plan Nacional de Prevencin del Delito
(Brasil) y el Plan Nacional de Seguridad
Pblica (Argentina)
Nivel de
abstraccin
Tipo de
anlisis
Objeto de estudio
Tema de la
investigacin
Polticas pblicas
comparadas
Hener
Polticas de seguridad en clave
comparativa: la emergencia del paradigma
preventivo del delito en Argentina y
Brasil
134
Autor / Trabajo
Tambin resulta interesante, y en lnea con el pensamiento de San, tener

en cuenta como punto de partida para estudios que aborden estudios comparados de seguridad pblica enfocndonos en las instituciones policiales que
() en Amrica Latina las problemticas de la seguridad estn significativamente condicionadas por procesos y tendencias sociales sobre los que el sistema de seguridad pblica y, en particular, su componente policial, no pueden
incidir de manera determinante. Actualmente existe en la regin una serie de
condiciones estructurales que inciden en forma sustantiva sobre la situacin
de seguridad pblica favoreciendo o apuntalando ciertos conflictos o cercenando la capacidad estatal de prevencin o conjuracin de estos (2009: 42).
En esta misma direccin, Ciafardini realiza una comparacin del delito
urbano entre la Argentina y los dems pases latinoamericanos, sosteniendo
que el deterioro econmico social no deriva, directa e inmediatamente, en
violencia delictiva sino a travs de complejos procesos de degradacin de las
formas de organizacin econmica y social que incluyen aspectos individuales
y familiares, y tambin institucionales y polticos. Es la resultante de la nefasta
combinacin de la destruccin de los individuos con la destruccin social y
poltica. Tanto una como otra tienen en su base la destruccin econmica y
social (2006: 46). De esta forma, concluye planteando que no es la pobreza
en s la que est relacionada con el delito en forma directa, sino el desajuste
econmico abrupto de un estrato social o grupo respecto de otro u otros que
ocupan espacios adyacentes (2006: 47)
Es por esto que destacamos que la problemtica de la seguridad pblica
tiene las mismas races en toda la regin, pudiendo encontrar caractersticas
comunes en todos o casi todos- los pases latinoamericanos, pero con matices diversos que responden a las diferentes polticas pblicas que cada Estado
ha decidido implementar8.
A modo de sntesis, en el siguiente cuadro podremos observar de forma
ms clara los ejemplos expresados ms arriba. De esta manera lograremos una
mayor comprensin de los diferentes mtodos que podramos utilizar para
realizar comparaciones.9
Cuadro I: Principales trabajos y abordajes del estudio del delito y la seguridad pblica
135
136
A partir de lo planteado anteriormente, podemos afirmar que estudiar polticas de seguridad pblica a partir de stos ejemplos, nos puede ayudar a
visualizar variables que se repiten en varios casos, lo cual hace plausible la
comparacin dado que estaramos encontrando elementos homogneos.
En conclusin, la importancia del estudio de las polticas pblicas y las ventajas que el mtodo comparado le brinda al mismo, pueden ser un gran aporte
al anlisis de un tema de suma relevancia en la agenda poltica actual como es
la cuestin de la seguridad pblica, dado que esta ltima es la respuesta que
el Estado da a una demanda tan problemtica, poco entendida y mal interpretada (tanto por la clase poltica, como la opinin pblica y la ciudadana)
como es la inseguridad.
As como Oszlak y O Donnell (1982) planteaban la importancia de estudiar polticas pblicas para encontrar la verdadera naturaleza de los Estados
latinoamericanos, cmo inciden los cambios sociales y los cambios a nivel del
Estado, entre otros; planteamos que justamente (y a travs del mtodo comparado) es con el estudio de las polticas de seguridad pblica que podemos
analizar como actan (o como se mueven) los Estados de la regin a la
hora de responder a una determinada demanda social. Esto nos permite salir
de la estigmatizacin de ciertos temas en los cuales generalmente recaemos
para explicar las fuentes de la inseguridad, cuando analizamos un solo caso
en particular.
Queremos resaltar que el complejo problema de la seguridad pblica no
debe ser solamente una prioridad de los gobiernos sino que requiere de un
fuerte compromiso del sector cientfico-acadmico el cual debe tratar, desde
su mbito especfico de la produccin del conocimiento, los grandes temas
por los que atraviesa una sociedad. Hoy en da, en nuestro pas se ha generalizado lo que algunos autores como el destacado jurista y criminlogo Eugenio Ral Zaffaroni ha llamado la criminologa meditica, generada desde
los medios masivos de comunicacin y que permite una construccin de lo
que podramos llamar una cultura de la inseguridad basada en hacer de
algunos crmenes comunes y hasta esperables en una sociedad compleja y
densamente poblada, un verdadero espectculo (Zaffaroni, 2011). Se dedican
horas centrales en difundir crmenes comunes y particulares, generando una
verdadera sensacin de inseguridad sin un adecuado anlisis de las estadsticas criminales. Es ah donde la necesidad de comparar se hace necesaria.
Una estrategia comparada y seria nos permite conocer la realidad de otras latitudes y, ante todo, poder planificar adecuadamente la propia poltica pblica
en cuestin.
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Resumen
El estudio de las polticas de seguridad pblica resulta sumamente necesario
para contribuir al desarrollo de una perspectiva acadmica en la materia.
En este sentido, el presente trabajo propone utilizar el mtodo comparado
aplicado a la cuestin de la seguridad pblica, en tanto poltica pblica, como
herramienta fundamental para comprender las caractersticas que presenta
este fenmeno en nuestro pas. De esta forma, el trabajo abarcar tres
ejes centrales: el anlisis de las polticas pblicas, la relevancia del mtodo
comparado; y los estudios sobre seguridad pblica.
Palabras Clave: Seguridad Pblica - Mtodo Comparado - Polticas
Pblicas.
141
Abstract
The study of public safety policies is extremely necessary to help develop
an academic perspective on the matter. In this sense, this paper proposes to
apply the comparative method to the issue of public safety, as a public policy,
as a fundamental tool for understanding the characteristics presented by this
phenomenon in our country. Thus, the paper will cover three main areas: the
analysis of public policies, the relevance of the comparative method, and
studies regarding public safety.
Keywords: Public Safety - Comparative method - Public Policy.
142
ISSN 1850-3675
Hacia una radiografa mundial de la violencia

Carlos Escud Investigador Principal del CONICET. Director de Centro de Estudios
Internacionales y de Educacin para la Globalizacin (CEIEG) de la Universidad del CEMA, y del
Centro de Estudios de Religin, Estado y Sociedad (CERES) del Seminario Rabnico Latinoamericano
Marshall T. Meyer.
1. Sobre crmenes y portadas

Cuando el jueves 30 de septiembre de 2010, le la portada de Clarn, tembl
asustado. El gran titular deca: Secuestran y asesinan a un chico de 16 aos.
Pas entonces a La Nacin, y tambin en la portada, una columna doble que
arrancaba desde arriba deca: Conmocin: secuestran y matan a un adolescente. Al da siguiente, ambos matutinos volvieron a mencionar el caso en
sus tapas. El adolescente en cuestin era un chico de clase media tpica, hijo
de un ingeniero agrnomo de Maschwitz. Su asesinato no tena connotaciones polticas especiales, como pudiera tenerlas el del vstago de un poltico,
o el del heredero de una gran fortuna. Para la familia, que merece las ms
sentidas condolencias, fue el fin del mundo. Pero se justificaba que en los
principales matutinos argentinos fuera la noticia ms destacada del da?
Primero sent: A dnde hemos llegado! Qu desquicio el de los gobiernos
K! Seguramente fue lo que sintieron lectores tpicos de la clase media argentina. Pero despus me detuve a pensar. An antes de consultar estadsticas,
sospech que, lamentablemente, asesinatos de ese tipo ocurren casi todos los
das en casi todas partes. Saba por experiencia que una noticia de ese tenor
sera apenas una gacetilla de la seccin policial en The New York Times, El Pas,
Le Figaro o el Times de Londres. En muchas partes sera, simplemente, una estadstica. Y entonces me dije, con satisfaccin, Caramba! Debemos ser uno
de los pases ms pacficos del mundo! Evidentemente, si el asesinato de un
adolescente cualquiera ocupa este espacio en los diarios ms importantes de
nuestro pas, debe ser porque aqu este tipo de cosa no pasa casi nunca! Qu
lstima que doa Rosa y don Fulgencio no sean suficientemente mundanos
como para comprender el verdadero significado de esta noticia!.
143
Carlos Escud
Consult con una amiga colombiana que me dijo que, en su pas, ese tipo de
tratamiento meditico de la violencia est prohibido por la ley. Los asesinatos
no aparecen en los diarios; mucho menos en primera plana. Esto dispar en
mi mente otra lnea de reflexin, acerca del notable nivel de libertad de prensa
vigente entre nosotros.
2. Y por el mundo cmo andamos?
144
Fue recin entonces que comenc a preguntarme si acaso no estaramos

frente a una colosal manipulacin de la infausta noticia, realizada para sembrar una sensacin de inseguridad que indispusiera a la gente frente al gobierno, culpable de los males que nos aquejan. Apesadumbrado, pens que
seguramente no somos un pas tan pacfico como para justificar tanta alharaca
frente al asesinato de un adolescente de clase media tpica. No somos Islandia,
donde ese homicidio realmente merecera estar en la tapa de los diarios. Pero
pens aparece en la tapa precisamente para manipular a un conjunto de
ciudadanos, que desde su ingenuidad parroquial interpretan la noticia como si
furamos el peor pas del mundo!
All fue cuando not que no era la primera vez que un evento de estas caractersticas llegaba a las tapas de los principales diarios del pas. Es ms, comenc a recordar una serie de casos similares que tambin haban logrado captar
la atencin de los medios argentinos, y as, el de la poblacin en general.
Todos ellos compartan ciertos rasgos: crmenes aparentemente sin motivos,
contra personas de clase media, de barrios para nada humildes, generalmente
profesionales o de familia profesional, sin importar edad ni sexo.
De cualquier forma, el mero hecho de haber sido capaz de recordar o enumerar estos ejemplos me dio la pauta de que no era tanta la cantidad de crmenes cometidos, ya que en esta situacin los diarios no analizaran los casos
particulares, sino que pasaran a registrar cifras o datos cuantitativos, que en
este tipo de notas eran prcticamente inexistentes.
Asimismo, razon que la cobertura de la noticia no se deba a la gravedad de
la misma ni a su impacto sobre la sociedad, sino a la intencin de los medios
de instalarla en la agenda pblica, aunque fuera por unos pocos das. Una vez
logrado el efecto de sembrar el miedo en la poblacin, el caso sera dejado de

lado hasta el surgimiento de otro evento similar, siempre que las noticias de
las secciones de Poltica y Economa fueran difciles de usar para cundir los
mismos aviesos propsitos.
Llegado a este punto y ya bastante confundido, decid investigar, para saber
exactamente en qu lugar nos encontramos en materia de violencia homicida.
Bast con mirar algunas cifras de las Naciones Unidas para comprender que
la cantinela politizada que escuchamos permanentemente en los medios acerca del pavoroso estado de inseguridad de nuestras calles se da de bruces con
todos los datos serios que hay sobre la materia. Los argentinos no estamos
entre los ms violentos del mundo. Pero militamos sin duda entre los ms autodestructivos, porque al distorsionar nuestra realidad viciosamente, nos infligimos graves daos a nosotros mismos, en aras de clculos polticos espurios.
Tomemos por caso los estudios de la prestigiosa ONG mexicana Seguridad,
Justicia y Paz, tambin conocida como Consejo Ciudadano para la Seguridad
Pblica y Justicia Penal. Segn sus hallazgos, la localidad ms violenta del
mundo en 2010, en trminos de asesinatos, fue Ciudad Jurez, con 229 homicidios culposos por cada 100.000 habitantes, y la capital nacional ms violenta
fue Caracas, con 119. sta ocupa el cuarto lugar entre las ciudades con ms
asesinatos del orbe. Entre Ciudad Jurez y Caracas se encuentran Kandahar,
en Paquistn, y San Pedro Sula, en Honduras, que ocupan respectivamente los
lugares segundo y tercero.
Segn un informe de 2011 de la ONG International Crisis Group, ms de diez
personas son asesinadas diariamente en las calles de la capital de Venezuela,
un pas en el que se asesina una persona cada media hora. Pero a pesar de
estas impactantes estadsticas, es Mxico quien se lleva las palmas, ya que de
las diez ciudades ms violentas del mundo, cuatro son de ese pas. En Ciudad
Jurez, la polica aclar menos del 4% de los asesinatos perpetrados en 2010.
El trabajo de Seguridad, Justicia y Paz, titulado Estudio comparativo de la
incidencia de homicidio doloso en ciudades y jurisdicciones sub-nacionales
de los pases del mundo (2010), que fue publicado a principios de 2011,
incluy todas las ciudades con ms de 300.000 habitantes. Si consideramos
las veinte ms violentas, siete de ellas son mexicanas, cuatro colombianas,
145
Carlos Escud
146
dos venezolanas y dos hondureas. Entre las colombianas estn Medelln y

Cali, que ocupan, respectivamente, los lugares 10 y 12 en el mundo. Por su
parte, Brasil, El Salvador y Guatemala tienen una ciudad cada uno entre estas
selectas primeras veinte. Por desgracia, dieciocho de las veinte localidades
ms afectadas por este tipo de violencia son centroamericanas o caribeas, es
decir, parte de nuestra regin.
Si pasamos a la lista un poco menos exclusiva de las primeras cincuenta
ciudades ms violentas del mundo, encontramos cinco ciudades estadounidenses: Nueva Orleans (que ocupa el lugar 22), St. Louis (31), Baltimore (37),
Detroit (39) y Oakland (49). Tambin se incluyen siete ciudades brasileas en
este grupo de lite: Vitoria (15), Recife (25), Salvador (29), Curitiba (32), Rio
de Janeiro (44), Brasilia (45) y Porto Alegre (48).
En esta selecta lista de los top 50 revistan adems trece ciudades mexicanas,
seis colombianas, cinco centroamericanas (incluyendo cuatro capitales), cinco
sudafricanas, cuatro venezolanas y dos iraques. San Juan de Puerto Rico (26),
mezcla de Caribe y yanquilandia, es tambin parte de esta sangrienta estadstica. Pero curiosamente, tal no es el caso de la comunista La Habana, que por
algn designio paradjico de la historia alberga una decencia argentina.
En realidad, el hecho de que el corte de este listado se realice, por definicin, en la ciudad nmero 50 (que es Bagdad), beneficia la manchada imagen
norteamericana, porque inmediatamente despus se sitan Cleveland, Washington y Kansas City. Y adyacentes a esos niveles militan tambin la capital
colombiana de Bogot y la gran urbe brasilea de Sao Paulo.
Imaginan ustedes, a estas alturas, cuntas de las ciudades de nuestra insegura Argentina militan en esta lista inicua? La respuesta en contundente:
ninguna. Y si en vez de estudiar la lista de las 50 ciudades ms propensas
al asesinato, tomamos los 50 distritos sub-nacionales, es decir, provincias y
capitales federales, tampoco encontramos alguna de nuestras jurisdicciones.
Pero nuestro pas s figura en el primer puesto de uno de estos listados,
por suerte para los argentinos que nos gusta liderar encuestas! Se trata de las
estadsticas que revelan la sensacin de inseguridad en Amrica Latina. Un
informe realizado en 2008 por LAPOP (Latin American Public Opinion Project),
anuncia que encabezamos el listado sobre la cantidad de personas que sealan
sentirse inseguras, con un 27,47% de los encuestados.

Chile y Uruguay vienen detrs nuestro, con un 22,23% y 22,04%
respectivamente. Sin embargo, tal como muestra un informe preparado por
FLACSO Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), estos tres
pases son a su vez los que presentan las menores tasas de homicidios en el
mismo ao. Esto nos demuestra nuevamente el rol que cumplen los medios
de comunicacin a la hora de fomentar el pnico en nuestra sociedad. Tenemos miedo de salir a la calle aunque vivamos en una de las ciudades ms
seguras de todo el continente1.
Si para ubicar a nuestro Buenos Aires querido, tomamos la incidencia del
homicidio culposo en las ciudades ms pobladas de cada uno de los Estados
miembros de las Naciones Unidas, verificamos que la portea tasa de homicidios cada 100.000 es de 3,83, poco ms de la mitad de la civilizada tasa
neoyorquina de tolerancia cero, que alcanza los 7,3 homicidios. Nuestra
ciudad se encuentra pegada a la mucho ms pequea Mnaco, sin duda ms
fcil de gobernar.
Estas estadsticas en materia de seguridad interior, son acompaadas, en
nuestro pas, por una poltica exterior y de seguridad basada en slidos principios. Tenemos una inusual confianza en nuestros vecinos, lo que constituye un
experimento pacifista que resulta audaz, ya que no respeta los principios del equilibrio de poder que postula la teora realista en las Relaciones Internacionales.
3. La seguridad ciudadana como medio efectivo del ejercicio de los

derechos humanos
Por lo menos desde la Ilustracin, el intento por justificar la constitucin
de la sociedad y el Estado, a los efectos de explicar el hecho universal de su
conformacin y la inevitabilidad de su existencia, ha sido un eje central del
pensamiento poltico occidental. Por cierto, desde Hobbes en adelante, filsofos polticos como Locke, Rousseau, Mill, Montesquieu y Spinoza, como
tambin Marx y Engels, entre muchos otros, han generado sistemas de pensamiento ideolgico que, al intentar explicar por qu y para qu existe el Estado,
orientan el accionar poltico de los hombres y mujeres. Estos sistemas se han
1. En los Anexos a este trabajo se podrn apreciar un
conjunto de datos duros aclaratorios de la hiptesis que
estamos sosteniendo.
147
Carlos Escud
cristalizado en diversos regmenes polticos del presente y del pasado.

Las frecuentes visiones ontolgicas centradas en una falaz imagen antropomorfa de la sociedad y el Estado, suelen desembocar en una idea autoritaria de la seguridad, como si sta fuera un fin en s mismo que est ms all
de los derechos e intereses de los ciudadanos que componen el Estado. En
contraste, el ideario autnticamente democrtico, hoy en da centrado en la vigencia efectiva de los derechos humanos, aspira a construir un ordenamiento
legtimo sin violencia, como un medio para posibilitar la vigencia y ejercicio
de dichos derechos, haciendo de la persona un agente social que construye
su subjetividad en un marco de creciente autonoma.Es as como la seguridad recobra sentido, en pos de la realizacin colectiva de la persona y su
desarrollo integral.
A su vez, un realismo perifrico bien entendido nos permite proyectar la relacin sociedad civil / poltica exterior, orientndola hacia una vigencia plena
de dichos derechos, y por ende hacia una visin centrada en la seguridad ciudadana, como medio especfico para la realizacin personal en estos marcos2.
Un pas seguro no es un pas con un determinado orden, sino uno en el que
las personas se realizan en forma colectiva y autnoma. La seguridad pblica
requiere de un gobierno civil de los aparatos policiales, y de una planificacin
estratgica adecuada. Se requiere una estadstica policial seria y bien construida,
que supere la criminologa meditica que se ha generalizado desde los medios
masivos de comunicacin, que genera una creciente e injustificada sensacin
de inseguridad. Por otra parte, la cooperacin regional debe ser la base del
combate efectivo de la criminalidad compleja, lo que exige un delicado trabajo
de inteligencia criminal. Posiblemente, los que nos dedicamos a la investigacin
tendramos que hacer nuestro humilde aporte, ya que nuestra reflexin puede
ser de utilidad para los gobiernos y es nuestra obligacin como ciudadanos pensar en mejorar las condiciones de vida de nuestros conciudadanos.
4. Un pas seguro en un mundo complejo e incierto
148
La Argentina cultiva una poltica exterior conformada por algunos pilares bsicos, como el desarme unilateral y la no proliferacin nuclear. En
2. Para ver la evolucin y adaptacin del realismo perifrico, ver Escud, 1992, 1995, 2001, 2007 y 2011.
este contexto, nuestro pas intenta fortalecer su alianza estratgica con los
pases de Amrica latina, institucionalizada principalmente a travs de bloques subregionales como UNASUR. Adems, tiene un fuerte compromiso
con las polticas de seguridad internacional del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas.
En cuanto al desarme unilateral, como se demostr en Escud 2011, nuestro
pas tiene suficiente confianza en sus vecinos como para mantenerse desarmado, a pesar de que ellos continan adquiriendo armamentos. Cumpliendo con
el imperativo moral de incrementar los recursos destinados a polticas sociales,
hemos rediseado nuestra seguridad militar, anclndola en dicha confianza.
Por otra parte, las relaciones con Brasil en materia de no proliferacin nuclear son un sostn fundamental de nuestra poltica de seguridad. Aunque
hasta 1979, ao de la firma del Tratado de Corpus-Itaip, hubo competencia
entre los dos pases en el mbito del desarrollo atmico, hoy la cooperacin
con nuestros hermanos brasileos es un ejemplo de amistad a nivel mundial.
El nico fenmeno actual que puede constituirse en una amenaza real para
nuestro pas consiste en lo que se conoce como nuevas amenazas: por
ejemplo, el narcotrfico y el lavado de dinero. Estas amenazas son claramente
diferentes de los delitos comunes, pero de todos modos deben ser combatidas
por las Fuerzas Policiales y de Seguridad, ya que la legislacin argentina ubica
estos problemas dentro del mbito de la seguridad pblica, excluyendo a las
Fuerzas Armadas de la cuestin.
Nuestro pas combate estos flagelos basndose simplemente en la cooperacin efectiva con nuestros vecinos, y en la firme conviccin en nuestros
principios. No quiere ni debe seguir los lineamientos que los Estados Unidos
intentan imponer, dado que esta superpotencia ya le ha mostrado al mundo
su verdadera cara. Las contradicciones que imperan en su poltica, interna y
externa, estn ostentosamente visibles a partir de su legalizacin de la tortura offshore en la base de Guantnamo (usurpada a la hermana Repblica de
Cuba), y de su complicidad con el imperialismo petrolero franco-britnico en
la desgraciada Libia.
As las cosas, nuestra regin debe fortalecerse como una zona de paz nica
en el mundo (Escud 2011). En nuestro caso particular, podemos sentirnos
149
Carlos Escud
orgullosos de los ndices de seguridad que supimos conseguir. Cierto es que

estamos lejos de la tasa de homicidios intencionales 0 de Liechtenstein, la
ciudad capital ms subdesarrollada del mundo en materia de violencia
homicida, pero no nos podemos quejar: en materia asesina, no somos un
pas avanzado.
Bibliografa
Dammert, Luca; Salazar, Felipe; Montt, Cristbal y Gonzlez, Pablo
A. (2010): Crimen e inseguridad: indicadores para las Amricas, FLACSO-Chile/
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Santiago, Chile.
Escud, Carlos (1992): Realismo perifrico. Planeta, Buenos Aires.
Escud, Carlos (1995): El realismo de los estados dbiles. Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires.
Escud, Carlos (2001): Cultura poltica, poltica exterior, y caducidad del
modelo del Estado como actor racional: el caso argentino. Revista PostData, nro. 7, mayo, Buenos Aires.
Escud, Carlos (2007): La transformacin de las ecuaciones del realismo
perifrico en el siglo XXI. Revista PostData, nro. 12, agosto, Buenos Aires.
Escud, Carlos (2011): El experimento del Bicentenario: las polticas pacifistas de Argentina, 2003-2011, Revista Argentina de Ciencias Polticas, N
13/14, 2010-2011 (febrero de 2011).
Seguridad, Justicia y Paz (2011): Estudio comparativo de la incidencia de homicidio
doloso en ciudades y jurisdicciones sub-nacionales de los pases del mundo (2010), Mxico, enero.
Seguridad, Justicia y Paz (2011): Violencia y poltica en Venezuela, Informe
sobre Amrica Latina de Crisis Group, nro. 38, 17 de agosto.
Resumen
Este artculo analiza las campaas mediticas tendientes a generar una
sensacin de inseguridad en nuestro pas, contrastndolas con los ndices
de homicidio intencional de las principales ciudades del mundo, que ubican
a nuestras ciudades entre las ms seguras del hemisferio occidental, correspondindoles tambin un lugar muy respetable en trminos mundiales. Esta
realidad es congruente con otras dimensiones de las polticas exteriores y
de seguridad de la Argentina, en tanto el desarme unilateral efectuado por
nuestro pas, y la ejemplar cooperacin prevaleciente con Brasil en materia de
desarrollo nuclear, nos ubica en un lugar ejemplar con pocos paralelos en el
mundo entre Estados medianos.
Palabras Clave: Seguridad Pblica - Violencia - Homicidios - Argentina Armamentismo - Poltica Exterior.
Abstract
This article analyzes the press campaigns that tend to generate a feeling
of insecurity in Argentina, contrasting them with the indices of intentional
homicides generated by the United Nations and other organizations, which
place Argentine cities in a very respectable position worldwide, and among
the safest in the Western Hemisphere. This reality is congruent with other
dimensions of Argentinas foreign and security policies, inasmuch as its
unilateral disarmament, and its friendly, cooperative relations with Brazil
in such sensitive areas as nuclear affairs, place the country in an exemplary
position worldwide.
Keywords: Public Security - Violence - Homicide - Argentina - Arms
Procurement - Foreign Policy.
150
151
Anexo 1
Las 50 ciudades ms violentas del mundo en 2010

