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EL PROBLEMA AGRARIO EN EL PERU CAPITULO IV

1. LA FALTA DE POLÍTICAS ESTABLES PARA EL AGRO EN LAS ÚLTIMAS CUATRO DÉCADAS

El sector agropecuario peruano ha sido objeto, durante las últimas cuatro décadas, de permanentes vaivenes sociales, económicos y políticos que han ocasionado ajustes y expansiones, pero que, en suma, no han permitido consolidar una senda de crecimiento sostenido en la actividad agropecuaria.

La década de los 60 comenzó con una importante expansión de la producción agraria, pero ya en 1962 se inició un estancamiento que duraría hasta la realización de la Reforma Agraria, interrumpida con una breve expansión alrededor de 1967. La disminución en la producción no fue uniforme. Los productos de consumo mayoritariamente urbano sí mostraron un crecimiento (de entre 3% y 4%), aunque muy similar a la tasa de crecimiento poblacional (de alrededor de 3%). Otros productos de consumo básicamente local (yuca, trigo, carne de ovino, entre otros) estuvieron en situación de estancamiento total o presentaron crecimiento sólo los primeros años de la década, seguido por una severa caída.

EL PROBLEMA AGRARIO EN EL PERU CAPITULO IV 1. LA FALTA DE POLÍTICAS ESTABLES PARA EL

La política agraria durante la década de los 70 estuvo caracterizada por una fuerte expansión de la participación del Estado en la actividad productiva. La Reforma Agraria peruana, impulsada por el gobierno militar de Velasco a partir de 1969, fue llevada a cabo bajo la figura de implantar las condiciones para el desarrollo industrial del país. Se realizó de manera conjunta con una serie de medidas de nacionalización de los servicios públicos y el financiamiento orientado al desarrollo de la industria nacional.

En el campo, esto se tradujo en la expropiación de haciendas y su conversión en grandes unidades asociativas y de propiedad social, bajo el supuesto de que una mejor distribución de tierras redundaría en un mayor desarrollo de la actividad agrícola y rural. Y aunque en los

inicios de esta década se logró una respuesta favorable en el sector, esta reforma perdió impulso a partir de 1974, lo que llevó a su descomposición durante las décadas de los 80 y 90. Ésta tuvo como consecuencia el retiro del campo del empresariado agrario y de los técnicos agropecuarios, pues esta reforma se orientó más bien al cambio de tenencia de la tierra y no al desarrollo de la productividad y la innovación tecnológica Resultado de ello fue la ampliación de la llamada "agricultura familiar", con predominancia de las formas campesinas de cultivo, caracterizadas en su mayoría por su baja productividad y débil articulación al mercado.

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En la década de los 80 se mantuvieron diversas formas de intervención estatal en la actividad agrícola en medio de una profunda crisis económica y el inicio de la actividad terrorista:

sistemas de asistencia técnica, manejo del sistema de precios, créditos a tasas de interés negativas en términos reales, entre otros. Junto a ello, las restricciones para la operación del mercado de tierras y la violencia política deprimieron la actividad agraria y bloquearon las posibilidades de inversión en el agro.

A ello deben sumarse los efectos perjudiciales del Fenómeno "El Niño". Luego de un año de expansión del sector (1981: 9%) básicamente por efecto estadístico (pues el año anterior había sido de sequía) y un año de crecimiento moderado (1982: 2,2%), el producto agrícola se redujo en cerca de 10% en 1983 tanto por los efectos del clima como por la crisis general que ya se vislumbraba en todo el país.

A lo largo de esa misma década, la política gubernamental mantuvo su sesgo proindustrial y antiagrario, que implicaba desprotección a la producción agraria nacional, control de precios para abaratar los alimentos para las ciudades y altos precios de bienes e insumos de origen industrial. Esto generó un entorno de términos de intercambio desfavorables para el campo. Los altos niveles de inflación predominantes en esa década, con la alta incertidumbre a la que ella conlleva, implicaron fuertes desincentivos a la inversión privada en todos los sectores, incluyendo, naturalmente, al agropecuario. Los impuestos a las exportaciones y a los insumos estrecharon aún más el margen del productor agrícola, y consolidaron el entorno de términos de intercambio en declive.

