Hintergrund

:
Ukraine
Nr. 43 / 14. Juli 2015

Verwaltungsreform in der Ukraine –
Dezentralisierung auf dem Weg
Miriam Kosmehl*

Zusammenfassung
Staatsgewalt nach dem Subsidiaritätsprinzip auf die kleinstmögliche Einheit vor
Ort zu verlagern – damit verbinden viele Ukrainer den Wunsch, mehr Einfluss auf
Regierende und Verwalter zu nehmen. Diese haben ihr an Potential so reiches
Land seit der Unabhängigkeit wiederholt so schlecht regiert und verwaltet, dass
die Bürger zweimal massiv aufbegehrten: 2004 in der Orangen Revolution und
2013/14 in der „Revolution der Würde“. Tatsächlich dürfte Dezentralisierung
nach Neugestaltung der Justiz, ohne die weder Machtmissbrauch noch Korruption beizukommen sein wird, die wichtigste rechtsstaatliche Reform sein. Sie steht
zudem im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit, weil am 25. Oktober landesweit
Kommunal- und Regionalwahlen stattfinden – obwohl die angestrebte Neuordnung bis dahin keinesfalls umzusetzen ist. Schließlich ist sie Teil jener Verfassungsreform, die für die Befriedung des Donbass ins Feld geführt wird. Ein Zaubertrank zur Befriedung der Aggressoren des Krieges ist sie nicht, ebenso wenig
wie ein Allheilmittel gegen schlechte Regierungsführung. Aber es ist zu begrüßen, dass dem Parlament endlich ein einheitlicher Entwurf für den verfassungsrechtlichen Rahmen zur Abstimmung vorliegt.

* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
Hintergrund: Ukraine Nr. 43 / Juli 2015

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Territorialer Neuaufbau der Verwaltung
Motiviert von der Vorstellung, dass lokale Verwaltungseinheiten auch Bürgerbelange regeln sollen –
und nur übergreifende Befugnisse bei zentralstaatlichen Behörden verbleiben, die vernünftigerweise
unter die Ägide der Hauptstadt gehören – gab es in der Ukraine seit der Jahrtausendwende zwei Versuche, die zentralstaatliche Machtvertikale mit den sog. Gouverneuren, korrekt heißen sie „Vorsitzende der Gebietsverwaltungen“, zu verändern.1 Beide scheiterten. Dieses Mal soll es anders kommen.
Klar ist, die neue Verwaltungsstruktur wird vier Ebenen haben:
neben der zentralstaatlichen die
der Region (früher: Oblast), des
Kreises 2 und der Gemeinde (Hromada). Den sog. Gouverneuren,
häufig wahrgenommen als Handlanger politischer Gunst und Herrschaft, soll ebenso die Macht entzogen werden wie den zentralistischen, von den Gouverneuren
organisierten Kreisverwaltungen.
Stattdessen sollen auch auf Regions- und Kreisebene gewählte
Parlamente (Räte) ihre eigene
Exekutive bekommen, indem die
Räte sog. Exekutivkomitees bilden.
Wartende in einem Kiewer Bürgeramt / Foto: FNF-Projektbüro Kiew.
Im Rahmen der Selbstverwaltung
sollen diese neuen Kräfte die Regionalentwicklung auf den Weg bringen. In den Städten und Gemeinden existiert diese Praxis bereits.
Dort sind die Vorsitzenden der Gemeinderäte gleichzeitig Bürgermeister.

1

S. in Englisch Duncan Leitch, „The Wrong Solution to the Wrong Problem?“, The Ukrainian Week No. 6 (88), Juni 2015, S.
11, elektronische Version unter http://ukrainianweek.com/Politics/139503.
2
Anscheinend wird die altukrainische Bezeichnung für Kreis, Powit, nun doch nicht die bislang herkömmliche Bezeichnung
aus der Sowjetzeit Rayon ersetzen. Das finden Experten vor allem deshalb bedauerlich, weil sich so in den langen Jahren,
die diese Reform dauern wird, neu geformte Kreise dem Namen nach nicht sofort erkennbar von alten unterscheiden werden.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Graphik Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für bürgerliche Initiativen Lemberg, zu den Reformen auf der Regions- und Kreisebene /
auf: cehrin.org.ua

Angelehnt an das polnische Modell der Woiwoden bzw. an das französische Modell, sollen sog. „Präfekten“ als Repräsentanten des Zentralstaats die Gouverneure und Vorsitzenden der staatlichen Kreisverwaltungen ersetzen. Sie werden jedoch nur noch die Rechtsaufsicht über die neuen Selbstverwaltungskörperschaften haben.
Insgesamt soll eine massive territoriale Neuorganisation kleine, ineffiziente Einheiten im ganzen Land
zusammenfassen – aber im Gegensatz zu früheren Initiativen3 auf freiwilliger Basis, verbunden mit
finanziellen Anreizen. Dennoch ist die angestrebte administrativ-territoriale Neuorganisation der Ukraine, das zeigen die Erfahrungen anderer Länder, eine langfristige Herkulesaufgabe. Auf der untersten
Verwaltungsebene geht es immerhin um rund 14.000 Verwaltungseinheiten, die auf fast ein Zehntel
(1.500-1.800 Gemeinden) reduziert werden sollen. Aus den bislang etwa 500 Kreisen sollen 120-150
werden. Nur die bisherigen 27 Oblasti sollen, bezeichnet als „Regionen“, erhalten bleiben.

