Formacin Laboral

Curso tica Pblica,

Transparencia y Acceso a la
Informacin
Mdulo II

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CURSO: Etica Pblica, Transparencia y Acceso a la

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Contenido
Objetivos:..................................................................................................................... 3
1. Transparencia.......................................................................................................... 3
1.1 Definicin y alcance......................................................................................................... 3
1.2 Transparencia y rendicin de cuentas...........................................................................4
1.3 Transparencia activa y pasiva......................................................................................... 5
1.4 Marco Normativo en materia de Transparencia Activa ................................................6

2. Corrupcin................................................................................................................ 8
2.1 Qu tan antigua es la corrupcin?...............................................................................8
2.2 Qu es la corrupcin? Definiciones.............................................................................8
2.3 ndice de Percepcin de la Corrupcin (CPI) de Transparencia Internacional (TI)...11
2.4 Corrupcin marginal y corrupcin estructural............................................................12
2.5 La lucha contra la corrupcin.......................................................................................13

3. Estrategias anticorrupcin....................................................................................15
3.1 Enfoques para combatir la corrupcin.........................................................................15

Bibliografa:................................................................................................................17

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Mdulo 2: Transparencia y estrategias anticorrupcin.

Objetivos:

Presentar los conceptos de transparencia, polticas de transparencia activa y pasiva, corrupcin, corrupcin marginal y sistmica.

Dar a conocer las disposiciones legales y normativas en torno a la Transparencia

Activa.

Motivar un debate sobre la necesidad de reconocer y corregir las debilidades del

sistema en torno a la corrupcin.

1. Transparencia
1.1 Definicin y alcance
La transparencia es un valor tico cuyo concepto est en formacin. Si apelamos a su
sentido literal, podemos decir que algo transparente permite ver lo que hay del otro
lado. As, aplicado en un sentido metafrico, cuando hablamos de una persona
transparente hacemos alusin a una cualidad moral, ya que queremos significar que
se muestra tal cual es, sin esconder nada.
Asimismo, aplicado a un grupo o un ente colectivo, como por ejemplo un gobierno, una
empresa privada o una asociacin civil, decimos que cualquiera de ellos es
transparente cuando hace pblica, o entrega a cualquier persona interesada,
informacin sobre su funcionamiento y procedimientos internos, sobre la
administracin de sus recursos humanos, materiales y financieros, sobre los criterios
con que toma decisiones para gastar o ahorrar, sobre la calidad de los bienes o
servicios que ofrece, sobre las actividades y el desempeo de sus directivos y
empleados, etc. 1
Podemos decir entonces que la transparencia en el gobierno es un mecanismo
fundamental de exigibilidad pblica y de responsabilidad para con la sociedad. Cuando
se habla de transparencia en el mbito poltico se utiliza el trmino como opuesto a
corrupcin. Por eso las polticas de transparencia abarcan mecanismos para brindar
a la sociedad la mayor cantidad de informacin posible sobre programas, proyectos,
procesos de toma de decisiones, costos, presupuestos, recursos humanos y
materiales, procedimientos internos y resultados. Cuanto ms informacin se publica,
menor es el margen para esconder acciones ilegitimas. La transparencia trae como
consecuencia el aumento las capacidades de comprensin, vigilancia y comunicacin
de la poblacin.
El origen de esta exigencia no es poltico sino econmico: la piedra de toque que
desat ese proceso fue la globalizacin de los mercados y la necesidad de contar con
mayor y mejor informacin sobre su verdadero funcionamiento, a partir de las
regulaciones y la probidad de cada pas. De ah que los promotores principales de las
mejores prcticas de transparencia hayan sido, al menos en un principio, los grandes
1

Guerrero Gutirrez, Eduardo. Para entender la transparencia, Nostra Ediciones, China, 2008, p. 11-12

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organismos econmicos internacionales, con la OCDE y el Banco Mundial a la

cabeza. 2
Para el Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de
Mxico (Infoem)3: En el mbito del derecho a la informacin, la transparencia es la
obligacin que tienen los servidores pblicos para proporcionar a toda persona
interesada en los actos del gobierno, de manera clara y expedita, la informacin que
se deriva de las funciones que desempean.
Para poder cumplir con esta exigencia, los gobiernos deben contar con una adecuada
clasificacin, actualizacin, calidad, claridad y utilidad de la informacin, lo cual
requiere de un importante trabajo de elaboracin. Se trata de un derecho ciudadano,
pero no es una condicin natural de las organizaciones gubernamentales. Este
aspecto de la produccin de informacin pblica es fundamental para la transparencia
activa. El estado no puede publicar informacin que no est producida.
Cabe sealar que la expresin polticas de transparencia puede ser entendida
como un conjunto de estrategias y prcticas basadas en una amplia apertura y
disponibilidad de informacin, que contribuyen a la gobernabilidad y a la rendicin de
cuentas.4
La exigencia de la transparencia como valor fundamental de la democracia responde a
una necesidad ancestral e intrnsecamente humana: la bsqueda de la verdad.

