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Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

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Gua Prctica: Tableros de Control para la Gestin Regional


Serie: Herramientas para la Gobernabilidad Regional
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per
N2015-05197

Proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del Per ProGobernabilidad
Calle Len de la Fuente 270, Magdalena del Mar, Lima 17, Per
Telfono: 2641851
www.progobernabilidad.org.pe
Director Nacional:
Jaime Mrquez Calvo
Responsable:
Juan Narvez Henrquez, Subdirector ProGobernabilidad y Coordinador del Componente de Planificacin.
Elaboracin de contenidos:
Michel Filion PHD(C), Asesor en Gestin Pblica. Especialista en Planeamiento Estratgico y Gestin por Resultados. Con la
colaboracin de Nilton Quiones, especialista en Planificacin y Gestin Pblica por Resultados.
Correccin de estilo:
Len Portocarrero
Diseo y diagramacin:
Lourdes Prez Alexa Vlez
Impresin:
Impresin Arte Per SAC
Editado por Asociacin para el Mejoramiento de la Educacin Bsica de Piura
Tiraje: 500 unidades.
Impreso en Lima, Per.
El proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del
Per (ProGobernabilidad) es un proyecto del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad,
implementado por Agriteam Consulting, Ltd.
Tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en el fortalecimiento institucional para el desarrollo econmico y social
de los gobiernos regionales del norte del Per. Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad (MRECD). Las opiniones expresadas por los autores no reflejan
necesariamente el punto de vista de MRECD.
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Gua prctica

Tableros de Control
para la Gestin
Regional

Serie: Herramientas para la Gobernabilidad Regional

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PRESENTACIN
A finales del ao 2012, el proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo
Social y Econmico en el Norte del Per (en adelante ProGobernabilidad) llev a cabo un estudio
de diagnstico sobre la situacin de las unidades de planificacin en los gobiernos regionales
de Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad. Una de las principales conclusiones de este
estudio fue la constatacin del divorcio existente entre los objetivos estratgicos de largo
plazo y las actividades operativas que dichas gestiones implementan. Esta situacin genera
que los diversos planes no tengan una aplicacin efectiva y que no sean tomados en cuenta al
momento de asignar los recursos presupuestales.
Ante ello, ProGobernabilidad propuso a los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura
desarrollar un proceso de asistencia tcnica orientada a la implementacin de Tableros de
Control de Alta Direccin. El Tablero de Control es una herramienta de seguimiento y evaluacin
de polticas y programas que permite enfocar la atencin de la Alta Direccin en los indicadores
de desempeo. En este sentido, el Tablero es un instrumento de soporte para las decisiones
de alto nivel que estn orientadas a realizar ajustes en la gestin regional para la mejora de la
produccin de bienes y servicios a la poblacin.

Se trata, adems, de una de las tres herramientas sugeridas por la Poltica Nacional de
Modernizacin de la Gestin Pblica (Decreto Supremo N 004-2013-PCM), la misma que exhorta
a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque
de gestin. Bajo este marco normativo, se inici el proceso de diseo e implementacin de
los Tableros de Control para los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura, como parte del
Plan Piloto de Modernizacin de la Gestin Pblica, coordinado por la Presidencia del Consejo
de Ministros. Desde entonces este proceso ha significado un trabajo sostenido de reuniones y
talleres con la Alta Direccin de ambos gobiernos regionales, Gerentes Regionales y los cuadros
tcnicos dedicados a las labores del planeamiento regional.
Como resultado de ello, cada gerencia ha definido un conjunto de programas que sern
materia de seguimiento y evaluacin peridica por parte de la Alta Direccin. Asimismo,
cada programa cuenta con un indicador de resultado (el ms relevante para la gestin) y sus
respectivas metas trimestrales a ser alcanzadas. De otro lado, los Tableros contienen tambin
los presupuestos trimestrales que han sido establecidos para cada programa y los montos
trimestrales efectivamente ejecutados. Finalmente, a partir de estos datos, los Tableros arrojan
ndices de eficacia y eficiencia que permiten evaluar el desempeo de cada programa, gerencia,
as como del conjunto de la gestin regional.
La metodologa utilizada para el desarrollo de este conjunto de etapas y procesos orientados
a disear e implementar los Tableros de Control, forman parte del contenido principal de esta
gua. El propsito de su divulgacin es mostrar las lecciones aprendidas de esta experiencia para
que otros gobiernos regionales y, en general, entidades pblicas se animen a iniciar procesos
similares. Ello permitir que sus Altas Direcciones cuenten con este moderno instrumento de
gestin organizacional y, mediante su uso frecuente, promuevan una mayor coherencia entre
la planificacin estratgica y la operativa.
Lima, febrero de 2015

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Resumen ejecutivo

a implementacin del tablero de control se inscribe en un contexto frtil y cuando poderosas


fuerzas concurren para su realizacin. La ms importante es la adopcin del Decreto
Supremo n 004-2013-PCM que insta a todas las organizaciones gubernamentales a usar
la gestin por resultados como enfoque en sus quehaceres y que especfica que los ministerios,
gobiernos regionales y locales, as como dems agencias gubernamentales, deben aplicar tres
herramientas para modernizar su funcionamiento. Se trata de:
1. La cadena de valor.
2. El tablero de indicadores.
3. El benchmarking.

El tablero de control corresponde a una extensin del tablero de indicadores.


Este esfuerzo iniciado por el gobierno peruano es un acercamiento de la corriente dominante
en la literatura en gestin pblica. Se trata de la extensin de la prctica de presupuestos por
resultados y la profundizacin de las reformas llevadas a cabo en el pas por ms de 10 aos.
Cuenta con el soporte de organismos internacionales, de numerosos estudios de campo y de
la mayora de los partidos polticos obrando en esta nacin. El gobierno peruano no cambiar
este rumbo.
A partir de la experiencia del proyecto ProGobernabilidad realizado en las regiones de
Lambayeque y Piura entre febrero del 2013 y marzo del 2014, se establecieron los elementos de
preparacin, esfuerzos iniciales, encuentros, reuniones y capacitaciones necesarios para lograr
la implementacin del instrumento tablero de control y de su insumo, el tablero de indicadores.
Diez etapas son necesarias para implementar el tablero de control:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

Compilacin de los planes regionales utilizados por la unidad gubernamental.


Organizacin de las informaciones bajo la forma de tabla de referencia.
Reunin con la mxima autoridad de la unidad gubernamental.
Reunin con los altos mandos de la unidad gubernamental.
Capacitacin de los funcionarios responsables del planeamiento y del presupuesto.
Recepcin y clasificacin de los entregables en el plazo convenido.
Recepcin y clasificacin de los entregables faltantes.
Produccin de la tabla de referencia y del tablero de control.
Reunin de validacin con los altos mandos.
Entrega del tablero de control a la mxima autoridad de la unidad gubernamental.

En esta gua, para que se puedan cumplir con las diez etapas mencionadas, se describir la forma
y el contenido del tablero de control, y de la tabla de referencia necesaria para su produccin,
as como todo lo necesario para contribuir, con este instrumento, a la modernizacin del Estado.

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NDICE
Presentacin.

Resumen Ejecutivo.
ndice de grficos, cuadros y tablas.
Introduccin.
1. Contenido del Tablero de Control. Pg 13
2. Conceptos Claves del Tablero de Control. Pg 18
3. Valor para los ciudadanos. Pg 24
8

4. Normativa peruana en relacin con el Tablero de Control. Pg 28


5. Actores en la implementacin del Tablero de Control. Pg 31
6. Proceso de implementacin del Tablero de Control. Pg 35
7. Diez etapas para la implementacin del Tablero de Control. Pg 38
8. Lecciones aprendidas en la implementacin del Tablero de Control. Pg 40

Conclusin DE LA GUA.
Bibliografa.

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NDICE DE GRFICOS, CUADROS Y TABLAS


Cuadro N 1 . Pg 13
Tabla de Referencia
Cuadro N 2 . Pg 14
Tabla de Referencia con Identificadores
Cuadro N 3 . Pg 16
Una lnea de la tabla como ejemplo
Grfico N 1 . Pg 16
Tablero de Control - Vehculos Automviles
Grfico N 2 . Pg 17
Tablero de Control - Electrocardiograma
Grfico N 3 . Pg 17
Tablero de Control - En barras horizontales
Grfico N 4 . Pg 19
Cadena de resultados
Tabla N 1 . Pg 20
Lazos entre objetivo, resultado y programa - sector Educacin
Grfico N 5 . Pg 22
Cuadro de Mando Integral de Kaplan
Grfico N 6 . Pg 22
Seis Velocmetros
Grfico N 7 . Pg 33
Relaciones entre la influencia, inters y la estrategia a adoptar con los actores
Tabla N 2 . Pg 34
Anlisis de las partes interesadas

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El

presente documento es el resultado de una reflexin sobre el proceso de implementacin


del proyecto ProGobernabilidad llevado a cabo en tres regiones del norte del Per, entre
febrero del 2013 a marzo del 2014, con el fin de integrar el tablero de control como instrumento
de seguimiento del planeamiento estratgico y operacional de los gobiernos regionales.
Nuestro objetivo es ofrecer a los lectores una gua para proceder a la implementacin de este
instrumento en los dems gobiernos regionales del territorio peruano.
Recogiendo el vocabulario de la gestin por resultados se puede afirmar que, al finalizar la lectura
de este documento, el decisor y el eventual promotor habrn aumentado su conocimiento
sobre el tablero de control, sobre sus etapas de implementacin y los desafos en su proceso.

El marco de intervencin
En enero del 2013, el gobierno peruano adopt el Decreto Supremo n 004-2013-PCM que insta
a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque
en sus quehaceres. La norma especfica que los ministerios, gobiernos regionales y locales, as
como dems agencias gubernamentales, deben aplicar tres herramientas para modernizar su
funcionamiento. Se tratan de:
1. La cadena de valor.
2. El tablero de indicadores.
3. El benchmarking.
Este hecho normativo obliga a los actores de la decisin pblica a conformarse y aplicar estos
tres instrumentos descritos en la ley. Este documento se enfoca en uno de ellos: el tablero de
indicadores.
En el mismo perodo, en el marco del proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales
para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte de Per, una iniciativa binacional financiada
por la cooperacin canadiense conocida como ProGobernabilidad, se concluy que una de
las buenas prcticas a implementar para aumentar la calidad del gasto pblico en los gobiernos
regionales era la adopcin del Cuadro de Mando Integral (CMI), una herramienta que se aproxima
al tablero de indicadores citado por la ley.
Con la recomendacin de proceder a la introduccin del CMI, la presencia de la ley y la existencia
de un convenio de la Presidencia del Consejo de Ministro (PCM) con dos gobiernos del norte
del Per, el proyecto ProGobernabilidad inici un ciclo de intervenciones con el fin de integrar
dicho instrumento. Se procedi a brindar una asistencia tcnica que compil los instrumentos
de planificacin existentes y se los estructur en tablas: tabla de referencia y tablero de control.
Asimismo, se aprovech la oportunidad de esta asistencia tcnica para transferir capacidades
a los altos mandos y a los funcionarios locales.
En este documento describiremos el proceso de implementacin del tablero de control y de
las capacitaciones ofrecidas ulteriormente. Tambin conviene mencionar que distinguiremos
en la seccin Conceptos los cuatro vocablos utilizados en las lneas precedentes: tablero de
indicadores, cuadro de mando integral, tabla de referencia y tablero de control.

El objetivo de la reforma
La modernizacin de los aparatos estatales consiste en una serie de gestos buscando la
adopcin de una forma de toma de decisiones que consideren a las generaciones futuras, la
estabilidad social y econmica, la seguridad, as como a la creacin de riqueza, su distribucin
y redistribucin equitativa. Es decir, la esencia del desarrollo sostenible e inclusivo.
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Los desafos de la administracin pblica son numerosos y en lo que corresponde a la calidad


y pertinencia del gasto, el principal obstculo se ubica en la naturaleza humana misma.
En ausencia de obligacin, el agente del Estado buscar reproducir los programas anteriores,
incrementando el presupuesto, sin cuestionar fundamentalmente los resultados obtenidos. Se
trata del incrementalismo presupuestal. Esta tesis no es nueva, est sostenida por numerosos
estudios empricos y se basa en el concepto ampliamente aceptado de la racionalidad limitada.
As, el esfuerzo iniciado por el gobierno peruano con la reforma se enmarca en una lgica
generalmente aceptada en todas partes del mundo, promovida por las grandes agencias
donantes y los think tank internacionales. Es un acercamiento de la corriente dominante en la
literatura en gestin pblica. Se trata de la extensin de la prctica de los presupuestos por
resultados y la profundizacin de las reformas llevadas a cabo en el pas por ms de 10 aos.