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Etwa der unter Ex-Präsident Juschtschenko sog. „Reform für die Menschen“, der aber vorgeworfen wird, ohne Einbeziehung der Bürger geplant worden zu sein, und die es nicht einmal auf die Gesetzesebene schaffte.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Graphik Ihor Koliuschko vom Zentrum für politische und rechtliche Reformen. Der ukrainische Rechts- und Verwaltungsexperte schlägt
die dargestellte Aufteilung in Kreise vor / auf: http://www.en.pravo.org.ua

Auch wenn die Zusammenschlüsse der Effizienz dienen, ist „Freiwilligkeit“ problematisch. Wahrscheinlich steht ein jahrelanger Prozess bevor, weil Gemeindezusammenlegungen immer eine heikle und
langwierige Angelegenheit sind, wenn die Zusammenschlüsse am Ende auch in der Praxis funktionieren sollen.
Enorme Anstrengungen werden auch damit verbunden sein, die für die Bürger wichtigen Verwaltungsdienstleistungen, die bislang nur über die zentralistisch organisierten Regions- und Kreisverwaltungen
zu erhalten waren, auf der lokalen Ebene anzubieten. In der gesamten Ukraine sollen rund 2.000 Bürgerämter entstehen mit dem Ziel, öffentliche Dienstleistungen näher an den Bürger zu bringen und sie
dadurch besser (und billiger) zu machen. 4 Gegenwärtig gibt es knapp 670 Bürgerämter, und schon
diese Zahl ist das stolze Zeugnis einer Reform von unten, die erst im Zuge der rasanten politischen
Veränderungen der letzten eineinhalb Jahre wirklich in Bewegung kam.

4

Die Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit führt mit dem Zentrum für politische und rechtliche Reformen seit 2010
regelmäßig in den Regionen Seminare zur Einführung und Verbesserung von Bürgerämtern durch. S. aber auch
http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr-32080/_p-1/i.html.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Zudem unterscheiden sich die bereits existierenden Bürgerämter noch stark in Bezug auf Funktionalität und Service. Nicht alle sind tatsächlich funktionstüchtig.

Eingang zum Bürgeramt von Ivano Frankivsk / Foto: http://www.cnap.if.ua/photo

Nach dem Regimewechsel 2014: Dezentralisierung nimmt endlich Fahrt auf
Bereits am 1. April 2014, noch vor der Amtseinführung Präsident Poroschenkos, billigte das ukrainische Übergangskabinett ein Konzept zur Dezentralisierung. 5 Formell musste sich das inhaltlich als
vernünftig eingestufte und zwischen dem Ministerkabinett und dem Präsidialamt abgestimmte Konzept allerdings den Vorwurf gefallen lassen, die Rechts- und Verwaltungsexperten und Praktiker, die
sich in ukrainischen Think-Tanks und anderen NRO seit der Unabhängigkeit mit dem Thema administrativ-territorialer Modernisierung befassen, nicht ausreichend eingebunden zu haben – und schon gar
nicht die „normale“ öffentliche Meinung eingeholt zu haben. So erarbeiteten Experten der zivilgesellschaftlichen Initiative „Reanimation Package of Reforms“, die seit dem Machtwechsel im Februar 2014
die Arbeit des Ministerkabinetts nicht nur genau beobachten, sondern konkrete Politikvorschläge ma-