1.2 Transparencia y rendicin de cuentas

Un concepto intrnsecamente asociado a la transparencia es el de rendicin de
cuentas. Este concepto proviene del vocablo anglosajn accountability (el cual puede
traducirse como responsabilizacin o respondabilidad) y significa que el gobierno
tiene obligacin de rendir cuentas a la sociedad.
La concrecin de este valor (o meta-valor) poltico depende de dos factores. Primero,
de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la definicin de las metas colectivas
de su sociedad, ya que una fuerte apata de la poblacin respecto a la poltica hace
inviable el proceso de accountability. En segundo lugar, es necesario construir
mecanismos institucionales que garanticen el control pblico de las acciones de los
gobernantes, no slo mediante elecciones, sino tambin a lo largo del mandato de los
representantes. 5
La rendicin de cuentas o accountability supone que los funcionarios regularmente den
cuenta del cumplimiento de las polticas que estn ejecutando, a travs de la
elaboracin de memorias o informes de gestin a disposicin del pblico y con
mecanismo de aprobacin de la gestin por parte del pblico y/o organismos
superiores o de control.

Aguilar Rivera, Jos Antonio Transparencia y democracia: claves para un concierto, IFAI, Mxico, 2008,
p. 10.
3
http://www.infoem.org.mx/src/php/inicio.php
4
Baragli, N. Polticas pblicas de transparencia. Publicado en Derecho Comparado de la Informacin,
Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas.
Nmero 5, Enero-Junio 2005, http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoInformacion/5/art/art2.pdf
5
Cassina, I. Accountability o rendicin de cuentas: Un imperativo republicano. Diario La opinin. Santa
Fe, Octubre 2007.

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Este es un instrumento de doble va entre el gobierno y los ciudadanos porque por

gobierno que tiene la obligacin de informar y los ciudadanos que tienen el derecho de
informarse sobre los resultados y las acciones de la gestin pblica. Esto no debe
presentarse peridicamente o de manera aislada, sino que debe darse de manera
continua. Es un proceso continuado de generacin de datos que deben permanecer
disponibles, completos, manejables, para uso con software libre, entre otros para el
monitoreo de las polticas pblicas llevadas adelante por el gobierno.
Existen tres mecanismos de accountability: vertical, horizontal y social.
El accountability vertical implica la existencia de controles externos sobre el Estado,
principalmente por parte del electorado. Las elecciones se erigen como una importante
instancia de control que permite a los ciudadanos castigar o recompensar a las
autoridades electas con su voto. Diferencindola con la accountability social, se la
suele llamar accountability electoral
El accountability horizontal consiste en el control que se da dentro del mismo
gobierno, entre sus organismos propios. El ejemplo sera: el control que realiza en la
Provincia de Santa Fe el Tribunal de Cuentas sobre los diferentes ministerios.
El accountability social es el que llevan adelante los ciudadanos ya sea en iniciativas
de tipo particular, o por intermedio de algn tipo de organizacin, en la solicitud de
informacin, procesamiento de datos abiertos.

1.3 Transparencia activa y pasiva

El derecho de todas las personas a solicitar la informacin en poder de los organismos
estatales recibe el nombre de transparencia pasiva. En contraposicin, se denomina
transparencia activa a la obligacin del Estado de producir informacin y difundirla de
manera proactiva.
El Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos de Mxico (IFAI)
define la transparencia activa como el conjunto de actividades e iniciativas ordenadas
(), que tienen como propsito elevar en forma sostenida la publicacin de
informacin y bases de datos en formatos abiertos de informacin pblica
gubernamental, que permitan la rendicin de cuentas, promuevan la participacin
activa de la sociedad en la solucin de problemas pblicos de manera permanente y
den respuesta a la demanda. 6
De acuerdo al IFAI, los elementos que conforman la transparencia activa son:
Informacin socialmente til.
Datos Abiertos.
Gobierno Abierto.
Las acciones encaradas por este tipo de organismos aspiran a elevar la eficiencia
gubernamental, a travs del crculo virtuoso de transparencia, rendicin de
cuentas, resultados y reconocimiento. La implementacin de estos mecanismos
aspira a alcanzar un mundo transparente: gobiernos, empresas, sociedad civil, ya que
todos estamos moralmente obligados.

http://inicio.ifai.org.mx/_catalogs/masterpage/Transparencia-Proactiva-acciones.aspx

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1.4 Marco Normativo en materia de Transparencia Activa

A pesar de la indiscutible necesidad e importancia de la transparencia como valor para
los gobiernos democrticos, el concepto aun se encuentra en debate ya que se trata
de una exigencia relativamente reciente. Por el mismo motivo, sus alcances y lmites
dentro de la normativa tampoco estn del todo definidos. Una excelente sntesis y
recorrido del marco legislativo en los mbitos internacional, nacional y provincial son
los que nos ofrece la Lic. Mora Kantor en el Informe Final de la consultora realizada
en el marco del Proyecto Mejora de la Transparencia y la Rendicin de Cuentas de la
Provincia de Santa Fe.
Para comenzar, debemos atender al artculo primero de nuestra Constitucin Nacional.
Al adoptar la forma republicana de gobierno, implcitamente se estn reconociendo los
principios de la transparencia activa y pasiva. Por qu?
Porque el vocablo Repblica deriva del latn res publica, que significa "cosa del
pueblo". La forma republicana est basada en la divisin, control y equilibrio de los
poderes y tiene como fin ltimo la garanta de las libertades individuales. Los principios
que la inspiran son: Constitucin escrita, separacin de poderes, elegibilidad de los
funcionarios, periodicidad de los mandatos, responsabilidad de los funcionarios,
publicidad de los actos de gobierno y existencia de partidos polticos. Adems,
contiene principios como el derecho de todas las personas a participar en los asuntos
pblicos, el derecho a peticionar ante las autoridades, y el principio de autogobierno
del pueblo.
A partir de la reforma constitucional del ao 1994, se agregaron dos artculos que se
refieren de manera ms explcita (aunque aun parcial) al derecho de acceso a la
informacin. Ellos son:
El artculo 41: Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la
utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y
cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales.
El artculo 42: Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en
la relacin de consumo, a la proteccin de su salud, seguridad e intereses
econmicos; a una informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin, y a
condiciones de trato equitativo y digno.
Adems, desde la mencionada reforma se incorporaron a la constitucin los tratados
internacionales de derechos humanos. En cuanto a lo que este apartado concierne,
son para destacar el artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos
(CADH) que define al derecho a la libertad de expresin como el derecho de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, incluyendo obviamente a la
informacin en poder del Estado y el artculo 19 de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos que protege el derecho de acceso a la informacin al estipular que
toda persona tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin y, que este
derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, y el de investigar y
recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas sin limitaciones de fronteras, por
cualquier medio de expresin.
En cuanto a los tratados internacionales adoptados por la Argentina, debemos
mencionar la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (CICC), adoptada en
Venezuela, en el ao 1996 y ratificada por la Argentina al ao siguiente. El concepto
de transparencia activa se efectiviza a travs del artculo III sobre medidas preventivas
de la corrupcin, al prever la implementacin de sistemas para la declaracin de los

