MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS POR EL

INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIN

Cipriano Curuchet Cosimini

INTRODUCCIN
I. LAS MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS DE DERECHO COMN
1. Planteo
2. La incorporacin de tierras en rgimen de administracin
a). La administracin de tierras pertenecientes a personas privadas.
b). La administracin de tierras pertenecientes a personas pblicas
3. La incorporacin de tierras en calidad de arrendatario
4. La compra directa de tierras por el Instituto
II. LAS MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS DERIVADAS DEL CARCTER PBLICO
DEL INSTITUTO
1. Planteo
2. Las opciones de compra preferente de tierras
A). El ejercicio del derecho de preferencia respecto de entidades pblicas
1. El derecho de preferencia en los casos de falta de licitador
2. El derecho de preferencia en los casos de recuperacin de crditos bancarios
a). Ambito de aplicacin de la norma
b). La obligacin del Banco
c). Posibles actitudes del Instituto
d). Incumplimiento de las obligaciones del Banco
e). Facilidades de financiamiento para la compra preferente
B). El derecho de preferencia respecto del Banco de Seguros del Estado.
C). El ejercicio del derecho de preferencia respecto de los particulares (artculo 35 de
la ley 11.029)
1o. Planteamiento
2o. Anlisis del artculo 35 de la ley 11.029
a). La disposicin
b). Ambito de aplicacin de la norma
b.1 En razn de la ubicacin del bien
b.2. En razn de la extensin del bien
b.3 En razn de la naturaleza del negocio
- Venta de la cuota parte indivisa de un campo
- El negocio jurdico de aporte del campo a una sociedad
- Ventas realizadas a travs de Remate
- Integracin del precio de la compraventa por otros bienes adems de
dinero
- Venta de campo y Venta de Establecimiento Agrario
c). El Procedimiento
c.1 El ofrecimiento del campo al Instituto
c.2 Quin debe efectuar el ofrecimiento?

c.3 En qu momento u oportunidad debe hacerse el ofrecimiento del campo al

Instituto?
c.4 En que condiciones debe realizarse el ofrecimiento del campo al Instituto
Nacional de Colonizacin?
c.5 Aspectos de carcter formal.
d). El plazo de que dispone el Instituto Nacional de Colonizacin para considerar el
ofrecimiento
e). Posibles actitudes a adoptar por parte del Instituto ante el ofrecimiento realizado por
el particular
d.1. Rechazar en forma expresa el ofrecimiento hecho por el particular
d.2. Dejar vencer el plazo de diez das que le ley le otorga a los efectos de
considerar la oferta.
d.3. Aceptar en forma expresa la oferta que el particular le ha
comunicado.
e). Situaciones de incumplimiento de la norma
e.1 Venta sin previo ofrecimiento al Instituto
e.2. Ofrecimiento al Instituto, pero posterior incumplimiento de la norma
- Incumplimiento del artculo 35 posterior a un rechazo de la oferta por
el Instituto.
- Incumplimiento del artculo 35 posterior a una aceptacin de la oferta
por el Instituto.
D) La Expropiacin de tierras a particulares
1o. Concepto
2o. Derecho aplicable
3o. La facultad del Instituto
4o. Ventajas del empleo de esta modalidad
5o. El especial mecanismo de control poltico a que est sujeto el Instituto Nacional de
Colonizacin
6. Criterios a emplear por el Instituto Nacional de Colonizacin en la seleccin de las
tierras a ser expropiadas
a). Pautas de carcter positivo
b). Pautas de carcter negativo
7. La Tasacin del Inmueble
a). El rgimen legal de tasacin pericial del bien
b). El carcter no vinculante de la tasacin pericial para el Juez
c). Otros valores a indemnizar por el Instituto Nacional de Colonizacin
8. Disposiciones particulares que contemplan al propietario expropiado

1. Introduccin.
El objeto del presente estudio consistir en efectuar un anlisis sistemtico de los
distintos mecanismos que la ley prev a los efectos de que el Instituto Nacional de
Colonizacin pueda hacerse de las tierras necesarias para cumplir con sus fines
colonizadores. Esto es, habremos de referirnos a como el Instituto se hace de las tierras,
de los campos, que luego habrn de ser redistribuidos, adjudicados, a los colonos.
Cmo habremos de dividir este anlisis?:
En primer lugar, habremos de referir brevemente a aquellos mecanismos que si
bien estn previstos por la ley 11.029 como posibles vas que puede utilizar el Instituto
para hacerse de tierras, no son sino modalidades de derecho comn, esto es, no
presentan ninguna particularidad en cuanto hace a su empleo por dicho ente pblico.
Tales son: la adquisicin de tierras en rgimen de administracin, de arrendamiento, y
de compraventa.

En segundo trmino, indagaremos acerca de aquellas modalidades que, no

siendo ya de derecho comn, ponen de manifiesto las potestades exorbitantes que el
Instituto Nacional de Colonizacin posee en esta materia, correspondiendo
primeramente estudiar el ejercicio de la opcin de compra preferente por parte del
aludido ente, tanto respecto de Bancos y otros entes pblicos, como respecto de
particulares (artculo 35 de la ley de colonizacin), siendo este ltimo tpico el que
mayor importancia reviste desde el punto de vista prctico y al que nos abocaremos por
ello con mayor detenimiento. Luego, y siempre dentro de aquellas vas de adquisicin
de tierras que implican el ejercicio de poderes extraordinarios de Derecho Pblico por la
mencionada entidad, analizaremos aquel mecanismo cuyo funcionamiento importa el
mayor grado de intensidad en el empleo de tales facultades: la expropiacin.

CAPITULO

LAS MODALIDADES DE ADQUISICIN DE

TIERRAS DE DERECHO COMN

1. Planteo.
Comenzaremos estudiando aquellos mecanismos de adquisicin de tierras por el
Instituto Nacional de Colonizacin que no son para nada excepcionales ni
extraordinarios respecto de aquellos que utilizara cualquier otra persona pblica o
privada para hacerse de tierras: estas son las modalidades de adquisicin de tierras que
habremos de denominar de derecho comn.
A pesar de las escasas particularidades que tienen dichos mecanismos cuando
son empleados por el Instituto, estos han sido objeto de una regulacin especial en la
Ley de Colonizacin, y a ella habremos de referirnos a continuacin.

2. La incorporacin de tierras en rgimen de administracin.

Esta modalidad consiste bsicamente en la incorporacin de tierras por parte del
Instituto Nacional de Colonizacin, no en rgimen de propiedad ni en calidad de
arrendatario, sino simplemente en calidad de administrador de las mismas.
De este modo, el Instituto va a administrar tierras por cuenta de terceros, sean
stos personas pblicas o privadas. Vale decir, el propietario de las tierras cede su
administracin al Instituto, quien de ese modo podr destinarlas a fines colonizadores.
Si bien la ley alude genricamente a esta posibilidad en el artculo 28, conforme a la
regulacin de este mecanismo, es posible distinguir dos hiptesis:
a) La administracin de tierras pertenecientes a personas privadas.
Esta posibilidad se encuentra prevista en el artculo 31 de la Ley 11.029, el cual
dispone que los propietarios de tierras aptas para colonizar, podrn ceder stas a
perpetuidad o por un nmero determinado de aos, mediante el pago de una pensin o

en otra forma, con las garantas que se acuerden, con derecho de prrroga o no, bien
concediendo al Instituto una opcin para la compra de dichos terrenos.
Como bien se puede apreciar, se prev la simple cesin de tierras por parte de
sus propietarios (personas privadas) al Instituto Nacional de Colonizacin, siendo la
norma bastante amplia en cuanto a las condiciones en que puede realizarse dicha cesin:
esta bien puede hacerse con plazo determinado (por un nmero determinado de aos)
o a perpetuidad, puede ser onerosa (mediante el pago de una pensin) o gratuita (o
en otra forma), puede pactarse o no un eventual ejercicio del derecho de prrroga por
parte del Instituto, e incluso puede concederse a este la opcin de comprar dichos
terrenos.
b). La administracin de tierras pertenecientes a personas pblicas.
A esta situacin tambin se refiere de un modo expreso la Ley de Colonizacin,
preceptuando el artculo 34 que el Instituto podr acordar con los Entes Autnomos,
Servicios Descentralizados y organismos pblicos en general, la administracin de las
tierras en propiedad de stos que sean aptas para la explotacin agropecuaria,
mediante convenios especiales o el pago de un tipo de inters equivalente al de la
deuda pblica, y con las garantas inherentes a estas obligaciones del Estado.
De este modo, el Instituto Nacional de Colonizacin tambin puede incorporar
en rgimen de administracin tierras que pertenezcan a personas pblicas. En este
sentido, si bien la ley comienza mencionando a los Entes Autnomos y Servicios
Descentralizados, el giro posterior utilizado de organismos pblicos en general (si
bien merece ser criticado por impropio, ya que no son los rganos los titulares de los
derechos sino que lo son las personas jurdicas pblicas) permite que se incluya la
posibilidad de que el Instituto celebre estos convenios de administracin con cualquiera
de las personas estatales de carcter pblico (e incluso entiendo que debe entenderse
extendida a las personas pblicas no estatales, ya que al incluir el artculo 31 a los
particulares, y el 34 a las personas pblicas, mal podra exclurselas).
Por su parte, tambin este artculo 34 es amplio en cuanto a las caractersticas
del convenio de administracin que pueda celebrarse, ya que si bien refiere a va de
ejemplo a la posibilidad de que se pacte el pago de un tipo de inters equivalente al de la
deuda pblica, el empleo de la expresin lata convenios especiales, confiere a las
partes un interesante margen de maniobra en la negociacin.
Respecto de esta modalidad de adquisicin de tierras en administracin por parte
del Instituto, cabe sealar que encuentra grandes restricciones, limitaciones, en cuanto a
que el referido ente pblico no va a poder darle al colono que all se instale la seguridad,
la estabilidad suficiente como para que este realice importantes obras o
transformaciones en el predio. Al no ser el campo de propiedad del Instituto, el sujeto
con quien este celebre el contrato de colonizacin va a estar siempre necesariamente en
una situacin de transitoriedad en el mismo, lo cual no va a propiciar el ptimo
desarrollo de la colonizacin.

3. La incorporacin de tierras en calidad de arrendatario.

Tambin la ley prev la posibilidad de que el Instituto Nacional de Colonizacin

incorpore tierras con fines colonizadores en calidad de arrendatario de las mismas. Esto
es: el Instituto va a arrendar tierras pertenecientes a particulares o a personas pblicas,
pasando a ser de ese modo su arrendatario, para posteriormente adjudicar (previa
seleccin del mismo) el predio a un particular en la calidad de colono.
Si bien esta hiptesis est prevista por la Ley de Colonizacin, esta apenas
refiere a ella de un modo genrico en el artculo 28, aludiendo a ella a travs de la
expresin tomar en arrendamiento (...) la tierra a colonizarse, as como en el artculo
36 de la misma ley.
Valen respecto de este mecanismo las mismas observaciones que formulramos
acerca de la adquisicin de tierras en rgimen de administracin, en cuanto al estado
precario y transitorio en que en todo caso habr de encontrarse el colono al que se le
asigne el predio, lo cual no favorece para nada la meta colonizadora.

4. La compra directa de tierras por el Instituto.

Esta es la tercera y ltima de las modalidades de derecho comn de
incorporacin de tierras por el Instituto, a que habremos de referirnos en este trabajo.
A diferencia de los mecanismos que habremos de estudiar en las pginas venideras, no
se trata de una opcin de compra preferente por parte del Instituto, sino que dicho
ente sigue actuando (al igual que en las dos modalidades que vimos anteriormente) en
las mismas condiciones y con las mismas prerrogativas que un particular. En este caso,
el Instituto va a operar como cualquier comprador dentro del mercado de inmuebles.
La ley tambin ha referido genricamente a esta posibilidad en los artculos 28 y
36 de la Ley de Colonizacin, pero a dichas referencias normativas deben agregarse los
artculos 46 y 146 de la referida ley, en cuanto disponen lo siguiente:
-Se requerirn cuatro votos conformes de los Directores del Instituto para
realizar adquisiciones de tierras por compra directa (dada la importancia de la operacin
que se est realizando no basta con la simple mayora de votos) (artculo 146).
-En estos casos de compra directa, cada uno de los Directores deber fundar
circunstanciadamente su voto por lo menos en cuanto se refiere a las conveniencias
generales de la operacin, al precio del bien -cuando este precio haya de fijarse o
convenirse- y a la aptitud del predio para los fines a que se destine (artculo 46).
Tambin cabe hacer mencin del artculo 44 de la ley 11.029, por cuanto este
dispone que el dueo de la propiedad comprada o expropiada, tendr preferencia
para la adquisicin de una de las fracciones que resulten, la que le ser adjudicada al
precio de compra o expropiacin.

CAPTULO II
LAS MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS DERIVADAS
DEL CARCTER PBLICO DEL INSTITUTO
5

1. Planteo.
Prosiguiendo con el estudio de los mecanismos de adquisicin de tierras que la
ley establece en favor del Instituto Nacional de Colonizacin, corresponde ahora
referirse a aquellos que no responden a las clsicas modalidades de derecho comn,
sino que han sido establecidos por del ordenamiento jurdico en virtud del
reconocimiento de la titularidad por parte de la aludida entidad de ciertas prerrogativas
o facultades exorbitantes de Derecho Pblico. Dichas potestades extraordinarias que
tiene el Instituto, no slo derivan de su carcter pblico, sino de su especfica finalidad
perseguida, a la cual el Derecho le asigna una fundamental relevancia: la colonizacin
(artculo 1 de la ley 11.029).
Cmo habremos de abordar el anlisis de estos mecanismos tan especiales?:
En primer lugar, habremos de dedicarnos a las distintas hiptesis de opcin de
compra preferente o de ejercicio del derecho de preferencia en la compra de tierras que
tiene el Instituto, tanto respecto de entidades pblicas como privadas (siendo este ltimo
supuesto, como dijimos al comenzar la monografa, el ms relevante desde el punto de
vista prctico).
Seguidamente, nos abocaremos a estudiar especialmente el ejercicio de la
facultad expropiatoria por el Instituto, tema este que reviste un enorme inters tericoprctico que no podemos soslayar.

