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Nmero 9, 2013
Observatorio de Migraciones
Fundacin ESPERANZA
Este nmero hace parte del proyecto
Servicio Andino de Migraciones (SAMI),
de referencia UE DCI-MIGR/2010/259-599,
financiado por la Unin Europea y
ejecutado por la Fundacin ESPERANZA Colombia-Ecuador
en alianza con la Comisin Andina de Juristas del Per
y el Captulo Boliviano de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo
ISSN
2027-1867
Presidente
Oscar Gmez D.
Director/Editor
Jairo Muoz M.
Comit Editorial
Esperanza Joves
Luis Aguilar
Vctor Vacaflores
Ccile Blouin
Comit de redaccin
Camilo Camacho Escamilla
Mara Alejandra Rebelln
Miembros Honorarios
Alejandro Portes
William Meja
Fundacin ESPERANZA
www.fundacionesperanza.org
www.observatoriodemigraciones.org
Diagramacin e impresin
Editorial CDICE Ltda.
casaeditorial@etb.net.co
Impreso en:
Bogot, Colombia
Abril de 2013
EDITORIAL
Oscar Gmez ...........................................................................................
EN ESTE NMERO
Jairo Muoz..............................................................................................
12
28
53
71
TEJIDO SOCIAL
III Foro Andino de Migraciones. Declaracin de Quito .......................
95
98
EL QUEHACER DE LA FUNDACIN
La Fundacin ESPERANZA y la incidencia en polticas pblicas
Hernn Holgun - Embajador (S.P.) ........................................................ 134
ESPACIO CULTURAL
El negro
Rosa Montero........................................................................................... 142
La ignorancia (Captulo 4)
Milan Kundera.......................................................................................... 143
RESEAS BIBLIOGRFICAS
Control Migratorio y Derechos Humanos
Luis Enrique Aguilar; Mariana Mendiola y Ccile Blouin ..................... 145
Gestin fronteriza integral en la subregin Andina
Organizacin Internacional para las Migraciones - OIM ...................... 146
Informe sombra a la Convencin Internacional sobre la
Proteccin de los Derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares
Francisco Ercilio Moura; Jean Pierre Baca Balarezo y Mabel
Katelin Blanco Garca ............................................................................. 147
Notas:
La presente publicacin ha sido elaborada con la asistencia de la Unin Europea.
El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores de los artculos y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la
Unin Europea.
Los artculos presentados en esta publicacin no representan necesariamente la
filosofa de la Fundacin ESPERANZA ni la de sus socios en el marco del proyecto
SAMI.
Imagen de portada autorizada por la Secretara General de la CAN
Imagen de contraportada autorizada por la Secretara General de la CAN
Dilogos Migrantes
Editorial
reflexin para definir su derrotero futuro. Se pueden mencionar los avances logrados desde inicios de la primera dcada del siglo XXI con diversas Decisiones sobre
migracin, desde la 503 de junio del 2001, sobre la movilidad entre los pases, que
reconoce los documentos nacionales de identidad* y no solo el pasaporte, para viajar
por la subregin, hasta la Decisin 755 de agosto del 2011 sobre el Sistema de Informacin Estadstica de Migraciones de la Comunidad Andina, pasando por el lento
proceso de reglamentacin e implementacin de dichas Decisiones, y las incertidumbres, pero tambin las expectativas, de avanzar hacia la integracin sudamericana.
La adhesin de los pases de la Comunidad Andina al Acuerdo de Residencia de
Mercosur, es un paso importante, ya que va ms all que la Decisin 545 del 2003
sobre Migracin Laboral Andina, la que se haba estancado en una reglamentacin
que no se logr concertar a nivel andino, y que dio lugar a reglamentaciones nacionales, para hacerla operativa tras muchos aos de haber sido aprobada. Mercosur
decidi primero establecer el derecho de residencia de sus ciudadanos y luego a
partir de all, el acceso al mercado laboral. La CAN decidi que primero se deba tener
un contrato de trabajo y posteriormente la residencia. La apertura de Mercosur a sus
ciudadanos demostr que era la mejor opcin, a tal punto que los pases de la CAN
decidieron adherir al acuerdo de residencia, estableciendo las bases de la ciudadana sudamericana y el pasaporte sudamericano tal como lo aprob la cumbre de
UNASUR reunida en Lima el ao 2012, y que se espera sea una realidad despus de
noviembre del 2013.
En materia migratoria lo andino tiende a moverse dentro del pndulo de lo sudamericano. El Foro Andino de Migraciones que agrupa a los gobiernos de la CAN no logra
reunirse con la regularidad anual que si lo hace la Conferencia Sudamericana de
Migraciones. A tal punto que iniciativas originalmente andinas como el Plan Andino
para el Desarrollo Humano de las Migraciones, que impulsaba el gobierno de Ecuador, fue aprobado primero por la Conferencia Sudamericana de Migraciones en 2010
que por el Foro Andino de Migraciones a principios del 2013. Todo parece indicar que
el pasaporte sudamericano sustituir al andino, por lo menos eso intuimos, pues el
gobierno colombiano empez a imprimir el pasaporte andino, como otros de la regin
en el 2011, y en el segundo semestre del 2012 y sin ninguna explicacin decidi
suprimirlo.
La poltica migratoria andina ha sido muy distante de lo ciudadano; pese a que se
legisla a nombre de los ciudadanos, estos han sido los grandes ausentes de la poltica de nuestros gobiernos. Se generan Decisiones sin consultar a los ciudadanos, se
reglamentan sin una reflexin poltica y social, o se decide suprimir compromisos sin
tener en cuenta a los ciudadanos y ciudadanas.
Decisin 503, Artculo 1.- Los nacionales de cualquiera de los Pases Miembros podrn ser admitidos e
ingresar a cualquiera de los otros Pases Miembros, en calidad de turistas, mediante la sola presentacin de
uno de los documentos nacionales de identificacin, vlido y vigente en el pas emisor y sin el requisito de visa
consular, bajo los trminos y condiciones sealados en la presente Decisin.
*
Dilogos Migrantes
Editorial
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Editorial
con ms fuerza la necesidad de programas de retorno que atiendan aquellos migrantes y sus familias que han quedado en una situacin ms vulnerable por la perdida
de sus empleos, o de sus viviendas por deudas hipotecarias, y que requieren de apoyo para reiniciar sus proyectos de vida en origen, ya sea travs del empleo o microempresa. Sobre estos colectivos debe recaer la atencin pblica, ms que en el retorno
e inversin de capitales, de algunos migrantes ms o menos afortunados, que han
logrado acumular un significativo capital en el extranjero. Hay que anotar que para
los gobiernos de los pases andinos es urgente, en este contexto de crisis econmica,
velar por los derechos de sus migrantes en los pases de destino, pases que han
restringido mucho ms o, incluso, retrocedido en su normatividad migratoria. Pero
adems nuestros gobiernos estn en mora de armonizar, en este contexto de crisis,
sus polticas dirigiendo sus esfuerzos con un espritu de mutua colaboracin, pensando estratgicamente que sus nacionales son tambin ciudadanos andinos.
Las pasadas elecciones presidenciales en Estados Unidos tuvieron el tema de la
migracin como uno de los centros del debate, siendo el partido Republicano castigado por los electores de origen latino por su rechazo a una reforma migratoria que
regularice a ms de 12 millones de inmigrantes en situacin documentaria irregular.
La poblacin de origen hispano en USA que suma ms de 50 millones de personas
en ese pas, demostr ser una fuerza electoral que puede determinar el triunfo o la
derrota de un partido, al apoyar al presidente Obama en reaccin a la actitud intransigente del Partido Republicano que lo llev a la reflexin de que si quiere reconquistar
la Casa Blanca necesita conquistar el voto latino. Los resultados de las pasadas elecciones presidenciales permiti un acuerdo bipartidista para presentar una propuesta
de reforma migratoria en el Congreso de los Estados Unidos, para regularizar a ms
de 12 millones de inmigrantes, pese a que ser una ley muy restrictiva con un nfasis
fuerte en los temas de seguridad nacional y fronteriza. Confiemos que las bombas
de Boston no hagan explotar esta iniciativa de reforma migratoria, como sucedi el
11 de septiembre del 2001, tras los atentados a las torres gemelas, que congel por
ms de una dcada cualquier posibilidad de reforma migratoria en Estados Unidos.
El terrorismo ha sido el aliado funcional de los sectores ms intolerantes y anti migrantes en los Estados Unidos; esperemos que la sensatez y el reconocimiento de
la realidad de millones de personas que viven y trabajan en USA prevalezca y estos
sean reconocidos, ms all de los temores de una sociedad que vive bajo los efectos
del temor frente al extrao, al humilde trabajador, el extranjero inmigrante, temor que
se incrementa con los actos terroristas.
Este somero panorama que hemos presentando sobre los desafos de las polticas
migratorias andinas, intenta sealar que en la regin debe incrementarse de manera
gil y permanente el dilogo constructivo entre los gobiernos, la Comunidad Andina y
la sociedad civil en torno a los grandes desafos que tienen, en el futuro inmediato, la
implementacin y efectividad de las polticas migratorias de la regin, en el concierto
suramericano e internacional.
Dilogos Migrantes
En este nmero
L
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ramericana; para ello trabaja mancomunadamente con otras organizaciones estableciendo alianzas y redes. La Red Andina de Migraciones es, precisamente, un
colectivo en el que la Fundacin participa activamente junto con otras entidades
de la regin. El tema de la ciudadana universal es, sin lugar a dudas, el horizonte
de todo migrante y por ello es un aspecto relevante para un debate que supere
las fronteras y se encamine hacia la aldea global morada de los seres humanos
donde se puedan construir condiciones para una vida digna.
De ah el inters de este nmero de DILOGOS MIGRANTES de ofrecer a sus lectores un vasto panorama sobre las polticas migratorias en la regin andina, desde artculos, documentos, declaraciones, propuestas, cuyo fin es consolidar un
debate productivo en la regin e incluso ms all de sus fronteras; pero tambin
entregar aportes de relevancia para quienes de una u otra manera estn en la
accin, esto es, desempean funciones y asumen responsabilidades en torno a
la gestin de las migraciones.
El primer artculo es fruto de la investigacin Migracin y Estado en la Regin
Andina realizada por la autora Alexandra Castro junto con otros dos profesionales de Colombia y Ecuador, expertos en el tema. El lector podr encontrar en
este artculo algunos de los principales hallazgos y recomendaciones surgidas
de la mencionada investigacin en relacin con el anlisis de las polticas pblicas existentes en cada pas de la regin andina y a nivel comunitario andino
CAN en materia de migraciones, vislumbrando algunas de sus debilidades y
potencialidades. El estudio en mencin se realiz en el marco del proyecto Servicio Andino de Migraciones SAMI, financiado por la Unin Europea, proyecto
ejecutado por la Fundacin ESPERANZA en alianza con la Comisin Andina de
Juristas del Per y del Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo.
Camilo Camacho Escamilla del Observatorio de Migraciones de la Fundacin ESPERANZA, en su texto sobre Inmigracin, polticas pblicas y derechos humanos
en Colombia, ofrece un acercamiento al estudio del fenmeno migratorio a partir
de uno de los aspectos menos analizados en Colombia tanto por parte de las
autoridades pblicas como por investigadores: la inmigracin. Tal y como se mostrar, el estudio y las polticas pblicas sobre migracin en el pas han estado encaminadas, por un lado, al abordaje de la emigracin en algunas de las mltiples
dinmicas y realidades que involucra, y por el otro, y en menor medida, al caso del
retorno de connacionales. En cambio, el fenmeno de la inmigracin en Colombia
an no ha sido tema de preocupacin ni de anlisis por parte de los investigadores especializados en migracin ni tampoco por las autoridades pblicas, a pesar
de los crecientes flujos de personas que se dirigen hacia Colombia y que se han
quedado en el pas.
En los ltimos aos, la feminizacin de las migraciones trasnacionales en Colombia y en la Comunidad Andina (CAN) tanto en direccin extra regional (ej.
hacia Espaa) comointra regional (ej. Bolivia, Per, Ecuador), se constituye en
un problema por la falta de legislacin en materia de migraciones laborales que
cobije debidamente a las mujeres. Las labores reproductivas que en la mayora
de los casos ellas desempean en las cadenas trasnacionales de cuidado son
ignoradas por las normas. El artculo de Suzy Bermdez y Valentina Montoya,
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de
mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina ofrece un diagnstico de las
normas relativas a migraciones y derechos de mujeres en la CAN estudiando en
particular el lenguaje usado en la normatividad para mostrar falenciasexistentes
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y sealar derroteros generales para avanzar hacia la equidad y la igualdad de
derechosentre los gneros.
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes
tericos y metodolgicos para el anlisis de las polticas y la accin pblica de
Mara Roco Bedoya Bedoya, es una ponencia inspirada en la tesis doctoral de la
autora en el Instituto Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de
Madrid, tesis en la que realiz un anlisis de la poltica pblica de contingentes de
trabajadores extranjeros no comunitarios en Espaa. El propsito del artculo ponencia es explorar, a partir del estudio de caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa, los aportes para la reflexin terica y metodolgica
encaminada al anlisis de las polticas y la accin pblica. Abordar el estudio de
los instrumentos normativos, informativos, financieros y polticos que intervienen
en la poltica de contingentes laborales, como verdaderas instituciones que van
ms all de su papel como herramientas funcionales a la toma de decisiones,
permitir establecer su papel en la efectividad de las polticas pblicas y sus implicaciones para los actores polticos, sociales y econmicos que intervienen en
la poltica de estos contingentes.
En la seccin Tejido social se ofrece al lector 3 documentos. El primero es la Declaracin de Quito del III Foro Andino de Migraciones realizado el 4 y 5 de octubre
2012. En esta Declaracin gubernamental se expone una serie de consideraciones y propuestas acerca del avance del objetivo permanente del foro: la integracin regional, haciendo referencia al proyecto del Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones. En este mismo marco del III Foro Andino, se presenta
en esta seccin, la Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina
de Migraciones (RAM) en el III Foro y el Pronunciamiento de la Sociedad Civil ante
dicho Foro. Por un lado la RAM, en la que participan la Fundacin ESPERANZA, LA
Comisin Andina de Juristas y el Captulo Boliviano de Derechos Humanos, realiza
en su propuesta una breve resea de la situacin de la movilidad humana en la
regin vista en el marco de las polticas pblicas migratorias, dando relevancia
a la III Cumbre Social Andina celebrada en el mes de mayo 2012 en Bogot, a la
Carta Social Andina enriquecida en ese evento, y a la que se har seguimiento, y
al Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones; finalmente se hace una
serie de propuesta relevantes hacia una consolidacin y fortalecimiento del proceso andino de integracin desde la perspectiva de las migraciones. Finalmente
el lector podr apreciar la Carta de la Fundacion ESPERANZA al Presidente Rafael
Correa (19 de marzo, 2012), en la que se felicita al presidente ecuatoriano por el
compromiso que ha adquirido con el presidente colombiano Juan Manuel Santos
de iniciar una primera reunin de los gabinetes presidenciales, y se le invita a
incluir entre los temas primordiales el de la aplicacin del Estatuto permanente
Migratorio para brindar ayuda a la poblacin migrante irregular que se encuentra
en ambos pases.
En Entrevistas, se encuentra el punto de vista del Defensor del Pueblo en Per:
Dr. Eduardo Vega Luna, quien resalta la necesidad de una poltica migratoria en
dicho pas, con un enfoque de DDHH que logre abarcar todas las necesidades y
problemticas que conllevan las migraciones, al igual que la inclusin tanto de
nacionales como de extranjeros en dicha poltica. Plantea una serie de retos y
perspectivas de las polticas pblicas sobre migraciones en Per.
Aportes para el Debate, nueva seccin de la revista, abierta a partir de la entrega
anterior (No. 8), tiene el propsito de incentivar la reflexin sobre una serie de temas de relevancia en el mundo de la movilidad humana y las migraciones, a partir
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de textos elaborados para tal fin o que pueden dar pi para un debate productivo.
En esta ocasin se presenta el texto: La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias
andinas. Lecturas significativas para una mirada alternativa sobre la Movilidad
Humana de Jaime Cruz. A travs de su escrito, el autor busca introducir al lector
dentro de una nueva perspectiva de anlisis de las migraciones, a la que el nombra comprensin de la migracin, tomndola a partir del anlisis de diversos
autores, entre los que se encuentran: Hannah Arendt, Edgar Morn y Francisco
Maturana, entre otros. El autor busca construir una nueva forma de interpretar
las migraciones con una mirada alternativa al problema.
Declaraciones e Informes Especiales contiene tres documentos de inters actual, empezando con la Recomendacin No. 216 del Parlamento Andino, sobre
la inclusin de la poblacin migrante y retornada en los programas de educacin
y salud de los pases andinos, que fue suscrita el 26 de septiembre, 2012, por
el Presidente y Secretario General del parlamento. En los considerandos se hace
referencia al trabajo de la Fundacin ESPERANZA quien estructur y present
una serie de aportes significativos para la elaboracin del Proyecto de Decisin
sobre el mismo aspecto de que trata la Recomendacin. A continuacin el lector
encuentra una breve noticia que informa sobre la aprobacin del Parlamento Andino en septiembre de 2012 de la adhesin de la CAN al Acuerdo de Residencia
del MERCOSUR, proceso que data de inicios del 2000. Actualmente ya todos los
pases andinos han adherido. Finalmente, resulta de gran actualidad para el lector la Declaracin del presidente Obama de los EE. UU., del 29 de enero del 2013,
en torno a la reforma migratoria integral.
Ante la llegada de los 18 aos que cumple la Fundacin ESPERANZA, el embajador Hernn Holgun (S.P) ofrece, en la seccin El Quehacer de la Fundacin,
un resumen de lo que sido el trabajo institucional a lo largo de los ltimos aos,
centrndose especialmente en el tema de la incidencia en polticas pblicas sobre movilidad humana. El autor considera que este componente es el que pone
a prueba todo el trabajo realizado por la Fundacin.
El Espacio Cultural da lugar a dos breves narraciones que a la vez que recrean
aspectos soslayados en las migraciones llevan al lector a profundas reflexiones.
En El negro, la escritora Rosa Montero, narra un breve encuentro intercultural en
el que fluyen los prejuicios, los supuestos y las sonrisas que dan pie para debates
enriquecedores en el campo de las migraciones. De otra parte el breve captulo
(4) de la obra El Ignorante de Kundera introduce al lector en los tensos sueos de
quienes migran, esto es, en las ntimas contradicciones que viven los migrantes.