La continua y elevada devaluación de la moneda, agudizada por la existencia de múltiples tipos de cambio y tratamientos arancelarios discrecionalmente diferenciados, tuvo diversos efectos: el contrabando de exportaciones, el desaliento a los productos de exportación no tradicionales, el abaratamiento artificial de las importaciones de alimentos (que en algunos casos ya venían con precios subsidiados) y, en suma, una asimetría en el tratamiento al agro que contuvo profundamente el desarrollo de dicha actividad.

En la década de los 80 se mantuvieron diversas formas de intervención estatal en la actividad

La figura de intervención preponderante en los 80 fue invertida drásticamente a partir de julio de 1990, en que la orientación de la política económica, incluida la agropecuaria, fue la de dejar "a las fuerzas del mercado" el desarrollo de la economía nacional.

Previamente se aplicó un fuerte programa de estabilización destinado a acabar con la hiperinflación, que en el ámbito agrario había conseguido desplomar los precios reales de los productos, así como los términos de intercambio campo-ciudad, para acentuar la pobreza de las familias rurales. En esta década también se produjo la derrota del terrorismo, lo que contribuyó sin duda al mejoramiento de las condiciones de vida en el campo y, por ende, al desarrollo de la actividad agropecuaria.

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Paralelamente, se aplicó un programa de reformas estructurales que pretendió modificar la organización y el funcionamiento del sector público y de los principales sectores de la economía. Parte de los efectos de estas reformas fue la notable reducción de personal en las entidades públicas, lo cual ha tenido tanto efectos positivos, como la "desburocratización" de dichas instituciones, pero también negativos, como la pérdida de servicios importantes para los agricultores.

En el ámbito de las reformas económicas con fuerte impacto en el sector agropecuario, destacan:

La eliminación de los controles de precios agropecuarios: precios de refugio y de garantía.

La liquidación del Banco Agrario, que era la fuente de financiamiento del agro por excelencia, y con ello la eliminación de las tasas de interés preferenciales para la agricultura.

La eliminación de empresas públicas de comercialización, como ENCI y ECASA.

La apertura comercial, que implicó la eliminación de barreras paraarancelarias y cuotas a la importación, y la eliminación de la exclusividad para la importación y exportación de productos agropecuarios e insumos a las empresas públicas.

Respecto de la desaparición del Banco Agrario, cabe mencionar que el crédito al sector se redujo a lo largo de la década de los 90 a menos de la cuarta parte de su máximo de US$ 2 000 millones alcanzado en 1987, y a menos de la mitad de lo que promedió durante la década de los 80 (ver gráfico 1).

Paralelamente, se aplicó un programa de reformas estructurales que pretendió modificar la organización y el funcionamiento

Fuente: Ministerio de Agricultura.

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Con referencia a la apertura comercial, debe decirse que ésta fue especialmente traumática para el sector en el sentido de que había estado hasta ese momento orientado hacia el mercado interno. Así, cuando la apertura comercial implicó, además, el ingreso de importaciones de productos agropecuarios subsidiados en sus países de origen, los agricultores vieron reducidas sus capacidades de negociación y de acción en el mercado, capacidades cuya existencia ya era limitada en la medida en que las organizaciones de productores se encontraban fuertemente debilitadas.

Con referencia a la apertura comercial, debe decirse que ésta fue especialmente traumática para el sector

No obstante, finalizado el efecto traumático del ajuste, la producción agropecuaria, así como las exportaciones de productos agrícolas no tradicionales, mostraron una respuesta positiva, respuesta que se prolongó hasta 1997, cuando el país se vio nuevamente sacudido por los efectos del fenómeno El Niño, que junto con la crisis externa y el estancamiento de la demanda interna terminaron por deprimir al sector, situación de la cual aún no puede recuperarse.