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ingresos por parte de las personas que desempean funciones pblicas, y para la
publicacin de oficio de tales declaraciones cuando as corresponda.
Por su parte, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC)
ratificada por nuestro pas en al ao 2006, obliga a los estados a difundir de oficio
informacin relativa a: i) procedimientos de contratacin pblica (informacin sobre
licitaciones, adjudicacin de contratos, criterios de seleccin, y reglas de licitacin), ii)
informacin sobre gastos e ingresos pblicos, iii) informes sobre los riesgos de
corrupcin en su administracin pblica, iv) informacin sobre la promocin y el retiro
de los agentes pblicos, v) informacin sobre la financiacin de los partidos polticos.
En cuanto a la Normativa nacional la Argentina no posee una ley nacional que regule
el acceso a la informacin aunque el poder ejecutivo nacional s posee una normativa
al respecto: el Decreto N 1172 de Mejora de la Calidad de la Democracia y sus
Instituciones.
En uno de sus reglamentos, se define el derecho de acceso a la informacin pblica y
se garantiza su ejercicio en el mbito del Poder Ejecutivo Nacional aunque no
establece qu tipo de informacin debe ser publicada por el estado de manera
proactiva, a travs de qu canales y con qu periodicidad.
En el mbito provincial, al igual que a nivel nacional, el derecho de acceso a la
informacin tanto en su dimensin pasiva como activa, se deriva del principio
republicano de gobierno establecido en el artculo 1 de la Constitucin Provincial. El
texto Constitucional reconoce el principio de publicidad de la actividad estatal.
Asimismo, y a la luz de los tratados internacionales de derechos humanos citados
anteriormente, la proteccin del derecho de toda persona a expresar y difundir
libremente su pensamiento incluido en el artculo 11, debe ser ledo como proteccin
del derecho de acceso a la informacin pues este derecho es prerrequisito necesario
para su pleno ejercicio.
Adems, desde 2009 el poder ejecutivo de la Provincia de Santa Fe dict el Decreto
N 692 que establece un mecanismo regulatorio para hacer operativo el derecho de
acceso a la informacin pblica. El mismo ser analizado en el Mdulo 3.
En suma, la transparencia es el resultado de una forma de gobernar, de administrar y
de gestionar al Estado, de lo cual se deduce que este concepto es un valor de la
democracia. La transparencia tiene que ver con el desempeo de la comunidad
poltica, de sus representantes as como tambin de sus autoridades quienes tienen
que aclarar sus acciones para fortalecer al gobierno. Lamentablemente, la politizacin
del servicio pblico a lo largo de varios aos ha provocado una gran corrupcin, tanto
entre servidores pblicos como entre polticos, lo cual ha contribuido a desmoralizar y
a desacreditar al sector pblico, trayendo adems el empobrecimiento del Estado, la
privacin de muchos servicios necesarios y el debilitamiento del liderazgo poltico,
socavando la confianza de los ciudadanos en su gobierno y destruyendo el apoyo y la
respetabilidad del sector pblico.
Los valores de la tica pblica deben inspirar el trabajo de todos los servidores
pblicos. Para finalizar, algunas conclusiones de la especialista Dra. Marta Oyhanarte,
esbozadas en uno de los informes presentados en el marco del Proyecto Mejora de la
Transparencia y la Rendicin de cuentas de la Provincia de Santa Fe, para tener en
cuenta:
Que la transparencia debe trascender la institucionalidad formal y pasar a ser parte de
los procesos cotidianos de trabajo.

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Que el acceso a la informacin es un bien pblico que relegitima a quienes lo implementan y permite mejorar la eficiencia y eficacia en la gestin de las polticas pblicas.
Que no se trata nicamente de sancionar normas sino de alentar una transformacin
cultural a travs de la participacin responsable de todos.