Finalmente esta entrega de la revista ofrece al lector tres Reseas. La primera
sobre El Control migratorio y Derechos Humanos, libro de Luis Enrique Aguilar, Mariana Mendiola y Ccile Blouin. La publicacin se centra en el anlisis de
poltica pblica migratoria, especialmente en el aspecto del control migratorio;
y partiendo de conceptos y el panorama general, abre paso a una propuesta de
polticas pblicas con enfoque de Derechos Humanos en la regin Andina. La
segunda aborda el texto de la OIM, Gestin fronteriza integral en la subregin
Andina. Se trata de un libro de capacitacin para una gestin fronteriza integral
que garantice los Derechos Humanos a travs de un doble proceso que implica
la planificacin pedaggica ms la articulacin de los resultados con el fin de
desarrollar estrategias innovadoras para combatir la criminalidad sin afectar la
libre circulacin. Finalmente la recensin sobre el Informe sombra a la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores
Migratorios y sus familiares, elaborado por Francisco Ercilio Moura, Jean Pierre
Dilogos Migrantes
En este nmero
Baca Balareza y Mabel Katelin Blanco Garcia. El Per ratific en el 2005 dicha
Convencin y se comprometi presentar un informe al Comit de Proteccin de
todos los Trabajadores Migrantes y de sus familias, en relacin con las medidas
legislativas, judiciales, administrativas y de otra ndole que hubiese adoptado el
Estado peruano. Segn los autores, hasta el momento dicho informe nacional
no se ha realizado. El Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL), tom entonces
la iniciativa de redactar un informe alternativo para dar cuenta del cumplimiento
de las obligaciones del Estado peruano derivadas de la Convencin que incluye
recomendaciones de poltica pblica para el Estado peruano.
Jairo Muoz M.
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Polticas pblicas
y movilidad humana
en la regin Andina
Resumen
El presente artculo presenta algunos anlisis y reflexiones de la investigacin titulada Migracin y
Estado en la Regin Andina para la Fundacin ESPERANZA en el marco del proyecto Servicio Andino
de Migraciones SAMI,financiado por la Unin Europea, en alianza con la Comisin Andina de Juristas del Per y del Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. En l se relatan
algunos de los principales hallazgos y recomendaciones surgidas de la investigacin en relacin al
anlisis de las polticas pblicas existentes en cada pas de la regin andina y a nivel comunitario andino CAN en materia de migraciones, vislumbrando algunas de sus debilidades y potencialidades.
Abstract
The following text presents some analysis and reflections from the research project titled Migration
and State in the Andean Region, conducted within the Andean Migration Service SAMI framework,
financed by the European Union, and executed by the ESPERANZA Foundation in alliance with the
Andean Jurist Commission in Peru and the Bolivian Chapter on Human Rights, Democracy and Deve
lopment. This article reports the main findings and recommendations that were raised in the study in
relation to the analysis of current migration public policies in each of the countries that are part of the
Andean Region, as well as those policies which operate within the Andean Community CAN framework, in order to get a glimpse of their weaknesses and strengths.
Introduccin
La investigacin Migracin y Estado en la Regin
Andina2 busca analizar, con un enfoque de derechos humanos, las polticas pblicas y la normativa
vigente en los pases andinos en materia de migracin, as como los servicios de orientacin, atencin
Abogada, docente investigadora de la universidad Externado de Colombia en temas de derecho internacional pblico, derechos humanos y derecho internacional humanitario. Actualmente es candidata al Doctorado de derecho internacional de la Universidad Paris
2 Panthon-Assas. Sus investigaciones se concentran en la movilidad humana desde una perspectiva jurdica.
2
A cargo de los investigadores Alexandra Castro, Carolina Hernndez y William Herrera, realizada para la Fundacin ESPERANZA en
el marco del proyecto Servicio Andino de Migraciones - SAMI, financiado por la Unin Europea, en alianza con la Comisin Andina de
Juristas del Per y del Captulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.
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alguna medida, las fases y los aspectos ms relevantes del proyecto migratorio. Los ejes tenidos en
cuenta fueron: Proteccin exterior de los emigrantes y sus familias; Proteccin de los derechos de
las personas inmigrantes y lucha contra la discriminacin y xenofobia; Asilo y Refugio; Inmigracin
irregular y atencin a expulsados; Retorno; Lucha
contra la trata de personas y el trfico de migrantes;
Derechos polticos; Derechos laborales; Derechos
sociales (acceso al sistema de salud y de educacin); Migracin y desarrollo (remesas); Brain drain
y brain gain.
El presente artculo, busca reproducir, en sus aspectos ms relevantes, los principales anlisis y reflexiones de la investigacin presentada.
Aspectos generales
Bolivia, Colombia, Ecuador y Per comparten algo
ms que su proximidad geogrfica, un idioma y una
historia. En materia de migracin encontramos que
los cuatro pases han evidenciado, en los aos recientes, la salida masiva de sus nacionales al exterior. Con la excepcin de Ecuador, donde la inmigracin representa cifras importantes, (especialmente
de colombianos y peruanos siendo el principal receptor de refugiados de Amrica Latina), los pases
andinos han sido histricamente pases de emigracin, lo que los diferencia de otros pases de Amrica Latina que han conocido de grandes periodos
de inmigracin originaria de Europa. Esta situacin,
que se ha justificado por las dificultades sociales,
polticas y econmicas de los pases en cuestin se
explica tambin, en parte, por las polticas restrictivas en materia de inmigracin existentes desde
tiempos remotos de la colonia3. La migracin intraregional ha ido igualmente cobrando importancia
as como el trnsito por los pases andinos teniendo
en cuenta el contexto de globalizacin.
En la poca de la Colonia, las fronteras de las llamadas Indias occidentales fueron cerradas por una disposicin real de 1614 y no
se reabrieron sino hasta 1801. Ver: BLANCO y AZPURUS. Documentos para la historia de la vida pblica del libertador, Tomo I, pg.
42, Numero 49, en: VILLEGAS Pulido. Los Extranjeros en Venezuela: INTRODUCCIN HISTORIA DE MOVIMIENTOS MIGRATORIOS, Su
no admisin - Su expulsin. Segunda edicin caracas Lit y TIp del comercio 1919.
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Artculo 40 Constitucin.
A la excepcin del artculo 36 de la Constitucin peruana que reconoce el asilo poltico.
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En Bolivia, a pesar del escaso desarrollo normativo e institucional que ha tenido el tema, se han
tomado medidas precisas que buscan adaptar sus
funciones tradicionales a las necesidades de sus
nacionales en el exterior. Por ejemplo el Decreto
Supremo 28996 de 2007 autoriz la entrega de la
Tarjeta Inteligente de Matrcula Consular, la cual
se otorgar en los Estados Unidos de Norte Amrica a travs del Consulado General de Bolivia en
Washington, a objeto de garantizar a los ciudadanos bolivianos residentes en ese pas sus derechos
humanos, jurdicos, sociales y econmicos.
Bolivia, al igual que lo han hecho los dems pases
andinos, ha empezado a incluir la proteccin de sus
nacionales dentro de las prioridades del Estado, lo
cual se ha visto reflejado en sus planes de desarrollo y se encuentra en una fase de diseo de una
nueva legislacin migratoria que de cuenta de las
necesidades puntuales de sus nacionales13.
Para el caso de Ecuador, caso sin precedentes y
frente al cual no se puede establecer ningn tipo
de comparacin con los otros pases, se cre la
Secretara Nacional del Migrante (SENAMI). Se
trata de una Secretara de Estado, vinculada a la
presidencia de la repblica, con rango ministerial
y autnoma frente a otros ministerios. Su labor
exclusiva es el desarrollo e implementacin de
poltica pblica migratoria. Para esto, estableci
un Plan Nacional de Desarrollo Humano para las
Migraciones.
Para la proteccin de los ecuatorianos en el exterior
existen entonces por un lado, las estructuras tradicionales del Ministerio de Relaciones Exteriores
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Normas de extranjera
Las normas de extranjera de los pases andinos siguen con la tendencia de todos los cdigos de este
tipo. Normas que otorgan amplios poderes discrecionales a las autoridades policivas, que disponen
de medidas restrictivas frente a las cuales no se
pueden interponer recursos, y que se basan en criterios demasiado amplios o vagos para determinar
la entrada, permanencia o salida de los extranjeros.
El Decreto Supremo 25150 de 1998 transform la Subsecretara de Migracin en el Servicio General de Migracin.
Artculo 3 Decreto Supremo 24423.
19
Decreto 4061 de 2011.
20
Los datos de la Direccin Nacional de Migracin del Ministerio del Interior sealan que los saldos de inmigracin desde 2000 hasta
abril de 2011 ascienden a 1.349.319 personas, de los cuales 48,6% son colombianos y 26,6% peruanos. En: Migracin y Estado op.
cit., p. 51.
21
En los considerandos del Decreto Ejecutivo 1471 de 2008 (publicado en el Registro Oficial N 490 del 17 de diciembre de 2008),
que establece el requisito de pasado judicial para el ingreso de ciudadanas/os colombianas/os al Ecuador, se manifiesta que la seguridad nacional se ha visto gravemente afectada debido a la incursin, principalmente de colombianos, que en algunos casos pasan
a formar parte de asociaciones con fines delincuenciales.
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Sentencia T-215-96. M. P. Fabio Morn Daz. En este mismo sentido T 321 de 1996 MP. Hernando Herrera Vergara.
Decreto Legislativo 689 de 1991 reglamentada por el Decreto Supremo 014-92-TR de 1992.
32
El artculo 3 de la norma establece excepciones a este principio basadas las relaciones de consanguinidad, los convenios de reciprocidad laboral existentes y otros segn el tipo de actividad que se vaya a desarrollar.
33
Mediante la expedicin de la ley 1429 de 2011.
34
Aguilar, Luis Enrique; Mendiola, Mariana, Grupos en situacin de especial proteccin en la regin andina: migrantes, op. cit., p. 98.
35
El documento de lnea de base describe, conforme a los 11 ejes mencionados anteriormente, la titularidad y el ejercicio de los
derechos tanto de los nacionales en el exterior como de los extranjeros para cada uno de los 4 pases.
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Decisin 397 de 1996 que crea la Tarjeta Andina de Migracin (TAM), como documento uniforme de control migratorio; Decisin
503 de 2001 sobre el Reconocimiento de los documentos nacionales de identificacin como nico requisito para viajar por la subregin en calidad de turistas; y la Decisin 504 de 2001 que crea el Pasaporte Andino como un instrumento que podr ser utilizado por
los naciones de los pases miembros en sus movimientos migratorios.
37
La Decisin 526 de 2002 crea las Ventanillas de entrada en los aeropuertos para los nacionales y extranjeros residentes en los
pases miembros y la Decisin 502 de 2001 crea los Centros Binacionales de Atencin en Frontera (CEBAF) que prestan servicios de
control del flujo de personas, equipajes y mercancas, as como servicios complementarios de atencin a la persona migrante.
38
Decisin 550 del 2003 se trata de una institucin consultiva y tcnica, encargada de asesorar al Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores y a la Secretara General de la Comunidad Andina, en los temas vinculados con los procesos de identificacin
y registro civil.
39
Decisin 755 de 2011.
40
Decisin 548 de 2003.
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derechos de la poblacin migrante andina e igualmente potenciar las dinmicas positivas de estos
movimientos migratorios.
En resumen, podramos decir que son varios los
esfuerzos que se han hecho para la construccin
de una poltica migratoria comn a nivel andino. El
problema reside en la eficacia de dichos mecanismos los cuales en algunos casos no han logrado
implementarse de manera plena por la falta de voluntad poltica de los Pases Miembros a la hora de
reglamentar las Decisiones. Se deben resaltar, sin
embargo, algunas buenas prcticas de pases que
han decidido implementar de forma unilateral las
Decisiones del Consejo de Ministros aun cuando las
mismas se encuentran en proceso de reglamentacin44.
Por otra parte, a pesar de la multiplicidad de Decisiones, existen ciertos vacos en aspectos fundamentales en materia migratoria como por ejemplo
el refugio, la atencin a expulsados, la inmigracin
irregular, la lucha contra la trata de personas y el
trfico ilcito de migrantes, los derechos polticos y
civiles, el retorno, o el derecho a la educacin.
Finalmente, encontramos que existe un desconocimiento amplio por parte, tanto de la ciudadana andina como de las autoridades competentes sobre el
contenido de estas Decisiones. Esto hace necesario
que se emprendan medidas tendientes a la socializacin extensa de los derechos y obligaciones que
la normativa existente dispone.
Conclusiones y recomendaciones
Despus de analizar las polticas pblicas existentes en los pases andinos, los esfuerzos emprendidos en el seno de la Comunidad Andina y los siste-
42
Dilogos Migrantes
23
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Dilogos Migrantes
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Dilogos Migrantes
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Resumen
El presente documento realiza un acercamiento al estudio del fenmeno migratorio a partir de uno
de los aspectos menos analizados en Colombia tanto por parte de las autoridades pblicas como por
investigadores: la inmigracin. Tal y como se mostrar, el estudio y las polticas pblicas sobre migracin en el pas han estado encaminadas, por un lado, al abordaje de la emigracin en algunas de las
mltiples dinmicas y realidades que involucra, y por el otro, y en menor medida, al caso del retorno
de connacionales. En cambio, el fenmeno de la inmigracin en Colombia, los derechos humanos y
las polticas pblicas an no ha sido tema de preocupacin ni de anlisis por parte de los investigadores especializados en migracin ni tampoco por las autoridades pblicas, a pesar de los crecientes
flujos de personas que se dirigen hacia Colombia con el propsito de residir en el pas, y de las obligaciones internacionales que en materia de derechos humanos ha adquirido el Estado colombiano.
Abstract
This document make a rapprochement about the study of the migratory phenomenon as from one
of the less analyze aspects in Colombia as for part of the authorities as researches: the immigration.
As show, the study and politics about migration in the country have been aimed, on one hand, in the
approach of the emigration in any of its multiples dynamics an realities, and on the other hand, and
in less measure, in the case of migratory return of Colombians citizens. On the contrary, the immigration phenomenon in Colombia, the human rights and the public policies even not have been topic of
preoccupation nor analysis from researchers in migration neither from policy authorities, despite of
the crescents flows of persons which are directing to Colombia with the purpose of reside in the country, and the internationals obligations that has the Colombian estate have acquired in humans rights.
Introduccin
Hablar de inmigracin en Colombia en la actualidad
es hablar de un tema que ha sido poco relevante
tanto en el mbito de la investigacin social como
en el de las polticas pblicas. En efecto, como
podr apreciarse en el presente documento, muy
1
pocos son los estudios que se han realizado en relacin a esta etapa del ciclo migratorio, as como
pocas son las polticas sobre migracin elaboradas
recientemente al respecto. Por el contrario, de las
existentes, en su mayora se privilegia el abordaje
28
Dilogos Migrantes
Marco conceptual
Uno de los conceptos que guan el presente documento es el de derechos humanos y particularmente el del enfoque de derechos humanos. Los
derechos humanos pueden entenderse a partir de
la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
como aquellos derechos (sociales, polticos, econmicos y culturales) y libertades que poseen todos
los seres humanos y que deben ser respetados
sin discriminacin alguna. Estos derechos estn
a menudo contemplados en la ley y garantizados
por ella, a travs de los tratados, el derecho internacional consuetudinario, los principios generales y
otras fuentes del derecho internacional. El derecho
internacional de los derechos humanos establece
las obligaciones que tienen los gobiernos de tomar
medidas en determinadas situaciones, o de abstenerse de actuar de determinada forma en otras, a
fin de promover y proteger los derechos humanos
Dilogos Migrantes
29
30
Dilogos Migrantes
Para el caso del presente anlisis, es necesario profundizar en los mecanismos de garanta, respeto,
no discriminacin y adecuacin del ordenamiento
interno en el sentido expuesto para dar cumplimiento al goce de los derechos promulgados en
la Convencin. Tal y como seala la citada Opinin
Consultiva OC-18/03: existe un vnculo indisolu-
Dentro de la migracin voluntaria podra mencionarse como ejemplo la migracin laboral o la migracin con motivos de estudio. La migracin forzada
puede ejemplificarse a travs de los casos de asilo,
refugio, deportaciones, e incluso los casos de trata
de personas, en donde media el engao y la captacin.
Con base en lo anterior, la inmigracin puede ser
definida como el movimiento de personas que ingresan a un territorio del cual no son nacionales.
Como se ha dicho, los procesos de inmigracin
pueden ser voluntarios o forzados en el sentido expuesto, y adems involucran nacionales de otros
pases. Es a partir de estos postulados que se
entender la inmigracin durante la investigacin
propuesta.
Otro de los conceptos que guiarn el presente documento es el de las polticas pblicas, que sern
entendidas como el proceso de elaboracin de un
conjunto de acciones puestas en marcha fundamentalmente (aunque no nicamente) por actores
o instituciones estatales, con el propsito de crear,
modificar o mantener una situacin que es percibida como insatisfactoria o problemtica. Aunque
esta definicin sigue entre lneas la propuesta de
Roth (2010), sta entiende la poltica pblica dentro de un proceso de decisin y de acciones que involucran diferentes actores y no como una accin
desprovista de una serie de elementos que influyen
en la implementacin de tal o cual accin, dentro de
los que se destacan la informacin existente acerca
de la situacin sobre la cual se requiere actuar, y los
recursos (econmicos, materiales, humanos, etc.)
que se disponen para tal o cual accin.
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31
32
Dilogos Migrantes
econmica y poltica del pas, las polticas de regularizacin y amnista favorables en algunos pases,
las afinidades culturales entre los pases de destino
y algunos de los de origen, y las redes establecidas y
fortalecidas a lo largo de muchos aos de migracin
de familiares y amigos tanto en origen como destino, entre otros, se han usado como elementos para
analizar las causas y las motivaciones que tuvieron
muchos colombianos y colombianas para salir de su
pas con el propsito de residir en otro.
Ver, por ejemplo: ENCUESTA AMCO, Guarnizo (2006a; 2006b), Garay & Medina (s/f); Garay (2005), Meja, (2008; 2009), Orozco
(2006), Barbat (2009).
3
Ver, por ejemplo: Garay (2007), Meja (2009), Roll & Biderbost (2009), Camacho Escamilla & Lpez Triana (2010), Camacho
Escamilla (2010a).
4
CODHES (s/f).
5
McIlwaine & Bermudez (2011), Guarnizo (1998), Guarnizo (2004), Guarnizo, Portes, & Haller (2003), Escobar (2005), Camacho
Escamilla (2010b).
6
Meja (2006; 2007), Guarnizo (1998; 2007), Guarnizo, Snchez, & Roach (1999).
7
Entre otros: Puyana (2009), Ariza (2002).
8
Entre otros: (Camacho Escamilla, Camilo et al., (2012), Meja (2010), Meja & Castro (2012).
2
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Retorno (%)
Espaa
Pas
38,5
16,4
Estados Unidos
25,8
31,4
Venezuela
16,5
28,2
Total
80,8
76
34
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inmigracin no guarda en su seno amenazadoras incgnitas, que parecen ser causa de relativo
consuelo de su retardo, mientras logramos fortificar elementos propios suficientes para la defensa de nuestra nacionalidad (Citado en Martnez,
1997).