De este modo, en los últimos cuarenta años se aprecia una serie de políticas erráticas e

inconsistentes, que junto con shocks de carácter exógeno, han determinado el desenvolvimiento del sector, no sólo por influir directamente en sus ciclos productivos (tal como se observa en el gráfico 2, que muestra la evolución de la producción agropecuaria), sino principalmente porque tuvieron un impacto determinante en la rentabilidad del mismo. Es éste el indicador por excelencia que terminará por determinar si se realiza o no, y en qué condiciones, una actividad productiva.

En este sentido, es posible concluir que la inestabilidad provocada en principio por estas políticas y agravada por factores externos ha impedido que en el Perú se desarrolle una senda estable de crecimiento sostenido para el sector.

Con referencia a la apertura comercial, debe decirse que ésta fue especialmente traumática para el sector

Fuente : Ministerio de Agricultura.

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2. Los Problemas del Agro

El problema central que afronta la actividad agropecuaria en el Perú es su bajo nivel de rentabilidad, que se ve directamente reflejada en la caída de sus precios reales y relativos. Estos, en los últimos cuatro años, se han reducido ya en aproximadamente 30% (ver gráfico

3).

2. Los Problemas del Agro El problema central que afronta la actividad agropecuaria en el Perú

Fuente: Minag /DGIA

Como se indica en la sección anterior, la inestabilidad a la que ha estado expuesta el agro en las cuatro últimas décadas es, en parte, responsable del problema de rentabilidad, en la medida en que nos ha dejado un agro con una serie de elementos adversos que impiden el desarrollo competitivo del sector. Así mismo, aparecen algunos factores coyunturales que, conjugados con estas características, vienen redundando en la crisis actual del agro.

Los factores que ocasionan la falta de rentabilidad y competitividad del agro se pueden resumir en

a. Precios bajos y distorsionados

Diversos factores inciden en la formación de los bajos precios al productor. Se observa una tendencia decreciente de los precios a partir de mediados de la década del 80, explicados por las distorsiones del mercado internacional de alimentos debido a la aplicación de subsidios; la mayor productividad global por el acelerado desarrollo del componente tecnológico en las últimas tres décadas; la persistencia de una demanda deprimida, particularmente en la última década por los efectos de la recesión mundial; los excesos de oferta estacional producto del desorden de la producción y la falta de información agraria; y la escasa calidad de la producción por la ausencia de mercados de servicios y de cadenas de valor acorde con el desarrollo de mercados, particularmente externos.

Como se puede apreciar en el gráfico 4, durante las tres últimas décadas, los precios reales de los productos agrarios han disminuido, y registraron para el año 2000 un nivel equivalente al 33% del nivel de 1971. Dentro de este proceso de deterioro de los precios reales agrarios, destaca lo ocurrido durante el episodio de alta inflación que experimentó la economía peruana

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a fines de los ochenta (1988-1990). En estos años se registró la mayor caída de los precios agrarios en todo el período (nivel de 1990 menor en 45% respecto del nivel de 1987).

La manifestación de este comportamiento se muestra en las tasas de crecimiento negativas de los precios al productor, que siguen en todos los casos un comportamiento declinante a lo largo del período, así como un acelerado deterioro producido durante los años de alta inflación (1988-1990). En el caso de la papa, durante toda la década de los ochenta se observa una alta variación del precio real. La pérdida de paridad de compra de los productos agrarios afectó negativamente a la rentabilidad al sector. A modo de ejemplo, se muestran gráficamente los siguientes casos (gráficos 5 y 6):

a fines de los ochenta (1988-1990). En estos años se registró la mayor caída de los

FUENTE : MINAG/DGIA

Elaboración :MINAG/OGPA

a fines de los ochenta (1988-1990). En estos años se registró la mayor caída de los
a fines de los ochenta (1988-1990). En estos años se registró la mayor caída de los