2. Corrupcin
2.1 Qu tan antigua es la corrupcin?
En diciembre de 1997 se inform que un equipo de arquelogos holandeses encontr
unas 150 inscripciones cuneiformes en Rakka, Siria, indicando que en ese sitio haba
un centro administrativo de la civilizacin Asiria, del siglo XIII antes de Cristo. Se
encontr un archivo especial - que quizs perteneca a una oficina equivalente a lo que
hoy llamaramos Secretara de Gobernacin con datos sobre empleados que
aceptaban sobornos, incluyendo los nombres de altos funcionarios y de una princesa
asiria. (Citado en el documento de trabajo del Parlamento Europeo Medidas para
impedir la corrupcin en los pases miembros de la Unin Europea, marzo de 1998)

2.2 Qu es la corrupcin? Definiciones

Tal como vimos anteriormente, existe en la Argentina una cultura de la transgresin
que caracteriza a todos los sectores de la sociedad. Ahora bien, cmo definimos a la
corrupcin propiamente dicha?
Segn el diccionario, corromper significa daar, alterar, echar a perder, viciar,
pervertir. Cambiar el propsito originario de una cosa.
Segn el Banco Mundial la corrupcin es el abuso del funcionario pblico para
beneficio privado; para Transparencia Internacional, corrupcin es el mal uso del
poder encomendado para obtener beneficios particulares.
Para una definicin ms completa, podemos aprender que la corrupcin es la
conducta de quien ejerce una cierta funcin social que implica determinadas
obligaciones activas o pasivas destinadas a satisfacer ciertos fines, para cuya
consecucin fue designado en esa funcin, y no cumple con aquellas obligaciones o
no las cumple de forma de satisfacer esos fines, de modo de obtener un cierto
beneficio para l o para un tercero, as como tambin la conducta del tercero que lo
induce a o se beneficia con tal incumplimiento.7
El autor Gustavo Gamallo en Resetear la sociedad realiza una excelente sntesis de
los orgenes de este fenmeno en la Argentina:
Nino afirmaba [] la tendencia recurrente de la sociedad argentina, y en especial de
los factores de poder, incluidos los sucesivos gobiernos, a la anomia en general y a
la ilegalidad en particular, o sea a la inobservancia de las normas jurdicas, morales y
sociales (op. cit. p. 24). Para Saut (2004) [] la corrupcin ha sido un fenmeno
endmico en la poltica y la sociedad argentina desde la poca colonial, que ha
sobrevivido a diversos tipos de gobierno, ya sean militares o constitucionales (p. 51).
Hernndez (2005) citaba una investigacin del jurista Juan Agustn Garca (titulada La
ciudad indiana) dirigida al anlisis de nuestra historia de los siglos XVII y XVIII, donde
deca que entre los cuatro sentimientos de dicha poca se encontraba el desprecio
7

Nino, Carlos. Un pas al margen de la ley, 1992, p. 112.

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por la ley (p. 12). Isuani (1996) planteaba al respecto: Las costumbres que no estn
inspiradas en civilidad, cooperacin, o solidaridad y que pueden ser percibidas en
amplia escala en la sociedad argentina estn claramente relacionadas con el concepto
durkheimiano de anomia. Ellas expresan problemas de integracin, falta de
solidaridad, desorganizacin, inconsciencia sobre las ventajas de la cooperacin,
individualismo extremo. (p.12). El autor seala algunos factores que explican ese
fenmeno, tales como la debilidad del Estado para regular y sancionar las acciones
realizadas al margen de la ley y, asociada a ste ltimo, la ineficiencia de la justicia.
Refrenar la tendencia al exceso de individuacin es funcin de la ley surgida de una
autoridad reconocida. Para Durkheim, la primera y principal funcin del poder
director (gobierno) es hacer respetar las creencias, las tradiciones comunes, la
conciencia comn contra los enemigos externos e internos (p.13). Isuani fundamenta
que es el comportamiento de las clases dirigentes el responsable de la baja valoracin
de lo legal presente en la conducta de los ciudadanos, debido a la arbitrariedad y el
abuso en el que ha incurrido la dirigencia a fin de resolver impedimentos a la
consecucin y realizacin de intereses propios con total impunidad, que remite a la
idea de corrupcin y falta de apego a las normas.
Finalmente, el trabajo concluye: Los ejemplos citados, tanto en lo que refiere a
trasgresin de normas jurdicas como a las costumbres incivilizadas o no ticas,
expresan que la sociedad argentina posee problemas de integracin social, esto es
sentimientos de pertenencia a un todo social o debilitamiento de los lazos de
solidaridad, estableciendo una suerte de escenario hobbesiano de guerra de todos
contra todos donde la desconfianza hacia el otro se generaliza en la misma medida
que las transgresiones, muchas de las cuales reciben el simptico nombre de
avivada. De esta manera, conductas que en otros momentos histricos o en otras
sociedades son consideradas ilegales o inmorales, terminan siendo adoptadas como
prcticas normales, aceptables y hasta justificables. [] La debilidad estatal para
fiscalizar y sancionar la trasgresin de las normas legales, el comportamiento
trasgresor de las lites que acab generando la ilegitimidad de la ley y la
fragmentacin social y el extremo individualismo son los factores explicativos
fundamentales de la trasgresin de normas legales y de las costumbres incivilizadas
que exhibe la sociedad argentina .
En suma, intentamos establecer la idea que la percepcin de la presencia del
fenmeno de la corrupcin es un hecho derivado de la continuidad y permanencia de
la tolerancia a la ilegalidad en nuestra cultura.8
Con respecto al concepto de anomia, se dijo anteriormente que fue acuado
originalmente por Durkheim, Germani (1971) quien lo define del siguiente modo: La
vida social existe en tanto siga teniendo vigencia cierto sistema de reglas, valores o
representaciones colectivas, las cuales no solamente hacen posible la existencia de
las relaciones contractuales sino que condicionan la conducta social de los individuos,
proporcionando los medios y, sobre todo, sealando los fines de las acciones
humanas.
La vida de los hombres se desenvuelve as dentro de un sistema de esquemas
sociales que constituyen los puntos de referencia necesarios para su orientacin.
Cuando ese sistema se debilita, los hombres pierden la posibilidad de orientarse, se
desmoralizan y caen con mayor frecuencia en diversas formas de conducta
divergentes (con respecto a la conducta prescripta por el sistema mismo): tal es el
estado de anomia. (p. 149).
8