La estructura de la gua
Encontrarn en esta gua doce (12) captulos cortos divididos en cinco (5) secciones donde
se descubrir lo necesario para proceder a la implementacin del tablero de control. En una
primera seccin se encuentra el resumen ejecutivo, los agradecimientos y la introduccin.
En la segunda seccin encontrarn la descripcin de la forma y el contenido del tablero de control
y de la tabla de referencia necesaria para su produccin. Para su mejor comprensin varios
grficos permitirn al lector identificar las columnas de las tablas y las relaciones entre ellas.
En la tercera seccin, en el captulo Conceptos, se especificarn las nociones utilizadas en el
tablero de control. En esta seccin se distinguirn los cuatro vocablos tablero de indicadores,
Cuadro de Mando Integral, tabla de referencia y tablero de control, mencionados anteriormente.
Tambin se har hincapi en la teora del management para asegurar la comprensin cabal del
contexto cientfico de las herramientas. Igualmente, pero ya en el captulo Nocin de valor
ganado para los ciudadanos, se definir el concepto de gestin del valor ganado. En este punto
se explicar la manera de proceder para realizar los clculos de los ndices de desempeos a
partir de los datos de la tabla de referencia.
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En la cuarta seccin, se presentarn los dos componentes del anlisis situacional de enfoque
neoinstitucionalista: es decir, las normas, reglamentos y leyes, as como los actores. En el
captulo Normas, recordaremos el marco normativo del gobierno peruano que justifica la
aceleracin de la modernizacin, el ir hacia la gestin por resultados y los presupuestos por
desempeo. En el captulo Actores, se presentar una lectura de los intereses e influencias de
los participantes en el proceso.
Una quinta seccin permitir a los lectores planificar la reproduccin de las experiencias llevadas
a cabo en Piura y Lambayeque. En el captulo Descripcin del proceso, se presentarn los
elementos de preparacin, los esfuerzos iniciales, los encuentros, las reuniones y capacitaciones
que condujeron a los primeros resultados. En el captulo Etapas del proceso, enumeraremos
de forma sucinta las etapas del proceso de introduccin del tablero de control. Este captulo
retomar la informacin del captulo precedente de tal forma que se pueda desembocar sobre la
preparacin de un cronograma de intervencin. Luego, en el captulo Lecciones aprendidas, se
subrayarn los desafos que se presentaron en las experiencias de los gobiernos de Lambayeque
y Piura, as como los elementos esenciales a tomar en cuenta al momento de la implementacin
del tablero de control.
El ltimo captulo, la conclusin, vislumbra otros desafos, as como la introduccin de las otras
dos herramientas sugeridas por el Decreto Supremo mencionado.

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El

tablero de control es una herramienta de seguimiento para programas gubernamentales


dirigida a legisladores y gestores pblicos. Como lo mencionamos en la introduccin, se
trata de una de las tres herramientas sugeridas por la ley de modernizacin del Estado peruano
(Decreto Supremo n 004-2013-PCM(1)). Su presentacin puede tener varias formas, as como
abarcar numerosos elementos de gestin. En este captulo nos concentraremos sobre la forma
de tablero de control y de su insumo, la tabla de referencia, que el proyecto ProGobernabilidad
aplic en las regiones de Lambayeque y Piura. En los captulos subsiguientes, tendremos ocasin
de presentar los fundamentos conceptuales y las opciones de presentacin alternativas del
mismo instrumento.

Elaboracin del tablero de control


El tablero de control se inicia con la elaboracin de una tabla de referencia que registra diversos
tipos de informacin de los programas llevados a cabo por los gobiernos regionales.
El resultado de esta primera etapa se aproxima a la elaboracin de un cuadro de rendimiento(2)
que, cuando est bien elaborado, permite al presidente regional evaluar en unos minutos el
avance del conjunto de su gestin.
La tabla de referencia se compone de seis (06) columnas de primer nivel y de aproximadamente
setenta (70) lneas.
El cuadro n 1 presenta las columnas que conforman la tabla de referencia. Veamos cmo se
procede a su elaboracin. En la primera columna (Descriptivos) se enumeran los programas
gubernamentales y en la segunda columna (Indicadores) se registran los indicadores relacionados
con los productos de cada programa. En las siguientes columnas se agrupan las Metas, los
Logros y Presupuesto. Finalmente, en la ltima columna, figuran los ndices de desempeo
del conjunto de la gestin regional desglosados por programas.
Cuadro n 1
Tabla de referencia
Descriptivos

Programa 1
Programa 2
Programa 3

Indicadores

Indicador

Metas

T1
x

T2
y

T3
z

Logros

T4

T1
x

T2
y

T3
z

Presupuestos

T4

Planificados
T1 T2 T3
x
y
z

T4

Ejecutados
T1 T2 T3
x
y
z

ndices de
desempeo
Eficacia Eficiencia
T4

Luego, las seis (6) columnas mencionadas se subdividen. En efecto, en un segundo nivel,
vemos subcolumnas presentando la informacin bajo una forma peridica. Es el caso de las
Metas y de los Logros que son registrados trimestralmente con el fin de facilitar el seguimiento.
1. Ver en: goo.gl/7Djkik
2. La Agencia Canadiense de Cooperacin y Desarrollo Internacional (ACDI) utiliz durante aos un cuadro de
rendimiento que consista en desglosar el conjunto de un proyecto en partes ms manejables, atribuirles un indicador
cuantitativo y seguir el porcentaje de avance del proyecto gracias a esta herramienta. La nueva organizacin
responsable de la cooperacin en Canad, el Ministerio de Asuntos exteriores, Comercio y Desarrollo, contina
usndola. El nombre del cuadro de rendimiento en ingls es Performance measurement framework.
Ver: goo.gl/lkca4K
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El tablero de control
es una herramienta
de seguimiento
para programas
gubernamentales
dirigida a legisladores
y gestores pblicos.

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Vemos tambin en el cuadro n 1 que el registro del avance del presupuesto se subdivide en
planificacin inicial y en presupuesto tal como ejecutado. Estos presupuestos, Planificados y
Ejecutados, son igualmente presentados bajo una forma trimestral. En cuanto a los ndices de
desempeo, ellos son tambin fragmentados en dos columnas, Eficacia y Eficiencia.
El cuadro n 2, por su parte, ilustra la secuencia y la forma de presentacin de la informacin
contenida en la tabla de referencia. Observamos (nmero 1 en azul) la columna Presupuesto
Planificados y Ejecutados, las Metas y Logros (nmero 2 en azul) y los ndices de desempeo
Eficacia y Eficiencia (nmero 3 en azul).
Cuadro n 2
Tabla de referencia con identificadores
Descriptivos

Indicadores

Metas

Logros

Presupuestos

2
Programa 1
Programa 2
Programa 3

Indicador

T1
x

T2
y

T3
z

T4

T1
x

T2
y

T3
z

T4

Planificados
T1 T2 T3
x
y
z

1
T4

Ejecutados
T1 T2 T3
x
y
z

ndices de
desempeo 3
Eficacia Eficiencia
T4

Programas y actividades significativas a considerar en


la tabla de referencia

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Para la organizacin gubernamental que tiene que constituir esta tabla de referencia, el primer
desafo consiste en la identificacin de sus programas significativos. Es decir, los programas
que producen servicios y bienes para el ciudadano. Si tomamos un sector que todos conocen,
Educacin, podramos afirmar que el conjunto de programas significativos en Educacin en un
gobierno regional contempla la educacin inicial (con las actividades administrativas, pedaggicas
y las inversiones), la educacin primaria (con las actividades administrativas, pedaggicas y las
inversiones), la educacin secundaria (con las actividades administrativas, pedaggicas y las
inversiones), la educacin tcnica y profesional (con las actividades administrativas, pedaggicas
y las inversiones), la educacin superior (con las actividades administrativas, pedaggicas y
las inversiones) y la investigacin aplicada y fundamental (con las actividades administrativas,
pedaggicas y las inversiones). Como en el caso del sector Educacin, cada una de las gerencias
o de las direcciones regionales debe establecer su propia lista de programas significativos y
hacer figurar esta lista en la tabla de referencia.
Sera poco eficiente hacer el censo de todas sus actividades cotidianas, reunir diversas
informaciones, como por ejemplo la evaluacin de cada escuela y las acciones pedaggicas que
propician el aprendizaje, para finalmente integrar toda esa informacin en la tabla de referencia.
No obstante que el resultado de este anlisis resultara en una copiosa mina de informacin,
al mismo tiempo impedira al decisor tener una perspectiva global del avance del programa.
Por ello, la tabla de referencia debe permitir extraerse de lo cotidiano para poder percibir el
conjunto de la accin pblica.
Todas las organizaciones gubernamentales peruanas se basan en este momento, por obligacin
de la ley, en una planificacin inicial bajo la forma de Plan Operativo Institucional (POI), de Plan
Estratgico Institucional (PEI), de planes de inversiones y planes sectoriales, todos disponibles
para su revisin. Si los planes disponibles no son tanto el resultado de una reflexin tcnica, la
pregunta que debemos responder para reconstituir la accin pblica es: qu es lo que espera
el ciudadano de la direccin o de la gerencia? Por ejemplo, en el sector Educacin, no hay duda
de que la poblacin espera que el gobierno tenga una accin que favorezca el aprendizaje de
los nios y nias.
Los programas y las actividades significativas elegidas como referencia por los gestores deben
representar los alcances del sector correspondiente y, una vez plasmados en la tabla de referencia,
permitir una visin global del conjunto de la accin Pblica de una determinada regin.

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Tarea secuencial
El orden de la presentacin de columnas de la tabla de referencia es secuencial. El trabajo en
relacin con la tabla de referencia es secuencial tambin. Se debe completar la primera columna,
a nivel de cada gerencia o direccin, antes de pasar a la segunda columna y as sucesivamente.
Es poco eficiente de proceder de otra forma. El equipo se inclinar hacia discusiones largas,
arriesgando con ello la finalizacin de la tarea.
En los procesos de discusin en equipo es preferible evitar la tentacin de usar corta caminos.
Es decir, saltar rpidamente a los indicadores. Estos son a menudo consumidores del escaso
tiempo disponible de los funcionarios.
Cabe insistir en que la identificacin de los programas es anterior a la identificacin de los
indicadores relacionados. Solo despus de tener una lista de los programas se debe establecer
la lista de los indicadores, de las metas y de los logros asociados.

Un solo indicador cuantitativo


Notemos que esos indicadores son de naturaleza cuantitativa(3). Adems, en nuestro modelo,
se debe presentar un solo indicador por programa.
Una objecin surge de inmediato cuando se solicita un solo indicador: la realidad es tan compleja
que es difcil medirla con una nica variable. Es cierto, pero la funcin del tablero de control
es el dar una visin global del conjunto de las actividades de un gobierno en unos minutos y
ello para el decisor de mayor nivel.
En la prctica, cuando un presidente regional constate un nivel de desempeo por debajo de
lo esperado, solicitar mayor informacin, y en este caso las dems variables o indicadores de
resultados le sern presentados.
Los tcnicos de una gerencia o de una direccin tienen que elegir, dentro de los indicadores
disponibles de sus programas, aquellos que son los ms representativos de los alcances de
la organizacin gubernamental. Para facilitar el seguimiento, estos indicadores deberan ser
medibles(4) sobre una base trimestral.
En este punto es importante recalcar que la meta es diferente del indicador. La meta es el valor
numrico atribuido al indicador. Si en el sector Educacin, por ejemplo, se juzga pertinente,
por comodidad de medicin, de elegir como indicador el nmero de horas de clases ofrecidas
por los profesores, la meta sera un nmero concreto de horas, por ejemplo 2000 horas por
trimestre ofrecidas por los profesores. En cuanto al logro, la contraparte de la meta, es el valor
numrico del indicador tal cual realizado o alcanzado efectivamente durante el trimestre.

15

Presupuesto
El presupuesto planificado corresponde al valor de los recursos estimados necesarios para la
realizacin de las actividades de un programa. Este figura en la ley de finanzas aprobada por
el Parlamento y en la directiva entregada a los gobiernos regionales para aplicar esta ley. De
igual modo, tambin tenemos el presupuesto tal que ejecutado difiere del planificado.
Ambos presupuestos, el planificado y el ejecutado, estn asociados a un programa, a un
indicador y a una meta.

ndices de desempeo
La parte la ms visible de la tabla es la columna ndices de desempeo. Explicaremos el clculo
y los casos lmites de los ndices de desempeo en el captulo Gestin del valor ganado. Por el
momento afirmamos que segn la personalidad del presidente regional, este pondr atencin
o no sobre los datos intermedios que permiten de construir una conclusin preliminar sobre el
desempeo. La mayora invertir tiempo nicamente en los ndices sintticos que representan,
3. El Manual de planificacin, seguimiento y evaluacin de los resultados de desarrollo, del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (2009), pgina 61, define: Los indicadores cualitativos son medidas estadsticas que miden
resultados en trminos de: nmero, porcentaje, ndice (ejemplo: tasa de nacimiento - nacimientos por cada 1000
habitantes), ratio (ejemplo: proporcin por sexo - nmero de hombres por nmero de mujeres). Es preferible
nmero.
4. Esto quiere decir evaluar la posibilidad real de tener informacin confiable cada tres meses. Esta informacin, a su
vez, tiene que venir de tal forma que se pueda expresar en nmeros.
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La funcin del tablero


de control es el dar
una visin global
del conjunto de las
actividades de un
gobierno en unos
minutos y ello para el
decisor de mayor nivel.

globalmente, los alcances y la eficacia de la gestin. Esta columna permite al decisor percibir,
por cada programa, el resultado obtenido.
La subcolumna, ndice de desempeo - Eficacia compara la meta propuesta para el perodo
con el logro realizado, mientras que la subcolumna ndice de desempeo Eficiencia compara
el logro realizado con los recursos realmente invertidos en esta realizacin.
Para facilitar la comprensin de esta parte, tomemos como ejemplo un programa del sector
Salud, como el programa de lucha contra la desnutricin infantil: el equipo puede identificar
como indicador ms significativo el nmero de nios y nias recibiendo un suplemento de hierro.
Este equipo establecer, en funcin del histrico de servicio y del presupuesto anunciado, las
metas de este indicador. El cuadro n 3 ilustra los escenarios de las metas trimestrales.
Cuadro n 3
Una lnea de la tabla como ejemplo
Descriptivos Indicadores

Nutricin

Nmero de
nios
recibiendo
un
suplemento

Metas

Logros

Presupuestos

T1
x

T2
y

T3
z

T4

T1
x

T2
y

T3
z

T4

Planificados
T1 T2 T3
x
y
z

T4

Ejecutados
T1 T2 T3
x
y
z

ndices de
desempeo
Eficacia Eficiencia
T4

ndice de desempeo
- Eficacia compara la
meta propuesta para
el perodo con el logro
realizado.