De acuerdo con Meja (2011), para mediados de siglo XX, en Colombia las polticas sobre inmigracin,
aunque sin dejar de ser restrictivas y selectivas,
tendieron ms a la bsqueda de mano de obra ca-
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36
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107.621
1993
2005
100000
82.848
80000
74.055
78.396
60000
40000
20000
0
1964
1973
1985
1964
1993
16.224
43.285
36.797
13.878
15.032
11.082
Estados Unidos**
Ecuador
10.126
9.040
Per
1.455
3.182
Espaa***
2005
3.861
5.004
Argentina
1.190
1.953
Panam
2.208
1.680
2.526
Chile
1.130
1.496
Mxico
753
1.465
2.154
Brasil
2.267
1.383
1.812
**
***
45000000
41.242.948
40000000
35000000
33.109.840
30000000
27.837.932
25000000
20.666.920
20000000
Poblacin total
Nacidos en el exterior
17.484.508
15000000
10000000
5000000
0
74.055
1964
82.848
1973
78.396
1985
106.162
1993
107.621
2005
Dilogos Migrantes
37
1400000
1303221
1205199
1200000
1265419
1053619
1000000
800000
933244
790940
1168602
1017648
900131
754482
600000
400000
200000
0
2004
2005
2006
2007
2008
12000
9646
10000
8000
7276
6286
6000
38
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5797
5180
4687
7074
6989
5483
5427
6000
5810
5610
5080
4000
4352
4180
4315
3617
2000
0
o
er
En
ro
re
b
Fe
ar
zo
il
r
Ab
o
ay
nio
Ju
lio
Ju
to
os
Ag
Se
br
ie
pt
2012
2011
4723
br
tu
Oc
Cuadro No. 3. Instituciones con disposiciones relacionadas con el hecho migratorio en Colombia.
Institucin
Ministerio de Relaciones Exteriores
Migracin Colombia
Ministerio de Educacin
Implementacin de acciones relacionadas con la vinculacin de la poblacin migrante con el sector educativo nacional.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Desarrollo de mecanismos relacionados con el aprovechamiento de las reTerritorial
mesas para la adquisicin de vivienda.
(Contina)
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39
Institucin
Formular, implementar y evaluar, en coordinacin con las entidades correspondientes, la poltica en materia de migraciones laborales.
Incorporacin de la poblacin migrante a opciones laborales a partir de servicios de formacin para el trabajo.
Fuente: Elaboracin propia con base en Vidal (2012), documento CONPES 3603; Decretos 4108 y 2893 de 2011; y Ley 1565 de 2012.
documentos de poltica pblica que guan el sentido de las acciones llevadas a cabo por el Estado
colombiano en materia de migracin. Estos documentos que sirven de marco general para las polticas pblicas y leyes sobre migracin en el pas, se
resumen en el siguiente cuadro.
Cuadro No. 4. Documentos de poltica pblica relacionados con la migracin a nivel nacional en Colombia.
Documento
Tema
Artculos relacionados con el hecho migratorio: 1, 2, 17, 13, 24, 34, 36, 93,
94, 96, y 100.
Menciona la necesidad de disear una poltica exterior acorde con un mundo en transformacin. Reconoce la importancia de reforzar los vnculos con
los colombianos en el exterior y favorecer sus aportes al desarrollo de la
nacin.
Integra los lineamientos, estrategias y acciones de intervencin para los colombianos que viven en el exterior y los extranjeros que residen en el pas.
Se encuentra enfocado a: 1) dar un tratamiento integral a cada una de las
dimensiones de desarrollo de esta poblacin y 2) mejorar la efectividad de
los instrumentos utilizados para la implementacin de estrategias y programas referentes a la poblacin migrante.
(Contina)
40
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Documento
Tema
Fuente: Elaboracin propia en base a Vidal (2012), y a la Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
Cuadro No. 5. Programas relacionados con la gestin migratoria a nivel nacional en Colombia
Programas
Norma
Ao
1994
1995
2001
Decreto 1239
2003
2004
Comit interinstitucional para la lucha contra la Tra- Decreto 1974 de 1996 modificata de Personas
do en su denominacin por la Ley
985, Art. 12
Centros de Referenciacin y Oportunidad para el Ley 1465 de 2012
Retorno, CRORE
1996 - 2005
2012
Como puede apreciarse en cada uno de los programas existentes a nivel nacional para el abordaje de
la migracin, a pesar de lo que plantean algunos de
los documentos marco sobre poltica pblica presentados, continan en la lgica de la atencin a
los colombianos en el exterior y en menor medida
de las personas retornadas. En efecto, y sin consi-
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41
Las Decisiones son instrumentos normativos que profiere la Comunidad Andina. Cada una de las ellas, dependiendo de la temtica
abordada, son aprobadas por el Consejo Andino de Ministros o por la Comisin quienes como se ha sealado son los rganos de
direccin y decisin del SAI.
10
Para una revisin de las Decisiones de la CAN sobre migracin, ver entre otros Castro et al. (2013).
9
42
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Ley aprobatoria
Ley 74 de 1968
Ley 74 de 1968
Ley 74 de 1968
Ley 16 de 1972
Ley 70 de 1986
Ley 12 de 1991
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43
Instrumento internacional
Ley aprobatoria
Ley 22 de 1981
Ley 51 de junio
1981
Decreto 3966 de
2005
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales "Protocolo de San Salvador".
44
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Ley aprobatoria
Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares,
1990.
Ley 35 de 1961
De igual forma, como ha podido apreciarse, aunque para finales del siglo XIX y principios del siglo
XX las polticas elaboradas sobre migracin en el
pas abordaban en su mayora el tema de la inmigracin, en las ltimas dcadas la atencin se ha
concentrado en el abordaje de la emigracin de
connacionales relegando el tema de la inmigracin.
Segn lo indicado, muy pocas polticas y programas
pueden encontrarse en Colombia relacionadas con
Dilogos Migrantes
45
46
Dilogos Migrantes
intereses econmicos y sociales del pas. Sin embargo, nada se plantea en cuanto a las acciones
que destinar el Estado colombiano para respetar,
garantizar, no discriminar y armonizar normativa e
institucionalmente el Estado en pro de los derechos
de las personas migrantes en el pas e incluso de
aquellas que se encuentran en situacin irregular.
Ms an, tal y como se ha mencionado, se plantea
que el tema de la inmigracin en el pas estar a
cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores pero
an no se ha avanzado en la elaboracin de una
poltica que aborde el tema de manera integral ms
all de la pretendida planificacin de la inmigracin
que plantea el mencionado Decreto.
Por su parte, y en la misma va, aunque el documento Conpes 3603 de 2009 mencionaba la vulnerabilidad que pudiera existir para las personas
migrantes en territorio colombiano, el resto de su
contenido versa sobre el diagnstico de la emigracin de colombianos y colombianas en el exterior
haciendo algunas propuestas para el abordaje del
tema, restando importancia a la inmigracin en el
pas.
Recientemente, el Plan Nacional de Desarrollo del
presidente Juan Manuel Santos (2010 2014) ha
incluido el tema de la inmigracin (al igual que el del
retorno) de forma similar a como se ha hecho en el
pas, esto es, a travs del desarrollo de migracin
selectiva de personal extranjero altamente calificado (PND, pgs. 124-125). Esto sin duda presenta
un anquilosado discurso respecto a la inmigracin
en el pas que no va ms all de la regulacin de
los flujos migratorios que ingresan al pas, restando
importancia a aspectos tales como la vulnerabilidad que enfrentan muchos de los extranjeros residentes en el pas. No obstante, esto podra ser la
oportunidad de volver a hablar sobre inmigracin
en el pas, debate en el cual debiera considerarse la
elaboracin de polticas pblicas sobre inmigracin
verdaderamente integrales en el pas ms all de la
emigracin y el retorno de connacionales.
Asimismo, debera considerarse all la implementacin de las Decisiones de la CAN en la normatividad
e institucionalidad del pas. Esto sin duda permitir
avanzar en la consolidacin de una poltica sobre
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47
Conclusiones
Como se ha mostrado a lo largo del documento,
bajo una serie de conceptos presentados como son
el de la inmigracin, las polticas pblicas y los derechos humanos, puede realizarse una aproximacin
al estado de las polticas pblicas sobre inmigracin en Colombia. Con esto, ha podido identificarse que la constante que el Estado colombiano ha
tenido en materia de inmigracin en el pas, desde
finales del siglo XIX hasta hoy ha sido de fomento
de la inmigracin por medio de polticas selectivas
de migrantes que en principio perseguan objetivos
tnicos, pero que con el paso del tiempo han perseguido intereses econmicos. En tal sentido, las
polticas que sobre inmigracin se han desarrollado
en el pas, se han limitado a la bsqueda de tales
objetivos sin que en la prctica haya dado importantes resultados.
No obstante, con el paso del tiempo muy pocas
polticas sobre inmigracin se han destinado en el
pas, hecho que puede evidenciarse tambin en los
pocos estudios realizados hasta el momento sobre
inmigracin, y que contrastan con la existencia de
diversas investigaciones y algunas polticas sobre
emigracin y retorno en el pas.
De igual forma ha podido evidenciarse la necesidad
que existe en cuanto a las fuentes de informacin
sobre inmigracin en Colombia. En tal sentido, en
el presente documento se han mostrado algunas
de las fuentes de informacin disponibles que permiten hacer apenas una aproximacin al fenmeno
de la inmigracin en el pas. No obstante, como se
ha advertido, estas fuentes carecen de informacin
actualizada y confiable, y por consiguiente, no permiten hacer aproximaciones sobre la inmigracin
48
Dilogos Migrantes
Es importante referirnos tambin a los pocos actores que se involucran en el proceso de elaboracin
de las disposiciones existentes en materia de inmigracin en el pas. En este sentido, debera pensarse en la posibilidad de incluir actores como ONGs,
organizaciones de migrantes, inmigrantes, medios
de comunicacin, entre otros, para la elaboracin
de disposiciones que tomen en consideracin la experiencia vivencial y de trabajo que tienen cada uno
de esos actores, lo que sin duda permitir desarrollar acciones verdaderamente eficaces y eficientes.
De igual forma, tal y como se ha mencionado, avanzar en la implementacin de las Decisiones de la
CAN es un buen paso hacia la elaboracin de polticas destinadas a abordar la inmigracin en el pas.
Por otro lado, en materia de inmigracin, polticas
pblicas y derechos humanos en Colombia, se evidencia una diversidad de instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados, pero no
el cumplimiento ni la implementacin de las obligaciones contenidas en los instrumentos ratificados
por el mismo y que procuran la garanta, defensa
y promocin de los derechos humanos de todas
las personas migrantes residentes en territorio co-
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49
50
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Bajo esta premisa, al tiempo que el Estado colombiano busca la promocin y garanta de los derechos fundamentales para los colombianos y colombianas en el exterior, debe procurar lo mismo para
los inmigrantes en territorio colombiano.
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Resumen
En los ltimos aos, la feminizacin de las migraciones trasnacionales en Colombia y en la Comunidad Andina (CAN) tanto en direccin extra regional (ej. hacia Espaa) comointra regional (ej. Bolivia,
Per, Ecuador), se constituye en un problema por la falta de legislacin en materia de migraciones
laborales que cobije debidamente a las mujeres. Las labores reproductivas que en la mayora de los
casos ellas desempean en las cadenas trasnacionales de cuidado son ignoradas por las normas.
Este artculo exploratorio ofrece un diagnstico de las normas relativas a migraciones y derechos
de mujeres en la CAN estudiando en particular el lenguaje usado en la normatividad para mostrar
falenciasexistentes y sealar derroteros generales para avanzar hacia la equidad y la igualdad de
derechosentre los gneros, sin ser este ltimo el propsito central del escrito.
Abstract
During the last years, the feminization of transnational intra (i.e., Bolivia, Peru, Ecuador) and extra regional (i.e., to Spain) migration in Colombia and the Andean Community of Nations (CAN) has become
a problem. The reason is a lack of labor migration legislation that protects women. The Law does not
document the reproductive labor, which is mostly done by women through transnational care chains.
In this exploratory article we analyze mostly the norms related to migration, women rights within the
CAN and in Colombia through the gendered language, to show their weaknesses; we present some
general recommendations to reach in both cases equity and equality among genders, nevertheless
this is not the main focus of the article.
B.A. Antropologa, M.A. Historia, M.A. Ciencia Poltica, Candidata PhD Historia, Especializacin Resolucin de Conflictos, Consultora.
Miembro del Grupo Interdisciplinario de Estudios de Gnero, GIEG, Escuela de Gnero de la Universidad Nacional de Colombia, sede
Bogot.
2
Abogada, Politloga, M.A. Derecho de la Universidad de los Andes y Estudiante LL.M. Derecho en la Universidad de Harvard, Estados
Unidos.
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Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
conformacin de un mercado comn. En 1996 se
cre la CAN a travs del Protocolo de Trujillo (Serrano, 2006), conformada por Venezuela, Colombia,
Ecuador, Per y Bolivia. La normatividad de dicho
organismo supranacional, [e]n su totalidad tiene
como principal caracterstica ser de cumplimiento
obligatorio y direct[o] en los Estados miembros [],
aun cuando no haya sido implementada en el ordenamiento jurdico interno (Aguilar, 2008, pg. 37).
Los pases de la CAN son testigos de la movilidad
humana intracomunitaria que ocurre al interior de
sus fronteras. Para el caso de la migracin de origen colombiano en la CAN, en 2008 los colombianos se han dirigido en mayor nmero al Ecuador
y Per, con 91.959 connacionales en Ecuador,
y 52.373 en Per (Tamagno, 2011, pg. 41). En
2010, [t]omando como referencia los saldos del
Departamento Administrativo de Seguridad durante
los ltimos ocho aos [] el nmero de [] nacionales [colombianos] en Ecuador habra aumentado en
casi 700.000 y en cerca de 6.000 en Bolivia, mientras se habra reducido en alrededor de 63.000 en
Per (Meja, 2010a, pg. 10). Fuera de lo sealado,
por primera vez en las cuatro dcadas de vida de la
apuesta por una integracin subregional andina, en
materia de normatividad se decidi encarar este
asunto con una perspectiva comunitaria integral,
buscando reagrupar todos los avances normativos
que ha venido realizando el proceso de integracin
en materia de migraciones intra y extracomunitaria
en los ltimos aos [...] creando el Primer Foro Andino de Migraciones para formular el Plan Andino
de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM) (Mendoza, 2011, pg. 2).
Asimismo, los habitantes de la CAN tambin trabajan fuera de la subregin. De acuerdo con datos de
la Comunidad Andina basados en informacin del
Instituto Nacional de Estadsticas de Espaa (INE),
[e]l nmero de emigrantes andinos en Espaa en
el ao 2011, fue de 1,3 millones de personas [].
[A]s los emigrantes andinos en Espaa se han in-
Para el 2002 ms del 40% de las mujeres colombianas se ocupaban en dicho pas en el servicio domstico (La insercin laboral,
s.f.). Para 2009, de acuerdo con el INE, Un 14,4% de los 17,1 millones de hogares que hay en Espaa tiene algn tipo de servicio
domstico prestado de forma regular [de los cuales] Las nacionalidades predominantes entre las personas extranjeras que realizan
estos servicios son: Rumana (21,4%), Ecuador (11,1%) y Bolivia (11,0%) (INE, 2009).
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El trabajo reproductivo es realizado particularmente por las mujeres en el hogar (Gregorio, 2007); se lo asocia en los ltimos siglos
al mbito privado, y en sociedades patriarcales es valorado en escala inferior al trabajo productivo desempeado hasta hace unos
decenios ms notoriamente por los hombres en el mbito conocido como pblico.
5
En el proceso, se crean cadenas de cuidado transnacional que conectan tres series de cuidadoras: una se encarga de los hijos de
la emigrantes en el pas de origen, otra cuida de los hijos de la mujer que cuida de los hijos de la emigrante, y una tercera, la madre,
emigrante, cuida de los hijos de las profesionales en el Primer Mundo (Hondagneu-Sotelo and Avila 195).
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Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
lo sealado es el aspecto econmico y tiene que
ver con las remesas recibidas. As, para el primer
trimestre del 2010 pese a haber sido 17% menos
que en 2009, llegaron a 901,2 millones de dlares, muchas remitidas por mujeres (Desde abajo),
sin que tal hecho se reflejara acciones de poltica
pblica en Colombia. Los cambios ms notorios
en cuanto a normatividad y programas ocurrieron
durante el gobierno de lvaro Uribe (2002-2010),
consolidndose el Programa Colombia nos une
para desarrollar una poltica integral hacia las comunidades colombianas en el exterior (Gonzlez,
2004, p. 206).
La Cancillera ide una poltica migratoria reflejada
en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006
y 2006-2010, en el documento Visin Colombia
2019, y en la poltica exterior colombiana 20062010 que reforz al Programa antes mencionado
(Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia).
Dicha poltica migratoria cre vnculos con la sociedad civil, actores no gubernamentales y parcialmente con la academia (Ardila, 2009). No obstante,
la regulacin colombiana ha sido mayoritariamente
concebida bajo lineamientos de seguridad y soberana, no de DDHH ni laborales (Aguilar, 2008;
Daz, 2008) incidiendo tal hecho en los gneros. Al
respecto se sabe que desde contextos globales y
trasnacionales a partir de 1975 por parte de la ONU
(Primera Conferencia Mundial sobre la Condicin
Jurdica y Social de la Mujer) se presion para que
las polticas pblicas abordaran diferentes retos sociales en la bsqueda de la equidad de gnero, y en
el tiempo el organismo internacional ha insistido en
el enfoque de gnero (Len, 2009).
1.2. Normatividad
A continuacin se estudia la legislacin cronolgicamente, partiendo del reconocimiento de las
mujeres en la norma y de las menciones en la legislacin revisada sobre las labores reproductivas
por la importancia que tienen para las migrantes.
Igualmente se enfoca en la literalidad de la norma
y su especificidad frente a la inclusin de la mujer.
Hurtado seala, al trabajar normas constitucionales, que [e]n la medida en que el texto constitucional sea ms especfico brinda un mayor marco
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Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
y en sus habitantes obviando el transnacionalismo
existente que es aprobado en la Constitucin (Art.
96), al aceptar que los derechos sealados cubren
tanto a quienes nacieron en el pas como a quienes
se convierten en nacionales por adopcin.
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Ver por ejemplo: UNODC y la Organizacin Internacional para las Migraciones firmanacuerdo para una cooperacin ms estrecha
para enfrentar la trata de personas y el contrabando de migrantes, y para mejorar la gestin de las fronteras, teniendo en cuenta el
tema transversal de la corrupcin, UNODC Brasil y Cono Sur (2012).
