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35692

Descentralizacin

los pobres

Descentralizacin
y entrega de servicios para

los pobres
b

Portada_Falsa.indd 1

7/27/06 2:11:07 AM

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres.

Copyright2006por
BancoInternacionaldeReconstruccinyFomento/BancoMundial
DepartamentodeMxicoyColombia/RegindeAmricaLatinayElCaribe
1818HStreet,N.W.
Washington,D.C.20433,U.S.A.

Todoslosderechosreservados
Primeraedicinenespaol:agostode2006

Esta obra fue publicada originalmente en ingls por el Banco Mundial con el ttulo Decentralized Service
Delivery for the Poor, March, 2006. Report No. 35692ME. La obra consta de dos volmenes: vol. 1.Informe
Principal; vol. 2. Documentos de antecedente. La edicin en espaol no es una traduccin oficial del Banco
Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o
interpretacin. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la informacin incluida en esta publicacin y no
aceptaresponsabilidadalgunaporcualquierconsecuenciaderivadadesuusoointerpretacin.

Loslmites,loscolores,lasdenominacionesydemsinformacincontenidaenlosmapasdeestelibrono
presuponen,porpartedelGrupodelBancoMundial,juicioalgunosobrelasituacinlegaldecualquierterritorio,
nielreconocimientooaceptacindedichoslmites.

Losresultados,interpretacionesyconclusionesexpresadasenestelibrosonensutotalidaddelosautoresy
nodebenseratribuidasenformaalgunaalBancoMundial,asusorganizacionesafiliadasoalosmiembrosdesu
DirectorioEjecutivonialospasesquerepresentan.

Elmaterialdeestapublicacinestprotegidoporelderechodepropiedadintelectual.Lassolicitudesde
autorizacin para reproducir partes de esta publicacin debern enviarse a Gabriela Aguilar, Oficial de
ComunicacionesdelaOficinadel BancoMundialparaColombiay MxicoalFax(55)54804222.Cualquierotra
pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en Mxico en el nmero de fax
referido.

ImpresoyhechoenMxico/2006

BancoMundialMxico

Cuidadodelaedicinycoordinacineditorial:MarcelaRubioSnchez;Traduccinalespaol:ClaudiaF.
Esteve;DiseodePortada:AlejandroEspinosa;Fotografas:AdrianMealandyFototecadelBancoMundial.

BancoMundial
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres.
Mxico:BancoMundial,2006.
2vol.:il.(InformeNo.35692)
Ttulooriginaleningls:DecentralizedServiceDeliveryforthePoor.
Contenido:Vol.1.Informeprincipal.vol.2.Documentosdeantecedente
1. Educacin Descentralizacin Mxico. 2. Salud Descentralizacin Mxico. 3. Infraestructura
socialDescentralizacinMxico.4.DesarrolloruralDescentralizacin
351.0972/B36/2006

Prefacio
LacolaboracinentreelGobiernodeMxicoyelBancoMundialenmaterialde
pobreza tiene cuatro objetivos: (i) apoyar al GOM para mejorar la efectividad de sus
programas de reduccin de pobreza; (ii) apoyar en el anlisis y diseo (o rediseo) de
instrumentos especficos de polticas; (iii) desarrollar capacidades, especialmente en
tcnicas y procesos de evaluacin; y (iv) a travs de talleres, compartir las mejores
prcticasenpolticasdereduccindepobreza,tantoenelcontextonacionalcomoenel
internacional. La combinacin del trabajo analtico por demanda con el desarrollo de
capacidades est diseada para fortalecer la capacidad institucional del GOM para
instrumentarpolticasquepermitanresultadosefectivosdereduccindepobrezaenla
prctica.
LosresultadosdelaprimerafasedelTrabajoProgramticodePobrezadelBanco
MundialenMxicofueronpublicadosen2004:LaPobrezaenMxico,unaevaluacindelas
condiciones, las tendencias y la estrategia del gobierno (Banco Mundial, 2004). El segundo
reporte fue publicado en 2005: Generacin de ingresos y proteccin social para los pobres
(BancoMundial,2005),yresumeyconsolidalasconclusionesdetresestudiosdelBanco
MundialsobrepobrezaenMxico,escritosenelcontextodeltrabajodelasegundafase:
pobrezaurbana,pobrezaruralyproteccinsocial.
El presente reporte est estructurado en dos volmenes. El Volumen I es un
reporte intersectorialReporte Principal. La primera parte incluye el panorama de
programas y su desempeo, que describe los programas (incluyendo sus objetivos de
reduccin de pobreza) y su proceso de descentralizacin, el panorama de gastos, el
acceso de los pobres a estos servicios y la evidencia en cuanto a la calidad de los
servicios.Lasegundapartesecentraenlasdimensionesinstitucionalesdelaprovisin
descentralizadadeservicios,queincluyeelmarcoderendicindecuentasutilizadoen
elReportedeDesarrolloMundialde2004,adaptadoalcasodeMxico.ElVolumenII
contienelosreportessectoriales.
LatercerafasedelTrabajodePobrezafuecoordinadaporStevenWebbyGladys
LpezAcevedo. Los miembros del equipo incluyen a: Marcela Rubio, Mark V.
Hagerstrom, Harry Patrinos, Vicente GarcaMoreno, April Harding, Mara Luisa
Escobar,AnnaWellenstein,LuisAndrs,AnglicaNez,JosMaraCaballero,David
Rosenblatt,ChristianGonzlezyOdracirBarquera.Hubocontribucionesespecficasde:
Armando Arredondo, Jess lvarez, John Scott, Carlos Mancera, Michael Walton, y
CarlosMoreno.ElizabethForsythbrindapoyodeedicin.
Este reporte se ha beneficiado ampliamente de los comentarios hechos por el
Gabinete Social, la Oficina de la Presidencia, la Secretara de Hacienda, y los revisores
del reporte: Margaret Grosh (Economista Principal), Yasuhiko Matsuda (Especialista
Senior en Sector Pblico) Alain de Janvry (Profesor de la Universidad de California en
Berkeley y Consultor), y Mara Emilia Freire (Asesora Regional). Los participantes en
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

las reuniones de revisin aportaron comentarios, incluyendo a Guillermo Perry,


Humberto Lpez, y Ariel Fiszbein. Se agradece de manera especial a Michael Walton
porsusvaliososcomentariosaestereporte.
Tambin quisiramos agradecer las valiosas contribuciones de nuestras
contrapartesgubernamentales,especialmentea:AntonioRuiz(SAGARPA);FlixVlez,
Gustavo Merino, Miguel Angel Lpez, y Germn Palafox (SEDESOL); Rafael Freyre,
FeliciaKnaul,ySilviaSchmelkes(SEP);DeboraSchlam,MaraCeciliaHernndez,Jos
Luis Meixueiro, Patricia Cravioto, y Miguel Angel Gonzlez (SHCP); Tbata Vilar
(Gabinete Social); Eduardo Gonzlez Pier, Hctor Pea, y Rafael Lozano (SSA); y a los
funcionariosdelosgobiernosestatalesquenosbrindaronsuapoyo.
LaVicepresidentadelBancoMundialparaAmricaLatinayelCaribeesPamela
Cox; la Directora Regional para Mxico y Colombia es Isabel Guerrero; el Director de
ReduccindepobrezayGestinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribeesErnesto
May; el Economista en Jefe para Mxico y Colombia es David Rosenblatt; y los
CoordinadoresdelpresentetrabajosonStevenWebbyGladysLpezAcevedo.

ii

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

TABLADECONTENIDOS

RESUMENEJECUTIVO

CAPTULO1.Descentralizacin,PobrezayDesarrolloenMxico
I.
mbitosdeservicioenesteinforme
II.
Experienciainternacionalconladescentralizacindeservicios:delas
grandesexpectativasalasrealidadescomplejas
III.
ElprocesohistricodedescentralizacinenMxico
IV.
Retoscomunesentresectores

CAPTULO2.PanoramaFiscal
ElprocesodedescentralizacinenMxicoylosprincipiosnormativos
I.
II.
Tendenciasdeingresoygasto
III.
Educacin
IV.
Salud
V.
ElFondodeAportacionesparalaInfraestructuraSocial(FAIS)
VI.
AlianzaParaelCampo:ProgramadeDesarrolloRural
VII.
Haciaunnuevofederalismofiscalquemejoreelaccesodelospobresa
nuevasoportunidades

CAPTULO3.DesempeoSectorial
I.
Educacin
II.
Salud
III.
Infraestructurabsica
IV.
Desarrollorural
V.
Unretocomnparalaevaluacinylarendicindecuentas
APNDICE3.1.Anlisisdeldesempeodelossectores
APNDICE3.2.Situacininstitucionaldespusdeladescentralizacin

CAPTULO4.DimensionesInstitucionalesdelaDescentralizacinenla
PrestacindeServicios
I.
MarcosderendicindecuentasadaptadosaMxico
II.
Educacin
III.
Salud
IV.
InfraestructuraSocial
V.
Desarrollorural
VI.
Conclusiones

APNDICENotasdeApoyosobreDescentralizacindelGastoyAliviodela
PobrezaenMxico

REFERENCIAS
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iii

CUADROS

Cuadro2.1Programascomoproporcindelpresupuestofederal,2004
Cuadro3.1ResumenDesempeoSectorial
Cuadro3.2Escolaridadpromediodepersonasentre25y65aosdeedad,por
decildeingreso,19982004
Cuadro3.3MatrculaenlaEducacinBsica,2004
Cuadro3.4Medidasaplicadasporlosestadoscomodeterminantesdel
aprendizajeestudiantil
Cuadro3.5TasasdemortalidadmaternaenpasesdelaOCDE,principiosdela
dcadade2000(por100,000nacidosvivos)
Cuadro3.6Esperanzadevidaalnacimiento,19902005
Cuadro3.7Indicadoresdecalidadporsistemadesalud,2003
Cuadro3.8Percepcindecalidaddelserviciodesaludporprestador,2000
Cuadro3.9Accesoaservicios,19922004
Cuadro3.10Accesoaservicios,porgrupodemunicipios,2000
Cuadro3.11AsignacionesdelFAISporsector,1999,2001y2003
Cuadro3.12Inversineninfraestructurapblica,porsector,excluyendo
telecomunicaciones,2003
Cuadro3.13Distribucindelapoblacinrural,beneficiariosyfondosdel
ProgramadeDesarrolloRural,porniveldemarginacindesuzona
deresidencia
Cuadro3.14CaractersticasdelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrollo
Rural,portipo,2004

GRFICAS

Grfica1Relacionesderendicindecuentasconpartidospolticos,
organizacionesnacionalesdeprestadoresdeserviciosygobiernos
subnacionales
Grfica2Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastoporestudiante,
2001
Grfica1.1EstrategiadereduccindelapobrezaCONTIGO
Grfica1.2Mapadedescentralizacinyprogramassociales
Grfica1.3Relacionesderendicindecuentasentreciudadanos,diseadoresde
polticasyprestadoresdeservicios
Grfica1.4Porcentajedemunicipiosyestadosgobernadosporpartidos
diferentesalPRI,19852003
Grfica2.1Gastodelgobiernofederal,2004
Grfica2.2Coeficientesdeconcentracin,nivelnacional,2000y2002
Grfica2.3Recursospblicosdelosestadospercpita,2004
Grfica2.4Recursospblicosdelosestadospercpita,1992
Grfica2.5Tendenciasdeeducacin,salud,FAISyAlianza

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81

xv

xx
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Grfica2.6Gastoeneducacin,19902004
Grfica2.7Principalesgastosfederaleseneducacinbsica,2004
Grfica2.8Gastoderecursospropioseneducacinbsicaporestadocomo
porcentajedelgastopblicototaleneducacinbsica,promedio
19982001
Grfica2.9Gastopblicoporestudianteeneducacinbsica,2002
Grfica2.10Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastopor
estudiante,2001
Grfica2.11Gastoensalud,19982004
Grfica2.12Distribucinpercpitaderecursosfederalesparasaludparala
poblacinsincoberturadeseguridadsocial
Grfica2.13Distribucindegastopercpitaenelsectorsalud,2004
Grfica2.14GastoenFAIS,19982004
Grfica2.15DistribucinpercpitadelFAIS,2004
Grfica2.16Gastofederaleninfraestructurasocial
Grfica2.17FondosdescentralizadosdeAlianza,porcabezaenlapoblacin
rural.Promediodecontribucionesfederalesyestatales,20012005
Grfica2.18Gastofederalenlosprincipalesprogramasagrcolas,19962004
Grfica3.1Poblacinmayorde15aosdeedadsinprimerciclodeeducacin
secundaria,2005
Grfica3.2Proporcindecoberturadelaeducacinbsica,poblacinentre3y15
aosdeedad,19912004
Grfica3.3Puntajeenmatemticasydispersinentrepases,2003
Grfica3.4DesempeoenmatemticasenPISAyPIBpercpita,2003
Grfica3.5MediasdepuntajesenmatemticasenPISA,porestado,2003
Grfica3.6Resultadosdepruebasportipodeescuela,PISA2003
Grfica3.7Ventajaseneldesempeodediferentestiposdeescuelasen
comparacinconlastelesecundarias
Grfica3.8Expectativadevidaymortalidad,19902004
Grfica3.9Tasasdemortalidadinfantilpormunicipio,2000
Grfica3.10Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,
19922004
Grfica3.11Poblacinporinstitucindeafiliacin,2004
Grfica3.12Poblacinsincoberturadeseguridadsocial,2005
Grfica3.13Indicadoresdesalud,19902003
Grfica3.14Indicadoresdesaludparaestadosseleccionados,19902001
Grfica3.15Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,
estadosseleccionados,2003
Grfica3.16DistribucindebeneficiariosdeserviciosdesaluddelaSSA
afiliadosalSeguroPopularyOportunidades,ydelapoblacinno
asegurada
Grfica3.17CoeficientesdeconcentracinparaelSeguroPopularyotros
programasdesalud,ylapoblacinnoasegurada

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73

Grfica3.18Hogaresconaccesoaaguaentubada,drenajeyelectricidad,2005
Grfica3.19CorrelacindelasasignacionesdelFISMylainfraestructurabsica,
1999,2001y2003
Grfica3.20ProductividaddeltrabajoagrcolaenpasesdeAmricaLatinay
elCaribe,2002
Grfica3.21Gastopblicoenagriculturaportrabajadoragrcolaenpasesde
AmricaLatinayelCaribe,promedio19962000
Grfica3.22DistribucindebeneficiariosdeAlianzaen2004,porprograma
ytipodebeneficiario
Grfica3.23DistribucindelosfondosdelProgramadeDesarrolloRural,
portipodebeneficiario,2004
Grfica3.24DistribucindelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRuraly
lapoblacinrural(familias)
Grfica3.25Aumentoporcentualenelempleoyelingresobrutopara
losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005
Grfica3.26Aumentoporcentualdeactivosyniveldetecnologapara
losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005
Grfica4.1Canalesdeinfluenciaenelsectoreducativomexicano
Grfica4.2CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSA
Grfica4.3CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSAconSeguro
Popular
Grfica4.4CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:IMSS
Oportunidades
Grfica4.5CanalesdeinfluenciaenelsectordeinfraestructurasocialdeMxico
FAISFISM
Grfica4.6CanalesdeinfluenciadeldesarrolloruralmexicanoelProgramade
DesarrolloRuraldeAlianza

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79
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85
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RECUADROS

Recuadro1.1DescentralizacinyrendicindecuentasenAlemaniayCanad
Recuadro2.1Frmulasparaasignarrecursosagobiernosestatalesymunicipales
Recuadro2.2Asignacinporestudiantedetransferenciasparalaeducacinel
Colombia
Recuadro3.1Lapuestaenmarchadeunsistemacoordinadoanivelde
identificacindeciudadanos,eintercambiodeinformacinfiscaly
social:lasleccionesdeArgentinayChile
Recuadro4.1Innovacionesinstitucionaleslocaleseneducacin:elcasode
Colima
Recuadro4.2Innovacionesinstitucionaleslocaleseneducacin:elcasode
Aguascalientes
Recuadro4.3Experienciasinternacionalesdeautonomaescolar
Recuadro4.4Innovacionesinstitucionaleslocalesensalud:algunosestados

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Recuadro4.5Laseparacindelasfuentesdefinanciamientoylosprestadoresde
serviciosdesalud:experienciasinternacionales
Recuadro4.6Comparacindeconveniosinstitucionales:elcasodePueblay
Veracruz
Recuadro4.7ExperienciasdelosestadosenlaimplementacindeAlianza

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AcrnimosyAbreviaturas
AGEs

CIDRS

CDI

CMDRS

CNA

CONAFE

CONAPO

COPLADEMUN

DGE

ENHRUM

ENIGH

FAEB

FAETA

FAIS

FAM

FAO

FASSA

FISE

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ApoyosalaGestinEscolar
ComisinIntersecretarialparaelDesarrolloRuralSustentable
ComisinNacionalparaelDesarrollodelosPueblosIndgenas
ConsejosMunicipalesdeDesarrolloRuralSustentable
ComisinNacionaldelAgua
ConsejoNacionaldeFomentoEducativo
ConsejoNacionaldePoblacin
ConsejosdePlaneacinMunicipal
DireccinGeneraldeEvaluacin
EncuestaNacionaldeHogaresRuralesdeMxico
EncuestaNacionaldeIngresosyGastosdelosHogares
FondodeAportacionesparalaEducacinBsica
FondodeAportacionesparalaEducacinTcnicaydeAdultos
FondodeAportacionesparalaInfraestructuraSocial
FondodeAportacionesMltiples
FoodandAgricultureOrganization
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin
FondodeAportacionesparalosServiciosdeSalud
FondoparalaInfraestructuraSocialEstatal

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

FISM

IMSS

INEE

INEGI

ISSSTE

LCF

LDRS

OLS

ORFIS

PAN

PAFEF

PAPIR

PEC

PISA

PRD

PRI

PRODESCA

PROFEMOR

PRONASOL

FondoparalaInfraestructuraSocialMunicipal
InstitutoMexicanodeSeguroSocial
InstitutoNacionalparalaEvaluacindelaEducacin
InstitutoNacionaldeEstadstica,GeografaeInformtica
InstitutodeSeguridadyServiciosSocialesdelosTrabajadoresdel
Estado
LeydeCoordinacinFiscal
LeydeDesarrolloRuralSustentable
Ordinaryleastsquares
Mnimoscuadradosordinarios
rganodeFiscalizacinSuperior
PartidoAccinNacional
Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas
ProgramadeApoyoalosProyectosdeInversin
ProgramadeEscuelasdeCalidad
ProgramforInternationalStudentAssessment
ProgramaparalaEvaluacinInternacionaldeAlumnos
PartidodelaRevolucinDemocrtica
PartidoRevolucionarioInstitucional
ProgramadeDesarrollodeCapacidades
Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizaciones
Rurales
ProgramaNacionaldeSolidaridad

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

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SAGARPA

SEDESOL

SEP

SHCP

SNTE

SRA

SSA

Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y


Alimentacin
SecretaradeDesarrolloSocial
SecretaradeEducacinPblica
SecretaradeHaciendayCrditoPblico
SindicatoNacionaldeTrabajadoresdelaEducacin
SecretaradelaReformaAgraria
SecretaradeSalud

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

DESCENTRALIZACINYENTREGADESERVICIOS
PARALOSPOBRES
RESUMENEJECUTIVO
A lo largo de los ltimos doce aos, Mxico ha reorganizado muchos de sus
programasgubernamentales,entreotrasmaneras,descentralizndoloshacialosestados
ymunicipios,aunque este procesoestlejos de haber concluido. Al mismo tiempo, el
pashalogradounaexpansinconsiderableenlacoberturadeestosprogramassociales,
en especial en lo relacionado con los pobres. Actualmente, el reto de mayor
envergaduraresideenmejorarsucalidadylarendicindecuentas,quesiguenaniveles
bajossiseconsideranlasnormasdelaOrganizacinparalaCooperacinyelDesarrollo
Econmicos(OCDE)yanivelespromediodesdelaperspectivadeAmricaLatina.
En el caso de este informe que corresponde a la tercera fase de una serie de
estudiossobrelapobrezaenMxicoelGabinetesocialmexicanosolicitalBancoque
analizarlaprestacindeserviciosconrespectoaunalistaespecficadeprogramasque
son esenciales para la estrategia de desarrollo del gobierno en el contexto de la
descentralizacin. Los elementos de la estrategia gubernamental considerados aqu
laeducacinbsica,losserviciosdesaludparalapoblacinsincoberturadeseguridad
social,lainfraestructurasociallocalyeldesarrollorurallocaltienentodoselobjetivo,
directooindirecto,dereducirlapobreza.Enefecto,tantolosserviciossocialescomolos
econmicosmoldeanlasoportunidadesdelapoblacinpobre.Lossocialescontribuyen
a la formacin de capital humano y a la administracin de riesgo, mientras que los
servicioseconmicosdanformaparaaccederalosmercados.

Laeducacinbsicacontemplaelnivelpreescolar,laescuelaprimaria(grados
primero al sexto), y la educacin secundaria de primer ciclo (el equivalente
delsptimoalnovenogrados).Lasescuelaspblicasabarcan92porcientode
lamatrculaenlaeducacinbsica.Suprincipalfuentedefinanciamientoes
el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB), que es una
transferencia etiquetada a los estados. El FAEB, junto con los programas
federales que se contemplan en este informe el Programa Escuelas de
Calidad (PEC) y el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)
representan ms de 15 por ciento del gasto pblico total en el rubro. Cabe
apuntartambinquetantoelFAEBcomoelgastodelosestadosseorientana
cubrir,principalmente,loscostosdepersonal.Porsuparte,elPECcanaliza
fondosdirectamentedelgobiernofederalhacialasescuelas,aunquesujetoa
ciertasrestricciones.ElCONAFEesunprogramafederalqueatiendezonas
ruralesmarginadas.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xi

Los servicios de salud para la poblacin sin seguridad social se otorgan


mediante programas pblicos orientados principalmente a la poblacin
pobre, entre los que se puede mencionar a la Secretara de Salud (SSA), el
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)Oportunidades y el Seguro
Popular. El gasto canalizado hacia la poblacin sin cobertura de seguridad
socialconstituyecercadecincoporcientodelgastopblicototal.ElFondo
de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), transfiere fondos
etiquetados hacia los estados para operar el sistema descentralizado de
serviciosdesalud.ElRamo12esunrubrofederalparaapoyaralaSSA,el
componentedesaluddeOportunidades,ytodoelfinanciamientofederalde
salud, como el Seguro Popular, los institutos nacionales de salud y los
hospitalesfederales.

La infraestructura social local se suministra mediante el Fondo de


Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), el tercer fondo
descentralizadoentamao,queutilizaunafrmulatransparente,ponderada
porniveldepobreza,paradistribuirlosrecursosdeinversinhaciaestadosy
municipios.Losrecursosfinancierosinicialmentesecarganenlastesoreras
de los estados, sujetndolos a condiciones estrictas para transferirlos a la
mayora de los municipios bajo el ttulo de Fondo para la Infraestructura
Municipal(FISM).ElrestopermaneceanivelestatalbajoelttulodeFondo
para la Infraestructura Social Estatal (FISE). Cabe apuntar que el FISM
representa casi dos por ciento del gasto pblico. Tanto el gobierno federal
comoloslocalespuedengastarmseninfraestructuralocalqueloasignado,
si es que tienen acceso a otras fuentes de financiamiento. Esto ocurre
principalmenteenlosmunicipiosmsricos.

El desarrollo rural local se aborda a travs de Alianza para el Campo, el


principal programa de modernizacin agrcola en Mxico. El Programa de
Desarrollo Rural el nivel municipal de Alianza para el Campo
proporciona financiamiento para apoyar la inversin productiva rural. El
programaestorientadoalosagricultoresconpequeaspropiedades.Cerca
de0.2porcientodelpresupuestofederalseasignaalProgramadeDesarrollo
Rural.Laparticipacinvaraconsiderablementedeacuerdoconelestado,al
igualqueelfinanciamientodelasentidadesmismas.