Gamallo, Gustavo. Resetear la sociedad. Oficina Anticorrupcin, 2009. Pp. 27-28

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Para mayor precisin del concepto de anomia y la cultura de la transgresin en

nuestro pas, recurramos nuevamente al texto de Gustavo Gamallo:
Para Isuani (1996), la anomia puede ser entendida como falta de concordancia
entre el derecho positivo y la moral individual. Esta ausencia de solidaridad
mecnica en trminos durkheminianos explica el alto nivel de transgresin de las
normas legales (p. 14). A la vez, la anomia puede ser entendida como incapacidad
de las partes por cooperar (op. cit.). Ambas versiones del concepto estn presentes
en la Argentina.
Nino, por su parte, para adelantar sus hiptesis explicativas sobre nuestro pas y
siguiendo el razonamiento durkheminiano, acu el concepto de anomia boba: se
trata de acciones que provocan autofrustracin a aquellos que las realizan. Ese tipo
de ilegalidad o anomia boba no alude a una mera inobservancia de las normas por
su inexistencia o porque sta no pueda satisfacer ciertos intereses, sino que hace
referencia a la inobservancia de normas que producen una disfuncionalidad en la
sociedad, de acuerdo con ciertos objetivos, intereses y preferencias. En ese
sentido, el autor entiende esa tipologa de anomia o ilegalidad generalizada como
un tipo particular de la sociedad argentina, y a la vez, estrechamente conectada con
la idea de ineficiencia. De tal modo, la accin colectiva resulta ser anmica (en el
sentido de ilegalidad boba) si ella es menos eficiente que cualquier otra que se
pudiera dar en una misma situacin colectiva y en la que se observara una cierta
norma, ya sea jurdica, moral, religiosa, o social. (op. cit., p. 29 y 30).
En su investigacin cualitativa sobre jvenes en conflicto con la ley, Kessler (2004)
arriba a conclusiones estrechamente vinculadas con el fenmeno que presentamos
respecto de la relacin esquiva con la ley y el desajuste de las conductas
individuales: el conocimiento de la ley no opera como un marco normativo suficiente
que oriente la accin.
Una y otra vez hicimos referencia, de distinto modo, al desdibujamiento de la ley y,
ms genricamente, de otro tipo de fronteras definidas. A qu nos referamos? A
la fuerte impresin, en cada una de las dimensiones analizadas, de que la idea de la
ley, de una frontera entre legal e ilegal o, ms genricamente, entre lo que se puede
y no puede hacerse legtimamente en cada esfera, iba desdibujndose.
Primero, es necesario distinguir entre aquello que es ley para el actor y lo que es ley
para la justicia. Nuestros entrevistados pueden tipificar sin problemas un acto como
delito: saben que robar es ilegal y trabajar es legal; sin embargo, esta diferencia es
poco importante en el momento de cometer un hecho. No se ha desvanecido,
entonces, un marco interpretativo que permite tipificar las acciones; el problema es
que dicho marco no es normativo. En qu se advierte claramente el
desacoplamiento entre marco interpretativo y marco normativo? En la falla reiterada
en la segunda dimensin en la que concebimos la idea de ley: la dificultad para
reconocer la legitimidad de un tercero autorizado para intervenir en conflictos
privados [] y, en un sentido diferente, la exclusin de su campo de pensamiento
de la posibilidad de la intervencin del Estado, en tanto representante ltimo de la
ley, para ayudarlos a resolver sus necesidades (p. 251). Sobre un universo de
estudio restringido, particularmente una poblacin cuya experiencia de transgresin
a la ley recibi la sancin penal organizada estatalmente, el autor interpreta
comportamientos que fundan hiptesis de trabajo para pensar el fenmeno a una
escala mayor.
Seguramente el autor no autorizara generalizar sus observaciones al conjunto de la
sociedad argentina respecto del hiato entre el marco interpretativo y el marco
normativo basadas en el comportamiento observado en un grupo social que

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ejemplifica un extremo de ruptura con la ley; pero si controlramos el grado y la

naturaleza de las transgresiones, la tentacin de hacerlo es enorme. Ms adelante
presentaremos nuestras propias conclusiones respecto de la poblacin escolarizada
de distintos grupos sociales de la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires.
Desde un enfoque regional, Martucelli (2004) precisa: Ms que una cultura
autoritaria existe en Amrica Latina una cultura de la transgresin, mezcla de
actitudes de arbitrariedad y de la vista gorda, de la severidad en el castigo para
algunos y de la ley del embudo para otros []. Existe un doble sistema de
exculpacin de la transgresin: en direccin de los poderosos, porque para muchos
el poder es inseparable del abuso []; en direccin de los otros ciudadanos, porque
como la vida se desenvuelve en una jungla, o te impones o te aplastan. [] En
todo caso, la ley no se aplica a todos por igual: para algunos slo tiene una funcin
indicativa; para otros, ni tan siquiera eso, puesto que su interpretacin siempre se
lleva a cabo a travs del doble estndar. En total coincidencia con nuestra
perspectiva afirma que En todos los pases del mundo, la corrupcin y el abuso
existen. Pero los efectos de la corrupcin y la transgresin de la ley, si tienen
importancia sobre la vida pblica, no necesariamente mellan las relaciones sociales
cotidianas.9

