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Hintergrund:

Ukraine
Nr. 43 / 14. Juli 2015

Verwaltungsreform in der Ukraine


Dezentralisierung auf dem Weg
Miriam Kosmehl*

Zusammenfassung
Staatsgewalt nach dem Subsidiarittsprinzip auf die kleinstmgliche Einheit vor
Ort zu verlagern damit verbinden viele Ukrainer den Wunsch, mehr Einfluss auf
Regierende und Verwalter zu nehmen. Diese haben ihr an Potential so reiches
Land seit der Unabhngigkeit wiederholt so schlecht regiert und verwaltet, dass
die Brger zweimal massiv aufbegehrten: 2004 in der Orangen Revolution und
2013/14 in der Revolution der Wrde. Tatschlich drfte Dezentralisierung
nach Neugestaltung der Justiz, ohne die weder Machtmissbrauch noch Korruption beizukommen sein wird, die wichtigste rechtsstaatliche Reform sein. Sie steht
zudem im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit, weil am 25. Oktober landesweit
Kommunal- und Regionalwahlen stattfinden obwohl die angestrebte Neuordnung bis dahin keinesfalls umzusetzen ist. Schlielich ist sie Teil jener Verfassungsreform, die fr die Befriedung des Donbass ins Feld gefhrt wird. Ein Zaubertrank zur Befriedung der Aggressoren des Krieges ist sie nicht, ebenso wenig
wie ein Allheilmittel gegen schlechte Regierungsfhrung. Aber es ist zu begren, dass dem Parlament endlich ein einheitlicher Entwurf fr den verfassungsrechtlichen Rahmen zur Abstimmung vorliegt.

* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
Hintergrund: Ukraine Nr. 43 / Juli 2015

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Territorialer Neuaufbau der Verwaltung


Motiviert von der Vorstellung, dass lokale Verwaltungseinheiten auch Brgerbelange regeln sollen
und nur bergreifende Befugnisse bei zentralstaatlichen Behrden verbleiben, die vernnftigerweise
unter die gide der Hauptstadt gehren gab es in der Ukraine seit der Jahrtausendwende zwei Versuche, die zentralstaatliche Machtvertikale mit den sog. Gouverneuren, korrekt heien sie Vorsitzende der Gebietsverwaltungen, zu verndern.1 Beide scheiterten. Dieses Mal soll es anders kommen.
Klar ist, die neue Verwaltungsstruktur wird vier Ebenen haben:
neben der zentralstaatlichen die
der Region (frher: Oblast), des
Kreises 2 und der Gemeinde (Hromada). Den sog. Gouverneuren,
hufig wahrgenommen als Handlanger politischer Gunst und Herrschaft, soll ebenso die Macht entzogen werden wie den zentralistischen, von den Gouverneuren
organisierten Kreisverwaltungen.
Stattdessen sollen auch auf Regions- und Kreisebene gewhlte
Parlamente (Rte) ihre eigene
Exekutive bekommen, indem die
Rte sog. Exekutivkomitees bilden.
Wartende in einem Kiewer Brgeramt / Foto: FNF-Projektbro Kiew.
Im Rahmen der Selbstverwaltung
sollen diese neuen Krfte die Regionalentwicklung auf den Weg bringen. In den Stdten und Gemeinden existiert diese Praxis bereits.
Dort sind die Vorsitzenden der Gemeinderte gleichzeitig Brgermeister.

S. in Englisch Duncan Leitch, The Wrong Solution to the Wrong Problem?, The Ukrainian Week No. 6 (88), Juni 2015, S.
11, elektronische Version unter http://ukrainianweek.com/Politics/139503.
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Anscheinend wird die altukrainische Bezeichnung fr Kreis, Powit, nun doch nicht die bislang herkmmliche Bezeichnung
aus der Sowjetzeit Rayon ersetzen. Das finden Experten vor allem deshalb bedauerlich, weil sich so in den langen Jahren,
die diese Reform dauern wird, neu geformte Kreise dem Namen nach nicht sofort erkennbar von alten unterscheiden werden.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Graphik Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr brgerliche Initiativen Lemberg, zu den Reformen auf der Regions- und Kreisebene /
auf: cehrin.org.ua

Angelehnt an das polnische Modell der Woiwoden bzw. an das franzsische Modell, sollen sog. Prfekten als Reprsentanten des Zentralstaats die Gouverneure und Vorsitzenden der staatlichen Kreisverwaltungen ersetzen. Sie werden jedoch nur noch die Rechtsaufsicht ber die neuen Selbstverwaltungskrperschaften haben.
Insgesamt soll eine massive territoriale Neuorganisation kleine, ineffiziente Einheiten im ganzen Land
zusammenfassen aber im Gegensatz zu frheren Initiativen3 auf freiwilliger Basis, verbunden mit
finanziellen Anreizen. Dennoch ist die angestrebte administrativ-territoriale Neuorganisation der Ukraine, das zeigen die Erfahrungen anderer Lnder, eine langfristige Herkulesaufgabe. Auf der untersten
Verwaltungsebene geht es immerhin um rund 14.000 Verwaltungseinheiten, die auf fast ein Zehntel
(1.500-1.800 Gemeinden) reduziert werden sollen. Aus den bislang etwa 500 Kreisen sollen 120-150
werden. Nur die bisherigen 27 Oblasti sollen, bezeichnet als Regionen, erhalten bleiben.

