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Documento TOL61.975

Doctrina
Ttulo: Derecho Constitucional. Volumen I. 4 edicin.
Autores: Lpez Guerra
Fecha: / /2000
Nmero epgrafe: 1
Ttulo epgrafe: Leccin 1: El Derecho Constitucional espaol. Origen y caractersticas de la
Constitucin
TEXTO:
I. Los principios fundamentales del ordenamiento constitucional
Leccin 1: El Derecho Constitucional espaol. Origen y caractersticas de la Constitucin
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Las notas definitorias de la Constitucin espaola de 1978.

Antecedentes de la Constitucin. El proceso constituyente.
La influencia del proceso constituyente en el contenido de la Constitucin.
El carcter fundamental de la Constitucin.
La Constitucin como sistema de valores.
Bibliografa y jurisprudencia.

1. Las notas definitorias de la Constitucin espaola de 1978

La Constitucin espaola de 1978 se inserta en la ya larga tradicin que se inicia en la Constitucin de
1812 (si dejamos de lado la de 1808, de dudosa vigencia) y que, en mltiples intentos, ha tratado de
organizar a la comunidad poltica espaola, de acuerdo con criterios que asegurasen la ordenacin estable
de los poderes pblicos y la libertad de los ciudadanos. Esta tradicin se ha visto rota en reiteradas
ocasiones, al verse sustitudo el orden constitucional por perodos de poder personal; el ltimo y ms
prolongado de los cuales fue el que va desde 1936, ao en que se produjo la sublevacin militar frente a la
Segunda Repblica Espaola, hasta la iniciacin del proceso constituyente que culmina en la vigente
Constitucin.
La actual norma constitucional recoge elementos propios de esa tradicin, as como de la comn tradicin
constitucionalista europea y americana; pero tambin viene a aadir elementos nuevos, fruto de la
experiencia histrica propia y ajena. En la lnea de las Constituciones histricas, la Constitucin de 1978,
desde una perspectiva material, ordena los elementos fundamentales de la estructura poltica del Estado,
aunque con mucha mayor amplitud que los anteriores textos constitucionales; y, tambin dentro de la
tradicin constitucionalista, lleva a cabo esa ordenacin, desde la perspectiva formal, mediante un texto
legal nico al que se le confiere una especial rigidez, en la lnea de las Constituciones progresistas de
1812, 1869 y 1931.
No obstante, la Constitucin de 1978 supone una cierta innovacin en el constitucionalismo espaol, al
menos en dos aspectos: por un lado, el referente a su dimensin ideolgica; por otro, a su pretensin de
ostentar fuerza jurdica vinculante.
a) En cuanto a la dimensin ideolgica, la Constitucin, ciertamente, participa de la caracterstica esencial

del constitucionalismo, esto es, la previsin de un orden poltico que tiene una finalidad especfica, la
garanta y proteccin de la libertad: en los trminos del breve prembulo a la Constitucin norteamericana
de 1787, asegurar las bendiciones de la libertad para nosotros y nuestra posteridad. Por ello, recoge el
rasgo comn de todas las Constituciones espaolas, moderadas o progresistas, consistente en estructurar
el orden poltico, estableciendo, en los trminos clsicos del art. 16 de la Declaracin de Derechos del
Hombre y el Ciudadano de 1789, la separacin de los poderes y la garanta de los derechos de los
ciudadanos. Pero, a diferencia de las Constituciones anteriores, la de 1978 viene a proclamar,
expresamente, y con alguna extensin, las finalidades que persigue la comunidad poltica y los principios
y valores en que debe fundarse la convivencia. Esta proclamacin se lleva a cabo, primeramente, en el
Prembulo constitucional, separado de la parte dispositiva del texto; pero los puntos de ese Prembulo se
ven reiterados y ratificados a lo largo de todo el articulado. La Constitucin se configura as, como se ver
con ms amplitud, no slo como una norma organizativa de instituciones y garantizadora de derechos,
sino tambin como un sistema de valores. El artculo 3 del Cdigo Civil recoge la regla general de
interpretacin de que las normas han de interpretarse atendiendo a su espritu y finalidad. Pues bien, la
Constitucin espaola de 1978 trata de precisar ese espritu y finalidad, proclamando no slo los valores
propios del constitucionalismo clsico (libertad, igualdad, Estado de Derecho) sino tambin los propios
del Estado social, y, de acuerdo con las circunstancias de nuestro tiempo, propugnando el
fortalecimiento de unas relaciones pacficas y de eficaz cooperacin entre todos los pueblos de la tierra.
b) A este reforzamiento del elemento ideolgico-valorativo en la Constitucin se une otra caracterstica
que representa una innovacin en el constitucionalismo espaol: la pretensin de que los preceptos
constitucionales tengan una efectiva fuerza vinculante, de manera que el cumplimiento de los mandatos
constitucionales sea exigible por vas jurdicas. De esta forma, el Derecho Constitucional se convierte en
autntico Derecho, al adquirir carcter normativo en la realidad, a diferencia del tipo de Constituciones
nominales o semnticas cuyo objetivo es nicamente dar una apariencia, exterior e interior, de
legitimidad a regmenes polticos de tipo autoritario. Por el contrario, las previsiones de la Constitucin
de 1978 y la prctica efectiva de su cumplimiento han convertido a los mandatos constitucionales en regla
de comportamiento, jurdicamente exigible, de los poderes pblicos, y, tambin, en determinados
aspectos, en regla de conducta de los ciudadanos. Elemento esencial de esa juridificacin ha sido la
creacin de instituciones jurisdiccionales y vas procedimentales para la exigencia, por ciudadanos y
poderes pblicos, del cumplimiento de los mandatos constitucionales. El Tribunal Constitucional aparece
como institucin especficamente destinada a cumplir esta funcin; pero tambin los jueces ordinarios
tienen asignadas tareas con notable relevancia a este respecto.
Esta pretensin de vinculacin jurdica se manifiesta adems en la introduccin, por primera vez en
nuestra historia constitucional, de una clusula derogatoria de notable amplitud, que se refiere, no ya slo
a la regulacin fundamental de las instituciones, que se ve directamente sustituda por la nueva regulacin
constitucional, sino, de forma general, a cuantas disposiciones se opongan a la presente Constitucin.
Esta derogacin supone, pues, un efecto directo de la Constitucin, inmediatamente derivado de su
entrada en vigor, invocable por los ciudadanos y de forzosa aplicacin por Administracin y tribunales.
La Constitucin se inserta por tanto, con fuerza propia, en el ordenamiento jurdico, sin necesidad de que
sus preceptos sean desarrollados por el legislador.
2. Antecedentes de la Constitucin. El proceso constituyente
La Constitucin de 27 de diciembre de 1978 surge como resultado de un proceso de evolucin o reforma
poltica que permiti pasar de un sistema autoritario a uno constitucional en forma pacfica, y, desde el
punto de vista jurdico, sin que se produjera una ruptura o solucin de continuidad en la validez del
ordenamiento. Contrariamente a otras ocasiones en la historia de Espaa (sublevacin de Riego en 1820,
Revolucin de septiembre de 1868, proclamacin de la Repblica el 14 de abril de 1931) la introduccin
de un rgimen constitucional no se hizo mediante una ruptura jurdica con el ordenamiento anterior. En el
proceso de elaboracin de la Constitucin de 1978, por el contrario, aun partindose de valores y
principios radicalmente distintos a los que inspiraban el rgimen poltico precedente, se siguieron las
normas establecidas por ste para regular el cambio constitucional. Ello requiere una breve exposicin:
a) El ordenamiento poltico de la dictadura del General Franco. Desde una perspectiva formal, la base y el
origen del rgimen poltico del general Franco, de 1936 a 1975, fue el nombramiento que los jefes
militares sublevados en julio de 1936 (la Junta de Defensa Nacional) efectuaron en favor del general de