En el marco del proyecto ProGobernabilidad hemos tenido ocasin de revisar varias planificaciones
de gobiernos regionales y llegamos a la conclusin momentnea de que el conjunto de las
actividades de un gobierno regional puede ser representado eficazmente en 50-70 programas
de actividades. En consecuencia, la tabla tendr un mximo de 70 lneas.

16

La sumatoria de los grupos de actividades con sus presupuestos respectivos totaliza el conjunto
del presupuesto de la gestin regional.

El tablero de control
Como hemos mencionado al inicio de este captulo, el tablero de control se inicia con la elaboracin
de una tabla de referencia que registra diversos tipos de informacin de los programas llevados
a cabo por el gobierno regional. El resultado de esta primera etapa se aproxima a un cuadro
de rendimiento(5) que, cuando est bien elaborado, permite al presidente regional evaluar en
unos minutos el avance del conjunto de su gestin.
La tabla de referencia es convertida en una representacin grfica (recordando los
electrocardiogramas o los tableros de los automviles) para facilitar su lectura. Veamos abajo
en los grficos n 1 y n 2 unas de estas representaciones.
Grfico n 1
Tablero de control adaptado para representar
un tablero de automvil

5. Ver : Performance measurement framework, http://goo.gl/lkca4K


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ndice de desempeo
- Eficiencia compara
el logro realizado con
los recursos realmente
invertidos en esta
realizacin.

Grfico n 2
Tablero de control adaptado para representar
un electrocardiograma

El tablero tambin puede ser ventajosamente resumido en un grfico de barras horizontales.


Cada lnea puede representar una gerencia o una direccin con su nivel de eficacia y eficiencia
correspondiente (ver el grfico n 3).
Grfico n 3
Tablero de control adaptado para ser representado
en barras horizontales

Espaa

64.6%
62.1%

Polonia
Grecia

56.3%

Austria

54.4%

Francia

54.4%

Italia

17

51.5%

TOTAL

48.9%

Alemania

45.1%

Repblica Checa

38.5%

Blgica

36.1%

Pases Bajos

35.9%

Suiza

31.9%

Dinamarca

31.4%

Suecia

29.0%
%1

0%

20%3

0%

40%

50%

60%

70%

Entonces, el tablero de control es una representacin grfica simple del avance del conjunto
de la gestin regional que tiene como insumo la tabla de referencia.

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Los

desafos de la administracin pblica son numerosos y en lo que corresponde a la


calidad y pertinencia del gasto, el principal obstculo se ubica en la naturaleza humana
misma. Sin obligacin, el agente del Estado buscar reproducir los programas anteriores, con
un incremento presupuestal, sin cuestionar fundamentalmente los resultados obtenidos. Este
fenmeno de reconduccin permanente de los programas se llama el incrementalismo. Se
trata de la fuerza ms poderosa que acta en nuestras organizaciones gubernamentales.
Para luchar contra esta tendencia, los gestores pblicos adoptaron un nuevo paradigma de
produccin de servicios llamado el New Public Management(6). ste sugiere que a fin de
impedir la captura de los escasos recursos de la sociedad para el beneficio propio o para la
comodidad de los miembros de la organizacin gubernamental, se debe incrementar los niveles
de rendicin de cuentas. Ello implica no solamente asegurarse de la obligacin de someterse a
control interno y externo, sino tambin asegurarse de que la vigilancia de los representantes
del pueblo a travs del parlamento sea efectiva. Asimismo, implica ofrecer foros pblicos
donde los usuarios de los servicios puedan expresar sus dolos y auditar la administracin de
los bienes y recursos comunes.

18

Es lo que se busca con los esfuerzos de modernizacin actuales. Se trata de implementar una
serie de mecanismos para compensar la tendencia natural al incrementalismo y aumentar la
racionalidad econmica en la toma de decisin. Se aspira a que los aparatos administrativos
tomen decisiones que consideren a las generaciones futuras, la estabilidad social y econmica,
la seguridad, as como la creacin de riqueza, su distribucin y redistribucin equitativa. Es
decir, la esencia del desarrollo sostenible e inclusivo.
Para tal propsito conviene reforzar, en prioridad, las capacidades de seguimiento y evaluacin
de los resultados obtenidos.

Gestin por resultados y su vocabulario


El New Public Management no se disocia de la gestin por resultados, una variante de la
gestin por objetivos desarrollada por Peter Drucker (1954). Dentro del conjunto de artculos
en la literatura de management disponible en espaol, encontramos a los autores Iacoviello y
Pulido (2008), quienes sostienen que la gestin por resultados es un mtodo de gestin que
se basa en tres puntos:
1. El otorgamiento de mayor flexibilidad a los responsables de las agencias de la
administracin pblica en su gestin.
2. La rendicin de cuentas, es decir, la evaluacin del desempeo de esas agencias a la luz
de indicadores de eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios a los ciudadanos.
3. El establecimiento de un esquema de incentivos que, de alguna forma, premie o castigue
a la alta gerencia de la administracin sobre la base de la evaluacin de los resultados.
El Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y el Banco Interamericano
de Desarrollo (Serra, Albert, 2007) sealan que el objetivo de la Gestin por Resultados (GpR)
es generar capacidad en las organizaciones para que logren, mediante la gestin del proceso
de creacin de valor, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno.
Para ello se propone la siguiente definicin:
6. Osborne, David y Ted Gaebler (1993), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming
the Public Sector, Plume, 422 pginas.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Los gestores pblicos


adoptaron un nuevo
paradigma de
produccin de servicios
llamado el New Public
Management. ste
sugiere que a fin de
impedir la captura de
los escasos recursos
de la sociedad para
el beneficio propio se
debe incrementar la
rendicin de cuentas.

La Gestin para Resultados es un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las


organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de
valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad
de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus
instituciones.
La GpR desemboca en una mayor responsabilidad de los directivos sobre el resultado obtenido
(gracias a la revelacin de las brechas, ineficiencia e ineficacia), la interconexin entre los
componentes de la gestin para optimizar el funcionamiento y la adopcin de una cultura que
pone nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos.
Para ayudar a la visualizacin de esta gestin proponemos el grfico n 4 Cadena de resultados.
Grfico n 4
Cadena de resultados

19

En esta cadena se observa el producto, en el centro, entre el proceso y el resultado. El producto


se refiere a las prestaciones que ofrece una unidad gubernamental, como por ejemplo la
entrega de licencias de conducir, las campaas de sensibilizacin al manejo prudente de los
automviles y al control de las condiciones de operacin de los vehculos. Se trata de transformar
los recursos humanos y financieros puestos a disposicin de la organizacin en elementos
tangibles perceptibles por el ciudadano. En ese sentido, una unidad gubernamental tendr
varios productos.
A la derecha del producto se observa el resultado. Se trata de un producto de nivel superior que
corresponde al problema o desafo que el decisor pblico buscaba atender cuando moviliz los
recursos. Por ejemplo, entregar licencias de conducir no es un fin para el gestor o el legislador.
Lo que busca la autoridad con este producto, el resultado esperado, es mejorar la seguridad
en las vas de transporte y mejorar los comportamientos de los conductores. As, es sobre
el resultado y no sobre los productos que evaluamos el desempeo de una poltica, de una
unidad gubernamental o de un gestor.
A la derecha de la cadena de resultados se observa el impacto que constituye el fin perseguido
por un conjunto de unidades gubernamentales. Por ejemplo, el crecimiento econmico
depende de la seguridad (polica, justicia, defensa), depende tambin de la disponibilidad de
mano de obra (educacin, empleo), de la disponibilidad de capital (Banco Central y Ministerio
de Economa y Finanzas) y de la apertura de los mercados internacionales, gracias, entre otras
cosas, a acuerdos comerciales (comercio exterior y asuntos internacionales). Este impacto no
es objeto de medicin de desempeo a nivel de la unidad gubernamental.
Si el lector est ms acostumbrado a la gestin por objetivo, conviene reemplazar resultado
por objetivo especfico e impacto por objetivo global.
Notamos tambin, en varias referencias, la introduccin de la palabra desempeo en
reemplazo de resultados. Asimismo, muchos gobiernos prefieren a la expresin gestin
por resultados la expresin gestin del desempeo, ilustrando as el peso que se da a la
evaluacin ex post y a la medicin de los logros.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Es sobre el resultado y
no sobre los productos
que evaluamos el
desempeo de una
poltica, de una unidad
gubernamental o
de un gestor.

Resultados, objetivos y programas


Por cada unidad gubernamental se espera una cadena de resultados, con su objetivo especfico
o su resultado esperado, del cual se desglosan los productos, las actividades (proceso) y los
recursos necesarios. Este resultado u objetivo especfico corresponde a la responsabilidad de
la unidad gubernamental. Cada ministerio, cada agencia, cada direccin, o sea, cada unidad
gubernamental, posee una misin asignada a travs de un documento oficial, como una ley o
una carta de orientacin. El contenido de esta misin corresponde al objetivo o al resultado
que la autoridad constituida espera que la unidad cumpla. Por ejemplo, el objetivo especfico en
el sector Salud es que la poblacin tenga un buen estado fsico y mental. Para tal propsito, el
ministerio desglosar su trabajo en productos tales como la lucha a la desnutricin y malnutricin,
servicios en salud del binomio mujer-nio, actividades de control y prevencin, etc.
Entonces, el resultado se desglosa en un programa de productos. Notemos que resultado y
programa son dos conceptos ntimamente asociados. As, por un gobierno regional, se tiene un
programa en salud, uno en educacin, uno en transporte, etc. En varias ocasiones convendr
subdividir los grandes programas con el fin de contar con una mayor comodidad en los procesos
de seguimiento y evaluacin. Por ejemplo, el programa de transporte podra ser subdividido en
programa de seguridad vial, en programa de construccin de infraestructuras y en programa
de mantenimiento de vas.
En este caso se puede utilizar tambin una definicin generalmente aceptada: un programa
es un conjunto de proyectos y de actividades que conlleva a un objetivo normalmente bien
definido. As, una organizacin que encontrara insuficiente la definicin de su misin para
establecer su resultado y el programa del cual es responsable podra observar el conjunto de
sus actividades y proyectos y reconstruir un conjunto coherente llevando a un objetivo medible.
Es decir, a resultados.
Para facilitar la comprensin de este punto presentamos una tabla que establece la relacin
entre objetivo, resultado y programa.

20

Tabla n 1
Lazos entre objetivo, resultado y programa - sector Educacin

El presidente regional orientar su atencin sobre los resultados de los programas. Para cada
unidad gubernamental el desafo es la identificacin del resultado del cual la unidad aceptar
ser evaluada y del cual se considera responsable al 100%.
Notemos que en la costa norte del Per los interlocutores tenan en mente una fuerte asociacin
entre programas y presupuesto. Cuando se intervino, utilizando el vocabulario internacional,
con la palabra programa, los funcionarios y altos mandos entendan programa presupuestal
en el sentido utilizado localmente por el Ministerio de Econmica y Finanzas. A pesar de la
explicacin, fue difcil de restablecer la definicin corriente y se tuvo que usar la expresin
portafolio(7) para as facilitar la comprensin de los interlocutores.

Indicadores, metas y logros


El alcance de un resultado se puede medir por indicadores. Por ejemplo, la calidad de la
escolarizacin en el Per puede ser medida por el nmero de estudiantes que obtienen un
diploma al final del ciclo, por el promedio de nota del examen final del ciclo, por el rango que
obtienen los estudiantes en concursos internacionales en competencia con otros del mismo
ciclo, etc. Un indicador es, entonces, una variable que permite medir el grado de avance en
la realizacin del resultado/objetivo especfico que la unidad se fij y, consecuentemente, en
la solucin del problema asociado.
7. Habr que regresar al vocablo programa porque en la literatura el vocablo portafolio tiene una aceptacin
levemente diferente.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Un indicador es,
entonces, una variable
que permite medir el
grado de avance en la
realizacin del
resultado/objetivo
especfico que la
unidad se fij y,
consecuentemente,
en la solucin del
problema asociado.