Etwa der unter Ex-Prsident Juschtschenko sog. Reform fr die Menschen, der aber vorgeworfen wird, ohne Einbeziehung der Brger geplant worden zu sein, und die es nicht einmal auf die Gesetzesebene schaffte.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Graphik Ihor Koliuschko vom Zentrum fr politische und rechtliche Reformen. Der ukrainische Rechts- und Verwaltungsexperte schlgt
die dargestellte Aufteilung in Kreise vor / auf: http://www.en.pravo.org.ua

Auch wenn die Zusammenschlsse der Effizienz dienen, ist Freiwilligkeit problematisch. Wahrscheinlich steht ein jahrelanger Prozess bevor, weil Gemeindezusammenlegungen immer eine heikle und
langwierige Angelegenheit sind, wenn die Zusammenschlsse am Ende auch in der Praxis funktionieren sollen.
Enorme Anstrengungen werden auch damit verbunden sein, die fr die Brger wichtigen Verwaltungsdienstleistungen, die bislang nur ber die zentralistisch organisierten Regions- und Kreisverwaltungen
zu erhalten waren, auf der lokalen Ebene anzubieten. In der gesamten Ukraine sollen rund 2.000 Brgermter entstehen mit dem Ziel, ffentliche Dienstleistungen nher an den Brger zu bringen und sie
dadurch besser (und billiger) zu machen. 4 Gegenwrtig gibt es knapp 670 Brgermter, und schon
diese Zahl ist das stolze Zeugnis einer Reform von unten, die erst im Zuge der rasanten politischen
Vernderungen der letzten eineinhalb Jahre wirklich in Bewegung kam.

Die Friedrich-Naumann-Stiftung fr die Freiheit fhrt mit dem Zentrum fr politische und rechtliche Reformen seit 2010
regelmig in den Regionen Seminare zur Einfhrung und Verbesserung von Brgermtern durch. S. aber auch
http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr-32080/_p-1/i.html.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Zudem unterscheiden sich die bereits existierenden Brgermter noch stark in Bezug auf Funktionalitt und Service. Nicht alle sind tatschlich funktionstchtig.

Eingang zum Brgeramt von Ivano Frankivsk / Foto: http://www.cnap.if.ua/photo

Nach dem Regimewechsel 2014: Dezentralisierung nimmt endlich Fahrt auf


Bereits am 1. April 2014, noch vor der Amtseinfhrung Prsident Poroschenkos, billigte das ukrainische bergangskabinett ein Konzept zur Dezentralisierung. 5 Formell musste sich das inhaltlich als
vernnftig eingestufte und zwischen dem Ministerkabinett und dem Prsidialamt abgestimmte Konzept allerdings den Vorwurf gefallen lassen, die Rechts- und Verwaltungsexperten und Praktiker, die
sich in ukrainischen Think-Tanks und anderen NRO seit der Unabhngigkeit mit dem Thema administrativ-territorialer Modernisierung befassen, nicht ausreichend eingebunden zu haben und schon gar
nicht die normale ffentliche Meinung eingeholt zu haben. So erarbeiteten Experten der zivilgesellschaftlichen Initiative Reanimation Package of Reforms, die seit dem Machtwechsel im Februar 2014
die Arbeit des Ministerkabinetts nicht nur genau beobachten, sondern konkrete Politikvorschlge ma-