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b. Débil articulación de la oferta con el mercado y la demanda urbana e industrial

La propia fragmentación de la tierra, la dispersión del agricultor peruano a lo largo del territorio nacional, la geografía peruana que dificulta el establecimiento de vías de comunicación y transporte entre el agricultor y sus mercados, entre otros factores, han ocasionado un vínculo muy débil entre el productor y el consumidor final. Básicamente, la producción nacional está de alguna manera desligada de los patrones de consumo locales. Más del 40% del VBP no tiene al mercado como destino; un porcentaje muy alto de la producción es destinado al autoconsumo, sobre todo en las pequeñas chacras en el interior del país. En el caso de la Sierra, este fenómeno es bastante más notorio que en la Costa o en la Selva. En efecto, del monto de productos agropecuarios que se transa en el mercado, sólo el 15% proviene de la Sierra, y visto de otro modo, en dicha región sólo el 23% de la producción está destinada a los mercados. Esta falta de relación con el mercado es causa y consecuencia del bajo poder de negociación con el que cuenta el productor agropecuario en las cadenas de comercialización. La clara posición de dominio del comprador puede ser vista como una falla de mercado que afecta al agricultor.

c. Alta exposición a los mercados externos

Ligado con el problema anterior, dada la escasa relación entre la oferta y la demanda nacional, el sector agropecuario peruano se ha visto altamente expuesto a los vaivenes de los mercados internacionales, en primer lugar, porque en términos de provisión de alimentos la dependencia externa no es despreciable, y en segundo lugar, porque en términos de exportaciones aún siguen primando los productos tradicionales en cuya formación de precios nuestra capacidad de influir es mínima. Así, el productor nacional se somete a los cambios en la oferta mundial, ya sea por variaciones en la productividad o producto de crisis financieras, entre otros. Desde que surgió la crisis internacional de 1998, iniciada en Asia, los mercados externos aún no se han recuperado, y con ellos, los precios internacionales continúan manteniendo una tendencia a la baja. Un entorno como el señalado exige al productor agropecuario una alta rentabilidad y competitividad. Esto resulta complicado en el caso del agricultor peruano, dada su dispersión y poca capacidad de organización y gestión empresarial.

d. Precios y atraso cambiario

b. Débil articulación de la oferta con el mercado y la demanda urbana e industrial La

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Durante varias décadas, la política en el sector agrícola se basó en el manejo y el control de precios, ya sea por fijación de precios de garantía o por precios de refugio para el productor. Las consecuencias de estas políticas significaron el desencuentro entre la oferta y la demanda de bienes agrícolas. Ello generó el vicio de producir bienes a un precio diferente del valor real del mercado de los mismos. Al producirse bienes que el mercado no demanda, se genera una sobreoferta que, al eliminar los controles de precios, provoca un grave desplome de precios, que muchas veces no llega a cubrir los costos de producción.

Por otro lado, al tratarse de uno de los sectores más transables de la economía, el sector agrícola se encuentra, como ya se señaló, en una condición de alta vulnerabilidad ante las fluctuaciones de los precios internacionales, al no tener una posición fuerte en el mercado mundial. Si a ello se le suma el atraso cambiario, se observan algunas de las causas que generan enormes pérdidas a buena parte del sector exportador agrícola, básicamente por el deterioro de los términos de intercambio.

e. Deficientes canales de comercialización agrícola

Durante varias décadas, la política en el sector agrícola se basó en el manejo y el

El mercado agrícola tiene una estructura caracterizada por la abundancia de intermediarios en el proceso de distribución. Antes de la llegada del bien al consumidor final, los canales son numerosos. Existe en el país una seria deficiencia en infraestructura de mercados mayoristas. Al mismo tiempo, existe el problema de las desventajas en información de los productores respecto de los intermediarios y los acopiadores, lo cual implica asimetrías en el momento de la negociación de precios. Todos estos problemas se acentúan más con la escasa capacidad organizativa de los productores.