2.3 ndice de Percepcin de la Corrupcin (CPI) de Transparencia

Internacional (TI)
La edicin 2013 del ya tradicional ndice de Percepcin de la Corrupcin (CPI) de TI
ofrece un rnking regional en el que, pese a la estabilidad de los resultados, destacan
las cadas generales en Amrica Central.
TI, referencia global en el anlisis de la corrupcin, asegura que los resultados de este
informe "dibujan un escenario preocupante". La corrupcin en el sector pblico sigue
siendo "uno de los mayores desafos a nivel mundial", segn esta ONG, que
considera que las reas ms problemticas son "los partidos polticos, la polica y
los sistemas judiciales".
Uruguay y Chile son los pases de Amrica Latina percibidos como ms transparentes
y con menores niveles de corrupcin, en contraposicin a lo que ocurre en casos como
Venezuela y Paraguay, e incluso Argentina, que son vistos entre la lista de los ms
corruptos, segn el informe de la Ong alemana Transparencia Internacional (TI).
En una escala del 0 (sumamente corrupto) al 100 (muy transparente), la tabla de
Transparencia est encabezada por Uruguay, con (73), Chile (71), Puerto Rico (62) y
Costa Rica (53), seguidos por Cuba (46), Brasil (42) y Salvador (38). En el final de la
lista, como los ms corruptos, se encuentran Venezuela (20), Paraguay (24),
Honduras (26), Nicaragua (28) y Guatemala (29). Argentina, con 34 puntos, tambin
est entre los ltimos de la lista junto a Per (38), Colombia (36), Ecuador (36),
Panam (35), Bolivia (34), Mxico (34) y Repblica Dominicana (29).
Perdieron puestos en la lista tanto Brasil (del 69 al 72) como Argentina (102 al 106) y
Mxico (105 al 106), aunque los tres mantienen un puntaje casi igual que el del ao
pasado. "Siguen estancados, lo cual no es un triunfo", analiz Salas. "Son pases del
G20 y que aspiran a ser del club de los grandes, pero tienen resultados muy pobres en
buen gobierno, ndices de educacin y corrupcin", agreg.
Entre los ms limpios, Uruguay escal un puesto hasta el 19, empatando con Estados
Unidos y dejando segundo a Chile, que cay dos hasta el 22. Hait, en el 163, y
Venezuela, en el 160, vuelven a ser los pases ms corruptos de Amrica. Entre
ambos extremos aparecen Cuba (63), Per (83), Colombia (94), Ecuador (102) y
Paraguay (150).
9

Gamallo, Gustavo. Op. Cit. pp. 29-30.

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A nivel internacional, Somalia, Corea del Norte y Afganistn, con tan slo ocho puntos,
son los pases percibidos como ms corruptos del mundo segn TI, y Dinamarca y
Nueva Zelanda son los ms transparentes al sumar 91.

2.4 Corrupcin marginal y corrupcin estructural

En el libro En defensa propia. Cmo salir de la corrupcin de Luis Moreno Ocampo, se
explica que en una sociedad pueden presentarse dos tipos de corrupcin: la marginal
y la estructural. Se trata de dos extremos. Por lo general, la realidad de un pas se
encuentra en algn punto en el medio de ambos escenarios.
La corrupcin marginal se caracteriza por la existencia de una cultura general que
respeta las reglas formales y se dan casos aislados de corrupcin. Los organismos de
control actan con eficacia. En cambio, en un escenario de corrupcin estructural la
cultura es permisiva a las violaciones de las reglas, los sobornos son una forma
generalizada de resolver los conflictos y los organismos de control no cumplen su
funcin.
Las consecuencias de los escenarios con corrupcin estructural son muy graves:
El sistema poltico pierde legitimidad.
Se realiza una mala asignacin de recursos.
Los mejores negocios no dependen de las capacidades de las personas, sino de la
influencia que se pueda ejercer sobre los responsables de tomar decisiones en los
procesos de compras, contrataciones y pagos.
Se destruye el profesionalismo: el inters por el soborno reemplaza los criterios
profesionales.
Las personas honestas quedan segregadas, marginadas y desanimadas.
Se pierde previsibilidad sobre el futuro de la organizacin o del sistema.
Ejemplos de estas consecuencias pueden ser: mdicos que recetan remedios y
estudios en funcin de las comisiones que les reconocern los laboratorios; periodistas
que divulgan noticias por las que recibirn dinero; abogados y jueces que desvan el
sentido de las leyes segn su conveniencia; ingenieros que realizan obras por debajo
de los niveles de seguridad; funcionarios encargados de compras y contrataciones que
simulan compulsas de oferentes para adjudicar contratos a ciertos proveedores, etc.10
El doctor en economa y experto en temas de control de la corrupcin Robert Klitgaard
afirma en uno de sus trabajos que los factores que pueden influir en las decisiones de
cometer desvos pueden clasificarse en tres tipos que interactan entre s: personales,
de la organizacin y externos.
Por su parte, el especialista en corrupcin Edgardo Buscaglia afirma que en la
Argentina la corrupcin es un problema estructural: en todos los niveles de la
burocracia estatal subsisten el nepotismo, los privilegios injustificados y la
discrecionalidad fiscal. La forma en la que est organizada la administracin pblica
nacional, provincial y municipal permite un amplio uso de poderes discrecionales,
sobre todo en cuestiones presupuestarias.
10

Oficina Anticorrupcin. tica, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin en la Administracin

Pblica, 2009, pp. 22-23.