Vorbereitet durch das Ministerium fr Regionalentwicklung, Bauwesen und Wohnungs- und Kommunalwirtschaft unter
dem damaligen Vize-Premierminister und Minister fr Regionalentwicklung Wolodymyr Groisman (seit 27.2.14) entstand
das Konzept fr Selbstverwaltung und die territoriale Organisation der Staatsgewalt in der Ukraine, auf Ukrainisch
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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chen, ein Parallelkonzept. Uneinig war man sich vor allem, ob der Prsident die neuen Prfekten einsetzt und abberuft oder das Ministerkabinett.
Auch der Einfluss des Prsidenten auf die neuen lokalen Machtstrukturen war strittig: Sollte er das
Recht haben, vorzeitig die Befugnisse eines Gemeinde-, Kreis- oder Regionsrates, genauer des jeweiligen Ratsvorsitzenden, aufzuheben und stattdessen einen staatlichen Beauftragten bestimmen knnen
und, falls ja, unter welchen Voraussetzungen?
Im Mrz d.J. rief Prsident Poroschenko eine Verfassungskommission ins Leben, in der sowohl alle Parlamentsfraktionen wie auch Think-Tanks, NRO und Universitten vertreten sind (darunter die Universitten aus Donezk, Luhansk, Mariupol und der Autonomen Republik Krim).6 Den Vorsitz fhrt Parlamentsprsident Wolodymyr Groisman, erster Regionalminister nach dem Regimewechsel 2014 und
davor erfolgreicher Oberbrgermeister der Vorzeigestadt Winnyzja, ein erfahrener Kommunalpolitiker. 7
Er leitet zudem die Arbeitsgruppe Dezentralisierung, die es neben den Arbeitsgruppen Justizreform
und Menschenrechte bislang in der Verfassungskommission gibt.8
Der erste magebliche Erfolg dieser Kommission drfte nun
die Zusammenfhrung mehrerer Dezentralisierungsentwrfe
sein, inklusive der Abstimmung mit Gesetzentwrfen des Parlaments, das seinerseits seit Jahresbeginn 2015 die Lokalwahlen fr den Herbst im Blick
einige neue Gesetze auf den Weg gebracht hatte. Denn neben
der Verfassungskommission des Prsidenten gibt es auch den
Verfassungsausschuss der Werchowna Rada. Dabei handelt es
sich insbesondere um Haushaltsnderungen, die sicherstellen
sollen, dass Kommunen auch anteilig an Steuereinnahmen
beteiligt sind bzw. Steuern und Abgaben erheben drfen, um
neue Verantwortlichkeiten, etwa im Rahmen von Bildung oder
Gesundheit, auch wahrnehmen zu knnen.

Parlamentsprsident Groisman (li.) begrt Besucher von LI und ALDE, in Begleitung der FNFProjektleiterin, im April 2015 im Parlament / Foto:
Anastasia Sirotkina

Dekret Nr. 190/2015 vom 31.3.15 gibt detailliert Auskunft ber die rund 55 Mitglieder, in Ukrainisch s.
http://www.president.gov.ua/documents/19212.html. Dreizehn internationale Experten drfen teil- und Stellung nehmen,
aber nicht whlen. Gem der ukrainischen Verfassung hat die Kommission nur beratende Funktion, weil das Initiativrecht
fr Verfassungsnderungen entweder der Prsident oder 150 Abgeordneten des nationalen Parlaments haben. Aufgrund
der Reputation einzelner Mitglieder und der gemischten Zusammensetzung haben Entscheidungen der Kommission aber
Autoritt und entsprechen zumindest ein Stck weit der Forderung vieler ukrainischer Brger, Reformen mitzugestalten.
Die Universitten von Donezk und Luhansk wurden in andere Regionen der Ukraine umgesiedelt.
7
Vize-Vorsitzende der Kommission sind der ehemalige Richter des EGMR Prof. Volodymyr Butkevytsch und Prof. Viktor
Musiyaka. Sekretr der Kommission ist Oleksiy Filatov, Stellvertretender Leiter der Prsidialadministration.
8
Die Problematik, dass sich die unterschiedlichen Bereiche Dezentralisierung, Justizreform, Menschenrechte und ggf. weitere gegenseitig lhmen knnten, weil man auf eine gemeinsame Verfassungsnderung wartet, wurde adressiert, indem
die Verfassung nun in Schritten gendert wird. Damit die Substanz nicht leidet, schlagen Experten die Selbstverpflichtung
vor, in zwei Jahren eine Analyse der gesamten Verfassung durchzufhren.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Gemeindekompetenzen nach der Reform von Witali Sahajniy, Zentrum fr brgerliche Initiativen

Meilenstein! Einheitlicher Entwurf fr notwendige Verfassungsnderungen


Vielleicht trieb die Handelnden die rege Parlamentsttigkeit an. In jedem Fall haben die Ukrainer nun
am 1. Juli einen Meilenstein gesetzt. Nachdem am 26. Juni die Verfassungskommission einen einheitlichen Entwurf gebilligt und so die verfassungsmigen Grundlagen fr die Dezentralisierung entlang
der oben dargelegten Grundlinien auf den Weg gebracht hatte, stellte Prsident Poroschenko am 1.
Juli mndlich die wichtigsten Punkte der ukrainischen ffentlichkeit vor.9 Er selbst sei aber nur der
Vorschlagende. Poroschenko verwies auf zwei ehrenwerte Kommissionen die ukrainische Verfassungskommission und die Venedig-Kommission, also die Europarats-Experten fr Osteuropas Verfassungen als die wahren Autoren. Letztere prften das Ergebnis der Beratungen der ukrainischen
Verfassungskommission und erarbeiteten Empfehlungen, die die Ukrainer bercksichtigten.10
9

Information auf der Site der Prsidialadministration in Englisch unter http://www.president.gov.ua/en/news/prezidentpredstaviv-zmini-do-konstituciyi-decentralizaciya-35579.