2. Las opciones de compra preferente de tierras.

La ley 11.029 establece en determinados casos una opcin a favor del Instituto
Nacional de Colonizacin, en virtud de la cual este podr ejercer un derecho de
preferencia en la compra, en la adquisicin de determinadas tierras, en ciertas
situaciones especficas.
Esta opcin puede ser ejercida en diversas hiptesis, tanto cuando quienes
pretendan vender sean entidades pblicas, como cuando lo sean sujetos privados.

A). El ejercicio del derecho de preferencia

respecto de entidades pblicas.
Veamos en que casos el Instituto Nacional de Colonizacin puede ejercer el
referido derecho de preferencia, pero con relacin a entidades, a organismos pblicos.
1. El derecho de preferencia en los casos de falta de licitador.
Esta hiptesis se encuentra prevista en el artculo 29 de la ley 11.029, el cual
dispone que en los casos de adjudicacin de inmuebles rurales por falta de licitador
los Bancos y dems dependencias del Estado ejecutantes, debern ofrecer los referidos
bienes al Instituto, a los fines de la presente ley. Si el Ente no resolviere su adquisicin
dentro del plazo de sesenta das, los adjudicatarios podrn disponer de los mismos,
segn sus facultades.

Respecto de esta norma cabe efectuar los siguientes comentarios:

-Este artculo 29 se refiere a la situacin, por cierto remota, de que luego de que
un Banco o entidad estatal acreedora cualquiera, en la ejecucin de sus crditos, obtenga
el remate de un bien inmueble rural, se encuentre con que no hay postor, o como dice la
ley, no hay licitador, para su adquisicin. En estos casos la entidad ejecutante puede
pedir que le sea adjudicado el bien por el valor de tasacin, esto es, por el valor de
base del remate.
Pues bien: lo que la norma dispone es que en este supuesto el Banco o entidad de
que se trate va a tener que ofrecer el referido bien al Instituto, quien podr ejercer de tal
modo su opcin de compra preferente del mismo.
De este modo, y por lo excepcional de esta situacin, bastar con que se presente
un nico licitador oferente a los efectos de adquirir el bien, para que este artculo 29 ya
no sea aplicable.
-El Instituto va a tener un plazo de 60 das para ejercer su derecho de preferencia
en la compra del bien, transcurrido el cual los adjudicatarios del mismo (el Banco o
entidad pblica ejecutante) podrn disponer de este libremente.
2. El derecho de preferencia en los casos de recuperacin de crditos bancarios.
Esta modalidad est regulada por el artculo 35 de la ley 15.786, que establece:
Los bienes inmuebles rurales que ingresen al dominio del Banco Central del
Uruguay o del Banco de la Repblica Oriental de Uruguay por concepto de
recuperacin de sus crditos, sern destinados al Instituto Nacional de Colonizacin
siempre que sean aptos para la realizacin de sus programas a juicio del Instituto.
Dichos Bancos debern ofrecer a la venta al referido Instituto los bienes
inmuebles rurales de su patrimonio dentro de los cuarenta das del ingreso a su
dominio indicndole las condiciones de enajenacin.
El Instituto Nacional de Colonizacin se pronunciar sobre la oferta dentro de
los sesenta das de efectuada, considerndose la ausencia de respuesta por no
aceptacin.
Vencido ese plazo, el precio de venta a terceros no ser inferior al ofrecido al
Instituto, so pena de incurrir en la multa establecida en el artculo 35 de la ley 11.029,
de 12 de enero de 1948.
A los efectos de lo dispuesto en este artculo, autorizase al Banco de la
Repblica Oriental del Uruguay a otorgar al Instituto Nacional de Colonizacin
financiamiento para la adquisicin de los bienes inmuebles rurales ofrecidos, en la
misma condicin de pago que el Instituto ofrece a los colonos promitentes
compradores.

A los efectos de analizar esta disposicin, vamos a dividir el tema del siguiente
modo:
a). Ambito de aplicacin de la norma.
Este artculo 35 de la ley 15.786 se aplica a aquellos casos en los cuales ingresa
un bien al patrimonio o del Banco Central del Uruguay o del Banco de la Repblica
Oriental de Uruguay, por concepto de recuperacin de sus crditos.
Pues bien, cabe efectuar entonces las siguientes puntualizaciones:
-Slo va a ser aplicable esta norma si el inmueble rural ingresa al patrimonio de
alguna de estas entidades financieras estatales, no correspondiendo su aplicacin si se
trata de otra entidad pblica diversa, o si estamos ante un Banco o cooperativa privada.
-La disposicin se refiere a un bien inmueble rural que ingresa al patrimonio de
alguno de dichos Bancos por concepto de recuperacin de sus crditos.
A qu se est aludiendo con dicha expresin?: Esta resulta ser mucho ms
comprensiva que la empleada en el artculo 29 de la ley 11.029, ya que no slo incluye
aquellos casos de falta de licitador en la compra del bien, sino que abarca todos aquellos
casos en los cuales el campo ingresa al patrimonio del Banco por concepto de
recuperacin de sus crditos, comprendindose, sobre todo, dos casos ms:
a) Aquellos supuestos en los cuales el Banco remata el bien en defensa de su
crdito, esto es, incluso habiendo otros ofertantes (no necesariamente debe darse la
ausencia de postor o licitador) el Banco ejecutante opta por ofertar ms que stos
(generalmente porque las propuestas de los dems licitadores son demasiado bajas),
resultando de ese modo ser el acreedor el mejor postor.
b) Las hiptesis en las cuales el Banco recupera su crdito a travs del logro de
un acuerdo con el particular deudor, en el cual este ltimo se compromete a saldar la
deuda mediante un pago por entrega de bienes. Esto es, el bien inmueble rural ingresa al
patrimonio del Banco a raz de que formaba parte de una dacin en pago que el
particular deudor le hace a la institucin acreedora como manera de cancelar sus
obligaciones.
b). La obligacin del Banco.
As, todos aquellos bienes inmuebles rurales que ingresen al patrimonio del
Banco por alguna de las vas que acabamos de mencionar, deben ser ofrecidos en venta
al Instituto Nacional de Colonizacin por el Banco.
Y, segn reza el texto legal, el Banco tiene la obligacin de efectuar dicho
ofrecimiento en un plazo de 40 das contados a partir del ingreso del bien al patrimonio
del mismo.
c). Posibles actitudes del Instituto.
El Instituto Nacional de Colonizaci.n puede:

O bien aceptar expresamente el ofrecimiento que le hizo el Banco, ejerciendo de

ese modo el derecho de compra preferente que le acuerda la ley.
O bien rechazarlo expresamente, por razones de oportunidad o conveniencia, por
ejemplo.
O bien dejar pasar 60 das a partir del ofrecimiento del bien sin pronunciar
respuesta alguna, en cuyo caso la norma le asigna determinado valor al silencio: este se
considerar como no aceptacin (rechazo ficto).
d). Incumplimiento de las obligaciones del Banco.
Sin duda alguna que este es un aspecto que, en la economa de la disposicin
legal que nos ocupa, presenta ciertas interrogantes. Pero veamos a que conclusiones es
posible arribar:
-La norma slo regula expresamente aquel incumplimiento por parte del Banco
que puede producirse una vez que este ya ha ofrecido en venta el bien al Instituto,
habindole este dado una respuesta negativa en cuanto a su compra (sea expresa o ficta,
dado que a pesar de que el tenor literal slo refiere a la negativa ficta al decir vencido
ese plazo..., de todos modos es natural y obvio que tambin deban incluirse los
supuestos de rechazo expreso). De qu incumplimiento estamos hablando?, Del que se
produce si en estos casos el Banco vende el bien a terceros a un precio inferior a aquel
ofrecido al Instituto. Como vemos, esto significa que el requisito de la igualdad de
condiciones que analizaremos cuando estudiemos la opcin de compra preferente del
Instituto respecto de particulares, tambin tiene plena vigencia en este caso, dado que el
Banco, luego de haberle ofrecido a un precio el bien al Instituto, no puede luego
venderlo a particulares a uno que resulte ser inferior.
Pues bien: si el Banco incumple con esta obligacin, vendiendo el bien al
particular a un precio inferior al ofrecido al Instituto, entonces ser pasible de la
aplicacin de la multa establecida en el artculo 35 de la ley 11.029, esto es, equivalente
al 5% del aforo fiscal ntegro del bien inmueble rural de que se trate.
Pero: por qu dijimos que este tema planteaba ciertas interrogantes?, Porque la
norma no prev expresamente que sancin corresponder aplicar si el Banco
directamente no cumple con su obligacin de ofrecer, verificndose los extremos
exigidos por la disposicin, el bien inmueble rural al Instituto, o lo ofrece luego de
transcurrido el plazo de 40 das que la ley establece. Esto es, la ley no dice nada
respecto de que sancin habr que aplicar si el Banco lisa y llanamente desconoce el
derecho de compra preferente que se le acuerda al Instituto.
Puede acaso pensarse que se trata de un precepto sin sancin?, Entendemos que
no, ya que sera absurdo suponer que la norma est pensando en sancionar el
incumplimiento de lo que podra llamarse una obligacin secundaria, o refleja, y no
la obligacin principal contenida en la disposicin. De este modo, entendemos que la
multa del 5% del aforo fiscal ntegro tambin deber ser aplicada en aquellos casos en
los cuales el Banco no ofrece en venta el bien al Instituto, o lo ofrece fuera del plazo
legal previsto.

e). Facilidades de financiamiento para la compra preferente.

A los efectos de estimular el ejercicio del derecho de compra preferente por
parte del Instituto Nacional de Colonizacin, el inciso final de este artculo 35 autoriza
al Banco de la Repblica Oriental del Uruguay a otorgarle a dicha entidad
financiamientos para la adquisicin de los bienes inmuebles rurales ofrecidos, y en la
misma condicin de pago que el Instituto ofrece a los colonos promitentes compradores.

3. El derecho de preferencia respecto del Banco de Seguros del

Estado.
Este mecanismo se encuentra previsto en el artculo 30 de la ley 11.029, siendo
esta una disposicin muy puntual y restringida, cuyo mbito de aplicacin es por ello
bien acotado.
Reza dicha norma: Asimismo, los inmuebles rurales que adquiera el Banco de
Seguros del Estado como consecuencia de constitucin de rentas vitalicias, debern ser
ofrecidos en las mismas condiciones que prescribe el artculo anterior, por el valor que
hubiera servido de base a la operacin.
Como se puede apreciar, este precepto est regulando el derecho de compra
preferente que tiene el Instituto, respecto de aquellos bienes inmuebles rurales que han
ingresado al patrimonio del Banco de Seguros del Estado como consecuencia de la
constitucin de una renta vitalicia.
Dichos bienes debern ser ofrecidos en venta por el Banco de Seguros al
Instituto Nacional de Colonizacin en las mismas condiciones previstas en el artculo 29
de la misma ley (es el que regula la opcin de compra preferente en los casos de falta de
licitador, al que ya nos hemos referido), y dicho ofrecimiento deber hacerse por el
valor que hubiera servido de base a la operacin (la norma se est refiriendo a la renta
vitalicia).

4. El ejercicio del derecho de preferencia respecto de los particulares

(artculo 35 de la ley 11.029).
a).Planteamiento
Dentro de aquellos mecanismos de que se puede valer el Instituto Nacional de
Colonizacin a los efectos de hacerse de tierras para cumplir con sus fines
colonizadores, uno de los ms trascendentes por su relevancia para los operadores
jurdicos es el previsto en el artculo 35 de la ley 11.029.
Esta disposicin viene a consagrar otra de las modalidades que hemos agrupado
dentro de aquellas que exteriorizan las potestades exorbitantes que posee el Instituto,
derivadas de su carcter pblico.
En este caso, y a diferencia de lo que sucede con las situaciones que analizamos
precedentemente, dichas prerrogativas o potestades exorbitantes que la ley le confiere al

10

Instituto Nacional de Colonizacin bajo la forma de opcin de compra preferente, ya

no son ejercidas con relacin a Bancos u otros Entes Pblicos, sino frente a particulares.
Corresponde seguidamente proceder al anlisis concreto de la referida norma.
b). Anlisis del artculo 35 de la ley 11.029:
b.1. La disposicin:
Reza la referida disposicin legal:
Dentro de las zonas que se sealen por decreto del Poder Ejecutivo, todo
propietario, antes de vender un campo de una extensin superior a mil hectreas, est
obligado a ofrecerlo en primer trmino al Instituto, el que tendr preferencia para la
compra en igualdad de condiciones.
La declaracin a que se refiere el prrafo anterior, podr ser hecha ante
cualquiera de las oficinas pblicas que en la reglamentacin se indiquen. Estas
declaraciones debern ser comunicadas de inmediato al Instituto, el que dispondr de
un plazo mximo de diez das para manifestar si se interesa o no por la adquisicin.
La falta de cumplimiento por parte del vendedor, lo har pasible de una multa
equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro.
Este artculo 35 est regulando el denominado derecho de preferencia, o
derecho de tanteo que tiene el Instituto Nacional de Colonizacin a los efectos de que
se le ofrezcan en venta determinadas tierras que de no existir esta norma quedaran
libradas en su dominio al libre juego de la oferta y la demanda.
No cabe duda de este modo que tal disposicin limita fuertemente la propiedad
individual de los particulares, en el sentido que el derecho de disponer de dichos
campos no es irrestricto, coartndose por consiguiente la autonoma de la voluntad de
las partes.
Obviamente que las mencionadas limitaciones encuentran pleno fundamento en
los fines colonizadores de derecho pblico a que nos hemos referido unas lneas ms
arriba.
b.2. Ambito de aplicacin de la norma.
Lo primero ser determinar cual es el conjunto de situaciones de hecho que
vienen a quedar comprendidas dentro de la esfera de aplicacin de esta disposicin. Esto
nos permitir definir en que casos va a operar este derecho de opcin que tiene el
Instituto Nacional de Colonizacin, y de ese modo (como correlato de lo anterior)
cuando deben los particulares ofrecer en venta al Instituto aquellos predios rurales que
pensaban enajenar a otro particular.
Esta esfera de aplicacin puede ser delimitada a travs de cuatro aspectos:
a)En razn de la ubicacin del bien.
b)En razn de la extensin del bien.
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c)En razn de la naturaleza del negocio.