Para cada objetivo especfico definido, es decir, un resultado, se establecer un indicador.


Se puede establecer varios indicadores a la vez, pero cuando vendr el tiempo de juzgar el
alcance, las seales enviadas por los indicadores podran ser contradictorias. Siguiendo con el
ejemplo de la escolarizacin: el nmero de estudiantes teniendo un diploma podra aumentar
mientras que el promedio de notas y el rango internacional disminuir. En tal caso, con esos
tres indicadores, qu concluir? La multiplicacin de indicadores representa una oportunidad
para el responsable diluya su responsabilidad confortndose con una de las representaciones
de los resultados.
Por este motivo conviene tener un nico indicador de referencia que, adems, este expresado
en los trminos los ms simples para poder contrarrestarlo con el uso de recursos.
La meta es el valor numrico que toma el indicador cuando el resultado es presumido alcanzado.
La meta ser expresada en perodos predeterminados. Considerando los perodos habituales
de la gestin presupuestal se recomienda identificar metas trimestrales. Esto implica elegir
indicadores que puedan ser medidos sobre esta base peridica. Los logros se refieren al valor
numrico realmente alcanzado durante el trimestre. As tenemos que la meta es un deseo
expresado y el logro el valor observado.
Por cada resultado y por cada producto tendremos indicadores cuantitativos con metas
trimestrales y con logros expresado en la misma base temporal.

Presupuestos
Los recursos movilizados para proceder a la ejecucin de las actividades, para realizar los
productos y resultados, son de diferente naturaleza. Se tienen recursos personales (permanentes
y contractuales), materiales (activos fijos y consumibles) y financieros. Al final, todos los recursos
son monetizables, se transforman en un gasto, en unidades monetarias. El recurso personal se
convierte en salarios y en otras ventajas relacionadas con el empleo, mientras que el recurso
material se compra o se deprecia con el uso.
El presupuesto constituye una etapa inicial de la previsin de recursos para cumplir con la
realizacin de un resultado y de sus productos asociados. Debera ser establecido cuidadosamente
porque el nmero de correcciones al respeto constituye un indicador avanzado sobre la
pobreza de la planificacin. En las economas emergentes, esta planificacin inicial puede
cambiar por buenas razones, como un choque externo o un crecimiento inesperado de los
ingresos gubernamentales. Se tienen entonces presupuestos revisados. Finalmente, tenemos
un presupuesto final, tal cual ejecutado para lograr el resultado y sus productos.

Existen diferentes
sistemas de control
de gestin. El Cuadro
de Mando Integral
(CMI) busca integrar
los aspectos de la
gerencia estratgica
y la evaluacin del
desempeo.

Tomemos un ejemplo. La produccin de un mantenimiento adecuado de las pistas rurales se


realiza gracias a recursos que se pueden estimar. En este caso, el tiempo en horas-personas,
las necesidades en materiales, en bienes y servicios se evalan sin mayor dificultad. Al inicio
del ao se afirma que un cierto nmero de kilmetros mantenido se logra gracias a un cierto
nmero de miles de soles. Los soles representan el costo de los kilmetros mantenidos. En el
transcurso del ao es posible que el presupuesto inicial sea revisado a la baja. Podra deberse
a un recorte presupuestal. Y al final del ao podra ser que el presupuesto ejecutado para
mantener los kilmetros de pistas rurales sea diferente al de las dos primeras estimaciones.
La tabla de referencia que hemos visto en un captulo anterior utiliza solamente dos de estas
tres referencias. En l, se consideran el presupuesto inicial y el presupuesto final tal cual
ejecutado. En la tabla de referencia estas informaciones se colocan por trimestres para luego
ser contrastados con los logros.

Cuadro, tablas y tableros


Existen diferentes sistemas de control de gestin. El Cuadro de Mando Integral (CMI) constituye
uno de ellos. Se trata de una metodologa desarrollada en el sector privado por Robert Kaplan
y David Norton, difundida a partir de los 1990, y donde se busca integrar los aspectos de la
gerencia estratgica y la evaluacin del desempeo. Esta herramienta se basa en la conviccin
de que la medicin sobre indicadores financieros, como la tasa de ejecucin presupuestal, no
capturaba todo aquello que crea valor en la organizacin.
En esencia, es una herramienta de trabajo que permite traducir la estrategia en trminos de
mediciones de modo que impulse el comportamiento y el desempeo de las personas hacia
los objetivos estratgicos de la organizacin (Kaplan y Norton, 1996).
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Los logros se refieren


al valor numrico
realmente alcanzado
durante el trimestre.
As tenemos que
la meta es un deseo
expresado y el logro
el valor observado.

21

La propuesta de los autores es compleja y trata de integrar los diferentes componentes del
mbito de una organizacin privada. El siguiente grfico ilustra esta propuesta.
Grfico n 5
Cuadro de Mando Integral de Kaplan

Tablas de referencia

22

El uso del CMI en las organizaciones pblicas es posible. Detrs de la perspectiva financiera,
comercial, de aprendizaje y de procesos existen tablas de referencia que compilan datos sobre
los balances, la satisfaccin de los clientes, sobre la capacidad de innovacin del personal y
sobre la calidad de las actividades productivas respectivamente. Estas tablas permiten llegar a
conclusiones y ajustar el planeamiento estratgico y operacional en funcin de los resultados
observados. Actualmente, las organizaciones pblicas del mundo proceden a formular planes
anuales, planes estratgicos y planes de inversiones. Los ministerios de economa y finanzas
siguen la evolucin de la tasa de ejecucin presupuestal que mide la capacidad de absorcin
de recursos financieros por su economa (perspectiva financiera). De forma independiente y a
menudo desvinculada, los ministerios de planificacin u otras agencias similares tratan de evaluar
la satisfaccin de los ciudadanos hacia los servicios gubernamentales (perspectiva comercial).
Retomando los planes, la tasa de ejecucin y la satisfaccin de los ciudadanos, la aplicacin del
CMI en la gestin pblica tiene como primer objetivo vincular presupuesto y resultados de la
misma forma en que los programas presupuestales propuestos por el Ministerio de Economa
y Finanzas tratan de hacerlo en el Per desde hace unos aos.

Tablero de control
La primera etapa de la introduccin del CMI es de juntar en un mismo documento la tasa de
ejecucin presupuestal y los avances hacia resultados tal como lo hemos hecho en las secciones
precedentes. De forma grfica, este acercamiento puede tomar la forma de un tablero de control.
Se trata de una representacin estilizada de datos que encontramos en una tabla de referencia.
Por ejemplo, supongamos que colocamos dos velocmetros uno al lado del otro. En uno de
ellos podramos poner la tasa de ejecucin del presupuesto y en el otro la tasa de realizacin
del resultado en el programa de gestin de quejas y conflictos laborales. Si los velocmetros no
presentan la misma informacin querr decir que la ejecucin del presupuesto no corresponde
a la planificacin del resultado y esto constituye en s una seal avanzada de alerta.
Grfico n 6
Velocmetros

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

La aplicacin
del CMI en la gestin
pblica tiene como
primer objetivo
vincular presupuesto
y resultados.

El CMI es un instrumento de control de gestin que sirve como referencia conceptual. El tablero
de control y la tabla de referencia presentados en esta gua recogen los fundamentos tericos
del CMI. El tablero de control per se ofrece una representacin grfica fcilmente entendible
de los datos juzgados prioritarios y plasmados en una tabla de referencia. En nuestro caso, es
el conjunto de informacin que sirve para acercar presupuesto y resultado.

23

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

La

gestin del valor es un campo en pleno desarrollo. Se le puede identificar varios orgenes.
Uno de ellos est frecuentemente asociado a la utilizacin de un sistema de anlisis
de costo y desempeo por el Ministerio de la Defensa de Estados Unidos en los aos 1960.
Para lograr el desarrollo a tiempo de un sistema de misiles balsticos, se adopt en esta poca
un sistema de gestin hoy da llamado Earned Value Management, traducido en espaol por
gestin del valor ganado. En la Administracin Nacional de la Aeronutica y del Espacio (NASA,
por sus siglas en ingles), este sistema es la referencia para todos los programas y proyectos.
En el Consejo del Tesoro de Canad se usa el concepto de Value for Money para estimar la
bondad de un programa gubernamental. Podemos traducir la expresin por valor del dinero
invertido. La idea es doble: a) evaluar si el proyecto, el programa o la poltica pblica produjo
los resultados en la magnitud prevista al costo planeado; y b) concluir si el proyecto, el programa
o la poltica era la mejor manera de invertir los escasos recursos pblicos.

24

Este mismo concepto de valor est retomado en la ley de modernizacin del Estado en el Per.
Los legisladores juzgaron conveniente de introducir la expresin cadena de valor en esta
ley por lo que ahora en el pas es comn hablar de valor producido para el ciudadano. De esa
manera, los conceptos de cadena de valor y de valor para el ciudadano son expresados
en la voluntad pblica, lo cual ofrece un fuerte sustento para la introduccin de la gestin del
valor ganado en el gobierno peruano.

Clculo del valor


El valor puede ser medido de diferente manera. A continuacin citamos tres de ellas:
1. Valor de mercado
Un bien econmico producido por el Estado tiene un valor correspondiente en el mercado.
Se podra establecer el valor de todas las prestaciones gubernamentales de servicios
en Salud, por ejemplo, al precio de mercado de estos mismos servicios ofrecidos en las
clnicas privadas.
Este ejercicio sera interesante y se puede anticipar que llegaramos a la conclusin de
que el producto del Estado, ao tras ao, es superior al costo de produccin del servicio.
Si las enfermeras, mdicos y equipos movilizados por el Estado para ofrecer un servicio
dado tienen un costo inferior que un servicio equivalente en el sector privado, existe
entonces un margen de ganancia para la sociedad. Es decir, cada gesto mdico que
realiza la potencia pblica es beneficioso para la poblacin.
Notemos que esta conclusin debera crear incomodidad en varios lectores. En efecto,
pocos tienen la impresin de que el valor de la prestacin de servicios pblicos es
equivalente a aquella de servicios privados. Este mtodo de clculo de valor podra
conllevar a una sobreestimacin del valor de los servicios pblicos.
2. Percepcin de utilidad
Un bien econmico producido por el Estado tiene un valor percibido por el ciudadano.
Por ejemplo, cualquiera sea el costo o el valor de mercado de los esfuerzos en seguridad
que brinda el Estado, los peruanos tendrn una apreciacin y estimarn en un cierto
nivel la prestacin recibida, as como los resultados obtenidos. A menudo, la pregunta
clave para determinar esta apreciacin de la poblacin es: cunto estaran dispuestos
a pagar para tal servicio? Si bien se trata de un mtodo de evaluacin con un punto de
partida cualitativo, este es reconocido como un buen proceso de apreciacin de los
programas gubernamentales.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Se podra establecer el valor de todas las prestaciones gubernamentales de servicios en


Educacin, por ejemplo, en funcin del precio que los ciudadanos estaran dispuestos
a pagar por estos.
Este ejercicio sera tambin interesante y se puede anticipar que llegaramos a la
conclusin de que el producto del Estado, ao tras ao, es inferior al costo de produccin
del servicio. Es decir, que la poblacin percibe que el valor es inferior a lo esperado. Se
debe tomar en cuenta para este ejercicio que la poblacin es generalmente crtica hacia
la prestacin de un servicio pblico. Este mtodo de clculo de valor podra conllevar a
una subestimacin del valor.
3. Costo de produccin
Un bien econmico producido por el Estado tiene un costo. Es un valor que sacrifica el
Estado para producir un bien o un servicio para el ciudadano. Se podra establecer el
valor de todas las prestaciones gubernamentales en funcin del costo presupuestado
y, al final del perodo contable, en funcin del costo real.
El costo previsto, este que figura en el presupuesto anual de la institucin responsable
de prestar el servicio, constituye el valor presumido de los resultados esperados de la
prestacin. El costo real es la movilizacin efectiva de los recursos financieros (incluyendo
la monetizacin de los recursos humanos y materiales) para lograr los resultados.
Se trata de una posicin prudente en la cual no se considera ninguna ganancia de
economa de escala y ningn desperdicio por mal manejo.
De estos tres mtodos, el ms prctico es el tercero que se apoya sobre el costo de produccin
de los servicios. En una versin corta lo podemos representar de la siguiente manera:

Costo de produccin del servicio = su valor para los ciudadanos


25

Resultado y valor para los ciudadanos


El clculo del valor para los ciudadanos no es una abstraccin. Se apoya sobre resultados
esperados bien definidos en cada uno de los proyectos, programas y polticas pblicas. Por
ejemplo, en Educacin, si los ciudadanos esperan que el gobierno favorezca la adquisicin de
conocimientos para los jvenes, el resultado que entregue este valor para el ciudadano podra
ser un cierto nmero, varios millones de jvenes que pasan el test final de conocimiento con
xito. Todos los esfuerzos del ministerio tendran como objetivo la entrega de este resultado
y la eficacia y la eficiencia del ministerio y del ministro deberan ser medidos en funcin del
nmero de nios con notas satisfactorias.
Si bien este es un ejemplo simplificador, pues en Educacin la tarea se descompone por nivel
acadmico, por regin, midindose la presencia, la calidad de la enseanza y la competitividad de
la sociedad peruana, todos estos aspectos pueden tener un resultado objetivamente verificable
con un valor y con un presupuesto relacionado.
Finalmente, la realizacin del 100% del resultado con los recursos planificados significa la
obtencin del valor deseado para el ciudadano con la eficiencia prevista.