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Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
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2.2. Normatividad
2.2.1. Proteccin legal, derecho a la igualdad de
las mujeres 11
En 2001 se firm en la CAN la Declaracin de Machu Picchu que refleja el inters de los mandatarios
de los Pases Miembros de la CAN en [l]a democracia, el desarrollo y el respeto a los DDHH y las
libertades fundamentales interdependientes y [reforzadas] mutuamente (Diario El Peruano). Dicha
alusin general a los derechos humanos posibilita
de manera indirecta la proteccin del principio de
no discriminacin por razones de gnero, aunque
no exista la necesaria especificidad en la normatividad (Hurtado, 2004). A su vez, la Carta Andina
para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos de 2002, que no posee un carcter jurdicamente vinculante sino de derecho blando, incluye
nuevos derechos para los grupos en situacin
de vulnerabilidad (mujeres, nios, adolescentes y
jvenes, personas de la tercera edad, personas con
discapacidades, migrantes y sus familias, derechos
de las personas con diversa orientacin sexual, refugiados, desplazados internos y personas privadas
de la libertad) (Ministerio de Relaciones Exteriores
de Ecuador). Al reconocer explcitamente la situacin de vulnerabilidad de las mujeres se abre la
posibilidad de protegerlas de la discriminacin por
razones de gnero, entre otras. Ms an, la Carta
declara que toda persona, nacional y extranjera,
que se encuentre dentro del territorio de los Pases
Miembros de la [CAN] es titular de los [DDHH] y libertades fundamentales (Art. 8). Esto se refiere
de forma general a la proteccin de las mujeres
como sujetos de DDHH, sin especificar el derecho
a la no discriminacin por razones de gnero, o los
derechos sexuales y reproductivos, al igual que en
la Declaracin de Machu Picchu ya citada.
Asimismo, el Artculo 12 propende por el desarrollo
de las acciones necesarias para asegurar la proteccin de los derechos humanos de las minoras y
combatir la discriminacin. El Artculo 42 busca el
cumplimiento de los derechos consagrados en los
instrumentos internacionales que promueven el
principio de no discriminacin contra las mujeres,
como la CEDAW (1979). El Artculo 43 se orienta
hacia la promocin y proteccin de los derechos de
las mujeres, especficamente en el mbito privado,
as como contra la violencia, el hostigamiento y la
explotacin sexual en el campo laboral. Estos artculos, aunque buscan prevenir cualquier discriminacin, enfatizando aquella en el sexo, tiene un
enfoque an limitado. La proteccin no se refiere a
los trabajos reproductivos desempeados por las
mujeres, ni a la cobertura en salud integral y salud
sexual y reproductiva. Finalmente, el Artculo 50
de la Carta busca, al igual que la Declaracin de
Tarija (2007), la ratificacin de la Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de
todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. El Artculo 51 promueve el respeto del derecho a la migracin, la prevencin y eliminacin
de la discriminacin contra los migrantes andinos
y sus familias. Como en Tarija, se hace nfasis en
la familia lo cual beneficia a las migrantes que
La normatividad tcnica incluye las Decisiones 503/01 que reconoce documentos nacionales de identificacin; la 504/01 que crea
el pasaporte andino; y la 525/02 sobre las caractersticas tcnicas del pasaporte andino. No distinguen por gnero, y no tratan las
migraciones laborales, por lo cual no se analizarn.
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Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
buscan la reunificacin familiar mas no las cobija
explcitamente como gnero y con ello las necesidades especficas que tienen.
2.2.2. Regulacin y proteccin de los y las
migrantes laborales
ncleo familiar, pero sin mencionar especficamente los derechos sexuales y reproductivos, las labores reproductivas particularmente realizadas por
este gnero, nombrar las mujeres ms vulnerables
entre ellas, ni la cadena de cuidadoras que conforman en el mbito trasnacional.
La CAN ha adoptado ciertas Decisiones sobre miPor su parte, la Decisin 548/03 es un medio de
gracin laboral en las cuales se ha buscado cubrir
cooperacin referente a asistencia y proteccin
esta movilidad humana en trminos amplios. La
consular y asuntos migratorios. Surge como mediDecisin 116/77, a partir de la cual se aprob el
da de proteccin de los migrantes de la CAN que
Instrumento Andino de Migracin Laboral fue sustise encuentren en un Pas Miembro o en un tercer
tuida por la 545/02 a fin de ajustar la normativa
pas. sta alude al hecho que [l]a persona humarelativa a las migraciones, a las nuevas realidades
na constituye el fin supremo de la sociedad y los
surgidas de la decisin de crear el Mercado Comn
Estados deben adoptar medidas que garanticen su
Andino, [pues] la libre circulacin de personas, []
bienestar, constituyndose en la base del amparo
es uno de los elementos de ese Mercado (Capride la dignidad humana. La norma busca la cooperales, s/f). En el Artculo 3 define los conceptos micin internacional en materia migratoria en cuanto
gratorios intracomunitarios. El Artculo 4 establece
al bienestar de las personas migrantes y tiene espela clasificacin de los
cial relevancia dado que
trabajadores migrantes
alude a los derechos huandinos entre trabajamanos lo que implicara
Las normas ignoran aspectos fundamentales
dor con desplazamiento
la proteccin de las mude
las
migraciones
actuales
como
lo
es
el
individual, de empresa,
jeres. No obstante, no
transnacionalismo, hecho que invisibiliza por
de temporada y frontese plantea la migracin
rizo. En estos artculos
laboral en especfico y
ejemplo, las familias trasnacionales y el rol
no se identifican diferens se alude al tipo de mide las mujeres en ellas.
cias en torno a los tipos
grante que debe protede trabajo que realizan
gerse internacionalmenhombres y mujeres, ni a
te: se refiere a la trata
la distincin entre labores productivas y reproductide personas, y a otros delitos internacionales. Pese
vas, o lo concerniente a la salud integral y la salud
al tipo de trabajos asociados con lo reproductivo en
sexual y reproductiva.
el caso de la trata (labores domsticas, sexuales...),
no hay referencia a las labores esencialmente desaEn dicha Decisin se establecen una serie de derrolladas por las mujeres ms vulnerables.
rechos para los trabajadores migrantes andinos inherentes a su calidad laboral, incluyendo el relativo
En el 2004 se emite la Decisin 583 para proteger
a la igualdad de trato y de oportunidades, lo cual
la migracin laboral en los pases miembros, sin toimplica que no pueden ser discriminados, entre
car el aspecto diferenciado del tipo de trabajo realiotras, por razones de sexo (Art. 10), lo cual incluye a
zado por los hombres y las mujeres migrantes. Prelas mujeres pero excluye a grupos con identidades
tende garantizar a los migrantes laborales y a sus
sexuales diversas, y con ello los aspectos simblibeneficiarios, la igualdad de trato y las prestaciones
cos que los acompaan. Se observa el derecho a
sociales, econmicas y sanitarias, cuando se enla proteccin de la familia del migrante respecto de
cuentren en la CAN (Art. 1). Sin embargo, lo hace
la libre movilidad y la facilitacin de su reunin (Art.
de forma general, sin aludir en particular a labores
12). Esto puede verse como medida que protege a
diferenciadas en el mbito pblico y privado, ni dilas mujeres por lo ya expuesto en este escrito, pues
ferenciando las prestaciones que deben recibir los
en muchos casos ellas migran para amparar dicho
hombres y las mujeres. Estos contrastes son rele-
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Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
La OIM se ha venido guiando internacionalmente
por estrategias hacia la migracin y el desarrollo,
la migracin reglamentada, facilitada y forzada. En
la CAN, la estrategia de la OIM en los aos de estudio se enfoca hacia la prestacin de entrenamiento de autoridades locales sobre temas migratorios
para proteger las necesidades de sus ciudadanos
migrantes. La OIM ha incrementado las campaas
para prevenir la trata de personas y ha prestado
ayuda directa a las vctimas del delito (OIM, 2009).
3. Conclusiones y recomendaciones
Sin negar avances identificados en la normatividad en los ltimos decenios, existen falencias en
las normas que existen en Colombia y en la CAN
en cuanto a la proteccin especfica de las mujeres migrantes. En Colombia, existen vacos en la
promocin y proteccin de los derechos humanos y
los derechos laborales de las mujeres dado que no
existe una conexin entre la normatividad sobre migraciones y aquella sobre gnero que parece estar
relacionado en parte con la educacin y formacin
de quienes legislan y de quienes representan a las y
a los migrantes pues no perciben la importancia de
debilitar el patriarcado en la dimensin que se requiere y al parecer no siempre saben cmo adoptar
una perspectiva de gnero que muestre las inequidades existentes. Lo anterior, sin negar que en los
ltimos aos se promueven contados diplomados y
estudios de posgrado con inters en el tema, parece no ser suficientes para erradicar el peso excluyente de la historia con este gnero.
Este vaco, segn lo presentado en este artculo, se
replica en la CAN. Avanzar en el problema educativo
con implicaciones polticas y de desarrollo para los
pases es perentorio para subsanar lo mencionado
a partir de enfoques que tomen como eje trasversal
el gnero. En este camino, los lineamientos que ya
han sido parte de los ltimos planes de desarrollo
en el caso de Colombia (2002-2010 y 2010-2014)
pueden ser tenidos en cuenta. Se requiere adems,
en la educacin mencionada, por ejemplo, de un
enfoque interseccional (Browne y Misra, 2003; McCall, 2009) que permita debilitar las diversas inte-
racciones de las discriminaciones de origen histrico en simultneos y mltiples niveles, siendo las de
gnero y nacionalidad las ms resaltadas en este
escrito.
De igual forma, se evidencia la necesidad de reglamentar en la legislacin colombiana el tipo de ocupaciones mayormente realizadas por las migrantes
para su bienestar en la nacin de partida y en la
de destino, al igual que las que llevan a cabo aquellas mujeres que suplen en el pas de partida las
labores reproductivas de quienes se van. Por ende,
se debe tener en cuenta un enfoque transnacional
que incorpore situaciones como las cadenas de cuidadoras en pro del ejercicio de la transciudadana.
Esto, entre otras razones, por cuanto las labores reproductivas realizadas por las migrantes permiten
el envo de dinero hacia sus pases de origen para
sufragar labores reproductivas que sus parientes o
conocidos (al parecer en la mayora de los casos
mujeres), ampliando el margen de cobertura de dichas labores en condiciones bastantes precarias
como lo han mostrado varios estudios que resaltan
la feminizacin de la pobreza para gran parte de
estas poblaciones. Sobre la transciudadana en el
caso de Colombia en el 2004 Luis Eduardo Guarnizo escribi:
En menos de dos dcadas, el Estado colombiano
ha cambiado radicalmente su posicin frente a la
poblacin nacional residente en el extranjero a fin
de incorporarla activamente al proyecto nacional.
Al efecto se han realizado cambios constitucionales que otorgan derechos a los colombianos en el
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Este cambio busca dar respuesta al transnacionalismo creciente en el contexto que se desenvuelve
el pas. Unas pginas despus el autor citado escribe: Hasta ahora, la doble ciudadana les otorga importantes derechos ciudadanos nominales a
aquellos colombianos que han optado por adquirir
una segunda nacionalidad []. Empero, an est
pendiente el paso de esos derechos ciudadanos
nominales a derechos sustantivos (Guarnizo,
2006, pg. 96).
Aunque la reciente Ley 1413/10 en Colombia se
ocupa de la insercin de la economa del cuidado
en las cuentas nacionales, la labor de regulacin
debe ampliarse para ligarla con las tareas desempeadas por las migrantes. Por lo tanto, el Estado
debe intervenir en este tipo de tareas por motivos
perentorios: i) favorece a las propias migrantes, resaltando a las ms vulnerables; ii) en el desarrollo
socialmente sostenible de la economa colombiana
nutrida, hasta hace pocos aos en gran medida
de remesas enviadas por las migrantes y como se
mostr en el escrito, las labores reproductivas juegan un importante papel en el trabajo que ellas realizan fuera del pas; iii) en Colombia las leyes sobre
migracin han enfatizado el aspecto econmico en
materia laboral que ven al trabajador como alguien
fundamental en la cadena productiva, pero dejando en segunda instancia los derechos humanos,
sexuales, reproductivos, y los laborales en conjunto, sobre lo cual poco se ha realizado. Se requieren
acciones enfocadas hacia el aspecto humano de la
migracin y a la comprensin de las remesas ms
all de lo econmico, como muchos especialistas
en el tema lo han sealado. El colectivo de migrantes puede producir cambios econmicos notorios
en pases receptores y emisores, no obstante, sus
derechos, sus redes sociales y sus oportunidades
laborales son lo que debe preocuparle al Estado,
como garante de los derechos humanos en mbitos
transnacionales.
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Respecto del papel de la OIM en el Estado colombiano, se han visto las acciones de polticas parciales
orientadas hacia la proteccin de las mujeres. Sin
embargo, faltan medidas especficas para las migrantes internacionales que realizan trabajo sexual
consentido y labores reproductivas. Se debe incluir
la perspectiva de gnero en las medidas y polticas
implementadas por la OIM siguiendo los avances legales en pases como Colombia, as como las pautas de la ONU.
De igual manera, si bien no fue un tema profundizado ms s mencionado, lograr una mejor integracin entre las polticas y programas que promueven
las diferentes agencias de las Naciones Unidas a
favor de las mujeres sera una ganancia importante
pues el peso de lo sealado no recae tan solo en la
OIM. El patriarcado est as mismo presente en los
organismos internacionales an cuando ha habido
cambios a partir de la CEDAW. Recordemos que el
Comit creado por la Convencin est compuesto
por 23 miembros elegidos para que en su condicin
de personas expertas hagan seguimiento del acuerdo supranacional. En este caso se han pronunciado
de manera especfica en materia de migraciones en
el ao 2005 en la Recomendacin General N 26
sobre las trabajadoras migratorias como se seal
en las pginas anteriores. El Comit de la CEDAW
ha expresado que para alcanzar el propsito de la
Convencin los Estados partes tienen 3 obligaciones centrales a tener en cuenta, dos de los cuales
tocan el tema de las leyes, factor de importancia
para este escrito:
En primer lugar, los estados Partes tienen la obligacin que no haya discriminacin directa ni
indirecta contra la mujer en las leyes y que en
el mbito pblico y el privado, la mujer est protegida contra la discriminacin que puedan cometer las autoridades pblicas, los jueces, las
organizaciones, las empresas o los particulares
por los tribunales competentes y por la existencia de sanciones y otras formas de reparacin.
La segunda obligacin de los Estados Partes es
mejorar la situacin de facto de la mujer adoptando polticas y programas concretos y eficaces. En
tercer lugar los Estados Partes estn obligados a
hacer frente a las relaciones prevalecientes entre los gneros y a la persistencia de estereoti-
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migracin laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
pos basados en gnero que afectan a la mujer no
solo a travs de actos individuales sino tambin
porque se reflejan en las leyes y las estructuras
institucionales jurdicas y sociales (Cook & Cusak, 2012) (Negrillas por fuera del texto).
A su vez, la CAN tiene falencias respecto de la inclusin de una perspectiva de gnero en sus normas, especialmente frente a las mujeres. Al igual
que en Colombia, carece, al parecer, de un enfoque transnacional que reconozca las relaciones
prevalecientes entre los migrantes de la CAN con
los pases miembros. La migracin laboral, tanto
interna como externa a la subregin no est diferenciada por gnero. El estar ausente la proteccin
explcita a las mujeres migrantes en las Decisiones, refleja que aunque su lenguaje dice ser neutro, en realidad es masculino. Este ltimo hecho
hace que por razones culturales e histricas, al
trabajo en la migracin se lo asocie ms con lo
productivo que con lo reproductivo como ya se ha
explicado en el artculo, sin observar el significativo nmero de mujeres migrantes, ni los nuevos
matices que lo sealado acarrea. Recordemos que
el lenguaje puede reflejar los vicios del pasado, facilitar la perpetuacin de estereotipos y exclusiones, o bien, favorecer un cambio que incida positivamente en los hombres y en los otros gneros
(Cook y Cusak, 2012). Por lo expuesto, se espera
que la insistencia en la revisin de la escritura de
las leyes muestre en forma clara a quien lo consulte que no se trata solamente de una inquietud que
se circunscribe a una modificacin de redaccin
en la presentacin de la normatividad.
Las recomendaciones especficas, fuera de lo mencionado, seran:
1. Revisar en forma crtica en Colombia los contenidos simblicos del lenguaje neutro en cuanto a gnero, sin limitarse a esto pues existen,
como se seal, otras relaciones de poder que
ayudan a la exclusin no trabajadas en este escrito y que se entremezclan con las discriminaciones de gnero;
2. Incluir en las normas mayores referencias a los
trabajos conocidos como reproductivos gene-
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Resumen
El propsito de este documento es explorar, a partir del estudio de caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa, los aportes de stos a la reflexin terica y metodolgica para el
anlisis de las polticas y la accin pblica. Analizar las instituciones, los actores, la constelacin de
actores y los modos de interaccin desde la perspectiva del institucionalismo histrico centrado en
los actores y el mtodo de anlisis de redes, nos permite dar cuenta de las capacidades, percepciones y preferencias de los actores. Asimismo, posibilita conocer sus estrategias de accin y reglas de
decisin y los modos o pautas de interaccin que han utilizado para hacer sus negociaciones, coaliciones y arreglos institucionales, en el marco de un conjunto de instrumentos, reglas, procedimientos,
normas, convenciones sociales, smbolos, ritos y costumbres, a partir de los cuales los actores interpretan el mundo que los rodea.
Abstract
The purpose of this document is to explore, from the case study of the contingent of Colombian wor
kers in Spain, their contribution to the theoretical and methodological analysis of policies and public
action. To analyze institutions, actors, and the means of interaction from the perspective of historic
institutionalism centered on the actors and the network analysis method, allows us to shed some
light into the abilities, perceptions and preferences of these actors. This also enables us to know their
action strategies, decision rules and the means of interaction that they have use to participate in negotiations, coalitions and institutional arrangements, in the framework of a set of instruments, rules,
procedures, norms, social conventions, symbols, rites and traditions, from which the actors interpret
the world that surrounds them.
Este documento est inspirado en la tesis doctoral defendida el pasado 30 de junio de 2011 en el Instituto Ortega y Gasset, adscrito
a la Universidad Complutense de Madrid en la que se realiz un anlisis de la poltica pblica de contingentes de trabajadores extranjeros no comunitarios en Espaa: el caso de los colombianos y las colombianas, desde la perspectiva del institucionalismo histrico
centrado en los actores.
2
Profesora Asociada de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de Antioquia, abogada especialista en Derecho
Laboral y Seguridad Social, Magister en Ciencia Poltica del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia, Magister
en Empleo, Relaciones Laborales y Dilogo Social en Europa de la Universidad Castilla La Mancha de Espaa, Doctora en gobierno y
administracin pblica por el Instituto de Investigacin Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, integrante
del grupo de Investigacin Gobierno y Asuntos Pblicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de Antioquia.