[Tasa de homicidios por cada 100 mil habitante
POSICIN CIUDAD
PAS
HOMICIDIOS
POBLACIN
TASA
3,042
1,328,017
229.06
552
324,800
169.95
1 Jurez
Mxico
2 Kandahar
Afganistn
3 San Pedro Sula
Honduras
1,018
813,839
125.09
4 Caracas
Venezuela
3,804
3,205,463
118.67
5 Chihuahua
Mxico
926
818,987
113.07
6 Distrito Central
Honduras
930
850,445
109.35
7 Guatemala
Guatemala
2,785
2,900,000
96.04
8 Mazatln
Mxico
388
438,415
88.50
9 Culiacn
Mxico
754
858,631
87.81
10 Medelln
Colombia
2,019
2,309,446
87.42
11 San Salvador
El Salvador
1,299
1,567,156
82.89
12 Cali
Colombia
1,776
2,207,994
80.44
13 Tepic (rea metropolitana)
Mxico
343
429,161
79.92
14 Durango
Mxico
456
582,018
78.35
15 Vitoria
Brasil
1,283
1,685,384
76.13
16 Ciudad Guayana
Venezuela
647
940,477
68.79
17 Torren (metropolitana)
Mxico
831
1,215,993
68.34
18 Kingston (metropolitana)
Jamaica
691
1,167,423
59.19
19 Pereira
Colombia
227
383,623
59.17
20 Ccuta
Colombia
335
597,385
56.08
21 Tijuana
Mxico
820
1,559,714
52.57
22 New Orleans
Estados Unidos
175
336,425
52.02
23 Acapulco
Mxico
406
789,978
51.39
24 Barquisimeto
Venezuela
562
1,120,718
50.15
25 Recife
Brasil
1,825
3,824,010
47.72
26 San Juan
Puerto Rico
27 Cape Town
Sudfrica
28 Barranquilla
Colombia
29 Salvador
Brasil
204
427,789
47.69
1,525
3,497,097
43.61
509
1,182,493
43.04
1,612
3,799,589
42.43
153
Anexo 2
30 EThekwini Metropolitan Munici- Sudfrica

pality (Durban)
1,461
3,468,087
42.13
31 ST. Louis
Estados Unidos
142
355,208
39.98
32 Curitiba
Brasil
736
1,868,651
39.39
33 Nelson Mandela Bay Metropolitan Municipality (Port Elizabeth)
Sudfrica
410
1,050,930
39.01
34 Reynosa
Mxico
217
607,532
35.72
35 Mosul
Iraq
636
1,800,000
35.33
36 Nuevo Laredo
Mxico
135
384,018
35.15
37 Baltimore
Estados Unidos
223
638,755
34.91
38 Cuernavaca (zona metropolitana) Mxico
282
816,645
34.53
39 Detroit
308
908,441
33.90
1,256
3,888,180
32.30
Estados Unidos
40 City of Johannesburg Metropoli- Sudfrica

tan Municipality (Johannesburg)
Comparacin de pases segn datos de victimizacin y tasa de

homicidios
VICTIMIZACIN LAPOP 2008
(%)
TASA DE HOMICIDIOS 2008

(100.000 habs.)
Argentina
27,47
Honduras (a)
58,0
Chile
22,23
Venezuela
51,0
Uruguay
22,04
Guatemala
48,0
Venezuela
21,37
El Salvador
44,0
Ecuador
20,85
Colombia
36,0
El Salvador
19,00
Belice
33,0
Bolivia
17,62
Mxico
26,0
Guatemala
17,07
Rep Dom (b)
23,6
41 Panam
Panam
578
1,795,031
32.20
Paraguay
16,58
Brasil
22,3
42 Maracaibo
Venezuela
675
2,221,101
30.39
Nicaragua
16,54
Ecuador
18,8
27.97
Brasil
16,33
Nicaragua
13,0
43 Matamoros
Mxico
138
493,308
44 Ro de Janeiro
Brasil
1,658
6,323,037
26.22
Mxico
16,09
Panam (c)
12,9
45 Brasilia
Brasil
672
2,562,963
26.22
Costa Rica
15,94
Bolivia
12,4
46 Cartagena
Colombia
231
899,200
25.69
Colombia
15,51
Paraguayc
12,2
47 City of Tshwane Metropolitan

Municipality (Pretoria)
Sudfrica
593
2,345,908
25.28
Rep. Dom
14,80
Costa Rica
11,0
Honduras
13,70
Uruguay
6,6
48 Porto Alegre
Brasil
10,58
Argentina (c)
5,3
49 Oakland
Estados Unidos
Chile
1,6
50 Bagdad
Iraq
Fuente: Seguridad, Justicia y Paz, 2011.
914
3,889,850
23.50
Belice
95
404,553
23.48
Panam
1,380
6,250,000
22.08
8,38
Notas:
(a) La tasa de homicidios de Honduras del 2008 viene del informe IDHAC 2009-2010.
(b) La tasa de Rep. Dominicana viene de OCAVI. El dato es del ao 2006.
(c) Datos del 2007.
Fuente: Dammert, Luca; Salazar, Felipe; Montt, Cristbal y Gonzlez, Pablo A. (2010).
154
155
Reseas bibliogrficas
La palabra de los muertos. Conferencias de criminologa cautelar.

EDIAR, Buenos Aires, 2011, 640 pginas.
ISBN 978-950-574-275-2
por Pablo Bulcourf
El sugerente ttulo de la obra no se trata de la incursin del reconocido

jurista y criminlogo en la literatura, a pesar tambin del prlogo de Juan
Gelman. En este libro de gran tamao se anudan una serie de escritos a modo
de conferencias que van expresando en un tono ameno, claro y a veces
hasta irnico, el labrado y enciclopdico conocimiento que nos demuestra
Zaffaroni sobre el pensamiento occidental. Decimos grande tambin en el
mismo tono porque la cada sobre nuestras cabeza podra generar un eco ms
emanado de su ttulo; pero adems es un gran libro ya que setecientas cuarenta pginas no tienen como principal funcin ni adquirir ese conocimiento
erudito, ni generar esa combinacin entre admiracin y envidia a su autor. La
palabra de los muertos nos propone escuchar las voces de aquellos que durante los ltimos siglos, una vez constituido claramente el Estado-nacin como
eje rector de la actividad poltica, han desaparecido no por causa de muerte
natural o en situaciones de guerra, sino eliminados principalmente por ese
propio Estado que se expresa como su legtimo defensor. De ah la necesidad
de construir una criminologa diferente, que pueda reflexionar sobre la propia
accin punitiva del Estado sin caer en reduccionismos mecanicistas, hasta
podramos decir con una sabia humildad intelectual. Es as como llegamos a
una concepcin que el autor llama cautelar.
Con un efecto narrativo poco comn Zaffaroni nos invita a transitar por
una serie de pequeos captulos en los cuales desarrolla bsicamente el legado occidental en materia de criminologa, aunque excede ampliamente a los
autores clsicos del campo para transitar por los aportes de la filosofa, la
ciencia poltica, la sociologa, la psicologa y la antropologa que se articulan
con las diferentes concepciones sobre el delito, sus modalidades y sus causas. Son veinticinco captulos que nos refrescan sobre el derrotero occidental
159
Eugenio Ral Zaffaroni | La palabra de los muertos. Conferencias de criminologa cautelar
160
en competencia con otras voces, las de la nueva criminologa meditica y la

palabra de los propios muertos. Este dilogo de sordos, a veces a gritos es el
eje argumentativo del autor para causar en nosotros un conjunto de reflexiones que rompan nuestro sentido comn.
El camino propuesto se encuentra situado, como bien seala Zaffaroni:
Hace mucho que venimos insistiendo en la necesidad de teorizar la criminologa desde un margen que, obviamente, en nuestro caso es el de Amrica
Latina. Hemos llegado a la conclusin de que esa criminologa, orientada a
preservar la vida humana, debe ser principalmente preventiva de masacres.
Hablaremos largamente sobre la necesidad de contener al poder punitivo para
lograr ese objetivo. La cautela en su ejercicio es la nica solucin cercana y,
por ello, sin prejuicio del ilustre antecedente que referiremos y de donde tomamos el nombre, hablaremos de una criminologa cautelar (pag.2). Nuestro criminlogo no elude la tradicin, la hace suya de manera directa, hasta
bruta para que nos demos cuenta de las implicancias del discurso, de los
muertos silenciados, de los estigmas intelectualmente construidos por el mundo acadmico. En cada expresin, en cada hiato del pensamiento, los mismos
ecos, millones de muertos por causas diferentes; vidas acortadas en la cual el
protector result victimario o ausente.
La visin de Zaffaroni es perifrica en el sentido de que no niega su
lugar de partida al iniciar un viaje intelectual por el centro. Nunca deja
de reflexionar sobre sus orgenes y de encuadrar las diferentes perspectivas
en clave del propio silencio terico que ha comprado en forma acrtica
bibliotecas enteras. La propia coleccin de libros del autor es famosa en el
medio intelectual argentino; posiblemente por eso tantas paredes repletas de
libros son el testimonio de ese viaje pero tambin de la vuelta a los orgenes.
Como bien nos expresa, la criminologa central es provinciana ya que es
perifrica en sus propias pretensiones hegemnicas, como bien nos seala:
Dicho claramente: la cuestin criminal en los pases de jardines ordenados y
geomtricos se ocupa del control social punitivo en conflictos propios de esos
pases. Pero esos pases pueden tener los jardines ordenados porque hay otros
muchos donde fueron arrasados y que, por ende, padecen una conflictualidad
que les es propia, pues en esos jardines conviven plantas originarios y malezas,
aunque a veces tambin hay flores exticas cuya belleza envidian los jardines
gemetras. Los jardines ordenados y los arrasados no son independientes
sino interdependientes. No conviene olvidarlo (pag. 3). Esto es lo que hace
Zaffaroni reflexionar sobre ambas orillas sin perder el origen; transitar por los
laberintos del pensamiento cientfico sin dejar de oir otras voces, las propias
pero tambin las ms recientes provenientes de la caja boba que genera una
nueva realidad que en forma globalizada nos conecta en un mismo momento desdibujando geografas. La actual criminologa meditica ni siquiera se
expresa en contenidos coherentes y bien escritos sino que se reproduce en
escenas obscenas y degradantes. Trastoca la palabra de los muertos y les hace
decir un discurso que no es propio, nos engaa en tono de pelcula de terror
pero seductora. Si bien siempre ha existido alguna forma de criminologa
meditica ajustada algunas veces al discurso acadmico imperante, actualmente asistimos a una forma de entronizacin, ya que la tecnologa permite
una reproduccin gigantesca enmarcada en una especie de neopunitivismo
principalmente norteamericano producto de la crisis del propio Estado benefactor y corolario criminolgico del neoconservadurismo. Como bien seala el autor: La criminologa meditica crea la realidad de un mundo de
personas decentes frente a una masa de criminales identificada a travs de
estereotipos, que configuran un ellos separado del resto de la sociedad, por
ser un conjunto de diferentes y malos. Los ellos de la criminologa meditica molestan, impiden dormir con puertas y ventanas abiertas, perturban las
vacaciones, amenazan a los nios, ensucian en todos lados y por eso deben
ser separados de la sociedad, para dejarnos vivir tranquilos, sin miedos, para
resolver todos los problemas. Para eso es necesario que la polica nos proteja
de sus acechanzas perversas sin ningn obstculo ni lmite, porque nosotros
somos limpios, puros, inmaculados. (pag. 369). Zaffaroni es enormemente
crtico del rol de la televisin con una claridad y fundamento emprico de
fcil experimentacin. Basta que encendamos un noticiero informativo de un
canal serio y respetable y con un cronmetro en la mano podamos marcar
la cantidad de minutos dedicados a crmenes comunes, totalmente esperables
en ciudades densamente pobladas. Pero a pesar de ellos son mostrados como
hechos inditos, antes inexistentes que a pesar de ser pocos, se multiplican
161
Eugenio Ral Zaffaroni | La palabra de los muertos. Conferencias de criminologa cautelar
162
en cada persona como una posible vctima. No se comentan ni se comparan

estadsticas, solo se expresa y se genera miedo y ms miedo, son ellos, generalmente provenientes de los sectores ms desposedos y marginados o nosotros
siempre de una pretendida clase media trabajadora y presuntamente instruida.
La criminologa cautelar propuesta por Zaffaroni, no slo es producto de
una profunda reflexin crtica sobre la violencia y la propia tradicin criminolgica sino que surge de la necesidad de orientar tanto la poltica pblica en
materia de seguridad ciudadana como el propio accionar del Poder Judicial.
Dos ejes principales se articulan en esta concepcin, por un lado la necesidad de prevenir masacres, en casos extremos genocidios y, la segunda actuar
de manera efectiva y sin discriminaciones en materia de violencia criminal.
Ineludiblemente no se puede adoptar este enfoque sin el conocimiento de
lo particular, de lo histrico que generalmente acta como nexo causal en
ambos casos. El Estado-nacin proyect su poder punitivo siempre orientado por determinadas pautas culturales que justificaron su violencia represiva,
el genocidio ha sido su expresin ms contundente; del que sin embargo ha
callado gran parte de la criminologa acadmica.
Nuestra cotidianeidad se encuentra cruzada por los trazos de un Estadogendarme que justifica la exclusin social posterior a la crisis de los modelos
del bienestar, la criminologa meditica es uno de sus brazos culturales y las
nuevas formas de masacres se disfrazan tratando de engaarnos, como nos
dice Zaffaroni: Nos manejamos todos los das con semillas de masacres lanzadas por todos los que alimentan prejuicios discriminadores. Crecen masacres larvadas en cada construccin de realidad paranoide de la criminologa
meditica y su causalidad mgica y se alimentan enfermando vctimas de toda
crueldad. Nos hemos acostumbrado a las masacres por goteo, que son las
ejecuciones sin proceso, las torturas, los muertos en las crceles, los policas
muertos en asaltos, los penitenciarios muertos por motines, los terceros cados en balaceras absurdas, las vctimas de empleo irresponsable de armas de
fuego, los testigos y jueces ejecutados por la criminalidad de mercado, los
muertos en secuestros bobos y en delitos violentos en zonas liberadas, las vctimas de la ineficacia preventiva y el servicio de seguridad selectivo, es decir,
conforme al ttulo de una investigacin que hace aos nos sugiera Nilo Batista
remedando a Garca Mrquez, son las muertes anunciadas del sistema penal
(pag. 631). A esto se le suman nuevos cambios en la economa mundial con
sus correlatos en la distribucin del ingreso y la transformacin del crimen
organizado, a veces accin solapada de los propios estados, los perifricos y
tambin los centrales, como el narcotrfico y el lavado de dinero.
El mundo se ha vuelto extremadamente complejo, aunque siempre lo ha
sido a pesar de nuestros constantes intentos de simplificarlo. En uno de esos
actos reductores nos hemos olvidado de escuchar a los muertos, nica evidencia real para cualquier construccin criminolgica. Zaffaroni simplemente
nos invita a escucharlos.
163
Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut | Derechos humanos: justicia y reparacin. La experiencia de los juicios Argentina...
Derechos humanos: justicia y reparacin. La experiencia de los juicios

en la Argentina. Crmenes de lesa humanidad.
Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut
Sudamericana, Buenos Aires, 2011, 312 pginas.
ISBN 978-950-07-3591-9
as como se estudian brevemente los aportes del derecho natural, el iusnaturalismo, el derecho de gentes y los aspectos penales que se desprenden de
esto y sus conductas especficas como el asesinato, exterminio, esclavitud,
deportacin y traslados forzosos de poblaciones. Tambin se indagan los delitos sexuales y toda forma que se ha ido construyendo desde el derecho
internacional y su correlato en el derecho interno argentino. Es as como los
distintos enfoques analizados convergen en los crmenes de lesa humanidad;
como bien expresan los autores: La categora de delitos de lesa humanidad
o crmenes contra la humanidad se fueron construyendo a lo largo de la
segunda mitad del siglo XX. Conforma una de las categoras de delitos definidas por el derecho internacional que pueden generar responsabilidad penal
sobre la base de las propias reglas del ordenamiento jurdico internacional.
Fue la experiencia del nazismo la que impuls su surgimiento en la escena
internacional, al constatarse la posibilidad de que el Estado se volviera contra
sus propios ciudadanos. Se declar una guerra, se elaboraron teoras para justificar el exterminio y se utilizaron medios tales como torturas, homicidios, secuestros, allanamientos. La magnitud del espanto en plan mitad del siglo XX
hizo que se reaccionara mediante instrumentos que permitieran sancionar de
un modo contundente a quines cometieran esos actos para que no se repitieran. Los exterminios continuaron durante el siglo XX y, lamentablemente,
persisten. Estos episodios han demostrado que no es necesaria una guerra
para que exista un ataque sistemtico o generalizado contra la poblacin civil
(pag. 21 22).
Los autores no eluden la controversia entre el ejercicio efectivo de esta
concepcin novedosa desde el plano histrico y los principios tradicionales
del derecho penal, tratando de analizar su evolucin sin caer solamente en la
dogmtica penal sino apelando constantemente a la filosofa, la sociologa, el
derecho constitucional, la teora de los derechos humanos y dems aportes de
las humanidades y ciencias sociales. Pero esta discusin en el plano terico se
plasma en el conjunto de hechos histricos que se sucedieron en la Argentina
a partir del golpe de estado de marzo de 1976, el que trajo aparejado un verdadero terrorismo de Estado. El libro analiza detalladamente los hechos y
aspectos histricos en relacin a la tradicin del derecho internacional y su
por Agustn Vallejo
164
El libro que nos ofrecen Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut no slo es un

detallado estudio jurdico sino que representa una reconstruccin histrica
del concepto de derechos humanos en la tradicin del pensamiento occidental entramado en la propia historia argentina. Analizando sus avances y retrocesos se estructura en un verdadero contrato social en el cual intervienen
los poderes del estado y la prctica poltica. La Argentina ha atravesado, durante las ltimas dcadas, una situacin muy particular en materia de juzgamiento a las cpulas militares que encabezaron los gobiernos militares. Con
idas y vueltas, ejemplificadas con el Juicio a las Juntas, pero con las debidas
contraolas de las leyes de obediencia debida y los indultos; el pas fue el nico
que se ha propuesta en forma acabada dar simplemente con la verdad, fuente
nica de una justicia real.
Baltazar Garzon expresa en el Prologo: En estos tiempos, junto a la
labor de juzgar, los jueces, y mucho ms quienes estn en el nivel ms alto de
la judicatura, deben asumir otro nuevo rol, impuesto por las caractersticas
propias de la sociedad de la comunicacin globalizada en la que vivimos, que
consiste en la labor de educar al ciudadano a travs de su resoluciones y por
medio de trabajos, estudios, aproximaciones o libros que, de manera sencilla,
sin intermediarios, transmitan a aquel los valores bsicos que comporta un
Estado de Derecho, as como las obligaciones y responsabilidades en la materia propia de la Justicia (pag. 13).
Si bien los autores manifiestan desde el comienzo el carcter tanto jurdico
como histrico del libro, ste va mucho ms all de la experiencia judicial
y nos introduce en aspectos del pensamiento filosfico y poltico occidental para poder construir un concepto articulado de derechos humanos. Es
165
Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut | Derechos humanos: justicia y reparacin. La experiencia de los juicios Argentina...
166
imbricacin con las nuevas concepciones penales mencionadas. Cabe destacar la dificultad por la que atraviesa cualquier investigacin de este tipo, tanto
por la cercana y el compromiso personal, como as tambin por la compleja
trama de visiones y concepciones, muchas de ellas en plena construccin. Lorenzetti y Kraut logran superar visiones como la teora de los dos demonios
o los planteos que hablan de la necesidad del perdn y de construccin de
un olvido necesario para pregonar un futuro de paz y tranquilidad, expresando en forma contundente: No hay nada que perdonar ni nada que vengar. El
dao causado por la dictadura de Un Estado que hizo de la violencia su primer valor y su prctica permanente ha tenido unas consecuencias y un legado
sencillamente imperdonables, que tan solo pueden ser explicados, reconocidos y asumidos. Y asumir significa establecer una poltica pblica de memoria que garantice a los ciudadanos reconocer el patrimonio democrtico que
histricamente han generado y acceder a l con garantas. En sntesis, la idea
del autor cataln apunta a que el esfuerzo de una parte de la ciudadana para
conseguir relaciones sociales equitativas y democrticas, los valores de esos
procesos de democratizacin, la prctica violenta de las dictaduras y el terror
del Estado para impedirlos constituyen un patrimonio, el patrimonio tico de
la sociedad democrtica. El reconocimiento de ese patrimonio y la demanda
de su transmisin instituyen la memoria democrtica y la constituyen en un
derecho civil que funda un mbito de responsabilidad poltica en el Gobierno:
garantizar a los ciudadanos el ejercicio de ese derecho con una poltica pblica
de la memoria, no instaurando una memoria pblica. La primera, la poltica
pblica, debe ser garantista, proteger un derecho y estimular su ejercicio. La
segunda, la memoria pblica, se construye en el debate poltico, social y cultural que produce la sociedad en cada coyuntura, y una de las funciones de la
poltica pblica es garantizar el acceso de la ciudadana a la confeccin de la
memoria pblica () Aunque el olvido sea imposible, debemos ejercitar la
memoria, reactivar el pasado, preservar en la bsqueda de justicia y reparacin. Sin memoria y justicia no hay presente, no hay futuro (pag. 306-307).
Este libro no slo es un aporte sustantivo al derecho sino que nos permite
una profunda reflexin sobre nuestra historia y cultura recientes. Sita a la
Argentina en un contexto internacional y como ste fue analizado, procesado
y transformado nuestra propia prctica poltica y jurdica, expresado en el

ttulo del libro que marc la experiencia de la CONDAPEP y que marc un
rumbo tambin en la concepcin internacional sobre los derechos humanos y
los desaparecidos polticos: Nunca Ms. Como bien seala Baltazar Garzn
en su Prlogo a esta obra nunca mejor citada la expresin de John Rawls:
una sociedad bien ordenada es aquella que se encuentra bajo una efectiva
regulacin de la Justicia.
167
Gabriel Kessler | El sentimiento de inseguridad: Sociologa del temor al delito
El sentimiento de inseguridad: Sociologa del temor al delito.