Clculo del valor de un logro


La gestin del valor ganado es una tcnica de gestin de programas y de proyectos que
permite controlar la realizacin de los resultados a travs de su presupuesto y de su calendario
de ejecucin. Primero se identifica un resultado esperado. Luego se asocia este resultado a
un indicador cuantitativo y se atribuye una meta al indicador con un plazo predeterminado. El
perodo sugerido por los gobiernos regionales para llevar a cabo este proceso es el trimestral,
porque corresponde a los reportes presupuestales.
Finalmente, al final de cada trimestre de ejecucin se compara el logro alcanzado por el proyecto,
el programa o la poltica, con la meta declarada en el momento de la planificacin.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

El clculo del valor


para los ciudadanos
no es una abstraccin.
Se apoya sobre
resultados esperados
bien definidos en cada
uno de los proyectos,
programas y
polticas pblicas.

De este modo se tiene una medida de cunto se ha realizado, cunto falta para llegar a la meta
y, extrapolando a partir del esfuerzo invertido en el perodo, se pueden estimar los recursos
que se emplearn para finalizar el trabajo.
Con esta metodologa se puede estimar en cunto tiempo se completara el proyecto, el
programa o la poltica, si se mantienen las condiciones con las que se elabor el cronograma
de realizacin o considerando si se mantienen las condiciones que se presentaron durante el
desempeo.
Para explicar este mtodo paso por paso, consideremos a un gestor de una unidad gubernamental
que desea aplicarlo. El gestor debe conocer:
Los resultados esperados y sus indicadores cuantitativos.

La gestin del valor


ganado es una
tcnica de gestin
de programas y
de proyectos que
permite controlar
la realizacin de los
resultados a travs
de su presupuesto y
de su calendario de
ejecucin.

Las metas esperadas por perodo.


Los costos presupuestados por cada resultado (PV Valor planificado).
El valor de los resultados obtenidos a la luz de los logros obtenidos (VA Valor ganado).
El costo real del proceso de realizacin de los resultados (CA Costo real).
Las tres ltimas variables llevan un acrnimo:
PV, el valor planificado, corresponde al costo de produccin del proyecto, del programa
o de la poltica pblica en el momento de la planificacin. Se supone que la estimacin
de costos fue realizada mediante un proceso serio.

26

VA, el valor ganado, corresponde al valor que posee el resultado obtenido por el proyecto,
programa o poltica en funcin del logro identificado y a la luz del presupuesto inicial.
Para fines de clculo, la meta sirve de denominador, el logro de numerador y se multiplica
por el valor planificado para obtener trminos monetarios.
Por ejemplo, si 3 kilmetros de pistas rurales tenan que hacerse en el segundo trimestre
y que el costo previsto (el valor de estos kilmetros para el ciudadano) era de 1 000 000
de soles, se supone que el valor planificado es 1 000 000. Si al final del segundo trimestre
el logro es de 2.2 kilmetros, hacemos un ratio de realizacin estndar suponiendo que
2.2/3 representa la proporcin de trabajo logrado (73%). As, el valor ganado para los
ciudadanos ser: (2.2/3) x 1 000 000 de soles o 73% x 1 000 000. Es decir, 730 000 soles.

El valor ganado,
corresponde al valor
que posee el resultado
obtenido por el
proyecto, programa o
poltica en funcin del
logro identificado
y a la luz del
presupuesto inicial.

CA, el costo real, es el presupuesto realmente utilizado para realizar los resultados. Para
seguir con nuestro ejemplo, supongamos que el gasto real fue un poco menos que lo
previsto, es decir 950 000.
En resumen, para nuestra pista rural, el resultado era medido por un indicador cuantitativo: el
nmero de kilmetros. La meta se fij en 3. El logro fue de 2.2. El costo estimado de 3 kilmetros
era de 1 000 000 de nuevos soles y finalmente el gobierno gast 950 000.
VP : 1 000 000 Soles
VA: 730 000 Soles
CA: 950 000 Soles
En este ejemplo se produjo 730 000 soles de valor y se gast 950 000 soles para lograrlo. Es
decir, la actividad no produjo todo el valor previsto.

Apreciacin de la eficacia y de la eficiencia


A partir de estas tres variables (VP, VA y CA) podemos establecer por cada programa
gubernamental un ndice de desempeo.
Recordemos nuestra tabla de referencia:
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Cuando el ndice de
eficacia es inferior a
100% significa que
se registra demora
en la realizacin
de los resultados.
Cuando es superior,
se produce ms
rpidamente
de lo previsto.

Descriptivos Indicadores

Programa 1
Programa 2
Programa 3

Indicador

Metas

T1
x

T2
y

T3
z

Logros

T4

T1
x

T2
y

T3
z

Presupuestos

T4

Planificados
T1 T2 T3
x
y
z

T4

Ejecutados
T1 T2 T3
x
y
z

ndices de
desempeo
Eficacia Eficiencia
T4

El ndice de eficacia, en la penltima columna, se calcula gracias a la formula siguiente: VA/VP.


En el ejemplo de la pista rural, 730 000/ 1 000 000, la eficacia es de 73%.

Cuando el ndice de
eficiencia es inferior a
100% significa
que se gasta ms
dinero de lo previsto
por cada unidad de
producto o bien.
Cuando es superior
significa que
se ahorra sobre el
presupuesto previsto.

El ndice de eficiencia, en la ltima columna, se calcula gracias a la formula siguiente: VA/CA. En


el ejemplo anterior, 730 000/ 950 000, la eficiencia es de 77%.
Lo esperado es realizar lo planificado al costo planificado. Es decir, que el gestor espera ver
100% en los ndices de eficacia y de eficiencia.
Cuando el ndice de eficacia es inferior a 100% significa que se registra demora en la realizacin
de los resultados. Cuando es superior, se produce ms rpidamente de lo previsto. Ello significa
que el valor para el ciudadano no corresponde a lo planificado.
Cuando el ndice de eficiencia es inferior a 100% significa que se gasta ms dinero de lo previsto
por cada unidad de producto o bien. Cuando es superior significa que se ahorra sobre el
presupuesto previsto. Ello significa tambin que el presupuesto previsto para producir valor
no estuvo acorde a la realidad.

27

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Al

nivel jurdico, el punto de partida del tablero de control es la ley de modernizacin


del Estado en el Per, Decreto Supremo n 004-2013-PCM, que estipula que todas las
entidades del Estado peruano deben contar con un tablero de indicadores, una cadena de
valor que identifique sus resultados y una prctica de evaluacin que incluye el benchmarking.
La exigencia de implementar instrumentos particulares de gestin y de la reforma se justifica
por la presencia confirmada de ocho (8) deficiencias. Estas son:
Ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulacin con el
sistema de presupuesto pblico.
Deficiente diseo de la estructura de organizacin y funciones.
Inadecuados procesos de produccin de bienes y servicios pblicos.
Insuficiente infraestructura, equipamiento y gestin logstica.
Inadecuada poltica y gestin de recursos humanos.

28

Limitada evaluacin de resultados e impactos, as como seguimiento y monitoreo de


los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y actividades.
Carencia de sistemas y mtodos de gestin de la informacin y el conocimiento.
Dbil articulacin intergubernamental e intersectorial.
Dos de estas deficiencias encuentran en el tablero de control una posible respuesta.
La limitada evaluacin de resultados e impactos de los proyectos, programas y polticas pblicas,
as como el dbil seguimiento y monitoreo de la transformacin de los insumos en resultados
podran ser corregidas por la imposicin de una evaluacin ex post, al mayor nivel de mando,
a travs del tablero de indicadores y de su representacin grfica: el tablero de control.
De otra parte, la falta de eficiencia en el sistema de planeamiento y el divorcio entre los planes y
los presupuestos pueden ser positivamente afectados por la reforma. El hecho de saber que al
final de un perodo la unidad gubernamental ser juzgada en funcin de su planeamiento inicial
ejerce una presin sobre los planificadores y decisores para declarar resultados alcanzables y
demostrables.
De otra parte, la gestin del valor ganado, introducido en el captulo anterior, rene justamente
resultados y presupuestos, poniendo fin al divorcio entre ellos.
A partir del diagnstico anterior, la ley fija los siguientes objetivos especficos:
Promover que las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno cuenten con objetivos
claros, medibles, alcanzables y acordes con las polticas nacionales y sectoriales.
Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para
financiar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades
en concordancia con el proceso de descentralizacin.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Al nivel jurdico, el
punto de partida del
tablero de control es la
ley de modernizacin
del Estado en el Per,
Decreto Supremo
n 004-2013-PCM.

Implementar la gestin por procesos y promover la simplificacin administrativa en


todas las entidades pblicas a fin de generar resultados positivos en la mejora de los
procedimientos y servicios orientados a los ciudadanos y empresas.
Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalizacin de la
funcin pblica a fin de contar con funcionarios y servidores idneos para el puesto y
las funciones que desempean.
Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformacin de los insumos, en los
productos y resultados que los ciudadanos demandan.
Desarrollar un sistema de gestin del conocimiento integrado al sistema de seguimiento,
monitoreo y evaluacin de la gestin pblica que permita obtener lecciones aprendidas
de los xitos y fracasos y establezcan mejores prcticas para un nuevo ciclo de gestin.
Promover el gobierno electrnico a travs del uso intensivo de las Tecnologas de
Informacin y Comunicacin (TIC) como soporte a los procesos de planificacin, produccin
y gestin de las entidades pblicas, permitiendo a su vez consolidar propuestas de
gobierno abierto.
Asegurar la transparencia, la participacin, la vigilancia y la colaboracin ciudadana en
el debate de las polticas pblicas y en la expresin de opinin sobre la calidad de los
servicios pblicos y el desempeo de las entidades.
Promover, apoyar y participar en espacios de coordinacin interinstitucional con entidades
del mismo nivel, como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de
servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la articulacin de polticas,
recursos y capacidades institucionales.
Articular las polticas pblicas nacionales y sectoriales, las cuales se analizan, disean,
aprueban, implementan, evalan y mejoran promoviendo el debate y la participacin
ciudadana.
Fomentar la creacin de mecanismos de articulacin necesarios para lograr una
coordinacin eficiente entre las entidades pblicas de los tres niveles de gobierno.
Promover la descentralizacin de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos
de las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno a fin de prestar de manera eficaz,
eficiente y transparente los bienes y servicios pblicos que los ciudadanos demandan.
Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que
considere la heterogeneidad de las entidades pblicas en lo referente a sus funciones,
tamao y capacidades.
Como para las deficiencias observadas, el tablero de control responde en parte a los objetivos de
la modernizacin. Este favorece a un mejor seguimiento y control, al desarrollo de compendios
de lecciones aprendidas y al alineamiento entre objetivos y resultados en diferentes niveles.
Con este Decreto, el gobierno reitera que la GpR es la apuesta central a la modernizacin.
En esta visin, funcionarios pblicos calificados y motivados se preocupan por entender las
necesidades de los ciudadanos y organizan los procesos de produccin en la cadena de valor
con el fin de trasformar los insumos en resultados y en satisfaccin de los ciudadanos. Todo
ello al menor costo posible.
La ley especifica que la gestin pblica orientada a resultados ser efectiva si las entidades
alcanzan los cinco (5) objetivos siguientes:
Establecer objetivos claros y articulados a nivel sectorial, as como territorial (nacional,
regional y local), expresados en metas de produccin (cantidades de servicios de una
determinada calidad) que brindarn como resultado un mayor nivel de satisfaccin al
ciudadano.
Reasignar los recursos presupuestales para maximizar los niveles de producto y resultados
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

29

esperados. Es decir, formular el presupuesto en funcin de los objetivos establecidos


en los planes.
Desarrollar y optimizar los procesos de produccin o trabajo (la cadena de valor)
y los de soporte (que alimentan a los anteriores), con el fin de alcanzar los niveles de
produccin de bienes y servicios pblicos de calidad esperados por la poblacin, con la
mayor eficacia y eficiencia posibles en el uso de los recursos.
Reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones
contenidas en la estructura funcional actual adecundolos a una organizacin basada
en procesos de la cadena de valor.
Establecer un sistema de indicadores de desempeo y resultados que le permitan
monitorear y evaluar si los insumos se estn transformando en los productos cuyos
resultados son los que los ciudadanos demandan, y si estn aplicando los procesos ms
eficaces y eficientes.
Cabe sealar que el tablero de indicadores es nombrado en la ley, donde se hace parte de las
obligaciones de todo gestor pblico.