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De acuerdo al especialista, el crculo vicioso se corta cambiando el sistema de

incentivos en todas las ramas de la administracin pblica. Cuando los beneficios
resultantes de desconocer una norma son mayores que los que se derivaran de su
cumplimiento, lo ms probable es que el sujeto desconozca la norma, salvo que sus
principios ticos sean suficientemente slidos como para sobreponerse a sus
tendencias naturales. Cuando se planifica una institucin pblica es necesario partir
del supuesto de que quien se har cargo de ella es, desde el punto de vista moral, el
peor individuo posible. Cuando el sistema de incentivos es incorrecto, el abuso de la
funcin pblica es natural.
Las polticas ms eficaces son las que combinan estos ocho elementos: un sistema
informtico disciplinario en cada reparticin pblica; agencias de investigacin interna
que evalen la informacin relevada por dicho sistema; controles externos a cargo de
representantes de la sociedad civil, que abarquen desde encuestas de satisfaccin al
cliente hasta comisiones de ciudadanos presentes en los organismos pblicos; un
proceso exhaustivo de seleccin de personal; indicadores de su desempeo individual
y grupal; traslados peridicos del personal jerrquico a otras regiones, especialmente
en el Poder Judicial; promociones y distinciones honorficas basadas en el mrito, y,
por ltimo, cursos de capacitacin y auditoras ticas. 11
En cualquier caso, los efectos que conlleva la corrupcin son negativos: turbulencia,
confusin, incertidumbre, anarqua, desconfianza de la poblacin en el gobierno,
lentitud deliberada en los servicios, derroche de recursos, desaprovechamiento y
perdida del patrimonio, uso indebido de las funciones, negligencia en el personal
pblico, prevaricacin, cohecho, trfico de influencias, malversacin, inadecuado uso
del patrimonio pblico, etc.12
Resultado de la investigacin La corrupcin en desarrollo econmico, el profesor
Shan-Jin Wei concluye lo siguiente: Mientras uno puede pensar en ejemplos en los
que algunas compaas y/o personas han progresado ya sea pagando un soborno o
ya sea teniendo la oportunidad de pagar un soborno, el efecto global de la corrupcin
en el desarrollo econmico es negativo. Esta es una verdad vlida tanto en Asa como
en cualquier otra parte. Las investigaciones llevadas a cabo recientemente por varios
autores sealan que cuanto ms corrupto es un pas ms lentamente crece. Hay
varios canales a travs de los cuales la corrupcin dificulta el desarrollo econmico.
Entre stos se incluyen la reduccin en la inversin extranjera directa, el incremento
desmesurado del gasto del gobierno, la distorsin de la composicin del gasto de
gobierno alejndose de la educacin, la salud y el mantenimiento de las
infraestructuras y, dirigindose haca unos proyectos pblicos menos eficientes que
tienen un mayor mbito para la manipulacin y las oportunidades de obtencin de
sobornos.

2.5 La lucha contra la corrupcin

La corrupcin constituye uno de los mayores problemas para el desarrollo en general
de los Estados. Donde existe corrupcin hay desvo de fondos que seran valiosos
para acciones de gobierno que no sern concretadas. De esta manera, se dificulta el
progreso econmico y social profundizando la inclusin de individuos de la sociedad

11

http://www.lanacion.com.ar/209463-la-corrupcion-es-un-problema-estructural-en-la-argentina
Diego, scar. El desafo a la corrupcin mediante la tica.
http://www.dilemata.net/index.php/secciones/etica-publica-y-buen-gobierno/168-el-desafa-lacorrupciediante-la-ca.
12

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civil. Por causa de la corrupcin, los pases desarrollados y los pases en vas de
desarrollo pierden todos los aos entre 20.000 y 40.000 millones de dlares.13
Por tal motivo la lucha contra la corrupcin es una tarea creciente que enfrentan los
Estados, pero la lucha contra la corrupcin trae implcita la construccin de un buen
gobierno. Dado que esta socava los procesos democrticos, transformndose en un
reflejo de la decadencia de las instituciones. Por lo tanto, los planes anticorrupcin
forman parte de una estrategia que se orienta al buen gobierno y al fortalecimiento de
los sistemas democrticos.
Desde mediados de la dcada de los 90 la corrupcin es considerada como un
problema global. Por este motivo es que durante las dos ltimas dcadas se han
firmado un creciente nmero de tratados, leyes y decretos en torno al combate de este
flagelo.
Actualmente, los dos instrumentos internacionales ms importantes de lucha contra la
corrupcin son:
En la OEA, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC) de 1996.
En el mbito de la ONU, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin de 2003.
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin fue el primer instrumento
internacional en la materia. En sus artculos, incorpora componentes punitivos,
preventivos y de asistencia entre los estados.
En el Artculo VI de la CICC, se detalla cules son los denominados actos de
corrupcin:
El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un funcionario
pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor
pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s
mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de
cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas;
El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pblico
o a una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor
pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para ese
funcionario pblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u
omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas;
La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza
funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones, con
el fin de obtener ilcitamente beneficios para si mismo o para un tercero;
El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de cualesquiera de
los actos a los que se refiere el presente artculo; y
La participacin como autor, coautor, instigador, cmplice, encubridor o en
cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin, asociacin o
confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos a los que se refiere el
presente artculo.
13

Transparencia internacional del Reino Unido (Transparency International UK): Corruption Data (Datos
sobre la corrupcin. Pgina web en ingls: http://www.transparency.org.uk/corruption-data

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Sin bien las declaraciones y leyes son instrumentos indispensables, sin aplicacin son
letra muerta. Pese a existir instrumentos y controles cada vez ms sofisticados que
intentan controlar la corrupcin, organismos como Transparencia Internacional (TI), la
Oficina de Lucha contra el Soborno de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE), entre otros, aseguran que sigue creciendo. A los
elementos de control externo debe sumarse el elemento tico, es decir, fortalecer el
conjunto de valores para el servicio pblico.