Gabriel Kessler
Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2009, 288 pginas.
ISBN978-987-629-097-5
por Nelson Cardozo
168
La inseguridad, sin duda, es un tema clave en la agenda de los argentinos.

Gabriel Kessler, en su libro El Sentimiento de Inseguridad trata este tema
desde un punto de vista principalmente sociolgico, pero a su vez incluye un
anlisis poltico, histrico, social y hasta econmico de nuestro pas. De esta
forma se logra un resumen sobre el concepto de inseguridad y sus consecuencias para con la vida cotidiana de los argentinos a lo largo de las ltimas
dcadas de nuestra historia.
Parte del estudio se basa en un anlisis diacrnico desde la etapa de la recuperacin democrtica hasta el ao 2009, tomando como principal herramienta las encuestas de opinin y representaciones mediticas de los delitos de
cada poca. De esta forma, el trabajo logra superar las barreras que implican
estudiar el pasado desde relatos construidos en el presente.
El autor realiza una efectiva mezcla entre investigacin de campo y un
nuevo enfoque de la teora tanto poltica como sociolgica. Mediante esta
combinacin alcanza una cosmovisin de la temtica que logra describir con
bastante precisin el sentido actual del sentimiento de inseguridad. El libro
est dirigido a quienes deseen comprender ste fenmeno sin limitarse a un
enfoque puramente estadstico y acadmico.
Esta obra no es una simple explicacin del miedo a la inseguridad, sino que
se extiende a un fenmeno social que suele ser confundido con otros factores
que influyen en la vida cotidiana de la gente, como el poder de los medios de
comunicacin y su capacidad de instalar temas en la agenda. De este modo, se
comprueba que no hay relacin directa entre el sentimiento de inseguridad de
la poblacin frente a los datos reales del delito en el pas.
Cmo seala el autor: No hay duda de que la preocupacin y el temor no
siguen la evolucin de los hechos ni son un reflejo de la victimizacin que
sufre cada categora, pero significa acaso que estamos frente a un fenmeno que escapa a toda lgica o, al menos, que el intento de explicarlo debe
prescindir de la gravitacin del delito? No creemos que sea as. El desafo es
encontrar el plano en el que se encuentre la racionalidad entre delito y temor
(p. 68).
Tomando relatos y testimonios reales -con los cuales el lector se puede
identificar fcilmente- logra examinar cules son los verdaderos motivos del
sentimiento de inseguridad y sus respectivas reacciones por parte de los ciudadanos.
Lo novedoso de este enfoque es su capacidad para superar estos lugares
comunes y revelar as los verdaderos significados y las diferencias entre conceptos como por ejemplo inseguridad; delito; y crimen organizado.
Cabe destacar aqu que desde la introduccin se marca una diferencia importante entre los conceptos de sentimiento de inseguridad y temor al delito,
por la cual la primera definicin sirve mejor a la hora de representar la idea
del libro, incluyendo en ella otras manifestaciones de los individuos ante esta
problemtica como son la ira y la angustia, entre otras. Kessler remarca:As,
se trata de aceptar la existencia de procesos propios del sentimiento de inseguridad que incorporan las representaciones ligadas al delito dentro de una
trama de sentido mayor, pero donde el delito no se pierde de vista. Implica
tambin intentar construir la idea de sentimiento de inseguridad y estar dispuestos quizs, en ese mismo proceso, a desistir de que el miedo al crimen
siga ocupando el lugar central (p. 35).
Asimismo, tomando en cuenta diferentes variables que podran llegar a explicar este fenmeno y sus diversas formas de expresin, llega a la conclusin
que el mismo no depende del sexo, la edad, clase social, ni ideologa de los
individuos, sino que por el contrario, se debe a una cuestin social que entiende a la inseguridad como un problema histrico y nacional. Sin embargo,
las variables mencionadas s influyen a la hora de analizar de qu manera se
expresa este sentimiento en cada grupo de individuos.
Si bien la mayor parte del anlisis surge de los datos tomados de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y el Conurbano, en la ltima parte del libro se
examinan casos puntuales del interior del pas como la ciudad de Crdoba y
169
Gabriel Kessler | El sentimiento de inseguridad: Sociologa del temor al delito
Posadas. Se explica de esa forma, cmo la probabilidad de riesgo de ser vctima de un delito puede determinar la fisonoma de los barrios y las costumbres
de sus habitantes.
As, Kessler focaliza este trabajo en el estudio de las grandes ciudades, y
de esta forma explica que [d]elito y ciudad aparecen asociados desde los
comienzos de la modernidad. El crimen se ha considerado un mal de las
ciudades y a pesar de que investigaciones longitudinales histricas han cuestionado la relacin entre crecimiento urbano y crimen, distintas teoras han
utilizado algunas caractersticas de la vida urbana para explicar las causas del
delito (p. 51).
Desde mi opinin, creo que el libro ofrece una nueva forma de entender
algunas ideas que se definen desde el sentido comn pero que no suelen ser
analizadas desde la academia. Aunque los relatos citados pueden parecer estereotipos de las ideologas polticas clsicas, sirven para reflejar la opinin de
la ciudadana frente al problema de la delincuencia, muchas veces relacionada
con la estigmatizacin de las clases bajas y el acceso a las drogas y otras veces
con el reclamo por la falta de accin del gobierno de turno.
El libro sale del relato clsico acerca de esta problemtica y brinda un amplio espectro de caractersticas a tener en cuenta a la hora de estudiar y analizar los temas relativos a la seguridad pblica. De fcil lectura, interesante por
su temtica contempornea y su importancia para todos los argentinos, este
libro resulta imprescindible para toda aquella persona que desee comprender
el fenmeno de la inseguridad desde un nuevo punto de vista.
170
Lo que hace la polica: Sociologa de la fuerza pblica.

Dominique Monjardet
Prometeo Libros, Buenos Aires 2010, 380 pginas.
ISBN978-987-574-421-9
por Francisco Olego
Los estudios sobre la institucin policial no abundan en la academia. Sin

embargo, Dominique Monjardet, a travs de su libro Lo que hace la Polica:
Sociologa de la fuerza pblica, ha logrado plasmar de forma muy clara las
dimensiones que posee la polica en tanto institucin fundamental encargada
de la seguridad pblica de los Estados.
Este libro, publicado originalmente en Francia en 1996, forma parte de la
coleccin de Estudios Policiales, editado en conjunto por Prometeo Libros y
la Polica de Seguridad Aeroportuaria. La obra de Dominique Monjardet no
poda faltar en esta coleccin ya que resulta un trabajo fundamental que debe
ser tenido en cuenta por cualquier persona que desee embarcarse en el estudio
de las instituciones policiales.
Desde una perspectiva principalmente sociolgica, Monjardet impulsa la investigacin acadmica en general respecto a la fuerza pblica, tomando como
base la experiencia de Jean-Marc Erbs, quin escribe el posfacio de este libro.
Jean-Marc Erbs fue Director de Formacin de la Polica Nacional a partir
de 1982 y el primer Director del Instituto de Altos Estudios de la Seguridad
Interior en 1989. A partir de all, encabez la apertura de las instituciones policiales hacia la investigacin en Francia, cuestin que al encontrarse ausente
dificultaba los eventuales procesos de reforma en ese pas.
A lo largo del libro, el autor hace especial referencia a estos fracasos en los
intentos de reforma policial. Asimismo, toma elementos de la tradicin policial anglosajona para compararla con las experiencias francesas que plantean
un modelo completamente diferente de policializacin.
En la primera parte de la obra, Monjardet explica detalladamente las tres
dimensiones que encuentra a partir del anlisis de las prcticas policiales: la
Institucin; la Organizacin; y la Profesin policial: Toda polica es una he-
171
Dominique Monjardet | Lo que hace la polica: Sociologa de la fuerza pblica
172
rramienta de produccin caracterizada por una divisin y especializacin de

las tareas, las tcnicas, los procedimientos, los saberes, una estructura jerrquica, normas informales, etc. (...) Toda polica es en segundo lugar una institucin, instrumento creado por la autoridad poltica para promover, realizar
o salvaguardar intereses colectivos identificables. (...) Por ltimo, toda polica
es aplicada por un grupo profesional especializado, los policas, que, como
todo grupo profesional, se caracteriza por unos intereses y una cultura propios, unos principios de identidad con respecto al no-profesional, criterios de
diferenciacin internos. (p. 17)
De esta forma, el autor destaca el rol de la polica como un conjunto de
profesiones, considerando la cultura policial como un conjunto de valores
compartidos por la profesin. Asimismo, considera que la multiplicidad de
tareas que llevan a cabo los policas excede por completo la capacidad de
trabajo de la institucin, lo que trae como consecuencia una involucin de
sus objetivos.
En la segunda parte del trabajo, Monjardet analiza las dinmicas policiales en un contexto de incertidumbre, teniendo en cuenta principalmente el
vnculo de las fuerzas con el poder. [E]l rasgo esencial de toda polica es su
instrumentalidad: no tiene fines propios y no podra darse a s misma prioridades u objetivos. Si hay una poltica policial, es la que la autoridad poltica
le define, y las orientaciones aplicadas a todos los niveles de la jerarqua no
son, o no deben ser, sino la traduccin operacional de las instrucciones del
poder. (p. 231)
En tanto tal, se estudia a la polica a nivel interno y adems, en su relacin
con la sociedad civil. Evaluando los procesos sociales y su percepcin por
parte de los actores involucrados, se plantea el rol que poseen las instituciones
en este contexto. As, se hace especial referencia al modelo de polica comunitaria como estructura organizacional que tiene en cuenta principalmente las
prioridades de los ciudadanos.
[L]a polica comunitaria es en primer lugar la voluntad de reentablar la
relacin entre polica y poblacin haciendo de las expectativas, demandas y
necesidades expresadas por sta, localmente, en la cuadra, la manzana o el
barrio, el principio de jerarquizacin de las prioridades policiales. (p. 291)
A partir de este anlisis, se establece tambin, ya hacia el final del trabajo,

una tipologa de instituciones policiales para luego concluir intentando responder el interrogante central de esta obra: qu es una polica democrtica?
En resumen, este libro plantea temticas que deberan ser abordadas desde
la academia argentina. Las conclusiones que plantea esta obra respecto a la
conduccin civil de la seguridad deben ser tomadas como referencia bsica
para el estudio y hasta para la implementacin de polticas de seguridad pblica en nuestro pas.
173
Documentos de gestin
El Ministerio de Seguridad en su primer ao

Diagnstico y Acciones
Ral Alberto Garr Jefe de Gabinete. Ministerio de Seguridad.
Existe una tendencia generalizada a opinar con cierta liviandad sobre el

problema de la inseguridad. Pero la mera opinin es el escaln ms bajo del
conocimiento. Muchos opinan que a corto plazo el problema se resuelve fortaleciendo a la polica y a largo plazo, con reformas sociales. Pero la evidencia
cientfica no revela eso. Las polticas centradas slo en el fortalecimiento de la
polica, en caso de soluciones represivas, no han sido efectivas en ningn lugar
del mundo. Quienes las defienden invocan el plan que implement Rudolph
Giuliani durante la dcada del 90 en Nueva York. Su rgimen de tolerancia
cero estuvo basado en el fortalecimiento de la polica, pero la violencia social
decreci porque tambin durante esos aos disminuy la desocupacin.
En este sentido, el problema de la inseguridad es propio de sociedades democrticas, es decir, de contextos en los que se produce una brecha entre las
expectativas y objetivos que genera la sociedad y las posibilidades reales de lograrlos. Los pases que cuentan con niveles de inseguridad significativamente
inferiores a los de la Argentina, Alemania, Holanda y Suiza, entre otros- tienen
ndices ms bajos de desigualdad y cuentan con sistemas de seguridad social
que garantizan a los ciudadanos que sus necesidades bsicas sern cubiertas.
Veintiocho aos despus de recuperada la democracia, la inseguridad, el
empleo, la produccin y el consumo definen la agenda nacional. La sociedad
de consumo consiste en la sustitucin de las relaciones entre personas por las
relaciones entre personas y cosas.
Los centros comerciales son la visin espectral de una red de relaciones
sociales que empieza y termina en los objetos. Entre creer que el dinero media todo y creer que se puede hacer todo para obtenerlo hay un paso mucho
menor de lo que se piensa. Entre el poder insensible del Estado y los rebeldes
urbanos que despiertan indignados en el mundo desarrollado actual, hay
una simetra perturbadora y peligrosa.
En materia de seguridad existen bien diferenciados dos modelos: El que
prim, el que podramos llamar de policizacin del problema de seguridad,
cree que se trata de un problema policial. Cree que la mejor manera para combatir el delito es la militarizacin de las fuerzas de seguridad, cree que las libertades pblicas son una especie de menoscabo tcnico que impide lograr una
177
Ral Alberto Garr
178
mejor seguridad. Quienes lo propugnan se sienten representantes del miedo

social y lo exacerban, para luego responder con demagogia punitiva y con
mano dura. Proponen ese dilogo que polticamente genera lo que llamamos
las Industrias del miedo y buscan volver al ciudadano cmplice de esa mano
dura, y para ello los convocan, para que se conviertan en una suerte de polica
sin preparacin. Se beneficia el que vende seguridad: custodios, asesores, el
que vende los uniformes, las armas y las cmaras. La seguridad termina siendo
uno de los productos ms caros, y el nivel de acceso a la misma depende del
bolsillo del consumidor.
La inseguridad es un problema social. Se han consolidado bolsones de pobreza en base a aos y aos de olvido social y abandono del Estado. El barrio obrero se hizo indigente en los 90. Hubo un proceso de desplazamiento
feroz. Hay que evitar que estos barrios sean guetos, como estaba pasando
con la 1-11-14, donde el Estado ni limpiaba las calles, ni las fuerzas de seguridad ingresaban. Si los pibes no tienen trabajo, no van a la escuela, el problema
va a persistir. Hay que atacar las causas condicionantes (pobreza, frustracin
de expectativas), antes que el efecto. Las sociedades ms seguras son las ms
educadas, no las ms armadas. La cuestin es si slo confiamos la seguridad
a la represin o buscamos una solucin integral que elimine las causas determinantes merced a la participacin activa y presente del Estado protagonista.
Frente a esto se ha desarrollado un modelo que nosotros creemos que sienta las bases de una respuesta democrtica al problema de la seguridad. Es un
modelo que va a decir que una poltica de seguridad es mucho ms que el
problema policial, que es necesario que una dirigencia civil y poltica asuma
el gobierno del sistema de seguridad. Es un modelo que tiene una visin
sistmica de todos los componentes de seguridad, que cree que la defensa de
las libertades civiles es un valor central de la democracia y no un menoscabo
que haya que superar, apenas se pueda, erosionndolas; es un modelo que
no cree en la militarizacin y que al vecino lo convoca a participar. Se trata
de establecer un dilogo con la sociedad mucho ms rico, que implique una
mayor comprensin de la compleja construccin de una sociedad no violenta.
Este es un debate que atraviesa a todos los partidos polticos, los divide en
dos. Este debate genera que las relaciones entre las polticas de seguridad y
la democracia, sean traumticas porque el sistema democrtico es un sistema

tenso, porque hasta ahora la democracia no se ocup de este tema con instrumentos democrticos, porque obliga a hacer consensos polticos y porque
no es posible nunca dejar de escuchar a los ciudadanos. Requiere sobre todo
un cambio cultural y un cambio muy fuerte del modo como las dirigencias
polticas, intelectuales y a nivel de funcionarios ven este problema.
Tambin influyen los medios en este debate y lo hacen, como siempre, de
un modo complejo. Influyen por un lado transparentando, generando debate pblico, pero tambin influyen manipulando. Un canal de 24 horas de
noticias, instala movileros que recorran el Gran Buenos Aires, un universo
que abarca un semicrculo de 120 km2 con problemas de hacinamiento y dispersin social que incluye 6 millones de personas, cmo no van a encontrar
un robo o un homicidio?. Entonces, ah tambin hay muy poco profesionalismo de muchos canales de noticias y un gran negocio que es la simplificacin constante de la realidad derivando un hecho luctuoso en imgenes del
Gran Hermano Urbano que completan la sed y el hambre de morbo de
los consumidores de desgracias ajenas, transformado el clima en sensacin
trmica agravada.
Una sociedad es ms democrtica cuando logra, no slo mejorar la calidad de sus instituciones, sino tambin, cuando alcanza un equilibrio entre sus
estructuras republicanas y la distribucin ms equitativa de los bienes materiales y simblicos que se producen. Encontrar los vasos comunicantes entre
la tradicin republicana, y la tradicin democrtica, es y sigue siendo, uno de
los grandes desafos de nuestro tiempo.
La corrupcin y el envilecimiento de las instituciones policiales son el mal
menor ante el avance de la delincuencia, un problema sobre el que no suelen
pronunciarse los halcones de la seguridad, mientras se desgaitan exigiendo
la baja de edad de la imputabilidad, el uso de la represin y la eliminacin de
los sistemas de garantas. De diversos modos, esos virtuosos republicanos han
sido cmplices de la transformacin de la polica en una gigantesca fuente de
corrupcin y de presin poltica, maquiavelizando la bsqueda de objetivos.
La lucha es contra el narcotrfico estructural, como se puede ver en los
operativos que hicimos en el Norte, en el Sur y en el Ro de la Plata. Las orga-
179
Ral Alberto Garr
nizaciones criminales estn all donde no llega el Estado, esta lucha tiene dos
frentes: uno militar y otro poltico, social y econmico. Es duro decirlo, pero
no hay delito complejo ni estructura criminal donde no haya una pata policial.
La Ministra de Seguridad, sin utilizar eufemismos ni buscar frases vacas y
de circunstancias, puso blanco sobre negro alrededor de una de las mayores
deudas de la democracia desde su reinstalacin en 1983. Que eso comience a
hacerse recin ahora constituye no solo un mrito del gobierno sino la puesta
en evidencia de la debilidad que la propia democracia tuvo, a lo largo de casi
tres dcadas, para enfrentarse a uno de los poderes reales y malditos que la
vienen condicionando desde hace aos. Es mrito, en todo caso, de una decisin poltica de la Presidenta de la Repblica Cristina Fernndez de Kirchner
que, resulta decisiva y fundamental, tomando la determinacin cuando la plataforma del modelo puesto en marcha desde diciembre de 2003 madurara las
condiciones estructurales necesarias. Una decisin retrasada y torpedeada por
otros gobiernos democrticos que por debilidad o complicidad no intentaron
tomar el toro por los cuernos sino que creyeron que podan negociar indefinidamente con quienes debieran cuidar la vida y los bienes de los ciudadanos.
Por eso, es nuestro deber reconciliar a la institucin policial con la sociedad
y reconocer el esfuerzo de hombres y mujeres que murieron por los dems,
y tambin promover el fortalecimiento de la gratitud como valor en la sociedad en la que vivimos. Adems, ese reconocimiento implica darles visibilidad
como ejemplos de entrega y solidaridad.
Por ello, ha expresado la Ministra de Seguridad: Las intervenciones de la
polica que pueden costar la vida, estn destinadas a pacificar o a evitar consecuencias peores en una situacin violenta. Ese es uno de los puntos bsicos
en que se asienta la resolucin de conflictos en una sociedad democrtica. Por
eso prefiero no llamarlos ni verlos como cados, porque me interesa recordar
a esos hombres y mujeres no como las bajas de una fuerza, sino como aquellos que han dado lo ms preciado que tenan para apuntalar los pilares en que
se sostienen el sistema institucional y legal en el que vivimos.
180
Bienestar
Recogiendo este concepto, se ha puesto nfasis en desplegar acciones en
procura de reformar las condiciones de bienestar del personal de las Fuerzas
de Seguridad y sus familias.
Se encuentra encaminada la remodelacin del Hospital Churruca y el pliego
para contratacin del servicio de atencin primaria descentralizado del personal de la Polica Federal y los afiliados a la obra social, as como el rediseo
de la prestacin del servicio de Emergencias. Asimismo, se encuentra en proceso de elaboracin un convenio con el Ministerio de Planificacin Federal,
Inversin Pblica y Servicios, para la asignacin de cupos en el Plan Federal
de Viviendas para los miembros de las Fuerzas de Seguridad.
El fortalecimiento institucional de las Fuerzas de Seguridad es otro de los
objetivos estratgicos que se ha materializado en las iniciativas orientadas a
equiparar a las Fuerzas de Seguridad, mejorar sus estndares tecnolgicos,
reorientar y mejorar su formacin, capacitacin y especializacin y sus condiciones de trabajo y bienestar.
Foros de participacin ciudadana