Modelos de planeamiento estratgico aplicados en el Per


Existen otras disposiciones en la normativa peruana que conllevan a un planeamiento de
calidad y facilitan la produccin de un instrumento de seguimiento como el tablero de control.

30

En el 2005, mediante la promulgacin de la ley n 28522, se crea el Sistema Nacional de


Planeamiento Estratgico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). La
voluntad de esta norma era la de tener un ente para fijar objetivos generales y especficos,
establecer metas a corto, mediano y largo plazo y orientar el desarrollo social y econmico del
pas. En el 2008 se implementa el ente CEPLAN y se establece all el inicio de sus actividades.
Asimismo, en el ao 2011, esta institucin public el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional,
denominado Plan Bicentenario. De otro lado, en abril de 2014, CEPLAN emiti la Directiva
General del Proceso de Planeamiento Estratgico.
Notamos, sin embargo, que a lo largo de los aos, son normativas provenientes del Ministerio
de Economa y Finanzas (MEF) las que tomaron el papel protagnico en el planeamiento. La
Direccin General de Programacin Multianual del MEF es el ente instigador y el que promueve
herramientas como la Programacin Macroeconmica (PM), el Marco Macroeconmico
Multianual (MMM), los Planes Estratgicos Multianuales (PESEM), los Planes Estratgicos
Institucionales (PEI) y los Planes Operativos Institucionales (POI).
A nivel regional, los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC), PEI, el POI, el presupuesto
institucional, el Presupuesto Participativo (PP) y el plan de desarrollo institucional constituyen
la versin regional de las herramientas nacionales. A nivel local, se cuenta tambin con el Plan
de Desarrollo Local Concertado (PDLC), el PEI, el POI y el presupuesto institucional.

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Desde

los aos 1990, el anlisis de las polticas pblicas se realiza bajo un enfoque
neoinstitucionalista. Bajo esta ptica se considera el peso de las instituciones,
teniendo como instrumento la ley de modernizacin del Estado peruano citada en el captulo
precedente. Asimismo, para apreciar la situacin, se integra el peso de los individuos que actan
en este contexto. Aceptando los principios de esta escuela, se puede planificar la introduccin
del tablero de control, pero ello solo despus de una reflexin sobre los individuos, los actores,
o mejor dicho, sobre las partes interesadas alrededor de este proceso.
En las prximas pginas los promotores de la introduccin del tablero de control, se trate de
agentes del gobierno central, consultores locales o internacionales, o personal de confianza
del presidente regional de turno, estarn invitados a apropiarse de un mtodo de anlisis y de
gestin de partes interesadas.
El anlisis de partes interesadas tiene su origen en el noreste de Amrica, en los 80, cuando la
desindustrializacin de esta parte del mundo se manifestaba por la venta de activos familiares
con fines de desmantelamiento. Los cientficos de la gestin se asombraron en aquella poca
de que los accionistas liquidaran empresas que tenan un valor importante. Gracias a lo que
pareca una anomala y a las investigaciones que se hicieron al respeto, se descubri que varios
actores participaban y modulaban la decisin. En el caso citado, los directores generales de las
empresas desmanteladas encontraban un inters econmico en sacrificar su propia empresa
y alcanzaban a convencer y manipular a sus accionistas.
A partir de esas observaciones se integr en la gestin privada y pblica la idea de que no es
suficiente que un decisor fije un resultado. En su implementacin, los promotores de cualquier
instrumento o reforma tienen que considerar las influencias y los intereses de las partes
interesadas.
Concretamente, esto quiere decir, para la implementacin del tablero de control, que los
promotores deben elaborar una lista de los actores implicados, tratar de anticipar su actuar,
adaptarse a imprevistos que surgirn de las interacciones y definir una respuesta estratgica.

Cuadro de anlisis de las partes interesadas


Varias guas disponibles en lnea ofrecen modelos estructurados de anlisis de las partes
interesadas. En todos esos modelos, se sugiere al promotor que identifique a los actores a partir
del resultado esperado. En el caso del tablero de control, el resultado buscado es: lograr una
manera ms eficiente de hacer la evaluacin de los proyectos, programas y polticas. Se cree por
ende, que anteponiendo este resultado, se tendr un impacto positivo en la planificacin inicial
y se aumentarn los esfuerzos para la identificacin de indicadores de calidad y metas idneas.
Para empezar, lo primero que se debe hacer es identificar a las partes interesadas. Si el
resultado esperado es la evaluacin de proyectos, programas y polticas, los actores sern
entonces aquellos que tendrn ventajas o sufrirn desventajas en la bsqueda de este resultado.
En el caso considerado en esta gua, estos actores son principalmente internos al Estado. La
mayor parte de ellos se ubican a nivel regional y algunos en Lima, en la sede de los grandes
ministerios sectoriales. Notemos tambin la presencia de actores asociados a la cooperacin
internacional como el staff local, los consultores nacionales y los consultores internacionales.
Una vez que los actores han sido identificados se debe emitir, por cada uno de ellos, una hiptesis
sobre su nivel de inters y de influencia. Por ejemplo, cul es el nivel de influencia del director o
gerente de infraestructura sobre la implementacin de un tablero de control? Es muy probable
que su influencia sea grande porque la direccin o gerencia de infraestructura representa
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En el tablero de
control, el resultado
buscado es: lograr una
manera ms eficiente
de hacer la evaluacin
de los proyectos,
programas y polticas.

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una amplia porcin del gasto pblico y si este funcionario se rehsa a colaborar disminuye
considerablemente la utilidad del instrumento. Cul ser su nivel de inters? Probablemente alto
porque si se realiza y que se implementa, la calidad del gasto en infraestructura saldr a la luz,
con sus cualidades y sus defectos. En algunas guas sobre el anlisis y la gestin de las partes
interesadas se sugiere a los promotores de anticipar la estrategia y los gestos especficos que
cada uno de los actores podra tener en favor o en contra del proyecto. Qu se anticipa del
gerente/director de Salud?, qu se anticipa del responsable de presupuesto?, colaborarn?,
se resistirn?, de qu manera lo harn? Estas son algunas de las preguntas que el promotor
se debe formular y responder a fin de discernir la situacin.
El anlisis de las partes interesadas se completa con una reflexin sobre la estrategia que
el promotor del proyecto deber adoptar en relacin a cada uno de los actores para lograr el
resultado esperado.

Posiciones y actitudes
Profundicemos el anlisis de los actores. La posicin que un actor ocupa en la jerarqua define
fuertemente sus comportamientos, sus intereses y la naturaleza de sus intervenciones en el
proceso de implementacin de cualquier instrumento o reforma. Se trata de la Ley de Mile.
Esta idea fue difundida bajo la expresin: Where you stand depends on where you sit y se puede
traducir como donde usted est sentado determinar las posiciones que defender. A partir
de la experiencia en las regiones de Lambayeque y Piura sobre la introduccin del tablero de
control se puede afirmar que los promotores del instrumento se encontrarn con al menos
seis posiciones:

32

La posicin de elegido
Los elegidos, en general, como por ejemplo el presidente de la regin, tienen como
preocupaciones el cumplimento de sus promesas, de su plataforma electoral y de sus
proyectos personales en relacin con la organizacin gubernamental. Tambin buscan
ventaja en una eventual postulacin a un cargo poltico, ya sea la reeleccin o seguir
un recorrido en otras instancias del gobierno. Es decir, la posicin de este actor es una
de respeto hacia sus compromisos y una legtima voluntad de obtener nuevamente la
confianza del electorado.
La posicin del personal de confianza de primer rango
Los miembros del personal de confianza de alto rango estn a cargo de las direcciones
o de gerencias tales como la Direccin de Educacin o la Direccin de Salud. En el
Estado subnacional, estos actores ocupan niveles de responsabilidades similares al de
los ministros en el Estado nacional. Su posicin es una de fidelidad a la persona que les
nombro y a la parte de la organizacin estatal que representan. Su suerte laboral depende
del destino del elegido. Dicho esto, muchos son independientes de fortuna y aceptan el
cargo por vocacin y compromiso. En tal caso, su fidelidad ser ms pronunciada hacia
su unidad gubernamental. Su posicin es una de respeto hacia el elegido y de defensa
de la unidad gubernamental.
La posicin del personal de confianza en apoyo tcnico
El personal de confianza de apoyo tcnico est constituido de los tcnicos contratados
por los elegidos o por los directores/gerentes con el fin de reforzar la capacidad de
produccin de resultados de las unidades gubernamentales. Su posicin es una de
fidelidad hacia la persona que los nombr, est en relacin con su profesin y su saber
tcnico, lo que los coloca momentneamente en su cargo.
La posicin de los integrantes del programa SERVIR
Los gestores SERVIR son personal contratado con las caractersticas del personal tcnico
de confianza y con la ventaja de la permanencia como los nombrados. Hay dos tipos
de gestores SERVIR. Unos que emanan de la funcin pblica local y que por su propio
esfuerzo surgen, ganan los concursos y cumplen con la capacitacin correspondiente,
y otros que se incorporan por primera vez a la funcin pblica. La posicin de ambos
gestores es de fidelidad al Estado y a su profesin.
La posicin de los nombrados
Los nombrados son personal permanente en cada unidad gubernamental que aseguran
la perennidad del Estado. La posicin de estos actores es una de fidelidad a su unidad
gubernamental.
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La posicin de los cooperantes


Los proveedores de servicios (consultores, gestores de proyectos de cooperacin
internacional) son profesionales que interviene en favor del desarrollo de una o de
varias unidades gubernamentales. Lo hacen siguiendo su lgica de intervencin, la cual
es generalmente complementaria a las dems lgicas de intervencin presentes en el
medio. Su posicin conlleva a una fidelidad hacia la lgica del donante.
Cada uno de estos actores posee su propia actitud en relacin a la unidad gubernamental donde
se desenvuelven. Evoquemos nuevamente la teora. Anthony Downs, en Inside Bureaucracy,
identific cuatro tipos de actitudes observables en las grandes organizaciones:
La actitud de estadista
La actitud del jefe de Estado es de aquel que acta para el bien comn, con una visin
amplia y una preocupacin por entregar a la sociedad los resultados que desea. Segn
Downs estas personas son guiadas por el deseo de servir y tambin por el deseo de ser
recordados como buenos servidores.
La actitud del zelote
La actitud del zelote es aquel asociado al abogado de una sola causa. Los actores con
esta actitud estn investidos de una misin sagrada y defendern/promovern las ideas
ligadas a su causa, y ello en toda circunstancia. Ellos buscan tambin prestigio y reputacin.
La actitud del ambicioso
La actitud del ambicioso es aquella de quien basa su actuar sobre clculos de costobeneficio y que tiene como objetivo la bsqueda de su propio crecimiento personal.
Este actor busca oportunidades de negocios, oportunidades de hacerse notar y avanzar
en su carrera y oportunidades de acceso a informacin privilegiada que puede luego
utilizar a su favor. No busca el inters de la organizacin.
La actitud del defensivo
La actitud del defensivo es la de aquel actor que hace clculos costo-beneficio y que tiene
como objetivo mantener el nivel de comodidad al cual lleg. Busca reducir los cambios,
los esfuerzos de aprendizajes y trata de reproducir los mtodos de trabajo utilizados
durante aos. No busca el inters de la organizacin.
Es importante reconocer que cada regin ofrecer una situacin sui generis sobre este punto.
Cada actor tendr una posicin en la jerarqua as como una actitud dominante. No hay posicin
y actitud sistemticamente asociada. Esta complejidad solicitar la movilizacin de toda la
capacidad de adaptacin de los promotores de la reforma para lograr introducir en cada medio
el instrumento tablero de control.

Cuadro referencial para establecer la orientacin


estratgica con cada uno de los actores
Una vez que los promotores identificaron el inters y poder de los actores, se puede usar un
cuadro sencillo para sugerir una estrategia de intervencin adaptada a cada uno de ellos. El
Project Management Body of Knowledge (PMBok) sugiere el grfico siguiente para elegir una
estrategia.
Grfico n 7
Relaciones entre la influencia / inters y la estrategia
a adoptar con los actores

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

La actitud del jefe de


Estado es de aquel
que acta para el
bien comn, con una
visin amplia y una
preocupacin por
entregar a la sociedad
los resultados
que desea.