10
S. Opinion No. 803/2015 v. 24.6.15 unter http://venice.coe.int/files/CDL-PI%282015%29008-e.pdf. Auerdem Gianni
Buquicchio, Prsident der Venedig-Kommission am 29.6.15, http://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2051: I very
much welcome that the Constitutional Commission of Ukraine approved on Friday [26.6.15] draft amendments to the
Constitution regarding decentralisation. The text approved integrates most of the recommendations made by the Venice
Commission ()
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Seit dem 1. Juli stehen die vorgeschlagenen Verfassungsnderungen, gegossen in einen Gesetzentwurf, auf der Website des ukrainischen Parlaments, der Werchowna Rada.11
In ihrer detaillierten
Meinung 12 hoben
die Europer hervor,
dass nach den nderungen die Organe der kommunalen
Selbstverwaltung
endlich nicht mehr
der allumfassenden
Aufsicht der Generalstaatsanwaltschaft (Ukrainisch:
nahliad, Russisch:
nadsor) unterlgen,
einer aus der Sowjetzeit briggebliebenen allmchtigen
und
willkrlichen
Prsident Poroschenko mit Premierminister Arseni Jazeniuk / Foto: Arseniy Yatsenyk Foundation Open Behrde, und dass
Ukraine
die Voraussetzungen
fr die finanzielle Selbstndigkeit von Gemeinden geschaffen wrden. Insgesamt fhrten die Gesetzesentwrfe eine Form der Dezentralisierung von Staatsgewalt ein, die berwiegend mit der Europischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar sei.13
Erwhnenswert ist auch, dass knftige Kommunal- und Regionalwahlen nach den nderungsvorschlgen aufgrund gesetzlicher Regelungen stattfinden sollen, nicht mehr aufgrund eines schlichten Parlamentsbeschlusses. Letzteres hatte in der Vergangenheit wiederholt dazu gefhrt, dass in zahlreichen
Kommunen gar nicht gewhlt wurde und man dort auch ohne Brgermeister blieb sogar in der
Hauptstadt.14

The speedy adoption of the text by the Verkhovna Rada is now very important with a view to the local elections, which
will take place in October, and the continuing negotiations in the framework of the Minsk process.
11
Auf Ukrainisch unter http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812.
12
S. Fn. 10.
13
Die Europische Charta der kommunalen Selbstverwaltung wurde ab 15. Oktober 1985 von den Mitgliedstaaten des
Europarates unterzeichnet und trat am 1. September 1988 in Kraft. Mittlerweile haben fast alle Mitgliedstaaten des Europarates die Charta ratifiziert.
14
S. FNF-Bericht Europische Hauptstadt ohne Brgermeister aus dem April 2013, http://www.freiheit.org/PolitischeBerichte-aus-aktuellem-Anlass/415c24882i1p/index.html.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Kompromisse
Den strittigen Punkt, wer nun die Prfekten einsetzt bzw. abberuft und letztendlich mehr Einfluss auf
deren Ttigkeit haben wird, Prsident oder Ministerkabinett, beantwortete die Verfassungskommission
mit einem Kompromiss zwischen Prsident und Ministerkabinett.15
Die andere strittige Frage, ob der Prsident gewhlte Lokalorgane bei verfassungswidrigen Akten aufzulsen und Vorsitzende abzusetzen vermag, betrifft nach dem Entwurf nur solche Rte bzw. Vorsitzenden, deren Handlungen die Souvernitt, territoriale Integritt und nationale Sicherheit der Ukraine gefhrden. Dann wird gleichzeitig das Verfassungsgericht eingeschaltet und der Prsident setzt
anstatt des betreffenden Lokalratsvorsitzenden einen zeitweilig Bevollmchtigten ein. Wenn das Verfassungsgericht die Bedenken besttigt, kommt es zu Neuwahlen.
Reform unter Druck
Das ukrainische System fr Verfassungsnderungen ist kompliziert. Deshalb wnschte Parlamentsprsident Groisman, der Verfassungskommissionsvorsitzende und Leiter der Arbeitsgruppe Dezentralisierung, das ukrainische Parlament solle noch im Juni ber die fr die Dezentralisierungsreform notwendigen Verfassungsnderungen abstimmen. Nachdem die Zeit knapp wurde, schlug er den Abgeordneten vor, keine oder eine verkrzte Sommerpause zu machen, in jedem Fall aber solange zu arbeiten,
bis die Verfassungsnderungen noch in dieser Sitzungsperiode des Parlaments, die eigentlich Mitte
Juli zu Ende ist, verabschiedet werden. Der Grund ist simpel: Wenn die Gesetzentwrfe in dieser Sitzungsperiode der Werchowna Rada die notwendige einfache Mehrheit von 226 Stimmen erreichen,
mssen die Entwrfe zunchst an das ukrainische Verfassungsgericht weitergereicht werden. Wenn
dieses die nderungen akzeptiert, muss das Parlament in einer neuen Sitzungsperiode, also frhestens
Anfang September, wieder zustimmen, dann mit Zweidrittelmehrheit.
Geht alles glatt, wird der Gesetzentwurf fr Verfassungsnderungen zur Dezentralisierung also
frhestens Anfang September verabschiedet. Dann
muss er noch unterschrieben und verffentlicht
werden, und es werden drei Monate bis zu seinem
Inkrafttreten vergehen. Zur Erinnerung: Am 25.
Oktober d.J. sind Kommunal- und Regionalwahlen.
Von Umsetzung der Reform bis zu oder gar vor den
Wahlen kann deshalb keine Rede sein. Aber es
drfte der verfassungsrechtliche Rahmen gesetzt
sein, wenn die Ukrainer im Oktober whlen.
Das nationale Parlament der Ukraine, die Werkhowna Rada /
Foto: Oleg Friesen
15