Algunosdelosestadosymunicipioshandesarrolladosuspropiosprogramasde
manera independiente para aumentar y, hasta cierto punto, cerrar las brechas dejadas
por los programas federales que aqu se analizan. Cabe comentar que la coordinacin
entreestosprogramashasidopocaonula.
Durante los aos noventa, Mxico realiz importantes cambios de poltica que
aceleraronladescentralizacindelosprogramasyelfinanciamiento;almismotiempo,
la democracia se ampliaba a todos los niveles de gobierno. Desde entonces, la

xii

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

descentralizacin de polticas y programas ha cambiado poco. Aunque la agenda de


descentralizacin siga incompleta, algunos estados y municipios han avanzado en la
implementacin de las reformas de la dcada pasada y se han logrado mejoras en la
prctica local. Por razones polticas, de debilidad en la capacidad administrativa y las
condiciones socioeconmicas, muchos otros estados y municipios no han tomado la
iniciativaparallevaracabomejorascreativasenlosprogramasfederalizados.Msbien,
siguen funcionando como agentes para ejercer el dinero federal, pasando dificultades
paratratarconlossindicatosnacionalesylasregulacionesfederales,perosinutilizarel
granpotencialdelosprogramasparalosproblemaslocalesdedesarrolloyreduccinde
la pobreza. Debido a que las tendencias generales de la poltica nacional continuarn
dictandoelgradodedescentralizacin(yprobablementenolleveagrandescambiosen
el futuro cercano), la manera de mejorar los efectos de reduccin de pobreza de estos
programas deberan centrarse en crear incentivos para aumentar la calidad de los
servicios, facilitando el acceso a ellos por parte de los pobres y mejorando la
transparenciasobreinsumosyresultados.
A pesar de que el gobierno federal favorece la descentralizacin, an no existe
una estrategia unificada, incluso el compromiso con la descentralizacin vara por
secretara. En cada sector coexisten diferentes procesos de descentralizacin.1 Los
estados y municipios estn intentando complementar las carencias en la estrategia,
algunasvecesdemaneraimprovisada,amedidaquesuparticipacinmoldeaelproceso
ensuspropiasjurisdicciones.
Aunqueamenudoexistenpasosclarosparamejorarlacalidaddelosservicios,
annosecuentaconmuchaspolticasnacionalesycaractersticasorganizacionalesque
se requieren para generar ms capacidad y ofrecer mejores incentivos para tomar las
medidas correctas. La descentralizacin tiene beneficios potenciales, pero existen
sacrificios a cambio. Por otra parte, tambin existen ganancias potenciales del
conocimientolocalydeunamayorcapacidadderespuestaantelaspreferenciaslocales.
Tambin se dan prdidas potenciales por falta de coordinacin, captacin local, o una
mayordesigualdaddelacalidadycoberturadelosserviciosentrejurisdicciones.
Lasdimensionesrelevantesdegananciaoprdidaderivadasdelosprocesosde
descentralizacinanalizadosaquincluyen,enprimerlugar,silosprocesosmejoraronel
desempeo en trminos de la calidad y la cobertura de servicios para los pobres;
segundo,sigeneraronunmayoresfuerzolocalparamovilizarrecursosoutilizarlosde
forma eficiente; tercero, si permitieron o generaron una mejor adaptacin de los
programas a las condiciones locales y, cuarto, si la descentralizacin mejor la
transparenciayrendicindecuentasdelosprestadoresdeserviciosalgobiernooalos
beneficiariosciudadanos.Lasegunda,terceray,especialmente,lacuartadimensinno

La descentralizacin administrativa comenz en los aos noventa. En los apndices del Volumen I se
presentan los principales eventos para fines de este estudio principalmente en las notas de apoyo sobre
descentralizacindelgastoyaliviodelapobreza.Vanseloscaptulossubsecuentesparamayoresdetalles.
1

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xiii

slo se valoran por su propio mrito, sino que tambin reflejan las caractersticas del
entramado institucional que tienen efectos importantes sobre el grado al cual la
descentralizacin cumple sus metas. Sin embargo, se debe hacer notar que en la
mayora de los casos, no existe informacin suficiente para atribuir resultados a
caractersticasespecficasdelosprocesosdedescentralizacin,ylomximoquepuede
reportarse son las tendencias que se presentaron durante el periodo desde el inicio de
losprocesosdedescentralizacin.
Marcoconceptualinstitucional
Para analizar la forma en que las instituciones prestadoras de servicios pueden
afectarlacalidadylaeficiencia,elreporteutilizaprincipalmenteunmarcobasadoenel
Informe deDesarrollo Mundialde 2004 (WDR, porsusiglas eningls). Este marcose
adaptaalcontextoinstitucional queprevaleceenlosdiversossectoresanalizadosaqu,
tomandoencuentaquecadaunodeelloshapasadopordiferentesetapasenelproceso
dedescentralizacin.Dentrodelmarcoconceptualbsico,losprincipalesparticipantes
quesedetectanentodoslospasessonlosbeneficiariosciudadanosyloscontribuyentes
(en el recuadro oscuro en la esquina inferior izquierda de la Grfica 1), el gobierno
(recuadro oscuro en el vrtice), y los prestadores de servicios (recuadro oscuro en la
esquina inferior derecha). El proceso administrativo genera un cuerpo compacto
compuesto de una estructura de incentivos, arreglos financieros y mecanismos de
rendicindecuentasentreelgobiernoylosprestadoresdeserviciosquelosofreceny
esperan ser remunerados. El proceso poltico crea otro cuerpo compacto entre el
gobierno, que recauda impuestos, y sus ciudadanos, que esperan obtener beneficios y
que el gobierno les rinda cuentas por sus actos. Posteriormente, se puede analizar la
cadenaderendicindecuentasentreelprestadordeserviciosyelgobierno,yentreste
y los ciudadanos. Una manera de mejorar la eficacia de esta cadena es aumentar la
calidad de los resultados en trminos de los servicios. Tambin existe un camino
potencial ms corto en funcin de la rendicin de cuentas, que cubrira la ruta
directamente entre los prestadores de servicios y los beneficiarios ciudadanos. Sin
embargo, para que esta ruta corta sea eficaz se requiere de autonoma administrativa
localadecuadaparaadaptarsealascondicioneslocales,informacinsuficienteparaque
los beneficiarios conozcan la calidad del desempeo de los prestadores de servicios, e
incentivospararesponderalainfluenciadelosbeneficiarios.Paraqueestosprogramas
alcancensupotencialparacontribuirareducirlapobreza,serequierenincentivospara
lograrnivelesdeeficienciayseleccionardemaneraadecuadaalosbeneficiarios.Porsu
parte,anivellocal,losprestadoresdeserviciosdebentenerautoridadyflexibilidadpara
responder a esos incentivos. Asimismo, las autoridades locales necesitan contar con o
desarrollarcapacidadinstitucionalparallevaracaboestosmandatos.

xiv

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica1.
Relacionesderendicindecuentasconpartidospolticos,
organizacionesnacionalesdeprestadoresdeserviciosygobiernossubnacionales
Gobierno
Federal
Sindicato
Nacional

Partido
Poltico
Estadoo
Municipio

Familias/
CiudadanosElectore
/

Prestadores
deServicios

Influenciapoltica
Impuestos/Recursos
Prcticassectorialesoperativasydepoltica(incluyendonegociaciones
salariales)
Vozdelosbeneficiarios:elcaminocorto alarendicindecuentas

A fin de adaptar el marco al entorno institucional descentralizado de la


prestacindeserviciosenMxico,serequiereaadirtresparticipantesqueaparecenen
los recuadros ms claros incluidos en el diagrama. Los gobiernos estatales y
municipalessumanotropasoalfinanciamientoyrendicindecuentasentreelgobierno
federalylosprestadoresdeservicios,perotambinpodranadaptarunarutamscorta
de rendicin de cuentas si toman control adecuado de la prestacin de servicios y
respondenantelaciudadanalocal.
LospartidospolticosenMxicointervienencomoparticipantesapartedebidoa
su fuerte papel en la integracin del sistema (especialmente durante las dcadas de
gobierno de un solo partido) y en el manejo de las carreras de los polticos que
gobiernan. Puesto que la reeleccin no se permite en Mxico, la principal forma para
quecualquierfuncionario(electoodesignado)garanticesufuturo,esagradaralpartido.
Queda fuera del alcance de este informe realizar un anlisis de los partidos polticos,
exceptoentrminosdedestacarquesonimportantesintermediariosenelsistemayque,
hasta cierto punto, facilitan la comunicacin democrtica de los votantes hacia los
lderesy,enciertamedida,representansuspropiosinteresesdeformaqueobstaculizan
tal comunicacin. Dentro de la estructura corporativista mexicana, los sindicatos
nacionales (de maestros, trabajadores del sector salud y de campesinos) y otras
organizaciones corporativistas del pas (la asociacin de obreros de la construccin)
desempean un papel que, por tradicin, ha sido relevante tanto en la participacin
como en la vinculacin con los partidos polticos. En este informe no se analizan los

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xv

partidos, pero s las relaciones entre el Estado, prestadores de servicios, sindicatos y


ciudadanosousuarios.Lossindicatosylasorganizacionescorporativistascontribuyen
positivamente en el sentido de que representan a grupos de inters clave e integran la
estrategia nacional de desarrollo, aunque tambin representan intereses privados que
puedenentrarenconflictoconelinterspblico,conlaposibilidaddeobstaculizarasla
delegacin de autoridad hacia los gobiernos subnacionales y la rendicin de cuentas
requeridaconrelacinalacalidadyeficienciadelosservicios.
InclusolasadaptacionesrealizadasalWDRnolograncaptarentodosualcance
las importantes dimensiones institucionales. Por ejemplo, es necesario reconocer la
importancia de preparar y retener personal competente a nivel local, la necesidad de
consolidarprogramasfederalesyracionalizarsusregulacionesdeformaqueelgobierno
localpuedatenerfcilaccesoaellas,aligualquelanecesidaddecrearvnculoseficaces
entreprogramasfederales,yentreestosylosprogramaslocales.
Descentralizacinydesempeo
Entodoslossectoreshamejoradolacobertura,laequidadylaorientacindelos
servicios,enespecialentrminosdelapoblacinpobre.Asimismo,existeevidenciade
mejoras en la calidad en algunos casos; sin embargo, la calidad sigue siendo baja con
respecto a los niveles generales dela OCDE y el promedio de Amrica Latina. As, el
desempeodelserviciovaraampliamenteentodoelpas,inclusoluegodeconsiderar
la correlacin con el ingreso per cpita en el estado que se analiza, lo que indica que
existen otros factores importantes que influyen sobre el desempeo. No obstante, hay
muy poca informacin a nivel estatal y municipal sobre el trabajo de los programas
analizadosaqu,loquedificultaestablecerunvnculoconladescentralizacin.
Por otro lado, la brecha en la cobertura a nivel de educacin primaria entre los
estados pobres y los ricos se ha cerrado desde la descentralizacin. De esta forma la
equidadhamejorado,talvezcomoresultadodelefectoacumulativodelosprogramas
compensatorios.2 No obstante, los esfuerzos por incrementar la cobertura de la
educacin en el primer ciclo de educacin secundaria entre la poblacin pobre, sigue
enfrentando serios retos. Desde una perspectiva internacional, la calidad de la
educacinesbaja,al igual quedespusde revisarel nivel deingreso en Mxico. Esto
resultaciertoparalospobres,lo queintensificalosproblemasdeacceso.Laacelerada
expansin del sistema de telesecundaria es preocupante, aunque ha contribuido a
mejorar elaccesoescolarparalospobresrurales. Estesistema representa 20 por ciento
delamatrculatotalenelprimerciclodeeducacinsecundariayunaproporcinmucho

LasintervencioneseducativascompensatoriasdelaSecretaradeEducacinseorientanhaciaescuelasen
zonasruralesendesventajayaumentanlaasignacinderecursosparaaquellasquedanalosestudiantes
oportunidadesmsequitativas.Losprogramaseducativoscompensatoriostiendenareducirladispersin
en puntajes. Es posible que el impacto acumulado de la educacin compensatoria con respecto a la
educacin bsica se traslada a las escuelas de primer ciclo de educacin secundaria y explica, en parte, el
altogradodeequidadobservadoenlosresultadosdePISA.
2

xvi

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

mayor en las zonas rurales. Sin embargo, cabe apuntar que los estudiantes de
telesecundariamuestranunbajoniveldeaprovechamiento.Apesardelasimportantes
limitaciones institucionales que enfrenta el proceso de descentralizacin, las
innovaciones locales han contribuido a que algunos estados ricos (y otros no tanto)
mejorensussistemasdeeducacinbsica.Losestadosquesiguenestepatrnincluyen
aAguascalientes,Colima3,NuevoLenyQuintanaRoo.Losprimerostresestadosms
el Distrito Federal se ubican en el nivel ms alto de la escala del PISA (Programa
InternacionaldeEvaluacindeEstudiantesdelaOCDE),mientrasqueQuintanaRoose
sitaalrededordelpromedio.Estosestadostrabajanparamejorarelaprovechamiento
en el aprendizaje en varios frentes tomando iniciativas, como el mejoramiento de las
prcticaspedaggicas,laevaluacinylacontratacindemaestros.Asimismo,algunos
programas educativos federales estimulan el debate sobre cmo mejorar la
administracindelosplantelesescolaresyelaprovechamientoacadmico.
En el campo de la salud, los indicadores de resultados como la expectativa de
vidaylamortalidadinfantilhanmejoradodurantelaltimadcada,debidoenparteal
xito de los programas centralizados como el de vacunacin. Sin embargo, de acuerdo
con niveles internacionales, la mortalidad materna ha continuado a niveles altos. El
ObjetivodeDesarrollodelMilenio sobresalud maternapropusoreducirlamortalidad
endosterceraspartesentre1990y2015.Sinembargo,conunareduccindetanslo30
porcientodurantelosltimos15aos,resultapocoprobablequeMxicologrecumplir
estameta.Aunquelainformacinsobrelapoblacinengeneralesamplia,laexistencia
de diferentes sistemas pblicos de prestacin de servicios (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSS
Oportunidades y los sistemas estatales de salud) complica el establecimiento de una
relacinentresistemasyresultados.Losresultadossiguientesprovienendeunanlisis
del sistema de salud basado en una muestra de seis estados (Arredondo, 2005). En
primertrmino,entrelosestadosparecenobservarsediferenciassignificativasentrelos
resultadosylosindicadoresdesalud,diferenciaquenonecesariamentecorrespondeala
separacinentreestadosricosypobres.Segundo,enlasentidadesdeingresosmediosa
altos,comoBajaCaliforniaSur,JaliscoyTabasco,laevolucindeldesempeoensalud
no ha sido ni igual ni mejor que en el resto del pas. Tercero, estos estados parecen
haber avanzado considerablemente ms en el proceso de descentralizacin, invierten
cantidadesimportantesensussistemasdesaludyhantenidolacapacidaddereasignar
recursos con relativa eficacia (gasto preventivo contra curativo). No obstante, se
requieren ms datos y anlisis para evaluar el avance de la descentralizacin y su
impactoenestosestadosyenotros.Unnuevoprogramafederal,elSeguroPopular,se
encarga de distribuir fondos a los estados con base en la ubicacin de los pacientes
afiliados,ycontribuyeaampliarlacoberturaentrelapoblacinsinseguridadsocial,as
comoareducirelgastocatastrfico.
Lacoberturadelainfraestructurasocialhamejorado,aunquesiguesiendobaja
paralospobres.ElFAISesunafuenteimportantedefinanciamientoparalainversin

Colimatuvoelmejordesempeo,perosloocupaellugarnmero14entrminosdePIBpercpita.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xvii

en infraestructura social local en los municipios ms pobres y, en general, se orienta


correctamente en funcin del nivel de marginacin. Sin embargo, la importancia del
FAISenladisponibilidadgeneralderecursosfinancierosmunicipalesvaraporsectory
tamaodemunicipio.LaasignacinsectorialdelasinversionesdelFAIS(aguacontra
vialidadescontramejorasalavivienda,etctera)nosecorrelacionageneralmenteconla
falta de cobertura en ese sector, aunque esta conclusin vara por sector y por estado.
Una explicacin posible es que los municipios tienen diversas fuentes de fondos, y no
sloalFAIS,parainvertireninfraestructurasocial.Otraexplicacinesquelosarreglos
institucionalesdelFAIScambianentreunestadoyotro.
En el caso de los programas orientados a la produccin en zonas rurales, la
inversin es alta, pero no destaca por su eficacia. Esto se debe a la proliferacin de
programasfederalessegmentadossincoordinacin,ascomoalafaltadeunarendicin
decuentasclaraenelmbitopolticoconrespectoaldesarrollorural,debidoaquelas
responsabilidadessediluyenentrediferentessecretarasfederalesygobiernosestatales,
sin olvidar toda una serie de problemas relacionados con el diseo y la aplicacin de
programas.Asimismo,resultadifcilevaluarelimpactodeestetipodeprogramassobre
la pobreza, y en el desarrollo rural, debido a que buena parte de ste es indirecto, y
dependedelefectosobreelempleoylossalarios.
EnMxicoyotrospasesdeAmricaLatinayelCaribehayevidenciadequeel
crecimiento agrcola tiene un fuerte impacto en la reduccin de la pobreza rural.
Adems de que los pobres rurales en Mxico generan gran parte de su ingreso de
fuentes no agrcolas. En este sentido, los programas dirigidos al aumento de las
oportunidadesdeempleoeingresoenlossectoresagrcolaynoagrcola,enprincipio,
favorecen a los pobres rurales, pero la orientacin de los mismos puede ser
problemtica.Deestemodo,unodelosproblemasconelProgramadeDesarrolloRural
deAlianzaparaelCampoesqueseconcentraenlospequeosagricultores,quienesya
tienenaccesoaalgunosactivosproductivosy,conello,sonmsricosquelapoblacin
rural ms pobre de Mxico. Como consecuencia de ello, incluso si la orientacin del
programaesadecuadaentrminosdecampesinos(80porcientodelosbeneficiarios
pertenecealasdoscategorasmsreducidasdeentreloscincotiposdeagricultoresque
consideralaFAO),noestdiseadoparallegaralasfamiliasruralesmspobres.
Financiamiento,equidadydesempeo
Anivellocalyestatal,elincentivoparacaptaringresosoutilizartransferencias
con eficiencia est impulsado por los convenios actuales en trminos de impuestos y
transferenciasentrelosestadosyelgobiernocentral.4Elsistemainiciaaprincipiosde

Las dos principales categoras de transferencias a los estados son las participaciones y las aportaciones.
Lasparticipacioneseranoriginalmenteingresosestatalesymunicipalescuyarecaudacinsedeleganivel
federalarazdelPactoFiscalporrazonesdeeficienciatributaria.Lamayorpartedeestastransferenciasse
distribuyebajoelRamo28.Porsuparte,lasaportacionesfueronconcebidascomodinerofederaletiquetado
4

xviii

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

los aos noventa y antes (la Ley de Coordinacin Fiscal), cuando las relaciones
interinstitucionalesdescritasarribaestabanfuertementedominadasporelpoderdeun
solopartidopolticoquecontrolabaalgobiernofederalycasitodoslosestatales,adems
de integrar su base de poder a partir de varios intereses organizados, incluyendo los
sindicatos de empleados pblicos. Los estados y municipios dependen
considerablementedelastransferenciasdelgobiernocentral.Unresultadonormaldela
literatura sobre descentralizacin fiscal es que la dependencia de las transferencias
reduce la rendicin de cuentas directa entre los gobiernos subnacionales y sus
clientesciudadanos. Esta falta de rendicin de cuentas podra reducir esfuerzos para
movilizarlosingresoslocalesoparautilizarlastransferenciasconeficiencia.
Sinembargo,unefectonegativodeladescentralizacindurantelaltimadcada
parece centrarse en unmenoresfuerzo recaudatoriode losgobiernos municipales, que
se redujo de 0.17 por ciento del PIB en 1990, a 0.07 por ciento en 2004. El monto de
transferencias a los municipios ha crecido considerablemente, pero los recursos llegan
con menos discrecin y ms con base en una frmula. Debido a que la frmula de
participaciones recompensa en cierta medida el esfuerzo recaudatorio local y, por otra
parte,losrescatesdedeudaestatalylastransferenciasdiscrecionalesdelapresidencia
prcticamentedesaparecierondespusde1998,hanmejoradolosincentivosmarginales
para aumentar el esfuerzo fiscal a nivel local. Sin embargo, el gran incremento en las
transferencias federales totales hacia los municipios, aparentemente ha tenido un
impacto negativo en el esfuerzo recaudatorio total. Los estados no han cambiado su
sistema recaudatorio de forma considerable, tal vez debido a que la ley no les da un
alcanceadecuadopararecaudarsuspropiosingresos.
Aunque no pueden hacerse atribuciones causales, resulta ilustrativo describir
algunas tendencias clave en eficiencia que se han observado desde el inicio de la
descentralizacin.Entrminosdelusoderecursos,existepocaevidenciadeaumentos
enlaeficienciacomoresultadodeladescentralizacin,aunquelosresultadosvaranpor
sector. Por ejemplo, el grueso del gasto en educacin se presupuesta y distribuye de
formainercialconbaseenelacervodecapitalfsicoyempleadosquepertenecanal
sistemafederalantesdeladescentralizacin.Estaasignacinnoconsideralademanda
declientes,laproductividaddelosproveedoresolapobreza.Asimismo,laexpansin
delamatrculaanivelnacionalhasidoproporcionalmentemenorqueelincrementoen
el nmero de maestros y escuelas, y ms lenta que el incremento en el gasto. Este
aumentoenelgastoporestudiantedesdeladescentralizacin,seexplicaprincipalmente
por mediodel aumentoenlossalariosdelosmaestros.5Datos transversales muestran
que los salarios de los maestros no estn correlacionados con el aprovechamiento

para(anteriormente)pagarcompromisosfederalesytransferidasalosestadosymunicipiosalapardeesos
compromisos (por ejemplo, educacin y salud). Estos fondos, antes parte del Ramo 26, ahora se operan
medianteelRamo33.Paraunanlisismsextenso,conslteseBancoMundial(2004a;2001a;2001b).
5Lascomparacionesinternacionalessugierenquemayoresproporcionesdegastonosalarialseasociancon
un mejor desempeo. Un mbito para la investigacin futura se centrara en la obtencin de datos sobre
gastonosalarialporestado,afindeevaluarsielgastoestcorrelacionadoconeldesempeo.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xix

estudiantil.6Porlotanto,esprobablequeelmayorgastonohayaafectadoeldesempeo.
Adicionalmente, los resultados de las pruebas acadmicas estandarizadas no estn
correlacionadosconelgastoporestudiante(vaseGrfica2).7
Grfica2.

Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastoporestudiante,
2001
Lectura

Matemticas

500

435
SIN

495
490
GTO

QRO
JAL
OAX

TLAX
NL

NAL
M ICH
MVER
OR
AGS

470

BC
NAY
COL
SON

BCS

YUC
PUE

465

ZAC

M EX

460

TAB

HGO
AGS

420

DGO
COAH

QR

CHIS

480
475

CHIH

Puntaje promedio*

Puntaje promedio*

425

TAM
HGO
SLP

485

SIN

430

DGO

OAXSLP

415

GTO

TLAX

CHIS

410

TAM

405

450

385

GRO

445

BCS

YUCQR
GRO

BC
CAM

M EX

390

SON

ZAC

PUE

400

455

COL
COAH

M OR
NAL
M ICH

QRO
JAL

395

CAM

NAY

CHIH NL

VER

TAB

380
6

10

11

12

13

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

14

15

10

11

12

13

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

Fuente:SecretaradeEducacinPblica.

14

15

Encuestionesdesalud,noesposibleatribuiraladescentralizacinevidenciasde
mejoras en los indicadores de resultados: el desempeo vara de manera considerable
entreestados,enespecialentreaquellosquehanavanzadomsenladescentralizacin,
yexistepocainformacinanivelestatalsobrelosfactoresnofiscalesquepodraninfluir
sobreeldesempeo.Conrespectoalgasto,laserogacionesensaludhanaumentadoen
trminosrealesaunritmode9.6porcientoalao.Lastransferenciasfederales(atravs
delFASSA) yelgastofederal(pormediodelRamo12)hanaumentadode1,186pesos
percpitaparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocialen1992,a2,319pesosper
cpita en este concepto en 2004. A mediados de los aos noventa, durante la crisis de
1994 y poco despus, se observ un descenso sustancial en el gasto, seguido de una
recuperacin.Porejemplo,aligualqueenelcasodelaeducacinelgruesodelgastose
presupuesta y distribuye de forma inercial entre estados, con base en el acervo de
capitalfsicoyempleadosquepertenecaalsistemafederalantesdeladescentralizacin.
Estollevaainequidades,pueslosestadosquecuentanconunabuenadotacinreciben

Losgobiernossubnacionalesrecibierontransferenciasequivalentesacercadeldobledelnivelpercpitaen
trminosrealesen2004comoen1992,antesdequelosprincipalessectorescomenzaranadescentralizarse
(1993)ylaltimarevisinafondodelafrmuladeparticipacionesfueraconcluida(1994).
7Laspruebasnoseaplicaronenlosaospreviosaladescentralizacin,porloquenopuedesabersecmo
los cambios en el gasto en el tiempo se correlacionan con los resultados de las pruebas. Un anlisis ms
sofisticado en trminos estadsticos, tomando en cuenta las condiciones socioeconmicas locales y las
caractersticas organizacionales bsicas de los estados, confirma la falta de significancia de los niveles de
financiamientoparaexplicarlavariacinentreestadoseneldesempeoenlaprueba.Vaseladiscusinen
elcaptulodeEducacindelVolumenIIyQualityofEducation,BancoMundial,2006b.
6

xx

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

grandesproporcionesdefondosdelFASSA.Aunque20porcientodelFASSAseasigna
medianteunafrmula que tomaencuenta los dficit o supervit estatales en servicios
de salud, este monto no compensa del todo la distribucin desigual de servicios, as
comotampocoofreceincentivosalosestadosparamejorarlaeficienciadesussistemas.
Lasiniciativasrecientesintentanrevertirestasdesigualdadeseineficiencias.
En trminos de infraestructura social existen algunos indicios de mejoras en la
eficiencia desde la descentralizacin. La mayora de los estados han desarrollado sus
propios modelos de planeacin y aplicacin del FAIS, que requiere realizar anlisis
cuidadososparaidentificarydifundirlasmejoresprcticas.
Enrelacinaldesarrollorural,noexistennormasclarasderesultados,porloque
tampocosecuentaconindicadoresdeeficienciaconcretos.Lamayorpartedelgastoen
agriculturaydesarrolloruralnoeseficienteentrminosdesuimpactodirectosobrela
pobreza,debidoaqueelgruesodelgastopbliconoseorientaalosciudadanosrurales
mspobres.Deacuerdoconloscriteriosdecanalizacinbasadosenlamarginacin,el
financiamientodescentralizadodeAlianzaparaelCamporesultaregresivo.Sueficacia
entrminosdeldesarrolloagrcolaquedafueradelalcancedeesteinforme.
Apesardequeladiscrepanciaeneldesempeonormalmentenosecorrelaciona
conladelosnivelesdefinanciamientofederalototal(comosemencionenelcontexto
de eficiencia), la variacin geogrfica entre estados y municipios en el financiamiento
percpitaoporusuarioessustancial(normalmentesuperioraunfactordedosentreel
punto ms bajo y el ms alto). Esta discrepancia en financiamiento podra llegar a
generardiferenciasencoberturaycalidad.
El mejor programa en este aspecto es el FAIS, cuya distribucin sigue una
frmulatransparentebasadaenlapoblacinyelndicedemarginacin.Sinembargo,
an existe margen para mejorar, debido a que los municipios no necesariamente
distribuyen los proyectos para beneficiar a las comunidades ms pobres, y porque
algunosestadosaplicanunafrmuladistintaalautilizadaporelgobiernofederalpara
distribuir el FAIS a sus municipios, lo cual puede resultar en que algunos municipios
con grado similar de pobreza en estados diferentes no reciban el mismo nivel de
financiamientoatravsdelfondo.
En el caso de la educacin bsica y la salud para la poblacin sin cobertura de
seguridadsocial,elgruesodeladistribucin(FAEByFASSAenelRamo33)sellevaa
cabo de acuerdo con la distribucin de maestros, mdicos y enfermeros antes de la
descentralizacin.8Apesardehabersidounpuntodeinicioprcticoentrminosdelos
acuerdos nacionales y la transicin, esta medida ha llevado a registrar amplias
variaciones en los niveles de financiamiento por estudiante y por poblacin sin