E-mail: mbedoya@mitra.udea.edu.co o rociob2006@yahoo.es
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toriales y subsectoriales en un mismo pas (Marsh, 1998). Estos, no slo se han concentrado en
analizar la forma en que la dinmica entre actor y
estructura impacta en los resultados de polticas,
sino tambin en la mejora del diseo de las polticas pblicas. El estudio de caso de los contingentes
de trabajadores colombianos en Espaa, nos ha
permitido cotejar el marco terico con los datos suministrados por nuestra principal fuente primaria,
que son las entrevistas en profundidad, y con las
fuentes secundarias conformadas por los dems
textos y documentos consultados (Creswell, 1998;
Huberman A. & Miles, 1998; Marshall & Rossman,
1995).
En la investigacin, que ha dado lugar a este documento, se han utilizado tres criterios para elegir el
estudio de caso de los colombianos y colombianas
que han llegado a trabajar a Espaa a travs de los
siguientes contingentes con el propsito de comparar redes sectoriales en un mismo pas: los sectores
de la agricultura en Catalua, y el comercio y los
servicios en Madrid.
En primer lugar, porque el colectivo colombiano ha
sido preferido en Catalua para desempearse en
la agricultura a travs de la contratacin laboral
temporal circular desde hace poco ms de 12 aos,
especialmente a travs de la Unin de Agricultores
de Catalua, entidad que se ha comprometido con
un proyecto integral que incluye la gestin de la
contratacin, la acogida en destino y el desarrollo
de sus respectivas zonas de origen (codesarrollo),
especialmente con los trabajadores procedentes de
Colombia y Rumania3.
En segundo lugar, porque el colombiano ha sido uno
de los colectivos mayoritarios que ha llegado a Madrid contratado en origen para trabajar en el sector
servicios y en el comercio, bien en la hostelera, en
la venta de alimentos o en el cuidado de nios y
ancianos. Adicionalmente, el 21 de mayo de 2001
se suscribi un acuerdo bilateral entre el gobierno
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El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
colombiano y el gobierno espaol, razn por la cual
se ha preferido la migracin colombiana sobre la
migracin procedente de otros pases en desarrollo
que no hacen parte de la Unin Europea, con los
cuales no se han suscrito este tipo de acuerdos.
En tercer lugar, porque en la investigacin, se parte
de un conocimiento previo del sistema poltico y el
rgimen laboral colombiano, lo cual permite comprender y explicar las normas y reglas existentes en
la poltica pblica de contingentes y en particular,
las problemticas polticas, laborales y sociales que
se derivan del incremento del fenmeno migratorio
de ciudadanos colombianos y ciudadanas colombianas contratadas laboralmente en Colombia por
empresarios espaoles, para desempear el trabajo en distintas ciudades de Espaa.
Explorar aportes tericos y metodolgicos a travs
del estudio de un caso, es el objetivo central de este
documento, que se propone, a partir del estudio de
los contingentes de trabajadores colombianos en
Espaa, desde la perspectiva del institucionalismo histrico centrado en los actores, examinar los
aportes de ste en doble va, es decir, de la teora
al caso y del caso a la teora; y los aportes metodolgicos derivados del anlisis de redes aplicado a la
poltica pblica de contingentes. Para alcanzar este
controlar y ordenar los flujos migratorios que estaban llegando a Espaa en forma masiva y desordenada. De otro lado, satisfacer necesidades de
mano de obra en algunos sectores especficos de la
economa tales como: comercio, servicios, agricultura, entre otros. Finalmente, se buscaba realizar
algunos ajustes demogrficos que se precisaban en
Esta ponencia retoma algunos planteamientos realizados en mi tesis doctoral defendida el 30 de junio de 2011 en el Instituto de
Investigacin Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid sobre Anlisis de la poltica pblica de contingentes
de trabajadores extranjeros no comunitarios en Espaa: el caso de los colombianos y las colombianas y participa de los debates en
Ciencia Poltica sobre el giro interpretativo.
5
Trabajadores no comunitarios son aquellos que proceden de pases que no hacen parte de la Comunidad Europea.
4
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El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
la ciudad de Bogot, Colombia, 11 a trabajadores
migrantes colombianos que viajaron a Espaa a travs de la poltica de contingentes, con vocacin de
permanecer all por varios aos de las cuales 6 fueron realizadas en la ciudad de Madrid, Espaa y 5
fueron realizadas en la ciudad de Pereira, Colombia,
3 a funcionarios del gobiernos espaol, realizadas
en la ciudad de Madrid, Espaa y 2 a funcionarios
del gobierno colombiano, realizadas en la ciudad
de Bogot, Colombia, 4 a pequeos empresarios
espaoles, realizadas en la comunidad autnoma
de Aragn, 2 a sindicatos espaoles ms representativos (UGT6 y CCOO7), realizadas en la ciudad de
Madrid, Espaa, 1 a un funcionario de la Organizacin Internacional de las Migraciones, realizada en
Bogot, Colombia, 6 a expertos colombianos y espaoles en los temas de migracin laboral y empleo
de las cuales 3 se realizaron en Madrid, Espaa y
3 en Bogot, Colombia, 1 a los representantes de
los grandes empresarios espaoles, agrupados en
la Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales CEOE, realizada en la ciudad de Madrid,
Espaa, 1 a representante de la Central Unitaria de
Trabajadores CUT, realizada en la ciudad de Bogot,
Colombia, 1 a un grupo focal de la Gobernacin de
Risaralda de funcionarios encargados del tema migratorio, realizada en la ciudad de Pereira, Colombia, 2 a miembros de la organizacin Amrica Espaa Solidaridad y Cooperacin AESCO que trabaja
por el desarrollo y los derechos de los migrantes, de
los cuales uno fue entrevistado en Madrid, Espaa
y otro, en Pereira, Colombia.
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Se ha logrado cierta funcionalidad de los visados para bsqueda de empleo otorgados por el
trmino de tres meses. Esta situacin comporta el riesgo de que el migrante acepte cualquier
tipo de trabajo y/o condicin laboral a cambio
de obtener un empleo dentro de los tres meses
del visado.
Desaciertos: Para la elaboracin de esta parte del
artculo hemos tenido nuevamente la voz de los
actores entrevistados y los estudios realizados por
Mara Amparo Ballester Pastor y Pilar Charro Baena
(Ballester Pastor, 2006; Charro Baena et al., 2002),
(Actor econmico 3, 2009; Actor institucional 1,
2009; Actor institucional 4, 2009; Actor social 10,
2009; Actor social 15, 2009).
Distorsin de la figura por parte de algunos empresarios para regularizaciones encubiertas de
extranjeros ya residentes en Espaa.
Falta de capacidad de la administracin para
determinar los puestos de trabajo demandados
por el mercado nacional.
Rigidez del sistema.
Falta de cultura empresarial para su utilizacin.
Precariedad laboral de los puestos de trabajo
ofrecidos por contingente y por la MLTC.
La oferta de empleo, en principio, no estaba vinculada a un alta en la seguridad social ni a una
contratacin laboral.
Durante la dcada del noventa, los acuerdos
del Consejo de Ministros usaban el contingente
para regularizar trabajadores que ya se encontraban en Espaa.
Los pequeos y medianos empresarios poco utilizan el mecanismo debido a las rigideces con
los tiempos y la poca agilidad en los trmites.
En la dcada del 90, a los trabajadores contratados por contingente solo se les ofrecan trabajos
en el servicio domstico, la construccin, la agricultura y la hostelera; independientemente del
nivel profesional de los inmigrantes.
El visado para bsqueda de empleo con una duracin de tres meses, lleva al trabajador a aceptar cualquier empleo a fin de poder permanecer
en Espaa, lo que es aprovechado por algunos
empresarios para ofrecer empleos en condiciones precarias.
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
Incongruencia entre el nmero anual de contingentes aprobado por el Consejo de Ministros y el
nmero de contratos anuales realizados por los
empleadores.
En 2001, el Consejo de Ministros estableci
errneamente el contingente como nica va de
acceso al empleo de los extranjeros no comunitarios, situacin que genero problemas pero que
fue corregida a partir del ao siguiente.
Es muy largo el perodo que transcurre desde
que el empresario solicita la contratacin hasta
que la obtiene (puede ir entre seis meses y un
ao), lo que hace que muchos de estos desistan
de la solicitud.
En el campo de la responsabilidad social de las
empresas8, detectamos algunos casos de incumplimiento de convenios, falsos contratos y
estafas a migrantes.
Se observa escasa previsibilidad de las campaas agrcolas, lo que dificulta la aplicacin del
Descripcin de la poltica
Desde 1991 existe la poltica de contingentes para controlar y ordenar los flujos migratorios que
estaban llegando a Espaa en forma masiva y desordenada, satisfacer mano de obra y realizar
ajustes demogrficos.
Objetivos generales
Analizar los factores que han incidido en la poltica de contingentes y el sistema de interaccin
entre los actores de la poltica, desde el institucionalismo histrico centrado en los actores.
Objetivos especficos
Estudiar las premisas tericas del institucionalismo histrico centrado en los actores, las reglas
de la poltica de contingentes, el contexto, los factores internos y externos y los actores en sus
constelaciones y modos de interaccin.
Temporalidad
1991 - 2009.
Enfoques
Metodologa
ver La Responsabilidad Social de las Empresas, cmo entenderla, cmo afrontarla, una perspectiva sindical por Juan Carlos Jimnez Fernndez.
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d) Facilita la determinacin de los grados de influencia de los marcos institucionales sobre las
percepciones, preferencias y capacidades de los
actores.
e) Propone que la investigacin de polticas pblicas se oriente al estudio de la interaccin entre
los actores y para ello confiere un papel relevante a los datos empricos, los cuales deben ser
acopiados para cada caso, dado que pueden
variar de una poltica a otra.
f) Sita a las instituciones como los actores claves, por cuanto dan forma a las percepciones y
preferencias de los actores y a las valoraciones
de los resultados que podran obtenerse a travs de la interaccin entre los actores.
g) Seala que las regularidades empricas que dependen de los efectos estandarizados de las instituciones, no sern universales, sino limitadas
en el tiempo y en el espacio, y particulares para
cada caso.
h) Permite analizar las capacidades de determinado sistema de interaccin poltica para hacer
frente a cierto tipo de problemas polticos y para
explicar los resultados de determinadas interacciones polticas, teniendo en cuenta que stas
se producen en espacios estructurados por relaciones de poder.
i) Posibilita apreciar la interdependencia entre
instituciones y actores en marcos y escenarios
institucionales determinados, influenciados por
el entorno local, nacional e internacional.
Aunque existen diversos enfoques del institucionalismo, en la investigacin que ha dado lugar a este
documento, nos hemos ocupado de una de las ms
recientes versiones del enfoque neo-institucional,
que ha ido ms all de considerar al sujeto como
un actor autnomo y todo poderoso, absolutamente
sujetado por estructuras que enmarcan sus posibilidades de accin. En efecto, el institucionalismo
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
histrico centrado en los actores, como combinacin del institucionalismo histrico y el sociolgico,
y que ha utilizado como herramienta la teora de
juegos, nos ha permitido comprender y explicar la
necesidad de combinar la agencia (capacidad de
los individuos de cambiar la estructura) y la estructura misma para explicar los resultados de la poltica pblica objeto de estudio. Esta comunicacin e
intercambio entre diferentes enfoques, permite reforzar la tendencia integracionista de los mtodos
en la ciencia poltica.
La utilizacin de la teora de juegos como herramienta til para analizar los comportamientos estratgicos y las reglas de decisin de los actores,
pone el nfasis en la
orientacin basada en
la eleccin racional de
Desde la perspectiva de
Estudiar el papel de las instituciones y los
los actores, donde la
los actores y los modos
agencia es determinande interaccin, se le
escenarios institucionales para dar respuesta
te. El institucionalismo
caracteriza como una
a los problemas que le dieron origen a la
sociolgico, enfatiza en
teora dinmica que da
poltica de contingentes, centrando la
los constreimientos de
cuenta del cambio instilos agentes por parte
tucional que se encuenatencin en los actores y en su racionalidad,
de las instituciones; y el
tra en la base del camnos
permite
analizar
el
papel
que
juegan
las
institucionalismo histribio histrico. Desde el
burocracias pblicas y los grupos de inters en
co, agrega la dimensin
punto de vista macro, se
temporal al anlisis mosocupa del medio institula elaboracin y ejecucin de los programas
trando cmo el pasado
cional o de las reglas de
gubernamentales.
incide en el presente y en
juego que constrien las
el futuro, y manifestando
acciones de los actores
una gran preocupacin
y las encausan; y, desde
por la historia de las instituciones en una particular
el punto de vista micro, se ocupa de las instituciocoyuntura histrica.
nes de gobierno sobre los actores sociales y econmicos, pblicos y privados, individuales y colectivos.
Podemos afirmar que el neo-institucionalismo es
una unidad de anlisis multidisciplinaria dado que
En definitiva, el enfoque neo-institucionalista en
sus desarrollos y sus distintos enfoques tericos le
su versin del institucionalismo histrico centrainteresan a la historia, la sociologa, la economa y
do en los actores desde la ciencia poltica, procula ciencia poltica. Sin embargo, para poderse conra explicar que las decisiones individuales (desde
solidar como unidad de estudio, el neo-institucionauna perspectiva conductista o de rational choice)
lismo necesita avanzar en la claridad de sus niveles
no pueden ser comprendidas sin la referencia al
de anlisis y en la fortaleza de sus conceptos. Intemarco institucional ms amplio en que ellas estn
rrogantes como los que se sealan a continuacin,
insertas. Adems, como el neo-institucionalismo rean no tienen claras respuestas desde esta persconoce que los agentes actan bajo condiciones de
pectiva terica: Las instituciones moldean las coninformacin, cognicin, participacin y poderes de
9
Significa que las variables del contexto no son excluidas del tejido argumentativo (Nohlen, 2006b).
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de la poltica de contingentes, las entrevistas realizadas a los distintos actores pblicos y privados, individuales y colectivos, fueron fundamentales para
identificar los intereses de cada uno a partir de
sus capacidades, percepciones y preferencias y
determinar los grados de influencia de los marcos
institucionales del contingente sobre cada uno de
los actores. Lo que pudimos constatar es que todos los actores implicados en la poltica de contingentes dependen, en buena medida, de las reglas
construidas como parte del diseo de esta poltica
y en virtud de ellas pueden hacer uso o no, beneficiarse o no de ella.
La estructura integrada o fusin de paradigmas
(institucionalismo histrico, institucionalismo culturalista y la teora de juegos) que propone el institucionalismo histrico centrado en los actores, proporciona un mejor ajuste entre perspectiva terica
y realidad observada; por ello es tan importante el
estudio de casos.
El trabajo emprico realizado como parte de la investigacin, cuyos resultados se muestran en este
documento, nos ha permitido examinar a travs de
la teora de juegos y de los modos de interaccin,
la influencia recproca entre actores institucionales espaoles y colombianos; actores econmicos
como los empresarios espaoles; actores sociales
como los sindicatos, trabajadores organizados gremialmente, tcnicos expertos en materia migratoria
y de empleo; y actores internacionales del mundo
del trabajo y las migraciones que tambin se expresan a travs de sus organizaciones. Todos estos
actores operan dentro de escenarios institucionales que abren y cierran estrategias de oportunidad,
dan forma a las percepciones y preferencias de los
actores, y, a su vez, dejan un amplio margen de maniobra dado que las reglas institucionalizadas rara
vez prescriben una sola direccin de accin y aun
siendo de obligatorio cumplimiento, pueden ser violadas por actores que estn dispuestos a pagar el
precio mediante sanciones.
El anlisis de la poltica de contingentes, orientado
a las interacciones, tambin aporta claves para entender situaciones complejas que se relacionan con
la poltica de contingentes y MLTC, y que van ms
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
all del anlisis de la accin del gobierno situndonos en el campo de la gobernanza, en tanto consultan las capacidades, percepciones y preferencias
de otros actores y sus expectativas. En el caso de
los migrantes frente a los derechos polticos, econmicos, sociales y culturales en las sociedades de
acogida; en el mbito empresarial de los pequeos
y medianos empresarios, frente a su imposibilidad
de usar la poltica de contingentes por los altos costes y la difcil tramitacin; y en el campo internacional, el papel que juegan la Organizacin Internacional de los Trabajadores (OIT), la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU) y la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) respecto de los
derechos de los migrantes. Cuestiones que han de
ser atendidos por los polticos y por los diseadores
de polticas, si de resolver problemas pblicos y de
mejorar la accin del gobierno se trata.
Finalmente, el mtodo propuesto por el institucionalismo histrico centrado en los actores, permite
explorar las capacidades del sistema de contingentes para hacer frente a cierto tipo de problemas
polticos y sociales y, para poder comprender e interpretar los resultados de determinadas interacciones polticas, teniendo en cuenta que stas se
producen en espacios estructurados por relaciones
de poder. A partir del trabajo de campo realizado,
hemos podido entender por qu la poltica de contingentes le es til a los grandes empresarios espaoles, y no as a los pequeos y medianos, comprender por qu los sindicatos de UGT y CCOO en
este campo migratorio, negocian fcilmente con los
empresarios y el gobierno y por qu en poca de crisis econmica, la Comisin Laboral Tripartita, compuesta por representantes del gobierno, los sindicatos y los empresarios, deciden por unanimidad
disminuir drsticamente el nmero de contingentes
a partir del ao 2009.
En efecto, la poltica de contingentes ha sido til en
Espaa para resolver demandas de mano de obra,
sostener el rgimen pensional y hacer ajustes demogrficos, aspectos relevantes para el mercado
laboral espaol y para la sociedad en su conjunto.
Sin embargo, el examen de algunas interacciones
polticas revelan que frente a la actual crisis econmica y financiera, se superponen los intereses eco-
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PSOE es la sigla que se utiliza para simplificar: Partido Socialista Obrero Espaol.
PP es la sigla que se utiliza para simplificar: Partido Popular.
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Cuando combinamos escenarios para examinar las
interacciones, nos encontramos con interacciones
en escenarios mixtos, que son las ms frecuentes.
Veamos algunos ejemplos:
Conflicto entre el gobierno Consejo de Ministros, los sindicatos de CCOO y UGT y las Asociaciones de Migrantes, por el cambio de finalidad
prevista en el Acuerdo del Consejo de Ministros
del 26 de marzo de 1993, en virtud del cual se
determin el primer contingente, y se permiti la
regularizacin de muchos inmigrantes extranjeros no comunitarios que ya se encontraban en
Espaa, a pesar de que el contingente se previ
para la contratacin en origen.
Conflicto entre el gobierno y los pequeos y
medianos empresarios por la rigidez en la gestin de los contingentes y la manera de realizar
los clculos del nmero de contingentes aprobados, que no coinciden con las necesidades
reales de mano de obra, ni con la contratacin
real realizada anualmente por los empresarios.
Conflicto entre el gobierno y los inmigrantes
representados por asociaciones, sindicatos y
ONGs, por el contenido de la circular 1/2002 de
16 de enero que dispuso la inadmisin a trmite
de todas las solicitudes de permiso de trabajo y
residencia de rgimen general, a partir del 14 de
enero de 2002.