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En este grfico observamos:


Si una parte interesada, un actor, posee un fuerte inters y mucho poder (casilla roja)
podra ser un aliado o un adversario, el promotor debe gestionar estrechamente con el
actor. Varias investigaciones documentales sugieren que se debe buscar la colaboracin
del actor y persistir hasta lograrla.
Si una parte interesada, un actor, posee bajo inters pero mucho poder (casilla naranja),
el promotor debe satisfacer al actor.
Si una parte interesada, un actor, posee alto inters pero bajo poder (casilla amarilla),
el promotor debe mantener informado al actor.
Si una parte interesada, un actor, posee bajo inters y bajo poder (casilla verde), el
promotor debe supervisar eventualmente al actor.
El plan de implementacin del tablero de control emanar principalmente de este anlisis.
Todos estos datos sobre el medio de implementacin del tablero de control se colocan en el
cuadro siguiente para obtener una visin de conjunto.
Tabla n 2
Anlisis de las partes interesadas

34

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

En

las partes precedentes de esta gua, las etapas de implementacin del tablero de control
fueron presentadas independientemente de la experiencia en el terreno llevada a cabo
en el norte del Per por los promotores actuales del instrumento. En esta seccin haremos el
recuento del proceso de implementacin de este instrumento en los gobiernos regionales de
Lambayeque y de Piura.
Entre febrero del 2013 y marzo del 2014 una serie de actividades fueron llevadas a cabo por el
proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en
el Norte de Per, de la cooperacin canadiense, conocido como proyecto ProGobernabilidad.
Este proyecto tuvo como objetivo el mejorar la capacidad de los gobiernos regionales en el
desarrollo de sistemas de planificacin.
Este trabajo corresponde a uno de los tres componentes de este proyecto. ProGobernabilidad
busca por ende sostener sistemas de planificacin participativos y sensibles al gnero, en
coordinacin con todos los niveles de gobierno nacional, distrital y local, para atender las
necesidades de mujeres, nias y nios, poblaciones rurales e indgenas y otros grupos vulnerables.

Construccin de un diagnstico en la zona de intervencin


El proceso empez por una misin de identificacin y de diagnstico, resultado del cual se
subrayaron las dificultades de planeamiento en las regiones de Tumbes, Piura, Lambayeque y
La Libertad, as como los lmites de la descentralizacin actual en el Per. Este trabajo, que se
materializ en un reporte entregado en febrero del 2012, desemboc sobre la necesidad de
evaluar la viabilidad de nuevas estructuras de planeamiento en dichas regiones.
En agosto del 2012, ProGobernabilidad mand a un consultor canadiense, Michel Filion, para
elaborar el estudio de viabilidad. Se constat que la normativa peruana ofreca un marco
de planeamiento a largo plazo de buena calidad y en lnea con las prcticas internacionales
sugeridas por los organismos multilaterales.
La dificultad encontrada en el estudio estaba en la aplicacin cotidiana de esta normativa. Los
elementos contaminantes de la gestin pblica que se encontraron fueron: intereses partidarios,
decisiones por comodidad e intereses personales. Adems, se puede agregar a esta complejidad,
una descentralizacin imperfecta con poco poder de movilizar recursos al nivel regional.
Durante este estudio de viabilidad se lleg a la conclusin de que en las regiones de La Libertad,
Lambayeque, Piura y Tumbes no se encontraba un lenguaje comn entre los agentes y que
por falta de conocimientos se observaban prcticas contraproducentes. Exista un bajo nivel
de anlisis de las partes involucradas y, a pesar de la normativa, se tena un divorcio entre
presupuesto y planificacin.
Se estableci entonces que el desafo era el de favorecer la adopcin, por los numerosos actores,
de un enfoque comn en la seleccin de las inversiones y de los servicios con incidencias a largo
plazo. Se sugiri, para lograr este fin, enfocar los esfuerzos de corto plazo en la implementacin
de un Cuadro de Mando Integral (CMI) a nivel del directorio de cada regin.
Con la finalidad de mapear la cadena de valor y de objetivos/resultados, a partir de febrero del
2013, se compilaron informaciones de la regin Lambayeque. El consultor revis los instrumentos
de planificacin previstos por la normativa:
Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC).
Plan Operativo Institucional (POI).
Plan Estratgico Institucional (PEI).
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

35

Se esperaba que los tres documentos fueran coherentes y as poder extraer fcilmente la
cadena de valor de este gobierno regional. Siendo documentos preparados en diferentes
momentos, con diferentes procesos y con diferentes actores en la decisin, se notaron algunas
incongruencias en la cadena causal de los programas y de los objetivos, aunque nada que impida
la comprensin de la voluntad pblica.
Procedimos entonces a la definicin de la cadena de valor en la regin de Lambayeque. Vean
aqu un extracto:

En julio del 2013, en la regin Piura se realiz un mapeo de los resultados y programas similares,
incluyendo los presupuestos respectivos de cada gran objetivo, programa o grupos de actividades.
Cabe remarcar que los instrumentos de planificacin previstos en la normativa ofrecen indicadores
y metas peridicas. Asimismo, el POI debe ser objeto de un reporte trimestral. Si los actores
cumplen con sus obligaciones y estos instrumentos permiten contar con informacin peridica
y fiel a la realidad, los datos necesarios para la elaboracin de la tabla de referencia, el tablero
de indicadores y el tablero de control estn a un paso de ser disponibles.

Plan de interaccin y promocin del tablero de control

36

En las regiones de Lambayeque y Piura se sigui aproximadamente el mismo plan de interaccin


y promocin del tablero de control. El proceso empez por una reunin con el vicepresidente
o con el presidente regional. En ambos casos el objetivo era lograr el compromiso del principal
actor interesado en un tablero de control a nivel estratgico y obtener as su aval para las
dems actividades. Esta reunin tuvo lugar en abril del 2013, para Lambayeque, y en agosto
del 2013, para Piura.
En este caso, con los elementos obtenidos en el diagnstico anterior, se intua que los
documentos de planeamiento impuestos por la normativa no eran del todo fieles a la realidad
y que la planificacin observada por los altos mandos de los gobiernos regionales difera.
En consecuencia, se deba llevar a cabo una reunin con todos los altos mandos (gerentes y
directores) con el objetivo de presentarles el tablero de control y permitirles el ajuste, de ser
el caso, de las inexactitudes de los planes.
En la primera reunin con los altos mandos, y para que puedan visualizar la lgica de intervencin
de su sector, se distribuy a cada uno de ellos un bosquejo de la cadena de valor de su unidad
gubernamental (formado por un conjunto de programas) y se les solicit asociar a cada uno
de los programas un indicador cuantitativo nico al que se le pudiese fijar una meta trimestral.
Para este ejercicio fue necesario modificar el vocabulario normal de la gestin pblica y emplear
la palabra portafolio en lugar de programa debido a la existencia, en el Per, de una fuerte
asociacin entre programa y programa presupuestal. Cabe notar que la identificacin
de los indicadores solicitados debi ser realizada sin dificultad considerando que en todos
los instrumentos de planificacin impuestos por la normativa encontramos, por cada nivel y
horizonte de tiempo, indicadores y metas.
Con el fin de brindar apoyo tcnico a las unidades gubernamentales en la elaboracin/seleccin
de los indicadores cuantitativos y la identificacin de metas trimestrales, se mantuvieron
reuniones de trabajo con los planificadores de los gobiernos regionales. En estas reuniones
se explic el funcionamiento y la utilidad del instrumento tablero de control y se plantearon
pautas para la construccin de un mecanismo normal de seguimiento.
Luego de esta etapa de formacin el personal de cada programa deba organizarse y compilar
sus indicadores, as como fijar las metas correspondientes. Esta informacin deba ser entregada
a su jerarqua para ser transmitidos a los promotores del instrumento.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Operaciones de seguimiento
Las decisiones tienen que estar acompaadas por operaciones de seguimiento para transformarse
en resultados. Al final del plazo previsto, el personal de ProGobernabilidad local, en las oficinas
de Lambayeque y Piura, fue movilizado para proceder al seguimiento, obtener los indicadores
y las metas correspondientes.
Este fue un trabajo arduo. Para cumplir el trabajo, los actores se organizaron bajo diferentes
estrategias. Por ejemplo, en Lambayeque, el agente de enlace se implic directamente con
los equipos de algunas unidades gubernamentales para elaborar los indicadores. En la misma
regin, a iniciativa de otro proyecto, se llev a cabo un taller sobre la elaboracin de indicadores.
En Piura, numerosas llamadas telefnicas sirviendo de recordatorio para que los plazos de
entrega fueran respetados.
Para estimular el cumplimiento, en Lambayeque se llev a cabo una reunin con los altos
mandos, en el mismo formato que la reunin anterior, en la cual se les present algunos avances
del trabajo. Se trataban de resultados parciales: indicadores numerosos y no alineados a los
programas gubernamentales y ausencia de metas. Adems, pocas gerencias haban entregado
el trabajo. En esta reunin, llevada en junio del 2013, se logr el compromiso de producir los
entregables.
Para facilitar la obtencin de los resultados, ProGobernabilidad junto con el gobierno regional
de Lambayeque, identificaron tres gerencias prioritarias: transporte, salud y educacin. Para
producir sus indicadores, se moviliz a un consultor nacional, Nilton Quiones, quien realiz
un acompaamiento individual a los equipos de planificacin de esas gerencias. Esta tarea se
realiz en julio y agosto del 2013.
En Piura, despus una comunicacin escrita del presidente regional avalando el proceso, se
llev a cabo un ciclo de reuniones individuales con los altos mandos del gobierno regional con
el fin de recordar y precisar los entregables, as como para estimular su produccin.
A pesar del peso poltico, del apoyo y de las presiones, hasta la fecha solo un cierto nmero
de direcciones y gerencias entregaron el producto en un nivel de calidad satisfactorio, aunque
todava falta cumplir con los requisitos del instrumento.

Realizacin del tablero de control


La compilacin a nivel local de los datos producidos por las gerencias y las direcciones es una
tarea que toma tiempo. Sin embargo, es de naturaleza simple. Se trata de transferir los datos
obtenidos en la tabla de referencia y de elegir un diseo interesante de tablero de control.
Al inicio optamos por utilizar un EXCEL para la presentacin del tablero de control, en la actualidad
se cuenta con una plataforma de visualizacin del tablero que est programada en PENTAHO.

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

La compilacin a
nivel local de los
datos producidos
por las gerencias y
las direcciones es
una tarea que toma
tiempo. Sin embargo,
es de naturaleza
simple.

37

partir de la experiencia en Lambayeque y en Piura, de la bibliografa disponible en gestin


pblica y de las prcticas previas del autor de esta gua, se sugiere a los promotores del
instrumento tablero de control seguir 10 etapas claves para implementarlo. Ellas son:
1. Compilacin de los instrumentos de planeamiento utilizado por la unidad gubernamental.
En el caso de los gobiernos regionales se trata de tres documentos descritos en la
normativa peruana: el plan concertado, el plan estratgico y el plan operativo institucional.
Es conveniente disponer de las versiones electrnicas de estos documentos pues habr
muchas manipulaciones de los datos contenidos en ellos. Adems, la funcin copiapegado del EXCEL y del Word facilitar la transposicin de informaciones hacia la tabla
de referencia y hacia el tablero de control.

38

2. Organizacin de las informaciones bajo la forma de la tabla de referencia.


Las unidades gubernamentales poseen objetivos y resultados en cadena, organizados
de forma jerrquica. A menudo esta informacin se presenta en forma parcial, con
imperfecciones pero suficientemente estabilizadas para poder producir una primera
cadena de valor. En el caso de los gobiernos regionales se colocan los objetivos/resultados
del plan concertado en un primer nivel, los objetivos/resultados del plan estratgico en
un segundo nivel y los objetivos/resultados del plan operativo institucional en tercer
nivel. Para proceder a este trabajo se sugiere tomar la tabla de referencia y agregar
dos columnas a la izquierda. En el momento, esta empieza por una columna portafolio.
Habr una columna plan concertado, donde se pondrn los objetivos de dicho plan y
una segunda columna, plan estratgico institucional, donde se pondrn los objetivos de
dicho plan. Es a partir de esta tercera columna que se identifican los indicadores, metas y
presupuestos asociados con los cuales se construye la tabla de referencia. Vean el ejemplo:

3. Reunin con la mxima autoridad de la unidad gubernamental.


En el caso de gobiernos regionales se trata de los presidentes elegidos. En esta reunin
se sugiere recordar a la mxima autoridad del Estado subnacional el marco normativo
del Per y que este consta de herramientas de planeamiento, y con una obligacin, por
la ley de modernizacin, de producir una cadena de valor y el tablero de indicadores.
En el mismo encuentro se debe lograr el compromiso del presidente regional para que
ste consienta el mandato a sus subalternos de producir los insumos necesarios para la
elaboracin del tablero de indicadores. Para contar con la colaboracin y compromiso
de todos los actores, se debe volver visible el deseo del presidente regional de ver este
instrumento a su disposicin.
4. Reunin con los altos mandos de la unidad gubernamental.
Si estuviramos seguros de que la tendencia al incrementalismo no se manifest en la
produccin de los instrumentos de planeamiento de la normativa peruana, se podra
elaborar el tablero de control desde la oficina del consultor. Pero por lo general, los
funcionarios recuperan el material de planeamiento del ao anterior y lo reproducen con
algunas variaciones. A la larga, la programacin se aleja de las prioridades. En el caso de
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

Se debe lograr el
compromiso del
presidente regional
para que este
consienta el mandato
a sus subalternos de
producir los insumos
necesarios para la
elaboracin del tablero
de indicadores.

los gobiernos regionales, los altos mandos a reunir son los directores o gerentes. En esta
reunin se sugiere recordarles el marco normativo en el Per y explicarles el tablero de
indicadores y el tablero de control. Se debe facilitar a cada uno de los participantes el
bosquejo de la cadena de valor de su direccin o gerencia. Al final del encuentro, todos
deben comprometerse a validar con su equipo la lista de los programas identificados
en la cadena de valor, a asociar a cada programa un indicador cuantitativo, sus metas
trimestrales y su presupuesto trimestral. Finalmente, los actores de cada direccin o
gerencia deben acordar un plazo de entrega de estos tres insumos (indicador, meta y
presupuesto, por cada programa).
5. Capacitacin de los funcionarios responsables del planeamiento y del presupuesto.
Si estuviramos seguros de que la cultura de los resultados y de que el conocimiento de
sus instrumentos fuesen ampliamente difundidos entre los actores, el encuentro con
los altos mandos sera suficiente para conseguir los entregables. Sin embargo, existe
todava mucha confusin en la funcin pblica peruana en relacin con las herramientas
modernas de gestin del Estado. Conviene capacitar al personal que tendr que producir
los indicadores y metas. En los gobiernos regionales, los pla nificadores y los responsables
de los presupuestos de cada direccin y de cada gerencia deben adquirir un conocimiento
mnimo sobre el tablero de control, sobre los indicadores y sobre las metas.