3. Estrategias anticorrupcin
3.1 Enfoques para combatir la corrupcin
Cuando hablamos o pensamos en la lucha contra la corrupcin lo primero que
advertimos son dos paradigmas. El paradigma tradicional que es el represivo, es decir,
la idea de que la corrupcin lo que corresponde es sancionarla y siempre se lo ve ms
como una cuestin de justicia que como de polticas pblicas. Este es un paradigma
que est en franco retroceso, uno puede percibir esto si compara como avanzan los
distintos instrumentos internacionales y vemos que apuntan especficamente a las
polticas pblicas. Dentro del elenco de polticas pblicas est entre ellas el acceso a
la informacin, adems de otros mecanismos como: el control de conflicto de
intereses, las declaraciones juradas de los funcionarios y el control de las mismas,
regulaciones de contratos pblicos, mecanismo de seleccin, cdigos de conducta,
entre otras.
Las polticas y prcticas represivas: Se trata de un conjunto de normas, sistemas y
mecanismos de aplicacin y control de dichas normas, que tienen por finalidad
sancionar a las personas que se comportan de manera contraria a la tica pblica,
sean o no funcionarios pblicos.
Las polticas y prcticas preventivas: Conjunto de normas, sistemas y mecanismo de
aplicacin y control de dichas normas, que tiene por finalidad evitar que las personas,
especialmente funcionarios pblicos, tengan conductas contrarias a la tica pblica.
La forma de moverse dentro de uno u otro paradigma es distinta. En el caso del
paradigma represivo, la manera de apuntar al fenmeno de la corrupcin es analizar
un hecho concreto y una persona responsable, lo que busca es prescindir de la mayor
cantidad de datos simplificando la realidad. En el paradigma preventivo es a la inversa,
lo que busca es analizar ciertas prcticas dentro de un determinado contextos y
determinar cules son las brechas o cules son las oportunidades concretas por
donde se cuela la corrupcin. La manera de modificar la realidad es buscando
desarrollar polticas pblicas para un sin nmero de casos, no para un caso en
particular, para disolver esos espacios en la mayor cantidad posible de lugares,
intentando un impacto mayor.
Es interesante observar el caso de los conflictos de intereses. Se considera conflicto
de intereses a aquellas situaciones en las que los funcionarios estn en condiciones
de actuar de manera parcial, motivados por sus intereses particulares o por los de
terceros, a los que han estado vinculados antes de ejercer el cargo, o tienen previsto
estarlo al dejar la funcin pblica.
Otra definicin del conflicto de inters es la situacin que se presenta cuando el
proceso de toma de decisiones no son completamente objetivos y se ven influenciados
por intereses particulares de funcionarios o de terceros.

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Para prevenir conflictos de intereses se puede prohibir ser proveedor del organismo
donde se ejerce el cargo o perodos de carencia durante el tiempo en que se est en
ejercicio del cargo.
Por otro lado, en relacin a las declaraciones juradas patrimoniales, stas son
documentos que ciertos funcionarios pblicos estn obligados a presentar. Las
mismas muestran:
La variacin patrimonial de los funcionarios durante el desempeo de sus funciones.
Sus antecedentes laborales, las relaciones contractuales o laborales mantenidas
durante el desempeo de su funcin en el cargo pblico.
Relaciones contractuales que terminaron antes de comenzar a ejercer el cargo pblico.
Asimismo el acceso a la informacin pblica, actualmente considerado un derecho
humano, es un eficaz instrumento para prevenir actos de corrupcin, ya que brinda
transparencia y publicidad a los actos de gobierno.
Para garantizar el derecho a la informacin se debe respetar los derechos de igualdad,
publicidad, celeridad, gratuidad y sin discriminacin (por motivos polticos, religiosos o
de cualquier tipo) en todos los trmites de acceso a la informacin pblica.
Informacin que se considera pblica: toda informacin que el Estado produce,
recopila, almacena, conserva u obtiene por cualquiera de sus reparticiones, que se
encuentre en su poder (salvo excepciones detalladas en la norma. En el prximo
mdulo se ampliar al respecto.
Por ltimo los cdigos de tica, cuya funcin es orientar a las decisiones de las
personas que integran una organizacin en el sentido ms prximo a los fines que
esta desea alcanzar, o al menos, en el sentido menos contradictorio posible.
La premisa de estos cdigos es poner por encima de todo, la defensa del inters
pblico por sobre cualquier inters privado. Estos cdigos buscan orientar en el
accionar al funcionario pblico con ejemplos prcticos y con el conocimiento de las
normas y procesos de aplicacin. Se busca evitar utilizar bienes muebles e inmuebles
para los fines establecidos, cuidando de los mismos, no recibir beneficios por acto u
omisin y no intervenir en actos que el Estado no es competente y queda limitado a los
intereses de los privados.

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Cassina, I. Accountability o rendicin de cuentas: Un imperativo republicano. Diario La opinin. Santa Fe, Octubre 2007.
Diego, scar: - El desafo a la corrupcin mediante la tica, 2008. http://www.dilemata.net/index.php/secciones/etica-publica-y-buen-gobierno/168-el-desafa-la-corrupciediante-la-ca.
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Gamallo, Gustavo. Resetear la sociedad. Oficina Anticorrupcin, 2009.
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