En razn de la ubicacin del bien: La norma dispone que la obligacin del
propietario de ofrecer en venta el campo al Instituto, va a regir dentro de las zonas que
se sealen por decreto del Poder Ejecutivo, lo cual nos dice de la necesidad de que el
inmueble rural est ubicado dentro de esas zonas que seale el Poder Ejecutivo para que
a su respecto sea aplicable este artculo 35.Vale decir, no basta con que se trate de un
inmueble rural para quedar comprendido dentro de la disposicin del artculo 35, sino
que el mismo debe estar ubicado dentro de aquellas zonas, aquellos puntos, lugares
geogrficos, que sean delimitados por Decreto del Poder Ejecutivo.
Sin embargo, y a pesar de que esto podra hacernos pensar en una eventual
limitacin de la esfera de aplicacin del artculo 35, ello en verdad es muy relativo, en
tanto el criterio que ha empleado el Poder Ejecutivo al momento de delimitar las
mentadas zonas ha sido de tal amplitud, de tal generalidad, que prcticamente todos los
inmuebles rurales de la Repblica vienen a caer dentro de la aludida norma.
Justamente, ello surge de la lectura del artculo 1 del Decreto del Poder
Ejecutivo del 24/5/98, el cual delimita las zonas de la siguiente manera:
a) Inmuebles rurales que se encuentren total o parcialmente dentro de la franja
paralela a la carretera o va frrea construidas o proyectadas, con un ancho de veinte
kilmetros.
b) Inmuebles rurales comprendidos total o parcialmente dentro de la franja paralela a
ro o arroyo navegable en toda parte de su curso. El ancho de esta franja ser de veinte
kilmetros.
c) Inmuebles que se hallen total o parcialmente dentro de un radio no mayor de diez
kilmetros de un centro poblado con ms de (100) cien habitantes.
En razn de la extensin del bien: Tal como dispone el artculo 35, debe
tratarse de un campo de una extensin superior a mil hectreas. De este modo, an
cuando se tratase de bienes inmuebles rurales situados dentro de las zonas delimitadas
por Decreto del Poder Ejecutivo, si su extensin es menor, es inferior a las mil
hectreas, entonces no quedarn comprendidos dentro de la esfera de aplicacin de este
artculo 35, y, por consiguiente, no regir a su respecto, la obligacin de su propietario
de ofrecerlo en venta a Instituto Nacional de Colonizacin.
En razn de la naturaleza del negocio: Resulta claro que la norma alude
inequvocamente a los supuestos de venta del bien inmueble rural. Esto es: rige para
aquellos casos en los cuales el propietario del bien inmueble rural va a proceder a su
venta, debiendo este ofrecerlo, en primer trmino, al Instituto Nacional de
Colonizacin, el que tendr preferencia para la compra en igualdad de condiciones.
De este modo, vienen a quedar excluidos del mbito de aplicacin de esta norma
todos aquellos supuestos en los cuales a pesar de que opera una transferencia de
dominio, esta no se da como consecuencia de la celebracin de un contrato de
compraventa, tales como la permuta, la donacin, la dacin en pago, etc. Al decir de

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Camao: quien permuta, dona, o entrega en pago un campo realiza actos jurdicos de
enajenacin, pero no verdaderas ventas alcanzadas por el artculo 351.
Ahora bien: a pesar de que en una primera aproximacin al tema puede aparecer
como relativamente sencilla la delimitacin de aquellos negocios comprendidos en el
mbito de aplicacin de la norma, es necesario referir a ciertas situaciones dudosas, o tal
vez zonas grises, respecto de las cuales no resulta tan sencilla su inclusin (o
exclusin) dentro del concepto de venta.
Entre ellas, consideramos necesario referir a las siguientes:
- Venta de la cuota parte indivisa de un campo.
Si bien la norma refiere a aquellas situaciones en las cuales opera la venta de
un campo, puede plantearse que sucede cuando lo que se vende no es el inmueble o
predio rural como tal, sino una cuota parte indivisa de este.
Pero veamos, aun en estos casos es posible distinguir dos situaciones posibles:
A) Puede suceder que esa cuota parte indivisa ni siquiera supere (en cuanto a la
determinacin ideal de su extensin) las mil hectreas, en cuyo caso corresponde
descartar de plano la aplicacin de este artculo 35 a tales hiptesis (no corresponder el
ofrecimiento al Instituto Nacional de Colonizacin), dado que no slo no opera la venta
de un campo propiamente dicha (ms bien se vende una cuota parte ideal de un campo),
sino que a su vez, aun cuando resultare posible asimilar el concepto de venta de un
campo al de venta de la cuota parte ideal de un campo a los efectos de la citada
disposicin, su aplicacin debe ser rechazada en virtud de que no se verifica el
presupuesto relativo a la extensin del bien.
B) Tambin puede darse que la extensin ideal de la cuota parte indivisa que se
pretende vender sea superior a las mil hectreas, en cuyo caso el presupuesto de
aplicacin del artculo 35 referente a la extensin del bien se estara verificando.
Sin embargo, en tales situaciones tampoco es aceptable que se proceda a aplicar
el artculo 35, ya que no es jurdicamente admisible equiparar la venta de una cuota
parte ideal de un campo, a la venta de un campo, inmueble, o padrn propiamente
dicho, siendo que la mentada disposicin solamente refiere a esta ltima situacin.
Si bien en estos casos es inocultable que se procede a celebrar un negocio de
compraventa, el objeto de tal operacin no est constituido por un campo o un predio
rural considerado como tal, sino que este viene a estar conformado por la cuota parte
indivisa ideal de este, supuesto que a todas luces merece ser excluido del mbito de
aplicacin de la norma.
Asimismo, y tal como ha dicho CAMAO, esta situacin no sera para nada
conveniente desde el punto de vista prctico para el Instituto, dado que mal podra el
1

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029,

Revista de Derecho Agrario Uruguay, N 4, pgina 40.

13

Instituto Nacional de Colonizacin entrar en un condominio con particulares y menos

destinar esa cuota ideal a la colonizacin 2(2).
- El negocio jurdico de aporte del campo a una sociedad.
Puede suceder que los socios o accionistas fundadores de una Sociedad opten
por conformar su aporte a la misma a travs de la transferencia a esta ltima, de la
propiedad de un campo o inmueble rural. En estos casos, el objeto del negocio jurdico
est conformado por un campo, y a su vez, si se verificasen los restantes presupuestos
para la aplicacin del artculo 35 (que el campo supere las mil hectreas, etc), podra
plantearse la duda de si esta operacin quedara o no abarcada por la disposicin.
Sin embargo, la respuesta debe ser negativa: no es correcto equiparar el negocio
jurdico de aporte de un bien a una Sociedad, al negocio jurdico de compraventa. Tal
como ha sido sealado por la doctrina, sin duda el socio entra con la sociedad en
relaciones muy anlogas a las de un vendedor respecto a su comprador, pero en
ausencia de fijacin de precio en dinero, la operacin no puede jurdicamente
confundirse con la compraventa3.
De este modo, aquellas situaciones en las cuales un socio transfiere el dominio
de un campo a una sociedad en virtud de que ello constituye un aporte que este efecta
hacia la misma, deben ser excluidas del mbito de aplicacin de este artculo 35, y por
tanto, no cabe se proceda a ofrecer este predio al Instituto Nacional de Colonizacin.
Ahora bien: es preciso no confundir estas situaciones con aquellas en las cuales
el socio celebra un verdadero contrato de compraventa con una Sociedad ya constituida.
En estos casos, lgicamente, y al reunirse todos los presupuestos requeridos por la
norma, corresponde la aplicacin de la misma y el consiguiente ofrecimiento del predio
rural al Instituto.
- Ventas realizadas a travs de Remate.
Puede plantearse que sucede en aquellos casos en los cuales la transferencia de
la propiedad del campo viene a efectuarse a travs de un remate judicial.
En estos supuestos no hay duda que corresponde realizar el ofrecimiento del
campo al Instituto Nacional de Colonizacin, situacin que ha sido reglamentada
expresamente por el artculo 4 del Decreto del Poder Ejecutivo del 29 de noviembre de
1949. Dicho Decreto dispone: En caso de que el propietario proceda a la venta en
remate del bien, deber anunciarse en los avisos respectivos o en el momento de
celebrarse el acto, que la escrituracin definitiva del bien est condicionada al
ejercicio del derecho de preferencia, que el artculo 35 confiere al Instituto Nacional de
Colonizacin. Efectuado el remate y antes de proceder a la escrituracin del inmueble,

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 40.
3
CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 41.

14

el propietario deber formular al Instituto la oferta de venta por el precio obtenido y

con los dems requisitos que se establezca en este Decreto.
Esto es: este Decreto de 1949 viene a regular expresamente la aplicacin del
artculo 35 de la Ley 11.029 a las hiptesis de venta del campo por un propietario a
travs de un remate, reglamentacin sobre la que conviene en todo caso sealar:
-El citado Decreto, puesto que no distingue, viene a regular tanto los casos de
remates judiciales como extrajudiciales.
-El ejercicio del derecho de preferencia por parte del Instituto Nacional de
Colonizacin viene a operar como condicin previa para que pueda procederse a la
escrituracin definitiva del bien, y no como presupuesto de la realizacin del acto de
remate. Vale decir: el acto de remate va a realizarse an sin haber ofrecido antes el bien
al Instituto, ofrecimiento que se debe efectuar luego de haber procedido a rematar el
bien, pero antes de concretar la escrituracin del mismo.
-La circunstancia de que el ejercicio del derecho de preferencia por parte del
Instituto es condicin previa de la escrituracin definitiva del bien, debe anunciarse en
los avisos respectivos o en el momento de celebrarse el acto (de remate).
-El requisito de la igualdad de condiciones en que debe ofrecerse el campo al
Instituto Nacional de Colonizacin, es tenido en cuenta por la reglamentacin, ya que el
propietario deber ofrecer el bien en venta al Instituto por el precio obtenido en el
remate, y con los dems requisitos que se establezca en este decreto.
Por lo dems, an cuando no existiese tal reglamentacin, estas situaciones de
remate del predio rural deban naturalmente incluirse en la esfera de aplicacin de este
artculo 35, dado que la eventualidad de que la propiedad del campo se transfiera
mediada por el acto de remate (que jurdicamente no deja de ser ms que un acto
comercial de intermediacin), no obsta a que nos encontremos ante verdaderas
situaciones de venta (que no pierden la naturaleza de tales por el mero hecho de que
se proceda a las mismas a travs del procedimiento del remate), que, como tales, quedan
comprendidas en la previsin legal.
- Integracin del precio de la compraventa por otros bienes adems de
dinero.
Puede darse la situacin que el precio pactado en la compraventa entre
particulares, a cambio del cual va a realizarse la transferencia de la propiedad del
campo, no slo est conformado por dinero sino que parte de este resulte conformada
por otros bienes (tales como bienes muebles, o acciones, etc).
A los efectos de analizar tal situacin, es conveniente distinguir:
A) Aquellas situaciones en las que la atipicidad relativa a la conformacin del
precio hace que no nos encontremos ante situaciones de compraventa, sino de permuta.
A este respecto cabe referirse a lo dispuesto por el artculo 1662 del Cdigo
Civil, el cual dispone: Si el precio, esto es, lo que el comprador da por la cosa