El gobierno federal ha asignado recursos para compensar las inequidades por mediodel CONAFEy los
PECeneducacinyelprogramaSeguroPopularensalud.
8

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xxi

cobertura de seguridad social, disparidades que han aumentado con el tiempo. Las
disparidadesnoestncorrelacionadasconlosnivelesdepobreza,sinomsbienconel
nivelabsolutodepoblacinporestado(losestadosmsgrandesrecibenmenosfondos
percpita)yconeltamaodelossistemasdelosestadosantesdeladescentralizacin.
Losestadosquecontabanconsistemasdemayortamao(yparacuyopagorealizaron
msesfuerzosfiscales)normalmentetenanmenoressistemasfederalespercpitaantes
delcambio,porloquehanrecibidomenosfondosfederalesdesdeladescentralizacin.
El Programa de Desarrollo Rural se asigna a los estados de acuerdo con una
complejafrmulaqueincluyevariablescomolapoblacinrural,elPIBagrcola,latierra
cultivada,lasuperficieirrigada,elnmerodeunidadesdeproduccin,ylacontribucin
estatal. Los fideicomisos estatales son responsables del manejo financiero y, mediante
comitstcnicos,delaaprobacindelaspropuestasdeagricultores.Desde2003,parte
del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural comenz a canalizarse hacia las
autoridadesmunicipales.Generalmente,losestadosreclamanqueelexcesodereglasy
disposicionesobstaculizalapuestaenmarchayposibilidaddeadaptarelprograma.
Adaptacinalascondicioneslocales
ElprocesodedescentralizacinenMxicoestlejosdehaberconcluido.Unade
las razones para ello es la persistencia del casi monopolio del gobierno con relacin al
incremento de impuestos. Segundo, aunque cerca de la mitad de los fondos
programables del sector pblico pasan por los gobiernos estatales y municipales, el
gobiernofederalretienelaposturadominanteentrminosdesealarcmoseutilizarn
los recursos descentralizados. Aunque difieren las modalidades de influencia, buena
parte de la economa poltica subyacente es similar. Intereses poderosos como los
representados por algunos sindicatos, mantienen relaciones estrechas con el gobierno
federal,relacionesconstruidasduranteelsiglopasadobajolarectoradeunEstadode
partido nico y corporativista, y prefieren no tener que tratar con los gobiernos
independientesycompetitivospolticamentedelos32estados.9
En los sectores de educacin y salud, los sindicatos de maestros, doctores y
enfermerosnegocianconelgobiernofederallossalariosyreglasparaelpersonal.Porsu
parte, el gobierno federal transfiere a los estados los fondos para pagar a estos
trabajadores. Los estados tienen poco poder para administrarlos, lo que limita
seriamentesusopcionesparamanejarelsectoroadaptarsealascircunstanciaslocales.
En lo correspondiente a los programas descentralizados para la infraestructura
municipal y el desarrollo rural, hay poca asignacin anticipada de fondos delegados a
losmunicipios,aunquelamayorpartedelosmbitosenlosquepuedenutilizarseestos
fondos estn dominados por otros programas federales relacionados con el agua, la

El liderazgo del sindicato nacional de maestros se ha opuesto a la descentralizacin del mismo como
amenazapotencialasuinfluenciayrelevancia.

xxii

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

electrificacin, las carreteras y la inversin agrcola. En cierta medida, los programas


municipalespermitenalosgobiernoslocalesdepositareldinerodondeconsideranque
el gobierno federal ha pasado por alto una oportunidad, pero parte de los fondos
delegadosregresanalcontrolfederalenformadefondosrequeridosdecontrapartidaa
losprogramasfederales.
El gobierno central ha impuesto muchas restricciones y ha sido rgido para la
puestaenmarchadelosprogramasmunicipalizadosdedesarrollorural,complicandola
operacin de los gobiernos locales. Asimismo, resulta difcil disear programas de
desarrollo rural estratgicamente slidos, con inversiones agrupadas alrededor de ejes
dedesarrollolocal.
Incentivosparaeldesempeolocal
Laexperienciainternacionalmuestraunavariedaddeincentivosparamejorarel
desempeolocal.Pordesgracia,lamayoradeellosnoformanpartedelosconvenios
dedescentralizacinenMxico.
Anivelpolticoagregado,enlamayoradelosdemspaseslospolticoslocales
tienenelincentivodelareeleccin,loqueloshaceresponsablesporrendircuentasante
losvotantes.Aunquesehanpresentadopropuestas,nosehanrealizadoaccionespara
permitir la reeleccin a nivel municipal en Mxico, excepto en el caso de Coahuila. El
hechodecontarconunasolagestindetresaosdesalientalarealizacindeproyectos
conbeneficiosamslargoplazo.Anivelfiscalagregado,lacaptacindeunporcentaje
sustancial de recursos fiscales paragasto local, como sucede en los estados sureos de
Brasil, Canad y Estados Unidos, crea otra relacin de rendicin de cuentas con los
votantes y contribuyentes locales. En algunas grandes ciudades mexicanas se observa
generacin de ingresos, con incentivos benficos por eficiencia y rendicin de cuentas.
Sinembargo,losmunicipiospequeoscarecendelacapacidadnecesaria,ylosestados
delmargenfiscalparapoderreplicaresteesfuerzo.Deigualmanera,elaumentodela
generosidadfederalentrminosdelastransferenciashasocavadoanmselincentivo
para realizar esfuerzos a nivel local. La poltica de sustituir el aumento en las
transferenciasfederalesproporcionandoasistenciatcnicayautoridadfiscallegal(para
losestados),podracontribuiramejorarlosincentivos.
Enlosmbitosdelaeducacinylasalud,muchospasescuentanconfrmulas
mediante las cuales el financiamiento sigue la ubicacin de la asistencia de los
estudiantes o del uso de servicios de salud, contando tal vez con algunos ajustes
definidosporreglasparatomarencuentacaractersticasdemogrficas,comolaedado
la dispersin geogrfica. Este tipo de convenios genera incentivos positivos en varios
aspectos.Enprimerlugar,comoincentivodeequidad,pueslafrmulaparadistribuir
recursosnacionales creaexpectativa para observarmtodosdedistribucinsimilares a
nivel local, por ejemplo, por establecimiento. En segundo trmino, estas frmulas
generan incentivos y espacio para que los gobiernos locales elijan combinaciones de

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xxiii

insumos ms eficientes. Tercero, las frmulas recompensan a los establecimientos y a


los gobiernos locales que mejoran la asistencia escolar y hacen ms atractivos sus
servicios de salud. El Recuadro 2.2 del Captulo 2 describe cmo Colombia ha
convertidosustransferenciasparaeducacinbsicaaunprincipiodecapitacin,luego
de partir de una distribucin basada en la ubicacin histrica de los maestros y los
trabajadoresdesalud,comolohahechoMxico.
Transparenciayrendicindecuentas
Desde el principio del proceso de descentralizacin, el cambio institucional en
estosprogramas ha permitidomejorar losmecanismos derendicinde cuentas en dos
aspectos: primero, al crear rutas ms cortas de rendicin de cuentas mediante algunos
delosgobiernosestatalesymunicipalesquetienenresponsabilidadesporelmanejode
laprestacindeserviciosdeeducacin,saludyserviciosdeinfraestructuramunicipaly,
segundo, al establecer vnculos directos de rendicin de cuentas entre clientes y
prestadoresdeserviciosenalgunasescuelas,establecimientosdesaludyorganismosde
servicios municipales. Aunque resulta difcil probarlo de manera clara, la evidencia
anecdticaapoyalasuposicindeesteinformeacercadequeunamayortransparenciay
rendicindecuentasllevaramejorarlosserviciossocialesylainfraestructuraparalos
pobres.
Elretodemejorarlatransparenciadelosprogramasdescentralizadostienedos
aspectos: claridad en la asignacin de recursos y evidencia de los resultados. La
asignacinderecursosparalossectoresanalizadosciertamenteesmstransparenteque
hace doce aos, cuando comenz el trabajo. Asimismo, un Congreso federal ms
independiente en trminos polticos deja mucho menos presupuesto a discrecin del
Ejecutivo. En la actualidad, el presupuesto propuesto y aprobado y los diversos
informesquepresentaelEjecutivo,proporcionaninformacindetalladaypblicaacerca
deladistribucinderecursosentreprogramasyzonasgeogrficas.Algunosrecursos,
incluyendo los fondos de infraestructura social y desarrollo rural que se contemplan
aqu, se distribuyen a los estados y de ah a los municipios por medio de una
frmula. As, los ciudadanos pueden constatar hacia dnde se canaliza el dinero en
trminosgeogrficosydebatirlospuntosafavoryencontradelafrmula.Enelcaso
de las decisiones locales con respecto al uso de recursos financieros, la transparencia
vara,aunqueporlomenosenalgunoslugaresseutilizanplataformasdeparticipacin
paraelegirproyectos,comolosComitsdePlaneacinparaelDesarrolloMunicipal,en
elcasodelainfraestructurasocial,ylosConsejosMunicipalesparaelDesarrolloRural
Sustentable(CMDRS)enelcasodeldesarrolloagrcolayrural.Alfacilitarlaaplicacin
dedecisionesdegastotcnicamenteaconsejablesyapoyadasporlosciudadanosyevitar
sercooptadaporlaseliteslocales,lademocraciaelectoralanivellocalpodrareforzarse
mutuamenteconestasinstituciones.
En los servicios de salud y, en especial, de educacin, los sindicatos nacionales
defiendenconintensidadsuspropiosintereses,algunasvecesacostadelacalidaddel
xxiv

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

servicioydeotrosinteresesdelosciudadanosbeneficiarios.Noobstante,ladiversidad
de experiencias a nivel estatal en Mxico demuestra el potencial, en parte logrado en
algunos estados, para hacer mejoras incrementales mediante negociaciones con los
sindicatos.Amedidaquelosestadosgananautonomafiscalatravsdelarecaudacin
localdeingresos,tienenmayorflexibilidadparanegociarestosconvenios.
La transparencia acerca de los resultados tambin ha mejorado, aunque la
informacinsiguesiendomsescasaqueenelcasodelaasignacinderecursos.Enel
campo de la educacin, Mxico utiliza la prueba estandarizada de PISA, que
proporcionainformacinsobrelogrosestudiantilesanivelindividual,ademsdedatos
sobresuentornosocioeconmicoygeogrfico.Identificarlaspolticaseinnovacionesen
losestadosconaltospuntajespromedioybajadispersinseraunainformacinvaliosa
para otras entidades (vase la seccin sectorial sobre educacin en el Vol. II y Banco
Mundial,2006b).
Los anlisis con que se cuenta tambin muestran que los programas federales
especialesquegeneranrendicindecuentaslocalenlasescuelas,hacialospadresyla
comunidadcomoenelcasodelosApoyosalaGestinEscolar(AGEdeCONAFE)y,
tal vez, el PEC se asocian con mayores logros escolares, incluso luego de controlar
para factores socioeconmicos. Estos programas no crean escuelas nuevas, sino, ms
bien, aumentan los recursos y transforman los incentivos en las escuelas que
permanecen en el marco tradicional de administracin estatal y financiamiento federal
delossalariosdelosmaestros.
Enelmbitodelasalud,hacerquecadaprestadordeserviciosrindacuentaspor
losresultadosrequeririnformacinparacadasegmentodeclientela,informacinconla
que an no se cuenta. La SSA ha comenzado a recabar datos sobre la calidad de los
serviciosdesaludcontresevaluaciones,realizadasen2003,2004y2005,quesedarna
conocer en agosto de 2006. Estas evaluaciones se realizaron sobre temas, como si las
instalaciones se abren y cuentan con el personal de acuerdo a lo programado, cunto
tiempo deben esperar los pacientes para recibir tratamiento, cules se realizan, qu
porcentajedestostienexitoyladisponibilidaddemedicamentos.
Existen evidencias que indican que el sistema IMSSOportunidades, que an se
opera desde elcentroencercade la mitad de los estados,prestamejores servicios que
losprogramasestatalesdelaSSA.Algunosestadoshancombinadoelmanejodelosdos
programas:Campeche,Chiapas,Oaxaca,Yucatny,parcialmente,Veracruz.
ElSeguroPopulareslainnovacinrecientemsimportantedelasinstituciones
delsectorsalud.Elprogramahafuncionadoparaprotegeralasfamilias,enespeciallas
pobres, de gastos catastrficos en salud. La participacin ha crecido de manera
acelerada desde 2003, y resulta ligeramente ms progresiva que la participacin en la
SSA (que ya se inclina hacia los pobres), aunque menos que otros programas como
Oportunidades. Con la meta de que los fondos sigan al paciente, el programa ha

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xxv

logrado asignarlos de acuerdo con el nmero de beneficiarios. El siguiente paso


consistiraendirigirelfinanciamientohaciaelestablecimientoalqueasisteelpaciente,
cambio que est programado para 2010. Los estados deben contribuir con parte de los
costos,loquelosincentivaparasermseficientesenlaadministracindelosmismos.
Buenapartedelgastoenesteprogramasecanalizaamedicamentos,ylaparteutilizada
para el personal se ha dedicado a la contratacin de corto plazo, lo que ofrece a los
administradoresciertomargendemaniobraparalaadministracindelestablecimiento.
Afindemejorareinfluirsobrelacalidaddelservicio,elSeguroPopularcuenta
conunprogramafederaldeacreditacinparaestadosyestablecimientos;sinembargo,
an no se cuenta con evidencia sobre su funcionamiento. Por otra parte, no se ha
avanzado en la creacin de una cultura del prepago, pues los estados registran a casi
todos los usuarios como pobres extremos, de manera que no existe forma de pago.
Algunos estados con establecimientos de IMSSOportunidades han comenzado a
financiarlos tambin con el Seguro Popular, que tiene el potencial de crear un puente
eficazconelsistemaestataldelaSSA.
En el caso de la infraestructura local, casi todos los municipios informan a los
gobiernos de los estados sobre cmo canalizan los recursos del FISM, aunque slo
algunas entidades reportan esta informacin o aquella sobre los fondos del FISE al
gobierno federal, como es requerido por la ley. Las listas de inversiones realizadas
parecenrazonables,encontrndoseentrelasmscomuneslascanalizadashaciaaguay
alcantarillado, vialidades locales y agua. Las asignaciones del FAIS en los sectores de
aguayelectricidadparecenestarcorrelacionadasconlafaltadeaccesoaestosservicios,
aunquenoseencontrcorrelacinsimilarenelcasodelasinversionesenalcantarillado.
Muchosotrosprogramas(lamayorafederalesyalgunoslocales)tambinfinancianeste
tipo de infraestructura. As, no es posible evaluar si los recursos del FISM
(generalmente una parte menor del total) estn siendo asignados correctamente, sin
conocerlagamacompletadeinversionesqueingresanacadalocalidad(delocualnadie
mantieneunregistro).
Enelcasodelainversinmunicipalendesarrollorural,lainformacinacercade
lasnecesidadeslocalesylaasignacinefectivadelasinversionesesanmsescasa.Las
regulaciones federales detalladas y, normalmente, rezagadas, sobre el uso de fondos
parecen tener principalmente el impacto de hacer que la ejecucin de proyectos sea
difcileineficiente.Lacomplejidadtambindificultainnecesariamenteelentendimiento
ylapuestaenmarchadelprogramaporpartedelosconsejosmunicipales.
Retosdepolticayopcionesafuturo
Hasta la fecha, la descentralizacin en Mxico ha sido fortuita. La
descentralizacin fiscal de transferencias y gasto ha avanzado a ritmo acelerado por
razonespolticas,mientrasquelatributacinsiguecentralizada.Aunquelosgobiernos
locales realizan el pago, su autoridad no es suficiente para manejar los sectores en

xxvi

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

funcindelosresultados.Enlosmbitosdelaeducacinylasalud,lamayorpartedel
dinerosecanalizaalostrabajadores,cuyoscontratosestnnegociadosanivelnacional.
En cuanto al desarrollo rural, la complejidad de las reglas nacionales limita la
programacinlocaly,tantoenlainfraestructuramunicipalcomoeneldesarrollorural,
los programas federales directos, de mucho mayor tamao, a menudo eclipsa los
resultados generados por los programas locales. Por esta y otras razones, las
instituciones y los incentivos para la rendicin de cuentas han mostrado debilidad en
todoslosaspectosdelosprogramasanalizadosaqu.Laautnticarendicindecuentas
noesposiblesinunaautoridadadecuada.
Ladescentralizacinhafuncionadomejorenlosservicios,estadosymunicipios
donde se registr una cobertura eficaz (eficiente y a favor de los pobres) de los
diferenciales en programas federales. Esto implica una necesidad tanto de cambios
sistemticos hacia un proceso de descentralizacin ms racional, as como de
aprendizajedelosxitosylosfracasos,enespecial,parasabersilosxitossonproducto
deundiseoadecuadoodelcontextolocal.Algunosestadosbiendesarrolladoscomo
Aguascalientes, tienen un buen desempeo; otros estados con niveles de ingreso
comparable reportan un buen desempeo en algunos sectores, pero no en otros. Las
diferencias en sus reacciones ante el reto de la descentralizacin proporcionan espacio
paraelaprendizajequesurgedelasbuenasymalasexperiencias.

Aunque la variedad de circunstancias y resultados impide generar una


conclusin uniforme acerca de la descentralizacin, parte del camino hacia el
progreso en la mejora de la prestacin de servicios parece implicar el
relajamiento de las regulaciones que hacen los gobiernos locales, y dar al
gobierno federal un papel ms fuerte en el establecimiento de normas de
resultados (por ejemplo, los programas de estudios bsicos, normas de
ingeniera), realizar trabajos de seguimiento y evaluacin, y requerir que los
gobiernos locales revelen a sus ciudadanos los convenios financieros y los
resultados de los sectores y programas que manejan. A pesar de que el
relajamientoderegulacionesimpliquemenosetiquetamientoydireccindentro
del sector, la experiencia de Canad y Europa muestra que el etiquetamiento
sectorial puede ser menos estricto (sin que ello lleve a carencias de
financiamiento)amedidaquelosciudadanosdesarrollanexpectativasclarasen
elsentidodequeelgobiernolocaltienelaresponsabilidaddeprestarelservicio
en cuestin. Este fenmeno est comenzando a darse en Mxico, ms
claramente con el FAIS, que nunca ha tenido un etiquetamiento rgido, aunque
tambin en algunos casos en educacin y salud, como cuando la poblacin se
queja con su gobernador acerca de aumentos en la mortalidad materna o
problemasenlasescuelas.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxvii

Enlorelacionadoconlosincentivoscreadosporelsistemafiscal,laexperiencia
internacionalsugiereunaseriedeopcionesdepolticaparamejorarlamovilizacinde
recursoslocales,laeficienciadelusoderecursosyladistribucinentrejurisdicciones:

Los incentivos para la generacin local de ingresos parecen ser dbiles en


Mxico:losingresospropiossonbajosyhandecrecidodesdeelaumentoen
las transferencias federales de la dcada pasada. A nivel municipal, los
presidentes de municipios pobres tienen incentivos a atraer recursos a
nivel federal y estatal, en lugar de movilizar los ingresos locales (Grindle,
2004).Estoresultanegativoparalamovilizacingeneralderecursosyparael
fortalecimientodelcontratotributariolocal.Lasituacindelosestadosnoes
mejor.ElcrecientepapeldelCongresohatendidoahacerestomsevidente,
pues mientras que el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (PAFEF) es an relativamente reducido, suma un
incentivoadicionalparaquelosestadosbusquenrecursos arribaenlugar
degenerarlosanivellocal.

A pesar del cambio hacia una asignacin de recursos para inversin


municipal basada en una frmula, con una mayor automatizacin de los
recursos federales (lo que mejora los incentivos en el margen), el efecto
riquezadeungranaumentoenelvolumenderecursos(inframarginales),ha
disminuidolosincentivosparamovilizaringresoslocalesenmuchoslugares.

Tanto paraestadoscomo para municipios,el gobierno federal hara bien en


reducir la velocidad, o revertir, el crecimiento de las transferencias totales,
utilizndolas selectivamente para motivar prcticas deseables a nivel
nacionalparacompensarlasreaspobresyfomentarelesfuerzoporobtener
ingresos locales como una forma de encontrar recursos adicionales para
propsitos pblicos, incluyendo los programas de reduccin de pobreza
comentadosaqu.

Para los municipios, que tienen una buena base tributaria potencial (el
impuesto predial), el gobierno federal podra apoyar con asistencia tcnica
para fortalecerlos catastros, los registrosde propiedad y la recaudacin del
impuestopredial.LaSecretaradeHaciendaconsideresteproyectoen2005
yesposiblequeretomeestaidea.

En el caso de los estados, que carecen de una base tributaria adecuada, el


gobierno ha propuesto varias veces permitirles establecer un impuesto por
lasventassobrelamismabasequeelImpuestoalValorAgregado(IVA).La
ConvencinNacionalHacendaria(CNH)tambinlorecomend,peronunca
se ha llegado a un acuerdo acerca de cmo ajustar el IVA y el sistema de
participacin tributaria a fin de adecuar esta propuesta. Es posible que el
prximogobiernoadopteunaideasimilar.

xxviii DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

LaaplicacindelarecomendacindelaCNHparaampliarlabasetributaria
de los gobiernos estatales dara la autoridad fiscal necesaria a las entidades
federativaspararesponderalasdemandasciudadanaspormejoresservicios,
y dieron a los ciudadanos ms inters para seguir el uso eficiente de los
impuestosquepagan.

En 2004, la CNH recomend cambiar a una frmula de distribucin de


recursos federales (aportaciones), basada en el nmero de estudiantes o
clientes. La puesta en prctica de la recomendacin de la CNH para
distribuirrecursoshacialaeducacinylasaludconbaseenlaubicacinde
estudiantes y clientes, respectivamente por lo menos en el margen
contribuira tanto a una mayor equidad como a la comprensin de los
ciudadanos de que los recursos llegan a un estado en respuesta a sus
necesidadesmsquealpoderdenegociacindeunsindicatonacional.

Los ajustes adicionales a la frmula del FAIS debern tener consideracin


prudente de cunto se esperara que los estados ricos ayuden asus propios
pobres.10

Enmuchoscasos,contarconserviciosmejoresymseficientesserelacionaconla
flexibilidad y autoridad que los gobiernos locales tienen para adaptar los programas a
lasnecesidadestambinlocalesydetomarotrasmedidasparamejorarlaeficienciayla
calidad. La experiencia internacional muestra la importancia de este hecho (Banco
Mundial,2004c).Unaseriedemedidasespecficaspermitiraunamejoradaptacinalas
condiciones locales. En algunos casos, implica cambiar el cuerpo intergubernamental,
demaneraquelosgobiernoslocalesoestatalestenganmslibertadpararesponderasus
ciudadanos. En otros casos, los ciudadanos ganaran terreno para expresar sus
preferenciasaltenermayorlibertadparaelegirasuprestadordeservicios(porejemplo,
elSeguroPopular).

Programas como los Apoyos a la Gestin Escolar (AGE) y el Programa


Escuelas de Calidad (PEC), as como otras medidas para fortalecer la
rendicin de cuentas de las escuelas a los padres tienen el potencial de
contribuir a mejorar la calidad de la educacin bsica en Mxico y, as, a
reducirlapobreza.Serequieredemsanlisisparaidentificarlosaspectos
deestosprogramasquetienenimpactobenficoycmosepodraampliara
uncrculodeescuelas.Resultaimportantefomentarlosmodeloseducativos
que mejoran las prcticas pedaggicas, la evaluacin a nivel local y la

10 Nosesabecuntoestnasignandolosestadosricosdesusfondoslibres(nopertenecientesal
FISM)paraayudarasuspropiospobres.Lapreguntaqueseplantearaaqusereferiraacunto
deberan estar asignando, o si acaso se graduarn algn da de la necesidad de ayuda federal
paralaasistenciaasuspropiasregionesmspobres.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xxix

rendicin de cuentas, de manera que se asignen recursos con base en el


desempeo.

Enlaeducacinylasalud,elgobiernofederalpodraalentaralosestadosa
tomar la iniciativa en las negociaciones con los sindicatos estableciendo
normas de calidad sin especificar mtodos en detalle, pero permitiendo
mayor discrecin a los estados para mejorar elementos, como los planes de
estudiodelasescuelasolossistemasdepagoenelsectorsalud,medianteel
fomentodelaautonomafiscalgeneralydifundiendoinformacinsobrelas
mejoresprcticas.

LaSSAdeberpermitirmsflexibilidadalaadministracindeunidadesde
salud a nivel local, de manera que puedan responder a las necesidades
localesyusarmejorelprocesodedescentralizacin.Larendicindecuentas,
tanto hacia arriba como hacia abajo, debera seguir fomentndose para
garantizarqueelflujoderecursoshacialosestadossebaseeneldesempeo
y para fortalecer al ciudadano en el ejercicio de una influencia poltica
constructivasobresusgobiernoslocales.