divisin, Francisco Franco Bahamonde, como Jefe del Gobierno del Estado Espaol por el Decreto
138/1936, de 29 de septiembre, de la Junta de Defensa Nacional. En ese Decreto se dispona que el
general Franco asumira todos los poderes del nuevo Estado (art. 1). Esta asuncin general de poderes
se confirm, en forma inalterada hasta el final del rgimen, mediante dos leyes, dictadas por el propio
general Franco, que le atribuan la suprema potestad de dictar normas jurdicas de carcter general,
fueran stas leyes o decretos (ley de 30 de enero de 1938), sin necesidad siquiera de previa deliberacin
del Consejo de Ministros (ley de 8 de agosto de 1939). Estas normas (verdadera columna vertebral del
sistema jurdico de la dictadura) se mantuvieron en vigor hasta el mismo momento de la muerte del
general Franco, que no dud en utilizar, cuando lo estim oportuno, la posibilidad de dictar leyes de
prerrogativa.
Sin perjuicio de esta reserva de poder personal, a lo largo del rgimen se fueron aprobando una serie de
Leyes Fundamentales (hasta siete de ellas) que establecan un aparato institucional, ejecutivo y
legislativo, y que, sin mermar el poder ltimo del general Franco, hacan posible el funcionamiento del
Estado sin la intervencin inmediata y directa de aqul. En todo caso, se trataba de normas de tipo
eminentemente organizativo, que excluan tanto la participacin democrtica como la garanta de los
derechos fundamentales.
Uno de estos aspectos organizativos era el relativo a la cuestin sucesoria, tratada en la Ley de Sucesin
de 1947. En virtud de lo all dispuesto, por ley de 22 de junio de 1969, fue designado sucesor en la
Jefatura del Estado, a ttulo de Rey, y para el supuesto de muerte, renuncia o incapacidad del general
Franco, don Juan Carlos de Borbn. Un segundo aspecto de las Leyes Fundamentales se refera a la
rigidez de su reforma, para la que se requera un procedimiento agravado, que inclua el referndum
popular, adems de la aprobacin por parte de las Cortes, no elegidas democrticamente.
b) La reforma poltica. La muerte del general Franco, el 20 de noviembre de 1975, supuso la
proclamacin como Rey del sucesor, bajo el nombre de Don Juan Carlos I, y poco despus (julio de 1976)
la formacin de un Gobierno presidido por Adolfo Surez Gonzlez, y designado segn la legislacin
vigente; Gobierno que envi, en octubre de 1976, a las Cortes un proyecto de Ley para la Reforma
poltica, que fue aprobado por las Cortes, y, posteriormente, y segn todos los requisitos exigidos por las
Leyes Fundamentales (sealadamente la Ley de Sucesin) sometido a referndum. Esta Ley para la
Reforma poltica represent una notable alteracin de las Leyes Fundamentales: sin introducir ella misma
un sistema democrtico-constitucional, haca posible la creacin de ste. La Ley para la Reforma poltica
(L. 1/1977, de 4 de enero) era muy corta (cinco artculos, tres disposiciones transitorias, una disposicin
final) y vena, esencialmente, a regular dos cuestiones bsicas para la transicin a la democracia:
Por un lado, reformaba el sistema institucional, creando unas Cortes bicamerales, elegidas por sufragio
universal, directo y secreto, a quienes se confiaba el poder legislativo (arts. 1 y 2).
Por otro lado, la LRP estableca (art. 3) un procedimiento de reforma constitucional, que requera la
intervencin de las Cortes y el posterior referndum popular.
La ley se incardinaba formalmente en el ordenamiento vigente (su disposicin final la defina
expresamente como Ley fundamental) pero difera radicalmente en su espritu de ese ordenamiento:
reconoca los derechos fundamentales de la persona como inviolables (art. 1) confera la potestad
legislativa en exclusiva a la representacin popular (art. 2) y prevea un sistema electoral inspirado en
principios democrticos y de representacin proporcional.
Una vez aprobada la LRP, diversas normas hicieron posible el ejercicio de las libertades de reunin,
asociacin, sindicacin y huelga, entre otras: y el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, regul el
procedimiento para la eleccin de las Cortes, eleccin que se llev a cabo el 15 de junio de 1977, en las
primeras elecciones libres desde febrero de 1936.
c) El proceso constituyente. Una de las tareas prioritarias de las Cortes fue la redaccin de una
Constitucin. La LRP ofreca la posibilidad de que la iniciativa de la reforma constitucional
correspondiera al Gobierno o al Congreso de los Diputados. Esta ltima opcin fue la elegida. La
Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas del Congreso de los Diputados nombr una
ponencia de siete diputados, que elabor un anteproyecto de Constitucin. Este fue discutido en la
comisin citada, y, posteriormente, discutido y aprobado por el Congreso de los Diputados. A
continuacin, se procedi al examen del texto del Congreso por la Comisin Constitucional del Senado, y
el Pleno del mismo rgano. La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el
Senado hicieron necesaria (de acuerdo con las previsiones de la LRP) la intervencin de una Comisin
Mixta Congreso-Senado, que elabor un texto definitivo. Este fue votado y aprobado por las dos