15

vendida, consiste parte en dinero y parte en otra cosa, se calificar el contrato por la
intencin manifiesta de los contrayentes; y no constando sta, se tendr por permuta si
es mayor el valor de la cosa y por venta en caso contrario.
De este modo: debemos estar en primer lugar a lo que las partes hayan
manifestado (esto es, a la voluntad de las partes en cuanto a determinar si el negocio
celebrado por estas es de permuta o de compraventa), y, en segundo trmino, habr que
analizar la conformacin del precio objetivamente considerada (vale decir: si el precio
se conforma en mayor medida por bienes, estaremos ante una permuta, y en los casos
restantes, ante una compraventa).
Pues bien: si de la aplicacin del artculo 1662 del Cdigo Civil fluye que nos
encontramos ante una permuta, no va a ser posible aplicar el artculo 35 de la Ley
11.029, y por tanto, no va a corresponder el ejercicio del derecho de preferencia por
parte del Instituto Nacional de Colonizacin.
B) Puede suceder que a pesar de que el precio no est conformado
exclusivamente en dinero, ello no obste a que la naturaleza jurdica del negocio siga
siendo de compraventa. En tales casos es obvio que se renen la totalidad de los
requisitos exigidos por el artculo 35 para su aplicacin, y por tanto, es menester
cumplir con la aludida disposicin: esto es, el ofrecimiento al Instituto Nacional de
Colonizacin debe hacerse.
Ahora si bien desde el punto de vista terico tales situaciones van a quedar
comprendidas en el artculo 35, y corresponde por tanto dar cumplimiento al requisito
del ofrecimiento del campo al Instituto, en la prctica va a resultar altamente improbable
la aceptacin del tal oferta por parte del mismo, dado que le resultar difcil poder
aceptarla en igualdad de condiciones con el particular, como la norma requiere. Como
ha dicho la doctrina en su momento, si al Instituto Nacional de Colonizacin le resulta
imposible procurarse los valores, bienes muebles e inmuebles que el comprador debe
entregar como parte del precio, le ser igualmente imposible aceptar la oferta formulada
por aquello de igualdad de condiciones 4.
- Venta de campo y Venta de Establecimiento Agrario:
Podra plantearse la situacin de que la compraventa a realizarse entre
particulares no tuviese como objeto exclusivamente el campo, al decir del texto legal,
o el predio rural o fundo aisladamente considerado, sino que comprenda a su vez otros
bienes muebles (tales como herramientas, o vehculos de transporte), o semovientes
(ganados), de modo tal que pueda pensarse, ms que en una simple operacin de
compraventa de un campo, en una verdadera enajenacin del establecimiento agrario
como tal, conceptuacin que ha sido admitida en nuestro Derecho por la doctrina5
Sobre tal problema, CAMAO ha sostenido que en aquellos casos en que exista
indivisibilidad del objeto, el Ente tendr que adquirir todo el conjunto de bienes ya que
4

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 41.
5
SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, T.II, Mdeo. 2005,
pgina 184.
16

debe actuar en igualdad de condiciones , y que si por el contrario el negocio es

divisible la opcin recaer slo sobre la tierra6 . Esto es: an en aquellos casos en los
cuales el objeto de la compraventa no consista slo en el campo o fundo como tal,
sino en un establecimiento agrario, corresponde de todos modos ofrecer al Instituto
Nacional de Colonizacin la adquisicin del mismo, dado que el ofrecimiento (y la
eventual aceptacin) debe hacerse en igualdad de condiciones con el particular. La
solucin no es la misma si la venta del campo puede dividirse o separarse del resto del
negocio, en cuyo caso la aplicacin del artculo 35 slo va a referirse a la primera.
Comparto la solucin dada por CAMAO, sin perjuicio de lo cual considero
conveniente aadir lo siguiente: podra plantearse la duda respecto de si en aquellos
casos en los cuales lo que se hace es enajenar un establecimiento agrario, no estaramos
fuera del mbito de aplicacin del artculo 35, ya que este se refiere exclusivamente a la
venta de un campo, y no a las hiptesis de enajenacin de establecimiento agrario.
Frente a este problema, considero que la solucin prctica dada por CAMAO
resulta ser enteramente compartible, no obstante lo cual considero que el principal
argumento para aplicar de todos modos el artculo 35 no es el de la igualdad de
condiciones en que debe ofertarse y aceptar el bien el Instituto, ya que bien podra
decirse que ello slo opera en la medida en que se aplique el artculo 35, y que este slo
sera aplicable a los supuestos de venta de un campo, y no de enajenacin de un
establecimiento agrario. Considero que ante tal interrogante, la solucin debe darse en el
sentido que admitir la inaplicabilidad del artculo 35 de la ley 11.029 a las situaciones
de enajenacin de establecimiento agrario podra conducir a un sinfn de casos de fraude
y simulacin, que llevaran incluso a tornar ilusoria la vigencia de la mencionada
disposicin. Por lo dems, no debe olvidarse que en todo caso an en aquellos supuestos
en los cuales lo que se realiza es una enajenacin de establecimiento agrario y no una
venta del campo propiamente dicha, el inmueble o fundo no deja de ser el bien material
por excelencia del establecimiento agrario al que se reserva un rol protagnico en el
concierto de los dems bienes7 .
c). El Procedimiento.
Del anlisis de lo dispuesto por el artculo 35 de la ley 11.029, as como de su
reglamentacin correspondiente, fluye que el mecanismo mediante el cual se tutela el
ejercicio del derecho de preferencia por parte del Instituto Nacional de Colonizacin,
est compuesto de los siguientes momentos o etapas:
c.1El ofrecimiento del campo al Instituto.
En primer lugar, corresponde que el particular, antes de vender el campo,
proceda a ofrecerlo al Instituto Nacional de Colonizacin. Vale decir: hay una
obligacin legal a cargo del particular de ofrecer, antes de proceder a su venta, el
campo en propiedad al Instituto.

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 41.
7
SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, T.II, cit, pgina 179.
17

De la lectura del artculo 35, as como de su reglamentacin, podemos concluir

que este ofrecimiento debe estar revestido de una serie de condiciones o requisitos, que
pasaremos a estudiar a continuacin:
c.2 Quin debe efectuar el ofrecimiento?:
Del giro gramatical empleado por el texto legal surge con meridiana claridad que
quien est obligado a ofrecer el campo al Instituto es el propietario del mismo.
Esto es: dado que la letra no distingue, tampoco debe hacerlo el intrprete, por lo
cual deben entenderse comprendidos en la disposicin tanto aquellos casos en los cuales
el titular del derecho de propiedad sobre el bien es una persona fsica, como aquellos
supuestos en los cuales lo sea una persona jurdica. Tambin deben incluirse los casos
en los cuales el dominio del terreno se halle dividido entre varios copropietarios, sin
perjuicio de lo cual en tales situaciones, y tal como lo ha dicho la doctrina, el
ofrecimiento debe provenir de todos ellos, ya que de otro modo se tratara de una oferta
parcial sin contenido obligacional total8.
Obviamente la expresin propietario excluye de la aplicacin del artculo 35 a
todas aquellas personas que no tengan un derecho de propiedad sobre el inmueble, an
cuando tuviesen una relacin jurdica de carcter real con el bien (tales como los
usufructuarios), y con ms razn deben entenderse fuera del artculo 35 a aquellas
personas que ni siquiera ostenten un derecho real menor, como ser los arrendatarios,
poseedores, o meros tenedores, entre otros.
c.3 En qu momento u oportunidad debe hacerse el ofrecimiento del
campo al Instituto?
El ofrecimiento debe hacerse antes de vender el campo, esto es, antes de que
se perfeccione el negocio jurdico compraventa.
Pero entonces, cundo se perfecciona una compraventa de bienes inmuebles?:
Cabe remitirse a la lectura del artculo 1664, numeral 1, del Cdigo Civil, el que
dispone: la venta de bienes inmuebles, servidumbres, censos y la de una sucesin
hereditaria no se consideran perfectas ante la ley mientras no se haya otorgado
escritura pblica. De este modo, y dado que toda compraventa de inmuebles se
perfecciona con el correspondiente otorgamiento de la escritura pblica, el ofrecimiento
del bien al Instituto debe en todo caso efectuarse antes de que se proceda a dicha
escrituracin.
Ahora bien: la doctrina ha puesto nfasis en aquellas situaciones en las cuales la
escrituracin definitiva de la compraventa es precedida por la celebracin de una
promesa de compraventa (o enajenacin de inmuebles a plazos), en cuyo caso, en
estricto rigor, podra darse que se cumpla con el extremo legal de ofrecer el bien
inmueble al Instituto antes de la venta (o sea, antes de la escrituracin definitiva) pero
con posterioridad a la celebracin de la promesa de compraventa, todo lo cual puede a
8

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 35.

18

su vez haber generado legtimos derechos adquiridos a favor del particular potencial
adquirente del bien de que se trate.
En tales casos CAMAO sugiere la inclusin de la eventual aceptacin del
Instituto Nacional de Colonizacin como condicin resolutoria expresa del respectivo
contrato de promesa, aconsejndose, adems, que el ofrecimiento (al Instituto Nacional
de Colonizacin) se efecte de inmediato, an antes de conferirse la posesin del campo
al promitente comprador, pues de tal forma de evita la creacin de situaciones de hecho
que luego son fuente de problemas y discusiones, de difcil o costosa solucin para las
partes9.
Corresponde al respecto plantear la siguiente situacin: Qu sucede si la
promesa de compraventa fue inscripta con anterioridad al ofrecimiento del bien
inmueble al Instituto?; en tales casos se entiende que si cuando el vendedor ofrece al
Instituto el campo, existe una promesa inscripta a favor del promitente comprador
privado, no se est cumpliendo con el requisito de que el ofrecimiento al Instituto se
produzca en igualdad de condiciones con el particular, dado que a ste ltimo el
inmueble le fue ofrecido (supuestamente) libre de inscripciones anteriores.
Cmo se soluciona este problema?: CAMAO sostiene que si el Instituto
Nacional de Colonizacin acepta la oferta que le fuera realizada, entonces el oferente
deber obtener la cancelacin de aquella inscripcin preexistente que grava con derecho
real el predio, de modo tal que si luego no lo logra incurrir en responsabilidad, no
pudindose pretender que sea el organismo quien se ocupe de obtener tal
cancelacin10.
Por supuesto que lo ms aconsejable para evitar tales situaciones problemticas
ser ofrecer el bien inmueble al Instituto antes de proceder a la inscripcin de la
promesa, sobre todo por las complicaciones que pueden derivar de una eventual
resistencia por parte del promitente comprador privado a abdicar del derecho que la
inscripcin anterior le confiere sobre el bien en cuestin.
c.4 En que condiciones debe realizarse el ofrecimiento del campo al
Instituto Nacional de Colonizacin?
El propietario est obligado a ofrecer el campo al Instituto en igualdad de
condiciones, esto es, en las mismas condiciones en que le pretende enajenar el bien al
particular interesado en la compra del mismo (idntico precio, moneda, forma de pago,
poca de entrega del predio, etc).
Ahora bien: este requisito no slo supone una obligacin a cargo del propietario
del campo de ofrecerlo al Instituto en igualdad de condiciones con el particular, sino
que a su vez importa restringir el marco de negociacin dentro del cual se va a poder

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 36.
10
CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 39.

19

mover el propio organismo, el cual no podr pretender alterar, en ninguna medida, las
condiciones pactadas por los particulares.
c.5 Aspectos de carcter formal
El acto formal de ofrecimiento del bien al Instituto, ha sido cuidadosamente
reglamentado por los Decretos del Poder Ejecutivo del 24 de Mayo de 1948, y del 29
de Noviembre de 1949.
Coordinando el mencionado material normativo, podemos concluir que el acto
de ofrecimiento debe cumplir con las siguientes formalidades:
a) Extrnsecas: De la lectura del artculo 3 del Decreto del 29 de Noviembre de
1949 surge que el ofrecimiento debe hacerse por escrito, y la firma de ese escrito debe
estar autenticada. La referida disposicin establece en su inciso final: La propuesta
deber suscribirla el vendedor o su apoderado en forma, debiendo en todos los casos
autenticarse la firma del proponente.
b) Instrumentales: Esta clase de formalidades hace a aquellos datos o
menciones necesarias que debe contener este acto formal de ofrecimiento del bien
inmueble al Instituto. Este aspecto tambin ha sido regulado por el artculo 3 del
Decreto de 1949, de modo tal que se enumeran toda una serie de datos e informaciones
que debe contener la propuesta, a los efectos de que el Instituto pueda realizar un
correcto y acabado juicio de oportunidad y conveniencia respecto de la adquisicin del
bien en propiedad.
En tal sentido, dicha norma dispone que la propuesta contendr, por ejemplo,
los datos necesarios para individualizar el bien que se ha prometido vender, as
como el nombre del promitente comprador, el precio y la forma de pago, en que se ha
convenido la operacin, mencionndose toda una serie de datos adicionales que debe
contener la referida propuesta, culminando la disposicin con un inciso final en el que
se establece que la misma contendr toda otra informacin cuyo desconocimiento por
el Instituto pueda hacer variar el juicio que se forme sobre la conveniencia o no, de
aceptar la oferta.
c.6 Ante quien debe ser hecho el ofrecimiento.
De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 35 de la Ley 11.029, la declaracin
podr ser hecha ante cualquiera de las oficinas pblicas que en la reglamentacin se
indiquen, y la reglamentacin ha venido a disponer que los ofrecimientos a que se
refiere el artculo 35 de la ley 11.029 debern efectuarse en Montevideo, ante el
Instituto Nacional de Colonizacin , o por intermedio de las Sucursales que establezca
en el litoral e interior de la Repblica. Donde no las hubiere, podrn hacerse por
intermedio de los Servicios Agronmicos Regionales de la Direccin de Agronoma y
por las Sucursales del Banco de la Repblica (artculo 1 del Decreto del Poder
Ejecutivo del 29 de Noviembre de 1949).
De este modo, podemos decir que:

20

En primer trmino, cabe sealar que el acto formal de ofrecimiento debe ser
hecho ante las oficinas del propio Instituto Nacional de Colonizacin, o bien a travs de
su sede central en Montevideo, o bien a travs de las Sucursales del mismo que
pudieren existir en el interior de la Repblica.
En defecto de la existencia de tales Sucursales en el interior de la Repblica,
podr recurrirse por parte del particular a los Servicios Agronmicos Regionales de la
Direccin de Agronoma, o a las Sucursales del Banco de la Repblica, a los efectos de
efectuar el respectivo ofrecimiento.
d). El plazo de que dispone el Instituto Nacional de Colonizacin para
considerar el ofrecimiento.
Tal como reza el artculo 35 de la ley 11.029, una vez que se ha producido el
ofrecimiento del campo al Instituto, este dispondr de un plazo mximo de 10 das
para manifestar si se interesa o no por la adquisicin. Vale decir, a partir del
momento en que se produce el ofrecimiento del campo al Instituto, con todos los
requisitos que la ley establece, comienza a correr un plazo legal de diez das (corridos)
dentro del cual dicho organismo deber manifestar si acepta o no la referida oferta.
Respecto de este plazo de 10 das, es menester realizar las siguientes
puntualizaciones:
-En primer lugar, este plazo va a comenzar a correr siempre y cuando el
ofrecimiento rena todos los requisitos legales y reglamentarios a que nos hemos
referido, esto es, siempre que cumpla a cabalidad con los extremos previstos, por
ejemplo, en el artculo 3 del Decreto de 1949, y siempre que contenga adems idnticas
condiciones a las de la venta concertada privadamente. Entretanto no cumpla con tales
requerimientos, el plazo legal de 10 das va a permanecer en suspenso (o mejor dicho, ni
siquiera va a comenzar a correr), suspensin que se va a producir en la medida en que la
Divisin Jurdico-Notarial del Instituto Nacional de Colonizacin observe dicho
ofrecimiento (por irregular, defectuoso o improcedente), teniendo a partir de ese
momento el particular interesado la carga de levantar tales observaciones a los efectos
de que el plazo comience a correr, prosiguindose de ese modo con el trmite.
Estas particularidades relativas a la eventual suspensin del plazo de 10 das, han
sido puestas de manifiesto tanto por la doctrina11 como por la jurisprudencia12.
-En segundo trmino, corresponde referir al artculo 2 del Decreto del 29 de
noviembre de 1949, el cual dispone que el plazo de diez das a que se refiere la ley
empezar a contarse desde la fecha de su registro en la Mesa Central de Entrada del
Instituto Nacional de Colonizacin. Esto es: si opto por presentar la oferta en un lugar
diverso a la sede central del Instituto Nacional de Colonizacin en Montevideo, no
11

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 37.
12
Dictamen 75/975 del Procurador de Estado, Dr. Figueroa, citado en CAMAO
IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, Revista de
Derecho Agrario Uruguay N 4, pgina 37.

21

obstante haberse efectuado el ofrecimiento el plazo de 10 das comenzar a correr en

una fecha diversa a la de la presentacin de la oferta, dado que en todo caso el mismo
no podr computarse sino a partir de la fecha de su registro en la Mesa Central de
Entrada del Instituto Nacional de Colonizacin.
Por consiguiente, resulta por dems clara la practicidad y conveniencia de
presentar la oferta (en la medida de lo posible) directamente en la Mesa Central de
Entrada del organismo.
-En tercer lugar, el plazo de 10 das con que cuenta el Instituto a los efectos de
analizar si acepta o no la oferta que le fuera realizada, resulta por dems exiguo (y
mucho ms teniendo en cuenta las actuales carencias de infraestructura y personal que
sufre dicho organismo), lo cual atenta contra una cabal y adecuada valoracin de la
conveniencia de aceptar o no el ofrecimiento antedicho.
e) Posibles actitudes a adoptar por parte del Instituto ante el ofrecimiento
realizado por el particular.
Si la oferta es correcta desde el punto de vista formal, o una vez observada es
subsanada, entonces esta se va a elevar por la Gerencia General del Instituto al
Directorio de este, el cual en posesin de todos los elementos de juicio correspondientes
(y previo asesoramiento interno) adoptar (o no) resolucin sobre el fondo (esto es,
sobre si acepta o no la oferta).
En consecuencia, llegada esta instancia, las posibles actitudes a adoptar por parte
del Instituto son las siguientes:
e.1. Rechazar en forma expresa el ofrecimiento hecho por el particular.
En este caso el Instituto va a expedir un certificado al interesado, cuya validez y
dems particularidades han sido objeto de reglamentacin en los artculos 5 y siguientes
del Decreto del 29 de Noviembre de 1949.
Respecto de dichos certificados, considero en todo caso necesario sealar que:
-Si existiese promesa de compraventa, la vigencia de los mismos va a estar dada por el
trmino de vigencia de la promesa respectiva. En caso de no existir promesa, o en caso
de que an existiendo promesa no se haya determinado su plazo de vigencia, entonces
los certificados sern vlidos por el trmino de 180 das contados a partir de la fecha de
notificacin al interesado de la resolucin del Directorio no haciendo uso de la opcin
(denegatoria expresa), o desde que venci el plazo de diez das acordado por la ley para
que el Instituto se expidiera (denegatoria tcita).
-El artculo 8 del mencionado Decreto establece que el certificado perder
validez, si la operacin se realizara en condiciones diferentes a las establecidas. Esta
disposicin no es otra cosa que la aplicacin de aquel requisito legal que analizamos
oportunamente, y que refera a la igualdad de condiciones en que deba ofrecerse (por
el particular) y aceptarse (por el Instituto) la venta del campo, igualdad de condiciones
que debe darse entre el negocio jurdico de compraventa originalmente proyectado entre
el propietario del campo y el promitente comprador del mismo, y la compraventa a

22

celebrarse entre el dueo del inmueble y el Instituto Nacional de Colonizacin (si es que
este ltimo acepta la oferta).
Pues bien: no verificndose dicha igualdad de condiciones, esto es, celebrando
los sujetos particulares (comprador y vendedor) una compraventa cuyas condiciones
contractuales sean distintas a aquellas contenidas en la oferta que inicialmente le fuera
remitida por el propietario del campo al Instituto, entonces el certificado pierde validez
y la venta deviene infraccional (salvo que mediare un nuevo ofrecimiento al Instituto
conforme a las variantes negociales que se hubiesen producido), aspecto este ltimo al
que nos referiremos ms adelante.
e.2 Dejar vencer el plazo de diez das que le ley le otorga a los efectos de
considerar la oferta, en cuyo caso, como es natural, la misma se considerar
tcitamente rechazada.
Naturalmente que en estos casos de denegatoria tcita tambin va a proceder la
expedicin del respectivo certificado por parte del Instituto Nacional de Colonizacin.
e.3 Aceptar en forma expresa la oferta que el particular le ha comunicado,
en cuyo caso, y esto tambin es reflejo del tan mentado requisito de la igualdad de
condiciones a que nos hemos venido refiriendo en el presente trabajo, el Instituto se va
a subrogar al particular en el contrato de compraventa, en idnticas condiciones (en
materia de precio, plazo, clusulas accesorias, etc) respecto de aquellas que hubiesen
sido acordadas tanto en el negocio inicialmente proyectado entre particulares, como en
la oferta que oportunamente le fuese trasladada al Instituto.
Al decir de CAMAO, nace el haz obligacional recproco entre el oferente
(ahora parte vendedora) y el Instituto Nacional de Colonizacin (ahora parte
compradora) que se desarrollar en un todo de acuerdo a las normas contractuales
acordadas entre los particulares, ya que el Instituto Nacional de Colonizacin adquiere
en igualdad de condiciones desplazando o sustituyendo al promitente comprador
privado13.
Cualquier clase de variacin en este sentido, tambin va a suponer una violacin
del artculo 35 de la ley 11.029.
f). Situaciones de incumplimiento de la norma.
Corresponde a continuacin proceder al anlisis de aquellas situaciones en las
cuales se infringe con el artculo 35 de la ley 11.029, de modo tal que el particular
vendedor no respeta el pleno ejercicio del derecho de preferencia que dicha disposicin
le acuerda al Instituto Nacional de Colonizacin.
Pues bien: en qu casos es posible considerar que hay violacin de este artculo
35?; dado lo relevante del problema, resulta conveniente analizar las distintas
situaciones separadamente:

13

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 35.
23

f.1.Venta sin previo ofrecimiento al Instituto:

Esta situacin se encuentra expresamente prevista y regulada por el inciso final
del artculo 35, al disponerse que la falta de cumplimiento por parte del vendedor, lo
har pasible de una multa equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro.
No hay duda que si el vendedor, estando incluido en el mbito de aplicacin de
este artculo 35, procede a vender su campo sin antes haberlo ofrecido al Instituto
Nacional de Colonizacin, incurrir en una situacin de frontal incumplimiento con lo
preceptuado por dicha disposicin, de modo tal que ser pasible de la aplicacin de la
correspondiente sancin.
En que consiste la sancin prevista por la norma? Se trata de una sancin de
carcter pecuniario, esto es, de multa, equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro. Cuando
la norma se refiere al aforo fiscal ntegro, debemos entender, tal como ha hecho la
jurisprudencia, que dicha expresin alude al valor real emitido por la Direccin General
de Catastro a los efectos de la contribucin inmobiliaria rural14 .
f.2 Ofrecimiento al Instituto, pero posterior incumplimiento de la norma.
Es posible que an habindose procedido por parte del vendedor a ofrecer el
campo al Instituto Nacional de Colonizacin, se incumpla, con posterioridad a dicho
acto de ofrecimiento, con lo dispuesto por el artculo 35.
Cules son tales situaciones de incumplimiento? Cabe distinguir dos
posibilidades:
- Incumplimiento del artculo 35 posterior a un rechazo de la oferta por el
Instituto: Tal situacin se presentara en aquellos casos en los cuales luego de que el
Instituto rechaza la oferta que el vendedor le comunic, este ltimo procede a vender el
bien al particular en condiciones diferentes a aquellas contenidas en el ofrecimiento
hecho al organismo.
No cabe duda que se est desconociendo el requisito de la igualdad de
condiciones a que ya nos hemos referido en este trabajo.
- Incumplimiento del artculo 35 posterior a una aceptacin de la oferta por
el Instituto.
Esta hiptesis se plantea en aquellas situaciones en las cuales no obstante el
Instituto haber aceptado el ofrecimiento que le hizo el particular, este procede, o bien a
enajenar el campo a otro particular, o bien a alterar las condiciones contractuales
inicialmente previstas (con lo cual se violara aquello de la igualdad de condiciones).
No cabe duda, de acuerdo al anlisis que hemos venido realizando, que en ambas
situaciones se est violando el artculo 35.

14

Sentencia 138/973, citada en CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del

artculo 35 Ley 11.029, Revista de Derecho Agrario Uruguay N 4, pgina 38.

24

Ahora bien, planteadas de este modo las diversas situaciones de incumplimiento

de la norma no obstante haber ofrecido el bien al Instituto: Qu sancin corresponde
aplicar?:
No cabe duda que la sancin de multa expresamente prevista en el inciso final
del artculo 35 es aplicable a aquellas situaciones en las cuales el vendedor omite
ofrecer el campo en venta al Instituto, pero es posible decir lo mismo respecto de
aquellos casos en los cuales el incumplimiento se da con posterioridad a haber
efectuado tal oferta?.
CAMAO se ha pronunciado al respecto sosteniendo que en tales casos no puede
pensarse en aplicar la multa prevista por el artculo 35, pues el ofrecimiento se efectu
con anterioridad a la venta, cumplindose con ello la obligacin legal. Resta entonces
pensar en la multa o clusula penal pactada (...) si el vendedor incumple alguna de sus
obligaciones, entonces incurre en la penalidad prevista (no en la porcentual fija prevista
en el artculo 35) a favor del Instituto Nacional de Colonizacin15.
Si bien la solucin aportada por CAMAO puede resultar atractiva, a poco se
profundice sobre el punto cabe sealar que la misma slo presta utilidad si
efectivamente se pact una multa o clusula penal en el respectivo contrato, ya que de lo
contrario el incumplimiento de la disposicin legal quedara sin sancin.
En alguna oportunidad el Instituto ha considerado que dichas situaciones de
incumplimiento merecen ser sancionadas con la nulidad de la escritura que se extienda
en tal sentido (por ejemplo, si se ofrece el bien al Instituto, este lo acepta, y luego el
mismo es vendido al promitente comprador o a otro particular).
Entiendo que resulta ms adecuada la solucin dada por Saavedra en sus clases,
conforme con la cual dada la laxitud de la expresin empleada en el inciso final del
artculo 35 (la falta de cumplimiento por parte del vendedor, lo har pasible de una
multa equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro), tambin es posible aplicar la referida
sancin legal de multa a aquellas situaciones en las cuales no obstante haberle sido
ofrecido (y eventualmente aceptado) el campo al Instituto por el particular, este
incumple luego con el artculo 35 (por ejemplo, vendiendo el campo a otro particular a
pesar de la aceptacin de la oferta por el Instituto).

D). La Expropiacin de tierras a particulares.

1. Concepto.
Dentro de aquellas modalidades de adquisicin de tierras de que se puede valer
el Instituto Nacional de Colonizacin, corresponde finalmente referirse a aquellas en
que se pone de manifiesto en su mxima intensidad, el carcter exorbitante de las
prerrogativas que le son conferidas a dicho ente pblico a los efectos de que este pueda
cumplir con su fin pblico de colonizacin. Es que, como vamos a ver enseguida, el
mecanismo de la expropiacin supone el ejercicio de una potestad pblica de una

15

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 38.
25

excepcionalidad tal, que implica el desconocimiento del derecho de propiedad

individual de las personas sobre sus bienes.
Tal como la ha definido SAYAGUS LASO, la expropiacin es un instituto de
derecho pblico mediante el cual la administracin, para el cumplimiento de fines
pblicos, logra coactivamente la adquisicin de bienes muebles o inmuebles, siguiendo
un procedimiento determinado y pagando una justa y previa compensacin16(16).