Aunque estas medidas no garantizan que los gobiernos locales respondan de


forma apropiada a las recomendaciones de los ciudadanos, deberan contribuir a
fortalecerlarelacinderendicindecuentasquesurgedelprocesodemocrtico.

Unaopcin atractivade reforma en el sectorsalud, con su multiplicidad de


programas y prestadores de servicios, sera la de hacer que la afiliacin de
cadaclienteindicaraelorigendelfinanciamientoquepodraluegollevaral
prestados de servicios ms conveniente.11 El Seguro Popular tiene como
objetivo ser un financiamiento porttil en el futuro cercano y los dems
programaspodranorganizartambinunaportabilidadsimilar.Conbaseen
la experiencia internacional, hacer que el financiamiento siga al cliente,
mejora el poder del cliente y aumenta la rendicin de cuentas de los
prestadoresdeservicios.

Amedidaquelosclientesgananflexibilidadparabuscaralmejorprestador
deservicios,stosloshospitalesylasclnicasrequerirnydemandarn
msflexibilidadyautoridadparamejorarsusservicios.

Enuninicio,laportabilidaddelSeguroPopularpodralimitarseaestablecimientosdelaSSAodeIMSS
Oportunidades,debidoaqueelaccesoaestablecimientosdelaseguridadsocial(sincontarconestetipode
cobertura),comoelIMSSregularoelISSSTE,enlaactualidadsevinculanconlasituacinlaboral.Aunque
prcticamente todas las dems opciones de reforma que se comentan aqu podran aplicarse con o sin las
dems,laseparacindelprestadordeserviciosdelafuentedefinanciamientoafectaraeldiseodealgunas
delasotrasreformaspropuestas.
11

xxx

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

EnelcasodelFAISyelFISM,algunosestados,comoPueblayZacatecas,han
instituido sus propias reglas para garantizar que las comunidades pobres
reciban la consideracin adecuada dentro de sus municipios. Estas
experiencias deberan estudiarse a profundidad, difundiendo las mejores
prcticas.

En algunos sectores, los recursos del FAIS parecen estar canalizados de


manera adecuada hacia las necesidades de los municipios. Sin embargo, el
anlisis de la eficiencia del FAIS requerira conocer las necesidades,
condicionesyrecursoslocales.Decualquiermanera,elhechodepermitirla
reeleccindepresidentesmunicipales,comolorecomendlaCNHen2004,
mejorara la continuidad y, probablemente, tambin contribuira a disear
planesdeinversinmseficientesconunhorizontetemporalmslargo.

En el caso de los programas de desarrollo rural, como alternativa a la


municipalizacin, Mxico podra considerar la consolidacin de la mayora
delosprogramasproductivosdedesarrolloruralanivelestatal,comolohan
hechoconxitoenpasescomoAlemania,ItaliayEspaa.Enestemodelo,la
regulacin federal del diseo de programas locales se relajara,
concentrndosemsbienenlatransparenciadelainformacinalapoblacin
local.

La transparencia de la informacin es un factor clave para mejorar la rendicin


de cuentas en cada programa. Muchos estados y algunos municipios han seguido, e
incluso superado, el ejemplo federal de promulgar la Ley Federal de Acceso a la
Informacin y establecer un organismo para aplicarla. Las acciones federales en las
reasqueaqusediscutendeberanapoyarestatendencia.Acontinuacinsepresenta
unalistadesugerenciasespecficas,queincluyemejorinformacinsobreasignacinde
recursos y mayor calidad en la medicin del desempeo. Por ejemplo, los programas
especficos de transferencias podran incluir la revelacin de informacin como
condicinpararecibir,porlomenos,partedelosfondos.

En el caso de la educacin, el gobierno debera poner la informacin a


disposicin del pblico a nivel de escuela. Tambin debera ponerse a
disposicindelalocalidadydelpblicoengeneral,lainformacinparacada
escuelaacercadelpresupuestoypersonal,ylaasistenciadelosestudiantesy
trabajadores.

La SSA debera continuar con sus programas para mejorar la informacin


sobre salud, haciendo su publicacin ms oportuna y proporcionando
informacin ms clara sobre los vnculos entre resultados y organismos
responsablesporcadasegmentodelapoblacin.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

xxxi

A fin de fortalecer la capacidad y rendicin de cuentas de los


COPLADEMUN y la CMDRS, se requiere una combinacin de incentivos
fiscales para la transparencia (como condicionar los incrementos de
transferenciasalapublicacinpuntualdelainformacin),asistenciatcnica
para acumular capacidad, y la flexibilidad presupuestaria para construir y
poner en marcha un programa de mediano plazo a nivel municipal. El
gobiernofederaldeberadifundirinformacinsobrelasmejoresprcticasen
trminosdeplaneacinyasignacinderecursosdelFAIS.

Recurriraljuiciodelaciudadanalocal,mejorarlainformacindisponibley
fortalecerlacapacidaddelgobiernolocalpararesponder,podracontribuira
mejorarlaseleccindeinfraestructurasociallocal.Sinembargo,pararealizar
mejoras importantes, se requerir ms que medidas de transparencia; por
ejemplo, mayores incentivos para aumentar los ingresos locales, como se
comentarriba.

Si el gobierno decide seguir la estrategia de apoyo para agricultores


pequeos y medianos por medio de gobiernos locales estados o
municipioslaopcinmsviableseracambiarelnfasisreguladorsobrela
revelacindeinformacin.Porejemplo,hacerqueeldinerodecadaaoslo
estuvieradisponibleunavezqueelmunicipiohayareveladoensutotalidad
la informacin del programa para el ao anterior (a la postre incluyendo
datosdeseguimientodeldesempeo)yhayaelaboradosuplandeinversin
paraelaoencurso.

Noobstante,existenalgunoscambiosbenficoseneldiseodelprograma
o la administracin sectorial que no son especficos a los convenios
institucionalesdedescentralizacin.Porejemplo:

En el caso del Programa de Desarrollo Rural, facilitar el acceso a familias


rurales sin tierra mejorara el posible impacto sobre la reduccin de la
pobreza.Estopodrallevarseacaboyaseafacilitandoelaccesoalatierrade
los agricultores sin ella (como en el programa para jvenes agricultores sin
tierraquerecientementeestablecilaSecretaradelaReformaAgraria,SRA),
o por medio de un apoyo mucho mayor para las actividades rurales no
agrcolas.

Enelmbitodelaeducacin,laexperienciainternacionalyenMxicoindica
el beneficio de mejorar(a)elproceso pedaggico(elcontenido delos libros
de texto, el proceso docente y el uso de materiales didcticos); (b) la
contratacin,designacinyreasignacindelpersonal(evitarlatransferencia
de maestros durante el ao escolar), y (c) probar y dar seguimiento a los
resultados.

xxxii DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Alanalizarprogramasyestados,eltiempoesunelementoquellevaalamejora
delosprogramasfederalescomolosAGEdelCONAFE.Cuantomstiemposeaplique
un programa en un estado, mejores sern los resultados promedio. Por lo tanto, es
necesariotenerpaciencia:

Mientras el programa muestre cierta mejora, incluso si an no ha


logrado cumplir totalmente las expectativas en unos dos aos, no
debera eliminarse con el cambio de gobierno. Sera mejor que se
continuara con l y se hicieran mejoras marginales en el diseo,
mientras que las autoridades locales y federales aprenden a operarlo
mejor.

Sin importar los beneficios que presenten los programas especficos en este
informe,sedebeconsiderartambinelcontextogeneraldelgastopblicoyelpatrnde
asignacin de una cierta cantidad de recursos para usos particulares por parte de
gobiernossubnacionales.Amedidaqueestoscompromisossetornanpolticossepierde
flexibilidad, incluso legalidad, y quedan pocos recursos para que cualquier gobierno
pongaenmarchaunplandedesarrolloeconmicoamplio.Losprogramassocialesque
benefician directamente a los pobres funcionarn mejor para reducir la pobreza
encontrndoseenelcontextodeuncrecimientoeconmicogeneralslido.
Cualquier reversin general de la descentralizacin en Mxico parecera poco
probableenelaspectopoltico.Elaumentodelademocraciaanivelestatalymunicipal
ha contribuido a la descentralizacin, y parece probable que ser apoyada desde el
campopoltico.As,unamayorconfianzaenlademocracialocalcontribuiraamejorar
el desempeo de la prestacin centralizada de servicios. Las ideas para reafirmar el
control central chocan con el fracaso evidente de esta estrategia en el desarrollo rural,
donde las reglas detalladas de los programas federales descentralizados hacen la
aplicacin local administrativa difcil, pero las autoridades federales carecen de la
informacinyelmandatopolticoparainfluirpositivamentesobrelasustanciadeloque
estn haciendo los gobiernos locales. Asimismo, las mejoras adicionales de la
descentralizacinmexicanaparecenrelacionarsemsconelaumentodelatransparencia
tanto de la asignacin de recursos como de la divisin intergubernamental de
responsabilidades, de la mano con el riesgo general de profundizar la democracia y
fortalecerlosvnculosentregobiernoysociedad.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres xxxiii

El anlisis que se presenta en este informe no pretende ser exhaustivo en el


mbito de la descentralizacin de la prestacin de servicios para los pobres. Entre los
aspectosimportantesqueameritaninvestigacinfuturaseencuentranlossiguientes:(i)
elanlisisdelcumplimientodelaley,odeldetalledelasregulacionesenlosprogramas,
(ii) las comparaciones sistemticas de intervenciones del Estado en los sectores
analizadosen este informe; (iii) el anlisisde las implicaciones y requisitos paraponer
en marcha el financiamiento per cpita en salud y educacin, y la libertad para elegir
prestadoresdeservicios,y(iv)lacompilacinsistemticadeinformacinanivelestatal
ymunicipalsobreeldesempeodelosprogramas.

xxxiv DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

CAPTULO1
DESCENTRALIZACIN,POBREZAY
DESARROLLOENMXICO
Esteinforme,elterceroenlaseriedepobrezaenMxico,analizalarelacinentre
la descentralizacin y la prestacin de servicios sociales y productivos clave como
educacin, salud, infraestructura social y desarrollo rural, y estudia el desempeo
generaldeestosserviciosalolargodelaltimadcadacomocontribuyentespotenciales
a la reduccin de la pobreza. Aunque no es posible identificar el impacto que la
descentralizacin ha tenido en estos programas con respecto a la reduccin de la
pobreza, el informe comenta las tendencias en el desempeo de estos programas, qu
debera incidir sobre la pobreza y las fortalezas y debilidades del proceso de
descentralizacin con respecto a la rendicin de cuentas, los incentivos para el
desempeoylaasignacindeautoridadeficaz.
Ensuprimerafaseelinformeabordalascondicionesgeneralesylasinfluencias
sobrelapobreza,incluyendounaevaluacindelaestrategiaCONTIGO.Sesealaque
Mxico ha logrado progresos de gran importancia en algunas reas no monetarias del
bienestar,peromuchomenorprogresoenotrosaspectos,comoelingresodelospobres.
A pesar de lo ganado recientemente, en especial para los pobres extremos, la pobreza
sigue siendo un reto. CONTIGO proporciona un marco conceptual slido para la
estrategia del gobierno en trminos de reduccin de pobreza. Tambin en otros
programas se han observado xitos notables, como es el caso de Oportunidades. Sin
embargo, persisten an muchos retos para implementar los principios del marco
CONTIGO entre programas gubernamentales. La calidad de los servicios es un
problemadegranimportanciaenmuchossectores.Laspolticassocialesparasatisfacer
las necesidades bsicas de los pobres extremos estn bien desarrolladas, pero las
polticas para contribuir al crecimiento de su ingreso an no. Asimismo, an est
pendiente la integracin de una agenda ms amplia para los pobres moderados. La
mayorpartedelospobresextremosymoderadosquedafueradelsistemadeproteccin
social y enfrenta riesgos significativos, como crisis de salud, desempleo o falta de
ingreso en la vejez. De igual modo, queda por tratar una amplia gama de temas
institucionales,comoelfortalecimientodelarendicindecuentas,enespecialenelcaso
delasestructurasdescentralizadas.
La segunda fase del informe analiza los determinantes del ingreso rural y el
urbanoyelmanejoderiesgosfamiliares.Lospobressonungrupoheterogneoy,entre
otrasdimensionesdepobreza,suubicacinesimportanteeneldiseodeintervenciones
apropiadasparaelaliviodesta.Lospobresurbanosestnlimitadosaldesempeode

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

empleosdebajacalidadmarcadosporlaproductividadtambinbajaylaslimitaciones
enlaproteccinsocial.Afindecontinuarapoyandoalospobresruralesparasalirdela
pobreza, resulta importante aumentar la productividad agrcola, en especial para los
agricultores pequeos y medianos. Asimismo, el sistema de salud en Mxico tiene un
desempeodeficienteenrelacinconlosriesgosqueenfrentanlospobres.
Afindedarseguimientoalosresultadosdelosinformesprevios,estereportese
centra en la prestacin de servicios pblicos y las relaciones entre el centro y las
localidadeseneste tema.Dosrazones motivan loanterior.Enprimer lugar,tantolos
servicios sociales como los econmicos moldean las oportunidades de la poblacin
pobre. Los servicios sociales contribuyen a la formacin de capital humano y la
administracin de riesgo, mientras que los servicios econmicos dan forma al acceso a
los mercados. El gobierno presta un subconjunto importante de estos servicios, y el
logrodemsaccesosymejorcalidaddeserviciosesunadelasprincipalesmetasdela
accin pblica. En segundo trmino, se est prestando mayor proporcin de servicios
gubernamentales bajo modalidades descentralizadas en diferentes grados. Esto es
resultado del particular patrn de descentralizacin en Mxico, en especial durante la
ltimadcada.
Quserviciossonmsimportantes?Elinformedeterminareasdeimportancia
particularparalospobresenelmbitodelosserviciossociales(educacinysalud)ylos
servicios econmicos (infraestructura y servicios locales relacionados con el desarrollo
rural y la agricultura). Sin embargo, el informe no trata con la prestacin de servicios
comunitarios de salud pblica preventiva u otros servicios municipales prestados en
ciudadesgrandes,puesraravezsonfinanciadosconrecursosfederalesetiquetados,oel
ofrecimientodeunareddeseguridadsocial,pueselgobiernofederaleseloperadorde
Oportunidades, el principal programa en este sentido. Este captulo presenta un
panorama de los sectores y programas que se analizan en el informe. Igualmente,
discuteelmarcoylahistoriadeladescentralizacindeestosprogramas.
I.

MBITOSDESERVICIOENESTEINFORME

CONTIGO, la estrategia del gobierno para la reduccin de la pobreza,


comprendedostiposdeintervencin:lasampliasylasespecficas(vaseGrfica1.1).El
gasto social amplio no est dirigido especficamente a los pobres, pero el marco
CONTIGO reconoce que ofrece oportunidades a este segmento de la poblacin. En lo
relacionadoconlasintervencionesgeneralizadas,elgobiernodistinguelosmbitosdela
seguridadsocial,losserviciosdesalud,educacin,capacitacinlaboralyvivienda.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica1.1.

EstrategiadereduccindelapobrezaCONTIGO
Seguridadsocial
Salud(poblacinabierta)
Educacin(bsica)

Polticasamplias
(poblacinengeneral)

Estrategia
CONTIGO

Capacitacinlaboral
Vivienda
Desarrollodecapital
humano(Oportunidades)

Polticasespecficas
(poblacinpobre)

Oportunidadesdeingresoy
empleo(porejemplo,desarrollo
ruralmedianteAlianza)
Desarrollodecapitalfsico
(porejemplo,elFAIS)

Al reconocer que las intervenciones amplias por s mismas no son suficientes


paraquelospobressalgandeestasituacin,elgobiernodeMxicotambinhapuesto
en marcha tres grupos de intervenciones especficas dirigidas a los pobres. El primer
grupo fomenta las inversiones en capital humano de los pobres, centrndose en la
educacin, la salud y la nutricin. El segundo tiene el objetivo de mejorar las
oportunidadesdeempleo,yeltercerosecentraenzonaspobresafindeprestarmejores
serviciosycapitalfsico.
Esposibleestudiarestosprogramasdeorigenfederalenuncontextomsamplio
al considerar tambin los programas creados por cada estado y municipio. La Grfica
1.2 los muestra organizados de acuerdo al nivel de gobierno que los origina, as como
porladireccindelosbeneficios:individualocomunitaria.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica1.2

Mapadedescentralizacinyprogramassociales
Descentralizacinde
lacumbrealabase

FederalizacindelaEducacin(F)
Oportunidades(F)
DescentralizacindelaSalud(F)
PEC(F)
FondosdeInfraestructuraSocial
MunicipiosSaludables(F)
Patrocinio
Social
Exgeno

Accin
Comunitaria
Endgena
Fomentodevaloresygrupossociales(M)
Atencinagruposvulnerables(M)
Mejoraeducativa(M)
Prevencinsanitaria(M)
Iniciativaempresarialsocialyfamiliar(M)
Empleo(M)
Pobreza(M)

(F)Programasfederales
(M)Programasmunicipales

Accionesdebienestarde
labasealacumbre

Fuente: Cabrero Mendoza 2003.

Educacinbsica
Alrededor de 92 por ciento de los estudiantes en la educacin bsica asiste a
escuelas pblicas, de modo que este no es un programa especfico. Sin embargo, la
mayoradeestosestudiantesprovienedefamiliaspobres,porloqueesteeselprograma
federalconmayorniveldegasto.Aunquelosdiferencialesmsampliosenlacobertura
educativa para los pobres se ubican en el segundo ciclo de educacin secundaria y a
niveluniversitario,elmejoramientodelacalidaddelaeducacinprimariayelaccesoa
la educacin del primer ciclo de secundaria siguen siendo objetivos prioritarios, tanto
porsmismoscomoparaestablecerlasbasesparaquelospobresasciendanporlaescala
educativa(BancoMundial,2004a).ElFondodeAportacionesparalaEducacinBsica
(FAEB) del Ramo 33 1 , transfiere recursos a los estados para pagar el salario de los
maestros, con base en un acuerdo logrado en 1993. En tanto que gasto etiquetado,
absorbe ms de una tercera parte de los recursos transferidos a los gobiernos de los
estados.

LosRamossoncdigospresupuestarios.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Entre los programas federales que complementan el de educacin bsica se


encuentra Oportunidades, el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y el
Programa Escuelas de Calidad (PEC). Oportunidades otorga un subsidio directo a las
familias pobres a condicin que los nios asistan a la escuela. El PEC comenz como
proyecto piloto, llevando fondos directamente del gobierno federal hacia las escuelas.
En este sentido, se requiere la participacin de tres partes: (a) los administradores de
cadaescueladebendesarrollaryponerenmarchaunplandemejorasescolaresacinco
aos;(b)elestadodebeigualarlaaportacinfederalaraznde1:2,y(c)lacomunidad
escolar debe realizar una contribucin financiera (que puede provenir de una serie de
fuentes,comolospadres,elmunicipioyelsectorprivado)yparticiparenelprocesode
planeacin.Lascomunidadesseproponenparaelprogramademaneravoluntaria.El
CONAFE apoya a cerca de 25 por ciento de las escuelas ubicadas en zonas
marginadas en el desarrollo de planes de estudios, materiales didcticos y libros de
textoenlenguasindgenasyespaolparafacilitarlaeducacinbilinge.
Serviciosdesaludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial
A pesar de los avances en salud, la mitad de la poblacin sigue sin estar
aseguradayunadcimapartenocuentaconaccesoaserviciosdesalud.Enelcasode
lospobresrurales,laprioridadconsisteenproporcionaraccesoaunpaquetebsicode
servicios preventivos y curativos. La extrema pobreza trae consigo un alto nivel de
mortalidad y morbilidad. Asimismo, cuando las familias sin cobertura de seguridad
social enfrentan situaciones de salud serios, incurren en gastos catastrficos que los
llevan a la pobreza. Mientras que slo 2.7 por ciento de los asegurados sufrieron
situacionesdesaludexcesivas 2 en2004,5.6porcientodelosnoaseguradostuvieronque
enfrentarlas.ElsegundofondoenimportanciadelRamo33eselFondodeAportaciones
paralosServiciosdeSalud(FASSA).ElFASSAseestablecien1997parafinanciaralos
estados,queasumieronlaresponsabilidadporelpagodesalariosdelostrabajadoresde
lasaludquienesatiendenalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial.
Los programas de salud que se dirigen en su mayora a la poblacin sin
coberturadeseguridadsocial(principalmentelapoblacinpobre)sonlosqueofrecela
SecretaradeSalud(SSA),elInstitutoMexicanodelSeguroSocial(IMSS)Oportunidades
yelSeguroPopular.LaSecretaradeSaludcuentaconunaampliacoberturageogrfica,
con ms de 12,000 clnicas de salud en los 32 estados. IMSSOportunidades presta
servicios de salud en zonas marginadas rurales y urbanas, empleando instalaciones y
personaldelIMSS,peronopartedelsistemacentraldelainstitucin.ElSeguroPopular
compra servicios de la SSA y de IMSSOportunidades, y su objetivo es mejorar la
equidad tanto a nivel estatal como de las familias. A nivel estatal busca lograr la
igualdad en el gasto en salud pblica per cpita entre estados (al igual que entre

Los gastos excesivos en salud incluyen los catastrficos (ms de 30 por ciento del ingreso familiar
disponible) y los empobrecedores (los que, sin ser an catastrficos, ocasionan que una familia caiga por
debajodelalneadelapobreza).
2

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

esquemasdesegurosdesaludpblicos).Aniveldeloshogares,tienelametadelograr
la cobertura universal de la poblacin sin seguridad social, minimizando la
vulnerabilidadantegastoscatastrficosoempobrecedoresensaludy,entrminosms
generales,garantizandolacalidaddelasoportunidadesbsicasdesalud.Elprograma
pretende alcanzar estos objetivos para 2010. Cabe comentar que la evaluacin del
impactodelprogramaseestllevandoacabo.Sinembargo,losresultadospreliminares
indican que la determinacin de la poblacin objetivo del Seguro Popular podra
mejorarse sustancialmente, por ejemplo, siguiendo de cerca la forma de determinar la
poblacinobjetivoenOportunidades.
Infraestructurasocialenmunicipiosmarginados
En Mxico existen grandes diferencias en los niveles de vida entre estados y
municipios.Estasdiferenciaspodrandeberseadisparidadesentrelascaractersticasde
lasfamiliasqueviven endistintaszonas, comoel niveleducativo y laocupacin, pero
tambin podran ser resultado de las caractersticas de las zonas mismas, como la
infraestructura. Ms precisamente, las caractersticas de una zona pueden tener
impactos geogrficos directos (como la presencia de determinantes geogrficos del
ingreso odelconsumo importantesque seobservanincluso despus de controlar para
unaampliagamadecaractersticasfamiliaresquepuedendebersealclima,elaccesoa
los mercados, la demanda de trabajo o la concentracin industrial), e indirectos (que
pueden afectar las dotaciones de las familias, como la disponibilidad de escuelas o de
oportunidades) que inciden sobre el bienestar de sus habitantes. De acuerdo con
investigaciones anteriores, existen impactos geogrficos directos e indirectos sobre los
niveles de vida en los estados mexicanos. Los impactos geogrficos son relativamente
estables en el tiempo y congruentes con la migracin observada. Esto proporciona
algunosfundamentosparainvertirencapitalfsicoeinfraestructurasocialenlaszonas
pobres,pueslascaractersticasdelrea,enefecto,sonimportantesparalareduccinde
lapobreza.
Lasmodalidadesdesuministroyfinanciamientodeinfraestructurasocialvaran
mucho en Mxico. Al inicio de los noventa, las inversiones en infraestructura social
fueron impulsadas por el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), que se
orientaba en gran medida a la inversin en infraestructura social bsica. Uno de los
elementos ms notables del programa fue su mecanismo impulsado por la demanda,
utilizandolaparticipacinorganizadadelascomunidadeslocales,evitandoelpasopor
losgobiernosmunicipalesyestatales.
El PRONASOL fue descontinuado luego de acusaciones por mal uso poltico.
Posteriormente, en 1996 y 1997, por primera vez se emple una frmula pblica para
distribuir las inversiones en infraestructura social mediante el Fondo de Desarrollo
SocialMunicipal,quemstardeseinstitucionalizenlaLeydeCoordinacinFiscalde
1998,renombrndolocomoFondodeAportacionesparalaInfraestructuraSocial(FAIS).