Im Detail s. Art. 118 und 119. Der Prfekt wird nach der Vorgabe des Ministerkabinetts der Ukraine vom Prsidenten der
Ukraine ernannt und entlassen (Art. 118 III). Art. 119 III regelt, welche Verwaltungsakte des Prfekten der Prsident und
welche das Ministerkabinett widerrufen kann.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Vorwurf mangelhafter Brgerbeteiligung


Eine besondere Herausforderung besteht fr die Politik darin, bei aller gebotenen Eile neben der ukrainischen Fachwelt auch noch mglichst viele normale Brger zu beteiligen bzw. sie fr den Reformprozess zu gewinnen. Reformergebnisse sollen schnell umgesetzt und fr die Brger schnell (positiv)
sprbar sein. Dabei ist dieser Prozess schon ohne lange ffentliche Debatte schwierig genug. Als Kompromiss mssen die Regierenden zentrale Reformprozesse mglichst transparent gestalten und zwar
bevor das Parlament abstimmt. In Sachen Verfassungsreform ist die Website der Verfassungskommission noch immer sprlich bestckt.16 Das gilt auch fr die offizielle Website, die ber Reformen Auskunft geben soll.17 Viel besser sieht es mit der Website des Regionalministeriums aus18, und mit denen
verschiedener ukrainischer NRO sowieso.19 Nur: diese Sites besucht nicht unbedingt der Normalbrger
aus den Regionen. Und sie sollten etwa Townhall meetings in den Regionen nicht ersetzen. 20 Ukrainische Politiker sollten hufiger in die Regionen reisen und verstndlich kommunizieren, warum der
eingeschlagene Weg vorteilhaft ist.
Einige Experten kritisieren die ukrainischen Medien zu Recht dafr, Reformdebatten und -inhalte
nicht in ausreichendem Mae an die Brger weiter zu vermitteln.21 Allerdings waren gerade die ukrainischen Journalisten seit Oktober 2013 extrem beansprucht, zunchst mit dem Maidan, dann mit der
Krim-Annexion und dem aufgezwungenen Krieg, nun mit Reformen in zentralen Bereichen und einer
bedrohlichen Wirtschaftslage neben hufigen Skandalen im Regierungslager.22
Keine Lsung von der Stange fr das komplexe Problem Regionalpolitik
Es wird nicht leicht sein, den Umgestaltungsprozess der lokalen Verwaltungen so zu kontrollieren,
dass die Korruption nicht einfach dorthin wandert, wo ehemals zentralstaatliche Kompetenzen an
neue Entscheidungstrger bergehen. Oleksandr Solontaj, selbst Befrworter von Dezentralisierung
und Mitbegrnder der neuen Kleinpartei Syla Lyudey (Kraft der Menschen), die zu den Kommunal- und
Regionalwahlen antreten wird, machen insbesondere Budgetkompetenzen Sorge. Die Gebiets- und
Kreisverwaltungen waren von jeher korrupt und veruntreuten Staatsgelder.