Para profundizar el nuevo paradigma en materia de seguridad es necesario
promover relaciones dinmicas entre las organizaciones de la comunidad y
las autoridades estatales de todos los niveles de gobierno y que para ello es
menester definir escenarios concretos donde stas se desarrollen.
Que en tal sentido, no solamente es necesario promover estas relaciones
sino tambin la participacin comunitaria en la elaboracin, implementacin
y control de las polticas pblicas de seguridad en todo el territorio nacional.
Se trata de establecer espacios de corresponsabilidad (Comunidad-Estado)
para la generacin y aplicacin de las polticas de seguridad porque la seguridad pblica es una construccin colectiva y comunitaria.
Por ello, se present como necesaria la conformacin de espacios orgnicos
que posibiliten la participacin sistemtica de la comunidad y la integracin
181
Ral Alberto Garr
de stos como parte del Sistema de Seguridad Pblica a travs de la conformacin de Mesas Barriales y Mesas Zonales de Participacin Comunitaria en
Seguridad, cuyo mbito de actuacin se corresponda, respectivamente, con
las comunas, barrios y las jurisdicciones de comisaras en la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires.
Las Mesas Barriales de Participacin Comunitaria en Seguridad apuntan a
cubrir las siguientes funciones en su mbito territorial:
Efectuar diagnsticos participativos que permitan confeccionar mapas de
prevencin comunitaria de la violencia y el delito.
Participar en el diseo de los planes locales de seguridad.
Impulsar acciones de prevencin de la violencia y de integracin comunitaria en articulacin con el Estado.
Co-gestionar con organismos del Estado el mejoramiento del espacio
urbano barrial.
Solicitar informes del funcionamiento de las comisaras a sus titulares.
Disear y ejecutar estrategias de comunicacin para informar a los vecinos sobre el funcionamiento de la mesa, las acciones realizadas y todo
otro tema que redunde en beneficio de la seguridad pblica e integracin
del barrio.
A su vez las mesas barriales se podrn integrar con mesas zonales y establecer su organizacin, sus normas de funcionamiento y dictar su propio
reglamento, en el marco del modelo que se propone a ttulo ordenativo, interactuando con las instituciones libres representativas de cada zona apuntando
a disear el Mapa del Delito.
Se encuentran constituidas y funcionando 30 mesas de seguridad barrial y
hay 10 espacios nuevos en formacin, que representan a ms de 300 organizaciones representativas de las diversas zonas.
182
Mesas Barriales Distribucin por Barrio y Circunscripcin

MESA BARRIOS
COMUNAS LUGAR DE REUNIN
1. San Telmo
Mutual de Distribuidores de Flores
2. Monserrat
Cooperativa CEFOMAR
3. Balvanera - San Cristbal
II
Centro Cultural El Zagun
4. Pompeya-2
IV
Club Torino
5. La Boca
IV
Bomberos Voluntarios
6. Boedo
IV
Itinerante
7. Barracas
IV
Centro Cultural (Vieytes)
8. Palermo
III-V
Centro Cultural Eladia Blzquez
9. Chacarita - Villa Crespo
V-VI
Asociacin Vecinal Federico Lacroze
10. Coghlan - Saavedra
V-VII
Centro de Jubilados Nuevo Renacer
11. Villa Pueyrredn - Villa Urquiza
V- VII
Banco Credicoop
12. Parque Chacabuco
VI
Centro de Jubilados de Medalla Milagrosa
13. Flores
VI
ISEDET
14. Bajo Flores
VI
Biblioteca Popular Hacha y Tiza
15. Santa Rita
VI
Hospital Israelita
16. Caballito Norte
VI
Club Premier
17. Caballito Sur
VI
Club Oeste
18. Pompeya - Parque Patricios
IV- VI
Escuela Nro. 4 Homero Manzi
19. Villa del Parque - Devoto
VII
Asociacin Civil Juntos Somos Ms
20. Parque Chas - Villa Ortzar y Agronoma
VII
Club Saber
21. Paternal - Villa Mitre
VII
Escuela Provincia De Mendoza
22. Versalles - Villa Real - Monte Castro
VIII
Iglesia Nuestra Sra. de la Salud
23. Floresta
VII
Centro Cultural El Corraln
24. Soldati 2 Casas Bajas y Monoblocks
VIII
Parroquia Cristo Obrero
VIII
UTN
26. Mataderos
VIII
Iglesia Dimensin Comunidad de Fe
27. Liniers
VIII
Club Larrazabal
28. Soldati 1 Ftima - Carrillo 1 y 2 Piletones - Los Pinos
VIII
Parroquia de la Virgen Inmaculada Ramn Carrillo
29. Parque Avellaneda - Villa Luro - Vlez

Sarsfield
VIII
Ex C.D.T.I.E Olimpo
25. Soldati 3
Barrio Njera - Parque Avellaneda Casas Bajas
30. Todos los barrios
Artesanos
( sectorial)
Dir. Nac. Part. Comunitaria
183
Ral Alberto Garr
Modificacin de los estndares tecnolgicos e incorporacin de

equipamiento
Apuntalando las medidas de participacin citadas, desde su creacin en diciembre de 2010, el Ministerio de Seguridad se encuentra comprometido en
llevar adelante un proceso integral de modernizacin del sistema de Seguridad
Pblica de Argentina. Uno de los ejes de ese proceso tiene como objetivo la
aproximacin al Estado del arte en los estndares tecnolgicos de las Fuerzas
Policiales y de Seguridad, con miras a optimizar las tareas de prevencin y
lucha contra la criminalidad.
En este marco, se proyect desde inicios de ao la actualizacin de las plataformas C4ISR (Comando, Control, Comunicaciones, Informtica, Vigilancia
y Reconocimiento) de la Polica Federal Argentina, proceso para el que preliminarmente se integraron equipos tcnicos con representantes del Ministerio
y de la Superintendencia de Comunicaciones Federales de la P F A, consensundose, mediante un convenio suscripto con el Ministerio de Defensa de
Israel, la incorporacin de:
184
200 patrulleros tecnolgicos con las siguientes prestaciones:

Cmaras de video de alta definicin que posibilitan la grabacin local de
imgenes del entorno del patrullero (360) y la transmisin en tiempo real
a un Centro remoto de Comando y control.
Cmaras de lectura de patentes enlazadas a la base de datos de pedidos de
secuestro de vehculos, que generan alarmas automticas ante el ingreso
al radio de deteccin de un automvil en lista negra.
Computadora a bordo con conexin al Centro de Comando de Control
para la asignacin de misiones (emergencias) y transferencia de todo tipo
de datos.
Puesta en Marcha de un sistema 911 de ltima generacin que permitir
reducir sensiblemente los tiempos de respuesta policial.
Instalacin de dispositivos para la georreferenciacin satelital de los patrulleros y del personal de vigilancia en calle (de a pie)
Instalacin de 1200 cmaras de monitoreo en la va pblica de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.

Red de fibra ptica en tecnologa GPON para la conexin de las 53 comisaras de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Red Wimax en banda de seguridad 4,9 Ghz con cobertura para la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires a fin de brindarle conectividad en tiempo real
a los patrulleros y el personal policial.
El conjunto tecnolgico incluye sensores en la calle, sistema mvil de sensores en vehculo patrulleros, sistema de comunicaciones y centros de mando
y control.
La concrecin de este proyecto global, que implicar un salto cualitativo en
los estndares tecnolgicos con los que viene operando la Polica Federal, ha
sido posible con el apoyo de la Secretara de Comunicaciones, de la Comisin
Nacional de Comunicaciones (CNC) y la coordinacin con el Proyecto Argentina Conectada del Ministerio de Planificacin Federal.
A partir de la primera quincena de octubre, el sistema de videovigilancia
porteo tendr una versin dependiente de la Polica Federal, que contar con
200 ojos mviles en las calles de la Capital Federal y 1200 cmaras fijas de
transmisin en tiempo real, que complementar la instalacin de cmaras de
alta resolucin en la totalidad de las terminales ferroviarias porteas, (Once,
Retiro, Constitucin, Chacarita, Belgrano Sur y Terminal de micros), que observarn los puntos ms sensibles que marca el mapa del delito, los corredores
de escape y los anillos de control. Ser la primera parte del proyecto Buenos
Aires Ciudad Segura y Tren Alerta un plan del Ministerio de Seguridad
de la Nacin que introducir 200 patrulleros tecnolgicos, que indicarn
su ubicacin en forma satelital y estarn dotados de cmaras mviles para
transmitir en tiempo real todo lo que suceda a su alrededor y que se complementar con la instalacin de las primeras 65 cmaras de alta resolucin
en las cinco terminales de trenes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(Constitucin Retiro Once Chacarita y Pompeya) correspondientes a los
ramales Roca Mitre San Martn Belgrano Norte Sarmiento Urquiza
y Belgrano Sur, as como la Terminal de Micros de Retiro.
A partir de ahora, el interior y la ubicacin de las patrullas podrn ser
185
Ral Alberto Garr
186
monitoreadas desde su mando policial, y tambin desde la autoridad civil que contar con un centro de monitoreo espejo de esas imgenes. Cada uno de los autos
policiales tendr cmaras mviles de alta definicin, con giro de 360 grados.
Antes de fin de ao, ese centro ir recibiendo en forma progresiva las imgenes de otras 1200 cmaras propias que no grabarn lo que filman, sino que
lo transmitirn en tiempo real hasta el comando central. Este parque de ojos
urbanos mviles y fijos que administrar la Polica Federal, se suma a las 1.000
cmaras que controla el gobierno porteo a travs de su propio centro de
Monitoreo Urbano.
Toda la arquitectura tcnica del nuevo sistema de imgenes fue desarrollado
con tecnologa israel y con el aval del Estado de Israel, que figura como garante tcnico de un acuerdo firmado con el gobierno argentino.
Se dota al nuevo Centro de Comando y Control de la posibilidad de manejar
en forma remota las cmaras, identificar automticamente un rodado con pedido de secuestro, indicar el mejor recorrido y los protocolos de intervencin
adecuados, obtener en tiempo real las imgenes y datos capturados por las
cmaras y computadoras de los patrulleros, y supervisar y coordinar en tiempo real a patrulleros y agentes. A ese nodo tambin reportarn cuatro mviles
satelitales, dos de ltima generacin, que transmiten imgenes en forma remota desde cualquier punto del pas y que estarn destinados ante posibles
catstrofes, eventos especiales y situaciones de toma de rehenes. Cuentan
con dos domos fijos y tres cmaras mviles que enlazan la seal obtenida
hacia el camin, para posteriormente enviarla va satlite.
El complejo integra un sistema de vanguardia para el monitoreo de centros
de transporte y estaciones de trenes y mnibus, la modernizacin completa
del servicio de urgencias policiales 911, y la incorporacin de cuatro unidades
satelitales mviles de ltima generacin.
El proyecto Buenos Aires Ciudad Segura incluye la modernizacin de
los protocolos operativos y el reentrenamiento del personal policial para la
operacin de los nuevos dispositivos.
Este sistema garantiza una mejor respuesta policial ente el delito gracias a la
actualizacin de modos de accin y a la incorporacin de nuevas tecnologas
que permiten una distribucin ms eficiente de las fuerzas de seguridad a lo
largo de toda la jurisdiccin portea.

El proyecto Buenos Aires Ciudad Segura incluye tambin la modernizacin
de la lnea telefnica 911, que incorpora protocolos de despacho a nivel internacional para asegurar la atencin dentro de los 15 segundos en el call center.
Asimismo el sistema permite visualizar el registro completo del evento reportado y su historial. El enlazamiento integral del dispositivo tecnolgico
habilita entonces que el patrullero ms cercano se acerque al lugar del hecho,
acelerando los tiempos operativos.
Acciones para incorporar ms presencia de efectivos policiales en

el patrullaje
Desarrollo Plan Unidad Cinturn Sur
Luego de la consolidacin del despliegue del Operativo Centinela en los
Municipios del Gran Buenos Aires, por disposicin de la presidenta de la
Nacin, Cristina Fernndez de Kirchner, el Ministerio de Seguridad puso en
marcha el PLAN UNIDAD CINTURON SUR de refuerzo de la presencia
policial en la ciudad de Buenos Aires, que aumenta y redistribuye agentes de
las fuerzas de seguridad federales.
El dispositivo diseado dispone el despliegue de 1250 miembros de la Gendarmera Nacional y 1250 de la Prefectura Naval, as como la reasignacin de
unos 1000 efectivos de la Polica Federal en el territorio porteo.
La Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval tendrn a su cargo tareas
policiales y en los casos de narcotrfico policas investigativas, mientras que la
Polica Federal permanecer en las comisaras a cargo de las tareas administrativas, judiciales, as como la custodia de los detenidos y bienes incautados.
La Prefectura Naval, con experiencia por su desempeo en la zona de Puerto Madero, desplegar su dispositivo, en jurisdiccin de las comisaras 24 (La
Boca), 30 (Barracas) y 32 (Parque Patricios); mientras que la Gendarmera
har lo propio en las comisaras 34 (Nueva Pompeya), 36 (Villa Soldati) y
52 (Villa Lugano).
En este nuevo escenario, la Prefectura Naval tendr jurisdiccin en el rea
limitada por las siguientes arterias: Av. Senz, Av. Boedo. Salcedo. Catamarca,
187
Ral Alberto Garr
188
Luna, Alambrado del ferrocarril General Roca, Aroz de Lamadrid, Perdriel,

Av. Australia, Benito Quinquela Martn, Herrera, Benito Quinquela Martn
(mano para el Oeste), General Hornos, Benito Quinquela Martn, Garibaldi,
Aristbulo del Valle, Irala, Av. Martn Garca, Av. Paseo Coln, Av. Brasil, Av.
Don Pedro de Mendoza, Lavadero, el lmite fsico con el Riachuelo hasta la
interseccin de Av. Senz.
Por su parte, la Gendarmera Nacional tendr jurisdiccin en la zona geogrfica comprendida entre las arterias Av. General Paz, Torcuato Batlle y Ordoez, Av. Escalada, Av. Tte. General Dellepiane, Jos Mart, Crisstomo Alvarez, Varela, Balastro, Varela, Av. Castaares, Av. Vernet, Av. Juan de Garay,
Av. Boedo, Av. Senz, Av. 27 de Febrero hasta General Paz.
En simultneo se reasignar a 1000 policas federales de las comisaras 24,
30, 32, 34, 36 y 52 de la Ciudad de Buenos Aires a tareas de refuerzo en
comisaras, patrullaje del espacio pblico en accesos a la ciudad, avenidas y
autopistas. Las comisaras citadas pasarn a conformar Unidades de Seguridad Ciudadana (USCI).
En esta zona de la ciudad, la Polica Federal ejercer la accin directa y nica
ante incendios, a travs de la Superintendencia de Bomberos, y en la provisin
de seguridad de espectculos deportivos, a travs de la Superintendencia de
Seguridad Metropolitana.
Al efecto de la puesta en marcha de este sistema tambin se modificarn las
jurisdicciones de las comisaras 12 y 38, ambas con jurisdiccin en parte de
los barrios de Caballito y Flores hasta esta reestructuracin
El gobierno de Mauricio Macri reaccion con una iniciativa casi calcada,
aunque con una gran diferencia de escala: a los 2500 gendarmes y prefectos
que llegarn al sur de la ciudad por orden de la Casa Rosada, Macri le agreg
300 efectivos de la Polica Metropolitana que, a partir de la iniciativa del Ministerio de Seguridad, comenz a patrullar la Boca, Barracas, Parque Patricios
y Nueva Pompeya.
Otras acciones tendientes a garantizar la mayor presencia policial en la calle
a los efectos de cubrir ms eficientemente las 14.500 manzanas que integran
la ciudad de Buenos Aires, han sido:
La transferencia de las funciones administrativas de emisin de cdulas y
pasaportes al Ministerio del Interior.

La reduccin de asignacin de adicionales policiales para cubrir destinos
que son dependientes del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
y competencia de la Polica Metropolitana.
El traslado puertas afuera de los efectivos policiales que prestan servicio de
custodia de Entidades Bancarias.
La instrumentacin de un suplemento adicional de $ 1.000 mensuales para
el personal policial que presta servicio de calle.
La creacin de un cuerpo dependiente del Ministerio de Seguridad para la
fiscalizacin de Comisaras y los servicios de paradas planificadas durante las
24 horas.
La problemtica de la articulacin entre la defensa y la seguridad

El modelo argentino
Existen posturas dispares sobre las funciones de las fuerzas armadas y las
policiales. Las leyes de Defensa y Seguridad instituyen la discriminacin estricta entre el mbito de la defensa frente a amenazas externas, que corresponde a las primeras, y el de la seguridad interior, asignado a las segundas,
aunque el Estado autorice el uso de los militares para roles de orden interno
bajo circunstancias de excepcin. Aqu podramos ubicar, con matices, a los
pases del Cono Sur. Existen pases cuya legislacin sostiene que no existe
tal diferencia y ambos instrumentos deben ser aplicados para enfrentar los
desafos a la seguridad en un sentido amplio (guerrilla, narcotrfico, pandillas y otras formas de crimen organizado). Si bien se acepta que, por la naturaleza de la formacin y de los equipamientos, los militares y los policas
existen para tareas distintas, algunos Estados recurren a ambos fundando
tal circunstancia en que estn siendo desbordados por los fenmenos de la
violencia. Tal es el caso de Mxico, los pases centroamericanos y Colombia,
con las particularidades de cada caso, inducidos hacia esa concepcin por la
influencia del gigante del norte.
Los pases latinoamericanos tambin identifican distintas amenazas a su
seguridad, y si bien hay problemas que son comunes, sigue estableciendo
189
Ral Alberto Garr
190
prioridades diferentes. Desde Espaa se sugiri otro paradigma sobre la relacin defensa-seguridad, basado en la semblanza de Estados Unidos, el Reino
Unido, Francia, la OTAN y la Unin Europea. Se trata ms de entender la
seguridad de un modo global, amplio, que abarca tanto a la seguridad externa
como a la interna y que obliga al uso de recursos militares, policiales, civiles,
econmicos y diplomticos.
La aplicacin de estos medios no se define por el mbito geogrfico sino
por la naturaleza de la amenaza o del riesgo a enfrentar. El objetivo debe ser
abordar la seguridad desde una estrategia integral que comprenda una variedad de medios al alcance del Estado, contemplando que nuestra legislacin
es taxativa por las tristes experiencias que surgieron de la no separacin de
competencias y roles.
Una de las discusiones ms interesantes se plantea alrededor del futuro de
la arquitectura regional sobre defensa y seguridad, en particular la Unasur y su
CDS. Aqu tambin se dividen las aguas entre quienes subrayan viejos vicios y
obstculos a la integracin regional y cmo stos impactan en cuestiones sensibles, como lo son la defensa y la seguridad y, por otro lado, quienes vemos
una nueva etapa de cooperacin regional que, aunque reconoce las diferencias
entre las partes, se destaca por una renovada voluntad poltica que est impulsando el proceso, hacia la integracin de la Patria Grande con la que soaron
San Martn, Bolvar Pern y Kirchner.
La voluntad poltica es el motor imprescindible de todo proceso de integracin, pero debe estar acompaada de alguna institucin permanente que
cuente con recursos materiales y humanos y tenga algn grado de poder efectivo. La voluntad de aprobar acuerdos y tratados debe implicar tambin su
cumplimiento y seguimiento. De lo contrario, se cae en el voluntarismo. Sin
un apoyo poltico decidido de los gobiernos, que incluya medios materiales y
recursos humanos de calidad, las nuevas instituciones que se crean pueden
convertirse en cscaras vacas.
Estamos en el inicio de un proceso y transformador que, como todo intento de integracin, es dinmico y puede tanto profundizarse como estancarse
o retroceder. El desafo de los gobiernos sudamericanos, es encontrar estrategias que logren superar la heterogeneidad en cuestiones de defensa y seguri-
dad y permitan construir una poltica conjunta para la regin, que contemple
el uso eficiente de los recursos con que cuenta el Estado, pero garantizando la
razonabilidad del instrumento empleado.
El operativo Escudo Norte

La frontera Noreste de la Repblica Argentina presenta caractersticas que
facilitan el ingreso al territorio nacional de organizaciones delictivas dedicadas
al narcotrfico y al Trfico ilegal de bienes y personas.
Las incursiones se producen por medios terrestres, fluviales y areos, caracterizndose estos ltimos por vuelos clandestinos a baja altura.
El operativo Escudo Norte prev la ejecucin de operaciones de patrullaje
diurno y nocturno en la frontera norte de nuestro pas, abarcando los espacios jurisdiccionales asignados a dicha Institucin, cuyo objetivo es el de
incrementar la proteccin y control del espacio areo de jurisdiccin nacional
en la frontera norte de la Repblica Argentina, as como la aprehensin y
judicializacin de los incursores ilegales que pretendan realizar ilcitos por va
area, fluvial y terrestre en el lmite fronterizo con las Repblicas del Paraguay
y Brasil, como ser trfico ilegal de estupefacientes, contrabando y trata de personas.
El Escudo Norte forma parte del plan integral de radarizacin anunciado
por la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner, que se sostiene en el desarrollo de la Industria Nacional de alta tecnologa en cabeza de la empresa
estatal INVAP.
El diseo y la implementacin de este nuevo plan, complementado con el
Fortn II, corre por parte de los ministerios nacionales de Defensa y Seguridad, encabezados por Arturo Puricelli y Nilda Garr respectivamente.
Este control fronterizo involucra a todas las provincias del Norte (Salta,
Jujuy, Formosa y Santiago del Estero), por lo que se convoc a efectivos de
distintas fuerzas en Crdoba, Tucumn, Chaco y Corrientes para reforzar los
puestos de vigilancia y operar maquinarias.
En esta ocasin, mediante el operativo Fortn II coordinado por el EMCO,
se sumarn 20 radares Rasit del Ejrcito, modernizados por el Invap , para
operar en las provincias del Norte. Estos radares detectarn vuelos hasta 1400
191
Ral Alberto Garr
metros de altura, ya que los contrabandistas vuelan bajo para evitar los radares
militares tradicionales. Este despliegue permitira un escudo de aproximadamente 1200 kilmetros de longitud. Desde las fuerzas armadas tambin se
aportarn aeronaves como apoyo logstico y equipos de Inteligencia tctica
del Ejrcito: cmaras, sensores de movimiento, telmetros lser, telescopios,
dispositivos de visin nocturna, gps personales, y hasta vehculos para cargar la
droga que se incaute en la selva. Ambos proyectos son la articulacin inteligente entre el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas y el Ministerio de
Seguridad y las Fuerzas que de l dependen.
Acciones recientes desplegadas que empiezan a plasmar xitos

objetivos en la lucha contra el narcotrfico
192
El procedimiento, denominado Operativo Transparencia es el segundo

golpe significativo producido por las Fuerzas de Seguridad a organizaciones
criminales de narcotraficantes. La Prefectura Naval secuestr 444 kg. de cocana en el operativo Velero Traful, totalizando la incautacin de 1424 kg.
de esta droga en tres das, un record histrico.
Entre el 23 y 24 de mayo, Gendarmera Nacional secuestr ms de cinco
toneladas y media de marihuana y casi 100 kilos de cocana, en tres operativos
realizados en el marco del Plan Aguila de controles viales reforzados en el
norte del pas, en las provincias de Formosa, Salta y Misiones.
En las acciones policiales que tuvieron lugar los das 23 y 24 de mayo, se
detuvo tambin a cuatro personas, dos de ellas funcionarios del Servicio Penitenciario que transportaban 2.314 kilos de marihuana en la ruta nacional N
12 de Misiones.
La tonelada de cocana secuestrada en Salta est valuada en unos diez millones de dlares. El trabajo de la Gendarmera respecto a ese secuestro de
drogas contina, porque los pesquisas determinaron que detrs de esa cocana
hay una organizacin de mucha envergadura
Con la detencin en Salta de dos gendarmes que tenan 966 kilos de cocana, ya estn presos un empresario jujeo, otros dos gendarmes y una mujer
polica. Lo resonante del caso que ech luz sobre esta banda no fue slo el
cargamento que llevaba: 966 kilos de cocana, sino tambin que haba dos
gendarmes involucrados. Quienes deban custodiar las fronteras, aprovechaban esa facultad para vulnerarlas.
Asimismo durante el mes de agosto 2011, la Polica Federal Argentina desarticul tres bandas de narcotraficantes, secuestr ms de 500 kilos de marihuana y 2,3 kilos de cocana y detuvo a tres personas, en operativos realizados
en las provincias de Tucumn y Santa Fe.
Estos resultados se agregan a otros tres procedimientos de magnitud realizados: 3 toneladas de marihuana secuestradas en Cauelas, provincia de Buenos Aires, unas 70 mil dosis de paco en la villa 21-24 y otras mil dosis de esta
droga en la villa 1-11-14.
Tras realizar 6 allanamientos, la subdelegacin Reconquista de la Polica
Federal incaut 481 kilos de marihuana compactados en 527 panes en forma
de ladrillos. Tambin se secuestraron seis automviles, telfonos celulares,
dinero en efectivo y documentacin de inters para la investigacin.
Las fuerzas de seguridad estn cumpliendo las instrucciones de extremar la
lucha contra la droga a travs de controles estrictos
Sistema de Gestin contra la Trata de Personas

La Ministra de Seguridad y los jefes de las cuatro fuerzas federales han suscripto una resolucin que crea un sistema de gestin de la informacin para
perfeccionar la lucha contra el delito de trata de personas.
Esta herramienta consiste en una serie de bases de datos que servirn para
coleccionar y procesar informacin cuantitativa y cualitativa provista por la
Polica Federal Argentina, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmera Nacional Argentina y la Polica de Seguridad Aeroportuaria.
El nuevo Sistema Integrado de Informacin Criminal del Delito de
Trata de Personas (SisTrata) depender de la Direccin Nacional de
Poltica Criminal.
El nuevo dispositivo asistir a los investigadores alertando tambin acerca
de la posible comisin de delitos de trata de personas y los ilcitos conexos,
recogiendo las recomendaciones de los Tratados Internacionales ratificados
193
Ral Alberto Garr
por el pas sobre esta temtica.