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

ElFAIS,queeseltercerfondoenimportanciadelRamo33,empleaunafrmula
transparente,ponderadaporelniveldepobreza,paradistribuirrecursosparainversin
decapitalhacialosestadosymunicipios.Inicialmente,elmontosedecidacadaaoen
el proceso presupuestario pero, desde la entrada en vigor de la Ley de Coordinacin
Fiscalde1998,seespecificaqueelFAISdebeser2.5porcientodelarecaudacinfederal
participableproyectada.Enunprincipio,losfondossedepositanenlastesorerasdelos
estados,peroconcondicionesestrictasdetransferir87.8porcientodelosmismosalos
municipiosbajoelFondoparalaInfraestructuraMunicipal(FISM).Elrestopermanece
anivelestatalenelFondoparalaInfraestructuraSocialEstatal(FISE).Ladistribucin
entre estados y hacia los municipios dentro de los estados est establecida mediante
frmulas en la ley federal. El FISE no est etiquetado (debe utilizarse para proyectos
regionales o intermunicipales) y el FISM puede ser utilizado en cualquiera de los
renglones siguientes: agua, drenaje y alcantarillado, urbanizacin municipal,
electrificacinrural,infraestructurabsicadesalud,infraestructurabsicadeeducacin,
mejorasalavivienda,caminosruraleseinfraestructuraproductivarural.Noexisteuna
supervisinestrechadeestosfondos,ylamayoradelosmunicipiostambincontribuye
atravsdeotrasfuentesparaestasreas.
Desarrolloruraldescentralizado
Afindesuperarlapobreza,lospobresruralesrequierenmsquetransferencias
como las de Oportunidades o las remesas privadas. Necesitan tambin de un ingreso
sostenible y de oportunidades de empleo. Muchos programas federales se orientan
haciaestosfines.Enefecto,elgobiernofederalgastaenormescantidadesdefondosen
las zonas rurales. En el presupuesto de gasto para 2005, la amplia variedad de
programasqueintegraelProgramaEspecialConcurrentedestin$147milmillonesde
pesosalaszonasrurales.Deestemonto,$48milmillonesdepesosseclasificaroncomo
apoyos a la produccin. De aqu que un estimado de alrededor de $4.5 miles de
millonesdedlaressedestinecadaaoaapoyosalaproduccinenzonasrurales.
Porotrolado,AlianzaparaelCampoeselprincipalprogramademodernizacin
agrcola en Mxico, y est dirigido a los productores pobres. Es el nico programa de
produccin rural que se ha descentralizado parcialmente a nivel municipal. Alianza
operadesde1996auncostoanualdemsdemilmillonesdedlaresyrepresenta17por
ciento del presupuesto de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (SAGARPA). Es impulsado por la demanda orientado a los
apoyosdeinversin,incluyendosustresprincipalessubprogramas:FomentoAgrcola,
FomentoGanadero yDesarrollo Rural.Todos losagricultores y asociacionesagrcolas
pueden acceder al programa, que otorga subsidios en porcentajes variables (a menudo
50porciento)parainversionesproductivasenproyectosaprobados.
El Programa de Desarrollo Rural de Alianza consiste de tres subprogramas. El
primero es el Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversin (PAPIR), un fondo de
inversin que apoya inversiones generadoras de ingreso y empleos por parte de

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

pequeos productores y otros habitantes de zonas rurales. El PAPIR proporciona


subsidiosaresidentesruralesdebajosingresosparamejorarsusexplotacionesagrcolas
o realizar otras inversiones productivas. Hasta 2005, existieron dos modalidades: (1)
apoyo para proyectos productivos, que se limitaba a grupos de productores de seis o
ms miembros; y (2) apoyo para productores individuales. A los productores
individuales se les podra asignar hasta un mximo de 30 por ciento de recursos del
PAPIR en cada estado. En el caso de los grupos, el subsidio para los beneficiarios
ordinariosfluctuabaentre50y70porciento,reducindoseconelmontodelsubsidio,y
entre50y90porcientoparagruposprioritarios. 3 Paralosproductoresindividuales,el
subsidio se ubicaba entre 50 y 53 por ciento. A partir de 2005 slo los grupos eran
elegiblesparaelapoyo.EneseaoelPAPIRrepresent72porcientodelos$2.2miles
demillonesdepesosdefondosfederalesasignadosalProgramadeDesarrolloRural.
Las otras secciones del Programa de Desarrollo Rural son el Programa de
DesarrollodeCapacidades(PRODESCA)yelProgramadeFortalecimientodeEmpresas
y Organizaciones Rurales (PROFEMOR). El PRODESCA proporciona capacitacin y
asistencia tcnica para contribuir a que los grupos de productores formulen e
implementenproyectosfinanciadosporelPAPIR.Porsuparte,elPROFEMORapoyaa
lasorganizacionesdeproductoresyprestaasesoratcnicaalosconsejosdedesarrollo
ruralmediantecoordinadorestcnicos.
II.

EXPERIENCIA INTERNACIONAL CON LA DESCENTRALIZACIN DE SERVICIOS:


DELASGRANDESEXPECTATIVASALASREALIDADESCOMPLEJAS

LadescentralizacinesunhechocontinuoenlavidadeMxico,impulsadapor
razones tanto polticas como econmicas. Entre la dcada de los ochenta y de los
noventa, la descentralizacin gan popularidad entre la comunidad dedicada a las
tareas del desarrollo. A menudo se perciba como solucin para las ineficiencias e
inequidades en la prestacin de servicios. Para comprender las caractersticas
particulares del proceso mexicano, esta seccin describe dos de los principales
argumentos para la descentralizacin que aparecen en la literatura y son parte de la
experiencia de desarrollo, para luego relacionarlos con la experiencia prctica, que es
ms compleja. En este sentido, se destacan dos categoras generales, tanto porque los
defensoresdeladescentralizacinlasconsideranimportantescomoporqueofrecenuna
baseintelectualtilparaelanlisisrealizadoenesteinforme.
Lasfinanzaspblicasylaubicacinptimadelaprestacindeservicios
Laprimeracategoradetemasfluyeapartirdelasinquietudesgeneralesacerca
delasfuncionesdeproduccinsubyacentesenlaprestacindeservicios.Enloscasos
en que las preferencias o las condiciones varan entre jurisdicciones geogrficas, la

Los grupos prioritarios son los jvenes, las mujeres, los pueblos indgenas, los productores de edad
avanzadaylosdiscapacitados.
3

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

prestacin local de servicios tiene la ventaja potencial en la medida en que las


organizacioneslocalescuentenconmejorinformacinytenganlacapacidaddeadaptar
la combinacin o el diseo de servicios a las condiciones locales. Sin embargo, esta
ventajalocaltienequecompararsecontralasposiblesventajasdelaprestacinporparte
denivelesmsaltosdegobierno,enlamedidaenlaquesegeneraneconomasdeescala
enlaproduccinolaadministracin,enderramasencostosobeneficios,ylaprestacin
tengalascaractersticasdeunbienpblico.
Ademsdeserdeunanaturalezaqueabarcaclaramentetodalaeconomapor
ejemplo, la poltica macroeconmica o la defensa nacional la mayor parte de los
serviciospblicosseadaptan,almenosenparte,alaprestacinlocal.Enlaeducacin,
el diseo de planes de estudio y pruebas son bienes pblicos y deberan ser una
inquietudprincipalmentenacional.Encambio,laadministracindeplantelesescolares
requiere de un buen conocimiento local y debera llevarse a cabo en este nivel. En el
caso de la salud, las normas de tratamiento son bienes pblicos y la vacunacin trae
consigo externalidades. Normalmente, ambas se manejan a nivel nacional. Sin
embargo, los centros de salud pueden administrarse a nivel local. En cuanto a la
infraestructura, la red de vas de transporte en un pas genera grandes derramas y
economasdeproduccin,porloquedebenquedardentrodelmanejocentralizado.El
hecho de contar con normas de ingeniera comunes para todo el pas tiene sentido y
generalmente se define a nivel nacional. En cambio, los niveles subnacionales
normalmentesonmejoresparaadministrar vialidades localesrurales yurbanas.Enla
agricultura, la poltica de precios es intrnsecamente nacional, como la mayor parte,
aunquenotoda,lainvestigacin,mientrasqueelmanejodelaguaescuestinlocal.De
lamismaforma,losserviciosdeextensinpuedenfuncionarmejoranivellocal.
Existe una tendencia a considerar si acaso todo el sector debera o est
completamentedescentralizado,cuandolapreguntamsimportantedeberaserdequ
manerapuedencomplementarsemejorlaaccinpblicalocalycentral,ycmotendra
quedefinirseladivisindeltrabajoentrminosorganizacionales.Noesnecesarioque
elnivelptimodedescentralizacincorrespondaalaestructuraorganizacionalpblica
bsica.Enelmbitodelaeducacin,elniveladministrativomsbsicoseralaescuela,
noelmunicipio.Porsuparte,eneldesarrollodecuencasfluviales,normalmenteesla
regingeogrficalaqueabarcamsdeunmunicipioy,amenudo,cruzafronterasentre
estados. Este factor debe ser tomado en cuenta en el diseo de estructuras
administrativas.
Por ltimo, pueden presentarse diferencias en la capacidad o posibilidad de
respuestadelosdiferentesnivelesdegobierno.Elgobiernolocalpuedetenerunmayor
potencialdeinformacinsobrepreferenciasycondicioneslocales,peromsdebilidaden
lautilizacindeestainformacin.Estollevaalasegundaconsideracin.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Ejerciciodelpoderyrendicindecuentas
Lasegundaclasificacindetemasserelacionaconlamedidaenlaquediferentes
niveles de gobierno responden a las inquietudes locales o nacionales. La accin
gubernamentalseinscribedentrodeunamaneradegobernaryesuntipodeproblema
relacionado con el ejercicio del poder (vase Bardhan y Mookherjee, 2005, Para un
estudio reciente de la literatura relevante). Los gobiernos ostentan el poder y toman
medidas formalmente por cuenta y orden de la ciudadana, ya sea en entornos
autoritarios o democrticos. Sin embargo, por una serie de razones, los gobiernos
pueden ser agentes imperfectos de los deseos de los ciudadanos. En otras palabras,
pueden no rendir cuentas totalmente a todos los ciudadanos. Pueden carecer de la
informacinnecesaria,reflejarlosinteresesdeunosgruposmsquelosdeotros(como
suele suceder en el caso de sociedades desiguales y estratificadas), o los funcionarios
pueden estar buscando satisfacer sus propios intereses. La descentralizacin puede
cambiarlaformaenlaquelosgobiernosrespondenaestasinfluenciasy,porende,ensu
comportamiento.
Cuando ungobierno nacional delega las responsabilidades de financiamiento y
prestacindeservicios,puedehacerlobajoelrequisitoylaexpectativaderendicinde
cuentas, ya sea de nuevo hacia el nivel nacional o hacia los ciudadanos. Ambas
estrategias han demostrado ser exitosas a nivel internacional. Como lo indica el
Recuadro 1.1, Alemania aplica una estrategia de rendicin de cuentas ascendente, con
muchos controles administrativos, mientras Canad ha buscado establecer una mayor
rendicindecuentasanivellocal.Ambasestrategiasfuncionanmejorcuandosecuenta
conunacapacidadadministrativaadecuada,ytantoCanadcomoAlemaniasuperana
Mxico en ese sentido. El modelo canadiense es menos complejo, tiene menos
requerimientos en trminos de obediencia a la autoridad y permite la utilizacin de
capacidadadministrativaquepuedeserfuerteenalgunoslugares.Porello,puedeser
msadecuadaparaMxico.
Recuadro1.1. DescentralizacinyrendicindecuentasenAlemaniay
Canad
Las constituciones de todas las federaciones asignan poderes ya sea para el
gobierno autnomo o el compartido, y el grado y tipo de descentralizacin
varan ampliamente. En Australia, Canad y Estados Unidos, los gobiernos
subnacionales cuentan con un nivel sustancial de autoridad legislativa, en
especialenlorelacionadoconelgasto.Encontraste,Alemaniasigueunmodelo
de federalismo administrativo, donde prcticamente todo el poder legislativo
queda en el centro y en los laender recae casi toda la responsabilidad por la
implementacinylaadministracin.
Por su parte, en la federacin canadiense, las provincias tienen la autoridad y
responsabilidad por casi todo el gasto y el ingreso. As, recaudan sus propios
impuestosalingresopersonalesycorporativosysuspropiosimpuestossobrelas

10

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

ventas, controlando tambin los recursos naturales dentro de sus fronteras.


Dadoquelamayoradelasprovinciasrecaudanlamayorpartedesusingresos,
las presiones electorales en el mbito poltico y fiscal dan incentivos a los
funcionariosagarantizarlacalidadylaeficaciadelosservicios.
En Alemania, la legislacin federal establece las normas para los servicios
descentralizados y la mayor parte del ingreso para su pago proviene de
impuestos establecidos a nivel nacional pero recaudados a nivel local. Las
frmulas de igualacin para redistribuir los ingresos tributarios per cpita
diluyen los incentivos para la realizacin de esfuerzos tributarios locales. No
obstante,laculturadecompetenciaburocrticaycumplimientoconlasreglas,al
igualquelarendicindecuentasenelmbitopolticodelosfuncionarioslocales
entrminosdelaaplicacindeprogramas,llevaaquelaprestacindeservicios
sea,engeneral,losuficientementeeficienteyeficazparacumplirconlasnormas
federales.
En ambos pases, la rendicin de cuentas formal se lleva a cabo por el camino
largo del gobierno, aunque Canad la ruta pasa por los gobiernos locales.
Ninguno de estos pases parece contar con un gran nmero de programas
formalesparagenerarunarutamscortahacialarendicindecuentas,aunque
elvigorgeneraldelasociedadcivilenambospasesgarantizaquepartedeesta
rendicindecuentasselleveacabo.
Fuentes: Giugale y Webb 2000; Webb y Zapata 2006.

SiguiendoelenfoqueclsicodeHirschman,losciudadanospuedeninfluirsobre
eldesempeodelgobiernomediantedosprocesos:pormediodesalidas(vinculadas
con la movilidad de la inversin y la poblacin o la mano de obra) y de voz (la
expresindirectadelainfluenciaciudadanasobreelgobiernodentrodeunajurisdiccin
determinada).
Elcaminodelassalidasfuncionapormedio delamovilidaddelcapitalode
losciudadanos:laposibilidaddeatraermscapitalomanodeobrapuedellevaralos
gobiernoslocalesaofrecermejoresservicios,eninfraestructuralocal,procesamientode
regulaciones por parte del gobierno y de escolaridad. Por el contrario, la amenaza de
perder capital mvil y trabajadores mejor educados es un incentivo para que los
gobiernos locales mantengan o mejoren la calidad de sus servicios. As, por ejemplo,
NuevoLenpuedeaspiraraprestarmejoresserviciosqueelEstadodeMxicoafinde
atraermsinversinextranjeraylocal.Esteeselfundamentodelaideacentradaenque
el federalismo puede fomentar un crculo virtuoso de competencia, aplicada, por
ejemplo,comointerpretacindelexitosodesarrollodeChinadurantelosaosochentay
noventa (Qian y Weingast, 1997). Actualmente, existen informes sobre una intensa
competenciaentreciudadesdeIndiaqueseesfuerzanporgenerarunmejorambientede
negocios para las industrias relacionadas con la informtica y los programas de
computadora. Esta competencia entre jurisdicciones tambin puede tomar formas
menos benignas para el desarrollo econmico, cuando involucra incentivos fiscales,
como en las guerras fiscales que libraron los estados brasileos que buscaban atraer

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

11

inversin extranjera directa (Tendler, 2000). Mxico ha evitado en buena medida este
tipo de competencia al desalentar los impuestos locales desde mediados del siglo XX
(DazCayerosyMcLure,2000).
Por su parte, la voz puede funcionar mediante una amplia gama de
mecanismos,incluyendolaseleccionesque,atravsdelvoto,expulsanaunpartidodel
poder, revelaciones y crticas en los medios, quejas de ciudadanos, la participacin de
padres en los comits escolares, las protestas callejeras e, incluso, en algunos casos
extremos, linchamientos de alcaldes. 4 Los defensores de la descentralizacin
argumentanqueelgobiernolocalestmscercadelagente,porloquerespondemejor
a sus intereses y necesidades, incluyendo las de la poblacin pobre de su jurisdiccin.
Estoserelacionaconlaconvenienciadefomentarunamayorparticipacin,tantoenlos
procesos democrticos formales a nivel local, como en la interaccin entre la
movilizacin social y el diseo e implementacin de una poltica gubernamental ms
abierta. Durante los ltimos 15 aos, Mxico ha aumentado de manera importante la
competitividad de las elecciones y la posibilidad de alternancia partidista en todos los
niveles de gobierno. Con ello, ha incrementado su voz de manera directa y se ha
ampliadoelimpactodeotrasmodalidades.
Lapluralidadderelacionesenlarendicindecuentas
Resulta til analizar los efectos de la descentralizacin en trminos de las
relacionesderendicindecuentasentrediferentesnivelesdegobiernoyciudadanos,
ascomodentrodelcontextonacionalylocal.Estopuederealizarsepormediodeuna
redderelacionesderendicindecuentas(vaselaGrfica1.3paraunmarcoestilizado).
La idea central consiste en que la naturaleza, amplitud y calidad de la prestacin de
servicios a un grupo en particular de ciudadanos est mediada por las relaciones de
rendicindecuentas.Enestepanoramaagregado,existencuatrorelacionesdeestetipo:

Entre ciudadanos y diseadores de polticas (voz). Los diseadores de polticas


deciden estas, mientras que los ciudadanos ejercen influencia sobre ellas, en
distintasmedidas,pormediodeunavariedaddecanalespolticos.
Entrediseadoresdepolticasyorganizacionesdeprestadoresdeservicios(compacta).
Los diseadores de polticas no prestan los servicios, pero tienen relaciones
contractuales con proveedores, incluyendo, tal vez, las reas ejecutivas de un
ministerio,unaparaestatalounaempresaprivadaregulada.
Entre administradores de la organizacin prestadora y los trabajadores
(administracin). Aunque esta relacin se presenta al interior de una
organizacin por ejemplo, desde la Secretara de Educacin hacia los

Grindle(2005)abresuestudiodeldesarrollomunicipalmexicanoconunaseriedeancdotasrelatandoeste
tipodeaccionesdirectas.EllinchamientoquemencionalaautoratuvolugarenIlave,Per,enabrilde2004.
Vase tambin el filme La Ley de Herodes para un recuento ficticio del ciclo de accin de los presidentes
municipalesylaposteriorrevueltaciudadanaenelapogeodelPartidoRevolucionarioInstitucional(PRI)en
Mxico.
4

12

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

maestrosexisteunconjuntodefactoresqueinfluyesobrelatraduccindelas
decisiones administrativas y el comportamiento de los maestros, el personal de
enfermeraolosagentesextensionistas.
Entre clientes y trabajadores (poder de la clientela). En este caso, la transaccin
efectivaocurreentreburcratasdenivelbajoyciudadanos,quienessondepor
sungrupoheterogneo.Estaesunainteraccinentrepersonasenelsalnde
clase,laclnica,laexplotacinagrcola,elpalaciomunicipalyelpoder,ofalta
del,queelclientetieneparainfluirsobrelaconductadeltrabajador.

Grfica1.3.

Relacionesderendicindecuentasentreciudadanos,diseadoresde
polticasyprestadoresdeservicios
ElEstado
Polticos

Creadoresde
polticas

Rutalargaderendicindecuentas

Pacto

Voz

Rutacortaderendicindecuentas
Ciudadanos/Clientes
Nopobres

Proveedores

Pobres

PoderdelCliente

Coalicin/Inclusin

Organizaciones
Administracin

Servicios

Fuente: Banco Mundial, 2004b.

Como se destaca en la Grfica 1.3 la relacin de poder con el cliente podra


definirse como la ruta corta hacia la rendicin de cuentas, como lo ejemplifican los
efectosdelaparticipacincomunitariadirectaodelosconsejosdepadresdefamilia.La
ruta por medio de la voz ciudadana, los diseadores de polticas y la conducta de los
prestadores de servicios podra definirse como la larga. Aunque funcionan de
manerasdistintas,amenudosoncomplementariasmsquesustitutas.
La relacin compacta no slo se interesa en la rendicin de cuentas por el
desempeo,sinotambinconelgradodeautonomaydeautoridadquelosgobiernos
tienen(enespecialenunasituacindevariosniveles,comoladeMxico),paramanejar
alosproveedores.

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13

Cmo contribuye este prisma a la interpretacin de la experiencia mixta de la


descentralizacin? Se muestra que la prestacin de servicios est lejos de ser una
actividad tecnocrtica, sino ms bien que se encuentra inserta en un conjunto de
relaciones sociales, representadas en instituciones formales e informales, y que estas
relacionessereflejanenlasaccionesysoninfluenciadasporstasanivelcentralylocal.
Si los diseadores de polticas responden a lites limitadas, el diseo de las mismas
estar sesgado contra los grupos ms pobres, y la puesta en marcha responder a los
intereses de estas lites. En trminos ms generales, en muchos pases de Amrica
Latina, incluyendo a Mxico, la accin gubernamental ha estado histricamente
salpicada de estructuras de corporativismo y clientelismo. El diseo de la poltica
gubernamentalylaconductadelosprestadoresdeserviciossehaorientadoengenerala
la proteccin de empleos y de los servicios prestados a miembros de estructuras
corporativas, as como a proporcionar el patrocinio discrecional que se asocia con los
poderesqueotorgalaposicinpblica.
EnelCaptulo4seadaptaelInformeMundialdeDesarrollo(WorldDevelopment
Report, WDR) para reflejar la pluralidad de niveles de gobierno y otros participantes
pero, incluso este hecho no tiene la posibilidad de captar todas las dimensiones
institucionales importantes. Por ejemplo, los gobiernos locales necesitan desarrollar y
retenerapersonalcompetente.Sehanobservadoincrementosimportantesenelnmero
y complejidad de los programas federales que recurren a los gobiernos locales para
prestarservicios,loquesereflejaenunanecesidadparaconsolidarprogramasfederales
y simplificar regulaciones, de manera que los gobiernos locales tengan un acceso ms
inmediato a ellos. Asimismo, existe la necesidad de generar vnculos eficaces entre
programasfederalesylosgobiernosylosprogramasmanejadosanivellocal.
Experienciasmixtasenladescentralizacin
Aunque el entusiasmo por la descentralizacin ha sido grande en muchos
mbitos, las experiencias han sido mixtas. Se observan xitos sin precedente por
ejemplo, los multicitados casos de Porto Alegre en Brasil, o de Bogot en Colombia,
pero tambin se documentan muchos casos en los que la descentralizacin ha trado
consigo un desempeo deficiente de los gobiernos locales o no ha tenido impacto
aparente.
Esclaroqueladescentralizacinnoesensmismalasolucinparalaprestacin
deservicios,yaseaparalospobresolosnopobres.Noobstante,puedellegaraseruna
herramienta de poltica deseable y eficaz. Su funcionamiento depender tanto en el
contextocomoeneldiseoy,enparticular,decmointeractanlasrelacionesdescritas
arriba.

14

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III.

ELPROCESOHISTRICODEDESCENTRALIZACINENMXICO

Desde tiempo atrs, Mxico ha asumido un compromiso formal con la


descentralizacin,representadoenelrespaldoexplcitoquehacelaConstitucinde1917
al municipio libre y su carcter federal. A pesar de este compromiso formal, durante
buena parte del siglo XX, Mxico se encontraba altamente centralizado, tanto en
trminospolticoscomoadministrativos.Lacentralizacinpolticaeraparteesencialdel
dominio del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que, en efecto, tena poder
exclusivoa todoslosniveles de gobierno desde fines de los aos veinte hastacerca de
los ochenta, conservando el poder a nivel nacional (federal) hasta 2000. El PRI era un
partido jerrquico, estrechamente aliado a un listado de estructuras verticales y
corporativasparaorganizaralasociedad,enespecialentregruposdetrabajadores.La
centralizacin administrativa se reflejaba en la concentracin de poder en el nivel
ejecutivodelgobiernoy,enespecial,enlapresidenciaconmuylimitadadelegacin
entrminostributariosydeautoridaddegastohacialosestadosylosmunicipios.
El control que mantuvo el PRI de todas las estructuras de gobierno durante
dcadasreforzestatendenciacentralizadora.UnejemplodeelloeselmanejodelPRI
delospuestosanivelsubnacional.Aprincipiosdelosaossetenta,aunquesellevaban
acaboeleccionesanivelestatalymunicipal,elPRImanejlaseleccindecandidatosy,
en buena medida, el proceso electoral mismo. Irnicamente, la regla de no reeleccin
(que implica nombramientos de tres aos para alcaldes y de seis para gobernadores)
slo funcion para aumentar el poder jerrquico del PRI. Esta regla estaba concebida
originalmente como un cambio democratizador pero, en la prctica, haca que los
polticosdependierandelpartidoenlugardehacerlodesuelectorado,demaneraque
elPRIadministrabalascandidaturasylosnombramientoscomopartedeunaestrategia
generaldecontrolvertical.
De igual forma que la centralizacin reflejaba el entrelazamiento de las
estructuraspolticayadministrativa,demaneraqueladescentralizacindelaprestacin
de servicios resultaba ser producto de dos procesos interrelacionados: la transicin
gradual de una forma de gobernar autoritaria hacia una democrtica y una serie de
decisionesespecficassobreimpuestos,gastosectorialyleyesyregulacionesasociadas.
La democratizacin comenz a nivel local, como lo manifiesta la competencia
autntica entre partidos polticos. Mientras que la presidencia continu en manos del
PRI hasta 2000, algunos municipios y estados eran ya gobernados por otros partidos
desde fines de los aos ochenta. Para 1997, ms de 30 por ciento de los municipios y
ms de 20 por ciento de los estados eran gobernados por representantes del Partido
AccinNacional(PAN)odelPartidodelaRevolucinDemocrtica(PRD)y,para2003,
estasproporcionesalcanzaban40y50porciento,respectivamente(vaselaGrfica1.4).

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15

Grfica1.4Porcentajedemunicipiosyestadosgobernadosporpartidosdiferentesal
PRI,19852003

Fuente: Grindle, 2005.