Cmaras. Sometido a referndum, fue ratificado el da 6 de diciembre de 1978, sancionado el da 27 del

mismo mes por el Rey, y publicado en el BOE el 29 de diciembre de 1978.
3.

La influencia del proceso constituyente en el contenido de la Constitucin

El texto de la Constitucin de 1978 aparece como la fuente primaria y esencial del Derecho constitucional
espaol. Define las instituciones fundamentales de la estructura estatal: reconoce y garantiza los derechos
de los ciudadanos; y, finalmente, viene a establecer que los preceptos contenidos en la Constitucin
ostentan un rango normativo superior a las dems fuentes del Derecho, encomendando su defensa a un
rgano especfico.
En virtud de su carcter de norma rgida, que exige un procedimiento especial de reforma, se define
tambin como una norma con pretensin de especial estabilidad, vlida para perodos muy posteriores al
de su redaccin y aprobacin; de tal manera que, por as decirlo, prev su aplicacin por generaciones y
en momentos posteriores, y circunstancias muy distintas a las que dieron lugar a su nacimiento.
No obstante tal pretensin de aplicacin incondicionada en el tiempo, y habida cuenta de la necesidad de
conocer el sentido y finalidad de la norma fundamental, resulta indispensable tener en cuenta el
concreto momento histrico en que se aprob la Constitucin para un examen comprensivo de su
contenido. La Constitucin de 1978 surge como resultado de la agitada historia constitucional espaola,
en que abundaron los cambios ms o menos radicales de los textos constitucionales en vigor, y en que, en
muchas ocasiones, las lneas directivas de la Constitucin en vigor se identificaban con la posicin
ideolgica de un partido poltico, y eran por ello rechazadas por amplios sectores de ideologas opuestas,
dando lugar a la falta de legitimidad de todo el sistema, as como a la frecuente alteracin de los mandatos
constitucionales por medios extrajurdicos. La experiencia histrica llev a los constituyentes de 1977-78
a tratar de evitar la aprobacin de una Constitucin de partido, buscando, por el contrario, que el nuevo
texto fundamental recogiese principios aceptables por todas las fuerzas polticas, y que hicieran posible la
convivencia y la concurrencia de todas ellas dentro de un marco jurdico unnimemente respetado. En
denominacin ya comnmente aceptada, la Constitucin de 1978 se ha definido como una Constitucin
de consenso, como se manifest en su misma aprobacin: los votos negativos fueron en el Congreso 6,
frente a 325 (y 14 abstenciones) y en el Senado 5, frente a 226 (y 8 abstenciones). Los ms diversos
partidos y posiciones ideolgicas concurrieron en su aprobacin.
De entre las consecuencias posiblemente derivadas del consenso constitucional en relacin con el
contenido de la Constitucin, cabe destacar tres, que afectan directamente a su estructura:
a) Por un lado, la amplitud de las materias objeto de regulacin constitucional. Pocos aspectos de la vida
social quedan sin alguna regulacin siquiera sea sumaria por parte del texto constitucional. Y a la luz del
proceso constituyente no resulta arriesgado afirmar que la inclusin de muchas materias se debi al deseo
de garantizar, por parte de las diversas fuerzas polticas, una proteccin mnima de determinadas
instituciones o situaciones, frente a posibles cambios de futuro; garantas cuya aceptacin se inclua
dentro del consenso constitucional. La Constitucin incluy as mandatos referentes, no slo a las
instituciones clave del Estado Cortes, Gobierno, Corona, Tribunal Constitucional sino tambin a
instituciones de muy distinto tipo: Tribunal Supremo, Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado, Colegios
profesionales, Fuerzas Armadas, Universidades, Reales Academias. Lo mismo puede afirmarse respecto
de las entidades territoriales municipios, islas, provincias, Comunidades Autnomas, las ciudades de
Ceuta y Melilla y, destacadamente, respecto a instituciones relativas a la ordenacin de la vida econmica
y social, como son los derechos de la persona (de libertad, de participacin, econmicos) y los principios
rectores de la poltica social y econmica. Todo ello hace que, efectivamente, la Constitucin Espaola
haga realidad la afirmacin de que en el Derecho constitucional se incluyan los epgrafes o ttes de
chpitre de los restantes sectores del Derecho. En Espaa, en consecuencia, y como resultado del
consenso, y de una amplia pretensin garantista, se ha dado rango constitucional a los principios bsicos
del Derecho civil (familia, patrimonio, propiedad), penal, financiero, etc.
b) Una segunda consecuencia del consenso entre las fuerzas polticas en el proceso constituyente ha sido
la diversa precisin e intensidad de la regulacin constitucional de las diferentes materias sobre las que la
Constitucin versa. Respecto a aquellas instituciones o derechos sobre los que exista mayor acuerdo, fue
posible efectuar una regulacin ms detallada: en otras materias, sin embargo, las normas constitucionales
se redujeron a aquellos aspectos sobre los que era posible una coincidencia de opiniones, dejando que el