Conflicto que se ha presentado entre los grandes empresarios y los sindicatos por la alta
rotacin de trabajadores contratados por contingente cada ao, lo cual supone la existencia de una de las siguientes situaciones: que
los empresarios no quieren renovar el contrato
despus del primer ao, o que las condiciones
de contratacin son tan precarias que provocan
el retiro de los trabajadores al vencimiento del
primer contrato laboral para emprender la bsqueda de otro trabajo en mejores condiciones
laborales.
Conflicto de intereses entre las distintas Comunidades Autnomas (CCAA) dadas las diferentes visiones acerca de la integracin de los
inmigrantes y las consecuentes polticas pblicas enfrentadas. Mientras algunas CCAA como
Catalua aboga por una visin multiculturalista
En el marco de la implementacin
de las polticas pblicas es comn
encontrar redes de polticas pblicas
que crean mecanismos de
coordinacin entre los diferentes
entes territoriales.
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Por propiedades de la red se entiende los niveles de centralidad, de proximidad, densidad, intensidad, entre otros.
Existen varios tipos de campo social que pueden ser: el territorio, por tipo de ocupacin o por el tipo de relaciones personales
(Molina, 2001: p. 27).
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lidad, la densidad y el rango Mitchell (1969 citado
por Requena S. 1989, p. 141). La posicin del actor,
desde el anlisis de redes, es un factor central a
analizar puesto que desde all se fundamentan las
asimetras de poder y las oportunidades o no para
acceder a los recursos. Mientras que en trminos
morfolgicos el elemento central radica en conocer
la densidad de la red, con la cual se indica si el total
de actores que participan de sta, se encuentran
unidos o no a otros o por el contrario sus vnculos
son pocos o nulos.
Para el institucionalismo histrico centrado en los
actores, el anlisis de las redes sociales es importante, en especial, en lo que se refiere al tema de
las interacciones. En tal sentido, Scharpf entiende
el concepto de red social como el conjunto de vnculos directos e indirectos definidos por relaciones
mutuas de dependencia (Scharpf, 1978, p. 362 citado en Klijn, 1998, p. 33). Desde esta perspectiva,
se infiere que la relacin entre los actores siempre
es mutua y por tanto deja de lado aspectos como
el reconocimiento que tiene un actor sobre otro, es
decir, en una red pueden estar contenidos un conjunto de actores donde no necesariamente los vnculos entre stos sean bidireccionales, ya que pueden estar situados en una sola direccin en la medida en que un actor reconozca a otro, mientras que
para el otro esta relacin puede o no ser relevante.
El reconocimiento de los actores es importante a la
hora de comprender la fortaleza en las relaciones
que pueden establecer los mismos para un propsito comn, lo que es relevante en el anlisis de las
polticas pblicas.
A continuacin, exploraremos el concepto de redes
de polticas pblicas como presupuesto necesario
para abordar el anlisis de la poltica pblica de
contingentes de trabajadores colombianos en Espaa, partiendo de identificar los tipos de relaciones
y las medidas de densidad y centralidad de la red.
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El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
de la poltica la relacin puede ser conflictiva, mientras que en escenarios futuros entre los mismos actores puede pasarse a la cooperacin.
Un segundo nivel de anlisis tiene que ver con las
medidas de centralidad y densidad. Conviene en
este sentido indicar a qu corresponde cada uno
de estos conceptos. En primer lugar, la posicin que
ocupa determinado actor dentro de la red, es decir,
su nivel de centralidad, determina la capacidad de
influencia sobre otros actores o sobre los mismos
resultados. En este sentido, se pueden diferenciar
dos niveles: la posicin perifrica y la posicin central (Freeman, 1979 citado en Requena S. 1989,
p. 149). De igual forma pueden existir niveles intermedios que a su vez son importantes en cuanto
a los flujos de informacin. Por tanto, el grado de
centralidad depender del nmero de actores a los
cuales se encuentra unido un actor. ste grado de
centralidad, a su vez, tiene un nivel de entrada y
uno de salida: el de entrada hace parte del nmero
de actores que se refieren a ese actor, mientras que
el de salida da cuenta de los actores a los que ste
se refiere (Velzquez A. & Aguilar G., 2005: p. 21).
Frente a la densidad, existen cuatro elementos
morfolgicos que caracterizan una red: anclaje
o localizacin de la red, accesibilidad, densidad y
rango. (Mitchell 1969 citado por Requena S., 1989:
p. 141). A partir de sta, se explica el grado de conexin que existe entre los distintos actores. De
este modo la densidad corresponde a la relacin
que hay entre el nmero de vnculos existentes y
el nmero de vnculos que son posibles (Molina,
2001). As por ejemplo, una red donde todos los actores estn vinculados entre s tendr la densidad
mxima posible, es decir, de 100 vnculos posibles
100; en caso contrario este nmero ir disminuyendo a partir del nmero mximo de vnculos posibles.
Las polticas pblicas vistas desde una perspectiva
de redes sociales permiten indagar por la coherencia o no que existe entre lo delegado y lo llevado a
cabo, como en el caso de la coordinacin. Por otro
lado, los posibles conflictos que se presentan entre
actores que a su vez inciden en los resultados de
la poltica, as como las posibles relaciones de cooperacin en un momento dado de la poltica. Por
Dilogos Migrantes
87
Ayuntamientos
Inmigrantes contigentes
UNED
PyMes Empresarios
Gobierno Espaol
Empresarios agrcolas
UE (Unin Europea)
Gobierno colombiano
Primer
Segundo
Cuarto
Quinto
Gobierno
espaol
Asociaciones
de migrantes
Comisin
Laboral
Tripartita
Grandes
empresarios
Alcaldas
municipales
Colombia
Consejo
Superior de la
Poltica de
Inmigracin
Red Pblica
de Centros de
Migraciones
UGT (Unin
General de
Trabajadores)
33.333
17.647
17.647
17.647
15.686
13.725
11.765
11.765
88
Tercero
Dilogos Migrantes
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
La centralidad del gobierno espaol en el modelo
de redes da cuenta de la alta conectividad de ste
con respecto a otros actores pblicos, privados y sociales. Sin embargo, los altos niveles de centralidad
implican que muchas decisiones pasan primero por
este actor y, por tanto, las restricciones frente a la
posible incidencia en los rumbos de la poltica pblica son altos puesto que al no existir otros actores
que se encuentren en el mismo nivel de centralidad
generan una concentracin de la informacin, la
posibilidad de tomar decisiones jerrquicas cuando
no se llegue a acuerdos y relaciones de poder sobre
actores que figuran en niveles perifricos.
Otro actor que aparece en la red con un nivel alto de
centralidad son algunas alcaldas municipales de
Colombia en regiones altamente expulsoras de migrantes por contingente como la Alcalda de Pereira
y la Alcalda de Bogot. Quizs esto se explica porque a partir del Convenio Bilateral de cooperacin
del 2001 suscrito entre los gobiernos de Colombia
y Espaa, las alcaldas implicadas con el fenmeno
migratorio han logrado incorporar en sus agendas
polticas y en los planes de desarrollo municipales
y departamentales temticas relacionadas con la
migracin y estn jugando un papel importante en
la defensa y proteccin de los migrantes de esas
zonas y despus de la crisis de 2008, de los retornados. Esto pone en evidencia que en el tema migratorio son muy importantes los gobiernos locales
y las dinmicas territoriales de aquellos territorios
ms afectados con esta problemtica.
En el marco de la implementacin de las polticas
pblicas es comn encontrar redes de polticas pblicas que crean mecanismos de coordinacin entre los diferentes entes territoriales. Es as como en
Espaa, en el caso de la poltica pblica de migracin, funciona la red pblica de centros de migracin que en un inicio fue creada desde el orden nacional y agrupaba tanto a comunidades autnomas
como municipios, sin embargo, con el proceso de
descentralizacin, cada comunidad autnoma crea
su propio centro de las migraciones.
14
15
Para el caso colombiano, el principal espacio de coordinacin con el gobierno espaol se encuentra en
cabeza de la Comisin Mixta de Coordinacin, en
la que participan las autoridades de cada pas. Sin
embargo, el proceso histrico de la relacin entre
Colombia y Espaa da cuenta de relaciones de cooperacin a travs del Tratado General de Cooperacin y Amistad entre Colombia y Espaa, firmado el da 29 de octubre de 199214. Y de relaciones
de coordinacin el convenio bilateral denominado
Acuerdo entre Espaa y Colombia relativo a la regulacin y ordenacin de los flujos migratorios laborales suscrito entre los dos gobiernos en el mes de
mayo del 2001 (Ministerio de Asuntos Exteriores,
2001).
Otro aspecto que se destaca en la red de poltica
migratoria son los actores marginales o grupos excluidos. stos estn constituidos por los inmigrantes temporales y los inmigrantes a travs de los
contingentes que a pesar de estar conectados en
la red, por ejemplo, a los grandes empresarios y al
SENA15 y ser los destinatarios de la poltica, no han
visto reflejadas sus voces en las decisiones que se
han tomado respecto a ellos. Lo anterior se expresa en la decisin tomada respecto al retorno y a la
suspensin en el envo de ms contingentes a la
pennsula ibrica como resultado de la crisis econmica por la que atraviesa el pas en la actualidad.
En ello debera jugar un papel central el gobierno
colombiano al hacer cumplir los derechos de los
migrantes y disear polticas pblicas en territorio
para garantizar el buen desarrollo de la migracin y
el retorno. Sin embargo, apenas ahora comienza a
preocuparse por sus connacionales y lo que ms le
ha interesado es la generacin de mecanismos institucionales para canalizar el tema de las remesas a
travs de cuestiones como ferias de negocios donde los migrantes inviertan en finca raz o en compra
de vivienda en el pas de origen.
En sntesis, la red de la poltica migratoria tiene baja
densidad ya que equivale a 5.5, reflejando poca conectividad entre actores. Esto implica efectos sobre
Dilogos Migrantes
89
Conclusiones
A modo de conclusin se puede afirmar que el estudio de caso de la poltica de contingentes permite aproximarse a las relaciones que se establecen
en marcos de polticas pblicas, los actores que de
ella participan, los escenarios de cooperacin o de
conflicto que se desarrollan, el momento histrico
en el que se inscribe determinado problema en la
agenda sistmica o de gobierno, entre otros aspectos. Asimismo, al explorarse la realidad de forma retrospectiva, es posible dar cuenta del xito o no de
los procesos y por tanto de la efectividad o fracaso
de la poltica. En el especial el caso de la poltica de
contingentes en Espaa ha posibilitado puntualizar
algunos aspectos a tener en cuenta: primero, se entiende que las polticas se crean en un determinado
contexto histrico; y segundo, stas no son inmutables y pueden verse afectadas por los cambios en
la realidad, como sucede en la actualidad dado el
contexto de crisis econmica que vive Europa y en
particular Espaa.
90
Dilogos Migrantes
Una vez hemos empleado el enfoque del institucionalismo y el de redes sociales al anlisis de la
poltica de contingentes, vemos cmo la poltica es
efectiva con relacin al cumplimiento de sus objetivos, pero vista desde los mercados de trabajo sus
decisiones tienen impactos negativos o los mismos
no son contemplados en la poltica. Las implicaciones que de all se derivan son: el detrimento de las
condiciones laborales de los migrantes, su baja participacin poltica directa en la toma de decisiones
y la vulneracin en sus derechos sociales, econmicos y polticos.
Con respecto los aportes metodolgicos, y a manera
de balance, se puede comparar el enfoque del institucionalismo histrico centrado en los actores con
el enfoque de redes de poltica pblica. Esta comparacin nos permiti ubicar elementos convergentes y divergentes. En los elementos convergentes,
encontramos que en los dos modelos se le asigna
un papel central a las relaciones tanto entre actores
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en Espaa: aportes tericos y metodolgicos para el anlisis...
individuales y colectivos, pblicos y privados, y en
ambos tipos de relaciones participan una multiplicidad de actores. De igual forma, ambos consideran
que por lo general existen asimetras de poder y que
por tanto este es un factor que se debe explorar porque viabiliza una riqueza en los anlisis. A estos dos
modelos les interesa analizar la intensidad de las
relaciones pues con ellas se puede hacer alusin
a la fuerza que tienen los vnculos y lo que stos
posibilitan en marcos de polticas pblicas. Tanto
para el anlisis de las interacciones como para el
anlisis de redes sociales, se clasifican los tipos de
relacin o interaccin a partir de la coordinacin, la
cooperacin y el conflicto.
Por otra parte, en lo que se refiere a los elementos
divergentes, el modelo de redes sociales, a diferencia del institucionalismo histrico centrado en los
actores, profundiza en las formas que toman esas
relaciones. Para ello hace uso de herramientas de
medicin en relacin a la densidad, la centralidad,
la cercana, el cierre de la red, la intermediacin,
entre muchas otras, que permiten explorar y medir
en trminos cuantitativos la homogeneidad o no
de estas relaciones. De igual forma diferencia los
distintos niveles de relacin o las posibles redes o
subgrupos que se pueden presentar en las polticas: entre actores pblicos y privados, entre la sociedad y el Estado y al interior del sector pblico.
Asimismo, se ha detectado que existe una estrecha
correspondencia entre descentralizacin y redes
pues una vez se asumen mayores responsabilidades en los niveles inferiores de gobierno, tanto en
Colombia como en Espaa, uno de los mecanismos
Dilogos Migrantes
91
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Dilogos Migrantes
93
Tejido social
CONSIDERANDO QUE:
1. Los avances verificados en el desarrollo del I y
II Foro Andino de Migraciones, realizado en Quito
y Lima los aos 2008 y 2009 respectivamente,
donde los Pases Miembros de la Comunidad Andina ms Chile, en su calidad de Pas Asociado, han
dado nacimiento a un espacio poltico y tcnico del
ms alto nivel para la discusin y formulacin de
propuestas en temas vinculados con los derechos
fundamentales de los migrantes andinos en los espacios intra y extra regionales.
2. Los avances evidencia una notable convergencia
de las polticas nacionales de los Pases Miembros
ms Chile en cuanto al tratamiento del tema migratorio y se encuentran recogidos en el proyecto de
Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM), aprobado en Lima en octubre de
2009.
5. Las experiencias nacionales enriquecen y fortalecen las acciones regionales, y nos permiten propiciar el mejoramiento de las condiciones de vida de
las personas migrantes y sus familias.
6. El Plan Andino de Desarrollo Humano para las
Migraciones, en estrecha vinculacin con el Plan
Sudamericano para las Migraciones, plantea como
lnea estratgica de accin pblica en materia migratoria: la construccin de informacin objetiva,
confiable, oportuna y pertinente para la definicin
y ejecucin de las polticas y programas adaptados
a la realidad migratoria y a su compleja relacin de
causas y efectos en los distintos mbitos.
7. La importancia de la aplicacin del principio de
libre movilidad como uno de los ejes rectores de la
integracin en materia migratoria en el marco de la
Comunidad Andina.
Propone:
Dilogos Migrantes
95
Tejido social
social y educativa de las personas migrantes y sus
familias.
3. Que los procesos para la generacin de informacin que fundamentan la mejor definicin de la
poltica pblica se desarrollen bajo un enfoque de
derechos humanos, garanticen el derecho a la intimidad y a la vida privada, resguarden la dignidad de
las personas migrantes y sus familias.
4. Que los anlisis estadsticos realizados contemplen los obstculos del proceso de integracin migratoria en la regin as como las recomendaciones
para superarlos.
5. Que en el marco de la Decisin 548 de la Comunidad Andina, se coordinen acciones extracomunitarias que permitan unir esfuerzos para disear y
poner en ejecucin estrategias conjuntas para asistir en materia de salud a los migrantes andinos en
los pases receptores.
6. Apoyar el trabajo que estn desarrollando el Grupo de Expertos en Estadsticas de Migracin de la
Secretaria General de la Comunidad Andina, especialmente en relacin al Plan de Trabajo de Migraciones del ao 2013 y la necesitad de impulsar
las siguientes metas y mecanismos normativos del
Plan:
a. El Glosario Andino de migraciones para la Produccin de Estadsticas.
b. La modificacin del Contenido y Formato de la
Tarjeta Andina de Migracin (TAM).
c. El Registro Consular Andino, a fin de establecer un sistema armonizado.
d. La creacin de un Documento de Identidad
del Ciudadano Andino - DA.
e. La elaboracin del Sistema Estadstico de Migraciones Laborales.
f. La implementacin del Sistema de Informacin Estadstica Migratoria en funcin de la
Decisin 755.
96
Dilogos Migrantes
Dilogos Migrantes
97
Tejido social
Propuesta de la Sociedad Civil representada
por la Red Andina de Migraciones
en el III Foro Andino de Migraciones
San Francisco de Quito, 5 de octubre de 2012
Introduccin
La Red Andina de Migraciones aprecia la determinacin de las actuales autoridades de los cuatro Gobiernos andinos en materia migratoria que,
acompaados de la Secretara General de la CAN,
decidieron finalmente realizar el 04 y 05 de octubre
el Foro Andino de Migraciones luego de reiterados
aplazamientos en razn de los nuevos y trascendentales temas de la movilidad humana que requeran urgentes e impostergables soluciones.
Asimismo, expresa su expectativa por el trabajo de
reingeniera de la organizacin y estructura de la
Comunidad Andina que actualmente se encuentran
realizando la CEPAL y la Fundacin Getulio Vargas
y exhorta a los gobiernos a que formalicen cuanto
antes los resultados de la reingeniera a fin de impulsar con mayor fuerza el nuevo proceso de integracin andina.
Muy brevemente, trataremos de consignar la situacin actual del tema migratorio en el contexto regional y en el global, advirtiendo que en el corto lapso
de cuatro aos, esto es en el perodo 2008 2012,
ha cambiado radicalmente el escenario en el que
se mueven los flujos migratorios. En efecto, el inicio
de la crisis europea y de la crisis norteamericana
ocasion una tendencia a frenar las corrientes migratorias de Amrica Latina hacia las dos citadas
regiones y, antes bien, se han incrementado los
procesos de retorno. Reconocemos que esta vez
Amrica Latina mantuvo un adecuado desempeo
econmico, y sus gobiernos profundizaron los cambios sociales en beneficio de las poblaciones ms
necesitadas y en los empeos de poner a su alcance los avances de la tecnologa.
98
Dilogos Migrantes
Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
2012 que exhorta a todos los pases miembros a
poner en prctica el Instrumento Andino de Migracin Laboral, el Instrumento Andino de Seguridad
y Salud en el Trabajo, as como la Decisin Andina
548 referente a la proteccin consular de los ciudadanos en terceros pases.
A la luz de esta Recomendacin, se vuelve an ms
urgente la consolidacin de un espacio de derechos
en la regin en el marco institucional de la Comunidad Andina.
Lamentablemente, la sociedad civil y las mismas
autoridades pblicas a menudo demuestran un
sentimiento de desconfianza haca la Comunidad
Andina.
A pesar de ser el proceso de integracin regional
ms antiguo del continente latinoamericano y, despus de la Unin Europea, el que tiene mayor trayectoria histrica en el mundo, el sentimiento de
pertenencia al proceso de integracin poltica de la
Comunidad Andina es limitado por parte de los pueblos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Per.