La resolucin firmada por la Ministra y los jefes policiales se agrega a otros
dispositivos puestos en marcha: el convenio de capacitacin acordado con
la Corte Suprema de Justicia el 3 de agosto, el convenio firmado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos el 11 de agosto y los protocolos de
intervencin en el rescate de vctimas de Trata de Personas aprobados por la
Ministra el 24 de agosto por Resolucin 742/2011.
Anexos
Conclusiones
194
Merced a las polticas instrumentadas desde el ao 2003, hemos podido

sacarnos las pesadillas de las consultoras de riesgo y la deuda externa basta
recordar el 2001 o ver Europa hoy para saber de qu se trata-; se ha recuperado el salario y vinculado a este con las paritarias: 2,5 millones de personas
cuyas vidas estaban marcadas por la injusticia social alcanzaron su jubilacin;
los jubilados, despus de muchos aos, tienen reglas claras en la actualizacin
de sus haberes; se est abordando la inseguridad desde distintos ngulos:
mejoras tcnicas en las policas, ms efectivos de las fuerzas de seguridad en
la calle; pero lo fundamental en esa materia es infundirles esperanza a los jvenes de un futuro con posibilidades, y una de las formas en que esto cobra
realidad es la Asignacin Universal por Hijo que da contencin en la escuela
y el Plan Conectar Igualdad, que mediante la entrega de netbooks comienza a
soldar la brecha tecnolgica que generaba la pobreza estructural; los empresarios industriales reconocen un mercado interno creciente y han superado con
sus exportaciones a las agrcolas. Los empresarios rurales han alcanzado una
rentabilidad rcord y la apertura de nuevos mercados externos. Se han construido una cantidad de viviendas sociales que superan las realizadas durante
los dos primeros gobiernos de Juan D. Pern.
Ese escenario previo, hizo posible crear las condiciones propicias para que
la Presidenta de la Nacin instruya a la Ministra Nilda Garr para implementar las acciones explicitadas en el presente trabajo en procura de consolidar un
mejor sistema de seguridad ciudadana.
Decreto 1993/2010
Crase el Ministerio de Seguridad
Bs. As., 14/12/2010
VISTO la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438 del 12 de
marzo de 1992), y sus modificatorias, y
CONSIDERANDO:
Que la experiencia acumulada demuestra la necesidad de continuar realizando polticas orientadas al desarrollo de aquellas reas que tienen especial
importancia con la calidad de vida de los ciudadanos y con el objeto de dar
respuesta a las demandas sociales.
Que, en ese orden de ideas, y habindose analizado la composicin del
actual MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS y considerando la trascendencia que la seguridad interior representa
para la preservacin de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes,
sus derechos y garantas en un marco de plena vigencia de las instituciones
del sistema democrtico, configurando un instrumento indispensable para el
bienestar individual y colectivo, desempeando as un rol fundamental para el
desarrollo del pas en su conjunto, hace necesaria la creacin de un rea que
profundice la temtica sobre el particular.
Que mantener la paz social y la tranquilidad pblica como obligaciones
indelegables del Estado imponen arbitrar todos los medios y recursos disponibles para asegurar el goce de dichos valores a todos los habitantes.
Que la Ley de Seguridad Interior N 24.059 establece las bases jurdicas,
orgnicas y funcionales del sistema de planificacin, coordinacin, control
y apoyo del esfuerzo nacional de polica tendiente a garantizar la seguridad
interior, entendindose por tal a la situacin de hecho basada en el derecho
en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio
de los habitantes, sus derechos y garantas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la
197
Anexos
Constitucin Nacional.
Que en funcin de las consideraciones vertidas precedentemente la creacin de un rea especfica en la materia permitir maximizar la coordinacin
y participacin de los distintos sectores involucrados, optimizando la cooperacin y convocatoria supletoria o complementaria de todas o cada una de
las fuerzas policiales y de seguridad, coordinando la integracin y complementacin funcional de recursos humanos y materiales disponibles en dichas
fuerzas.
Que, en tal sentido, la incorporacin del MINISTERIO DE SEGURIDAD
al organigrama estatal, posilitar perfeccionar el uso de los recursos pblicos,
incrementando la calidad de accin estatal, adems de concretar las metas polticas diagramadas, y de racionalizar y tornar ms eficiente la gestin pblica,
orientada claramente hacia dicho sector.
Que, como consecuencia de dicha incorporacin corresponde la reformulacin de las competencias de las reas afectadas por la presente medida, de
manera que queden referenciadas las actuales competencias de cada uno de
los Ministerios sealados.
Que, en este orden de ideas, resulta necesario modificar el nombre del actual MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, el que pasar a denominarse MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, a fin de reflejar ms adecuadamente sus cometidos.
Que la urgencia en la adopcin de la presente medida hace imposible seguir
los trmites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para
la sancin de las leyes.
198
Que esperar la cadencia habitual del trmite legislativo irrogara un importante retraso que dificultara actuar en tiempo oportuno, y es entonces del
caso, recurrir al remedio constitucional establecido en el inciso 3 del artculo
99 de la Constitucin Nacional, en el marco del uso de las facultades regladas
Decreto 1993/2010
en la Ley N 26.122.
Que tal circunstancia, por otra parte, responde a los estndares verificables a que aluden los precedentes jurisprudenciales de Fallos CSJN 320:2851;
322:1726 y Consumidores Argentinos c/EN-PEN- Dto. 558/02-SS- ley
20.091 s/amparo ley 16.986.
Que la Ley N 26.122, regula el trmite y los alcances de la intervencin del
HONORABLE CONGRESO DE LA NACION respecto de los Decretos
de Necesidad y Urgencia dictados por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en virtud de lo dispuesto por el artculo 99 inciso 3 de la CONSTITUCION NACIONAL.
Que la citada ley determina que la Comisin Bicameral Permanente tiene
competencia para pronunciarse respecto de la validez o invalidez de los decretos de necesidad y urgencia, as como elevar el dictamen al plenario de cada
Cmara para su expreso tratamiento, en el plazo de DIEZ (10) das hbiles.
Que el artculo 22 de la Ley N 26.122 dispone que las Cmaras se pronuncien mediante sendas resoluciones y que el rechazo o aprobacin de los
decretos deber ser expreso conforme lo establecido en el artculo 82 de la
Carta Magna.
Que la presente medida se dicta de acuerdo a las facultades emergentes del
artculo 99, incisos 1 y 3, de la CONSTITUCION NACIONAL y de acuerdo
a los artculos 2, 19 y 20 de la Ley N 26.122.
Por ello,
LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA EN ACUERDO
GENERAL DE MINISTROS
DECRETA:
199
Anexos
Artculo 1 Sustityese el artculo 1 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438/92) y sus modificatorias, por el siguiente:
ARTICULO 1.- El Jefe de Gabinete de Ministros y QUINCE (15) Ministros Secretarios tendrn a su cargo el despacho de los negocios de la Nacin.
Los Ministerios sern los siguientes:
- Del Interior
- De Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto
- De Defensa
- De Economa y Finanzas Pblicas
- De Industria
- De Agricultura, Ganadera, y Pesca.
- De Turismo
- De Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios
- De Justicia y Derechos Humanos
- De Seguridad
- De Trabajo, Empleo y Seguridad Social
- De Desarrollo Social
- De Salud
- De Educacin
- De Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
Art. 2 Sustityese el artculo 22 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438 del 12 de marzo de 1992), sus modificatorios y
complementarios, por el siguiente:
200
ARTICULO 22.- Compete al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS asistir al Presidente de la Nacin, y al Jefe de Gabinete de
Ministros en orden a sus competencias, en las relaciones con el Poder Judicial,
con el Ministerio Pblico, con el Defensor del Pueblo y con el Consejo de la
Magistratura, en la actualizacin de la legislacin nacional, y a requerimiento
Decreto 1993/2010
del Presidente de la Nacin en el asesoramiento jurdico y en la coordinacin

de las actividades del Estado referidas a dicho asesoramiento, sin perjuicio de
la competencia propia e independencia tcnica de la Procuracin del Tesoro
de la Nacin, y en particular:
1. Entender en la determinacin de los objetivos y polticas del rea de su
competencia.
2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del rea de su competencia
elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo Nacional.
3. Entender en la formulacin y aplicacin de polticas y programas de
promocin y fortalecimiento de los derechos humanos.
4. Intervenir en la organizacin del Poder Judicial y en el nombramiento
de magistrados, conforme a los procedimientos y recaudos previstos en
la Constitucin Nacional y sus leyes complementarias;
5. Entender en las relaciones con el Ministerio Pblico, en la organizacin
y nombramiento de sus magistrados conforme a los procedimientos y
recaudos previstos en la Constitucin Nacional y leyes complementarias.
6. Entender en las relaciones con el Defensor del Pueblo.
7. Entender en las relaciones con el Consejo de la Magistratura.
8. Entender en los asesoramientos jurdicos que le sean requeridos por
el Poder Ejecutivo, la Jefatura de Gabinete de Ministros y los Ministros
Secretarios y dems funcionarios competentes a travs de la Procuracin
del Tesoro de la Nacin.
9. Entender en la organizacin y aplicacin del rgimen de la representacin y defensa del estado en juicio a travs de la Procuracin del Tesoro
201
Anexos
de la Nacin.
10. Intervenir en cualquier estado procesal en los litigios en que los intereses del Estado nacional o sus entidades descentralizadas puedan verse
comprometidos, sin asumir la calidad de parte en el juicio, en apoyo y
sin perjuicio de la intervencin necesaria del Cuerpo de Abogados del
Estado.
11. Intervenir en la reforma y actualizacin de la legislacin general y
entender en la adecuacin de los cdigos.
12. Intervenir, en coordinacin con el MINISTERIO DE SEGURIDAD,
en la determinacin de la poltica criminal y en la elaboracin de planes
y programas para su aplicacin, as como para la prevencin del delito.
13. Entender en la organizacin, funcionamiento y supervisin de los
establecimientos penales y de sus servicios asistenciales promoviendo las
mejoras necesarias para lograr la readaptacin del condenado y el adecuado tratamiento del procesado y la efectiva coordinacin de la asistencia
post-penitenciaria.
14. Entender en los casos de indulto y conmutacin de penas.
15. Entender en la conformacin, inscripcin y registro de los contratos
constitutivos de las sociedades, la autorizacin del funcionamiento de las
asociaciones y fundaciones y su fiscalizacin.
16. Entender en la organizacin, direccin y fiscalizacin de los registros
de bienes y derechos de las personas.
202
17. Entender en la organizacin, direccin y fiscalizacin del registro de

antecedentes judiciales de las personas y el intercambio de la informacin
respectiva en el territorio de la Nacin.
Decreto 1993/2010
18. Entender en la formalizacin de los actos notariales en que sea parte

directa o indirectamente el Estado nacional.
19. Entender en la determinacin de la poltica, en la elaboracin de planes y programas, y en la representacin del Estado nacional ante los organismos internacionales, en materia de derechos humanos y la no discriminacin de grupos o personas.
20. Intervenir en los pedidos de extradicin.
21. Entender en la elaboracin de proyectos normativos tendientes al impulso de mtodos alternativos de solucin de controversias y en las acciones destinadas a la organizacin, registro y fiscalizacin.
22. Entender en la aplicacin de los Convenios de Asistencia y Cooperacin Jurdicas Nacionales e intervenir en la de los Convenios Internacionales de la misma naturaleza.
23. Entender en los programas de lucha contra la corrupcin del Sector
Pblico Nacional e intervenir como parte querellante en los procesos en
que se encuentre afectado el patrimonio del Estado nacional.
24. Entender en la compilacin e informacin sistematizada de la legislacin nacional, provincial y extranjera, la jurisprudencia y la doctrina.
25. Entender en el registro, habilitacin, fiscalizacin y supervisin que
establece la legislacin vigente en materia de armas, plvoras, explosivos
y afines.
Art. 3 Incorprase como Artculo 22 bis de la Ley de Ministerios (texto
ordenado por Decreto N 438 del 12 de marzo de 1992), sus modificatorios y
complementarios, el siguiente:
203
Anexos
ARTICULO 22 bis.- Compete al MINISTERIO DE SEGURIDAD asistir

al Presidente de la Nacin y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus
competencias, en todo lo concerniente a la seguridad interior, a la preservacin de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos
y garantas en un marco de plena vigencia de las instituciones del sistema
democrtico y en particular:
1. Entender en la determinacin de los objetivos y polticas del rea de su
competencia.
Seguridad Interior.
8. Entender en la produccin de inteligencia e informacin que compete
a las Fuerzas de Seguridad y las Fuerzas Policiales.
9. Intervenir en la distribucin de los recursos humanos, materiales y financieros asignados para el logro de los objetivos en funcin de lo prescripto por la Ley de Seguridad Interior.
2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del rea de su competencia

elaborados conforme las directivas que imparta el PODER EJECUTIVO
NACIONAL.
10. Coordinar la formulacin de planes de mediano y largo plazo de capacitacin, inversin, equipamiento y bienestar de las fuerzas, en el marco
del sistema de seguridad interior.
3. Entender en el ejercicio del poder de polica de seguridad interna y la

direccin y coordinacin de funciones y jurisdicciones de las fuerzas policiales y de seguridad nacionales (Polica Federal Argentina, Gendarmera
Nacional, Prefectura Naval Argentina, Polica de Seguridad Aeroportuaria)
y provinciales.
11. Supervisar el accionar de la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones

de la Polica Federal Argentina.
4. Dirigir el Esfuerzo Nacional de Polica, planificando y coordinando las

acciones individuales y de conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policiales, atendiendo a todo lo que a ellas concierne en cuanto a su preparacin,
doctrina y equipamiento.
13. Entender en la aplicacin de la Ley N 26.102 y en todo lo relacionado

con la seguridad aeroportuaria.
5. Entender en la organizacin, doctrina, despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos de las Fuerzas de Seguridad y de las Fuerzas Policiales.
6. Formular el diagnstico de la situacin de la seguridad interior en
el MERCOSUR e impulsar la coordinacin de polticas de seguridad
conjuntas con los pases miembros.
204
Decreto 1993/2010
7. Supervisar el accionar individual o conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policiales, de acuerdo con lo previsto en la Ley N 24.059 de
12. Entender en el registro, habilitacin, fiscalizacin y direccin tcnica

de los actos y actividades vinculados a la navegacin por agua.
14. Entender en la determinacin de la poltica criminal y en la elaboracin de planes y programas para su aplicacin, as como para la prevencin del delito.
15. Integrar el Sistema de Seguridad Interior y ejercer las facultades conferidas por la Ley N 24.059 al MINISTERIO DEL INTERIOR.
Art. 4 Sustityese la denominacin del MINISTERIO DE JUSTICIA,
SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS por la de MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS debiendo considerarse modificada tal denominacin cada vez que se hace referencia a la Cartera Ministerial
205
Anexos
citada en primer trmino.

Art. 5 Sustityese el artculo 2 del Estatuto de la Polica Federal
Decreto Ley N 333 del 14 de enero de 1958, el que quedar redactado de
la siguiente manera: ARTICULO 2.- Depende del PODER EJECUTIVO
NACIONAL, por intermedio del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
Art. 6 Transfirense la GENDARMERIA NACIONAL, la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA y la POLICIA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA del mbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la rbita del MINISTERIO DE
SEGURIDAD.
Art. 7 Transfirese la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y
PENSIONES de la POLICIA FEDERAL ARGENTINA, organismo descentralizado del mbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la rbita del MINISTERIO DE
SEGURIDAD.
Art. 8 Transfirese el CONSEJO DE SEGURIDAD INTERIOR del
mbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la rbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
206
Art. 9 Las transferencias dispuestas por los artculos 5, 6, 7 y 8

del presente, comprenden sus competencias, unidades organizativas con sus
respectivos cargos, nivel de funciones ejecutivas, dotaciones de personal, patrimonio, bienes y crditos presupuestarios, manteniendo el personal transferido sus respectivos niveles y grados de revista escalafonarios, vigentes a la
fecha de la presente medida.
Art. 10. Hasta tanto se efecten las adecuaciones presupuestarias
correspondientes, la atencin de las erogaciones de las reas y funciones
transferidas por el presente decreto sern atendidas con cargo a los crditos
presupuestarios de la Jurisdiccin de origen de las mismas.
Decreto 1993/2010
Art. 11. Sustityese en el texto de la Ley N 24.059, sus modificatorias y

complementarias, la referencia al MINISTERIO DEL INTERIOR, por la del
MINISTERIO DE SEGURIDAD.
Art. 12. El presente decreto entrar en vigencia a partir de la fecha de su
publicacin en el Boletn Oficial.
Art. 13. Dse cuenta al HONORABLE CONGRESO DE LA
NACION.
Art. 14. Comunquese, publquese, dse a la Direccin Nacional del Registro Oficial y archvese. FERNANDEZ DE KIRCHNER. Anbal D.
Fernndez. Anbal F. Randazzo. Nilda C. Garr. Amado Boudou.
Dbora A. Giorgi. Julin A. Domnguez. Julio M. De Vido. Julio
C. Alak. Carlos A. Tomada. Alicia M. Kirchner. Juan L. Manzur.
Alberto E. Sileoni. Jos L. S. Baraao. Carlos E. Meyer. Hctor M.
Timerman.
FE DE ERRATAS
Decreto 1993/2010
En la edicin del 15 de diciembre de 2010, donde fue publicado el mencionado Decreto, se desliz el siguiente error:
En el Artculo 3 cuando se hace referencia al Inciso 13 del Artculo 22
bis de la Ley de Ministerios (t.o. por Decreto N 438/92, sus modificatorios
y complementarios), incorporado por el Artculo 3 del citado Decreto N
1993/10:
DONDE DICE: Ley N 21.521,
DEBE DECIR: Ley N 26.102
207
Decreto 2009/2010
Modifcase el Decreto N 357/02, relacionado
con el organigrama del Ministerio de Seguridad
Bs. As., 15/12/2010
VISTO el Decreto N 357 del 21 febrero de 2002, sus modificatorios y
complementarios y el Decreto N 1993 del 14 de diciembre de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto citado en primer trmino se aprob el organigrama de aplicacin de la Administracin Nacional centralizada hasta nivel de
Subsecretara.
Que por la norma citada en segundo trmino se sustituyeron los artculos
1 y 22 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438/92) y
modificatorias, incorporndose el artculo 22 bis, determinando as los Ministerios que asistirn al PODER EJECUTIVO NACIONAL para cumplir
con las responsabilidades que le son propias, estableciendo, asimismo, sus
competencias; y, asimismo, se sustituy la denominacin del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS por la de
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS.
Que en funcin de las competencias asignadas a las distintas jurisdicciones ministeriales por el decreto mencionado en el prrafo anterior, resulta
necesario reordenar las responsabilidades de las reas afectadas del PODER
EJECUTIVO NACIONAL.
Que una de las premisas del presente gobierno es lograr el perfeccionamiento de la utilizacin de los recursos pblicos tendientes a una mejora sustancial en la calidad de la accin estatal, adems de concretar las metas polticas diagramadas, y de racionalizar y tornar ms eficiente la gestin pblica
orientada claramente al sector de la seguridad.
Que para ello corresponde efectuar un reordenamiento estratgico que permita concretar las metas polticas diagramadas.
209
Anexos
Que las reformas que surgen se encuentran fundadas en el anlisis y evaluacin de las funciones indelegables del ESTADO NACIONAL.
Que ese reordenamiento requiere establecer una nueva conformacin organizativa de los niveles polticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia
que posibiliten una rpida respuesta a las demandas de la sociedad, dando
lugar a estructuras dinmicas y adaptables a los cambios permanentes.
Que la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA
DE GABINETE DE MINISTROS y la SECRETARIA LEGAL Y TECNICA de la PRESIDENCIA DE LA NACION han tomado la intervencin de
su competencia.
Que la presente medida se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por
el artculo 99, incisos 1 y 2, de la CONSTITUCION NACIONAL.
Por ello,
LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA
DECRETA:
Artculo 1 Incorprase al Anexo I al artculo 1 del Decreto N 357
del 21 de febrero de 2002 Organigrama de aplicacin de la Administracin
Nacional centralizada hasta nivel de Subsecretara el apartado XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla anexa al presente artculo.
210
Art. 2 Incorprase al Anexo II al artculo 2 del Decreto N 357 del

21 de febrero de 2002 Objetivos el apartado XXVI. MINISTERIO DE
SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla
anexa al presente artculo.
Decreto 2009/2010
Art. 3 Incorprase al Anexo III al artculo 3 del Decreto N 357 del

21 de febrero de 2002 Organismos Descentralizados el apartado XXVI.
MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se
aprueba como planilla anexa al presente artculo.
Art. 4 Aprubase la estructura organizativa de la UNIDAD MINISTRO y de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el Organigrama y Responsabilidad Primaria y Acciones que, como Anexos I y II, forman parte integrante
del presente Decreto.
Art. 5 Facltase a la Ministra de Seguridad a aprobar la estructura organizativa de nivel inferior a la aprobada por el artculo 4, con un mximo
de DIECISEIS (16) cargos de conduccin, previa intervencin de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE
DE MINISTROS.
Art. 6 Transfirense al MINISTERIO DE SEGURIDAD las competencias, unidades organizativas con sus respectivos cargos, nivel de funciones
ejecutivas, dotaciones de personal, patrimonio, bienes y crditos presupuestarios de la ex SECRETARIA DE SEGURIDAD INTERIOR del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS,
manteniendo el personal transferido sus respectivos niveles y grados de revista escalafonarios, adicionales y suplementos vigentes a la fecha de la presente
medida.
Art. 7 Hasta tanto se concluya con la reestructuracin de las reas afectadas por la presente medida, se mantendrn vigentes las aperturas estructurales preexistentes con nivel inferior a Subsecretara de la ex SECRETARIA
DE SEGURIDAD INTERIOR del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, las que transitoriamente mantendrn las responsabilidades primarias, acciones y dotaciones vigentes a la fecha
211
Anexos
Decreto 2009/2010
Planilla Anexa al Artculo 1
con sus respectivos niveles, grados de revista y funciones ejecutivas.