2.Derecho aplicable.
Este mecanismo de la expropiacin de tierras por parte del Instituto Nacional de
Colonizacin se encuentra regulado en los artculos 37 y siguientes de la Ley 11.029
(Ley de Colonizacin).
Justamente, el artculo 37 de la referida ley declara de utilidad pblica la
expropiacin de tierras para formar o completar las colonias a que se refiere la
presente ley, facultndose al Instituto para ejercer las acciones pertinentes de acuerdo
con las disposiciones aplicables de la ley N 2958, de 28 de marzo de 1912 y del
decreto-ley N 10.247, de 15 de octubre de 1942. De este modo, la propia ley de
Colonizacin se est remitiendo a la regulacin del rgimen general de la expropiacin
en nuestro Derecho Positivo, de modo tal que dichas normas (tanto la Ley 2958 como el
Decreto-Ley 10.247) tambin van a resultar aplicables (aparte de la normativa especial
de los artculos 37 y siguientes de la Ley 11.029) a las expropiaciones de tierras que
realice el Instituto Nacional de Colonizacin.
No podemos olvidar, a pesar de que la Ley 11.029 no haga referencia a stas, las
disposiciones de carcter constitucional que regulan el instituto de la expropiacin, que
por su superior jerarqua e indudable funcin garante de los derechos individuales ante
las prerrogativas exorbitantes de las personas estatales, vienen a operar como lmite
infranqueable ms all del cual la finalidad colonizadora del Instituto no puede justificar
cualquier solucin. Aqu corresponde mencionar justamente el artculo 32 de la
Constitucin, al que deberemos apelar en ms de una oportunidad, sobre todo llegado
el momento de interpretar cabalmente el sistema que la Ley 11.029 define en cuanto a la
tasacin del campo del particular que va a ser objeto de expropiacin.
De ms est decir que en el presente trabajo slo nos referiremos a aquellos
aspectos relativos al rgimen de la expropiacin, que resulten ser especficos o
particulares en cuanto al ejercicio de dicha potestad por parte del Instituto Nacional de
Colonizacin.

3. La facultad del Instituto:

El artculo 37 de la ley 11.029 declara de utilidad pblica la expropiacin de
tierras para completar o formar las colonias, facultando al Instituto Nacional de
Colonizacin a tales efectos.

16

SAYAGUS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. II, 6 edicin,

Mdeo, 1998, pgina 262.

26

Seguidamente, el artculo 38 de la referida ley establece que la facultad de

expropiar tierras para destinarlas a colonizacin slo podr ser ejercida por el
Estado.
De estar al tenor literal de las mencionadas disposiciones podra pensarse que
hay una evidente contradiccin, dado que no es posible por un lado facultar al Instituto
Nacional de Colonizacin a proceder a la expropiacin de tierras para cumplir con su
tarea colonizadora (declarando a su vez de inters pblico dicha actividad), y en el
artculo siguiente disponer que tal facultad slo podr ser ejercida por la persona pblica
Estado.
Creemos que la forma de resolver tal aparente contradiccin es la siguiente: el
artculo 38 no est empleando la expresin Estado en el sentido restringido de
Persona Pblica Mayor, sino que lo est haciendo en un sentido amplio, esto es, el de
Estado Aparato, como el conjunto de personas pblicas estatales, incluyndose a los
Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, aunque con la salvedad de que no
pueden entenderse incluidos los Gobiernos Departamentales (ni, obviamente, los
particulares).

4. Ventajas del empleo de esta modalidad.

Siendo la expropiacin el mecanismo por excelencia empleado por el Instituto
Nacional de Colonizacin para hacerse de tierras, es necesario destacar lo ventajoso que
este va a resultar desde el punto de vista prctico para el colono particular que reciba
una tierra que fue adquirida por el Instituto a travs del empleo de esta va.
Justamente, y a diferencia de lo que acontece cuando el Instituto recibe tierras
(para destinar en colonizacin) en administracin o en arriendo, en este caso va a pasar
a ser el propietario de los predios, por lo que, llegado el momento de celebrar el
respectivo contrato de colonizacin con el particular a quien se le va a adjudicar la
tierra, el Instituto va a poder conferir a este un derecho estable, dotado de permanencia
y vocacin a la continuidad en el tiempo, lo cual (y resulta casi ocioso decirlo) va a
beneficiar grandemente el desarrollo econmico, poblacional, y productivo de la
colonia.
5. El especial mecanismo de control poltico a que est sujeto el Instituto Nacional
de Colonizacin.
Una de las particularidades ms relevantes en cuanto al rgimen especial de
expropiacin de tierras por parte del Instituto Nacional de Colonizacin, es la relativa al
mecanismo de control poltico por parte del Poder Ejecutivo a que el mismo se
encuentra sometido en el ejercicio de su facultad expropiatoria.
Es que, como todo Ente Autnomo, la gestin del Instituto es objeto de
vigilancia por parte del Poder Ejecutivo. Al decir de SAYAGUS LASO, El Poder
Ejecutivo debe mantenerse atento a la actividad que desenvuelven los entes autnomos
y en caso de considerar ilegal o inconveniente la gestin de sus consejos o directorios,
puede hacerles las observaciones que estime pertinentes (...) El contralor del Poder

27

Ejecutivo abarca no slo la juridicidad de la gestin del ente, sino tambin los aspectos
de conveniencia17.
Pues bien, dicha vigilancia o contralor poltico, encuentra una especificacin en
el inciso segundo del artculo 37 de la ley 11.029, el cual dispone: En cada caso, y
antes de iniciar las acciones, el Instituto comunicar al Poder Ejecutivo la resolucin
adoptada y sus fundamentos. Si el Poder Ejecutivo no observara la resolucin dentro
de 20 das de la fecha de la comunicacin, la resolucin quedar firme y el Instituto
podr continuar los procedimientos. La observacin significar suspensin de los
procedimientos y reconsideracin de lo resuelto por el Directorio del Instituto.
Respecto de este mecanismo de control del Instituto Nacional de Colonizacin
por parte del Poder Ejecutivo, entiendo corresponde efectuar las siguientes
puntualizaciones:
- La comunicacin que le hace el Instituto al Poder Ejecutivo de la resolucin de
expropiacin adoptada, debe en todo caso ser anterior a la iniciacin de los
procedimientos expropiatorios, nunca posterior.
- El contenido de dicha comunicacin no slo est dado por el decreto
expropiatorio propiamente dicho, sino tambin por los fundamentos del mismo (esto es,
la resolucin del Instituto, como todo acto administrativo, debe ser fundada).
- El Poder Ejecutivo puede, o bien observar tal resolucin, o bien responderle al
Instituto que la comparte (a pesar de que esta ltima eventualidad no est prevista
expresamente por la norma). Tambin puede el Poder Ejecutivo optar por dejar pasar 20
das desde la fecha de la comunicacin sin observarla, en cuyo caso esta quedar
firme (esto es, se considerar tcitamente aprobada por el Poder Ejecutivo), pudiendo
ahora el Instituto seguir adelante con el trmite expropiatorio.
En caso de que el Poder Ejecutivo observe la mentada comunicacin, se
suspendern los procedimientos de expropiacin, debiendo el Directorio del Instituto
Nacional de Colonizacin reconsiderar la resolucin que originalmente haba adoptado.
En suma, el Instituto no va a poder ejercer su facultad de expropiar tierras con
fines colonizadores si no cuenta con el asentimiento expreso o tcito del Poder
Ejecutivo.
6. Criterios a emplear por el Instituto Nacional de Colonizacin en la seleccin de
las tierras a ser expropiadas.
Del anlisis de la ley 11.029 resulta que el Instituto Nacional de Colonizacin no
es enteramente libre a los efectos de determinar qu predios rurales van a ser objeto de
expropiacin. Vale decir, en la economa del texto legal se establece toda una serie de
pautas que debe tener en cuenta el ente pblico, llegado el momento de definir cuales
sern los inmuebles rurales que expropiar con fines de colonizacin.

17

SAYAGUS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. II, cit, pg. 167.

28

Dichas pautas o criterios pueden ser clasificados en dos grupos:

a). Pautas de carcter positivo. Estas se encuentran detalladas en los artculos
39 y 40 de la ley 11.029, y consisten en aquellos criterios que debe manejar el Instituto
a los efectos de determinar que tierras tendrn preferencia para ser expropiadas, esto es,
cuales inmuebles rurales debern ser tenidos en cuenta en primer lugar llegado el
momento de proceder a su expropiacin.
Dentro de estas pautas positivas el legislador ha optado por establecer un orden
de prelacin en cuanto a la valoracin de las mismas, de modo tal que el Instituto deber
tener en cuenta, en primer lugar, determinados extremos, para recin luego, en caso de
duda o insuficiencia de los mismos, proceder a analizar los siguientes.
Pues bien, pasemos a detallar en que orden de preferencia se encuentran delineados tales
criterios:
En primer lugar, tal como reza el acpite del artculo 39 de la ley 11.029,
corresponde, al efecto de la expropiacin de tierras, considerar en primer trmino su
aptitud para los fines y formas particulares de colonizacin a que sean destinadas.
Esto es, el Instituto deber tener en cuenta, antes que nada, si la tierra es o no
apta, adecuada, para cumplir con el fin y forma particular de colonizacin a que vaya a
ser destinada. De este modo, habr que considerar tanto las particularidades de la
relacin de colonizacin que pueda en el futuro trabarse en torno al predio, como el tipo
de explotacin a realizarse en el mismo, todo lo cual debe hallarse en consonancia con
las caractersticas del terreno de que se trate.
A continuacin el artculo 39 realiza una enumeracin de aquellas tierras que
debern ser tenidas en cuenta preferentemente (luego de haber analizado su aptitud
para los fines y formas particulares de colonizacin a que sean destinadas) a los
efectos de su expropiacin, y que son las siguientes:
-Las tierras sin cultivos o deficientemente explotadas prximas a los centros
poblados, vas de comunicacin, estaciones, lugares de embarque o establecimientos
industrializadores de la produccin.
Esta especial consideracin de las tierras mal o insuficientemente explotadas a
los efectos de su expropiacin por parte del Instituto Nacional de Colonizacin, no es
otra cosa que consecuencia del principio del buen cultivo, ms precisamente, del deber
de buen cultivo (especificacin del mencionado principio), siendo este uno de los
pilares sobre los que se asienta el Derecho Agrario contemporneo.
Es que, tal como lo ha sealado nuestra doctrina, la omisin del buen cultivo
puede aparejar incluso la privacin del derecho de propiedad que -a juicio de la
sociedad- , ha dejado de cumplir con el fin para el cual se reconoci 18(18).
-Las propiedades de mayor extensin, apreciada esta en relacin a su
emplazamiento, productividad del suelo y modo de explotacin en la fecha en que la
expropiacin sea decretada.
18

SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, Mdeo 2004, pg. 110.
29

Esta disposicin tambin resulta ser reflejo de la aplicacin de uno de los

principios del Derecho Agrario, en este caso, del principio de la razonable divisin de la
tierra, reconocido y estudiado por nuestra doctrina 19.
Es que, evidentemente, aquellas propiedades cuyas dimensiones escapan a los
parmetros de razonabilidad para convertirse en latifundios, justifican plenamente su
consideracin preferente a los efectos de ser expropiadas por el Instituto Nacional de
Colonizacin.
-Las tierras, cualquiera sea su ubicacin, que fueran econmicamente
susceptibles de importantes transformaciones culturales.
Sin lugar a dudas que dada la imprecisin de la frase empleada en este inciso,
resulta por dems complicado desentraar su verdadero significado. Entendemos que la
expresin tiene una laxitud tal, que confiere al Instituto Nacional de Colonizacin un
margen de maniobra lo suficientemente amplio como para poder incluir, a su discrecin,
cualquier predio rural de la Repblica dentro de aquellos con preferencia para ser
expropiados.
Lo que s est claro, y tal como lo ha sealado nuestra doctrina, es que esta
disposicin es otra manifestacin palpable del principio del buen cultivo, y ms
precisamente, de la preferencia por el cultivo ms beneficioso20.
- Las zonas que cuenten con obras de riego o puedan ser dotadas de ellas, o
en las cuales se vayan a realizar importantes mejoras hidrulicas.
En este caso la norma atiende a la existencia en el predio, actual o futura, de
obras de riego o mejoras hidrulicas.
Naturalmente que en aquellas situaciones en las cuales la obra pblica ya se
hubiese efectivamente realizado, el valor de la tasacin del campo va a verse
incrementado considerablemente, lo cual importar una superior erogacin monetaria
por parte del Instituto llegado el momento de abonar la correspondiente indemnizacin.
Es por esto que el propio artculo 39 en su inciso final, refirindose a los casos en los
cuales se proceda a expropiar estas tierras, dispone que la expropiacin de las mismas
deber realizarse -de ser ello posible- antes de que se produzca la valorizacin como
consecuencia de la construccin de la obra pblica.
-Los terrenos excesivamente fraccionados, de rea insuficiente para el sustento
de una familia, siempre que exista posibilidad de obtener una reconstitucin parcelaria
que haga de cada predio una unidad econmicamente eficaz.
En este caso tambin nos encontramos ante un corolario del principio de la
razonable divisin de la tierra pero en un sentido inverso al que vimos unas lneas ms
arriba, dado que en este caso no se est castigando a la gran propiedad, sino que se est
19
20

SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pg. 116.
SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pg. 111.