legislador, posteriormente, completase el tratamiento jurdico de la cuestin de que se tratase. Por ello son
abundantes las remisiones al legislador en el texto constitucional, que en muchos casos se limita a regular
aspectos bsicos o esenciales. Ciertamente, la Constitucin no poda pretender regular en detalle la gran
cantidad de materias sobre las que versan sus mandatos: ello hubiera supuesto convertir la Constitucin en
un Cdigo onmicomprensivo. Pero, en cualquier caso, la remisin al legislador supuso evitar
confrontaciones sobre puntos, a veces de gran trascendencia, sobre los que no exista acuerdo. Ejemplos
de tales remisiones pueden ser el artculo 125 en relacin con el jurado en los procesos penales: el artculo
122 en cuanto a la forma de eleccin del Consejo General del Poder Judicial: o el artculo 27.9, referente
a los centros docentes que habran de recibir ayuda del Estado.
c) Una tercera consecuencia del consenso, segn extendida opinin, ha sido la presencia, en muchos
preceptos constitucionales, de frmulas que precisan una integracin e interpretacin detallada para hallar
su verdadero sentido. En materias objeto de especial y, a veces, spera confrontacin, sobre las que era
difcil llegar a un acuerdo bsico, pero cuya presencia en el texto constitucional era ineludible, los
constituyentes prefirieron utilizar frmulas que no reflejasen explcitamente una de las alternativas
presentes. En su lugar, se emplearon frmulas tcnicas menos expresivas polticamente, y necesitadas de
una interpretacin. Tal podra ser el caso del art 15 en relacin con la controvertida cuestin del aborto
(Todos tienen derecho a la vida) o de los territorios forales (Disposicin adicional primera).
Precisamente, una de las tareas del legislador y la jurisdiccin constitucional ha sido la de precisar el
sentido de tales frmulas.
4. El carcter fundamental de la Constitucin
Todo ello no debe llevar, sin embargo, a estimar que los constituyentes nicamente crearon un documento
destinado a ofrecer una formal sensacin de acuerdo, pero sin establecer mandatos fundamentales, de
forma que el legislador pudiera, segn las cambiantes condiciones polticas, alterar sin lmites las bases de
la convivencia. Antes bien, del mismo texto constitucional resulta evidente la voluntad de establecer unos
fundamentos firmes, y prcticamente inamovibles (o al menos alterables slo con mucha dificultad) de la
convivencia civil, y de la actuacin de los poderes pblicos, sujetando a stos a estrictas normas de
comportamiento, y garantizando los derechos de los ciudadanos. Esta voluntad se manifiesta
inequvocamente, por ejemplo, en la pretensin de fuerza normativa directa de la Constitucin en materia
de derechos fundamentales; en la sujecin a sus mandatos de todos los poderes pblicos, como dispone el
art. 9.1; en los procedimientos agravados o dificultados para su reforma, que impiden al legislador alterar
los mandatos constitucionales; y last but not least, en la creacin de un rgano guardin del cumplimiento
de la Constitucin como es el Tribunal Constitucional. Ni de las palabras de la ley, ni de la prctica
jurdica puede deducirse que la Constitucin espaola sea una Constitucin semntica o una
Constitucin de papel, sino, en la lnea del Derecho constitucional clsico, una norma cuyo objetivo es,
efectivamente, organizar las instituciones del Estado y garantizar los derechos de los ciudadanos. En este
sentido, la Constitucin deja clara su voluntad de ser la norma fundamental del ordenamiento. Y ello se
traduce en dos caractersticas:
a) El texto constitucional ostenta un carcter de norma supralegal en cuanto no puede ser alterado o
reformado mediante los procedimientos ordinarios de creacin o modificacin de normas. La
Constitucin slo podr reformarse mediante un procedimiento especfico, de carcter agravado, ms
dificultoso que el procedimiento legislativo ordinario. La ley, pues, no puede modificar la Constitucin.
b) Pero, adems, los preceptos constitucionales, no slo no pueden ser alterados, sino tampoco
contradichos, o ignorados, por la accin u omisin de los poderes pblicos. La Constitucin tiene un valor
de Derecho ms fuerte, en el sentido de que esos poderes no podrn vlidamente contravenir sus
disposiciones; si as lo hicieran, su actuacin sera inconstitucional, y susceptible por tanto, de la
correspondiente sancin, que puede llegar a la declaracin de nulidad.
Es necesario, en todo caso, precisar lo que debe entenderse como norma fundamental. En efecto, norma
fundamental no puede significar norma omnicomprensiva: ni en el sentido de regular totalmente las
instituciones del Estado (ni siquiera las instituciones fundamentales) ni tampoco en el de programar o
prever con precisin las lneas o directrices a seguir en el futuro por los poderes del Estado. Lo primero
sera, como ya se ha dicho, convertir a la Constitucin en un cdigo prcticamente inabarcable; lo
segundo representara olvidar que no son previsibles las cambiantes circunstancias por que puede pasar en

el futuro la comunidad poltica, circunstancias que exigirn soluciones nuevas, imposibles de