Laseleccionesdemitaddesexeniodejuliode1997tambinreflejaronlaprdida
delamayorapristaenlaCmaradeDiputadosdelCongresonacional.Elcambiode
poderdelEjecutivoalLegislativocontinuen2000.Estoresultarelevantedebidoaque
losinteresesregionales,aligualquealgunosimportantesinteresescorporativos(comoel
sindicato de maestros y grupos de campesinos), ejercen una influencia significativa
dentrodelCongreso.
La descentralizacin administrativa comenz antes del proceso de
democratizacin.Parafinesdeesteestudio,losprincipaleshechosfueronlossiguientes.
La Ley de Coordinacin Fiscal de 1978 estableci el marco legal para las
relacionesentreelcentroylaslocalidades.Sucaractersticacentralfuequelosestadosy
municipios dejaran de recaudar una serie de impuestos federales y otros ingresos no
tributarios a cambio de recibir un porcentaje de los ingresos totales acordado con
antelacin.Losporcentajesdelasparticipacionessonpropiedadlegaldelosestadosy
municipios.As,secalculanmediantefrmulastransparentesysetransfierenaniveles
ms bajos de gobierno en el presupuesto federal bajo el Ramo 28. Las participaciones
constituyen la fuente principal de fondos no etiquetados para casi todos los gobiernos

16

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estatalesymunicipales,representandocercadeunatercerapartedelosingresostotales
enambosniveles. 5
Por su parte, los niveles ms bajos de gobierno tambin reciben recursos de
secretaras federales y dependencias bajo convenios especficos. Estos son acuerdos
determinados que involucran la transferencia de recursos a los estados para usos
definidos (a veces con el requisito de transferir parte de ellos a los municipios). A
diferencia de las participaciones, son recursos federales y estn sujetos a supervisin,
auditoraysancinporpartedelasautoridadesfederales.Porello,estosrecursostraen
consigo las ventajas y desventajas de quedar bajo el poder discrecional de organismos
federalesloque,porunaparte,loshaceconsiderablementeflexiblescomoherramienta
paracompartirelmanejodelosprogramasyparadarincentivosanivelesdegobierno
msbajos.Sinembargo,carecendelatransparenciayclaridaddelasasignacionespor
frmula, y se prestan a la bsqueda de rentas y el manejo de influencias, haciendo
posiblequenivelesmsbajosdegobiernobusquenlaobtencindeingresosadicionales
de estratos gubernamentales ms altos, en lugar de fomentar la generacin local de
fondos. Los convenios se utilizan en una gran variedad de mbitos y siguen siendo
relevantes en muchos renglones de gasto, incluyendo todo el gasto descentralizado en
agricultura. No obstante, los convenios slo representan 3 por ciento del presupuesto
federal.
Haciaprincipiosdelosaosnoventasepresentunreconocimientocrecientede
lasineficienciasdeunsistemadeprestacindeserviciosdominadoporelgastofederal.
Enuninicioserealizaroncambiosenunaseriedereassectoriales,destacandotresde
ellas(ademsdesurelevanciaparaesteestudio):

El programa PRONASOL, introducido en 1989 por el presidente Salinas de


Gortari para el suministro de infraestructura social y econmica. Este era un
programafederalmanejadoporlaSecretaradeDesarrolloSocialquefomentaba
la participacin local, aunque pasaba por alto en buena medida las estructuras
gubernamentaleslocales.
El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, de 1992,
firmado por la Secretara de Educacin Pblica (SEP), el sindicato nacional de
maestros y los gobiernos de los estados, y que involucraba la transferencia de
recursosfinancierosparalaoperacindelaescolaridadbsica.
El Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de Salud, tambin de 1996,
firmadoporlaSecretaradeSalud,lossindicatosdelsectorylosgobiernosdelos
estados, y que involucraba la transferencia de recursos financieros para la
operacindelsegmentodelsistemadesaludoperadoporelgobierno.

Sin embargo, estos programas eran incompletos, pues slo respondan a


objetivos parciales. Asimismo, en el caso de PRONASOL, se registr un retroceso

SloNayarityelDistritoFederaltienennivelescomparablesdeingresospropios.

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17

significativo,debidoasupatenteusopoltico. 6 Dehecho,en1996,durantelagestindel
presidenteZedillo,seintrodujounanuevafrmula,deacuerdoconlacualdosterceras
partesdelpresupuestodelPRONASOLsedistribuaalosnivelesmsbajosdegobierno.
La prdida de dominio del PRI en la Cmara de Diputados del Congreso en 1997,
acompaada de las crecientes demandas de mayor transparencia y menos
discrecionalidadenlasrelacionespresupuestariasentreelcentroylosgobiernoslocales,
porpartedegobernadoresnopertenecientesalPRI,sentaronlasbasesparauncambio
msgeneralizado.
La reforma de diciembre de 1997 de la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), trajo
consigo un nuevo instrumento, las transferencias sectoriales hacia gobiernos
subnacionalesoaportaciones,quesetransferirandelpresupuestofederalbajounnuevo
cdigo presupuestario, el Ramo 33. Estos fondos son un punto medio entre las
participaciones y los convenios. De la misma manera que las participaciones, las
aportaciones se asignan por medio de reglas predecibles o, incluso, frmulas
transparentes, que dan a los gobiernos estatales y municipales un monto de recursos
predecible y estable. Sin embargo, al igual que los convenios, estn etiquetadas para
usossectorialesespecficos,bajocincorenglones:

ElFAEB,queincluyelconveniode1992sobreeducacinbsica
ElFASSA,queincluyelconveniode1993sobreelsegmentogubernamentaldel
sistemadesalud
El FAIS, que es el sucesor del PRONASOL en el suministro de infraestructura
econmicaysociallocal.
El Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM), que incluy dos programas
federalesdealimentacinescolaryconstruccindeplantelesescolares.
ElFondodeAportacionesparalaEducacinTcnicaydeAdultos(FAETA),que
tomlosprogramasfederalesdeeducacintcnicaydeadultos.

Mstardesesumaronprogramasdemenorenvergadura.Esteinformesecentra
enlosprimerostres,querepresentan el grueso de losrecursos que se transfieren a los
gobiernosestatalesylocalesbajoelRamo33,ycuyaclientelaseconcentraenlosdeciles
ms pobres de la distribucin del ingreso. 7 As, evala el diseo general de la

Aunque,estadsticamente,sepresentacomounaherramientadeapoyoalPRI(DazCayerosySilva,2004),
SalinasutilizalPRONASOLcomomedioparaconstruirunsistemadelealtadespersonaleshacial,fuera
delaestructuradelPRIycomocontrapeso.
7Lasdosprincipalescategorasdetransferenciasalosestadossonlasparticipacionesylasaportaciones.
Lasparticipacioneseranoriginalmenteingresosestatalesymunicipalescuyarecaudacinsedeleganivel
federalarazdelPactoFiscalporrazonesdeeficienciatributaria.Lamayorpartedeestastransferenciasse
distribuye bajo el Ramo 28. Por otro lado, las aportaciones fueron concebidas como dinero federal
etiquetadopara(anteriormente)pagarcompromisosfederalesytransferidasalosestadosymunicipiosala
par de esos compromisos (por ejemplo, educacin y salud). Estos fondos, antes en el Ramo 26, ahora se
transfierenpormediodelRamo33.Desde1998,elCongresohaincorporadoenelpresupuestoelPrograma
de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) sin un mecanismo claro en la
asignacin de estos recursos entre estados. El propsito inicial del PAFEF consisti en fortalecer la
6

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descentralizacin para cuatro categoras amplias de servicios educacin, salud,


infraestructuralocalydesarrollorural(fueradelRamo33)que,enconjunto,implican
un financiamiento a partir de una variedad de fuentes, como las participaciones, los
convenios, las aportaciones y el financiamiento propio a partir de la movilizacin de
recursoslocales.
IV.

RETOSCOMUNESENTRESECTORES

ElprocesodedescentralizacinenMxicosehacaracterizadoportreselementos:
unafuertepresenciadelossindicatos,tantoenelsectorsaludcomo,especialmente,enel
de educacin; falta de definiciones claras y estables acerca de las responsabilidades de
cada nivel de gobierno en la prestacin de servicios, y nfasis en el lado del gasto del
presupuesto federal. Estos tres factores han moldeado los resultados, tanto a nivel
macrocomoanivelmicro.Afindeavanzar,debendefinirseconclaridadlospapelesy
lasresponsabilidadesdecadaniveldegobierno.DesdelasreformasalaLCFen1997,el
gobiernofederaldioinicioanuevosprogramasocontinuconlosvigentesenrenglones
que,claramente,deberanserresponsabilidaddegobiernossubnacionales.Estogenera
la duplicacin de costos administrativos y enva seales confusas a los ciudadanos en
cuanto al nivel de gobierno que debe responsabilizarse por los servicios. Asimismo,
tiene la posibilidad de generar incentivos perversos que induzcan a los gobiernos
subnacionales a eludir parte de sus responsabilidades y mover los costos hacia el
gobierno federal, mientras que cosechan los frutos polticos. La proliferacin de
programas y la duplicacin de tareas no son las maneras ms eficientes o eficaces de
emplearrecursos,hacerquelosgobiernossubnacionalescumplansusresponsabilidades
einducirlosadesarrollarlasaptitudesadministrativasytcnicasqueserequierenpara
realizar estas tareas. Todos los niveles de gobierno deben participar en un proceso de
colaboracin con papeles y responsabilidades claros basados en sus ventajas
comparativas.
En algunos sectores, se estn llevando a cabo debates acerca del nivel de
descentralizacin.Esclaroqueserequierenmsdiscusionesconbaseenlaexperiencia
nacionaleinternacionaldelosprogramas.Porejemplo,enelcasodelaeducacin,el
modelodeberaconsistirendescentralizaraniveldeescuelamientrasquesefortalecela
capacidaddeplaneacinysupervisinatodoslosnivelesdegobierno,etctera?Enel

infraestructura educativa en aquellos estados donde los gobiernos no estuvieran asignando suficientes
recursos. De aqu que estos recursos fueran etiquetados para infraestructura educativa si los estados no
asignabanrecursosadecuadosaestefin;delocontrario,podranutilizarlosparaotrotipodeinfraestructura.
En 2000 las reglas cambiaron, de modo que un estado poda utilizar los recursos para inversin en
infraestructura o para cubrir desequilibrios financieros correspondientes a cuentas de pensiones.
Posteriormente, en 2002, el Congreso formaliz este programa, que en adelante se erogara por medio del
Ramo29,ymodificsusreglasafindequelosestadospudieranutilizarestosrecursosparainfraestructura
y pago de deuda. El programa es relativamente limitado, de cerca de 1.5 por ciento de la recaudacin
federalparticipable.

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desarrollorural, porsuparte,el modelo adecuado podra ser el de descentralizar no a


niveldemunicipio,sinodemicrorregin.
Lafragmentacinyduplicacininstitucionalyadministrativadelosprogramas
ha dificultado an ms el proceso de descentralizacin. Por ejemplo, en el caso del
desarrollorural,lafaltadecoordinacindelosprogramasypolticasfederalescomplica
los esfuerzos de planeacin y asignacin de recursos a nivel estatal. En el caso del
sistema de salud, la fragmentacin y la rigidez en la organizacin de la prestacin
pblica ha llevado a una inmunidad del productor, en trminos de los instrumentos
emergentesderendicindecuentas.Estascaractersticassesumanalcostodelsistema
ylimitanlaaparicindelaopcinylacompetenciacomofuentesdepresinparalograr
un desempeo adecuado. Asimismo, obstaculizan un manejo profesional de los
establecimientos pblicos, debido a que la ausencia de autoridad constrie al director
delestablecimientoaserunsimpleadministrador.

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CAPTULO2
PANORAMAFISCAL
Estecaptuloanalizaladistribucindefondosfederales,estatalesymunicipales
paralaeducacinbsica,lasaludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial,la
infraestructura social y los programas de desarrollo agrcola en el contexto de la
descentralizacin.
El gobierno federal gasta alrededor de 22 por ciento de su presupuesto en
transferencias fiscales para educacin bsica, salud para la poblacin sin cobertura de
seguridadsocial,infraestructurasocialyunprogramadedesarrollorural(Grfica2.1y
Cuadro 2.1). La educacin bsica y la salud engloban algunos de los programas ms
progresivosenMxico,dandomsbeneficiosalospobresquealosnopobres(Grfica
2.2).
Grfica2.1

Gastodelgobiernofederal,2004

14,000

12,000
OtrosGastos
Federales

Pesosde2004perCpita

10,000
Gastos

8,000

Federales

PAFEF

Directos

R28

6,000

Des.Rural
Des.Social
Transferencias

4,000

Intergubernamentales

Salud

Gastos
Federales

2,000
Educacin

Directos
Transferencias
PoblacinNo

0
GastoFederalTotal

GastoFederalTotal

Educacin

Salud

Asegurada Desarrollo
Social

Transferen
cias DesarrolloRural

Nota:LastransferenciasintergubernamentalesconsistendelRamo28,elRamo33yelPAFEF.
Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.

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ElRamo33,queestintegradoporochofondos,eselvehculodefinanciamiento
paralaeducacinbsica,lasaludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocialy
la infraestructura social. El fondo ms importante del Ramo 33 es el Fondo de
AportacionesparalaEducacinBsica(FAEB),quetransfiererecursosalosestadospara
pagarlossalariosdelosmaestros,conbaseenunacuerdoalcanzadoen1993.Entanto
quegastoetiquetado,absorbemsdeunatercerapartedelosrecursostransferidosalos
gobiernosdelosestados.ElsegundomsimportanteeselFASSA,queseestablecien
1997parafinanciaralosestados,hacialosquesedescentralizlaresponsabilidadporel
pago de los salarios de los trabajadores de la salud que atienden a la poblacin sin
coberturadeseguridadsocial.Adems,losestadosymunicipiosrecibenfinanciamiento
paralainfraestructurasocialpormediodelFAIS.
Cuadro2.1

Programascomoproporcindelpresupuestofederal,2004

Programa

Porcentajedelpresupuesto

Educacinbsica
FAEB
DistritoFederal
Otros
Saludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial
FASSA
Ramo12
IMSSOportunidades
FAIS
AlianzaparaelCampo
Programadedesarrollorural
Otros

15.3
11.8
1.2
2.3
4.6
2.5
1.7
0.4
1.7
0.5
0.2
0.3

Fuente:SHCP.

Alianza para el Campo es el principal programa de modernizacin agrcola en


Mxico. Alianza opera desde 1996, con un costo anual que supera los mil millones de
dlares, es decir, 17 por ciento del presupuesto de SAGARPA. Es un programa
impulsado por la demanda orientado a los apoyos de inversin, incluyendo sus tres
principales subprogramas: Fomento Agrcola, Fomento Ganadero, y Desarrollo Rural.
Todoslosagricultoresyasociacionesagrcolaspuedenaccederalprograma,queotorga
subsidios en porcentajes variables (a menudo 50 por ciento) para inversiones
productivasenproyectosaprobados.

22

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Grfica2.2

Coeficientesdeconcentracin,nivelnacional,2000y2002
PensionesISSSTE
PensionadosActivosISSSTE
GINI
EducacinSuperior
SaludISSSTE
GastoFiscalIVA
PensionadosActivosIMSS
PensionesIMSS
SaludPEMEX
SaludHospital
SubsidioElctrico
SaludIMSS
MediaSuperior
SaludEmbarazo/Parto
SaludPrimaria
TOTAL

2000
2002

Secundaria
PROCAMPO
Primaria
Preescolar
SSASalud
Oportunidades
0.8

0.6

0.4

0.2

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

Nota: La medida ms comn de la progresividad absoluta es el coeficiente de concentracin (C) o cuasi


Gini,queesunamedidadelcoeficientedeGiniderivadadeestascurvas.Csedefineenelintervalo(1,1),
donde, en el caso de las transferencias, los valores negativos (positivos) representan asignaciones
progresivas(regresivas).
Fuente:SHCP,ENIGHyclculosdelBancoMundial.

I.

ELPROCESODEDESCENTRALIZACINENMXICOYLOSPRINCIPIOSNORMATIVOS

A lo largo de los ltimos 21 aos, desde la gestin de los presidentes De la


Madrid y Salinas, Mxico puso en marcha una poltica de descentralizacin creciente.
EsteprocesoseacelerconeliniciodelagestindelpresidenteZedilloendiciembrede
1994.Unacaractersticapermanentedeesteprocesohasidolafaltadeunaestrategiade
descentralizacindiseadaconclaridad.Aunquelosestadosymunicipioscuentancon
autonomanominalparaformularsuspropiospresupuestosygastarsusfondoscomolo
deseen, la realidad es que carecen de autonoma en el rengln de los ingresos, y el
predominio de las aportaciones condicionadas y categricas con altos niveles de
microadministracindenivelessuperioresdelgobierno,hacenqueMxicoseasemejea
unestadocentralizadoquebuscaladesconcentracinenlugardeladescentralizacin.
Las fuerzas impulsoras de la autntica descentralizacin han sido el
advenimiento del pluralismo poltico, adems de la necesidad para tratar el creciente
nivel de endeudamiento de algunos estados y la necesidad de mejorar la eficiencia y
racionalizar la prestacin de servicios en sectores clave como el bienestar social, la
educacin,lasaludyeltransporte.Elresultadofinaldeesteprocesohasidounsistema
detransferenciasintergubernamentalesquebuscasatisfacerochoprincipiosnormativos.
Primero, las aportaciones intergubernamentales deben complementar el gasto
asociado y las asignaciones tributarias de manera que el sistema en general responda
adecuadamentealasnecesidadesylosvaloressocialessubyacentesdelafederacinyla

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23

sociedaddeMxico.Porejemplo,laimportanciadecontarconunaccesorelativamente
equitativo a ciertos bienes pblicos nacionales como la educacin, implica que la
federacinetiquetefondosparaesepropsito.
Segundo,lasaportaciones intergubernamentales deben transmitir la concepcin
y el grado de equidad incluidos en el contrato poltico mexicano. Esto significa que
lastransferenciasigualadorasuhorizontaleshacialosestadosdeberanestardiseadas
para generar este grado de equidad subnacional. Cabe comentar, como elemento
complementario importante, que la equidad no mantiene una relacin aislada con las
aportaciones,msbien,serelacionaconlasumadelastransferenciasytodoslosdems
ingresos de los estados. Esto significa que la capacidad fiscal general de los estados
deberaelevarseparaequipararsealanormadeequidad.
Tercero,losconveniosdetransferenciasdeberanserpredecibleseneltiempo.El
conjuntodetransferenciastendraquedisearsedentrodeunmarcomultianualafinde
permitir que los estados proyecten el correspondiente horizonte multianual de
planeacin y presupuestacin. Aunque no puede garantizarse que sea predecible por
completo,unacuerdoinicialaceptablepodraserunconveniofederalestataldentrode
unhorizonte de entre tresycinco aos, con disposiciones que requieran notificaciones
pertinentesencasodecambios.
El cuarto principio es una variante del anterior: las transferencias deberan
determinarse mediante frmulas tanto como fuera posible. Ello implica que los
procedimientos para calcular las frmulas deberan ser abiertos y transparentes, de
manera que pudieran ser reproducidos por terceros. Para facilitar lo anterior, Mxico
debera considerar el establecimiento de un organismo formal o informal que
representaratantoalgobiernofederalcomoaldelosestados.LaCommonwealthGrants
Commission de Australia (Comisin de Aportaciones de la Commonwealth) es el mejor
ejemplodeunorganismoformal,cuasiindependiente,mientrasqueelgrupotcnicode
trabajo de funcionarios federales y provinciales representa una variante informal. Un
papel importante de las transferencias basadas en frmulas es el de despolitizar el
rgimen general de transferencias, por lo menos hasta cierto punto. Estas frmulas se
alteraran a medida que lo ameritaran las condiciones. Sin embargo, en cualquier
momento en el tiempo, el grado de objetividad y transparencia de las transferencias
basadasenfrmulastiendeaneutralizarloqueesunjuegoredistributivodesumacero
enrealidad.
El quinto principio se relaciona con la naturaleza de las condiciones que
acompaanalassubvencionesasociadasconrenglonesdegasto.Encongruenciaconel
cumplimiento de las metas de gasto, las condiciones deberan respetar las prioridades
estatales. Por ejemplo, algunos estados pueden tener la capacidad de satisfacer estas
condiciones de distintas formas que se relacionen con las necesidades especficas
sociales, culturales y econmicas de sus poblaciones votantes respectivas. Esto no
significa que se abogue por un enfoque generalizado de la condicionalidad, sino ms

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bienporunacondicionalidaddefinidaentrminosdeequivalencias.Enlaliteratura
sobre federalismo fiscal lo anterior se ha asociado con el trmino federalismo
competitivo o competencia horizontal, que significa permitir a los estados la
flexibilidadsuficientepara disearsu propio paquete de bienes y servicios congruente
conlascondicionesacordadaso,depreferencia,conequivalencias.Estoinclinaraala
federacinenelsentidodelaeficienciadinmica,pueslosenfoquesquedemuestrensu
superioridadenalgunosestadosentrminosdediseodepolticas,serncopiadospor
otros estados. En este caso, el enfoque se centra en las aportaciones condicionadas,
tomandocomoaxiomticoquelasaportacionesincondicionalessegastendeformasque
reflejenlasprioridadesdelosestados.
El sexto principio se relaciona con el objetivo de descentralizacin tributaria.
Cualquieraqueseaelenfoqueadoptadoenltimainstanciaparalaecualizacin(opara
subsanar desequilibrios horizontales), los incentivos en este sistema tendran que
garantizarquelosestadosqueaumentensuesfuerzofiscal,oqueincrementenlaeficacia
desurecaudacindeberansercapacesderetenerunporcentajesignificativodelingreso
adicional recaudado. Incluso en federaciones desarrolladas se pueden encontrar
programas de ecualizacin que adopten la imposicin al 100 por ciento (es decir,
confiscatoria)conrespectoalosaumentosdeingresosdelosgobiernossubnacionales,lo
quellevaatransferenciasporcompletoenlneaconlosincrementoseningresos.Esto
debera prevenirse mediante las frmulas apropiadas, conservando parte del incentivo
paraelesfuerzotributariolocal.
El sptimo principio tambin prev una mayor descentralizacin tributaria. El
sistema general de subvenciones debera estar diseado de manera que prevea y se
ajustealdeseodelosestadospormejorarlarecaudacintributaria.Estosignificaqueel
sistema de transferencias permita un mayor acceso de los estados a los impuestos,
acompaadodelareduccinapropiadaenimpuestosfederalesyentransferenciasalos
estados, abriendo un margen fiscal nuevo para los estados y, en general, de manera
neutral con respecto al ingreso. A lo largo del proceso, cualquier diseo de este tipo
deberarespetarlosprincipiostresyseis.
Porltimo,aunquesinhabercubiertotodoelpanorama,eldiseodeunanueva
aportacin tendra que tomar en cuenta la situacin prevaleciente. Parte de este
razonamiento es que el conjunto actual de transferencias presumiblemente abarca el
contrato social implcito. Este debe ser un elemento de informacin acerca de la
evolucin de las transferencias. Asimismo, para tener factibilidad poltica, cualquier
convenio de transferencia nuevo debera estar acompaado por acuerdos adecuados y
aceptablespararealizarlatransicinentreelsistemaantiguoyelnuevo.
II. TENDENCIASDEINGRESOYGASTO
Debido a que, a mediados del siglo XX, se centraliz el poder de tributacin,
prcticamenteeltotalderecursosdisponibleparalosestadosymunicipiosdeMxicose

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25

ha originado en el gobierno federal. As, la distribucin de recursos de gobiernos


subnacionalesesunainquietudpresenteparaelgobiernofederal,quebuscagarantizar
quelosestadospuedancumplirsusobligacionesdegasto,enespecialenlorelativoala
ejecucindeprogramassocialesdescentralizadosdesdeprincipiosdelosaosnoventa,
yquelosgobiernossubnacionalescuentenconlosincentivosapropiadosentrminosde
eficiencia,disciplinafiscalyesfuerzotributario.
Las transferencias del gobierno federal asumen dos modalidades: las
participaciones (discrecionales) y las aportaciones (etiquetadas sectorialmente). Las
participacionesqueasciendena20porcientodelarecaudacininternadeimpuestos
federal que se reparte a estados y municipios han explicado casi 40 por ciento del
ingresoestatalymunicipaldelosltimosaos.Desdeelpuntodevistaestatal,tienenla
ventajadecontarconunusocompletamenteflexible.Porsuparte,lasaportacionesde
lossietefondosenelRamo33constituyencercade45porcientodelosingresosestatales
y ms en el caso de algunos municipios. Algunas se transfieren directamente a los
municipios,ylasmscuantiosassecanalizanalosestados,etiquetadasparalasnminas
deeducacinysalud.ElRecuadro2.1describeconmayordetallelasfrmulasparala
asignacinderecursos.
Recuadro2.1 Frmulas para asignar recursos a gobiernos estatales y
municipales
El Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) se determina cada
ao en el Congreso con base en negociaciones salariales entre el sindicato de
maestrosyelgobiernofederal,yelpadrndepersonalyescuelastransferidosa
los gobiernos de los estados. Cada ao, las secretaras de educacin estatales
negocianconladependenciafederalafindeobtenermsplazasdocentesensu
padrn. Tambin entra en la negociacin la informacin sobre matrcula y
poblacinenedadescolar,peronoexisteunafrmulatransparenteparaasignar
fondosoparalasnuevasplazas.Ladistribucinderecursosdelgobiernofederal
hacialosestadossebasaenelpadrn.
ElFondodeAportacionesparalosServiciosdeSalud(FASSA)sedeterminade
manerasimilaralFAEB,perosebasaenelpadrndepersonaleinfraestructura
mdicatransferidosalosgobiernosdelosestados.Ladistribucinderecursos
del gobierno federal hacia los estados debe realizarse de acuerdo con una
frmula, que depende de la diferencia entre el gasto mnimo aceptado por
poblacinsincoberturadeseguridadsocialyelgastodelosestadosenelsector
(Ley de Coordinacin Fiscal). El gasto mnimo aceptado por poblacin sin
coberturadeseguridadsocialdependedelniveldemarginacinylosndicesde
mortalidad.Elproblemaresideenqueladistribucinderecursosnosellevaa
cabomediantelafrmula,ysebasaenelpadrndepersonaleinfraestructura.
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) debera ser 2.5
por ciento de la recaudacin federal participable proyectada en la Ley de
Ingresos. Los recursos del FAIS se distribuyen mediante dos fondos: El FISE,

26

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

quesedistribuyealosgobiernosdelosestados,yelFISM,queserepartealos
municipios.LaproporcinmsimportantedelFAISeselFISM,queconstituye
cercade88porcientodeltotal.Porsuparte,ladistribucinentreFISEyFAIS
est determinada por la Ley de CoordinacinFiscal,que establece unafrmula
para distribuir recursos del gobierno federal hacia los estados. La frmula se
centra en la Masa Carencial Estatal, que agrega informacin de los indicadores
de ingreso, educacin, vivienda, saneamiento y electricidad al nivel del hogar.
LaLeydeCoordinacinFiscalestablecedosfrmulasparaasignarfondosdesde
el nivel estatal hacia el municipal; cada estado decide qu frmula utilizar. La
primera, emplea indicadores del DBE para definir la proporcin para cada
municipio. Asimismo, la ley contempla una frmula ms sencilla para los
estados que no cuentan con la informacin suficiente. La frmula alternativa
incluyecuatrocomponentesponderadosdeigualmanera.*
LosfondosfederalesdelProgramadeDesarrolloRuralseasignanalosestados
deacuerdoconunafrmulaqueincluyevariablescomolapoblacinrural,elPIB
agrcola, la tierra cultivada, la superficie irrigada, el nmero de unidades de
produccinylacontribucinestatal.
*Estoscomponentesincluyen:lapoblacinempleadaquerecibemenosdedossalarios
mnimos,lapoblacinanalfabetade15aosdeedadoms,lapoblacinenasentamientos
sindrenaje,ylapoblacinqueviveenasentamientossinelectricidad.