Sin embargo, existe un sentimiento comn de pertenencia a una regin que ms all del espacio po-
Dilogos Migrantes
99
Tejido social
nes que la conforman articulan sus acciones de
informacin, formacin, promocin, incidencia, y
atencin a las personas migrantes con la finalidad
de contribuir, a una movilidad humana libre, segura
e informada y la proteccin y garanta de sus derechos humanos.
En el marco de dicho trabajo, la Red Andina de Migraciones ha colaborado propositivamente con instituciones nacionales y comunitarias.
En este esfuerzo comn, resulta necesario destacar
la apertura del Parlamento Andino en el proceso de
renovacin de la Carta Social Andina que culmin
durante la III Cumbre Social Andina que se celebr
en Bogot del 28 al 30 de mayo de 2012.
La Red Andina estuvo presente en las cinco mesas
de trabajo de la III Cumbre contribuyendo activamente a la re formulacin de la Carta.
Por ende, se recolectaron propuestas desde la sociedad civil con el objetivo de incluir un captulo dedicado a la Movilidad Humana en la nueva Carta
Social Andina y transversalizar el tema migratorio
en los dems captulos.
La Red Andina de Migraciones felicita el trabajo de
las y los parlamentarios andinos que en la sesin
plenaria de los das 24 y 25 de julio de 2012 aprobaron la nueva Carta Social Andina, incluyendo el
captulo 15 sobre Movilidad Humana y distintos artculos que promueven y defienden los derechos de
las personas en condicin de Movilidad Humana en
los captulos dedicados a la Democracia, a los Derechos Humanos y a la Educacin.
Sin embargo, la Red Andina de Migraciones expresa el inters por hacer seguimiento a la Carta a
fin de que se convierta en una herramienta normativa vinculante as como est declarado en su
prembulo e insta a los pases miembros a cumplir con el artculo 103 de la Carta en el cual se
reconoce su compromiso a presentar un informe
anual al Parlamento Andino respecto a las medidas que hayan adoptado para asegurar la vigencia
y el cumplimiento de los derechos consagrados en
la Carta.
Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
va interna con la normativa comunitaria as como el
pleno respeto del principio de coherencia.
La Red Andina exhorta a los pases miembros a realizar capacitaciones y talleres sobre el derecho comunitario andino en materia migratoria con funcionarios pblicos y sociedad civil a fin de socializar y
difundir los derechos consagrados en la normativa
comunitaria. Al mismo tiempo, plantea la necesidad
de incorporar la normativa comunitaria en la malla
curricular de los futuros jueces y juezas de los pases miembros.
En su trabajo de constante divulgacin del proceso
integracionista andino, la Red Andina de Migraciones afirma la plena disposicin y voluntad de colaborar con los pases miembros en dicha tarea de
socializacin y capacitacin.
Expresamos nuestra preocupacin por la escasa
relevancia reservada al Plan Andino y al anlisis de
sus principios en el III Foro Andino de las Migraciones. Sin embargo, felicita a los pases miembros por
la realizacin del Foro y el esfuerzo de construir en
comn un Sistema de Informacin Estadstica sobre Migraciones cuya necesidad es reafirmada en
el primer lineamento estratgico del Plan Andino.
En este trabajo, la Red Andina de Migraciones ha
venido realizando talleres con distintas organizaciones de la sociedad civil y autoridades de los gobiernos locales a fin de divulgar la propuesta de Plan
Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones y
elaborar sugerencias para la construccin del Plan
de Accin Trianual al Plan Andino tal como lo plantea el cuarto lineamento estratgico del Plan.
e. Felicita el gobierno de Ecuador por la implementacin de las Decisiones 545 y 583 y los pases
de la CAN por la ratificacin del acuerdo de residencia con MERCOSUR. Asimismo, expresa
la necesidad de capacitar sobre la normativa
andina en materia migratoria a los funcionarios
Tejido social
pblicos que en cada pas realicen actividades
de atencin con personas en contextos de Movilidad Humana. Dicha capacitacin debera realizarse prioritariamente con la polica de migracin y las autoridades judiciales en cada pas.
f. Exhorta a los pases miembros a continuar trabajando en el esfuerzo de armonizar la legislacin interna especialmente las leyes de migracin y extranjera con la normativa andina a fin
de asegurar un verdadero espacio de libre circulacin y residencia en la regin.
g. Exhorta a los pases miembros a apoyar iniciativas de capacitacin para la ciudadana de cada
pas a fin de difundir los derechos que los ciudadanos y ciudadanas poseen en cuanto ciudadano de la Comunidad Andina y los mecanismos a
travs de los cuales exigir dichos derechos. Estas capacitaciones deberan ser acompaadas
Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
lticas y programas adaptados a la realidad migratoria de la regin.
Hay que resaltar que, paralelamente a la aprobacin de esta Decisin, la Red de Observatorios, Centros de Estudio e Investigadores sobre Movilidad
Humana y Migraciones Internacionales Andinas,
que hace parte de la Red Andina de Migraciones
(RAM), conformada por organizaciones y entidades
de los 4 pases de la CAN, en un evento realizado
das antes del Taller de Expertos Gubernamentales
y de la Sociedad Civil, manifest a travs de una Declaracin, fechada el 23 de agosto, la importancia
del fortalecimiento de los lazos de comunicacin,
dilogo y/o trabajo conjunto con las instituciones
estatales vinculadas a la gestin de la movilidad
humana, especficamente de las migraciones internacionales y, ms concretamente, las instituciones
responsables de implementar registros, encuestas
y cualquier otro instrumento de recoleccin de datos que permita producir ms y mejor informacin
oficial sobre las distintas formas de movilidad internacional forzadas o voluntarias. En dicha ocasin se expusieron diversas experiencias como la
Encuesta Nacional de Migraciones Internacionales
y Remesas ENMIR (2008/2009) realizada por
el Observatorio de Migraciones de Fundacin Esperanza y el grupo de Movilidad Humana del Eje
Cafetero, y el sistema de informacin sobre desplazamiento interno en Colombia, as como se comen-
Tejido social
no solo en el mbito nacional, sino tambin en el
mbito regional comunitario. Pero, no sobra manifestarlo, ofrecemos tambin tanto las bases de datos, como la metodologa e instrumentos utilizados,
para que, si es el caso, puedan ser revisados, ajustados y complementados para una prxima aplicacin de parte del grupo de expertos en estadsticas
migratorias de la CAN.
Acorde con los objetivos de este Foro gubernamental de priorizar el fortalecimiento de la informacin
migratoria como lnea estratgica para la generacin de poltica migratoria y su impacto en los procesos de inclusin laboral, seguridad social y educativa de las personas migrantes y sus familias,
la encuesta en referencia brindar informacin desglosada en los aspectos laboral y educativo tanto
de emigrantes como de nacionales retornados.
Sealamos en este contexto que como un insumo
adicional y de gran relevancia para la formulacin
e implementacin de polticas migratorias, del que
puede disponer tambin la CAN en su conjunto,
estn las investigaciones que en la actualidad se
han venido realizando, por parte del proyecto Servicio Andino de Migraciones ya sealado. Son los
estudios: Retorno de Migrantes a la Comunidad
Andina, Migracin Andina y Gnero, Estado y
Migracin en la regin andina, ya concluidos, y los
de Trata de personas y de Interculturalidad, que
estn en su fase final.
Por otra parte, queremos aprovechar esta oportunidad para sealar que la regin andina enfrenta
un reto importante, como es el de determinar las
caractersticas de otras formas de movilidad. Al
respecto, resulta de gran relevancia avanzar con el
fortalecimiento de los sistemas de registro que permitan generar mayor informacin oficial sobre:
La movilidad transfronteriza,
El desplazamiento de personas por causa de delitos transnacionales (trata de personas y trfico
de migrantes),
La movilidad de nios y nias no acompaados,
La movilidad de mujeres, y
La situacin de personas solicitantes de asilo,
personas refugiadas, entre otros.
Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
Para finalizar, le reiteramos nuestra gratitud por invitarnos a participar de este Foro Andino de Migraciones, y reiteramos que un fuerte dialogo y cooperacin entre estados sociedad civil y cooperacin
internacional es la llave que garantiza el goce de los
derechos humanos, el ejercicio de la ciudadana y
el bienestar de los migrantes y sus familias tanto en
origen como en destino.
Muchas gracias.
Tejido social
Entrevista
Dilogos Migrantes: En el Informe 146 se concluy que el Estado peruano deba adoptar una poltica migratoria. Cules son las razones para llegar
a esta conclusin?
Eduardo Vega: El Informe Defensorial N 146 se seal que el Estado peruano ha desarrollado una poltica migratoria que ha privilegiado, bsicamente,
la perspectiva de seguridad frente a la inmigracin,
as como la defensa y proteccin de derechos en
la atencin de los nacionales que deciden migrar
al extranjero. De este modo, el marco normativo
existente y la forma con que el Estado peruano se
ha estructurado con relacin al tema migratorio responde a las dos perspectivas sealadas, a cargo,
por un lado, del Ministerio del Interior a travs de la
Direccin General de Migraciones y Naturalizacin,
y por el otro, del Ministerio de Relaciones Exteriores, a travs de sus Consulados en el exterior, respectivamente.
Dichas perspectivas responden a concepciones
distintas del fenmeno migratorio. Consideramos
Es decir, se requiere de un marco normativo integral, con enfoque de derechos, asignacin de responsabilidades claras y una perspectiva de poltica pblica moderna, que no implica desconocer la
perspectiva de seguridad, pero a su vez, asegure
los derechos de todos los migrantes tanto de los
peruanos que viajan al exterior como de los extranjeros que residen en el pas.
Asimismo, se debe fortalecer la institucionalidad
del Estado, de tal modo que se logre estructurar
un sistema que articule a los diversos sectores y
niveles de gobierno, que facilite la coordinacin de
todas las entidades vinculadas al tema, la sociedad
civil y la poblacin migrante.
D.M.: Desde la publicacin del Informe 146 y su
informe de seguimiento, a la fecha de hoy, se
han podido observar cambios en relacin a la
adopcin y fortalecimiento de la poltica pblica
migratoria integral en el pas?
E.V.: Ciertamente, algunas instituciones presentan
importantes iniciativas para incorporar la perspecti-
Entrevista
va de integralidad y de proteccin de derechos en la
poltica migratoria. Por ejemplo, el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) ha implementado la Decisin 545 de la Comunidad Andina (CAN)
sobre el Instrumento Andino de Migracin Laboral1,
cuyo objetivo es el establecimiento de normas que
permitan de manera progresiva y gradual la libre circulacin y permanencia de los nacionales andinos
en la Subregin con fines laborales bajo relacin de
dependencia.
A raz de dicha norma, el MTPE modific su Ley de
Organizacin y Funciones (LOF) y su Lineamiento de
Poltica Socio laboral 2009-2011, a fin de crear la
Direccin de Migracin Laboral, que tiene entre
sus principales funciones, la formulacin, ejecucin, supervisin y evaluacin de las polticas nacionales y sectoriales en materia de migracin laboral,
garantizando el cumplimiento de los derechos de
los migrantes y de sus familiares.
De otro lado, es importante resaltar que en julio del
ao 2011 se cre la Comisin Multisectorial Permanente llamada Mesa de Trabajo Intersectorial para
la Gestin Migratoria, impulsado por el Ministerio
de Relaciones Exteriores, en la que participan 19
entre entidades del Estado y de sociedad civil. Esta
Mesa de Trabajo debe asumir el reto de promover
en el pas la atencin de la migracin internacional
de manera intersectorial, en todos sus aspectos.
D.M.: Desde un enfoque basado en derechos,
qu caractersticas debera tener una poltica
migratoria?
E.V.: Es importante resaltar que el enfoque de
derechos en las polticas pblicas le recuerda al
Estado que sus obligaciones establecidas en los
instrumentos internacionales, convirtindolo en garante de la proteccin de los derechos de todas las
personas. En esa medida, las polticas migratorias
con enfoque de derechos exigen acciones especficas y medidas afirmativas de proteccin de la persona migrante de la manera ms integral posible,
en articulacin con otras polticas, como la laboral,
La decisin 545 Instrumento Andino de Migracin Laboral fue aprobada en el Recinto Quirama, Departamento de Antioquia, Repblica de Colombia, el 25 de junio de 2003, por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
1
contempla solo una situacin especfica, del ciudadano peruano que debe haber radicado no menos
de cinco aos en el exterior y retorna para establecer una empresa. De ah que los beneficios establecidos sean bsicamente tributarios y no existan
otras medidas.
Tambin es importante, como se ha sealado anteriormente, que la poltica migratoria deje de ser
abordada solo desde una mirada de poltica exterior
y de seguridad nacional; siendo imperioso atender
como lo venimos sealando constantemente todos los aspectos de la migracin (causas, dimensiones, etapas, actores, etc.) de manera integral,
articulando con otras polticas de Estado, especialmente las polticas laborales, educativas, de salud
y seguridad social, demogrficas y de desarrollo territorial, entre otras.
En ese mismo sentido, las medidas que puedan implementarse no estaran centradas nicamente a
exoneraciones tributarias sino tambin a medidas
de proteccin (si son vctimas de trata, nios no
acompaados), posibilidades de desarrollo y laborales (profesionales capacitados), posibilidades de
mejorar su calidad de vida (jubilados, adultos mayores), entre otras acciones que requieren necesariamente del concurso de distintas entidades, pues
actualmente la Ley de Incentivos Migratorios se encuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria (SUNAT).
De acuerdo a lo establecido en el artculo 7 de la Ley N 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Trfico ilcito de Migrantes, El
Estado debe proporcionar (...) a las vctimas, colaboradores, testigos, peritos y sus familiares directos dependientes, como mnimo: la
repatriacin segura, alojamiento transitorio, asistencia mdica, sicolgica, social, legal, (...).
2
Introduccin
El presente documento registra la bsqueda inicial
de un enfoque alternativo para interpretar e intervenir los procesos de movilidad humana en estas
dcadas iniciales del presente siglo XXI, con especial referencia a los pases andinos y a la nacin
colombiana. Para tal efecto se revisa el concepto
y la prctica de la Comprensin y sus principios
de contextualizacin, de sentido y humanizacin
de los compromisos como complemento de la
explicacin inherente a los procesos del Conocimiento.
Con el propsito de situar la dinmica y los focos de la movilidad humana en una perspectiva
de la Comprensin, se enuncian los contextos actuales de la misma, a nivel mundial/global y a nivel
local/familiar y, brevemente, el correspondiente rol
del Estado.
Para sustentar esta mirada alternativa, se ha recurrido a lecturas de calificados autores del pasado
siglo XX y del presente siglo que orientan y facilitan
el construir un espacio abierto a dilogos comprensivos que superen el conocimiento fragmentado sobre un tema de inters colectivo, a
nivel mundial, como es el de la Movilidad Humana.
Para una orientacin al lector presentamos, en este
breve documento, algunas de las referencias en
cada uno de los apartados:
Arquitecto, egresado de la Universidad Nacional de Colombia. Candidato a Doctorado en Ciencias del Desarrollo. Universidad
Central de Venezuela. Docente en universidades pblicas y privadas. Ha asesorado a la Fundacin ESPERANZA en los macro proyectos: Servicio Colombo Ecuatoriano de Migracin SECEMI (2007/09), y en el desarrollo del Servicio Andino de Migraciones SAMI
(2011/13).
1
Las anteriores tesis Arendtianas sobre el significado de la comprensin son ratificadas por Edgar
Morn, en su estudio sobre la complejidad humana,
Se usa el trmino despliegue en su connotacin semntica: ampliar la cobertura de una estrategia; convertir un potencial en
una realizacin; pasar de lo cerrado a lo abierto. El socilogo Hugo Zemelman, en su libro Necesidad de conciencia, (200. Edit.
Anthropos, Espaa, comenta (pg. 61): Cuando hablamos de mundo y conciencia no es una invocacin a asumirnos como punto de
partida del despliegue?Si el despliegue es la transformacin de la realidad como exterioridad en mbitos de sentidos, se requiere
para lograrlo poder escuchar la necesidad de ser sujeto....
2
La Movilidad Saludable/Creativa
Asimismo, Nam, en el captulo 2, Los contrabandistas globales estn cambiando el mundo, escribe lo siguiente:
Y agrega:
Hay unos cuantos presupuestos tan bsicos
como sencillos, aunque a menudo ignorados, que
conviene tener en cuenta:
Lo que impulsa el comercio ilcito no es la
baja moral sino las altas ganancias.
El comercio ilcito es un fenmeno poltico.
El comercio ilcito tiene que ver ms con transacciones que con productos.
El comercio ilcito no puede existir sin el comercio lcito.
El comercio ilcito es cosa de todos.
Los gobiernos no pueden hacerlo todo solos.
Y agrega:
Qu tiene que pasar para ello? Tenemos que
respetarnos a nosotros mismos. El respeto por el
otro pasa por el respeto por s mismo; el respeto
por s mismo pasa por el respeto por el otro. Pero
para que eso pase, el nio debe crecer de tal manera que adquiera conciencia de s y conciencia
del otro en la legitimidad de la relacin social
Bibliografa
ARENDT, H. (2010). Lo que quiero es comprender. Editorial Trotta: Madrid.
ATALI, J. (2010).El hombre nmada. Editorial LUNA: Bogot.
BADIE, B. (2012). Nuevas reglas del juego mundial. Entrevista realizada por: Sophia Rodrguez Pouget. El
Declaraciones
e informes especiales
Inclusin de la poblacin migrante y retornada en los Programas de Educacin y Salud de los Pases Andinos
propone formalmente a los ejecutivos de la Comunidad Andina de Naciones - CAN adherir en bloque
y formalmente al Acuerdo sobre Residencia de los
Estados Partes del MERCOSUR, Chile y Bolivia.
El camino recorrido
El Acuerdo se elabor en 2002, tuvo una primera
implementacin unilateral, de hecho, por parte de
Argentina en su nueva Ley Migratoria y Plan Patriota
del ao 2004 y se implementa plenamente a partir de 2009 en los 6 pases del Acuerdo: Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Chile y Bolivia. El 28
de junio de 2011, en Paraguay, se firm, por parte
de autoridades competentes de los ses pases del
mente oportuno, cuando la integracin regional representa una necesidad acuciante como proteccin
a los efectos de las crisis econmicas producidas
en los pases del norte y que en ocasiones anteriores han trado consecuencias devastadoras para
nuestros pases.
Ahora bien, aquellos de ustedes que tengan asiento, sintanse en libertad de tomar asiento. No me
importa.
Ahora bien, la semana pasada tuve el honor de ser
juramentado para un segundo mandato como Presidente de los Estados Unidos. Y, durante mi discurso de toma de posesin, habl sobre cmo lograr
progreso en los retos concretos de nuestra poca
no requiere que lleguemos a un acuerdo en cada
debate ni tampoco que pasemos por alto todas las
diferencias que tengamos, pero s requiere que encontremos puntos de afinidad y que vayamos adelante con un propsito en comn. Nos requiere que
tomemos accin.