predeterminar.
En consecuencia, la Constitucin no puede ser un programa para los poderes pblicos (y sobre todo el
legislativo), que establezca detalladamente objetivos a conseguir y los medios para lograrlos, sean cual
sean las (imprevisibles) condiciones de futuro. La Constitucin espaola de 1978, a diferencia de otras
Constituciones, no establece metas ni objetivos precisos a lograr, ni mandatos especficos al legislador o
al ejecutivo para que realicen unas tareas concretas (como pudieran ser, en otras Constituciones, la
reforma agraria, la socializacin de la economa, etc.). La Constitucin determina el tipo de funciones y
las competencias que corresponden a cada uno de los poderes pblicos, y, en ocasiones, precisa algunas
de las tareas que deben realizar: as, prev la promulgacin de una ley electoral (art. 68) o la presentacin
y discusin del Presupuesto cada ao (art. 134). Pero la Constitucin no instruye al legislador o al poder
ejecutivo sobre la orientacin que deben asumir sus actuaciones, o las directivas polticas a seguir. Ello
implica que los poderes pblicos no desarrollan la Constitucin, en el sentido de actualizar o concretar
unos mandatos polticos. La Constitucin, por el contrario, parte del pluralismo poltico (art. 1.1) como
valor superior, lo que supone admitir la pluralidad de concepciones de la sociedad, de los fines a cumplir
por los poderes pblicos, y de las vas para obtener esos fines.
Ello no significa que la Constitucin no contenga declaraciones de determinados objetivos como valiosos,
y prevea, por tanto, su consecucin por los poderes pblicos: tal sera el caso de muchos de los preceptos
del Captulo Tercero del Ttulo Primero (De los principios rectores de la poltica social y econmica).
Pero ha de tenerse en cuenta que tales preceptos, que contienen normas con fuerza vinculante, estn
formulados con un nivel de generalidad que permite una amplia pluralidad de opciones para la
consecucin o defensa de los objetivos all previstos (progreso social y econmico, retorno de los
trabajadores en el extranjero, acceso a la cultura, promocin de la ciencia). En este sentido, estas
disposiciones aparecen, sobre todo, no como un programa poltico, sino como la afirmacin de unos
valores mantenidos por la Constitucin, y que se traducen en objetivos que se definen como comunes a
todas las opciones polticas.
Lo que significa el carcter fundamental de la Constitucin es que sus mandatos quedan fuera de la
disponibilidad de las fuerzas polticas, esto es, que no son alterables o modificables por los poderes
pblicos en su actuacin ordinaria. En este sentido, los preceptos constitucionales son bsicos, en cuanto
inatacables. Por ello, los mandatos de la Constitucin han de entenderse tambin como lmites a los
poderes del Estado. En el transcurso de la vida poltica, las diversas fuerzas o corrientes de opinin
podrn establecer sus programas, afectando a los ms diversos aspectos de la vida de la comunidad y del
individuo (economa, educacin, defensa, comunicaciones, etc.) y, si obtienen el poder, poner en la
prctica esos programas, que, debe insistirse, no vienen previstos en la Constitucin, ni obviamente,
podran serlo. Pero la Constitucin establece unos lmites, intocables por la accin poltica (excepto que
se reforme la Constitucin), lmites resultado del proceso constituyente y del acuerdo nacional que
representa, como expresin de las reglas del juego. El carcter jurdico de la Constitucin como norma
(y no como exhortacin, programa o manifiesto) se traduce en que establece mandatos identificables y
concretos, cuya contravencin es sancionada por rganos con competencia expresa para ello. La
Constitucin, pues, no es un programa poltico, sino un marco jurdico normativo, dentro de cuyos lmites
se mueven (libremente) las fuerzas polticas y sociales, y lo que ha de tenerse en cuenta tambin los
poderes pblicos, en el mbito de sus competencias.
Estos lmites, expresin del carcter fundamental de la Constitucin, son de diversos tipos: formales,
materiales y genrico-valorativos. En algunos casos, se trata de limitaciones formales: para adoptar una
determinada decisin se requiere seguir un procedimiento especfico, y slo dentro de l tal decisin ser
vlida. Por ejemplo, la ley electoral ha de aprobarse mediante el procedimiento previsto en el art. 81 de la
CE; o la ley de presupuestos, mediante el procedimiento del artculo 134. Otros lmites son de carcter
material, en el sentido de que la Constitucin establece un contenido intocable de una institucin o
derecho: as, el art. 15 prohibe radicalmente la tortura como contraria al derecho a la integridad fsica: y el
art. 68 establece como circunscripcin electoral la provincia, elemento pues indisponible del sistema
electoral para el Congreso de los Diputados.
Tales lmites, formales o materiales, varan considerablemente, segn las materias de que se trate. En
algunos supuestos, la Constitucin disciplina una materia con cierto detalle, de tal manera que el mbito
de libertad del legislador es reducido. Tal sera, por ejemplo, el caso de la ley electoral: la Constitucin
prev, no slo el procedimiento a seguir para su aprobacin (ley orgnica) sino tambin los aspectos
esenciales del rgimen electoral (nmeros mximo y mnimo de Diputados, circunscripcin electoral,
sistema proporcional, causas de inelegibilidad e incompatibilidad). En otros supuestos, por el contrario, la