El volumen y la distribucin de estos recursos descentralizados cambiaron


sustancialmenteduranteladcadapasada,aunqueelmontototalnoseincremententre
2001y2002.Losgobiernossubnacionalesrecibierontransferenciasequivalentesacerca
deldobledelnivelpercpitaentrminosrealesen2004,comoen1992,antesdequelos
principalessectorescomenzaranadescentralizarse(1993)ylaltimarevisinafondode
lafrmuladeparticipacionesfueraconcluida(1994).LaGrfica2.3muestraeltotalde
recursos orientado hacia los estados en 2004; por su parte, la Grfica 2.4 muestra los
datos equivalentes ms cercanos para 1992, excluyendo la inversin federal y los
ingresospropiosdelosestados.Losestadosestnclasificadosdeacuerdoconelndice
de marginacin de 2002 que elabora el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), el
mejorindicadordepobrezaporestadosdequesedispone. 1
Aunque se observe un gran nivel de desigualdad entre estados en los recursos
transferidosasusgobiernosyenelgastodirectodelgobiernofederal,ladesigualdaden
losrecursospblicospercpitadelosestadosnoestcorrelacionadaconlosnivelesde
pobreza.Enefecto,laposicinrelativadelosestadosmspobres(conmayorndicede
marginacin)hamejoradodesde1992,deformaque,enpromedio,recibentantocomo

A menos que se especifique lo contrario, todas las cifras utilizan esta clasificacin. El ndice de
marginacin,conbaseenelcensodepoblacinyconaltoniveldecoberturaestadsticaparacadaestado,
refleja el porcentaje de hogares que no cuentan con tuberas de agua potable y drenaje y tienen pisos de
tierra.Estaesunavariabledeaproximacinenlamedicindelapobreza.
1

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

27

elpromedionacional.Atodoslosnivelesdemarginacin,lasvariacionesdependen,en
parte,deltamaodelapoblacinestatal. 2
Grfica2.3

Recursospblicosdelosestadospercpita,2004

12,000
IngresosPropios

Participaciones

Aportaciones

Convenios

PAFEF

10,000

Pesosde2004perCpita

8,000

6,000

4,000

2,000

Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.

DF

NAC

BC

NL

COAH

BCS

AGS

JAL

CHIH

SON

COL

TAMPS

MEX

MOR

QROO

DGO

TLAX

SIN

QRO

GTO

NAY

ZAC

YUC

TAB

MICH

CAMP

SLP

PUE

VER

HGO

GRO

OAX

CHIS

Los recursospara el Distrito Federalincluyen el gasto federal directo en maestros, que se muestra como
partedelasaportacionesafindehacerlocompatibleconlarepresentacindeotrosestados.
2

28

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica2.4

Recursospblicosdelosestadospercpita,1992

Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.

La educacin es el programa de mayor envergadura que se analiza en este


informe. En 2005, los tres niveles de gobierno gastaron 5.7 por ciento del PIB en
educacin, y cerca de 72 por ciento se asign a la educacin bsica. En contraste, en
1990,elgastoeneducacinsloalcanzaba3.7porcientodelPIB.
Los servicios de salud para la poblacin sin cobertura de seguridad social eran
cercanosa0.9porcientodelPIB.Estaciframsqueseduplicalolargodeladcada
pasada y, durante los dos ltimos aos, la Secretara de Salud increment su gasto en
casi 47 por ciento. La Grfica 2.5 muestra que los recursos del FAIS han seguido a
niveles relativamente bajos y estables, en promedio en 0.35 por ciento del PIB. Sin
embargo, los gastos en el Programa de Desarrollo Rural, que es el componente de
infraestructurapblicadeAlianza,hansidorelativamentebajos.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

29

Grfica2.5Tendenciasdeeducacin,salud,FAISyAlianza
6%
Educacin

Salud

FAIS

Alianza

5%

PorcentajedelPIB

4%

3%

2%

1%

0%
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Nota:Elgastoensaludyeducacinesparatodoelsectoryporlostresnivelesdegobierno.ElFAISfue
creado en 1998, de forma que los recursos antes de esa fecha correspondan al PRONASOL. El gasto en
AlianzaslocorrespondealProgramadeDesarrolloRuralyporpartedelgobiernofederalyestatal.
Fuente:SHCP.

III. EDUCACIN
Elgastoeneducacinhaaumentadoentrminosrealesaunritmopromediode
3.4porcientoanual.LaGrfica2.6muestraquelostresnivelesdegobiernoaumentaron
elgastoeneducacinde10,600pesosde2004porestudiante,en1992,a15,500pesospor
estudiante en 2004. 3 Durante la crisis de 1994, se observ una cada sustancial en el
gasto. La proporcin financiada por los estados ha ido aumentando con el tiempo,
mientrasquelamunicipalhaseguidosiendomuylimitada.Porejemplo,elgruesodel
gasto en educacin se presupuesta y distribuye de forma inercial, con base en el
acervo de capital fsico y empleados que perteneca al sistema federal antes de la
descentralizacin. Esta asignacin no considera la demanda de clientes, la
productividad de los proveedores, o la pobreza (vase la Grfica 2.7; Banco Mundial
2004a, 2002; Merino, 2003; OCDE, 2005b). 4 Asimismo, esta aportacin no satisface los

Eldenominadoreselnmerodeestudiantesqueasistesloaescuelaspblicas.
LaGrfica2.7muestralosprincipalesgastosfederaleseneducacinbsica.Lamayorpartedelosestados
recibi, en promedio, casi la misma cantidad de recursos por estudiante. Algunos estados se ubican a
nivelesmuyinferioresalpromedio,comoelEstadodeMxico,posiblementedebidoaltamaodelsistema
educativofederalantesdeladescentralizacin.Losrecursosnoestncorrelacionadosconlapobreza.

3
4

30

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

objetivos compensatorios establecidos por el Acuerdo Nacional para la Modernizacin


delaEducacinBsica(Esquivel,1999).
Apesardelaumentodelatransparenciaenlaasignacinderecursospormedio
del FAEB, persisten diferencias marcadas entre estados en cuanto a la proporcin de
transferencias financiadas a nivel federal y de los recursos propios gastados en
educacin bsica. La Grfica 2.6 muestra los recursos como proporcin del gasto
pblico total en educacin bsica. En promedio, los estados contribuyen con 22.5 por
ciento del gasto pblico total en educacin bsica no relacionado con los fondos
federales recibidos por medio del FAEB, el FAM y el FAETA. Sin embargo, las
diferenciasentreestadosenestesentidosiguensiendoenormes.Mientrasqueestados
comoBajaCaliforniayelEstadodeMxicocontribuyenconmsde40porcientoalos
gastoseneducacinbsica,muchosotrosaportanmenosde10porciento.
Grfica2.6Gastoeneducacin,19902004
16,000
Federal

Estatal

Municipal

15,000

Pesosdel2004porEstudiante

14,000

13,000

12,000

11,000

10,000

9,000

8,000
1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Fuente:SHCP.

Estas diferencias son, en principio, resultado del nmero de escuelas apoyadas


por los gobiernos estatales y federales antes de 1992, cuando se firm el Acuerdo
Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica. Como se destac en prrafos
anteriores,laexpansindelasescuelasfederalessedioaritmosdistintosenelpas,en
buena medida como resultado de decisiones histricas por parte de autoridades
federalesyestatales.Albasarlastransferenciasfederalesluegodeladescentralizacin

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

31

enelpadrndepersonalyescuelastransferidosalosgobiernosdelosestadosen1992,
la distribucin de fondos federales perpeta una reparticin de fondos que no se
relaciona con el nmero de estudiantes, el costo de la educacin impartida, el nivel
relativodedesarrollodelosestados,losrezagoseducativos,olaeficienciaycalidadde
losservicioseducativos,enespecialenlorelacionadoconlaexpansindelosservicios
deeducacinsufragadosporelgobiernofederalolosdelosestados.
Grfica2.7Principalesgastosfederaleseneducacinbsica,2004
20,000
FAEB

FAETA

FAM

ConveniosSEP

18,000

16,000

PesosporEstudiante

14,000

12,000

10,000

8,000

6,000

4,000

2,000

DF

NAC

BC

NL

COAH

BCS

AGS

JAL

CHIH

SON

COL

TAMPS

MEX

MOR

QROO

DGO

TLAX

SIN

QRO

GTO

NAY

ZAC

YUC

TAB

MICH

CAMP

SLP

PUE

VER

HGO

GRO

OAX

CHIS

Nota:Losestadosestnpresentadosconlastasasdepobrezamsaltasalaizquierdaylasmsbajasala
derecha,deacuerdoconelndicedemarginacindeCONAPO.
Fuente:SHCPySEP.

Tomando en consideracin el monto total del gasto pblico por estudiante, se


observandiferenciasimportantesentreestados.Porejemplo,elgastoporestudianteen
Baja California y Baja California Sur es considerablemente superior (60 por ciento) al
promedionacional(Grfica2.8). 5

Lasinvestigacionesfuturasincluirnunanlisismsextensodelgastoporestudianteanivelestatal.

32

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica2.8Gastoderecursospropioseneducacinbsicaporestadocomoporcentaje
delgastopblicototaleneducacinbsica,promedio19982001
45.0

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

Fuente:EstimacionesdelBancoMundialconbaseendatosdelaSEPySHCP.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Oaxaca

Hidalgo

Quintana Roo

Baja California Sur

Quertaro

Aguascalientes

Campeche

San Luis Potos

Colima

Guerrero

Nayarit

Morelos

Tamaulipas

Zacatecas

Michoacn

Chiapas

Tlaxcala

Veracruz

Tabasco

Promedio Nacional

Durango

Puebla

Coahuila

Yucatn

Guanajuato

Jalisco

Sinaloa

Sonora

Chihuahua

Mxico

Nuevo Len

Baja California

0.0

33

Grfica2.9Gastopblicoporestudianteeneducacinbsica,2002

Fuente:EstimacionesdelpersonaldelBancoMundialconbaseendatosdelaSEPySHCP.

No parece desprenderse relacin alguna entre el gasto por estudiante y la


proporcin de financiamiento federal o estatal (Grfica 2.9). 6 Aunque el gasto por
estudianteenBajaCaliforniayBajaCaliforniaSurescasiigualyelmsaltodelpas,en
Baja California el gobierno del estado contribuye con cerca de 42 por ciento del gasto
total,mientrasqueenBajaCaliforniaSurelgobiernodelestadocontribuyeconapenas4
porciento.Encontraste,mientrasquelacontribucindelestadoenBajaCaliforniayel
EstadodeMxicoessuperiora40porcientoenamboscasos,elgastoporestudianteen
BajaCaliforniaesmsdeldoblequeeldelEstadodeMxico.
Estasdisparidadesenlascontribucionesdelosestadossehancomentadodesde
el inicio de la descentralizacin de la educacin bsica. En particular, los estados que
aportanmsrecursosalaeducacinbuscanunmayorreconocimientoycompensacin
porpartedelgobiernofederalmediantetransferenciasmsaltas.Sinembargo,unode
los temas importantes que las autoridades educativas enfrentan es que una mayor
aportacinpresupuestariaparalosestadosconaltaparticipacinenelfinanciamientode
la educacin no necesariamente representara un mayor esfuerzo en educacin, en
especial si los recursos federales adicionales sustituyen parte del esfuerzo estatal

En la Grfica 2.9 los estados estn clasificados desde el que gasta ms por estudiante hasta el que gasta
menos.Laproporcinpagadaporelestadonosecorrelacionaconelmontodegastototalporestudiante.

34

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

existente.Asimismo,laasignacinadicionalderecursosfederaleshacialosestadoscon
mayorparticipacinestatalenelfinanciamientodelaeducacinnonecesariamentetiene
elmayorimpactoenlacoberturadelacalidaddelaeducacin(vaseGrfica2.10).
Grfica2.10 Resultadosdepruebasdematemticasylecturaygastoporestudiante,
2001
Lectura

Matemticas

500

435
SIN

495
490
GTO

QRO
JAL
OAX

TLAX
NL

NAL
M ICH
MVER
OR
AGS

470

BC
NAY
COL
SON

BCS

YUC
PUE

465

ZAC

M EX

460

TAB

HGO
AGS

420

DGO
COAH

QR

CHIS

480
475

CHIH

Puntaje promedio*

Puntaje promedio*

425

TAM
HGO
SLP

485

SIN

430

DGO

OAXSLP

415

GTO

TLAX

CHIS

410

TAM

405

450

385

GRO

445

BCS

YUCQR
GRO

BC
CAM

M EX

390

SON

ZAC

PUE

400

455

COL
COAH

M OR
NAL
M ICH

QRO
JAL

395

CAM

NAY

CHIH NL

VER

TAB

380
6

10

11

12

13

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

14

15

10

11

12

13

14

15

Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)

Fuente:SEP.

Elgobiernofederalconservapocaautoridadenlaeducacinylasaluddenoser
paranegociarlossalariosconlossindicatos.Enelcasodelosmaestros,concluidaslas
negociacionesanivelnacionalcadaao,lasseccionesestatalesdelsindicatonegocianun
paquete adicional de prestaciones con su estado, y puede darse que el estado que
otorgue el mayor nmero de concesiones establezca la norma nacional, ya que el
sindicatotieneunamejorcoordinacinanivelnacionalquelosgobiernosestatales. 7
Aunque la rendicin de cuentas de los estados ante el gobierno federal tiene
ciertoatractivo,elgobiernofederalmexicanocarecedelaautoridadconstitucionalpara
exigirtalrendicindecuentas,ylaprcticadelapolticapodraserdifcilsilosestados
pudieran apelar al apoyo popular local para resistirse a la limitacin federal. Sin
embargo,elgobiernofederaltendramsposibilidadesdereclutarelapoyopopularsi
secondicionaraladelegacinmseficazdeautoridadhacialosestadosalaadopcinde
reformas a este nivel subnacional, para mejorar la transparencia y la rendicin de
cuentasdecaraalaciudadanalocal.Paraqueestoseaposible,laotrapartedelpaquete
denegociacindeautoridadyrendicindecuentaspodracentrarseenqueelgobierno
federalcondicionaraelotorgamientodemayorautoridadhacialosestados(otalvezde
mayorestransferenciasnoetiquetadasparasalarios)amedidascomolapublicacinde

Lafederacintambinrigelaexpansinenelnmerodemaestrosenelsistemafederalizadoyenelplan
deestudios.Podraestablecerseunanormanacionalenfuncindelosbeneficiosobtenidosporelsindicato
a nivel local. Por ejemplo, podra darse el caso de que las prestaciones en Chiapas influyeran en las
negociacionesolosresultadosenNuevoLen,peroestoameritaraunanlisismsprofundo.
7

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

35

la asistencia de los maestros, las aportaciones monetarias, y los datos de desempeo


estudiantil escuela por escuela. 8 Este ltimo rengln requerira el establecimiento o el
mejoramientodelaspruebasestandarizadas. 9
Otro tema clave en las discusiones sobre descentralizacin de la educacin y la
salud es cmo deben asignarse los recursos federales entre los diferentes estados y al
interior de ellos. Paqueo, LpezAcevedo y Parandekar (2003), muestran que existen
dosenfoquesparalasolucindeestacuestinenelcasodelsectoreducativo:(a)las
negociacionesbilateralesentreelgobiernofederalylosestados,conpocatransparencia
en cuanto a las reglas, y (b) la distribucin con base en frmulas. Sin embargo, el
primer enfoque puede llevar a resultados de asignacin que parecen contrarios a
objetivosdepoltica,comolamejoradelaequidadyunamayorinclusinsocialenla
educacin. Paqueo, LpezAcevedo y Parandekar (2003) proponen tres frmulas
basadas en las aportaciones por estudiante 10 y encuentran que cualquiera de estos tres
enfoques mejorara no slo la eficiencia, sino tambin la equidad. El recuadro a
continuacincomentalaexperienciaenColombia.
Recuadro2.2 Asignacin por estudiante de transferencias para la
educacinenColombia
DeformamuysimilaraMxico,laresponsabilidadporelserviciodeeducacin
bsicaenColombiaestdescentralizadahacialosdepartamentos(estados)ylos
municipios de mayor tamao, que reciben transferencias etiquetadas del
gobiernonacional.ElgastoeneducacincomoporcentajedelPIBentre1990y
2004 aument de 2.4 a 5.5, pero la cobertura lo hizo ms lentamente. A fin de
proporcionar incentivos para un mejor desempeo, en 2001 se promulg la ley
715conelpropsitodeaumentarlaeficienciadelsistemayfomentarlacalidad.
El cambio de la antigua hacia la nueva frmula de distribucin de recursos se
realizmedianteunperiododetransicindecercadedosaos.Esteprocesofue
gradualyseajustparacumplirconlasmetasestablecidasenlaley.En2004,se
comenzaron a distribuir transferencias entre las entidades territoriales con base
en la matrcula efectiva y una asignacin por estudiante. Cada ao se realizan
auditorasalazarparaverificarlavalidezdelascifrasdematrculaquereportan
los estados. Cabe apuntar que, en Cartagena y Calise detectaron dos casos de
falsedad en los informes. Como respuesta a ello, el Ministerio de Educacin
redujoelmontoderecursostransferidosaestosestados.

LaSecretaradeEducacinacordrecientementehacerpruebasporescuelapormediodelINEE.
EnlaactualidadelestadodeNuevoLenrealizaevaluacionesdecadaunadesusescuelaspblicasylas
da a conocer en Internet (www.educacion.nl.gob.mx), ilustrando el surgimiento de posibilidades y con
potencialdeservircomoejemploparaotrosestados.
10 Las tres frmulas sugeridas son (1) aportacin uniforme por alumno; (2) aportacin ajustada por
productividad, y (3) una frmula de varios componentes basada en el nmero de estudiantes y en un
elemento adicional asignado de acuerdo con el nmero de nios del estado con necesidades especiales
(rurales,indgenasopobres).
8
9

36

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

La ley 715 formaliz la opcin para contratar servicios educativos con el sector
privado,conbaseenexperienciaslocalesexitosas.Lanuevaleytambinreform
lacarreradocente,limitandoelsalariodelosmaestrosylasescalasdeascensoal
igualqueladinmicasalarial.Enelsistemaanterior,losmaestrospodransubir
con rapidez por la escala salarial, resultando en crecientes presiones
presupuestarias. A raz de la introduccin de la reforma, se estn nombrando
50,000nuevosmaestrosencondicionesnuevas,querepresenta20porcientodel
nmerototaldemaestrosempleadosactualmenteenelsistemapblico.
Tambinlaley715garantizalacontinuacindelatendenciaalcistaenelgasto,
queseprevaumente2.5porcientomsqueelcrecimientodelPIBentre2006y
2008. Las entidades territoriales mejoran la eficiencia en la administracin del
personal por medio de mayores proporciones entre estudiantes y maestros o
maestrosmenoscostosos,unaevaluacincompletadelasnecesidadesdeplazas
docentes.Loanteriorseapoyaenunaevaluacincensaldecompetenciasentre
los grados 5 a 9, que corresponde al final de la educacin primaria y el primer
ciclo de la educacin secundaria en matemticas, lenguaje, ciencias naturales y
civismo. Las evaluaciones se realizan a nivel nacional cada tres aos, y los
resultados son utilizados por las escuelas, los municipios y el Ministerio de
Educacinparadisearyponerenmarchaplanesparamejorarlacalidaddela
educacin.
Laley715yaestfuncionandoparamejorareldesempeo,loqueharesultado
en1,085,000nuevasmatrculasenlaeducacinprimariaysecundariadurantelos
ltimostresaos.Seesperaquelaevaluacinylainversinencalidadresulten
enunmejordesempeoestudiantil.
Fuente:VolumenII.

IV. SALUD
Con respecto al gasto pblico en salud para la poblacin sin cobertura de
seguridad social, las erogaciones han aumentado en trminos reales a un ritmo
promediode8.4porcientoalao.LaGrfica2.11muestraquelosestadosyelgobierno
federalaumentaronelgastoensaludentrminosrealesde1,530.7pesosporpacientesin
cobertura de seguridad social en 1998, a 2,319 pesos en 2004. Al igual que en la
educacin, el grueso del gasto se presupuesta y distribuye de manera inercial, con
base en el acervo de capital fsico y de empleados que pertenecan al sistema federal
antesdeladescentralizacin.Otroproblemaresideenquelafrmulanoseaplicacomo
debera,loquesecomentaenelRecuadro2.1,llevandoainequidades,debidoaquelos
estadosbiendotadosrecibengrandesporcionesdefondosdelFASSA.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

37

Grfica2.11Gastoensalud,19982004

Fuente:SHCP.

En el caso del sector salud, no debe analizarse la aportacin del FASSA de


manera aislada, sino considerando la propia aportacin de los estados al sector, el
SeguroPopulareIMSSOportunidades.LaGrfica2.12muestralaasignacindeestos
recursos.Conexcepcindealgunosestados,losmsricoseroganmsrecursosparasu
poblacin sin cobertura de seguridad social que los estados pobres. Sin embargo, esta
tendenciaestimpulsadaporlasproporcionesdepoblacinsincoberturadeseguridad
socialenlosestados,dondelosmsricostienenlaproporcinmsbajaylosmspobres
tienenlamsalta.
Considerandoeltotalderecursosdelsectorsalud,lastransferenciasfederalesal
sectormedianteelFASSAcontribuyenaaumentarlaigualdad(vaseGrfica2.13),enel
sentidodequesuinclusinreduce lavarianzaenlaasignacinderecursospercpita.
Cabeapuntarquelagrficaexcluyelasdesviacionesextremasdelamediarepresentadas
porelDistritoFederalyBajaCaliforniaSur.Sinembargo,unmejordiseodefrmulas
ysuaplicacineficazpodrareducirmsladesigualdad.
El Ramo 12 es un rubro federal que apoya a la Secretara de Salud, al
componente de salud de Oportunidades, y todo el financiamiento federal de salud,
comoelSeguroPopular,losinstitutosnacionalesdesaludyloshospitalesfederales.El
Ramo 12 (excluyendo el componente del Seguro Popular) es la principal fuente de
desigualdad. La asignacin de recursos cambia de un ao a otro, pero la desigualdad
38

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

contina. En un inicio, el Seguro Popular introdujo cierta desigualdad geogrfica,


debidoaquenotodoslosestadosseregistraronenelprograma.Sinembargo,amedida
que avanza la cobertura del programa, se espera se reduzca la desigualdad en las
aportacionespercpitadelapoblacinsincoberturadeseguridadsocial.
Grfica2.12 Distribucinpercpitaderecursosfederalesparasaludparala
poblacinsincoberturadeseguridadsocial

Nota:ElRamo12,elFASSAylacontribucinestatalexcluyenalSeguroPopular.ElSeguroPopularincluye
recursos estatales y federales. Los estados estn presentados con las tasas de pobreza ms altas a la
izquierdaylasmsbajasaladerechadeacuerdoconelndicedemarginacindeCONAPO.
Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

39

Grfica2.13Distribucindegastopercpitaenelsectorsalud,2004

Nota:ElRamo12,elFASSAylacontribucinestatalexcluyenalSeguroPopular.ElSeguroPopularincluye
recursos estatales y federales. Los estados estn presentados con las tasas de pobreza ms altas a la
izquierdaylasmsbajasaladerecha,deacuerdoconelndicedemarginacindeCONAPO.
Fuente:SHCPyclculosdelpersonaldelBancoMundial.