Art. 8 Las reas de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS con competencia en materia tcnica, legal, administrativa, disciplinaria y operativa, ejercern
las actividades de apoyo necesarias al MINISTERIO DE SEGURIDAD hasta tanto dicha Cartera de Estado se encuentre en condiciones de atender esas
actividades con los servicios de su respectiva Jurisdiccin.
Art. 9 El servicio de control interno del MINISTERIO DE SEGURIDAD ser brindado por la UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA del
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, hasta tanto se
conforme la UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA de la Cartera Ministerial citada en primer trmino.
Art. 10. En oportunidad de disponerse la distribucin administrativa
del presupuesto de gastos para el Ejercicio 2011, se deber incorporar en el
Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional la Jurisdiccin correspondiente al MINISTERIO DE SEGURIDAD, asignando los crditos pertinentes en orden con la apertura programtica que a tal efecto se apruebe.
Art. 11. Hasta tanto se efecten las adecuaciones presupuestarias
correspondientes, la atencin de las erogaciones y funciones transferidas por
el presente Decreto sern atendidas con cargo a los crditos presupuestarios de la jurisdiccin 40 - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS
HUMANOS.
XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD

SUBSECRETARIA DE COORDINACION
SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y GESTION DE LA INFORMACION CRIMINAL
SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA
SUBSECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA
SUBSECRETARIA DE GESTION Y BIENESTAR DEL PERSONAL
DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD
SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD
SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA
VIOLENCIA
SECRETARIA DE PLANEAMIENTO
SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA
SEGURIDAD
SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD
Art. 12. Comunquese, publquese, dse a la Direccin Nacional del Registro Oficial y archvese. FERNANDEZ DE KIRCHNER. Anbal D.
Fernndez. Nilda C. Garr.
212
213
Anexos

214
OBJETIVOS:
1. Asistir al Ministro en todos los aspectos relacionados con la normas de
la ley de Administracin Financiera, y de procedimiento administrativo,
en temas relacionados en polticas presupuestarias, compras y contrataciones, recursos humanos, informtica, asuntos jurdicos y sumarios y en
el diseo de la poltica presupuestaria de la Jurisdiccin y en la evaluacin
de su cumplimiento.
2. Asistir a las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas, en la formulacin y programacin de la ejecucin presupuestaria y en
las modificaciones que se proyecten durante el ejercicio financiero.
3. Asistir a las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas y a las unidades ejecutoras de prstamos, efectuando los trmites
administrativos necesarios para la obtencin de los recursos humanos,
materiales, equipamientos tecnolgicos y de todo otro insumo necesario
para el cumplimiento de los objetivos y metas del MINISTERIO DE
SEGURIDAD.
4. Coordinar, monitorear y supervisar las acciones que hacen al desarrollo de las tareas relacionadas con los aspectos econmicos, financieros,
contables, patrimoniales, de sistemas informticos y de control de gestin
de los distintos servicios administrativos financieros y de las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas del MINISTERIO DE
SEGURIDAD.
5. Coordinar la aplicacin de la poltica de recursos humanos, organizacin y sistemas administrativos del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
6. Fiscalizar y coordinar la informacin proveniente de las entidades descentralizadas del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
7. Dirigir y coordinar el desarrollo de las actividades de apoyo legal, tcni-
Decreto 2009/2010
co y administrativo del MINISTERIO DE SEGURIDAD.

8. Entender en las resoluciones y dems actos administrativos emanados del Ministro, y de las dems dependencias del MINISTERIO DE
SEGURIDAD.
9. Coordinar el Servicio Jurdico, intervenir en la elaboracin de los proyectos normativos que le encomiende la superioridad, decretos o resoluciones que introduzcan o modifiquen normas vinculadas con la actividad
sustantiva de la Jurisdiccin y supervisar el accionar de los Servicios Jurdicos pertenecientes a sus organismos descentralizados.
10. Entender en la protocolizacin, registro y archivo de las Resoluciones dictadas por el Ministro de Seguridad, y de los titulares de las dems
dependencias de la Jurisdiccin, adoptando los recaudos necesarios para
su publicacin.
11. Entender en el despacho, seguimiento y archivo de la documentacin
administrativa, determinando para cada trmite las unidades de la jurisdiccin con responsabilidad primaria en el tema respectivo, como as tambin, el contralor de las notificaciones producidas por el MINISTERIO
DE SEGURIDAD.
12. Entender en la formulacin de la poltica presupuestaria del MINISTERIO DE SEGURIDAD y en la coordinacin, seguimiento y consolidacin de los requerimientos presupuestarios.
13. Dirigir y optimizar la utilizacin de Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones del MINISTERIO DE SEGURIDAD, asegurando
la eficiente utilizacin de sus sistemas y herramientas informticas.
14. Instruir los sumarios administrativos de la Jurisdiccin.
SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y GESTION DE LA INFORMACION CRIMINAL
OBJETIVOS:
1. Asistir al Ministro en todo lo referido a la gestin del conocimiento
en materia de seguridad pblica a travs de la planificacin, produccin,
215
Anexos
coordinacin y evaluacin del conocimiento institucional referido a la situacin y el desempeo de los componentes del sistema de seguridad
pblica, as como a la situacin del delito y la violencia, emitiendo la informacin y estadsticas necesarias para orientar la estrategia, el proceso
de diseo y decisin de las polticas del sector.
2. Asistir al Ministro en el diseo, implementacin de planes y mtodos
para el establecimiento de sistemas de informacin adecuados para la formulacin de la poltica criminal y la toma de decisiones en el mbito de
sus competencias.
3. Requerir, recibir, sistematizar y almacenar el conjunto de la informacin criminal y los anlisis producidos por todas las dependencias del
MINISTERIO DE SEGURIDAD.
4. Requerir, recibir, sistematizar y almacenar el conjunto de la informacin y los anlisis producidos por otras dependencias pblicas y privadas
relacionadas con la situacin de seguridad pblica.
5. Elaborar y actualizar en forma permanente el cuadro de situacin estratgico y fctico de las problemticas delictivas existentes en el mbito
nacional y regional.
6. Elaborar investigaciones y estudios relativos a las competencias ministeriales de utilidad para la toma de decisiones.
7. Organizar y administrar bases de datos con la informacin, los archivos y los antecedentes obtenidos durante el desarrollo de las funciones
de seguridad operativa, o como resultado de la provisin de informacin
resultante de los convenios suscritos con otros organismos, agencias o
entidades nacionales o extranjeros.
8. Coordinar e impulsar un sistema estadstico integrado nacional de
informacin criminal y supervisar el rea de Poltica Criminal de la
Jurisdiccin.
9. Impulsar el mantenimiento de relaciones de intercambio de informacin con instituciones policiales y de seguridad regional, nacional e
internacional.
216
Decreto 2009/2010

OBJETIVOS:
1. Asistir al Ministro en todo lo concerniente a la conduccin institucional
superior, la administracin general del sistema policial y de seguridad, la
formacin y capacitacin del personal policial y de las fuerzas de seguridad, la supervisin y gestin del rgimen disciplinario y de control, la
coordinacin con el resto de las fuerzas policiales y de seguridad del pas
y del exterior y con el MINISTERIO PUBLICO FISCAL; y en la instrumentacin de las acciones conducentes a la investigacin de las distintas
formas de criminalidad.
2. Entender en la formulacin, direccin y supervisin de las planificaciones y actividades de las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Nacional, formulando las correspondientes directivas, instrucciones y dems
medidas para su intervencin y actuacin.
3. Entender en lo atinente a la gestin de los asuntos institucionales de
las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Nacional, as como en lo
relacionado con su direccin y coordinacin operativa y funcional.
4. Entender en el diseo, formulacin y supervisin de la poltica de formacin y capacitacin de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdiccin.
5. Impulsar actividades de investigacin y estudios referidos al desarrollo
de la poltica de seguridad interior.
6. Establecer los lineamientos de la gestin administrativa, de recursos
humanos y de salud y bienestar de las fuerzas policiales y de seguridad de
la Jurisdiccin.
7. Proponer al Ministro la realizacin de convenios con entidades pblicas y privadas en materia policial, de seguridad, de poltica criminal y de
cooperacin; y entender en el seguimiento de los mismos.
8. Intervenir en todo lo relativo al diseo y desarrollo de acciones para la
deteccin, investigacin y control de la criminalidad compleja.
9. Establecer mecanismos de relacin y coordinacin interinstitucional
con las policas provinciales, el MINISTERIO PUBLICO FISCAL, el
217
Anexos
PODER JUDICIAL DE LA NACION, otros Ministerios y dems organismos involucrados en la gestin del esfuerzo nacional de polica y el
sistema de seguridad interior.
10. Entender en el mantenimiento del estado general de disciplina en el
mbito de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdiccin y supervisar la regularidad y eficacia de las acciones disciplinarias llevadas a cabo
respecto del personal policial y de las fuerzas de seguridad.
11. Entender, en coordinacin con otras reas del Gobierno nacional y
de los Gobiernos locales, en la poltica de prevencin y atencin para
vctimas, testigos e imputados protegidos y poblaciones en situacin de
vulnerabilidad, prestando especial atencin a la problemtica de trata de
personas y de violencia institucional.
12. Formular polticas para la deteccin de desarmaderos y autopartes y
propiciar los instrumentos necesarios para prevenir los ilcitos generados
a partir de estas actividades.
13. Formular polticas para la prevencin y deteccin de delitos cometidos en zonas rurales o despobladas.
14. Intervenir en la seguridad de espectculos pblicos, con el fin de erradicar la violencia en dichos mbitos.
15. Formular polticas para la deteccin de otras formas de criminalidad y
propiciar los instrumentos necesarios para dicha deteccin.
SUBSECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA
LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA.
218
OBJETIVOS:
1. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la deteccin de delitos
complejos, prestando especial atencin a los delitos de trata de personas,
narcotrfico, lavado de activos, armas y terrorismo.
2. Cooperar en la deteccin y prevencin de la violencia institucional.
Decreto 2009/2010
3. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en todo lo concerniente a

la direccin de investigaciones de criminalidad organizada y seguridad de
diferentes reas temticas.
4. Desarrollar actividades de investigacin de los delitos complejos y de la
criminalidad organizada.
5. Intervenir en todo lo relativo al diseo y desarrollo de lineamientos
para la prevencin, investigacin y control de la criminalidad organizada.
6. Impulsar programas especficos de investigacin de los delitos complejos y de la criminalidad organizada, con el fin de lograr personal especializado en la problemtica, con capacidad de asesoramiento tcnico a los
magistrados, cuando fuere menester.
SUBSECRETARIA DE GESTION Y BIENESTAR DEL PERSONAL
DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD
OBJETIVOS:
1. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en todo lo atinente a la
poltica de gestin institucional, rgimen de personal y administracin en
general de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdiccin.
2. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la ejecucin de las polticas de planificacin y supervisin de la actividad operativa de las fuerzas
policiales y de seguridad.
3. Supervisar la gestin administrativa, los recursos humanos y el sistema
de sanidad de las fuerzas policiales y de seguridad.
4. Intervenir en la formulacin del perfil de los ingresantes a las fuerzas
5. Intervenir en los procesos de evaluacin de desempeo y de ascensos
del personal de las fuerzas policiales y de seguridad.
6. Intervenir en las polticas de asignacin de destinos del personal de las
fuerzas policiales y de seguridad.
219
Anexos
7. Cooperar en la planificacin y supervisin de la actividad operativa de

la Secretara de Seguridad Operativa y sus dependencias con toda la informacin disponible y til a esos fines respecto del personal policial, su
trayectoria profesional y desempeo.
8. Disear e implementar las polticas de promocin del bienestar social
para los afiliados a las obras sociales de las fuerzas policiales y de seguridad.
9. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la elaboracin e implementacin de programas de reinsercin laboral para el personal retirado
de las fuerzas policiales y de seguridad.
10. Intervenir en los planes de capacitacin y formacin del personal policial y de fuerzas de seguridad, poniendo especial atencin en la temtica
de derechos humanos y de gnero.
11. Intervenir en el rgimen disciplinario y las polticas de control de las
fuerzas policiales y de seguridad.
SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES
CON LA COMUNIDAD
220
OBJETIVOS:
1. Asesorar al Ministro en todo lo concerniente al diseo, implementacin,
monitoreo y evaluacin de polticas de prevencin, reduccin y disuasin
de la violencia y el delito, la gestin institucional preventiva y no violenta
de la conflictividad en espacios pblicos y en la implementacin de una
poltica de relaciones con la comunidad, prestando particular atencin a
las poblaciones que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.
2. Entender en el desarrollo de todos los planes y acciones tendientes a
disuadir y prevenir modalidades delictivas y reducir riesgos en materia de
comportamiento delictivo, atendiendo los procesos sociales que los generan y las caractersticas contextuales en que se producen.
3. Proponer y disear una poltica de coordinacin multiagencial con las
dems reas de gobierno a los efectos de incidir en polticas de reduccin
Decreto 2009/2010
de la violencia, del delito y de la conflictividad social.

4. Disear, monitorear y evaluar polticas de prevencin de la violencia
derivada del uso y disponibilidad de armas de fuego, en coordinacin con
el REGISTRO NACIONAL DE ARMAS en aquellas cuestiones vinculadas a su competencia.
5. Entender en todo lo concerniente al diseo, implementacin y desarrollo de una poltica de participacin comunitaria en el marco de los
principios de una seguridad pblica democrtica.
6. Entender en el desarrollo de polticas de accin orientadas al diseo de
la atencin de poblaciones en situacin de vulnerabilidad, en relacin con
contextos de violencia y delito.
7. Desarrollar estudios e investigaciones para la planificacin estratgica
de la poltica de prevencin y disuasin de los delitos, de conformidad
con las prioridades establecidas por la autoridad competente.
SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES
CON LA COMUNIDAD
SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA
VIOLENCIA
OBJETIVOS:
1. Asistir al Secretario de Polticas de Prevencin y Relaciones con la Comunidad en todo lo concerniente al desarrollo de acciones de monitoreo,
difusin, formacin y desarrollo de polticas orientadas a la prevencin
del delito y la violencia, prestando especial atencin en la creacin de
mecanismos que sirvan para garantizar la gestin institucional preventiva
y no violenta de conflictos.
2. Intervenir en el desarrollo de protocolos de actuacin para la gestin
institucional preventiva no violenta de conflictos en espacios pblicos, y
otras formas de intervencin de las fuerzas policiales y de seguridad.
3. Promover polticas de formacin y capacitacin institucional en mate-
221
Anexos
ria de gestin y reduccin de la conflictividad social y de otras formas de

prevencin del delito y la inseguridad.
4. Asistir al Secretario del rea en el desarrollo y seguimiento de las polticas de atencin especficas, y coordinadas con otras reas de gobierno, en
materia de poblaciones en situacin de vulnerabilidad.
5. Asistir al Secretario del rea en la promocin de medidas y acciones
orientadas al desarrollo de dispositivos de seguimiento y monitoreo de
temticas relevantes en materia de prevencin y reduccin del delito, el
riesgo y la conflictividad.
6. Intervenir, en el marco de sus competencias, en el asesoramiento y
propuesta de las polticas de difusin y comunicacin social en materia de
prevencin de la violencia y el delito.
222
OBJETIVOS:
1. Entender en la formulacin del planeamiento estratgico de la seguridad interior a mediano y largo plazo.
2. Entender en el establecimiento de programas plurianuales para la consecucin de los objetivos fijados por el planeamiento estratgico.
3. Entender en la formulacin de la poltica presupuestaria de las fuerzas
policiales y de seguridad y en la coordinacin y seguimiento de su ejecucin.
4. Entender en la consolidacin de los requerimientos presupuestarios
de las fuerzas policiales y de seguridad, procurando un aprovechamiento
sinrgico de los recursos.
5. Entender en la evaluacin de las propuestas de transformacin orgnico-funcional de las fuerzas policiales y de seguridad en funcin del planeamiento estratgico.
6. Entender en la evaluacin de los proyectos de inversin relativos a las
fuerzas policiales y de seguridad, garantizando la instrumentacin jurisdiccional de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicacin del
Decreto 2009/2010
Sistema Nacional de Inversin Pblica.

7. Asesorar en la aprobacin del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas necesarias por el
planeamiento estratgico.
8. Determinar las polticas en materia de logstica del Sistema de Seguridad Interior, congruentes con los requerimientos de capacidades, y coordinar las correspondientes actividades.
9. Entender en la planificacin y la gestin de la cooperacin y coordinacin subregional, regional e internacional en materia de seguridad interior.
10. Entender en la realizacin de los estudios de alto nivel en materia de
seguridad interior.
SEGURIDAD
OBJETIVOS:
1. Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulacin del planeamiento estratgico de la seguridad interior.
2. Asistir al Secretario de Planeamiento en el establecimiento de programas plurianuales para la consecucin de los objetivos del planeamiento
estratgico.
3. Asistir al Secretario de Planeamiento en la administracin del Sistema de
Planeamiento, Programacin y Presupuestacin (S3P) de las fuerzas policiales y de seguridad, efectuando la centralizacin, coordinacin y control
de los requerimientos vinculados al rea del planeamiento estratgico.
4. Asistir al Secretario de Planeamiento en la evaluacin de las propuestas de
transformacin orgnico-funcional de las fuerzas policiales y de seguridad.
5. Entender en la aplicacin, coordinacin y control del sistema de gestin de inversiones de la seguridad.
6. Asistir al Secretario de Planeamiento en la evaluacin de los proyectos
223
Anexos
de inversin de la Jurisdiccin, garantizando la aplicacin de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicacin del Sistema Nacional
de Inversin Pblica.
7. Asistir al Secretario de Planeamiento en la aprobacin del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades
determinadas por el planeamiento estratgico.
Decreto 2009/2010
con los requerimientos de capacidades y coordinar las correspondientes

actividades.
7. Asistir al Secretario de Planeamiento en la normalizacin y catalogacin de los medios materiales de las fuerzas policiales y de Seguridad.
224
OBJETIVOS:
1. Asistir al Secretario de Planeamiento en la administracin del Sistema
de Planeamiento, Programacin y Presupuestacin (S3P) de las fuerzas
policiales y de seguridad, efectuando la centralizacin, coordinacin y
control de los requerimientos vinculados al rea del planeamiento logstico y presupuestario.
2. Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulacin de la poltica
presupuestaria de las fuerzas policiales y de seguridad y en la coordinacin
y seguimiento de su ejecucin.
3. Asistir al Secretario de Planeamiento en la consolidacin de los requerimientos presupuestarios de las fuerzas policiales y de seguridad, procurando un aprovechamiento sinrgico de los recursos.
4. Asistir al Secretario de Planeamiento en la planificacin y conduccin
del proceso de formulacin del anteproyecto de presupuesto de las fuerzas policiales y de seguridad y en el seguimiento y evaluacin de su ejecucin.
5. Asistir al Secretario de Planeamiento en la distribucin de los recursos
presupuestarios asignados, de conformidad con las prioridades emergentes del planeamiento conjunto de las fuerzas policiales y de seguridad.
6. Asistir al Secretario de Planeamiento en la determinacin de polticas
en materia de logstica del Sistema de Seguridad Interior, congruentes
225
Anexos
ANEXO II
MINISTERIO DE SEGURIDAD
DIRECCION DE COMUNICACION
- CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL
Responsabilidad Primaria:
Asesorar al Ministro de Seguridad en la formulacin de la estrategia comunicacional y ejecutar las polticas comunicacionales de la Jurisdiccin.
ANEXO I
DIRECCION
GENERAL DE
TRANSPARENCIA
SECRETARIA
EJECUTIVA DEL
CONSEJO DE
SEGURIDAD
SECRETARIA DE SEGURIDAD
OPERATIVA
SECRETARIA
DE DELITOS
COMPLEJOS
Y LUCHA
CONTRA LA
CRIMINALIDAD
ORGANIZADA
UNIDAD DE
AUDITORIA
INTERNA
DIRECCION DE
COMUNICACION
DIRECCION NACIONAL
DE INTELIGENCIA
CRIMINAL
SECRETARIA DE POLITICAS DE
PREVENCIN Y RELACIONES CON LA
COMUNIDAD
SUBSECRETARIA
DE GESTIN Y
BIENESTAR DEL
PERSONAL DE
LAS FUERZAS
POLICIALES Y DE
SEGURIDAD
SUBSECRETARIA
DE ANALISIS Y
DE GESTION DE
LA INFORMACION
CRIMINAL
SUBSECRETARIA
DE PREVENCION
DEL DELITO Y LA
VIOLENCIA
DIRECCION NACIONAL
DE DERECHOS
HUMANOS
SECRETARIA DE
PLANEAMIENTO
SUBSECRETARIA
DE PLANEAMIENTO
ESTRATEGICO DE
LA SEGURIDAD
SUBSECRETARIA
DE PLANEAMIENTO
LOGISTICO Y
PRESUPUESTARIO
DE LA SEGUIRDAD
POLICIA FEDERAL ARGENTINA
226
Decreto 2009/2010
DIRECCION GENERAL DE
ADMINISTRACION
DIRECCION DE
INFORMATICA
GENDARMERIA NACIONAL
RECURSOS HUMANOS Y
ORGANIZACION
DIRECCION DE
SUMARIOS
PREFECTURA ARGENTINA
ASUNTOS JURIDICOS
DIRECCION DE
DESPACHO Y MESA
DE ENTRADAS
POLICIA DE SEGURIDAD
AEROPORTUARIA
CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL
Acciones:
1. Desarrollar estrategias de comunicacin de las polticas pblicas de la
Jurisdiccin.
2. Ejecutar y administrar programas de comunicacin de diversos formatos: comunicados de prensa, conferencias de prensa, publicaciones grficas, instrumentos de comunicacin online, redes sociales, producciones
fotogrficas y audiovisuales.
3. Administrar el portal Internet del MINISTERIO DE SEGURIDAD
y otros que pudieran resultar de apoyo a la estrategia de comunicacin en
Internet.
4. Coordinar la comunicacin de todas las reas de la gestin ministerial.
5. Asistir en el diseo de programas de comunicacin hacia la opinin
pblica (prevencin del delito, asistencia a vctimas, etctera).
6. Asistir en el diseo de programas para la comunicacin interna hacia las
fuerzas policiales y de seguridad, acerca de servicios, nuevas normas, derechos adquiridos, poltica de gnero, violencia domstica y acoso laboral,
logros institucionales, etctera.
7. Conducir la relacin institucional del MINISTERIO DE SEGURIDAD con los periodistas.
8. Integrar y supervisar las reas de comunicacin y prensa de las fuerzas
227
Anexos
DIRECCION GENERAL DE TRANSPARENCIA