5

Vorbereitet durch das Ministerium für Regionalentwicklung, Bauwesen und Wohnungs- und Kommunalwirtschaft unter
dem damaligen Vize-Premierminister und Minister für Regionalentwicklung Wolodymyr Groisman (seit 27.2.14) entstand
das „Konzept für Selbstverwaltung und die territoriale Organisation der Staatsgewalt in der Ukraine“, auf Ukrainisch
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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chen, ein Parallelkonzept. Uneinig war man sich vor allem, ob der Präsident die neuen Präfekten einsetzt und abberuft – oder das Ministerkabinett.
Auch der Einfluss des Präsidenten auf die neuen lokalen Machtstrukturen war strittig: Sollte er das
Recht haben, vorzeitig die Befugnisse eines Gemeinde-, Kreis- oder Regionsrates, genauer des jeweiligen Ratsvorsitzenden, aufzuheben und stattdessen einen staatlichen Beauftragten bestimmen können
– und, falls ja, unter welchen Voraussetzungen?
Im März d.J. rief Präsident Poroschenko eine Verfassungskommission ins Leben, in der sowohl alle Parlamentsfraktionen wie auch Think-Tanks, NRO und Universitäten vertreten sind (darunter die Universitäten aus Donezk, Luhansk, Mariupol und der Autonomen Republik Krim).6 Den Vorsitz führt Parlamentspräsident Wolodymyr Groisman, erster Regionalminister nach dem Regimewechsel 2014 und
davor erfolgreicher Oberbürgermeister der Vorzeigestadt Winnyzja, ein erfahrener Kommunalpolitiker. 7
Er leitet zudem die Arbeitsgruppe „Dezentralisierung“, die es neben den Arbeitsgruppen „Justizreform“
und „Menschenrechte“ bislang in der Verfassungskommission gibt.8
Der erste maßgebliche Erfolg dieser Kommission dürfte nun
die Zusammenführung mehrerer Dezentralisierungsentwürfe
sein, inklusive der Abstimmung mit Gesetzentwürfen des Parlaments, das seinerseits seit Jahresbeginn 2015 – die Lokalwahlen für den Herbst im Blick –
einige neue Gesetze auf den Weg gebracht hatte. Denn neben
der Verfassungskommission des Präsidenten gibt es auch den
Verfassungsausschuss der Werchowna Rada. Dabei handelt es
sich insbesondere um Haushaltsänderungen, die sicherstellen
sollen, dass Kommunen auch anteilig an Steuereinnahmen
beteiligt sind bzw. Steuern und Abgaben erheben dürfen, um
neue Verantwortlichkeiten, etwa im Rahmen von Bildung oder
Gesundheit, auch wahrnehmen zu können.

Parlamentspräsident Groisman (li.) begrüßt Besucher von LI und ALDE, in Begleitung der FNFProjektleiterin, im April 2015 im Parlament / Foto:
Anastasia Sirotkina

6

Dekret Nr. 190/2015 vom 31.3.15 gibt detailliert Auskunft über die rund 55 Mitglieder, in Ukrainisch s.
http://www.president.gov.ua/documents/19212.html. Dreizehn internationale Experten dürfen teil- und Stellung nehmen,
aber nicht wählen. Gemäß der ukrainischen Verfassung hat die Kommission nur beratende Funktion, weil das Initiativrecht
für Verfassungsänderungen entweder der Präsident oder 150 Abgeordneten des nationalen Parlaments haben. Aufgrund
der Reputation einzelner Mitglieder und der gemischten Zusammensetzung haben Entscheidungen der Kommission aber
Autorität und entsprechen zumindest ein Stück weit der Forderung vieler ukrainischer Bürger, Reformen mitzugestalten.
Die Universitäten von Donezk und Luhansk wurden in andere Regionen der Ukraine umgesiedelt.
7
Vize-Vorsitzende der Kommission sind der ehemalige Richter des EGMR Prof. Volodymyr Butkevytsch und Prof. Viktor
Musiyaka. Sekretär der Kommission ist Oleksiy Filatov, Stellvertretender Leiter der Präsidialadministration.
8
Die Problematik, dass sich die unterschiedlichen Bereiche Dezentralisierung, Justizreform, Menschenrechte und ggf. weitere gegenseitig lähmen könnten, weil man auf eine gemeinsame Verfassungsänderung wartet, wurde adressiert, indem
die Verfassung nun in Schritten geändert wird. Damit die Substanz nicht leidet, schlagen Experten die Selbstverpflichtung
vor, in zwei Jahren eine Analyse der gesamten Verfassung durchzuführen.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Gemeindekompetenzen nach der Reform von Witali Sahajniy, Zentrum für bürgerliche Initiativen

Meilenstein! Einheitlicher Entwurf für notwendige Verfassungsänderungen
Vielleicht trieb die Handelnden die rege Parlamentstätigkeit an. In jedem Fall haben die Ukrainer nun
am 1. Juli einen Meilenstein gesetzt. Nachdem am 26. Juni die Verfassungskommission einen einheitlichen Entwurf gebilligt und so die verfassungsmäßigen Grundlagen für die Dezentralisierung entlang
der oben dargelegten Grundlinien auf den Weg gebracht hatte, stellte Präsident Poroschenko am 1.
Juli mündlich die wichtigsten Punkte der ukrainischen Öffentlichkeit vor.9 Er selbst sei aber nur der
„Vorschlagende“. Poroschenko verwies auf „zwei ehrenwerte Kommissionen“ – die ukrainische Verfassungskommission und die Venedig-Kommission, also die Europarats-Experten für Osteuropas Verfassungen – als „die wahren Autoren“. Letztere prüften das Ergebnis der Beratungen der ukrainischen
Verfassungskommission und erarbeiteten Empfehlungen, die die Ukrainer berücksichtigten.10
9