Los planificadores
y responsables de
presupuestos de cada
direccin y gerencia
deben adquirir
un conocimiento
mnimo sobre el
tablero de control,
los indicadores y
las metas.

6. Recepcin y clasificacin de los entregables en el plazo convenido.


Se espera que las direcciones y gerencias entreguen en el plazo convenido una lista de
indicadores cuantitativos, sus metas trimestrales correspondientes y sus presupuestos.
Sin embargo, no todas cumplirn el compromiso por lo que tendrn que ser contactadas
rpidamente y ejercer una presin adecuada sobre ellas. Podra ser necesaria la organizacin
de encuentros individuales con las unidades en retraso, orientarlas hacia la produccin
de los entregables y convenir un nuevo plazo razonable.
7. Recepcin y clasificacin de los entregables faltantes.
Las direcciones y gerencias en retraso debern entregar en el nuevo plazo, convenido con
la autoridad y en la reunin con los altos mandos, una lista de indicadores cuantitativos,
sus metas trimestrales y presupuestos correspondientes.

39

8. Produccin de la tabla de referencia y del tablero de control.


El tablero de control y su tabla de referencia se elaboran en los trminos definidos
anteriormente y bajo un diseo visual estimulante para la mxima autoridad de la unidad
gubernamental correspondiente.
9. Reunin de validacin con los altos mandos.
El tablero de control y su tabla de referencia correspondiente servirn como
instrumento de seguimiento y evaluacin del conjunto de la accin pblica de una unidad
gubernamental. En nuestro caso, se trata de un gobierno regional. El desempeo de los
miembros del equipo de confianza ser medido con este instrumento. Por ello se debe
lograr el consentimiento de los mismos. Al final del encuentro de validacin, los directores
y gerentes deben consentir de ser evaluados sobre la base de este tablero de control.
10. Entrega a la mxima autoridad de la unidad gubernamental.
El encuentro final de presentacin del tablero de control a la mxima autoridad, en
este caso el presidente regional elegido, tiene como finalidad presentarle el tablero de
control en s, lo que debe permitirle el manejo de este instrumento, deducir algunas
conclusiones, formular preguntas clave y solicitudes de precisiones a sus subalternos,
as como tomar decisiones basadas sobre los datos presentados.
Su sugiere una etapa opcional:
Reunin taller de produccin (opcional).
Se sugiere llevar a cabo un taller de produccin de indicadores en aquellas regiones o
unidades gubernamentales que necesiten reforzar sus capacidades o aclarar conceptos
en esa materia.
De ser necesario, el gestor del proyecto de implementacin del instrumento tablero de control
podr retomar estas etapas o parte de ellas y establecer trminos de referencia en la perspectiva
de un proceso de licitacin pblica para la contratacin de un consultor.
Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

El tablero de control y
su tabla de referencia
correspondiente
servirn como
instrumento de
seguimiento y
evaluacin del
conjunto de la
accin pblica.

partir de la experiencia en las regiones Lambayeque y Piura en el norte del Per, podemos
identificar algunas lecciones y recomendaciones para procesos futuros de implementacin
del tablero de control. Listamos las lecciones aprendidas tales como:
Obtener el aval de la autoridad mxima y la visibilidad de este apoyo.
En una de las regiones donde se promovi este instrumento, a sugerencia del agente de
enlace del proyecto ProGobernabilidad, se trat se prescindir del esfuerzo de agenda
que representa lograr una reunin con el presidente regional elegido. La consecuencia
de ello fue una gran dificultad para iniciar el proceso. Se tuvo que regresar al modelo
planeado inicialmente que comprenda, como primera condicin, un encuentro formal
con la mxima autoridad. En otras palabras, no se puede cortar camino y saltarse esta
etapa. Es una condicin inicial crtica del proyecto de implementacin.

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En las regiones donde


se promovi el tablero
de control se cont
con varios lderes
de la reforma.

Identificar al lder de la herramienta que se har defensor local.


En las regiones donde se promovi el tablero de control se cont con varios lderes
de la reforma. Se trata de personas que crean en el instrumento y que hicieron la
promocin y la defensa del mismo en ausencia de las intervenciones de los agentes de
ProGobernabilidad y de sus consultores. En todas las regiones han surgido naturalmente
estos lderes que han contribuido favorablemente en toda la experiencia. Intuimos que
sin ellos los logros obtenidos podran no haberse concretado. Se debe identificar al lder
de la reforma, reconocerlo y sostenerlo. Si bien no se trata de una condicin inicial, es
sin duda una condicin de realizacin.
No presumir la existencia de conocimientos previos.
En los esfuerzos de implementacin se encontraron algunos dficits de conocimientos
en materia de gestin pblica. Las nociones de recursos y de presupuestos no han sido
completamente integradas por todos los miembros del aparato estatal. Algunos agentes
consideran como presupuesto solo los montos que pueden movilizar ellos mismos,
minimizando as los importantes recursos movilizados en sueldos y otros gastos que
aseguren el funcionamiento de las oficinas. Para algunos agentes es difcil asociar inversin
y funcionamiento como esfuerzos para lograr un solo objetivo. Vemos tambin que
el presupuesto de inversin y la lista de proyectos correspondientes estn desligados
de sus gastos operativos, as como de los resultados esperados por la gerencia o la
direccin. La vocacin de servicio y la nocin de resultados para los ciudadanos quedan
por desarrollar. Esto implica que al inicio de cada encuentro es necesario contextualizar
la gestin pblica en su paradigma actual(8).
Considerar las dificultades en conseguir consenso en las reuniones.
No tenemos datos firmes, pero algunos indicadores avanzados confiables indican
que los agentes, profesionales y tcnicos, de unidades gubernamentales encontrarn
muchas dificultades para llevar a cabo reuniones eficientes. La competencia entre los
interlocutores, los debates de escuela, el perfeccionismo, el cinismo y la existencia de
conflictos menores, sumados a la ausencia de una animacin hbil durante los procesos
participativos internos producen la destruccin de valores en lugar de su creacin.
Introducir una actividad de acompaamiento de los equipos de trabajo puede ser til
para lograr reuniones ms eficientes que faciliten la implementacin del tablero de
8. Recordamos que la Gestin por Resultados (GpR) es definida como un mtodo que se basa en tres puntos: a) el
otorgamiento de mayor flexibilidad a los responsables de las agencias de la administracin pblica en su gestin; b)
la rendicin de cuentas, es decir, la evaluacin del desempeo de esas agencias a la luz de indicadores de eficacia y
eficiencia en la prestacin de servicios a los ciudadanos; y c) el establecimiento de un esquema de incentivos que,
de alguna forma, premie o castigue a la alta gerencia de la administracin sobre la base de la evaluacin de los
resultados.
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Para algunos
agentes es difcil
asociar inversin y
funcionamiento como
esfuerzos para lograr
un solo objetivo.

control. Esto har que los productos insumos del tablero: listas de programas, indicadores
cuantitativos relacionados, metas y presupuestos correspondientes, sern de mejor
calidad al finalizar el encuentro del equipo de trabajo.
Invertir sumas importantes en el seguimiento de la implementacin.
Las unidades gubernamentales necesitan un seguimiento de proximidad para poder
realizar los productos esperados. Las oficinas de enlace de ProGobernabilidad jugaron
un papel importante al respecto y es necesario invertir una buena parte del presupuesto
para implementar un mecanismo de seguimiento adecuado como parte de la gestin
del proyecto. La acumulacin de los retrasos rompe la dinmica de la reforma y puede
impedir su xito.

Introducir una
actividad de
acompaamiento de
los equipos de trabajo
puede ser til para
lograr reuniones ms
eficientes que faciliten
la implementacin del
tablero de control.

Contener los perfeccionismos.


En los encuentros se manifest una resistencia a la introduccin de la herramienta.
Los agentes expresaban que la herramienta no abarcaba todas las dimensiones de la
realidad y que por ende no cumpla con los ideales de perfeccin. En este caso, si los
interlocutores no proponen una solucin realista a los defectos identificados, se trata
de una invocacin al statu quo. Se debe recordar que las herramientas son perfectibles,
siendo la peor de las herramientas la que no existe.
Luchar contra el contagio de la falta de fe y el cinismo.
La bsqueda de perfeccin es una estrategia de resistencia que se apoya sobre un
pensamiento racional. Como vimos anteriormente, los promotores debern contener los
perfeccionismos. A diferencia de este, la falta de fe y el cinismo son de carcter emotivo.
En algunas personas se trata de una disposicin natural y es imposible de modificar. Aqu
el desafo es ms bien de intervenir a tiempo para evitar el contagio de estos males entre
los dems agentes. Cuando en una reunin alguien evoca la incapacidad de la funcin
pblica a reformarse, teniendo como testigo el pasado, los promotores deben impedir
que esta disposicin se contagie entre los dems miembros de la audiencia.

Se debe recordar que


las herramientas
son perfectibles,
siendo la peor de las
herramientas la
que no existe.

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Con

un buen anlisis de las partes interesadas, el manejo de los 10 pasos sugeridos


y la integracin de estas lecciones aprendidas en la estrategia de intervencin,
los promotores se encuentran listos para intervenir y lograr con xito la implementacin del
tablero de control.
En esta gua encontrarn lo necesario para proceder a la implementacin del tablero de control.
Se describi la forma y el contenido del tablero de control y de la tabla de referencia necesaria
para su produccin. Varios grficos permitieron identificar las columnas de las tablas y las
relaciones entre ellas. Se especific las nociones utilizadas en el tablero de control, como los
cuatro vocablos tablero de indicadores, Cuadro de Mando Integral (CMI), tabla de referencia y
tablero de control, esenciales a su implementacin. Se hizo un hincapi en conceptos tericos
para asegurar la comprensin cabal del contexto cientfico de las herramientas y se defini la
gestin del valor ganado.
Se record el marco normativo del gobierno que justifica acelerar la modernizacin, ir hacia la
gestin por resultados y los presupuestos por desempeo. Se present tambin una lectura
de los intereses e influencias de los participantes en el proceso.

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Se describieron los elementos de preparacin, los esfuerzos iniciales, los encuentros, las reuniones
y las capacitaciones que condujeron a los primeros resultados. Se present sumariamente los
soportes y las tcnicas de animacin utilizadas. Se le ofreci al lector informacin en suficiente
cuanta para que pueda preparar l mismo un cronograma de intervencin. Finalmente, los
desafos que se presentaron en las experiencias de los gobiernos de Lambayeque, de Piura y
los elementos esenciales a tomar en cuenta al momento de la implementacin del tablero de
control fueron explicitados.
De las tres herramientas sugeridas por el Decreto Supremo n 004-2013-PCM (la cadena de valor,
el tablero de indicadores y el benchmarking), dos estn cubiertos por la documentacin y por
la gua del proyecto ProGobernalidad: una por esta gua y otra por la gua sobre la Gestin por
Resultados. Falta llevar a cabo todava una reflexin sobre el benchmarking.
Concluimos esta gua afirmando que el esfuerzo iniciado por el gobierno peruano es un
acercamiento a la corriente dominante en la literatura de la gestin pblica y se trata de la
extensin de la prctica de los presupuestos por resultados y de la profundizacin de las reformas
llevadas a cabo en el pas por ms de 10 aos. Potentes fuerzas apoyan estos procesos, tales
como los paradigmas en gestin, los organismos internacionales, los estudios de campo y la
mayora de los partidos polticos obrando en esta nacin. El gobierno peruano no cambiar
este rumbo.
Aplicando estas herramientas se busca mejorar la calidad de vida de la poblacin, dar
oportunidades y garantizar que todos los grupos sociales en el Per sigan desarrollndose
y enriquecindose.

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Aplicando estas
herramientas se busca
mejorar la calidad de
vida de la poblacin,
dar oportunidades y
garantizar que todos
los grupos sociales
en el Per sigan
desarrollndose y
enriquecindose.

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