16

S. http://constitution.gov.ua Ukrainisch und, in Auszgen, Englisch. Eine russische Version gibt es nicht. Letzter Zugriff
am 7.7.15.
17
http://www.reforms.in.ua/index.php?pageid=constitution-reform, letzter Zugriff am 7.7.15.
18
S. http://minregion.gov.ua und http://decentralization.gov.ua/en (insbesondere letztere enthlt Material, dass die
schwierigen Zusammenhnge leicht verstndlich vermittelt).
19
S. beispielsweise die Site des Zentrums fr politische und rechtliche Reformen, die auch einen englischen Teil enthlt,
http://www.en.pravo.org.ua/.
20
Auch internationale Organisationen haben es sich zum Ziel gemacht, den innerukrainischen Dialog ber Dezentralisierung zu frdern und Kapazitten fr die Umsetzung zu verbessern, etwa USAID in Kooperation mit dem Regionalministerium und dem Europarat http://radaprogram.org/en/content/regional-reform-implementation-support-offices-launched oder
die Schweizer Internationale Entwicklungszusammenarbeit http://despro.org.ua/en/despro/project/.
21
S. Democracy Reporting International, Briefing Paper 56, Constitutional Reforms in Ukraine: An Update on Recent Developments and Debates, Juni 2015, http://democracy-reporting.org/publications/country-reports/ukraine/briefing-paper56-june-2015.html in Englisch, Ukrainisch und Russisch. DRI ist in der Verfassungskommission als Beobachter vertreten.
22
Aktuell wurden innerhalb weniger Wochen entweder entlassen oder traten zurck: der Umweltminister, der Gesundheitsminister, der Chef des Sicherheitsdienstes.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Deshalb ist die Befrchtung begrndet, dass die Provinzfunktionre dort die Kontrolle ber die lokalen
Finanzen nicht einfach aufgeben werden.
Experten warnen zudem, dass
schwerwiegende
Probleme
gerade in den ukrainischen
Regionen, die hufig an ein
Entwicklungsland
erinnern,
sich nicht gut mit dezentralisierten Strukturen lsen lieen. 23 So sei der Nationalen
Strategie fr Regionalentwicklung bis 2020 zu entnehmen,
dass 39% der Infrastruktur fr
die
Frischwasserversorgung
privater Haushalte in marodem
Zustand ist, in manchen Regionen sogar 60%. Auch kommunale
Wohnungsbestnde
sind in schlechtem Zustand,
meist noch als Folge der
Schnellprivatisierung
der
1990er Jahre, als die Wohnungsbesitzer Eigentmer ihrer
Wohnung wurden, aber das Gemeinschaftseigentum an die Kommunalverwaltungen ging. Der Zustand
der Straen ist im ganzen Land katastrophal. Dezentralisierung berge das Zusatzrisiko, so die Mahner,
dass mit den notwendigen Investitionen in kommunale Infrastruktur kleinen Einheiten, die eigentlich
von der Reform profitieren sollen, zu viel Verantwortung aufgebrdet werde.
Oleksandr Solontai ( Partei Syla Lyudey), Mitgewinner des Democracy Awards des National
Democratic Institutes 2014, hier im Bild mit Dr. W. Gerhardt und dem Parteibanner/ Foto:
FNF-Projektbro Kiew

Die gravierenden Mngel bei grundlegenden Versorgungsleistungen auerhalb der Stdte seien aber
auch mit den neo-patrimonialen Beziehungen zwischen politischen, brokratischen und Geschftseliten aller Regierungs- bzw. Verwaltungsebenen verbunden. Dieses Phnomen habe sich aus der institutionellen Erosion der Ukraine nach der Unabhngigkeit entwickelt und unter Prsident Janukowytsch
seinen traurigen Hhepunkt erreicht.24 Korrupte Praktiken zur Geldwsche und Steuervermeidung seien oft von regionalen Eliten ausgebt worden, die solange freies Spiel in ihrer Region hatten, wie sie
fr stetigen Geldfluss nach Kiew sorgten.
Damit nicht lokale Eliten die Dezentralisierung nutzen, um ihre Partikularinteressen zu verfolgen, ist
es wichtig, parallel auch geeignete und schlagkrftige Monitoring-Institutionen einzurichten.

23

Etwa Duncan Leitch, Experte fr Reform fr Regionalpolitik, in The Wrong Solution to the Wrong Problem?, The Ukrainian Week No. 6 (88), Juni 2015, S. 11, elektronische Version unter http://ukrainianweek.com/Politics/139503.
24
Derselbe, s. Fn. 23.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Die Friedrich-Naumann-Stiftung fr die Freiheit fhrt in den Regionen der Ukraine zahlreiche Seminare durch, die unterschiedlichen Zielgruppen Wissen ber Dezentralisierung sowie ber effektives Arbeiten als lokale NRO vermitteln.25
Mindestens ebenso wichtig ist es, die Kapazitten knftiger Ratsmitglieder bzw. von Mitgliedern der
Exekutivkomitees zu strken. Die Friedrich-Naumann-Stiftung hat deshalb vor rund zwei Jahren ein
Netzwerk Freier Kommunalpolitiker ins Leben gerufen, das engagierten Aktivisten das notwendige
Know-how fr qualitativ hochwertige Kommunalpolitik vermitteln und auch das innerukrainische Lernen voneinander ermglichen soll.26
Nur formelle Bedeutung fr den Friedensprozess im Donbass
berschtzt wird die Bedeutung von Dezentralisierung fr Minsk II. Der Krieg im Donbass hat eine
Dimension, die mit einer Verwaltungsreform nicht zu lsen ist. Die Bewohner, die noch nicht geflohen
sind,27 misstrauen Moskau und Kiew und den lokalen Machthabern sowieso. Zudem ist Dezentralisierung nicht das, was sich der Kreml oder die sog. Separatisten vorstellen. In Moskau wnscht man
sich die selbsternannten Volksrepubliken Donezk und Luhansk ja gerade deshalb als autonome territoriale Gebilde, inklusive eigener Polizei und auenpolitischer Befugnis, weil man mittels ostukrainischer Vetos die gesamtukrainische Politik nach Gutdnken beeinflussen knnte, ohne Regierungsverantwortung fr die zerstrten Gebiete zu bernehmen. Das muss Kiew kategorisch ablehnen. 28 Das
Vorgehen Prsident Putins im eigenen Land zeigt zudem, dass ein fderativer Staat aus russischer
Perspektive nicht gleichbedeutend ist mit einem fderativen System nach deutschem oder schweizerischem Verstndnis. Seit seinem Amtsantritt zur Jahrtausendwende ersetzte der Kremlherrscher alle
eigenstndigen Gouverneure Russlands durch Vertrauenspersonen und strkte gezielt die eigene
Machtvertikale. Und was der Kreml unter Konfliktbeilegung und lsung mit lokalen Krften versteht,
kann jeder am bedenklichen Zustand Tschetscheniens unter Ramsan Kadyrow beobachten.29