30

tratando de un modo desfavorable a aquellas tierras que por encontrarse excesivamente

fraccionadas justifican plenamente ser objeto de expropiacin por parte del Instituto
Nacional de Colonizacin.
Como bien ha sido sealado por nuestra doctrina, la razonable divisin y
distribucin de la tierra pasa tambin por el reconocimiento jurdico de determinadas
limitaciones a la facultad de dividir la tierra a efectos de impedir una pulverizacin
indeseable de la propiedad y consecuentemente una no razonable divisin de la tierra21.
En tercer trmino, el artculo 40 de la ley 11.029 establece los criterios que
debern tenerse en cuenta por el Instituto Nacional de Colonizacin una vez analizados
los contenidos en el artculo 39 de la referida ley. Tal como precepta el artculo 40,
estos criterios debern ser considerados luego de contemplados en primer trmino
los extremos establecidos en el artculo anterior, y en igualdad de condiciones,
de modo tal que slo en aquellos casos en los cuales subsistiere la duda de parte del
Instituto respecto de que predios sern objeto de expropiacin, deber procederse a la
valoracin de los aludidos aspectos.
Estas pautas tienen que ver, al decir de la norma, con la situacin personal de
los propietarios de las tierras, realizando la referida disposicin una enumeracin a va
de ejemplo de situaciones que deben ser evaluadas de modo desfavorable por parte del
Instituto hacia la persona que las motive (las cuales entonces servirn como ndicios de
un comportamiento que amerite la expropiacin de las tierras de su propiedad).
Cules son esas circunstancias?, el artculo se refiere, por ejemplo, a que los
propietarios residan habitualmente fuera del pas, o posean ms de una finca rural,
o a que no exploten sus predios personalmente, o a que cobren precios abusivos por
los arrendamientos, culminando la enumeracin con la frase genrica otras
circunstancias de carcter antisocial.
b) Pautas de carcter negativo.
De la misma manera que la ley en los artculos 39 y 40 se preocupa por dar
pautas positivas a los efectos de seleccionar los campos que sern expropiados por el
Instituto Nacional de Colonizacin, en su artculo 41 brinda un criterio negativo, que
permite excluir a determinados inmuebles de la facultad de expropiacin ejercida por el
Instituto.
Cul es ese criterio?: Reza el artculo 41:
No sern objeto de expropiacin a los fines de esta ley, los inmuebles en los
cuales existan establecimientos directamente explotados por sus dueos y que por su
adelanto tcnico e importancia econmica, o por la entidad de las mejoras
incorporadas al suelo, puedan considerarse ejemplares.
Sin embargo, en casos excepcionales, cuando en razn de la ubicacin del
predio convenga al inters general proceder a la expropiacin, sta podr ser
decretada previa ratificacin del Poder Ejecutivo, prestada en Consejo de Ministros.
21

SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pgina 117.

31

Vale decir: no podrn, en principio, ser expropiadas por el Instituto aquellos

inmuebles que renan las siguientes condiciones que deben darse acumulativamente:
a) Que sean explotadas directamente por el propietario de las mismas.
b) Que en base a su adelanto tcnico e importancia econmica, o por la entidad
de las mejoras incorporadas a su suelo, puedan considerarse como explotaciones
ejemplares.
Nos estamos refiriendo en todo caso a establecimientos que por su grado de
desarrollo econmico y productivo quedan excluidos de la posibilidad de ser
expropiados por el Instituto Nacional de Colonizacin, dado que en caso de que se
procediera a efectivizar la expropiacin, esta no vendra sino a dificultar el normal
desenvolvimiento de las respectivas explotaciones, producindose de esa manera un
resultado exactamente inverso al que se quiere procurar.
De todos modos, y dado lo dispuesto por el inciso segundo, podr, an respecto
de estos inmuebles procederse a su expropiacin, siempre que concurran las siguientes
condiciones:
-Que conforme a su ubicacin sea conveniente al inters general proceder a su
expropiacin.
-Que el decreto expropiatorio del Instituto Nacional de Colonizacin sea
ratificado por el Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros.
-No obstante lo antedicho, y dado lo dispuesto por el texto legal, esta clase de
expropiaciones proceder slo en casos excepcionales, por lo cual la valoracin que
haga el Instituto (y el Poder Ejecutivo) debe tener carcter sumamente restrictivo.
Esta pauta negativa contenida en el artculo 41 resulta ser otra de las
proyecciones del principio del buen cultivo al que nos referimos antes, en el sentido que
este supone darle un trato preferencial al buen productor y, al decir de la doctrina (y de
la ley) a la explotacin preferencial. Como bien se ha dicho, casi como colofn de la
preferencia por el cultivo ms beneficioso surge la necesidad de proteger por un lado al
buen productor que sigue la conducta debida del buen cultivo, y por otro lado a las
explotaciones organizadas segn la tcnica del buen cultivo, para que en todo caso esa
situacin no se revierta 22.
No podemos finalizar este apartado referente a los criterios que debe emplear el
Instituto Nacional de Colonizacin en la expropiacin de tierras, sin antes referirnos a la
Ley Forestal 15.939 de 28 de diciembre de 1987, la cual agrega otra pauta de carcter
negativo, disponiendo en su artculo 27 que los bosques protectores o de rendimiento
slo podrn ser expropiados por el Instituto Nacional de Colonizacin en casos
excepcionales, previa autorizacin del Poder Ejecutivo, cuando ello convenga al
inters general.

22

SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pgina 112.

32

De este modo, tambin la Ley Forestal se ha referido a las expropiaciones

realizadas por el Instituto Nacional de Colonizacin, vedando, salvo casos
excepcionales, la expropiacin, por parte de dicho ente, de bosques protectores o de
rendimiento.
Segn surge de la citada norma, slo podr procederse a la expropiacin de tales
bosques en casos excepcionales, y siempre y cuando ello convenga al inters general,
requirindose adems la autorizacin previa del Poder Ejecutivo.
Son enteramente compartibles las conclusiones a que ha llegado la doctrina
nacional analizando esta disposicin, en el sentido que solamente se prev como
interdiccin el procedimiento expropiatorio, no otros medios que a favor del Instituto
prev la ley de colonizacin para adquirir tierras, adems de que la norma solamente
alcanza al Instituto Nacional de Colonizacin, no otras entidades pblicas que tienen
facultad para proceder a la expropiacin23.

7. La Tasacin del Inmueble.

Resulta trascendente referirse a los aspectos relativos a la tasacin del campo
que el Instituto pretende expropiar, esto es, a la asignacin de un valor econmico al
mismo, lo cual, en la medida que se realice adecuadamente, va a ser fundamental a los
efectos de dar cabal cumplimiento al artculo 32 de la Constitucin desde que este exige
que la compensacin, adems de previa, sea justa.
Es que, y tal como lo veremos ms adelante, el hecho de que el artculo 42 de la
ley 11.029 reglamente un sistema especial para proceder a la tasacin del valor del
inmueble a ser expropiado, ello no importa el desconocimiento de las normas de mayor
valor y fuerza (artculo 32 de la Constitucin), sino todo lo contrario.
a). El rgimen legal de tasacin pericial del bien.
El artculo 42 de la ley 11.029 da una serie de pautas dirigidas a los peritos, a
partir de las cuales stos procedern a establecer el valor del bien inmueble objeto de
expropiacin por el Instituto.
En qu consiste este rgimen legal?: Bsicamente se trata de lo siguiente:
-Los peritos deben efectuar la tasacin del valor de la tierra, en forma separada
del valor de las mejoras no comprendidas en la estimacin practicada con arreglo al
inciso anterior, precisando el que corresponde a cada una de ellas, como dispone el
inciso B del artculo 42.
-En cuanto a la tasacin del valor de la tierra, veamos como debe establecerse el
mismo.
Los peritos debern tener en cuenta, los siguientes criterios:

23

SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, T.II, cit, pgina 116.

33

1-La capitalizacin de la renta neta del bien, calculada en promedio en el

perodo de tiempo inmediatamente anterior a la fecha de expropiacin, y no pudiendo
ser dicho perodo menor de cinco aos ni mayor de diez
.
A qu se est refiriendo este indicador? El mismo parte de la base que una de
las formas de determinar el efectivo perjuicio que el ente expropiante causa al
propietario, es tomando en cuenta la prdida de una renta de fuente inmobiliaria, lo que
puede compensarse por va de la entrega de un capital capaz de producirla. De este
modo, el perito, enfrentado a la aplicacin de esta pauta, deber considerar, no el valor
venal del bien expropiado, sino el anlisis de cual es la renta que el bien produce, de
modo tal que la compensacin consistir en abonar al propietario una suma capaz de
generarla.
Cul es el perodo de tiempo que debe tomarse en cuenta a los efectos de
delimitar esta renta?. Conforme el texto legal, habr que considerar el perodo de
tiempo inmediatamente anterior a la fecha de la expropiacin. Para aclarar bien el
significado de dicha expresin, debemos remitirnos a nuestra jurisprudencia,
entendindose (y ello es enteramente compartible) que la referida frase no alude a la
fecha de la resolucin administrativa de expropiacin, sino a la fecha en que culmina
el procedimiento expropiatorio, como consecuencia de actos tendientes a lograr la
transferencia del dominio, y debe concretarse en el momento del fallo, como inmediato
anterior a aquel en que se opera el pasaje de la propiedad (24).
Asimismo la ley establece que dicho perodo de tiempo no puede ser menor de
cinco aos ni mayor de diez, respecto de lo cual se ha afirmado que ello no impone
que se opte por un promedio de dichos extremos, criterio cuyas consecuencias son ms
graves en perodos de inflacin (25).
Respecto de la importancia de este indicador, si bien no ha sido descartada (mal
podra serlo), nuestra jurisprudencia ha negado que el mismo pudiese ser concluyente
por s mismo, de modo tal que no corresponde asignar importancia fundamental a la
capitalizacin de la renta neta del campo cuando esta es exigua y no condice con la que
es normal en campos de la misma zona (26).
2-La capitalizacin de la renta medio de los campos de la zona -de anloga
calidad- determinada en funcin de los precios de los arrendamientos.
Esta pauta tcnica tambin se inspira en la idea de que corresponde indemnizar
una prdida de renta ms que el valor venal del bien en s mismo, pero en este caso la
renta que corresponde estimar no es la que producira el propio bien expropiado, sino
que se est aludiendo a los campos de la zona -de anloga calidad-.
Corresponde efectuar las siguientes puntualizaciones:
-Los peritos deben tener en cuenta no la renta media de todos los campos del
lugar donde se halla el que es materia de expropiacin, sino solamente de aquellos que
presenten anloga calidad.
-El texto legal no establece en este caso limitacin alguna en cuanto a cual debe
ser el perodo de tiempo a considerar a los efectos de determinar la mentada renta, por

34

lo que podra decirse que los peritos tendran una amplia discrecionalidad (aunque
dentro de un marco de razonabilidad) en este sentido.
-Lo que s define la norma es el indicador que deben tener en cuenta los peritos
llegado el momento de determinar dicha renta media: deben hacerlo en funcin de los
precios de los arrendamientos.
3-El precio medio obtenido en las ventas realizadas en los ltimos aos por
predios de condiciones similares
Este criterio, a diferencia de los dos anteriores que tomaban en cuenta el
perjuicio ocasionado al particular por la prdida de una renta inmobiliaria, pasa a tener
en cuenta el valor venal del bien sujeto a expropiacin, tomndose como marco de
referencia los valores promediales de ventas en la zona del inmueble expropiado.
Respecto de este indicador, caben realizar los siguientes comentarios:
-A los efectos de determinar el precio promedial de las ventas, no hay
limitaciones en cuanto a que deba calcularse por un perodo mayor de cinco aos y
menor de diez, ya que la ley slo alude a los ltimos aos.
-Nuestra jurisprudencia ha destacado la importancia de esta referencia, en cuanto
tales valores constituyen un elemento de importancia en el trabajo especfico del
peritaje pertinente y que asigna a la pericia ajustado valor probatorio (27).
-Veamos ahora lo que tiene que ver con la forma en que deben los peritos tener
en cuenta tales indicadores.
En este sentido, cabe sealar que en modo alguno los criterios o pautas que
acabamos de mencionar funcionan, operan, en forma subsidiaria o jerrquica entre s,
sino que la valoracin de cmo habrn de aplicarse deber ser hecha por el perito
llegado el momento de analizar el caso concreto. Tal como ha sido sealado por la
jurisprudencia en ms de una oportunidad, no puede ni debe deducirse que estos
factores funcionen siempre con la misma importancia ni que posean la misma
jerarquizacin y grado de preferencia que les pretende dar el expropiante. Sino que, por
el contrario, son simples criterios dados a los peritos para arribar a la justa apreciacin
del valor del bien expropiado (28).
Esta suerte de flexibilidad o margen de apreciacin con que cuentan los peritos
en lo que hace a la aplicacin del rgimen legal de tasacin del bien expropiado,
tambin ha sido puesto de manifiesto por la jurisprudencia en alguna otra oportunidad,
aunque desde una perspectiva diferente: los peritos deben considerar esos tres
elementos a que se refiere la ley extrayendo un valor promedial, que no puede ser el
matemtico sino un promedio econmico y racional obtenido con los mismos (29).
b) El carcter no vinculante de la tasacin pericial para el Juez:
El artculo 42, en su inciso B), dispone: el Juez podr apartarse de la tasacin
de los peritos siempre que considerare que de la misma deriva una situacin de
injusticia, pero -en tales casos- debern expresarse con toda detencin los
fundamentos que motiven la resolucin