En el caso de los pequeños productores, el problema es más crítico debido a la precariedad o ausencia de mercados en los sectores rurales, fundamentalmente debido a la carencia de infraestructura básica en tales regiones.

Como consecuencia de ello, las pérdidas poscosecha de los productos agrícolas de consumo natural, que se canalizan a través de los mercados mayoristas de Lima, los principales del país, representan el 10% del total comercializado, lo que le cuesta a la sociedad alrededor de US$ 50 millones en pérdidas anuales. Más aún, algunos estimados ubican las mermas producidas por un deficiente manipuleo, almacenamiento y transporte de las cosechas, en valores entre el 15% y 30% de la producción.

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f. Mal funcionamiento de los mercados agrarios intangibles (información e investigación y difusión de tecnología) La

f. Mal funcionamiento de los mercados agrarios intangibles (información e investigación y difusión de tecnología)

La actividad agrícola se caracteriza por presentar elevados niveles de riesgo, dado que su rendimiento se halla fuertemente condicionado por los avatares de la naturaleza. En este sentido se torna clave la provisión de información oportuna sobre mercados, cultivos potenciales, condiciones climáticas, entre otras. No obstante, debe tomarse en cuenta que la información es un bien público. De este modo, se plantea todo un debate respecto de los incentivos para su producción, que deriva en la delimitación de las funciones atribuibles al sector público y aquellas atribuibles al sector privado sobre la provisión de la información.

Del mismo modo, la inversión en investigación agrícola presenta también deficiencias. En la medida en que los frutos del trabajo de investigación agrícola son en parte bienes públicos, no existen los incentivos suficientes para que los agentes decidan invertir en ella. Mientras algunos productores que se deciden a invertir en investigación y aplicación de innovaciones tecnológicas asumen nuevos riesgos, existen otros productores cercanos que una vez observados los resultados deciden o no ponerlo en práctica. Si bien es cierto que ha existido por parte del Estado una política de promoción a la investigación agraria, también lo es el hecho que ésta ha fracasado, lo cual se refleja en el escaso nivel tecnológico de las unidades agropecuarias. La escasa articulación de la investigación con las necesidades y las demandas de los productores, la escasa participación del sector privado, entre otras, son las principales causas para este fracaso.

g. Escaso capital humano, organizacional e institucional

A pesar de los notables avances en términos de educación en el país, los niveles de educación en el sector rural aún se mantienen muy por debajo del resto de la población. Según el último Censo Agropecuario, casi el 60% de los productores tiene sólo educación primaria, mientras que el 4% afirma tener educación superior. Ello genera poca capacidad de los productores para la innovación tecnológica. Así mismo, debilita su capacidad de gestión y de aprovechar exitosamente las oportunidades que se presentan.

De igual forma, la heterogeneidad de los productores impone numerosos obstáculos a su organización para la gestión. En 1994, sólo el 35% de los productores agropecuarios declararon pertenecer a alguna organización, y entre ellos predominó la pertenencia a organizaciones sin injerencia directa en la organización de la producción agropecuaria, tales como las juntas de usuarios de agua y rondas campesinas. Existe poca conciencia de parte de los productores sobre la responsabilidad de ellos mismos para resolver sus demandas. La falta

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de preocupación de la población y el poco reconocimiento de sus propios derechos redunda en una pobre capacidad organizativa.

Las organizaciones permiten a los productores aprovechar las economías de escala, y permiten por tanto una reducción de costos. El capital institucional de los productores organizados es importante para ordenar y organizar la producción, y para evitar consecuencias indeseables, tales como la sobreproducción y la caída de precios.

h. Marcado deterioro de los activos agropecuarios

El territorio peruano, a pesar de su gran extensión, es escaso en tierras aptas para la agricultura (5,9%). La escasez de tierras cultivables se ve agravada por dos procesos paralelos: la urbanización de las áreas agrícolas cercanas a las ciudades y la erosión de suelos. El 6,4% de los suelos en el Perú tiene problemas de erosión severa, lo que representa 8,2 millones de hectáreas, de las cuales el 31% se encuentra en la Costa y el 65% se encuentra en la Sierra. Paralelamente, existe un problema de subutilización de tierras agrícolas. En cultivos transitorios y permanentes se utiliza sólo el 45% de la capacidad de uso de la superficie agrícola.