25

Z.B. Runde Tische zu Dezentralisierung (http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr-31931/_p1/i.html) und Seminare Wie schreibt man verstndlich ber Verwaltungsreform und Dezentralisierung
(http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr-31856/_p-1/i.htmlSeminare) oder NRO als Instrumente
lokaler Antikorruptionskontrolle durch die ffentlichkeit (http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr31765/_p-1/i.html).
26
S. etwa http://www.ukraine.fnst.org/webcom/fancyuri.php/_c-764/_nr-31660/_p-1/i.html.
27
Nach groben Schtzungen hat die Hlfte der ursprnglichen Bewohner den Donbass verlassen. Die, die geflohen sind,
haben das brigens berwiegend in den Rest der Ukraine getan, wo rund 1,4 Millionen Binnenflchtlinge registriert sind,
nicht Richtung Russland (750.000 registrierte Flchtlinge), das ja vorgibt, sie vor der faschistischen Ukraine zu schtzen.
Zahlen des UN-Flchtlingshochkommissariats v. Juni 2015,
http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/UNHCR%20UKRAINE%20Operational%20update%2026%20June%2
02015.pdf.
28
Prsident Poroschenko hat wiederholt betont und nachvollziehbar begrndet, dass und warum Fderalisierung fr die
Ukraine nicht in Betracht kommt, etwa bei der Auftaktveranstaltung zur Verfassungskommission: Integritt und Einheit
der Ukraine mssten erhalten werden. Jenen, die eine sog. Fderalisierung wollten oder, tatschlich, eine Teilung der
Ukraine drften keine Zugestndnisse gemacht werden.
29
Fr die auf Repression und Willkr beruhende Scheinstabilitt Tschetscheniens s. die aktuelle Analyse der International
Crisis Group unter http://www.crisisgroup.org/en/regions/europe/north-caucasus/236-chechnya-the-inner-abroad.aspx.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
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Sprache und Kultur


Eine dezentralisierte Verwaltungsstruktur bietet auch den zu Recht gewnschten Freiraum, wichtige
Bereiche des Alltagslebens selbst zu gestalten.
In der Antrittsrede, die Prsident Poroschenko vor rund einem Jahr auf Ukrainisch und Russisch hielt,
betonte er, sein Dezentralisierungsvorschlag beinhalte die Garantie, dass Russisch in den Gebieten
Donezk und Luhansk frei verwendet werden drfe.30

Karte Sloboda-Ukraine / @Wikipedia

Ohnehin ist die Situation vor Ort komplex, weil auch die Donbass-Gebiete nicht durchgngig russischsprachig und ein Beispiel fr ein bereinander von Kulturrumen 31 sind. So wird in den Stdten
berwiegend Russisch gesprochen, und das Gebiet Donezk ist ein stark industrialisierter Ballungsraum.
Auf dem Land dagegen vor allem in der Region Luhansk, deren zentraler und nrdlicher Teil die sog.
Sloboda-Ukraine ausmacht (zusammen mit dem grten Teil der Region Charkiw) berwiegt der
Gebrauch des Ukrainischen, mit mehr oder weniger starkem lexikalischen russischen Einfluss.
30

Fr die deutsche bersetzung der Rede s. http://ukraine-nachrichten.de/antrittsrede-ukrainischen-pr%C3%A4sidentenpetro-poroschenko_4016_politik.


31
Ulrich Schmid, NZZ-Podium vom 28.5.2015, http://podium.nzz.ch/content/uploads/2014/12/Referat_Kampf-um-dieUkraine_formatiert_korrigiert.pdf.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
Hintergrund: Ukraine Nr. 43 / Juli 2015