Constitucin se limita a una regulacin sucinta, que deja una amplia libertad de configuracin al
legislador: as, por ejemplo, en el caso del derecho de fundacin (art. 34) o el rgimen jurdico de los
Colegios profesionales (art. 36).
Finalmente, ha de tenerse en cuenta que la Constitucin viene a imponer tambin unos lmites genricos a
la accin de los poderes pblicos (incluyendo al legislador): los lmites derivados del respeto a una serie
de valores y principios que se expresan en abstracto en la Constitucin, sin relacin inmediata con una
institucin o derecho concreto, pero que participan del carcter fundamental de la Constitucin y de las
propiedades que se asocian a ese carcter fundamental. En efecto, la Constitucin no se limita a regular
una serie de derechos e instituciones, sino que pretende ser elemento bsico de todo el ordenamiento
jurdico. En consecuencia, establece mandatos aplicables, no slo a las instituciones diseadas en la
Constitucin, sino a todos los aspectos presentes y futuros del ordenamiento. Ello se lleva a cabo
mediante la definicin de un conjunto de valores y principios.
5. La Constitucin como sistema de valores
La Constitucin no consiste en un conjunto de regulaciones inconexas de instituciones pblicas y
derechos individuales, yuxtapuestas en su texto normativo, sin relacin entre ellas. Por el contrario, y
siguiendo en esto la tradicin del constitucionalismo, viene a representar una toma de posicin valorativa,
que se refleja en sus disposiciones concretas. Es decir, que la Constitucin es un conjunto coherente de
preceptos; y esta coherencia deriva de que sus mandatos responden a unos criterios comunes ordenadores.
La Constitucin no es una norma neutra, en el sentido de instaurar procedimientos que puedan orientarse
a cualquier fin. Si bien no establece, como se vio, un programa poltico, ni se adscribe a una de las
mltiples ideologas de la poca (liberalismo, conservadurismo, socialismo, ecologismo, etc.), s que
responde a una concepcin valorativa de la vida social, y viene a instaurar un marco bsico de principios
que han de conformar la convivencia. En este sentido, la Constitucin va ms all de las regulaciones
concretas que contiene, y sienta unas lneas directrices que han de ser respetadas por todo el
ordenamiento, incluso en aquellos aspectos no tratados por las normas constitucionales.
Ello explica que la Constitucin contenga, no slo mandatos especficos, sino tambin declaraciones de
tipo general y omnicomprensivo: as, en el art. 1.1 al sentar que el Estado espaol propugna como
valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo
poltico; y declaraciones similares pueden encontrarse en los arts. 9 y 10, entre otros, donde se garantiza
la seguridad jurdica y la responsabilidad de los poderes pblicos (art. 9) y se afirma la dignidad de la
persona y los derechos inviolables que le son inherentes como fundamento del orden poltico y de la paz
social (art. 10).
Estas afirmaciones no pueden considerarse como meras clusulas retricas o de estilo, o como simples
manifestaciones, no vinculantes, de buenos propsitos. Se encuentran includas en un texto normativo,
con voluntad de eficacia jurdica, y son predicables de los artculos que las contienen aquellas
disposiciones de la misma Constitucin que la establecen como norma vinculante. El art. 9.1 de la CE
sujeta a los ciudadanos y a los poderes pblicos a la Constitucin, sin excepcionar clusula alguna de sta.
La disposicin derogatoria, apartado 3, proclama que quedan derogadas cuantas disposiciones se
opongan a lo establecido en esta Constitucin sin excluir lo establecido en artculos como el 7, 1.1, 9.3
10.1, entre otros. Estos artculos se ven protegidos, como los dems, por el procedimiento agravado de
reforma constitucional; igualmente, toda ley que se oponga a los preceptos constitucionales en que se
contienen esas afirmaciones, podr ser declarada inconstitucional.
La proclamacin de la existencia de unos criterios inspiradores del ordenamiento, tiene, pues,
consecuencias jurdicas, y supone, por tanto, como las dems normas constitucionales, la fijacin de unos
elementos bsicos, indisponibles para los poderes pblicos, includo el legislador, y cuya garanta
corresponde a los Tribunales.
Para designar estos criterios generales o lneas directrices, la Constitucin emplea trminos como
valores (art. 1.1: Espaa () propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad,
la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico) y principios (arts. 9.3; 27.2; 103; 117.5, entre otros).
En algn caso, estos criterios se consideran aplicables a todo el ordenamiento (as, art. 1.1) mientras que
en otros se predica de ellos una aplicabilidad ms reducida: a la accin de los poderes pblicos (art. 9.3)
al mbito de la Administracin (art. 103) o al poder judicial (art. 117.5). En forma general, puede
afirmarse que los valores consagrados en la Constitucin (libertad, justicia, igualdad, pluralismo
poltico) tienen un contenido ms abstracto, mientras que los principios tienen una ms acusada

dimensin jurdica y una mayor concrecin (legalidad, jerarqua normativa, publicidad de las normas, art.
9.3; descentralizacin, desconcentracin, art. 103). Pero, en todo caso, se trata de cnones o criterios
materiales, que pretenden orientar e inspirar el ordenamiento, y que participan de la fuerza vinculante de
la Constitucin. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no ha vacilado en utilizar las
formulaciones constitucionales de principios y valores para interpretar el sentido de los mandatos de la
Constitucin e incluso para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones legislativas (STC 132/89,
caso Cmaras Agrarias; STC 179/94, caso Cmaras de Industria), y ha venido a ratificar esta fuerza
vinculante de los valores constitucionales que forman un sistema de valores cuya observancia requiere
una interpretacin finalista de la norma fundamental (STC 18/81, caso Blanco c. Gobierno Civil de
Barcelona). Este sistema axiolgico que constituye los fundamentos materiales del ordenamiento
jurdico entero (voto particular a STC 5/81, caso Estatuto de Centros) impone que las normas, tanto
constitucionales como de otro orden, sean interpretadas de forma que no colisionen con los valores
superiores, y, por el contrario, promuevan su realizacin. De entre las varias interpretaciones posibles de
una norma, por tanto, resultar constitucionalmente correcta la que responda a los valores consagrados
por el texto fundamental.
La introduccin de estos valores y principios constitucionales ha planteado el problema de si, con ello, no
se vienen a establecer, en lugar de normas de significado claro y unvoco, unos cnones de
constitucionalidad imprecisos, cambiantes y sujetos a la voluntad de los intrpretes. Qu debe entenderse
por libertad y justicia? No se corre el riesgo de que esos valores superiores se interpreten de
forma distinta, segn las fuerzas polticas en el poder, eliminndose as el carcter invariable y por ello,
fundamental, de la Constitucin?
La respuesta a estas preguntas resulta del mismo carcter de la Constitucin como norma jurdica
coherente. La introduccin de conceptos como igualdad, libertad o justicia no supone restar fuerza o
sentido a la literalidad de los mandatos constitucionales, ni evitar el carcter vinculante de los mismos: los
valores constitucionales no pueden, por tanto, servir para justificar una contradiccin con los preceptos
expresos de la Constitucin. S que tienen, sin embargo, una evidente potencialidad interpretativa. Los
principios y valores constitucionales ayudan a precisar y determinar el sentido de los mandatos contenidos
en la Constitucin, y la forma en que han de aplicarse a situaciones nuevas, imprevistas por el
constituyente. Ello supone una tarea de considerable importancia, que aumenta con la misma vida de la
Constitucin: son los valores constitucionales los que permiten la adaptacin de la Constitucin a
realidades cambiantes. Pero esta tarea interpretativa no se deja tampoco al arbitrio del intrprete. Se trata
de una funcin tcnico-jurdica, que viene a caracterizarse, en ltimo trmino, por la necesidad de
explicitar y justificar el alcance que se da a los valores y principios constitucionales que se aplican y, por
tanto, de fijar su contenido como punto de referencia estable para el futuro. No ha de olvidarse que como
intrprete supremo de la Constitucin se configura el Tribunal Constitucional, rgano de naturaleza
jurisdiccional, que ha de motivar (razonar y justificar) sus decisiones, y que se encuentra (salvo expresa
rectificacin posterior, art. 13 LOTC) vinculado por sus propios criterios. La Constitucin, pues,
positiviza unos principios de ndole valorativa, y meta-jurdicos, en el sentido de que su validez no se
reconduce slo al campo jurdico. Pero ello no supone dar va libre a las opiniones personales de los
intrpretes de la Constitucin sobre el significado y alcance de esos valores, sino que la fijacin de ese
significado y alcance ha de ser resultado de un proceso lgico-jurdico, razonado, que no entre en
contradiccin con la letra de la Constitucin, y que conduzca a criterios interpretativos estables.
NOTAS:
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la Constitucin como sistema de valores se halla
ampliamente expuesta y comentada en Parejo Alfonso, L., Los valores en la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, Libro homenaje al Profesor Jos Luis Villar Palas. Madrid, 1989.
Son de especial relevancia al respecto, las SSTC 4/81 (caso Ley de Bases de Rgimen Local); 18/81 (caso
Blanco c. Gobierno Civil de Barcelona: la Constitucin incorpora un sistema de valores cuya
observancia requiere una interpretacin finalista de la norma fundamental, F.J. 2); 21/81 (caso Capitn
Pitarch: No cabe desconocer, sin embargo, que los derechos fundamentales responden a un sistema de
valores y principios de alcance universal () y que asumidos como decisin constitucional bsica han de
conformar todo nuestro ordenamiento jurdico F.J. 10). Tambin son de inters la STC 16/84, F.J. 6
(caso Gobierno de Navarra), as como el voto particular, citado en el texto, a la STC 5/81 (caso Estatuto
de Centros). Tambin, STC 132/89, F.J. 6 (caso Cmaras Agrarias), y STC 179/94 (caso Cmaras de
Industria).