Information auf der Site der Präsidialadministration in Englisch unter http://www.president.gov.ua/en/news/prezidentpredstaviv-zmini-do-konstituciyi-decentralizaciya-35579.
10
S. Opinion No. 803/2015 v. 24.6.15 unter http://venice.coe.int/files/CDL-PI%282015%29008-e.pdf. Außerdem Gianni
Buquicchio, Präsident der Venedig-Kommission am 29.6.15, http://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2051: “I very
much welcome that the Constitutional Commission of Ukraine approved on Friday [26.6.15] draft amendments to the
Constitution regarding decentralisation. The text approved integrates most of the recommendations made by the Venice
Commission (…)
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Seit dem 1. Juli stehen die vorgeschlagenen Verfassungsänderungen, gegossen in einen Gesetzentwurf, auf der Website des ukrainischen Parlaments, der Werchowna Rada.11
In ihrer detaillierten
„Meinung“ 12 hoben
die Europäer hervor,
dass nach den Änderungen die Organe der kommunalen
Selbstverwaltung
endlich nicht mehr
der allumfassenden
Aufsicht der Generalstaatsanwaltschaft (Ukrainisch:
nahliad, Russisch:
nadsor) unterlägen,
einer aus der Sowjetzeit übriggebliebenen allmächtigen
und
willkürlichen
Präsident Poroschenko mit Premierminister Arseni Jazeniuk / Foto: © Arseniy Yatsenyk Foundation Open Behörde, und dass
Ukraine
die Voraussetzungen
für die finanzielle Selbständigkeit von Gemeinden geschaffen würden. Insgesamt führten die Gesetzesentwürfe eine Form der Dezentralisierung von Staatsgewalt ein, die überwiegend mit der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar sei.13
Erwähnenswert ist auch, dass künftige Kommunal- und Regionalwahlen nach den Änderungsvorschlägen aufgrund gesetzlicher Regelungen stattfinden sollen, nicht mehr aufgrund eines schlichten Parlamentsbeschlusses. Letzteres hatte in der Vergangenheit wiederholt dazu geführt, dass in zahlreichen
Kommunen gar nicht gewählt wurde und man dort auch ohne Bürgermeister blieb – sogar in der
Hauptstadt.14

The speedy adoption of the text by the Verkhovna Rada is now very important with a view to the local elections, which
will take place in October, and the continuing negotiations in the framework of the Minsk process.”
11
Auf Ukrainisch unter http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812.
12
S. Fn. 10.
13
Die „Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung“ wurde ab 15. Oktober 1985 von den Mitgliedstaaten des
Europarates unterzeichnet und trat am 1. September 1988 in Kraft. Mittlerweile haben fast alle Mitgliedstaaten des Europarates die Charta ratifiziert.
14
S. FNF-Bericht „Europäische Hauptstadt ohne Bürgermeister“ aus dem April 2013, http://www.freiheit.org/PolitischeBerichte-aus-aktuellem-Anlass/415c24882i1p/index.html.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Kompromisse
Den strittigen Punkt, wer nun die Präfekten einsetzt bzw. abberuft und letztendlich mehr Einfluss auf
deren Tätigkeit haben wird, Präsident oder Ministerkabinett, beantwortete die Verfassungskommission
mit einem Kompromiss zwischen Präsident und Ministerkabinett.15
Die andere strittige Frage, ob der Präsident gewählte Lokalorgane bei verfassungswidrigen Akten aufzulösen und Vorsitzende abzusetzen vermag, betrifft nach dem Entwurf nur solche Räte bzw. Vorsitzenden, deren Handlungen die Souveränität, territoriale Integrität und nationale Sicherheit der Ukraine gefährden. Dann wird gleichzeitig das Verfassungsgericht eingeschaltet und der Präsident setzt
anstatt des betreffenden Lokalratsvorsitzenden einen zeitweilig Bevollmächtigten ein. Wenn das Verfassungsgericht die Bedenken bestätigt, kommt es zu Neuwahlen.
Reform unter Druck
Das ukrainische System für Verfassungsänderungen ist kompliziert. Deshalb wünschte Parlamentspräsident Groisman, der Verfassungskommissionsvorsitzende und Leiter der Arbeitsgruppe Dezentralisierung, das ukrainische Parlament solle noch im Juni über die für die Dezentralisierungsreform notwendigen Verfassungsänderungen abstimmen. Nachdem die Zeit knapp wurde, schlug er den Abgeordneten vor, keine oder eine verkürzte Sommerpause zu machen, in jedem Fall aber solange zu arbeiten,
bis die Verfassungsänderungen noch in dieser Sitzungsperiode des Parlaments, die eigentlich Mitte
Juli zu Ende ist, verabschiedet werden. Der Grund ist simpel: Wenn die Gesetzentwürfe in dieser Sitzungsperiode der Werchowna Rada die notwendige einfache Mehrheit von 226 Stimmen erreichen,
müssen die Entwürfe zunächst an das ukrainische Verfassungsgericht weitergereicht werden. Wenn
dieses die Änderungen akzeptiert, muss das Parlament in einer neuen Sitzungsperiode, also frühestens
Anfang September, wieder zustimmen, dann mit Zweidrittelmehrheit.
Geht alles glatt, wird der Gesetzentwurf für Verfassungsänderungen zur Dezentralisierung also
frühestens Anfang September verabschiedet. Dann
muss er noch unterschrieben und veröffentlicht
werden, und es werden drei Monate bis zu seinem
Inkrafttreten vergehen. Zur Erinnerung: Am 25.
Oktober d.J. sind Kommunal- und Regionalwahlen.
Von Umsetzung der Reform bis zu oder gar vor den
Wahlen kann deshalb keine Rede sein. Aber es
dürfte der verfassungsrechtliche Rahmen gesetzt
sein, wenn die Ukrainer im Oktober wählen.
Das nationale Parlament der Ukraine, die Werkhowna Rada /
Foto: Oleg Friesen
15