Yo s que algunos asuntos requerirn un esfuerzo
mayor que otros. Algunos debates resultarn ms
contenciosos. Y eso no debe sorprendernos. Pero el
motivo por el que estoy aqu hoy es debido a un reto
en el que las diferencias estn desapareciendo;
donde est surgiendo un consenso generalizado; y
donde ahora puede escucharse un llamado a tomar
accin de todas partes de los Estados Unidos. Estoy aqu hoy porque ha llegado el momento de una
reforma migratoria integral y de sentido comn. Ha
llegado el momento. Ahora es el momento. Ahora es
el momento. Ahora es el momento.
Estoy aqu hoy porque la mayora de los estadounidenses est de acuerdo en que es hora de componer un sistema que ha estado descompuesto
durante demasiado tiempo. Estoy aqu porque los
lderes empresariales, los lderes religiosos, los lderes laborales, los encargados del cumplimiento del
DEPARTAMENTO DE ESTADO DE LOS ESTADOS UNIDOS. (2013). Declaraciones del presidente sobre la reforma migratoria integral.
Disponible en: http://iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/texttrans/2013/01/20130130141641.html#axzz2NuQgxPoJ
1
oportunidad de salir de las sombras para poder vivir aqu y trabajar aqu legalmente, de manera que
pueda finalmente tener la dignidad de saber que
pertenece a este pas.
Sin embargo, debido a que ese cambio no es permanente, necesitamos que el Congreso tome accin; y no solo sobre la Ley DREAM. Necesitamos
que el Congreso tome accin sobre un enfoque general que finalmente abarque a los 11 millones de
inmigrantes indocumentados que estn en el pas
ahora mismo. Eso es lo que necesitamos.
Ahora bien, la buena noticia es que, por primera vez
en muchos aos, los Republicanos y los Demcratas
parecen estar listos para hacerle frente al problema
juntos. Los miembros de ambos partidos, en ambas
cmaras, estn esforzndose activamente para encontrar una solucin. Ayer, un grupo bipartidista de
senadores dio a conocer sus principios para una reforma migratoria integral, que coinciden mayormente
con los principios que yo he propuesto y he defendido durante los ltimos aos. As es que en este momento, parece haber un verdadero inters en lograr
esto muy pronto, y eso es algo muy alentador.
Pero esta vez, se requiere que haya accin. No podemos permitir que la reforma migratoria se estanque en un debate infinito. Llevamos mucho tiempo
en este debate. As que no es que no sepamos tcnicamente lo que hay que hacer. Como consecuencia, para agilizar el proceso, hoy estoy exponiendo
mis ideas para la reforma migratoria. Y mi esperanza es que esto les provea ciertos indicadores clave
a los miembros del Congreso a redactar un proyecto
de ley, puesto que las ideas que estoy proponiendo
han sido tradicionalmente apoyadas tanto por Demcratas como Ted Kennedy como por Republicanos como el Presidente George W. Bush. Esa coincidencia no se da con mucha frecuencia. As es que
sabemos dnde debe estar el consenso.
Ahora bien, desde luego, habr un debate riguroso
sobre muchos de esos detalles, y todo interesado
debe participar en un verdadero intercambio de
concesiones en el proceso. Pero es importante que
reconozcamos que ya se ha establecido la base
para una accin bipartidista. Y, si el Congreso no
que este ya no refleja las realidades de nuestra poca. Por ejemplo, si uno es ciudadano, no debe tener
que esperar aos para que su familia pueda reunirse con uno en los Estados Unidos. Uno no debe tener que esperar aos.
Si uno es un estudiante extranjero que quiere estudiar una carrera de ciencias o tecnologa, o un empresario extranjero que quiere abrir un negocio con
el apoyo de inversionistas americanos, debemos
ayudarlo a que lo pueda hacer aqu. Porque, si tiene xito, este crear negocios americanos y empleos
americanos. Nos ayudar a fomentar nuestra economa. Nos ayudar a fortalecer nuestra clase media.
As es como sera la reforma migratoria integral: un
cumplimiento ms sensato; un camino para conseguir la ciudadana; mejoras al sistema de inmigracin legal para que podamos continuar siendo un
imn para los mejores y los ms brillantes alrededor del mundo. Esto es bastante poco complicado.
Ahora la pregunta es muy sencilla: tenemos la determinacin como gente, como pas, como gobierno, de finalmente dejar atrs este dilema? Yo creo
que s. Yo creo que s. Creo que finalmente estamos
en un momento en que la reforma migratoria integral est a nuestro alcance.
Sin embargo, les garantizo lo siguiente: mientras
ms cerca estemos, ms emocionante ser este debate. La inmigracin siempre ha sido un asunto que
enciende las pasiones. Lo que no es sorprendente. Hay pocas cosas que son ms importantes para
nosotros como sociedad que a quines se permite
venir aqu y quedarse aqu para siempre; a quines
les concedemos el privilegio de hacerse ciudadanos de los Estados Unidos de Amrica. Eso es algo
que tiene mucha importancia.
Cuando hablamos de esto de manera abstracta, a
veces es fcil que la discusin se convierta en un
debate de nosotros contra ellos. Y, cuando eso
sucede, a mucha gente se le olvida que la mayora
de nosotros fuimos ellos. Eso se nos olvida.
Es sumamente importante que tengamos presente
nuestra historia. Salvo que uno sea uno de los primeros americanos, un americano nativo, uno vino
de alguna otra parte. Alguien lo trajo a uno.
En la escuela secundaria, Alan fue testigo de los adelantos de sus amigos que son propios de la edad:
conducir un auto con sus nuevas licencias; ganar
un dinerito extra de sus empleos durante el verano
en el centro comercial. l saba que no poda hacer
esas cosas. Pero tampoco le importaba tanto. Lo que
le importaba a Alan era cursar estudios para poder
aprovechar su mximo potencial concedido por Dios.
El ao pasado, cuando Alan escuch en las noticias
que iban a ofrecerle a gente como l la oportunidad de salir de las sombras, incluso si fuese solo
por perodos sucesivos de dos aos, fue uno de los
primeros en inscribirse. Y hace unos meses fue uno
de las primeras personas en Nevada en ser aprobadas. En aquel momento, Alan dijo, Sent desaparecer el temor. Me sent aceptado.
As es que, actualmente, Alan est cursando su segundo ao en el College of Southern Nevada. Alan
est estudiando para ser mdico. Tiene planes de
unirse a la Fuerza Area. Est esforzndose mucho
todos los das para crear una vida mejor para l y
para su familia. Y todo lo que l desea es la oportunidad de hacer su parte para construir unos Estados Unidos mejores.
As es que, en las prximas semanas, a medida que
la idea de la reforma se hace ms real y el debate se
hace ms acalorado, y hay gente que est intentando desbaratar este asunto, tengan presente a Alan,
y a todos aquellos que comparten las mismas esperanzas y los mismos sueos. Recuerden que esto no
se trata solo de un debate sobre poltica. Se trata de
la gente. Se trata de los hombres y mujeres y los jvenes que el nico deseo que tienen es la oportunidad
de conseguir su camino a la historia americana.
A travs de nuestra historia, eso siempre ha hecho
ms fuerte a esta nacin. Y as es como garantizaremos que este siglo sea igual al anterior: un siglo americano que acoja a todo aquel que aspira
a hacer algo ms, y que est dispuesto a trabajar
duro para hacerlo, y est dispuesto a jurar lealtad a
nuestra bandera.
Muchas gracias. Que Dios los bendiga. Y que Dios
bendiga a los Estados Unidos de Amrica.
El quehacer
de la Fundacin
Introduccin
La Fundacin ESPERANZA se apresta a cumplir los
dieciocho aos, nmero cabalstico que marca una
nueva etapa en su vida pblica caracterizada por el
vigor, la experiencia y la certidumbre en las acciones que emprende.
En sus primeros aos, la Fundacin ESPERANZA se
inici en los temas de atencin a las vctimas de
Trata y, en la medida que trabaj con dedicacin y
constancia, gan prestigio y fue creciendo y consolidando su experticia y dominio. Durante los ltimos
aos, su radio de accin se ha ampliado a otros
temas de movilidad humana que los ha desarrollado eficientemente, con la ayuda de la cooperacin
de la Unin Europea, y con la apertura y favorable
Embajador de Carrera del Servicio Exterior Ecuatoriano, actualmente S.P. (Servicio Pasivo). Ha sido Embajador en Bolivia y Nicaragua, Ministro de la Embajada de Ecuador en Alemania y Embajador - Cnsul General del Ecuador en Nueva York, adems de Jefe de la
Seccin Nacional de la UNESCO. Su ltimo cargo (2009-2011) fue de Subsecretario de Poltica Migratoria Internacional. Actualmente
se desempea como Responsable de Poltica Pblica Migratoria de la Fundacin ESPERANZA.
1
La anterior Carta Fundamental ecuatoriana estableca la igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros tomando en cuenta
las limitaciones establecidas en la Ley. Esta frmula que tambin consta en varias Constituciones latinoamericanas vigentes da lugar
2
El quehacer de la Fundacin
da en la Constitucin ecuatoriana vigente marca de
antemano la necesidad de aplicar con rigor el principio de la coherencia en todas las formas de movilidad humana y, por consiguiente, entre emigracin (ecuatorianos que residen o trabajan en otros
pases) e inmigracin (extranjeros que ingresan al
Ecuador para residir y/o trabajar).
Esto implica sin duda una difcil tarea para la construccin de una nueva Ley de Movilidad Humana
que reemplace a las actuales Ley de Migracin y
Ley de Extranjera vigentes, expedidas en el ao de
1971, poca en la que predominaban en Amrica
Latina las dictaduras de carcter nacionalista en
las que se propugnaba la Doctrina de la Seguridad
Nacional que dificultaba el ingreso de extranjeros,
salvo que lo hicieran por turismo o inversiones, y
en la que se consideraba a los vecinos territoriales
como una potencial amenaza.
Han transcurrido cuatro aos desde que se puso en
vigencia la nueva Constitucin ecuatoriana y, hasta la fecha, no se ha expedido la Ley de Movilidad
Humana que ponga en vigencia los preceptos constitucionales y reemplace a las mencionadas leyes
vigentes. Esta situacin en cierta forma causa tensin entre las propias entidades gubernamentales,
y an, mucho ms, entre las Organizaciones de la
Sociedad Civil frente a las instancias gubernamentales.
Como estn las cosas, no se contempla por el momento entre las prioridades de la agenda de la
Asamblea Nacional del Ecuador la expedicin de
una nueva Ley de Movilidad Humana. Aunque hay
muchas razones para ello, se destaca que la Asamblea Nacional tuvo que trabajar en la construccin
de unas cuantas leyes calificadas como prioritarias
que puedan canalizar la aplicacin del cmulo de
nuevos preceptos constitucionales en otros campos tales como los polticos, econmicos, sociales y
culturales, ya que, a no dudarlo, la Constitucin del
2008 cambi las estructuras y la organizacin del
Estado ecuatoriano.
Con estas reflexiones se puede colegir la inexistencia de un clima adecuado para que las OSC, pese a
sus reiterados esfuerzos, puedan incidir en la construccin de la nueva Ley de Movilidad Humana que,
como repito, an no se ha expedido.
La Fundacin ESPERANZA, como miembro de la
Coalicin para las Migraciones y el Refugio, estuvo
entre las organizaciones que protagonizaron estos
esfuerzos. Viene al caso destacar que el Asamblesta Washington Cruz, autor del nico Proyecto de Ley
de Proteccin a Ecuatorianos en el Exterior y sus
Familias, que actualmente se encuentra admitido
en una de las Comisiones de la Legislatura ecuatoriana, visit la Fundacin ESPERANZA y solicit que
formulara un anlisis de su Proyecto de Ley; labor
que la Fundacin realiz en trminos muy objetivos.
Ecuador-Per:
La Fundacin ESPERANZA protagoniz, junto con
otras Organizaciones de la Sociedad Civil, dilogos y reuniones con entidades de gobierno para
la construccin de un Protocolo de Atencin a Vctimas de Trata. En efecto, organiz en la ciudad de
Loja, en junio de 2012, la Primera Reunin Binacio-
a cierta maleabilidad para establecer en leyes, reglamentos y procedimientos sutiles diferencias entre nacionales y extranjeros, con
lo cual se rompe el principio de la igualdad.
Tenemos confianza en que el tema de la regularizacin migratoria ser tratado por los gobiernos del
Ecuador y Colombia con especial atencin en el momento en que lo consideren oportuno.
Primera reunin de gabinetes presidenciales
Ecuador-Colombia
En la fase preparatoria de la histrica Reunin de
los Presidentes Rafael Correa y Juan Manuel Santos en la ciudad de Tulcn, a principios de Diciembre de este ao, la Fundacin ESPERANZA sostuvo
frecuentes entrevistas con los Directores departamentales de la Cancillera ecuatoriana, as como
con la Embajada de Colombia en Ecuador, aportan-
La comunicacin completa dirigida al Presidente de la Repblica del Ecuador puede consultarse en la presente edicin de la revista
en nuestra seccin Tejido Social en la pginas 106-107.
3
El quehacer de la Fundacin
do sugerencias sobre el tema migratorio binacional.
Vemos con satisfaccin que la Declaracin Conjunta de la Primera Reunin de Gabinetes Presidenciales, en el Captulo Eje de Asuntos Fronterizos hace
referencia a los siguientes puntos:
Promocin y proteccin de derechos de las personas migrantes.
Apoyo a las Decisiones del III Foro Andino de Migraciones.
Apoyo a los pasos para la implementacin de la
Decisin 545.
Convenio de Seguridad Social que preserva los
derechos de ciudadanos ecuatorianos en Colombia y de colombianos en Ecuador.
Viene al caso mencionar que en ese entonces an no se haba expedido el Reglamento Andino de Aplicacin de la citada Decisin.
En la presente edicin de nuestra revista, en nuestra seccin de Tejido Social, puede consultarse la Propuesta de la Sociedad Civil
representada por la Red Andina de Migraciones (RAM) en el III Foro Andino de Migraciones (pgina 98), as como la Declaracin de
Quito promulgada al finalizar este encuentro (pgina 95).
4
5
El quehacer de la Fundacin
Se puso de relieve que el Parlamento Andino haba
recomendado la adhesin conjunta de los pases
andinos al Acuerdo de Residencia de Mercosur, objetivo que, conforme expres Lorena Escudero, ella
comparte con la apreciacin de Fundacin Esperanza. A su vez, la mencionada funcionaria, quien
Conclusin
Todo converge a volver a la unin de lo que fuimos
al principio: Una sola Nacin, un solo Pueblo y un
mismo Destino.
Quito, 21 de diciembre de 2012.
Espacio cultural
Espacio cultural
El negro1
Rosa Montero
17 de mayo de 2005
Estamos en el comedor estudiantil de una universidad alemana. Una alumna rubia e inequvocamente germana adquiere su bandeja con el men
en el mostrador del autoservicio y luego se sienta
en una mesa. Entonces advierte que ha olvidado
los cubiertos y vuelve a levantarse para cogerlos.
Al regresar, descubre con estupor que un chico negro, probablemente subsahariano por su aspecto,
se ha sentado en su lugar y est comiendo de su
bandeja. De entrada, la muchacha se siente desconcertada y agredida; pero enseguida corrige su
pensamiento y supone que el africano no est acostumbrado al sentido de la propiedad privada y de la
intimidad del europeo, o incluso que quiz no disponga de dinero suficiente para pagarse la comida,
aun siendo sta barata para el elevado estndar de
vida de nuestros ricos pases. De modo que la chica decide sentarse frente al tipo
y sonrerle amistosamente. A lo
cual el africano contesta con otra
blanca sonrisa. A continuacin, la
alemana comienza a comer de la
bandeja intentando aparentar la
mayor normalidad y compartindola con exquisita generosidad
y cortesa con el chico negro. Y
as, l se toma la ensalada, ella
apura la sopa, ambos pinchan
paritariamente del mismo plato
de estofado hasta acabarlo y uno
da cuenta del yogur y la otra de la
pieza de fruta. Todo ello trufado
de mltiples sonrisas educadas,
tmidas por parte del muchacho,
suavemente alentadoras y comprensivas por parte de ella. Acabado el almuerzo, la alemana se
http://elpais.com/diario/2005/05/17/ultima/1116280802_850215.html
El negro
La ignorancia
Captulo 41
Miln Kundera
Ya en sus primeras semanas de emigrada, Irena tena sueos extraos: se encuentra en un avin que
cambia de direccin y aterriza en un aeropuerto
desconocido; unos hombres de uniforme y armados
la esperan al final de la pasarela; con la frente baada en un sudor fro, reconoce a la polica checa.
En otra ocasin, se pasea por una pequea ciudad
de Francia cuando ve un curioso grupo de mujeres
que, cada una con su jarra de cerveza en la mano,
corren hacia ella, la interpelan en checo, ren con
malintencionada cordialidad, y, horrorizada, Irena
se da cuenta de que est en Praga, grita y se despierta.
Martin, su marido, tena los mismos sueos. Todas
las maanas se contaban el horror de su regreso al
pas natal. Ms adelante, en una conversacin con
una amiga polaca tambin emigrada, Irena comprendi que todos los emigrados tenan esos sueos, todos sin excepcin; al comienzo le conmovi
esa fraternidad nocturna entre personas que no se
conocan, pero despus se molest un poco: cmo
puede ser vivida colectivamente la experiencia ntima de un sueo?, dnde est, pues, su alma nica? Pero por qu hacerse preguntas sin respuesta.
De una cosa estaba segura: miles de emigrantes
soaban, a lo largo de la misma noche y con incontables variantes, el mismo sueo. El sueo de la
Reseas bibliogrficas
Reseas bibliogrficas
Gestin fronteriza integral en la subregin Andina
Organizacin Internacional para las Migraciones
Lima: Marzo, 2012
La Organizacin Internacional para las Migraciones, en alianza estratgica con la Comisin Andina de Juristas, presenta seis mdulos de capacitacin para una gestin fronteriza integral que garantice los derechos
humanos de las personas en movilidad y combata la trata de personas y el trfico ilcito de migrantes.
Estos mdulos son el resultado de un doble proceso: una planificacin pedaggica, que implic ms de
noventa entrevistas para determinar necesidades educativas, y la articulacin de los resultados de esta
planificacin con los aportes brindados por las personas que participaron en los talleres realizados en las
fronteras Ecuador-Per, Bolivia-Per y Colombia-Per, entre noviembre y diciembre de 2010.
Estos mdulos o herramientas de trabajo han sido pensados para contribuir al desarrollo y aplicacin de
nuevas y mejores estrategias de gestin fronteriza con el fin de asegurar el combate contra la criminalidad,
sin afectar la libre circulacin de las personas.
Cada modulo trata un tema distinto tal y como se presenta a continuacin:
Reseas bibliogrficas