Para el mbito de libertad del legislador, dentro del marco constitucional, v. STC 227/88 (caso Ley de
Aguas).
BIBLIOGRAFA:
Para la descripcin del proceso constituyente, Peces Barba, G., La elaboracin de la Constitucin de
1978. Madrid, 1988. Una cronologa de acontecimientos polticos del momento, de utilidad, es la
contenida en el libro dirigido por Martnez Cuadrado, M., La Constitucin de 1978. Madrid, 1982. Los
trabajos de las Cortes constituyentes se encuentran recogidos en Constitucin Espaola. Trabajos
Parlamentarios, 4 vols. Madrid, Cortes Generales, 1980. Para una visin general de los primeros diez aos
de vigencia de la CE, Aguiar de Luque, L., y Blanco Canales, R. Constitucin Espaola 1978-1988 (3
vols.), Madrid, 1988.
Sobre el carcter fundamental de la Constitucin, Garca de Enterra, E., La Constitucin como norma y
el Tribunal Constitucional. Madrid, 1982, y De Otto, I., Derecho Constitucional, sistema de fuentes.
Barcelona, 1987.
El sistema de valores constitucional se estudia en Peces Barba, G., Los valores superiores. Madrid, 1986;
Daz Revorio, F. J., Valores superiores e interpretacin constitucional. Madrid, 1997; Garrorena Morales,
A., Valores superiores y principios constitucionales, en Estudios de Derecho Pblico. Homenaje a Juan
Jos Ruiz Rico. Madrid, 1997, vol. I.
INDICE:
ndice del Volumen I
I. Los principios fundamentales del ordenamiento constitucional
Leccin 1
El Derecho Constitucional espaol. Origen y caractersticas de la Constitucin
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Las notas definitorias de la Constitucin espaola de 1978

Antecedentes de la Constitucin. El proceso constituyente
La influencia del proceso constituyente en el contenido de la Constitucin
El carcter fundamental de la Constitucin
La Constitucin como sistema de valores
Bibliografa y jurisprudencia

II. El ordenamiento jurdico constitucional

Leccin 2
La Constitucin como norma
1.
El carcter normativo de la Constitucin
2.
La Constitucin como norma primaria sobre la produccin jurdica
3.
El desarrollo de la Constitucin
4.
La reforma de la Constitucin. Inexistencia de lmites materiales
5.
La iniciativa de reforma
6.
El procedimiento ordinario de reforma
7.
El procedimiento agravado de reforma
8.
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia
Leccin 3
El sistema de fuentes en la Constitucin (I)
1.
2.
3.
4.

Introduccin
Fuentes del Derecho: Constitucin y Cdigo Civil
Principios constitucionales sobre el ordenamiento jurdico (art. 9.3. CE)
El principio de seguridad jurdica

5.
Principios constitucionales sobre la estructura del ordenamiento: jerarqua normativa y
competencia
6.
Principios constitucionales sobre la eficacia del ordenamiento: publicidad de las normas e
irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
7.
Principios constitucionales sobre la actuacin de los poderes pblicos: legalidad, interdiccin
de la arbitrariedad y responsabilidad
8.
La ley en la Constitucin
9.
Leyes orgnicas y leyes ordinarias
10.
Leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autnomas
11.
Otros tipos de leyes
12.
Bibliografa y jurisprudencia
Leccin 4
El sistema de fuentes en la Constitucin (II)
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Normas con fuerza de ley (I): los decretos legislativos