De otro lado, la fragmentación de la tierra, expresada en el reducido tamaño de las unidades agropecuarias y la dispersión de las parcelas, es un gran obstáculo a la rentabilidad del agro. Según el III Censo Nacional Agropecuario (1994), más del 70% de las unidades agropecuarias cuenta con una extensión menor a las 5 hectáras, y ocupa menos del 6% del total de la superficie agrícola nacional. El tamaño promedio de la unidad agropecuaria en el Perú es 3,3 parcelas con una extensión de 3,1 hectáreas. La fragmentación cuenta entre sus efectos más perjudiciales la imposibilidad de trabajar a escala, trabajo dificultado más aún por la geografía nacional.

Así mismo, la complejidad para la organización de los productores también tiene entre una de sus causas a la atomización de la tierra, con su consecuente pérdida de capacidad de negociación a lo largo del proceso productivo y de comercialización de los productos agrícolas. La reducida extensión de las parcelas genera obstáculos para el desarrollo de cultivos de exportación, además de ser una traba para la obtención de créditos. Si a ello le sumamos los problemas en los mercados de tierras, tales como elevados costos de transacción e información y los problemas en la definición de los títulos de propiedad, se imponen nuevas restricciones a la inversión en el sector.

El agua es otro de los recursos básicos para el desarrollo de la actividad. La provisión y la distribución de agua requiere de una considerable inversión inicial que implica costos hundidos, mientras que los beneficios pueden considerarse bienes de apropiación colectiva y con problemas para generar tarifas de agua reales. Existe en el país un deficiente sistema de administración de riego y un bajo nivel de organización de las juntas de usuarios y comités de regantes debido a la falta de manejo de instrumentos y procedimientos técnicos y administrativos. Una de las razones de esta situación son las reducidas tarifas por derechos de agua que pagan los usuarios, las cuales no cubren los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego y no permiten la recuperación de las inversiones públicas en nuevas irrigaciones.

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i. Escasa capacidad de respuesta del sector público agrario

Como se vio a lo largo de la primera parte de este documento, el sector agrario ha sido expuesto a numerosos vaivenes en las decisiones de política, sin establecerse un rumbo para las mismas que conduzca al sector por la senda del desarrollo sostenido. Pero más allá de eso, como resultado de todos los avances y retrocesos en el funcionamiento del sector público, y más directamente de las reformas llevadas a cabo y no concluidas en la última década, se tiene a un sector público con poca o casi nula capacidad de acción frente a muchos de los problemas del agro. Varios de los mecanismos con los que para ello contaba (léase empresas públicas como ENCI, ECASA o el propio Banco Agrario) fueron desarticulados, y el sector en su ámbito privado no ha sido capaz de suplir eficazmente esta falta, en parte porque no se encontraba preparado para ello. En ese sentido, la baja capacidad de respuesta del Estado radica en buena parte en la ausencia de mercados, y en parte importante, también, en deficiencias normativas.

En suma, se observa, entonces, que la ausencia de mercados, o las fallas de los mercados, provocadas en muchos casos por intentos forzados de creación de los mismos, ante una apertura brusca y traumática en lo que concierne al sector, constituyen fuente importante de los problemas del sector, que redundan, nuevamente, en falta de rentabilidad y competitividad para el agricultor y el empresario agrario. La solución para estos problemas, entonces, pasa por la creación o el perfeccionamiento de estos mercados, solución que en algunos casos puede estar en manos del sector privado y en otras demanda de un esfuerzo conjunto de los distintos agentes del sector, incluyendo al sector público.

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