Im Detail s. Art. 118 und 119. Der Präfekt wird nach der Vorgabe des Ministerkabinetts der Ukraine vom Präsidenten der
Ukraine ernannt und entlassen (Art. 118 III). Art. 119 III regelt, welche Verwaltungsakte des Präfekten der Präsident und
welche das Ministerkabinett widerrufen kann.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Vorwurf mangelhafter Bürgerbeteiligung
Eine besondere Herausforderung besteht für die Politik darin, bei aller gebotenen Eile neben der ukrainischen Fachwelt auch noch möglichst viele „normale“ Bürger zu beteiligen bzw. sie für den Reformprozess zu gewinnen. Reformergebnisse sollen schnell umgesetzt und für die Bürger schnell (positiv)
spürbar sein. Dabei ist dieser Prozess schon ohne lange öffentliche Debatte schwierig genug. Als Kompromiss müssen die Regierenden zentrale Reformprozesse möglichst transparent gestalten – und zwar
bevor das Parlament abstimmt. In Sachen Verfassungsreform ist die Website der Verfassungskommission noch immer spärlich bestückt.16 Das gilt auch für die offizielle Website, die über Reformen Auskunft geben soll.17 Viel besser sieht es mit der Website des Regionalministeriums aus18, und mit denen
verschiedener ukrainischer NRO sowieso.19 Nur: diese Sites besucht nicht unbedingt der Normalbürger
aus den Regionen. Und sie sollten etwa „Townhall meetings“ in den Regionen nicht ersetzen. 20 Ukrainische Politiker sollten häufiger in die Regionen reisen und verständlich kommunizieren, warum der
eingeschlagene Weg vorteilhaft ist.
Einige Experten kritisieren die ukrainischen Medien zu Recht dafür, Reformdebatten und -inhalte
nicht in ausreichendem Maße an die Bürger weiter zu vermitteln.21 Allerdings waren gerade die ukrainischen Journalisten seit Oktober 2013 extrem beansprucht, zunächst mit dem Maidan, dann mit der
Krim-Annexion und dem aufgezwungenen Krieg, nun mit Reformen in zentralen Bereichen und einer
bedrohlichen Wirtschaftslage – neben häufigen Skandalen im Regierungslager.22
Keine Lösung von der Stange für das komplexe Problem Regionalpolitik
Es wird nicht leicht sein, den Umgestaltungsprozess der lokalen Verwaltungen so zu kontrollieren,
dass die Korruption nicht einfach dorthin wandert, wo ehemals zentralstaatliche Kompetenzen an
neue Entscheidungsträger übergehen. Oleksandr Solontaj, selbst Befürworter von Dezentralisierung
und Mitbegründer der neuen Kleinpartei Syla Lyudey (Kraft der Menschen), die zu den Kommunal- und
Regionalwahlen antreten wird, machen insbesondere Budgetkompetenzen Sorge. Die Gebiets- und
Kreisverwaltungen waren von jeher korrupt und veruntreuten Staatsgelder.