Normas con fuerza de ley (II): los decretos-leyes
La potestad reglamentaria
Los convenios colectivos
La jurisprudencia
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 5
Las fuentes internacionales y supranacionales
1.
Los tratados internacionales
2.
La integracin supranacional: su sentido constitucional
3.
La Unin Europea
4.
El ordenamiento jurdico comunitario y su articulacin con el Derecho interno
5.
El principio de autonoma institucional
6.
Integracin europea y democracia
7.
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia
III. Derechos y deberes de los ciudadanos
Leccin 6
Los derechos fundamentales
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

El Ttulo Primero de la Constitucin como Declaracin de derechos

El concepto de derechos fundamentales
Clasificacin de los derechos constitucionales
La eficacia de los derechos fundamentales
Los lmites de los derechos fundamentales
La interpretacin de los derechos fundamentales
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 7
Las condiciones de ejercicio de los derechos fundamentales
1.
2.
3.
4.
5.
6.

El sentido del Captulo I del Ttulo Primero de la Constitucin

La mayora de edad
La nacionalidad
La titularidad de los derechos fundamentales
El ejercicio de los derechos fundamentales por extranjeros
La situacin de los extranjeros en Espaa: asilo y extradicin

7.

Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 8
La clusula general de igualdad
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Introduccin
La igualdad como derecho
La igualdad ante la ley
La igualdad en la ley
La igualdad en la aplicacin de la ley
Los particulares y el principio de igualdad
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 9
Los deberes constitucionales
1.
2.
3.
4.

La nocin de deber constitucional

Deberes militares y objecin de conciencia
Deberes tributarios
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 10
Los derechos de la esfera personal
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

Los derechos de la esfera personal

El derecho a la vida y a la integridad fsica
Libertad ideolgica y libertad religiosa
Derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen
Inviolabilidad del domicilio
El secreto de las comunicaciones
La proteccin frente al uso de la informtica
La libertad de residencia y desplazamiento
El derecho al matrimonio
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 11
Los derechos de libertad (I). La libertad personal
1.
Las caractersticas generales de la libertad personal
2.
Garantas generales
3.
La detencin: lmites, condiciones y garantas
4.
La prisin preventiva
5.
La prdida de la libertad por condena penal. El principio de legalidad y la reserva de ley en
material penal
6.
La potestad sancionadora de la Administracin
7.
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia
Leccin 12
Los derechos de libertad (II). Libertades de expresin e informacin. Lmites
1.
2.

El art. 20 de la Constitucin. Naturaleza de la libertad de expresin

La libertad de expresin en sentido estricto: art. 20.1 a) de la CE

3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

La libertad de informacin: art. 20.1 d) de la CE

La creacin de medios de comunicacin
Derechos constitucionales de los periodistas: clusula de conciencia y secreto profesional
Prohibicin de censura previa y exclusin de secuestros administrativos
La libertad de produccin y creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica
El derecho a recibir informacin veraz
Lmites de los derechos fundamentales del art. 20 de la Constitucin
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 13
Los derechos polticos: el derecho de reunin; el derecho de asociacin
1.
2.
3.
4.
5.
6.

La naturaleza de los derechos polticos

El derecho de reunin
El derecho de asociacin
Lmites de la libertad de asociacin
Partidos polticos y sindicatos: notas generales
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 14
Derechos de participacin poltica
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Participacin poltica y democracia

El derecho de sufragio activo (art. 23.1 CE)
Naturaleza del derecho al sufragio activo: derecho, deber o funcin
Participacin directa e indirecta. Sujetos del derecho. Condiciones de su ejercicio
Derecho de sufragio pasivo y acceso a cargos pblicos (art. 23.2 CE)
Contenido del derecho de sufragio pasivo
Derecho de acceso a funciones pblicas
El derecho de peticin
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 15
El derecho a la tutela judicial
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

La funcin del reconocimiento constitucional de la tutela judicial

El juez ordinario predeterminado por la ley
El acceso al sistema judicial
El curso del proceso
La finalizacin del proceso
Las garantas constitucionales del proceso penal
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 16
Los derechos de mbito educativo
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

La Constitucin y el ordenamiento de la educacin

El derecho a la educacin
El derecho a la educacin como garanta institucional
La libertad de enseanza
Las libertades en la enseanza: (I) La libertad de ctedra
Las libertades en la enseanza: (II) La creacin de centros docentes
Las libertades en la enseanza: (III) los derechos educativos de los padres

8.
9.

La autonoma universitaria
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 17
Derechos de mbito laboral
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

La libertad sindical y el derecho de asociacin empresarial

El concepto de organizacin ms representativa
El derecho a la negociacin colectiva
El derecho a plantear medidas de conflicto colectivo
El derecho de huelga
El derecho al trabajo y a la libre eleccin de profesin u oficio
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 18
Derechos de mbito econmico y social
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

La propiedad privada: caracteres generales

La reserva de ley en materia de propiedad
El contenido esencial del derecho de propiedad y la garanta expropiatoria
El derecho de fundacin
La libertad de empresa
Los principios rectores de la poltica econmica y social
El valor jurdico de los principios rectores de la poltica econmica y social
Bibliografa y jurisprudencia

IV. Las garantas de los derechos de los

ciudadanos
Leccin 19
Las garantas de los derechos fundamentales (I).
Las garantas genricas. La suspensin de los derechos fundamentales
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Las garantas de los derechos fundamentales: tipos

La aplicacin directa de los derechos fundamentales
La reserva de ley
El contenido esencial de los derechos fundamentales
El Defensor del pueblo
La suspensin de los derechos fundamentales
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 20
Las garantas de los derechos fundamentales (II).
Las garantas jurisdiccionales
1.
2.
3.
4.
5.
6.

La proteccin judicial de los derechos fundamentales

Regulacin legal
La proteccin frente a los poderes pblicos y frente a los particulares
El amparo constitucional: ideas generales y remisin
La proteccin internacional
Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Tabla de casos citados

Tabla de disposiciones citadas