Asesorar al Ministro de Seguridad en la implementacin de medidas que
faciliten a la ciudadana el control sobre las decisiones y polticas del sector,
difundiendo adecuadamente la informacin necesaria a tal efecto.
228
Acciones:
1. Supervisar el cumplimiento en la Jurisdiccin de las previsiones del
Decreto N 1172 del 3 de diciembre de 2003, especficamente en todo lo
referente al registro y publicidad de las audiencias de gestin de intereses
por todos los funcionarios obligados, a la observancia de la metodologa
a aplicar en caso de proceder a la realizacin de audiencias pblicas o a la
elaboracin participativa de normas y a la garanta de acceso a la informacin pblica.
2. Actuar como enlace entre el Ministerio y la SUBSECRETARIA PARA
LA REFORMA INSTITUCIONAL Y FORTALECIMIENTO DE LA
DEMOCRACIA dependiente de la JEFATURA DE GABINETE DE
MINISTROS, constituyndose en el rea responsable de garantizar el acceso a la informacin pblica de la Jurisdiccin.
3. Coordinar con la Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia de la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS la implementacin en la Jurisdiccin de las recomendaciones de polticas y programas preventivos de
hechos de corrupcin que realice la citada Oficina.
4. Colaborar con el MINISTERIO PUBLICO FISCAL en las investigaciones preliminares y complementarias que realice, vinculadas a hechos
de corrupcin cometidos en el mbito de la Jurisdiccin.
5. Recibir denuncias, cualquiera fuera su naturaleza, vinculadas a actos,
hechos u omisiones que pudieran resultar contrarios a la tica pblica o
que pudieran constituir comportamientos ilegtimos, respecto de los efectivos, agentes y funcionarios que dependan de la Jurisdiccin.
Decreto 2009/2010
6. Recabar informacin y otros elementos probatorios vinculados con

irregularidades y posibles ilcitos que impliquen actos de corrupcin cometidos por efectivos, agentes y funcionarios que dependan de la Jurisdiccin.
7. Instar la promocin de investigaciones administrativas y la presentacin de denuncias o querellas penales ante los organismos competentes.
8. Promover la adopcin de medidas adecuadas para el seguimiento de
las investigaciones administrativas, denuncias y querellas efectuadas por
la Jurisdiccin.
9. Asesorar al Ministro de Seguridad en la interpretacin de situaciones
que puedan afectar la transparencia.
10. Intervenir preventivamente, cuando as se le requiera, en el anlisis de
procedimientos de seleccin de contratistas; y evaluar, desde el punto de
vista de su competencia, la ejecucin de los contratos administrativos de
la Jurisdiccin que se sometan a su consideracin.
11. Elaborar un mapa de riesgos de corrupcin y proponer modificaciones a los regmenes o procedimientos administrativos u organizacionales
de la Jurisdiccin, a fin de evitar hechos ilcitos o irregulares, en coordinacin con las reas pertinentes del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
12. Asesorar en la formulacin e implementacin de polticas institucionales tendientes a desarrollar plataformas de deteccin y prevencin de
posibles actos de corrupcin.
DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
Instrumentar y difundir en el rea de su competencia las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos con el objeto de afianzar
el derecho y la proteccin de los derechos esenciales de las personas en
el mbito de la seguridad, en concurrencia con las facultades que en esta
materia corresponden en particular a la SECRETARIA DE DERECHOS
HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMA-
229
Anexos
NOS y al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO.
230
Acciones:
1. Asistir al Ministro de Seguridad en el anlisis de las cuestiones vinculadas con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el
mbito de su competencia y en concurrencia con las facultades que en
esta materia corresponden en particular a la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS
HUMANOS y al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO.
2. Dirigir y coordinar las medidas y acciones tendientes a la aplicacin,
difusin y capacitacin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el mbito de la seguridad, as como tambin entender en la
orientacin y formulacin de los planes de enseanza y capacitacin de
las fuerzas policiales y de seguridad, siendo autoridad de aplicacin de la
Ley N 26.290.
3. Intervenir, en colaboracin con la SECRETARIA DE POLITICAS
DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, en
el diseo y desarrollo de estndares y protocolos de actuacin para las
fuerzas policiales y de seguridad referidos a las reglas internacionales de
uso de la fuerza, as como todo otro protocolo de actuacin vinculado al
respeto de la normativa internacional de Derechos Humanos vinculada al
accionar de las fuerzas policiales y de seguridad.
4. Evaluar, coordinar y supervisar la intervencin del rea de la seguridad
en la aplicacin y cumplimiento de las normas locales y las Convenciones
y Tratados Internacionales relativos al Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
5. Elaborar, coordinar y supervisar los programas de cooperacin e intercambio del rea de la seguridad con organismos nacionales e internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, en materia de implementacin y difusin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
6. Intervenir en el asesoramiento y la elaboracin de los informes relati-
Decreto 2009/2010
vos a cuestiones vinculadas al rea de seguridad que tramiten ante la COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS u otros
organismos creados en virtud de las Convenciones o Tratados Internacionales relativos al Derecho Internacional de los Derechos Humanos en
concurrencia con la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del
MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMANOS y el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO.
7. Impulsar, evaluar y supervisar las acciones tendientes a asegurar la incorporacin de la perspectiva de gnero en el diseo y ejecucin de las
polticas en el rea de la seguridad.
8. Entender en lo atinente a la recepcin, seguimiento y supervisin de
las peticiones, denuncias y presentaciones y en la tramitacin de procedimientos disciplinarios y/o sumariales que involucren a personal de las
fuerzas policiales y de seguridad, cuando de ellas surjan elementos que
puedan implicar una violacin de los Derechos Humanos.
9. Proponer, en coordinacin con la SECRETARIA DE POLITICAS
DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, medidas y planes de accin en materia de comportamiento institucional y
prevencin de la violencia institucional y todas aquellas prcticas que pudieran producir afectacin a los Derechos Humanos.
DIRECCION NACIONAL. DE INTELIGENCIA CRIMINAL
Obtener, reunir, sistematizar y analizar informacin especfica referida a actividades delictivas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias gravosas, peligrosidad o modalidades, afecten o previsiblemente pudieren afectar
la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas
y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitucin Nacional.
231
Anexos
Acciones:
1. Formular el Plan Nacional de Inteligencia Criminal.
2. Disear y ejecutar los programas y presupuestos de inteligencia criminalsticos en el Plan Nacional de Inteligencia Criminal.
3. Planificar y ejecutar las actividades de obtencin y anlisis de la informacin para la produccin de la Inteligencia Nacional en materia criminal.
4. Dirigir y articular las actividades y el funcionamiento del Sistema de
Inteligencia Criminal, as como tambin las relaciones con los organismos
de inteligencia del Estado Nacional y de las Provincias.
5. Coordinar las actividades dentro del marco de la Ley N 24.059.
6. Requerir a todos los rganos de la Administracin Pblica Nacional la
informacin necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
7. Requerir la cooperacin de los gobiernos provinciales, cuando ello fuere necesario, para el desarrollo de sus actividades.
8. Coordinar la confeccin de la Apreciacin de Inteligencia Estratgica
Nacional y del consecuente plan de reunin de informacin.
9. Elaborar el informe anual de actividades de inteligencia criminal a los
efectos de su elevacin a la SECRETARIA DE INTELIGENCIA de la
PRESIDENCIA DE LA NACION.
10. Entender en la formacin, capacitacin, adiestramiento y actualizacin del personal perteneciente al rea de la inteligencia criminal y participar en la capacitacin superior del personal de inteligencia, a travs de la
Escuela Nacional de Inteligencia.
SECRETARIA EJECUTIVA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD
INTERIOR
Actuar como rgano de trabajo del Consejo de Seguridad Interior y de su
Comit de Crisis.
232
1. Coordinar los mecanismos de convocatoria, anlisis, acuerdo, repreAcciones:
Decreto 2009/2010
sentacin y tratamiento de las cuestiones a considerar por el Consejo de

Seguridad Interior y por el Comit de Crisis.
2. Llevar a cabo las funciones que le encomiendan la Ley N 24.059 y su
reglamentacin, y las que prevea el reglamento interno de funcionamiento y organizacin del Consejo de Seguridad Interior.
UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA
Planificar y ejecutar exmenes y evaluaciones posteriores de las actividades
de la Jurisdiccin en sus aspectos presupuestario, econmico, financiero,
patrimonial, normativo, operacional y de gestin, ejerciendo un control integral e integrado fundado en criterios de economa, eficiencia y eficacia.
Acciones:
1. Elaborar el planeamiento general de la auditora interna, de acuerdo a
las normas generales de control y de auditora interna, aplicando el control integral e integrado.
2. Elaborar el plan anual de auditora interna y remitirlo a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION para su consideracin y aprobacin final.
3. Participar en la definicin de normas y procedimientos a efectos de
establecer el sistema de control interno y posteriormente efectuar su seguimiento.
4. Evaluar el cumplimiento de las polticas, planes y procedimientos establecidos por la autoridad superior.
5. Revisar y evaluar la aplicacin de controles operativos, contables, de
legalidad y financieros.
6. Verificar si las erogaciones son efectuadas de acuerdo con las normas
legales y de contabilidad aplicables a los niveles presupuestarios correspondientes.
7. Determinar la confiabilidad de los datos que se utilizan en la elaboracin de la informacin.
8. Determinar la precisin de las registraciones de los activos y las medi-
233
Anexos
das de resguardo tomadas para protegerlos.

9. Producir informes sobre las actividades desarrolladas y en su caso formular las recomendaciones u observaciones que corresponda.
10. Remitir copia de los informes, recomendaciones y observaciones a la
SINDICATURA GENERAL DE LA NACION,
DIRECCION DE DESPACHO Y MESA DE ENTRADAS
Asegurar la recepcin y salida de la documentacin administrativa del MINISTERIO DE SEGURIDAD y la proveniente de otras jurisdicciones ministeriales, Secretaras de la PRESIDENCIA DE LA NACION, JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS y organismos descentralizados o
dirigida a los mismos; recibir y despachar la documentacin de particulares;
efectuar el seguimiento de los trmites administrativos de la Jurisdiccin,
cumpliendo y haciendo cumplir las normas relativas a procedimientos administrativos.
234
Acciones:
1. Coordinar la recepcin, registro, tramitacin, protocolizacin y notificacin de expedientes y proyectos de leyes, decretos, decisiones administrativas, mensajes y leyes, convenios, acuerdos y resoluciones del Ministro
y Secretarios y disposiciones de los Subsecretarios ministeriales, as como
toda la documentacin destinada al Ministro, teniendo la misma responsabilidad respecto de las Disposiciones de los Directores Nacionales, Directores Generales y Directores de la Jurisdiccin.
2. Coordinar el giro de la documentacin a las distintas reas conforme
la responsabilidad primaria asignada a cada una de ellas, controlando el
cumplimiento de los plazos de tramitacin.3. Coordinar, segn corresponda, la publicacin de las normas en el Boletn Oficial.
Decreto 2009/2010
4. Certificar las firmas de funcionarios del MINISTERIO DE SEGURIDAD.

5. Supervisar el seguimiento de los trmites y asesorar e informar al Subsecretario de Coordinacin, cuando ste lo requiera.
6. Brindar informacin a los que acrediten condicin de parte, apoderado
o letrado patrocinante acerca del estado de tramitacin de los expedientes.
7. Coordinar el registro y guarda de los expedientes y resoluciones del Ministro y Secretarios ministeriales, y las disposiciones de los Subsecretarios
ministeriales, Directores Nacionales, Directores Generales y Directores
de la Jurisdiccin, as como proceder a la protocolizacin de las resoluciones y disposiciones indicadas.
8. Otorgar vistas de acuerdo a la normativa vigente.
9. Elaborar planillas de seguimiento y control de gestin administrativa de
los trmites para informacin del Ministro, Jefe de Gabinete de la Unidad
Ministro, Secretarios y Subsecretarios del Ministerio.
10. Asistir al Subsecretario de Coordinacin en la tarea de llevar el despacho del Ministro elevando para su intervencin todos aquellos proyectos
que se encuentren analizados desde el punto de vista tcnico legal y que
requieran su firma o refrendo.
11. Entender en el control de los proyectos, desde el punto de vista formal y formular las observaciones pertinentes que pudieren corresponder,
ello de acuerdo con la normativa legal vigente.
DIRECCION DE INFORMATICA
Dirigir y optimizar la utilizacin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones del MINISTERIO DE SEGURIDAD, asegurando la eficiente utilizacin de los sistemas y herramientas informticas de la Jurisdiccin.
Acciones:
1. Elaborar anualmente el plan de tecnologas de la informacin y las co-
235
Anexos
municaciones de la Jurisdiccin.
2. Verificar en la Jurisdiccin, el cumplimiento de las normas legales y
de las polticas y estndares establecidos por la Administracin Pblica
Nacional.
3. Entender en todos los aspectos relativos a la seguridad de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones de la Jurisdiccin, incluyendo
el establecimiento de planes de contingencia para los sistemas crticos,
controlando peridicamente su funcionamiento.
4. Coordinar y promover el desarrollo y la administracin de los sistemas
informticos del Ministerio y el establecimiento de un sistema integral de
informacin.
5. Brindar el apoyo y la atencin a usuarios de servicios informticos y la
investigacin y el anlisis de las nuevas tecnologas del mercado.
6. Conducir todas las actividades vinculadas al uso de las tecnologas de
la informacin y las comunicaciones en el MINISTERIO DE SEGURIDAD.
7. Entender en los procesos de incorporacin, modificacin o eliminacin
de tecnologas de la informacin y las comunicaciones en la Jurisdiccin.
8. Articular las relaciones con las reas informticas de las fuerzas policiales y de seguridad y de la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL, en los temas de su competencia.
9. Participar en las actividades del Foro de Responsables de Informtica
de las Jurisdicciones de la Administracin Pblica Nacional, coordinado
por la OFICINA NACIONAL DE TECNOLOGIAS DE INFORMACION de la SUBSECRETARIA DE TECNOLOGIAS DE GESTION
de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA
DE GABINETE DE MINISTROS, con el fin de coordinar y potenciar
los distintos esfuerzos tendientes a optimizar un mejor aprovechamiento
de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones aplicadas
a la gestin pblica.
236
Decreto 2009/2010
DIRECCION DE SUMARIOS
Sustanciar los sumarios disciplinarios en jurisdiccin del MINISTERIO
DE SEGURIDAD.
Acciones:
1. Realizar el anlisis de cuestiones que pudieran dar lugar a la promocin
de informaciones sumarias o sumarios administrativos disciplinarios y patrimoniales y asesorar sobre su viabilidad.
2. Efectuar la instruccin de sumarios administrativos por razones disciplinarias, comprendiendo todas las diligencias y actos contemplados en
las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.
3. Realizar la instruccin de los sumarios o informaciones sumarias, a los
efectos de determinar la responsabilidad patrimonial prevista en los Artculos 130 y 131 de la Ley N 24.156, comprendiendo todas las diligencias
y actos regulados en la ley precitada, decretos reglamentarios y normas
complementarias.
4. Elaborar proyectos de denuncias a instaurar por el funcionario autorizado ante la Justicia Penal competente, cuando del sumario administrativo surgieran indicios de haberse cometido delito que d nacimiento a la
accin pblica, de acuerdo con lo previsto por el Cdigo Procesal Penal
de la Nacin.
5. Mantener actualizado un registro unificado de todos los sumarios en
trmite en el mbito del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
6. Asistir en la elaboracin de todo planteo vinculado al rea de su competencia que deba ser sometido a la PROCURACION DEL TESORO DE
LA NACION, a la FISCALIA NACIONAL DE INVESTIGACIONES
ADMINISTRATIVAS, a la OFICINA NACIONAL DE EMPLEO PUBLICO de la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, a la Unidad de Auditora Interna
y a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION.
237
Anexos
DIRECCION GENERAL DE ADMINISTRACION

Asistir al Subsecretario de Coordinacin en el diseo de la poltica presupuestaria del MINISTERIO DE SEGURIDAD y en la evaluacin de su
cumplimiento.
238
Acciones
1. Asistir al Subsecretario en la formulacin y programacin de la ejecucin presupuestaria de las unidades ejecutoras de las distintas categoras
programticas, y en las modificaciones que se proyecten durante el ejercicio financiero.
2. Asistir al Subsecretario en la realizacin de los trmites administrativos
necesarios para la obtencin de los recursos humanos, materiales, equipamientos tecnolgicos y de todo otro insumo necesario para las unidades
ejecutoras de las distintas categoras programticas, con miras al cumplimiento de los objetivos y metas del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
3. Programar, controlar y asistir al Subsecretario del rea en la coordinacin, monitoreo y supervisin de las acciones que hacen al desarrollo
de las tareas relacionadas con los aspectos econmicos, financieros, contables, patrimoniales, y de control de gestin de los distintos servicios
administrativos financieros y de las unidades ejecutoras de las distintas
categoras programticas del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
4. Elaborar y proponer el anteproyecto de presupuesto del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
5. Formular el plan anual y la programacin trimestral de las contrataciones de bienes y servicios.
6. Entender en las actividades relativas a la administracin, el manejo y la
custodia de fondos y valores, como as tambin todo lo relacionado con
las registraciones contables y presupuestarias, la preparacin de balances,
estados de ejecucin, rendiciones de cuentas y liquidaciones de haberes
y gastos.
7. Entender en las licitaciones y contrataciones cuya tramitacin se efec-
Decreto 2009/2010
te por el rgimen de contrataciones de la Administracin Pblica Nacional, as como tambin en la elaboracin, modificacin y rescisin de los
contratos de cualquier naturaleza celebrados o a celebrarse.
8. Desarrollar y coordinar los procesos administrativos, flujos de informacin y procedimientos, proponiendo las modificaciones acordes a las
necesidades de gestin.
9. Administrar y coordinar el procedimiento de viticos, movilidad y pasajes de acuerdo a la normativa vigente.
10. Administrar y supervisar la utilizacin del Fondo Rotatorio y asegurar
la rendicin oportuna de los fondos utilizados.
11. Supervisar y coordinar todo lo relacionado con los servicios generales
de maestranza, de vigilancia y seguridad, de automotores y el mantenimiento del edificio y bienes de la Jurisdiccin e intervenir en la definicin
de los lineamientos para la utilizacin racional de los espacios fsicos.
12. Coordinar lo relacionado con el almacenamiento y distribucin de
suministros.
DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS
Prestar asesoramiento tcnico-jurdico, como Delegacin del Cuerpo de
Abogados del Estado, y representar al Estado Nacional en todos aquellos
procesos judiciales en los que deba intervenir el MINISTERIO DE SEGURIDAD.
Acciones:
1. Ejercer el control de legalidad en los proyectos de resoluciones y disposiciones de los funcionarios de la Jurisdiccin.
2. Elaborar, estudiar y analizar proyectos de normas jurdicas referidas a
la competencia del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
3. Elaborar la informacin tcnico-jurdica que le sea requerida.
4. Ejercer el patrocinio y la representacin judicial del Estado Nacional,
239
Anexos
240
cuando las causas involucren al MINISTERIO DE SEGURIDAD, determinando los letrados que debern actuar e impartindoles las instrucciones que fueren pertinentes.
5. Asistir a los delegados del Cuerpo de Abogados del Estado con sede en
el interior del pas, en los casos relacionados con asuntos del rea, para la
mejor defensa de los intereses del Estado Nacional.
6. Emitir dictmenes a requerimiento de las dependencias del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
7. Dictaminar en las actuaciones en la que se substancien recursos administrativos contra actos emanados de la Jurisdiccin.
8. Intervenir en todas las cuestiones extrajudiciales en materia contractual
y extracontractual atinentes a la Jurisdiccin.
9. Intervenir en la elaboracin, celebracin, ejecucin y aplicacin de los
convenios y acuerdos en los que sea parte la Jurisdiccin, relativos a su
competencia.
10. Supervisar la gestin de las notificaciones y tramitar los oficios correspondientes a la Jurisdiccin librados por los distintos fueros.
11. Organizar y llevar un registro de los expedientes administrativos y
judiciales en trmite en la Direccin General.
12. Organizar y llevar un repertorio de legislacin, jurisprudencia y doctrina sobre las materias concernientes al cumplimiento de sus funciones;
y organizar la biblioteca jurdica de la Asesora.
13. Organizar y llevar un registro de dictmenes y comunicar a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION las resoluciones administrativas o judiciales recadas en aquellos casos que revistan importancia
y que puedan servir de base para la formacin de una jurisprudencia administrativa.
14. Organizar el archivo y custodia de las actuaciones y documentos de
la Asesora.
15. Intervenir en todo planteo que deba ser sometido a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, a la FISCALIA NACIONAL
DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS, a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y a la AUDITORIA GENERAL DE
Decreto 2009/2010
LA NACION.
DIRECCION GENERAL
ORGANIZACION
DE
RECURSOS
HUMANOS
Administrar las polticas y la aplicacin de las normas que regulan al personal de la Jurisdiccin, su carrera administrativa, capacitacin y desarrollo,
las relaciones laborales y el servicio de medicina del trabajo y de higiene y
seguridad en el trabajo, procurando mejorar los niveles de productividad y
satisfaccin laboral y la calidad en las prestaciones de los servicios a cargo
del Ministerio.
Acciones:
1. Administrar y actualizar los sistemas de informacin relacionados con
la aplicacin de las herramientas de administracin de recursos humanos,
aplicando los controles que permitan la correcta liquidacin de haberes
del personal.
2. Dirigir y optimizar la gestin de las actividades inherentes al desarrollo
de la carrera administrativa: seleccin, integracin, evaluacin de desempeo, promocin y capacitacin.
3. Participar y asistir tcnicamente en los programas de mejoramiento de
la calidad de los servicios y unidades a cargo de la Jurisdiccin.
4. Monitorear el estado de avance del personal en el rgimen de carrera y
proponer las polticas y medidas pertinentes.
5. Asegurar la adecuada aplicacin de la legislacin en materia de condiciones y medio ambiente del trabajo.
6. Asegurar el mantenimiento y actualizacin de los legajos nicos del
personal y las bases de datos correspondientes.
7. Mantener las relaciones laborales con los representantes gremiales, administrando los acuerdos resultantes de convenios y negociaciones colectivas.
8. Coordinar la prestacin del servicio mdico de la Jurisdiccin.
241
Anexos
9. Proponer y establecer canales de comunicacin institucional en los temas de su competencia.