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Fazit und Ausblick


Die Reform strkt lokale Selbstverwaltung, indem die drei Ebenen Region, Kreis und Gemeinde ihre
eigene Exekutive haben werden. Diese sind klar von der exekutiven Macht des Zentralstaats auf regionaler und Kreisebene getrennt, denn die neue Verfassungsregelung soll festschreiben, dass der Prfekt nur die Rechtsaufsicht ber die Selbstverwaltungskrperschaften hat.
Der zweite zentrale Aspekt lokaler Selbstverwaltung, dass Brger und ihre Organisationen in ihrem
unmittelbaren Umfeld mglichst viel selbst eigenverantwortlich regeln und umsetzen, funktioniert in
der ukrainischen Praxis gerade bestens. Das hat sowohl damit zu tun, dass korrupte Eliten den Staat
zu ihrem Nutzen ausgehhlt haben, wie auch mit dem durch den Majdan wiedererstarkten brgerlichen Bewusstseins vieler.
Mit Dezentralisierung verbinden viele Ukrainer die europische Vision einer freien Gesellschaft im
ganzen Land. Ein Allheilmittel gegen schlechte Regierungsfhrung auf allen Verwaltungsebenen ist
Dezentralisierung aber nicht, ebenso wenig das Zaubermittel fr korruptionslose Verwaltung oder fr
die Befriedung des Krieges im Donbass. Zudem darf nicht aus dem Auge verloren werden, dass Kommunen die Mglichkeit erhalten mssen, finanziell selbstndig zu werden. Transparenz und Kontrolle
bleiben zentrale Erfolgsfaktoren fr Dezentralisierung (neben Justizreform), und es ist zu hoffen, dass
die Brger die Nhe der lokalen Ebene entsprechend nutzen (knnen).
Insgesamt ist die Umsetzung der Reform in der Ukraine, dem nach Frankreich flchenmig zweitgrten europischen Land, eine immense Herausforderung, denn auch die grundstzlich sinnvolle
Zusammenlegung ineffektiver Verwaltungseinheiten ist nie einfach und schnell zu verwirklichen. Dies
wollen viele Ukrainer aber auf sich nehmen, weil Dezentralisierung als bestmglicher Weg erscheint,
Korruption, Misswirtschaft und Willkr zu kontrollieren und so den schwierigen Alltag am eigenen
Lebensort aktiv mit zu gestalten und das eigene Land auch in seinen Regionen zu modernisieren.
Die angesichts des Kriegs im Donbass vielen in der Ukraine zentral erscheinende Frage, ob der Prsident Schutz vor der Machtbernahme durch lokale Krfte bentige oder ob die Machtvertikale des
Zentralstaats bzw. der Missbrauch der prsidialen Macht die grere Gefahr ist, lsst sich allein auf
dem Papier nicht beantworten.32 Keine legislative Reform als solche wird den Krieg beenden, in dem
Banden aus Sldnern und Desperados mit massiver Untersttzung des Kremls in einem System der
Straflosigkeit herrschen. 33 Dasselbe gilt fr die eigentlich landesweit geplante Lokalwahl im Oktober,
und fr die nun aktuell von den selbsternannten Fhrern der Volksrepubliken Donezk und Luhansk
angekndigten Kommunalwahlen ohnehin. Minsk II leidet unter dem Konstruktionsfehler, der Ukraine erst dann die Kontrolle ber die von sog. Separatisten und Russen kontrollierten Abschnitte der
ukrainisch-russischen Grenze zuzusprechen, wenn Lokalwahlen und Reformen stattgefunden haben.

32

Einige ukrainische Politiker kritisieren die aktuellen Kompromissvorschlge als nicht eindeutig und befrchten, dass der
Prsident die Bestimmungen ausnutzen knnte, um Lokalorgane zu suspendieren.
33
Der aktuelle Gesetzentwurf fr Verfassungsnderungen bercksichtigt, dass die besetzen Gebiete ein Sonderfall sind,
etwa durch den Verweis, dass Sonderregelungen fr Selbstverwaltung in einigen Teilen der Regionen Donezk und
Luhansk per Gesetz zu regeln sind.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
Hintergrund: Ukraine Nr. 43 / Juli 2015

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Wie eine Verwaltungsreform oder freie und faire Wahlen stattfinden sollen, solange weiter regelmig
schwere Waffen und Kmpfer ber eben diese Grenze in die Ukraine gelangen, bleibt das Geheimnis
der Minsk II-Diplomatie.
Im Gegenzug kostet jeder weitere Tag Krieg den ukrainischen Staatshaushalt einige Millionen Euro.34
Geldwert nicht zu erfassen sind Aufmerksamkeit und Kraft, die die Ukrainer besser in Reformanstrengungen stecken knnten. Das haben sich viele auf die Fahne geschrieben, weil sie die von ihnen selbst
so getaufte Revolution der Wrde, die machtvollste Freiheitsbewegung seit der polnischen Solidarno,35 nicht enden sehen wollen wie die Orange Revolution.
Miriam Kosmehl ist Projektleiterin der FNF fr die Ukraine und fr Belarus.

Impressum
Friedrich-Naumann-Stiftung fr die Freiheit (FNF)
Bereich Internationale Politik
Referat fr Querschnittsaufgaben
Karl-Marx-Strae 2
D-14482 Potsdam

34

In einem Interview mit der sterreichischen Zeitung Der Standard bezifferte Finanzministerin Jaresko jeden Tag, den
der Krieg andauere, mit 5 Millionen Euro.
35
So Katharina Raabe/Manfred Sapper, Hrsg. Testfall Ukraine, Europa und seine Werte, Januar 2015.
* Unter Mitarbeit von Witali Sahajniy, Direktor des Zentrums fr Brgerliche Initiativen Lemberg, www.cehrin.org.ua.
Hintergrund: Ukraine Nr. 43 / Juli 2015

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