16

S. http://constitution.gov.ua Ukrainisch und, in Auszügen, Englisch. Eine russische Version gibt es nicht. Letzter Zugriff
am 7.7.15.
17
http://www.reforms.in.ua/index.php?pageid=constitution-reform, letzter Zugriff am 7.7.15.
18
S. http://minregion.gov.ua und http://decentralization.gov.ua/en (insbesondere letztere enthält Material, dass die
schwierigen Zusammenhänge leicht verständlich vermittelt).
19
S. beispielsweise die Site des Zentrums für politische und rechtliche Reformen, die auch einen englischen Teil enthält,
http://www.en.pravo.org.ua/.
20
Auch internationale Organisationen haben es sich zum Ziel gemacht, den innerukrainischen Dialog über Dezentralisierung zu fördern und Kapazitäten für die Umsetzung zu verbessern, etwa USAID in Kooperation mit dem Regionalministerium und dem Europarat http://radaprogram.org/en/content/regional-reform-implementation-support-offices-launched oder
die Schweizer Internationale Entwicklungszusammenarbeit http://despro.org.ua/en/despro/project/.
21
S. Democracy Reporting International, Briefing Paper 56, “Constitutional Reforms in Ukraine: An Update on Recent Developments and Debates”, Juni 2015, http://democracy-reporting.org/publications/country-reports/ukraine/briefing-paper56-june-2015.html in Englisch, Ukrainisch und Russisch. DRI ist in der Verfassungskommission als Beobachter vertreten.
22
Aktuell wurden innerhalb weniger Wochen entweder entlassen oder traten zurück: der Umweltminister, der Gesundheitsminister, der Chef des Sicherheitsdienstes.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Deshalb ist die Befürchtung begründet, dass die Provinzfunktionäre dort die Kontrolle über die lokalen
Finanzen nicht einfach aufgeben werden.
Experten warnen zudem, dass
schwerwiegende
Probleme
gerade in den ukrainischen
Regionen, die häufig an ein
Entwicklungsland
erinnern,
sich nicht gut mit dezentralisierten Strukturen lösen ließen. 23 So sei der „Nationalen
Strategie für Regionalentwicklung bis 2020“ zu entnehmen,
dass 39% der Infrastruktur für
die
Frischwasserversorgung
privater Haushalte in marodem
Zustand ist, in manchen Regionen sogar 60%. Auch kommunale
Wohnungsbestände
sind in schlechtem Zustand,
meist noch als Folge der
Schnellprivatisierung
der
1990er Jahre, als die Wohnungsbesitzer Eigentümer ihrer
Wohnung wurden, aber das Gemeinschaftseigentum an die Kommunalverwaltungen ging. Der Zustand
der Straßen ist im ganzen Land katastrophal. Dezentralisierung berge das Zusatzrisiko, so die Mahner,
dass mit den notwendigen Investitionen in kommunale Infrastruktur kleinen Einheiten, die eigentlich
von der Reform profitieren sollen, zu viel Verantwortung aufgebürdet werde.
Oleksandr Solontai ( Partei Syla Lyudey), Mitgewinner des Democracy Awards des National
Democratic Institutes 2014, hier im Bild mit Dr. W. Gerhardt und dem Parteibanner/ Foto:
FNF-Projektbüro Kiew

Die gravierenden Mängel bei grundlegenden Versorgungsleistungen außerhalb der Städte seien aber
auch mit den neo-patrimonialen Beziehungen zwischen politischen, bürokratischen und Geschäftseliten aller Regierungs- bzw. Verwaltungsebenen verbunden. Dieses Phänomen habe sich aus der institutionellen Erosion der Ukraine nach der Unabhängigkeit entwickelt und unter Präsident Janukowytsch
seinen traurigen Höhepunkt erreicht.24 Korrupte Praktiken zur Geldwäsche und Steuervermeidung seien oft von regionalen Eliten ausgeübt worden, die solange freies Spiel in ihrer Region hatten, wie sie
für stetigen Geldfluss nach Kiew sorgten.
Damit nicht lokale Eliten die Dezentralisierung nutzen, um ihre Partikularinteressen zu verfolgen, ist
es wichtig, parallel auch geeignete und schlagkräftige Monitoring-Institutionen einzurichten.

23

Etwa Duncan Leitch, Experte für Reform für Regionalpolitik, in „The Wrong Solution to the Wrong Problem?“, The Ukrainian Week No. 6 (88), Juni 2015, S. 11, elektronische Version unter http://ukrainianweek.com/Politics/139503.
24
Derselbe, s. Fn. 23.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Die Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit führt in den Regionen der Ukraine zahlreiche Seminare durch, die unterschiedlichen Zielgruppen Wissen über Dezentralisierung sowie über effektives Arbeiten als lokale NRO vermitteln.25
Mindestens ebenso wichtig ist es, die Kapazitäten künftiger Ratsmitglieder bzw. von Mitgliedern der
Exekutivkomitees zu stärken. Die Friedrich-Naumann-Stiftung hat deshalb vor rund zwei Jahren ein
Netzwerk Freier Kommunalpolitiker ins Leben gerufen, das engagierten Aktivisten das notwendige
Know-how für qualitativ hochwertige Kommunalpolitik vermitteln und auch das innerukrainische Lernen voneinander ermöglichen soll.26
Nur formelle Bedeutung für den Friedensprozess im Donbass
Überschätzt wird die Bedeutung von Dezentralisierung für „Minsk II“. Der Krieg im Donbass hat eine
Dimension, die mit einer Verwaltungsreform nicht zu lösen ist. Die Bewohner, die noch nicht geflohen
sind,27 misstrauen Moskau und Kiew – und den lokalen Machthabern sowieso. Zudem ist Dezentralisierung nicht das, was sich der Kreml oder die sog. Separatisten vorstellen. In Moskau wünscht man
sich die selbsternannten „Volksrepubliken“ Donezk und Luhansk ja gerade deshalb als autonome territoriale Gebilde, inklusive eigener Polizei und außenpolitischer Befugnis, weil man mittels ostukrainischer Vetos die gesamtukrainische Politik nach Gutdünken beeinflussen könnte, ohne Regierungsverantwortung für die zerstörten Gebiete zu übernehmen. Das muss Kiew kategorisch ablehnen. 28 Das
Vorgehen Präsident Putins im eigenen Land zeigt zudem, dass ein föderativer Staat aus russischer
Perspektive nicht gleichbedeutend ist mit einem föderativen System nach deutschem oder schweizerischem Verständnis. Seit seinem Amtsantritt zur Jahrtausendwende ersetzte der Kremlherrscher alle
eigenständigen Gouverneure Russlands durch Vertrauenspersonen und stärkte gezielt die eigene
Machtvertikale. Und was der Kreml unter Konfliktbeilegung und –lösung mit lokalen Kräften versteht,
kann jeder am bedenklichen Zustand Tschetscheniens unter Ramsan Kadyrow beobachten.29