10. Asistir al Subsecretario en la aplicacin de la poltica de recursos humanos, organizacin y sistemas administrativos de la Jurisdiccin.
11. Coordinar la elaboracin y anlisis de los proyectos de estructura de la
Jurisdiccin y sus organismos dependientes.
Decreto 723/2011
Aprubase la estructura organizativa de la
Secretara de Planeamiento
Bs. As., 7/6/2011
VISTO los Decretos N 1993 del 14 de diciembre de 2010, y N 2009 del
15 de diciembre de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que por el Decreto N 2009/10 se aprob la estructura organizativa de la
UNIDAD MINISTRO y de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION
del MINISTERIO DE SEGURIDAD.
Que una de las premisas del presente gobierno es lograr el perfeccionamiento de la utilizacin de los recursos pblicos tendientes a una mejora sustancial en la calidad de la accin estatal, adems de concretar las metas polticas diagramadas, y de racionalizar y tornar ms eficiente la gestin pblica
orientada claramente al sector de la seguridad.
Que para ello corresponde efectuar un reordenamiento estratgico que permita concretar las metas polticas diagramadas.
Que ese reordenamiento requiere establecer la conformacin organizativa
de los niveles polticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia que
posibiliten una rpida respuesta a las demandas de la sociedad, dando lugar a
estructuras dinmicas y adaptables a los cambios permanentes.
Que, por las razones expuestas, resulta necesario aprobar la estructura organizativa de la SECRETARIA DE PLANEAMIENTO del MINISTERIO
DE SEGURIDAD.
Que la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la
JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS ha tomado la intervencin
de su competencia.
242
Que la Direccin General de Asuntos Jurdicos del MINISTERIO DE SE-
243
Anexos
GURIDAD ha tomado la intervencin que le corresponde.
Decreto 723/2011
ANEXO I
Que la presente medida se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por

el artculo 99, inciso 1, de la CONSTITUCION NACIONAL.
LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA

DECRETA:
Artculo 1 Aprubase la estructura organizativa de la SECRETARIA
DE PLANEAMIENTO del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el Organigrama y Responsabilidad Primaria y Acciones que, como
Anexos I y II, forman parte integrante del presente Decreto.
Art. 2 Facltase a la Ministra de Seguridad a aprobar la estructura organizativa de nivel inferior a la aprobada por el artculo 1, con un mximo de
SEIS (6) cargos de conduccin, previa intervencin de la SECRETARIA DE
GABINETE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS.
SUBSRECRETARIA
DE PLANEAMIENTO
ESTRATEGICO DE LA
SEGURIDAD
INSTITUTO
NACIONAL
DE ESTUDIOS
ESTRATEGICOS
DE SEGURIDAD
DIRECCION NACIONAL
DE COOPERACION
REGIONAL E
INTERNACIONAL DE
LA SEGURIDAD
DIRECCION
NACIONAL
DE PLANES Y
PROGRAMAS
DIRECCION
NACIONAL DE
EVALUACION DE
PROYECTOS
SUBSECRETARIA
DE PLANEAMIENTO
LOGISTICO Y
PRESUPUESTARIO DE
LA SEGURIDAD
DIRECCION
NACIONAL DE
PRESUPUESTO
DIRECCION
NACIONAL DE
LOGISITICA
Art. 3 Facltase a la Ministra de Seguridad previa intervencin de la SECRETARIA DE GABINETE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, a aprobar el Anexo de Dotacin correspondiente a la estructura
del primer nivel operativo del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de acuerdo
a los cargos aprobados por la Decisin Administrativa N 1 del 7 de enero
de 2011.
Art. 4 El gasto que demande el cumplimiento de la presente medida
ser atendido con los crditos asignados a la Jurisdiccin 41 - MINISTERIO
DE SEGURIDAD.
244
Art. 5 Comunquese, publquese, dse a la Direccin Nacional del Registro Oficial y archvese. FERNANDEZ DE KIRCHNER. Anbal D.
Fernndez. Nilda C. Garr.
245
Anexos
ANEXO II
7. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdiccin, en los foros,

organizaciones y acuerdos en materia de seguridad a nivel hemisfrico
(CICTE, CICAD, entre otros).
DIRECCION NACIONAL DE COOPERACION REGIONAL E INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD
RESPONSABILIDAD PRIMARIA:
Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulacin de polticas jurisdiccionales de cooperacin internacional en materia de seguridad, coordinando
la participacin del Ministerio en organismos, foros e instancias de coordinacin regional.
246
Decreto 723/2011
ACCIONES:
1. Asistir en la elaboracin jurisdiccional de polticas de seguridad a nivel
regional, procurando optimizar las instancias de coordinacin y cooperacin con los pases de la regin.
2. Asistir en la elaboracin jurisdiccional de acuerdos de seguridad a nivel
regional, bilateral y multilateral.
3. Coordinar la participacin de la jurisdiccin en los foros y organizaciones internacionales regionales con competencia en materia de seguridad.
4. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdiccin, en la Reunin de Ministros del Interior o funcionarios de jerarqua equivalente del
MERCOSUR, coordinando la participacin del Ministerio con las dems
unidades competentes de la jurisdiccin ministerial y extraministerial.
5. Asistir en la programacin de la cooperacin acadmica en materia de
seguridad en el mbito del MERCOSUR.
6. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdiccin, en el mbito
de la UNASUR, coordinando la participacin del Ministerio con las dems unidades competentes de la jurisdiccin ministerial y extraministerial.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS DE SEGURIDAD

Entender en los estudios de alto nivel en materia de seguridad interior, integrando a los expertos en la materia, vinculando a las universidades y centros
de estudios provinciales y nacionales.
ACCIONES:
1. Realizar y publicar peridicamente estudios sobre distintos aspectos de
la problemtica de la seguridad interior.
2. Organizar cursos de postgrado y de perfeccionamiento en la materia.
3. Vincular a las universidades, centros de estudio y expertos en la materia
sumando sus aportes para la realizacin de los trabajos que elabore el
Instituto.
4. Realizar seminarios, simposios y eventos acadmicos vinculados con la
temtica de la seguridad interior.
5. Relacionarse con instituciones anlogas provinciales, regionales e internacionales.
247
Anexos

SEGURIDAD
DIRECCION NACIONAL DE PLANES Y PROGRAMAS
Formular el planeamiento estratgico de la jurisdiccin conforme los lineamientos emanados de la Secretara y Subsecretara de las que depende, velando por la consistencia de los requerimientos operativos de los organismos que
la integran.
ACCIONES:
1. Intervenir en la administracin del Sistema de Planeamiento, Programacin y Presupuestacin (S3P), efectuando la centralizacin, coordinacin y control de los requerimientos vinculados al rea y al planeamiento
estratgico.
2. Coordinar la elaboracin de los documentos del ciclo de planeamiento
de la seguridad interior.
3. Proponer el establecimiento de programas plurianuales que den cuenta
de las capacidades previstas por el planeamiento estratgico.
4. Evaluar las propuestas de transformacin orgnico-funcional de las
Fuerzas de Seguridad.
5. Coordinar el sistema de gestin de inversiones de la seguridad.
SEGURIDAD
248
DIRECCION NACIONAL DE EVALUACION DE PROYECTOS
Decreto 723/2011
Evaluar los aspectos tcnico-econmicos de los proyectos de inversin de
los organismos de la jurisdiccin, conforme los lineamientos emanados de
la Secretara y Subsecretara de las que depende, velando por su consistencia
tcnica y adecuacin a las capacidades determinadas por el planeamiento estratgico sectorial.
ACCIONES:
1. Evaluar los proyectos de inversin de la jurisdiccin, garantizando la
aplicacin de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicacin
del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
2. Proponer la aprobacin del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas por el planeamiento estratgico.
3. Intervenir en la modificacin, ajuste y distribucin de los recursos presupuestarios asignados a los proyectos de inversin, de conformidad con
las prioridades determinadas por el Secretario de Planeamiento.
DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTO
Consolidar la formulacin del presupuesto de la Jurisdiccin, en el cumplimiento de las polticas y lineamientos que, en materia presupuestaria, establezcan las autoridades competentes; y efectuar el seguimiento y evaluacin
de su ejecucin.
249
Anexos
ACCIONES:
1. Consolidar la formulacin de la poltica presupuestaria de la Jurisdiccin y efectuar la coordinacin y el seguimiento de su ejecucin.
2. Consolidar los requerimientos presupuestarios de las Fuerzas Policiales
y de Seguridad, procurando un aprovechamiento sinrgico de los recursos
de la jurisdiccin.
3. Articular el proceso de formulacin del anteproyecto de presupuesto
de la jurisdiccin, el seguimiento y evaluacin de su ejecucin.
4. Intervenir en la distribucin de los recursos presupuestarios asignados,
de conformidad con las prioridades emergentes del planeamiento conjunto de las Fuerzas Policiales y de Seguridad.
5. Analizar los presupuestos preliminares de las Fuerzas Policiales y de
Seguridad y dems organismos de la jurisdiccin.
6. Efectuar la compatibilizacin de los presupuestos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y dems organismos de la jurisdiccin, evaluando
las incidencias presupuestarias derivadas de las etapas de planificacin y
programacin de los objetivos y actividades de cada una de las reas.
Decreto 723/2011
ACCIONES:
1. Evaluar y supervisar la ejecucin de los planes logsticos de las Fuerzas
Policiales y de Seguridad, promoviendo su racionalizacin, integracin y
adecuacin a las capacidades determinadas como necesarias por el planeamiento estratgico.
2. Desarrollar e implementar polticas logsticas conjuntas en materia de
abastecimiento, almacenamiento, transporte, mantenimiento y disposicin final de medios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad.
3. Promover la integracin de los sistemas de mantenimiento de los medios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad en base a criterios
de eficiencia e interoperabilidad.
4. Promover la normalizacin de los medios materiales y servicios de
las Fuerzas Policiales y de Seguridad, priorizando su unificacin e
interoperabilidad.
DIRECCION NACIONAL DE LOGISTICA
250
Coordinar los planes logsticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad,
conforme los lineamientos emanados de la Secretara y Subsecretara de las
que depende, as como efectuar la supervisin de su ejecucin.
251
Acuerdo para la Seguridad Democrtica
Las respuestas estatales autoritarias e ineficientes frente al delito y la fuerte

dosis de exclusin y violencia que domina el debate pblico y orienta muchas
de las acciones del Estado en la materia, exigen una discusin abierta y pluralista, capaz de alcanzar acuerdos bsicos sobre polticas democrticas de
seguridad que atiendan las legtimas demandas de la sociedad.
Esta situacin exige instituciones de seguridad comprometidas con valores
democrticos y el rechazo a polticas demaggicas e improvisadas, dirigidas a
generar expectativas sociales en la eficacia de medidas abusivas que slo agravan el problema y reproducen la violencia.
1. El Estado frente al problema del delito

En nuestro pas, la accin del Estado frente al incremento de la violencia y
el delito se ha limitado mayormente a respuestas facilistas y autoritarias que
consolidaron la ineficacia policial, judicial y penitenciaria.
En los ltimos aos, algunos procesos de reforma de las instituciones de
seguridad tuvieron resultados favorables, pero fueron interrumpidos para volver a polticas de probado fracaso.
2. El engao de la mano dura

Las polticas de mano dura no han reducido el delito, han aumentado la violencia y, en algunos casos, hasta han amenazado la gobernabilidad democrtica.
La delegacin de la seguridad en las policas, el incremento de las penas, el
debilitamiento de las garantas y las polticas centradas en el encarcelamiento
masivo basado en la prisin preventiva son los ejes recurrentes de estas polticas de mano dura.
Los reiterados fracasos de estas polticas han sido utilizados para insistir
con las mismas recetas, en una espiral irresponsable que nunca rindi cuenta
de sus resultados.
Esta sucesin de intervenciones erradas ha constituido un impedimento
para la profesionalizacin de las policas y ha potenciado la accin de redes de
ilegalidad en las que intervienen funcionarios pblicos.
253
Anexos
3. Responsabilidad del Estado
5. Gestin democrtica de las instituciones de seguridad
El Estado tiene la responsabilidad de asegurar a la poblacin el libre ejercicio y goce de sus derechos. La construccin de una ciudadana respetuosa
de la ley es el camino indicado, pero si la ley resulta quebrantada, el Estado
debe proveer los medios necesarios para individualizar a los responsables y
sancionarlos cuando corresponda.
Una adecuada poltica criminal y de seguridad requiere: una polica eficaz en
la prevencin, de alta profesionalidad y debidamente remunerada; una justicia
penal que investigue y juzgue en tiempo oportuno a quienes infringen la ley,
garantice la plena observancia de las reglas del debido proceso y de la defensa
en juicio, y un sistema penitenciario que asegure condiciones dignas de encarcelamiento y de ejecucin de la pena con sentido resocializador.
Todo gobierno tiene la responsabilidad de ejercer la conduccin civil y estratgica de las policas, que supone el pleno control de la institucin. La
prevencin y sancin del delito, de modo eficiente y legal, requiere un sistema
policial estrictamente subordinado a las directivas de seguridad pblica formuladas por las autoridades gubernamentales. La historia recientedemuestra
que la delegacin de esta responsabilidad permiti la conformacin de estados mayores policiales, autnomos, que han organizado vastas redes de
corrupcin, llegando a amenazar incluso la gobernabilidad democrtica.
Los lineamientos bsicos para una modernizacin y gestin democrtica
de las instituciones de seguridad son: la integracin de las labores policiales
de seguridad preventiva e investigacin del delito; la descentralizacin institucional de la organizacin policial a nivel distrital y comunal; la integracin
de la polica con la comunidad y los gobiernos locales en la prevencin social
de violencia y delito; el control interno de carcter civil y control externo del
desempeo y de la legalidad; el sistema de formacin y capacitacin policial
no militarizado y anclado en valores democrticos; el rgimen profesional
basado en el escalafn nico y las especialidades policiales.
4. Una concepcin integral de la seguridad

La manera eficaz de avanzar sobre el problema implica operar sobre las
causas del delito y las redes de criminalidad con miras a reducir la violencia
en todas sus formas. Una concepcin integral de la seguridad implica tanto
la prevencin de la violencia fsica como la garanta de condiciones de vida
dignas para toda la poblacin. Esto requiere estrategias de abordaje integral
que articulen las polticas de seguridad con otras polticas pblicas, y complementen las acciones del sistema penal con intervenciones de todas las reas
del Estado. Estos recursos estatales deben estar distribuidos de manera igualitaria, y generar una mayor proteccin para los sectores excluidos, de modo de
no profundizar la desigualdad.
Para avanzar en un abordaje integral y efectivo del problema de la seguridad,
el diseo e implementacin de polticas democrticas debe surgir de diagnsticos basados en informacin veraz y accesible al pblico. La produccin de
esa informacin es tambin una responsabilidad indelegable del Estado.
254
Acuerdo para la seguridad democrtica
6. Desactivar las redes del delito para reducir la violencia

Las medidas meramente represivas con las que se insiste ante cada crisis
de inseguridad apuntan a perseguir los pequeos delitos y a los autores ms
jvenes, bajo la falsa creencia de que as se limita el avance de la criminalidad.
La realidad indica que un gran porcentaje de los delitos comunes est asociado a la accin de poderosas redes delictivas, y a un importante mercado
ilegal de armas que aumenta los riesgos para la vida y la integridad de las
personas.
Por lo tanto, reducir la violencia que alarma a nuestra sociedad exige
reorientar los recursos de prevencin y de investigacin penal hacia la desactivacin de estas redes de delito y de los mercados ilegales. El Ministerio
Pblico Fiscal, en coordinacin con las autoridades de gobierno, tiene un rol
255
Anexos
fundamental en estas tareas.

Una polica judicial, dependiente del Ministerio Pblico Fiscal, traer transparencia en la investigacin penal preparatoria.
7. Gestin policial no violenta en el mbito pblico

La gestin democrtica de la seguridad debe garantizar la regulacin del
accionar policial en los operativos en el espacio pblico, tales como espectculos deportivos, recitales, manifestaciones de protesta social y desalojo de
personas. Para ello es fundamental establecer con rango normativo estndares
de actuacin en el espacio pblico, de modo de asegurar un uso de la fuerza
proporcional, racional y subsidiario y erradicar las prcticas policiales contrarias a esos criterios.
Acuerdo para la seguridad democrtica
10. Un nuevo acuerdo para la seguridad en democracia

Para cumplir con la obligacin del Estado de dar seguridad a los ciudadanos
en el marco de estos principios democrticos, es imprescindible alcanzar un
acuerdo poltico y social amplio que permita avanzar en el diseo e implementacin de polticas de corto, mediano y largo plazo, orientadas a encontrar
soluciones inmediatas y perdurables a las demandas sociales en materia de
seguridad.
8. El papel de la justicia
El Poder Judicial y el Ministerio Pblico tienen una doble responsabilidad
fundamental en el impulso de polticas de seguridad democrticas, en la investigacin rpida y eficaz de los delitos, y el control sobre el uso de la prisin
preventiva, las condiciones de detencin, y la violencia institucional.
9. Cumplimiento de las penas en un Estado de Derecho
256
En nuestro pas hay cerca de sesenta mil personas privadas de libertad. Las
condiciones inhumanas de detencin, los ndices sostenidos de sobrepoblacin en crceles, comisaras e institutos de menores, la ausencia de reinsercin
social, las prcticas sistemticas de violencia, tortura y una enorme mayora de
presos sin condena son los rasgos ms evidentes de los lugares de detencin.
Una poltica democrtica de seguridad tiene que ocuparse por que el cumplimiento de la prisin preventiva y de la pena se d en condiciones dignas
y aptas para la readaptacin de la persona condenada, y no contribuya como
hasta ahora a la reproduccin y agravamiento de los problemas crticos de
violencia, injusticia y delito que se propone resolver.
257
Foro Bellagio para la creacin de la

Universidad Mundial de la Seguridad y
Desarrollo Social de las Naciones Unidas
BELLAGIO, ITALIA
4-8 ABRIL 2011
DECLARACIN BELLAGIO
Los participantes en el Foro de Bellagio se reunieron en el Centro Bellagio
de la Fundacin Rockefeller, el 7 de abril de 2011, teniendo en cuenta las conclusiones derivadas de las ponencias y debates que tuvieron lugar durante el
Foro de Bellagio, aprueban y firman la siguiente DECLARACIN:
I. La creacin de una Universidad como centro de excelencia acadmica y
el anlisis cientfico es esencial para el avance de polticas de seguridad y desarrollo social, as como para la eficacia de las intervenciones para la prevencin
y control de las diversas formas de delincuencia, conflictos y violencia en el
contexto mundial actual.
II. Las Actas del Foro de Bellagio completas, incluidos los trabajos presentados, un resumen de los debates y las conclusiones, se publicarn incluyendo
los puntos siguientes:
1. Los elementos bsicos del concepto de seguridad, en el contexto del
desarrollo social, para proteger los derechos humanos y la mejora de las instituciones relacionadas;
2. Propuestas estratgicas para las actividades de la Universidad;
3. Lineamientos para la cooperacin, el intercambio de informacin y recaudacin de fondos relacionados con la enseanza, formacin e investigacin que se llevarn a cabo por la Universidad.
III. Los participantes en el Foro de Bellagio expresan su apoyo a la propuesta de establecer la sede central de la Universidad en Brasil, teniendo en
cuenta que esta propuesta constituye un programa del Gobierno de Brasil,
dentro de los trminos de los convenios, reglas y normas aprobados por las
Naciones Unidas.
IV. La creacin de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo
Social de las Naciones Unidas es parte del cumplimiento de los Objetivos del
Milenio que los Estados miembros de las Naciones Unidas se han compro-
259
Anexos
metido a lograr para el ao 2015.

V. El Foro Bellagio sugiere interpretaciones que conducen a la celebracin
de un segundo foro en Ro de Janeiro como una contribucin al desarrollo
y perfeccionamiento del Proyecto de la Universidad que ser remitido por el
Gobierno de Brasil ante las Naciones Unidas.
VI. Los participantes en el Foro de Bellagio, formando un grupo internacional de expertos en la materia, se ponen a disposicin del Gobierno de
Brasil para proporcionar apoyo tcnico y cientfico en la elaboracin ulterior
de la creacin de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo Social
de la de las Naciones Unidas.
Bellagio, Italia, 07 de abril de 2011
Emilio Viano C.
Director del Foro de Bellagio
Edmundo Oliveira
Relator General del Foro de Bellagio
260

Cuadernos de Seguridad Ciudadana Nº 14

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Cuadernos de Seguridad Ciudadana Nº 14

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Dra. Cristina Caamao

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Dra. Ileana Arduino

Dr. Ral Garr

Dr. Gustavo Palmieri

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Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad (INEES)

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veniente de estas fuentes Como menciona Castels, los flujos financieros de

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loga de No hay Derecho, Buenos Aires.

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los que le dimos de baja, estoy convencido que podran

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2. Las fuerzas de seguridad que operan a nivel federal

Brunati, ver La historia de un precursor, Pgina/12,

La poltica de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina...

instituciones educativas como el Instituto Universitario de Seguridad Pblica

participacin comunitaria a nivel vecinal y municipal (o

Facundo Salles Kobilanski

afrontaron instancias de reversin, en las que los actores polticos tomaron la

2. Las reformas policiales amplias como reformas eminentemente