35

.
De la lectura de esta disposicin es posible colegir que la ley permite que el Juez
se aparte de una pericia estrictamente ajustada a las pautas legales establecidas en el
inciso A) del artculo 42, cuando la solucin derivada de ellas es injusta, en
concordancia con el mandato constitucional del artculo 32 que postula una justa
compensacin en los casos en que se prive a alguien de su derecho de propiedad.
Como bien ha dicho la jurisprudencia nacional, el Juez est autorizado para
apartarse de los elementos suministrados por la rentabilidad y la venalidad, en esa
operacin, si motivos de justicia prestigian esa determinacin (30); en otra oportunidad
se ha afirmado que en ltimo trmino, la valoracin del dictamen tcnico, debe hacerse
segn una valoracin racional, pudiendo el Juez, apartarse de la opinin emitida en
aquel (31). Es corolario de lo antedicho, la afirmacin de que el Juez puede asignar
eficacia a la pericia que aplique pautas diversas de las legales (32).
Esto es, los factores concedidos por la ley 11.029 a los peritos llamados a
concretar los justos valores asignados a los inmuebles sujetos a expropiacin, slo
constituyen criterios exponenciales para arribar, por la va all establecida, a la justa
apreciacin del valor del bien expropiado, dando al magistrado la pauta tcnica para
resolver, con amplio conocimiento del punto, el litigio sometido a su decisin (33),
criterio que ha sido pacficamente aceptado por nuestros jueces en varias ocasiones (34),
lo cual es conforme, por otra parte, con la regla general del Cdigo General del Proceso
en cuanto a la apreciacin del dictamen pericial por el Juez se refiere (artculo 184 del
C.G.P).
Ahora bien, el texto legal aade (y esto tambin sigue la regla general sentada en
el Cdigo General de Proceso) que en caso de que el Juez se aparte de la tasacin hecha
por los peritos, debern expresarse con toda detencin los fundamentos que motiven la
resolucin. De modo tal que en estos casos el Juez deber fundamentar su
discrepancia, expresando claramente los motivos (de hecho o de derecho) que lo
inducen a apartarse de la tasacin pericial.
Y entonces: de qu criterios se ha valido nuestra jurisprudencia a los efectos de
apartarse o mediatizar la tasacin pericial?, Se han empleado criterios referenciales
complementarios, a los efectos de acercar el dictamen pericial a la justa
indemnizacin reclamada por el artculo 32 de la Constitucin.
As, por ejemplo, se ha dicho que son elementos computables para determinar
el valor del campo expropiado su ubicacin, proximidad a medios de transporte y
distancia de la zona de colocacin o consumo de su produccin, calidad del campo, fcil
divisibilidad, recursos de agua dulce y tenencia de aguadas naturales, aptitud para
explotacin agrcola, valores de las ventas y arrendamientos de campos de anloga
calidad en la zona, rentabilidad racional y valores asignados en juicios expropiatorios
para inmuebles similares en pocas prximas (35). Tambin se ha sostenido que no
constituyen apreciaciones hipotticas o futuras las consideraciones hechas para apreciar
el valor de un bien a expropiarse en funcin de su ubicacin, buena calidad de pasturas
y posibilidades de fraccionamiento y de recuperacin de sus tierras, mediante el
tratamiento adecuado (36). Tampoco han permanecido ajenas a nuestra jurisprudencia
consideraciones relativas a la poltica forestal del Estado, desde que se ha afirmado que
el valor a adjudicarse en una expropiacin que cuenta con plantaciones forestales o

36

bosques naturales, a dichas mejoras, debe estar en consonancia con la poltica tendiente
a fomentar la forestacin y la conservacin de los montes naturales y en consecuencia
no es admisible la aplicacin de un criterio restrictivo de valor cuando deba
determinarse la indemnizacin pertinente (37).
C) Otros valores a indemnizar por el Instituto Nacional de Colonizacin:
El Instituto Nacional de Colonizacin no slo deber abonar al particular
expropiado el valor que emerja de la tasacin del terreno. Puesto que la justa
indemnizacin, al decir de SAYAGUS LASO, tiene por objeto cubrir o reparar
mediante el pago de una suma de dinero, el perjuicio que la prdida de la cosa origina a
su dueo, es claro que el monto de dicha suma de dinero debe fijarse tomando en cuenta
todo el dao econmico que el expropiado sufre y nada ms que ese dao. Esto supone
que la apreciacin del monto se har analizando todos los factores en juego en cada caso
concreto, de la misma manera como los jueces consideran todos los aspectos del caso
cuando establecen el monto de una condena al pago de daos y perjuicios(6).
Sin embargo, a pesar de que no slo habr que indemnizar por el valor de
tasacin del terreno, la afirmacin citada de SAYAGUS LASO sufre mltiples
excepciones llegado el momento de analizar las expropiaciones hechas por el Instituto
Nacional de Colonizacin en el marco de la ley 11.029.
Veamos entonces cuales son esos otros valores (aparte de la tasacin del campo)
que el Instituto deber tener en cuenta para llegar a esta justa indemnizacin:
1- Tal como surge del propio artculo 42 de la ley 11.029, la sentencia del juez
tendr tambin en cuenta los perjuicios que el expropiado hubiere probado ser
consecuencia forzosa de la expropiacin, excluyndose -en todos los casos- los valores
especulativos y afectivos y el de las ganancias y daos hipotticos.
Claramente el texto legal est imponiendo la obligacin de indemnizar al
particular no slo el valor de tasacin del bien expropiado sino tambin los daos y
perjuicios que se le hubieren generado a causa de la expropiacin (lo cual se condice
con el artculo 32 de la Constitucin).
Ahora bien, es necesario sealar que dicha indemnizacin no va a seguir el
principio de la reparacin integral del dao, sino que la liquidacin del mismo que haga
el juez tendr las siguientes particularidades:
-Slo se tendrn en cuenta aquellos perjuicios que el particular hubiese sufrido
como consecuencia forzosa de la expropiacin, esto es, aquellos que son resultado
directo de la misma, debiendo existir de ese modo un nexo causal claro y determinante
entre la expropiacin del predio y los daos sufridos por el sujeto expropiado. Por tanto,
no se incluirn en la liquidacin del dao aquellos perjuicios que an en el hipottico
caso de que no se hubiese expropiado el bien, se hubieran producido de todos modos.
Asimismo, y tal como surge de la redaccin de la norma, el particular deber
probar indubitablemente la existencia de tales daos y de tal nexo causal, criterio que ha
sido sustentado por nuestra jurisprudencia: para que proceda hacerse lugar a daos y
perjuicios derivados de la expropiacin realizada al amparo de la ley 11.029, es

37

menester que de conformidad a lo establecido por el artculo 42, apartado B), parte
final, se haya justificado debidamente en autos su existencia (39).
-Adems, la norma excluye expresamente la posibilidad de que el juez tome en
cuenta tanto el dao moral (a ello se refiere el giro valores afectivos) como el lucro
cesante (a ello aluden las expresiones valores especulativos y ganancias y daos
hipotticos). Sobre la no procedencia de la indemnizacin del lucro cesante se ha
pronunciado nuestra jurisprudencia, sosteniendo que no procede considerar aquellos
daos que se referan a ganancias hipotticas de futuro, en base a la natural progresin
de sus valores en funcin del valor tiempo (40).
Creo que el hecho de que el texto legal a estudio contenga excepciones tan
fuertes al principio general de la reparacin integral del dao, y de este modo al artculo
32 (as como al artculo 8 en lo que hace al principio de igualdad) de la Constitucin,
podra generar serias dudas acerca de su constitucionalidad.
2-Ahora bien, en cuanto a la eventual actualizacin o ajuste de los valores, al no
existir una exclusin legal expresa, cabe suscribir enteramente las conclusiones de
nuestra jurisprudencia en el sentido de que deben comprenderse en la indemnizacin
los perjuicios que se deriven de las variaciones en el valor de la moneda, segn reza el
artculo 32 de la Constitucin , agregndose que parece ms acorde tener en cuenta
la evolucin del ndice general de los precios del consumo elaborado mensualmente
por el Ministerio de Economa y Finanzas, criterio con que se actualizan las
obligaciones en dinero pretendidas judicialmente (41).
3-El artculo 43 de la ley 11.029 agrega que sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado final del artculo 39, la tasacin de las tierras se har con prescindencia de la
valorizacin que pudiera operarse en las mismas, como resultado de la realizacin de
obras pblicas durante el perodo comprendido entre el ao anterior y el ao
subsiguiente a su ejecucin.
Dicho artculo, en su inciso segundo, sin embargo establece que no obstante se
tomarn en cuenta, para la estimacin del precio, las sumas pagadas por concepto de
contribucin vecina, impuesto de zona de influencia u otros tributos o aportes hechos
por el propietario con destino a la ejecucin de las mejoras pblicas de que se trata.

8. Disposiciones
expropiado.

particulares

que

contemplan

al

propietario

La propia ley 11.029 contiene ciertas disposiciones que toman en cuenta de un

modo especial los derechos del sujeto expropiado (aparte de las normas que ya vimos, y
que se refieren a la justa indemnizacin). En este sentido, cabe destacar las siguientes:
A) El artculo 44 de la referida ley, dispone que el dueo de la propiedad
comprada o expropiada, tendr preferencia para la adquisicin de una de las
fracciones que resulten, la que le ser adjudicada al precio de compra o expropiacin.
Vale decir, luego de que el Instituto Nacional de Colonizacin haya procedido a
expropiar la finca, este dar preferencia, llegado el momento de seleccionar al colono
con quien celebrar el correspondiente contrato de colonizacin, al dueo de la

38

propiedad expropiada (disposicin que, como vimos, tambin es aplicable a los casos de
compra directa del predio por parte del Instituto).
Cabe sealar tambin que el precio por el cual se adjudicar en tales casos la
finca al colono, se imputar al precio de expropiacin.
Adems, la propia ley aclara que aun en estos casos, el beneficiario deber
reunir las condiciones y cumplir con las obligaciones que determina la presente ley.
B) Otra de estas disposiciones es la contenida en el artculo 45 de la ley 11.029,
la cual establece que el propietario de un predio rural designado para ser objeto de
expropiacin podr detener los procedimientos respectivos comprometindose a
realizar por si la colonizacin, ajustada a la reglamentacin respectiva.
En tal caso deber presentar al Instituto el correspondiente plan dentro del
trmino de 60 das. Aprobado dicho plan, se fijar el plazo para su ejecucin. La falta
de cumplimiento por parte del propietario ser sancionada con una multa equivalente
al doble de la Contribucin Inmobiliaria del predio, sin perjuicio de la prosecucin
inmediata de los trmites de la expropiacin.
Respecto de esta norma, cabe realizar las siguientes puntualizaciones:
-Se prev la facultad del sujeto expropiado de poder detener los procedimientos
tendientes a la expropiacin de su predio, a travs de la presentacin de un plan de
colonizacin privada, debindose esta ajustar a las disposiciones de la ley 11.029.
-La ley establece que el expropiado deber presentar el aludido plan dentro de un
plazo de 60 das.
-La norma no castiga con demasiada severidad el incumplimiento por parte del
expropiado del plan de colonizacin privada al que se hubiese comprometido: este
deber abonar una multa equivalente al doble de la Contribucin Inmobiliaria del
predio, sin perjuicio de que se proseguir inmediatamente con los trmites de la
expropiacin.
-Esta disposicin ha sido muy criticada por los operadores jurdicos, dado que ha
servido, en ms de una oportunidad, como un mecanismo de dilacin de los respectivos
procedimientos expropiatorios, ya que en la mayora de los casos la colonizacin
privada nunca se llev a cabo.

39

Citas de texto:
1) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, Revista
de Derecho Agrario Uruguay N 4, pgina 40.
2) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 40.
3) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 41.
4) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 41.
5) Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario T.II, Mvdeo 2005, pgina
184.
6) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 41.
7) Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario T.II, cit, pgina 179.
8) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 35.
9) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 36.
10) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 39.
11) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 37.
12) Dictamen 75/975 del Procurador de Estado, Dr Figueroa, citado en Camao Iriondo,
Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, Revista de Derecho Agrario
Uruguay N 4, pgina 37.
13) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 35.
14) Sentencia 138/973, citada en Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del
artculo 35 Ley 11.029, Revista de Derecho Agrario Uruguay N 4, pgina 38.
15) Camao Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,
pgina 38.
16) Sayagus Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. II, 6 edicin,
Mvdeo, 1998, pgina 262.
17) Sayagus Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. II, cit, pgina 167.
18) Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, Mvdeo 2004, pgina 110.
19) Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pgina 116.
20) Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pgina 111.
21) Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pgina 117.
22) Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pgina 112.
23) Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario T.II, cit, pgina 116.
24) LJU caso 9398.
25) LJU caso 9398,
26) LJU caso 4480.
27) LJU caso 3711.
28) LJU casos 4480 y 4975.
29) LJU caso 5344.

40

30) LJU caso 3218.

31) LJU caso 9398.
32) LJU caso 9398.
33) LJU caso 3711.
34) LJU casos 4961, 4962 y 4975.
35) LJU caso 4480.
36) LJU caso 4975.
37) LJU caso 4961.
38) Sayagus Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. II, cit, pgina 289.
39) LJU caso 3711.
40) LJU caso 3711.
41) LJU caso 9398.

BIBLIOGRAFA
-Sayagus

Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T.

II, 6 edicin, Mvdeo, 1998
-Camao

Iriondo, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35

Ley 11.029, Revista de Derecho Agrario Uruguay N 4.
-Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, Mvdeo
2004, pgina 110.
-Saavedra Methol, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario T.II,
Mvdeo 2005.
-La Justicia Uruguaya .

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