25

Z.B. Runde Tische zu Dezentralisierung (http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr-31931/_p1/i.html) und Seminare „Wie schreibt man verständlich über Verwaltungsreform und Dezentralisierung“
(http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr-31856/_p-1/i.htmlSeminare) oder „NRO als Instrumente
lokaler Antikorruptionskontrolle durch die Öffentlichkeit“ (http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr31765/_p-1/i.html).
26
S. etwa http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr-31660/_p-1/i.html.
27
Nach groben Schätzungen hat die Hälfte der ursprünglichen Bewohner den Donbass verlassen. Die, die geflohen sind,
haben das übrigens überwiegend in den Rest der Ukraine getan, wo rund 1,4 Millionen Binnenflüchtlinge registriert sind,
nicht Richtung Russland (750.000 registrierte Flüchtlinge), das ja vorgibt, sie vor der „faschistischen“ Ukraine zu schützen.
Zahlen des UN-Flüchtlingshochkommissariats v. Juni 2015,
http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/UNHCR%20UKRAINE%20Operational%20update%2026%20June%2
02015.pdf.
28
Präsident Poroschenko hat wiederholt betont und nachvollziehbar begründet, dass und warum Föderalisierung für die
Ukraine nicht in Betracht kommt, etwa bei der Auftaktveranstaltung zur Verfassungskommission: Integrität und Einheit
der Ukraine müssten erhalten werden. Jenen, die eine sog. Föderalisierung wollten – oder, tatsächlich, eine Teilung der
Ukraine – dürften keine Zugeständnisse gemacht werden.
29
Für die auf Repression und Willkür beruhende Scheinstabilität Tschetscheniens s. die aktuelle Analyse der International
Crisis Group unter http://www.crisisgroup.org/en/regions/europe/north-caucasus/236-chechnya-the-inner-abroad.aspx.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Sprache und Kultur
Eine dezentralisierte Verwaltungsstruktur bietet auch den zu Recht gewünschten Freiraum, wichtige
Bereiche des Alltagslebens selbst zu gestalten.
In der Antrittsrede, die Präsident Poroschenko vor rund einem Jahr auf Ukrainisch und Russisch hielt,
betonte er, sein Dezentralisierungsvorschlag beinhalte die Garantie, dass Russisch in den Gebieten
Donezk und Luhansk frei verwendet werden dürfe.30

Karte Sloboda-Ukraine / @Wikipedia

Ohnehin ist die Situation vor Ort komplex, weil auch die Donbass-Gebiete nicht durchgängig russischsprachig und ein Beispiel für ein „Übereinander von Kulturräumen“ 31 sind. So wird in den Städten
überwiegend Russisch gesprochen, und das Gebiet Donezk ist ein stark industrialisierter Ballungsraum.
Auf dem Land dagegen – vor allem in der Region Luhansk, deren zentraler und nördlicher Teil die sog.
Sloboda-Ukraine ausmacht (zusammen mit dem größten Teil der Region Charkiw) – überwiegt der
Gebrauch des Ukrainischen, mit mehr oder weniger starkem lexikalischen russischen Einfluss.
30

Für die deutsche Übersetzung der Rede s. http://ukraine-nachrichten.de/antrittsrede-ukrainischen-pr%C3%A4sidentenpetro-poroschenko_4016_politik.
31
Ulrich Schmid, NZZ-Podium vom 28.5.2015, http://podium.nzz.ch/content/uploads/2014/12/Referat_Kampf-um-dieUkraine_formatiert_korrigiert.pdf.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
Hintergrund: Ukraine Nr. 43 / Juli 2015

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Fazit und Ausblick
Die Reform stärkt lokale Selbstverwaltung, indem die drei Ebenen Region, Kreis und Gemeinde ihre
eigene Exekutive haben werden. Diese sind klar von der „exekutiven Macht“ des Zentralstaats auf regionaler und Kreisebene getrennt, denn die neue Verfassungsregelung soll festschreiben, dass der Präfekt nur die Rechtsaufsicht über die Selbstverwaltungskörperschaften hat.
Der zweite zentrale Aspekt lokaler Selbstverwaltung, dass Bürger und ihre Organisationen in ihrem
unmittelbaren Umfeld möglichst viel selbst eigenverantwortlich regeln und umsetzen, funktioniert in
der ukrainischen Praxis gerade bestens. Das hat sowohl damit zu tun, dass korrupte Eliten den Staat
zu ihrem Nutzen ausgehöhlt haben, wie auch mit dem durch den Majdan wiedererstarkten bürgerlichen Bewusstseins vieler.
Mit Dezentralisierung verbinden viele Ukrainer die europäische Vision einer freien Gesellschaft im
ganzen Land. Ein Allheilmittel gegen schlechte Regierungsführung auf allen Verwaltungsebenen ist
Dezentralisierung aber nicht, ebenso wenig das Zaubermittel für korruptionslose Verwaltung oder für
die Befriedung des Krieges im Donbass. Zudem darf nicht aus dem Auge verloren werden, dass Kommunen die Möglichkeit erhalten müssen, finanziell selbständig zu werden. Transparenz und Kontrolle
bleiben zentrale Erfolgsfaktoren für Dezentralisierung (neben Justizreform), und es ist zu hoffen, dass
die Bürger die Nähe der lokalen Ebene entsprechend nutzen (können).
Insgesamt ist die Umsetzung der Reform in der Ukraine, dem nach Frankreich flächenmäßig zweitgrößten europäischen Land, eine immense Herausforderung, denn auch die grundsätzlich sinnvolle
Zusammenlegung ineffektiver Verwaltungseinheiten ist nie einfach und schnell zu verwirklichen. Dies
wollen viele Ukrainer aber auf sich nehmen, weil Dezentralisierung als bestmöglicher Weg erscheint,
Korruption, Misswirtschaft und Willkür zu kontrollieren – und so den schwierigen Alltag am eigenen
Lebensort aktiv mit zu gestalten und das eigene Land auch in seinen Regionen zu modernisieren.
Die angesichts des Kriegs im Donbass vielen in der Ukraine zentral erscheinende Frage, ob der Präsident Schutz vor der Machtübernahme durch lokale Kräfte benötige oder ob die Machtvertikale des
Zentralstaats bzw. der Missbrauch der präsidialen Macht die größere Gefahr ist, lässt sich allein auf
dem Papier nicht beantworten.32 Keine legislative Reform als solche wird den Krieg beenden, in dem
Banden aus Söldnern und Desperados mit massiver Unterstützung des Kremls in einem System der
Straflosigkeit herrschen. 33 Dasselbe gilt für die eigentlich landesweit geplante Lokalwahl im Oktober,
und für die nun aktuell von den selbsternannten Führern der „Volksrepubliken Donezk und Luhansk“
angekündigten Kommunalwahlen ohnehin. „Minsk II“ leidet unter dem Konstruktionsfehler, der Ukraine erst dann die Kontrolle über die von sog. Separatisten und Russen kontrollierten Abschnitte der
ukrainisch-russischen Grenze zuzusprechen, wenn Lokalwahlen und Reformen stattgefunden haben.

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Einige ukrainische Politiker kritisieren die aktuellen Kompromissvorschläge als nicht eindeutig und befürchten, dass der
Präsident die Bestimmungen ausnutzen könnte, um Lokalorgane zu suspendieren.
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Der aktuelle Gesetzentwurf für Verfassungsänderungen berücksichtigt, dass die besetzen Gebiete ein Sonderfall sind,
etwa durch den Verweis, dass „Sonderregelungen für Selbstverwaltung in einigen Teilen der Regionen Donezk und
Luhansk“ per Gesetz zu regeln sind.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
Hintergrund: Ukraine Nr. 43 / Juli 2015

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Wie eine Verwaltungsreform oder freie und faire Wahlen stattfinden sollen, solange weiter regelmäßig
schwere Waffen und Kämpfer über eben diese Grenze in die Ukraine gelangen, bleibt das Geheimnis
der „Minsk II“-Diplomatie.
Im Gegenzug kostet jeder weitere Tag Krieg den ukrainischen Staatshaushalt einige Millionen Euro.34
Geldwert nicht zu erfassen sind Aufmerksamkeit und Kraft, die die Ukrainer besser in Reformanstrengungen stecken könnten. Das haben sich viele auf die Fahne geschrieben, weil sie die von ihnen selbst
so getaufte „Revolution der Würde“, die „machtvollste Freiheitsbewegung seit der polnischen Solidarność“,35 nicht enden sehen wollen wie die Orange Revolution.
Miriam Kosmehl ist Projektleiterin der FNF für die Ukraine und für Belarus.

Impressum
Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit (FNF)
Bereich Internationale Politik
Referat für Querschnittsaufgaben
Karl-Marx-Straße 2
D-14482 Potsdam

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In einem Interview mit der österreichischen Zeitung „Der Standard“ bezifferte Finanzministerin Jaresko jeden Tag, den
der Krieg andauere, mit 5 Millionen Euro.
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So Katharina Raabe/Manfred Sapper, Hrsg. Testfall Ukraine, Europa und seine Werte, Januar 2015.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums für Bürgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
Hintergrund: Ukraine Nr. 43 / Juli 2015

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