V. ELFONDODEAPORTACIONESPARALAINFRAESTRUCTURASOCIAL(FAIS)
Las inversiones en infraestructura social enfrentan retos algo distintos en
trminosdelaprestacindeservicios.Engeneral,losserviciossonysiemprehansido
prestados por gobiernos locales, en contraste con la educacin y la salud, donde los
programas federales se trasladaban a los estados con personal, planteles y
financiamiento. Asimismo, en el caso de la infraestructura social, los servicios
especficosylasmedidascorrespondientesderesultadosnotienenunasoladefinicin,
puesseasemejansustancialmentealasdeeducacinysalud.
Losrecursos delFAIS hanaumentadoentrminos realesa un ritmode 5.3 por
ciento al ao. Como se desprende de la Grfica 2.14, el gobierno federal aument el
gastorealeninfraestructurasocialde165pesospercpitaen1998a223pesospercpita
en2004.LaLeydeCoordinacinFiscalestablecequeelFAISdebeser2.5porcientode
larecaudacinfederalparticipableproyectadaenlaLeydeIngresos(queespartedelos
ingresostotalesquesepuedendistribuiraotrosnivelesdegobierno). 11 Deaququeel
FAISaumenteeneltiempoconlosingresostotalesyseconviertaenunaentradacclica
para los gobiernos subnacionales. Los recursos del FAIS se distribuyen mediante dos

Histricamente,elFAISharepresentadomenosde2.5porcientodelasparticipacionesdurantealgunos
aos,loquepodradebersealadiferenciaentreloobservadoyloestimado.
11

40

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

fondos: El FISE, que se distribuye a los gobiernos de los estados, y el FISM, que se
reparte a los municipios. La proporcin ms importante del FAIS es el FISM, que
constituye cerca de 88 por ciento del total. Las proporciones del FISE y del FAIS se
determinan en la Ley de Coordinacin Fiscal. En cuanto a la calidad del gasto, se
desconocecmoutilizanlosrecursosdelFAISlosmunicipiosylosestados.
La ley establece claramente que los estados y los municipios deben reportar a
SEDESOL cmo utilizaron los recursos del FAIS. Adems, el congreso de cada estado
tieneunrganodeFiscalizacin(ORFIS),queesindependientedelpoderejecutivodel
estado, y monitorea el uso de los de los recursos pblicos por los municipios y el
gobiernoestatal,porloqueenteoraestasoficinastendraninformacinsobreelusodel
FAIS. De todas formas, algunos estados no reportan a la SEDESOL el uso de los
recursos del FAIS. Sin embargo, es pertinente mencionar que corresponde a esta
secretarasolicitarestainformacin.
Grfica2.14GastoenFAIS,19982004

Pesosdel2004perCpita

240
230
220
210
200
190
180
170
160
150
1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Fuente:SHCP.

Los fondosdel FAIS se distribuyen a los estados mediante una frmula basada
en indicadores de pobreza, de forma semejante a la distribucin de los estados a los
municipios.Sinembargo,elproblemaresideenlosincentivosyencmosedistribuye
elFISManivelestatal.Lafrmularecompensaalosestadosmspobres,peronoofrece
incentivos para invertir en infraestructura de calidad. De igual forma, el FISM no
necesariamente se distribuye a todos los municipios segn su nivel de pobreza. Por
ejemplo,unmunicipiopobreenunestadoricopodrarecibirmenosqueunmunicipio
igualmente pobre en un estado pobre, si la formula de asignacin de los recursos es
diferente.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

41

Grfica2.15 DistribucinpercpitadelFAIS,2004
700

PesosperCpita

600
500
400
300
200
100
0

Nota:Losestadosestnpresentadosconlastasasdepobrezamsaltasalaizquierdaylasmsbajasala
derecha,deacuerdoconelndicedemarginacindeCONAPO.
Fuente:SHCP.

ElFAISeselprogramademayorimportanciaenelsuministrodeinfraestructura
social (Grfica 2.16), y representa cerca de 63 por ciento del gasto federal en
infraestructurasocial.Apesardeserrelativamentepequeo,encercade0.35porciento
del PIB y alrededor de 10.5 por ciento de la inversin pblica total, el FAIS es una
importantefuentedeingresosparalosmunicipiospobres.

42

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica2.16 Gastofederaleninfraestructurasocial
2%

18%

FAIS
InfraestructuraenEducacin
AguayDrenaje
Electricidad

63%
17%

Nota: No incluye todos los rubros considerados como infraestructura social en la Ley de Coordinacin
Fiscal.
Fuente:SHCP.

VI. ALIANZAPARAELCAMPO:PROGRAMADEDESARROLLORURAL
ElgastodelProgramadeDesarrolloRuralhaaumentadoentrminosrealesaun
ritmode20porcientoalao.Laparticipacinvaraconsiderablementedeacuerdocon
elestado,aligualqueelfinanciamientodelasentidadesmismas.Losfondosfederales
seasignanalosestadosdeacuerdoconunafrmulaqueincluyevariablesrelacionadas
con la agricultura, la ganadera, y factores de desarrollo rural, as como a los
relacionados con la eficiencia en la operacin y la participacin estatal. 12 Los tres
subprogramas de Alianza son descentralizados y son operados por autoridades
estatales. Los fideicomisos estatales son responsables por el manejo financiero y,
mediante comits tcnicos, por la aprobacin de las propuestas de los agricultores.
Desde 2003, parte del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural comenz a
canalizarsehacialasautoridadesmunicipales.Generalmente,losestadosreclamanque
el exceso de reglas y disposiciones obstaculiza la puesta en marcha y posibilidad de
adaptarelprograma.

LosdetallesdeestafrmulaseencuentranenelRecuadro2delcaptulodeDesarrolloRuralenel
VolumenII.
12

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

43

Alianza no es un programa con fin especfico, como el Programa de Desarrollo


Rural.LaGrfica2.17muestraelvalordelfinanciamientopblicodelapoblacinrural
per cpita de Alianza para los programas descentralizados. Los estados ms
marginados tienden a recibir ms fondos per cpita que los menos marginados. De
hecho,elcoeficientedecorrelacinentrelaclasificacindelosestadosdeacuerdoconsu
bienestaryelmontopromediopercpitadefinanciamientodescentralizadodeAlianza,
queserecibientre2001y2005,fuede0.74,esdecir,unniveldecorrelacinpositivoy
alto.13 Asimismo,elcoeficienteaumentdeformacontinua,desde0.64en2001a0.78en
2005.Engeneral,deacuerdoconcriteriosdecanalizacinbasadosenlamarginacinde
los estados, el financiamiento descentralizado de Alianza es regresivo y de manera
creciente.
Aunque el Programa de Desarrollo Rural es relativamente pequeo por su
tamao,escomparableconlosotrosprogramas(Grfica2.18).As,representacercade
31 por ciento del gasto total en Alianza en promedio desde el inicio del programa en
2004.Enlaactualidad,escercade40porcientosuperioraloinvertidoenelPrograma
de Empleo Temporal (PET). No obstante, este ltimo ha disminuido de manera
significativadesde2001.Porsuparte,PROCAMPOsiguesiendoelprogramademayor
tamao en el sector agrcola, siendo casi cinco veces mayor que el Programa de
DesarrolloRural.
Grfica2.17 FondosdescentralizadosdeAlianza,porcabezaenlapoblacinrural.
Promediodecontribucionesfederalesyestatales,20012005

Nota: Los estados estn clasificados en orden decreciente de marginacin de izquierda a derecha, de
acuerdoconelndicedemarginacin2000deCONAPO.
Fuente:SAGARPAyclculosdelpersonaldelBancoMundial.

CoeficientedecorrelacinporcategorasdeSpearman.

13

44

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Pesosdel2004perCpitadePoblacinRural

Grfica2.18 Gastofederalenlosprincipalesprogramasagrcolas,19962004
300
De sarrolloRural

Otrosde Alianza

Procampo

ProgramaEmple oTe mporal

250
200
150
100
50
0
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Fuente:SHCP.

VII.

HACIAUNNUEVOFEDERALISMOFISCALQUEMEJOREELACCESODELOSPOBRESA
NUEVASOPORTUNIDADES

Un modelo prctico de largo plazo para Mxico debera ser congruente con los
valoresynormasvigentes,ascomoconlaspresionesquesurjansobrelafederacindel
pas.Elesquematienecuatrocomponentes:descentralizacintributaria,equidadfiscal,
condicionamiento de las transferencias a la ciudadana, y garantas de transicin. En
este caso slo se mencionan las caractersticas clave del modelo, que puede ser
cambiado,yalgunasdelasfuerzasqueloimpulsan. 14
Descentralizacintributaria
Elprincipiocentraldeestacaractersticaresideendelegarunamayorautoridad
tributariaalosestados.Entrminosdelasrelacionesderendicindecuentasdescritas
en el Captulo 1, este enfoque tiene varias ventajas. Primero, la transferencia de
dependencia opaca la relacin entre las fuentes de fondos y la prestacin de servicios.
Por ejemplo, los diseadores de polticas de los estados pueden desviar la
responsabilidad por la calidad en la prestacin de servicios hacia las autoridades
nacionales, arguyendo que el financiamiento de las transferencias nacionales es
insuficiente.Losciudadanos/clientesseconfundenentoncesconrespectoacmodara
conocer sus inquietudes sobre la calidad de los servicios. En segundo lugar, el poder
paragravaranivelestatalimplicaqueeldiseodeestapolticaentraraenelterrenodel
debate poltico a nivel estatal. La necesidad de pagar impuestos al gobierno estatal
proporciona un incentivo para que los ciudadanos se involucren ms en el proceso de
toma de decisiones de los servicios pblicos, y que intenten ejercer su influencia sobre
los prestadores de servicios. As, se dan cuenta que el uso de su dinero lo deben

Para ms detalle, vase Giugale y Webb, 2000; Banco Mundial, 2004e, y Webb, Gonzlez y Rosenblatt,
2004.
14

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

45

someter a anlisis. De ponerse en marcha, el problema que surgira a raz de la


delegacin de los poderes de gravamen sera que los estados mejor dotados tendran
accesoamayoresingresospercpitaquelosestadospobres.Porello,alresponderaun
tipo de presin en la federacin se creara otro. Cul sera la mejor manera de tratar
conesteretoquesurgeparaelequilibriohorizontal?
Igualacinyequidadfiscal
El segundo principio o componente del modelo es un programa de igualacin
para compensar los desequilibrios horizontales que surgen de una mayor autonoma
tributariadelosestados.Deesteelementosedesprendentresimplicaciones.Primero,
estos pagos de igualacin deben ser incondicionales (sin etiquetamiento por parte del
gobierno central), pues los ingresos tributarios de los estados ms ricos son tambin
incondicionales. Segundo, la existencia de un programa de igualacin significar (o
deberasignificar)quetodoslosestadosapoyanladescentralizacintributaria:losms
ricos porque pueden quedarse con los ingresos per cpita que excedan al promedio
nacional, y los ms pobres porque reciben pagos de igualacin incondicionales que
llevansusingresospercpitahastaelpromedionacional.Tercero,sepuedetratardeun
ejercicioneutralentrminosdeingresosdesdelaperspectivadelgobiernofederal.La
mayorautonomatributariadelosestados,aligualquelastransferenciasdeigualacin,
puedenprovenirdereduccionesenlasparticipacionesexistentes.
Aunque esta compensacin por baja capacidad fiscal se denomina pago de
igualacin,enrealidadseasemejamsaunatransferenciasocial,puespermitequelos
estados con baja capacidad tributaria se equiparen, desde una perspectiva social
determinada, con los de mayor capacidad en este aspecto. Asimismo, esta norma de
igualacin es bastante flexible en principio. Por ejemplo, podra definirse en trminos
del promedio de los diez principales estados en lugar de hacerlo con respecto al
promedionacional.
Las transferencias por igualacin proporcionan una compensacin sustancial a
los estados ms pobres en comparacin con su situacin si no contaran con ellas. El
siguientepasoenelcasodeMxicosecentraraenuniformarestastransferenciashacia
lugaresconelmismogradodepobreza(conunafrmulacomoladelFAIS),ydecidirsi
elgradodecompensacinessuficiente.
La experiencia internacional ofrece varios ejemplos de ajuste por el costo
estimadodelaprestacindeservicios,algunosdanmsazonasconmayordensidadde
poblacin (Alemania), y otros a las menos pobladas (Australia). Para Mxico, el
problemaprincipalpareceresidirenatraeralpersonalalaszonasremotas,demodoque
es ah donde tal vez deban dirigirse las mayores transferencias per cpita. Lo ms
importante reside en contar con una frmula transparente para realizar ajustes, de ser
necesario,yrevisarlaperidicamenteparacomprobarquetengaelimpactodeseado.

46

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Transferenciascondicionadas
Debidoaquebuenapartedelacohesinsocialdelafederacinsehatratadoen
elcontextodelmarcodeautonomafiscalconigualacin,quedaelterrenolistoparaun
nuevoenfoquedelastransferenciascondicionadas,enelsentidodequedeberantener
el mismo nivel per cpita en todos los estados. Su condicionalidad est sujeta al
supuesto de que estn diseadas para ofrecer bienes pblicos (salud y educacin) a
todos los mexicanos por igual. Sera posible definir esta transferencia agregada en
trminos de bienes pblicos especficos, sobre la lnea de los fondos del Ramo 33.
Aunque es posible que sea necesario asumir una condicionalidad estricta en un
principio, el espritu de esta propuesta es que, en un futuro, se definan condiciones
comounconjuntodeprincipiosacordadosconrelacinalasnormasmnimasaceptables
para estos gastos. Esto permitira que los estados ganaran cierta flexibilidad en la
determinacin de la forma ms eficiente para lograr estas normas y estos principios.
Como se comentar en el marco de rendicin de cuentas en el Captulo 4, existen
intereses,comolosrepresentadosporlossindicatosdemaestros,quepuedenoponerseo
retrasarunatransicindeestetipo,puespodranestarmsinteresadosporlosrecursos
asignadosdeacuerdoconelnmerodemaestros.
Garantasdetransicin
Esteltimoprincipioserelacionaconunprogramadesolidaridaddetransicin
para los estados y, tal vez, para el gobierno federal. En una transicin directa hacia
cualquiermodeloexistenganadoresyperdedores,aunque,bajosupuestosrazonables,la
situacinestableseralarepresentadaporunasolucinenlaquetodosganan.Porello,
serequierenmecanismosdetransicinapropiadosparallevaracaboelcambiodeseable
paralageneralidadyaceptableentrminospolticos.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

47

48

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

CAPTULO3
DESEMPEOSECTORIAL
EnestecaptuloseanalizaeldesempeoconrelacinalapobrezaenMxicode
los sectores y programas descritos en el Captulo 1. En todos ellos ha mejorado la
cobertura y la orientacin de los servicios, aunque se cuenta con poca evidencia de
mejoras en la calidad fuera de algunas excepciones. Asimismo, existen pruebas en
tornoa queeldesempeode los servicios vara en todoel pas, diferencia que no est
relacionadasloconelingresopercpitadelosestados.
Por otro lado, la brecha en la cobertura a nivel de educacin primaria entre los
estados pobres y los ricos se ha cerrado desde la descentralizacin. La equidad en la
coberturahamejorado,talvezenpartedebidoalefectoacumulativodelosprogramas
decompensacinquealientanalospobresabuscareducacinyserviciosdesalud.Los
esfuerzosparaaumentarlaescolaridadenelprimerciclodeeducacinsecundariaan
enfrentan retos importantes. Desde una perspectiva internacional la calidad de la
educacin es baja, al igual que despus de controlar el nivel de ingreso en Mxico,
especialmente en el caso de los pobres, lo que agrava los problemas de acceso. La
acelerada expansin del sistema telesecundaria, que ofrece educacin para los pobres
rurales,resultapreocupantedadoel bajo nivelde aprovechamientode losestudiantes.
A pesar de las importantes limitaciones institucionales en el proceso de
descentralizacin, las innovaciones locales han contribuido a mejorar el desempeo en
algunos estados. Asimismo, algunos programas educativos federales estimulan el
debate sobre cmo mejorar la administracin de los planteles escolares y el
aprovechamiento acadmico. Aun as, el reto reside en garantizar que la mejora en
calidad se convierta en algo sistmico, a fin de evitar empeorar las diferencias
regionales.
En el campo de la salud, los indicadores de resultados como la expectativa de
vidaylamortalidadinfantilhanmejoradodurantelaltimadcada,debidoenparteal
xito de los programas centralizados como el de vacunacin. Sin embargo, la
mortalidad materna no ha mejorado significativamente durante los ltimos 15 aos y
est relacionada estrechamente con la calidad de los servicios de salud. Aunque la
informacinsobrelapoblacinengeneralesamplia,laexistenciadediferentessistemas
pblicos de prestacin de servicios (IMSS, SSA, ISSSTE, IMSSOportunidades y los
sistemasestatalesdesalud)complicaelestablecimientodeunarelacinentresistemasy

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

49

resultados. 1 Enunanlisislongitudinaldelsistemadesaludbasadoenunamuestrade
seis estados, se encontraron importantes diferencias entre los resultados y los
indicadores de salud entre estados, diferencia que no necesariamente corresponde a la
separacinentreestadosricosypobres.Segundo,enlosestadosdeingresosmediosa
altos,comoBajaCaliforniaSur,JaliscoyTabasco,laevolucindeldesempeoensalud
no ha sido ni igual ni mejor que en el resto del pas. Tercero, estos estados parecen
haber avanzado considerablemente ms en el proceso de descentralizacin, invierten
cantidadesimportantesensussistemasdesalud,yhantenidolacapacidaddereasignar
recursos con relativa eficacia hacia gasto preventivo contra curativo. Un nuevo
programa federal, el Seguro Popular, se encarga de distribuir fondos a los estados con
baseenlaubicacindelospacientesafiliados,ycontribuyeaampliarlacoberturaentre
la poblacin sin seguridad social, as como a reducir el gasto catastrfico (vase
Arredondo,2005yCaptulo4).
Lacoberturadelainfraestructurasocialhamejorado,aunquesiguesiendobaja
paralospobres.ElFAISesunafuenteimportantedefinanciamientoparalainversin
en infraestructura social local en los municipios ms pobres y, en general, se orienta
correctamente en funcin del nivel de marginacin. Sin embargo, la importancia del
FAISenladisponibilidadgeneralderecursosfinancierosmunicipalesvaraporsectory
tamaodemunicipio.LaasignacinsectorialdelasinversionesdelFAIS(aguacontra
vialidadescontramejorasalavivienda)nosecorrelacionageneralmenteconlafaltade
cobertura en ese sector, aunque esta conclusin vara por sector y por estado. Una
explicacinposibleesquelosmunicipiostienendiversasfuentesdefondos,ynosloal
FAIS, para invertir en infraestructura social. Otra explicacin es que los arreglos
institucionalesdelFAIScambianentreunestadoyotro.
Los programas de desarrollo rural orientados hacia la produccin tienen el
potencial de mejorar las oportunidades de ingreso para los pobres. Sin embargo, la
descentralizacindelProgramadeDesarrolloRural,unodelosprogramasdeAlianza,
nohatenidounimpactonotableenlosresultados.Enprimertrmino,elprogramano
estorientadoadecuadamentehacialospobres.Segundo,lasevaluacionescualitativas
muestran un impacto sobre la productividad, pero no en el agregado. Tercero, el
gobiernocentralhaimpuestomuchasrestriccionesyrigidecesalapuestaenmarcha a
nivellocaldelProgramadeDesarrolloRural.
El Cuadro 3.1 resume las principales conclusiones de este captulo en trminos
decobertura,orientacin,calidadyeficiencia(principalmentelaasignacinderecursos
relacionadosconlacalidad).EnelApndice3.1sepresentauncuadroquerelacionalas
fuentes de datos disponibles con dimensiones de desempeo. Sin embargo, se cuenta
conpocainformacinsobreeldesempeodelosprogramasanivelestatalymunicipal;
larecoleccinsistemticadeinformacindebeconsiderarsecomoprioritaria.

LaSSAesttrabajandoenlacompilacindeindicadoresdesaludporinstitucin.Ladependenciaespera
publicarsusavancesenestesentidoafinalesdeesteao.
1

50

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Cuadro3.1
Sector/
Programa
Educacin
bsica

Saludparala
poblacinsin
coberturade
seguridad
social

FAIS
Infraestructu
rasocial

Programade
Desarrollo
Ruralde
Alianzapara
elCampo

I.

ResumenDesempeoSectorial

Cobertura/Orientacin
Lacoberturaeneducacin
primariaescasiuniversal.
Lacoberturaenelprimer
ciclodeeducacin
secundariaesanlimitada
paralospobres.

Dimensindelanlisisdedesempeo
Calidad
Desdeunaperspectiva
internacional,lacalidaddela
educacinesbaja,aligualque
despusdecontrolarelnivelde
ingreso.

Asignacinderecursos
Elgruesodelgastose
distribuyedemanera
inercial:
elaumentoenelgasto
porestudiantereflejalos
incrementosensalarios.
Losresultadosdelas
pruebasnoestn
correlacionadosconel
gastoporestudiante.
Buenapartedelapoblacin, Lasdiferenciasentreresultadose
Elgruesodelgastose
especialmentelospobres,
indicadoressonimportantes,pero distribuyedemanera
siguesinteneraccesoa
nonecesariamenteentrelos
inercial.Sinembargo,el
coberturadeseguridadsocial estadospobresylosricos;tambin gastopercpitadela
yenfrentaaltosgastosde
sondesigualesconrespectoal
poblacinsincobertura
bolsillo.
tiempo.
deseguridadsocialseha
duplicadoenlaltima
dcada.
Elgastopercpitaen
ElFAIStienelaorientacin
Nosecuentacondatospara
correctadeacuerdoconel
evaluarlacalidaddelosproyectos infraestructurasocial
bsicahaaumentadoen
niveldemarginacin.
financiadosmedianteelFAIS.
AunquevariosinformesdelBanco trminosreales.Seestn
asignandorecursosala
Mundial,comoelIPER(2005),
documentanlabajacalidaddelos coberturadelosservicios
socialesbsicos.
serviciosdeinfraestructura.
Elprogramanoest
Sedetectanalgunosefectossobre
Losrecursosestn
orientadoadecuadamente
losresultados,comola
asignndosealosestados
hacialospobres.
productividadylossalarios.Sin
deacuerdoconuna
embargo,noexistennormasclaras complicadafrmulaque
deresultados,porloquetampoco incluyevariables,comoel
secuentaconindicadoresde
PIBagrcola,latierra
eficienciaconcretos.
cultivada,lasuperficie
irrigada,elnmerode
unidadesdeproduccin
ylacontribucinestatal.

EDUCACIN

Laeducacinbsica(primariayprimerciclodesecundaria)esfundamentalpara
el alivio de la pobreza, debido a que la educacin es uno de los principales
determinantesdelingreso.Lafaltadeeducacinosubajacalidadcontribuyenengran
medida a las desigualdades en el ingreso. En Mxico, cerca de 70 por ciento de los
estudiantesdelasescuelaspblicas(92porcientodeltotal)vienedefamiliaspobres.En
2005,losmexicanosmayoresde15aosdeedadtenan,enpromedio,msdeochoaos
de escolaridad, aunque esta cifra oculta grandes variaciones. Por ejemplo, en 2004, el
gradientedelingresoeramuypronunciado:laspersonasentre25y65aosdeedadque

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

51

vivenen el10porciento msaltode los hogares tena 12.6aos de estudios, mientras


que los de 10 por ciento ms bajo slo tenan 3.7 aos. No obstante, la escolaridad
promedio ha aumentado con el tiempo, en especial en las zonas bajas y medias de la
distribucindelingreso(Cuadro3.2).
Cuadro3.2Escolaridadpromediodepersonasentre25y65aosdeedad,pordecildel
ingreso,19842004
Decil

1984

1992

2000

2002

2004

I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Promedio

2.1
2.3
3.0
3.0
3.6
4.1
5.0
6.2
7.2
8.6
6.5

2.2
3.0
3.6
4.2
4.8
5.3
6.0
6.8
8.2
10.8
8.6

2.8
3.7
5.0
5.6
6.2
6.9
7.4
8.3
9.5
12.1
9.3

3.2
4.2
5.0
5.6
6.5
6.8
7.4
8.2
9.8
12.0
8.8

3.7
5.1
5.8
6.1
6.7
7.3
7.8
8.6
10.1
12.6
8.9

Fuente:ClculosdelpersonaldelBancoMundialapartirdelaEncuestaNacionaldeIngresosyGastosde
losHogares,ENIGH.

Asimismo,seobservaunaimportantevariacinenlosaosdeescolaridadentre
regiones.Porejemplo,enalgunosestados,msde60porcientodelapoblacinde15
aosdeedadomsnocuentaconeducacindeprimerciclodesecundaria(Grfica3.1).
Grfica3.1Poblacinmayorde15aosdeedadsinprimerciclodeeducacin
secundaria,2005

Fuente:ClculosdelBancoMundialbasadosenelConteodePoblacinyVivienda2005.

52

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Coberturayorientacin
El sistema mexicano de educacin bsica se ha ampliado considerablemente
desde 1980, como se desprende de la matrcula bruta, que pas de 18 millones a 25
millones de estudiantes entre 1980 y 2005. Mxico ha logrado prcticamente la
educacin primaria universal y la ha ampliado en el primer ciclo de secundaria.
Durante la ltima dcada, el avance en educacin bsica ha sido especialmente
importante en las regiones menos desarrolladas del pas, y las diferencias entre los
estadosricosypobresestnreducindose(Grfica3.2). 2
Grfica3.2

Proporcindecoberturadelaeducacinbsica,poblacinentre3y15
aosdeedad,19912004

90

Porcentaje

85
80
75
70
65
1991

1992

1993

1994

1995

MuyBaja

1996
Baja

1997

1998
Media

1999
Alta

2000

2001

2002

2003

2004

MuyAlta

Nota:Lastendenciassonpromediossimplesdelosestadosagrupadosporsucondicindemarginacin,de
acuerdoconladefinicindeCONAPO2000.
Fuente:EstimacionesdelBancoMundialconbaseendatosdeSEPyCONAPO2000.

Sin embargo, la cobertura de la matrcula neta en el primer ciclo de educacin


secundariaanesbajaentrelapoblacinpobre.En2004,lamatrculanetaenelprimer
ciclo de educacin secundaria para los pobres extremos fue de alrededor de 56 por
ciento,encomparacincon83porcientoparalosnopobres(Cuadro3.3).

En el caso dela Grfica 3.1y la 3.2,se utiliz para losestados el ndice de marginacin para 2000 como
sigue: muy bajo: Distrito Federal, Nuevo Len, Baja California y Coahuila; bajo: Aguascalientes, Baja
CaliforniaSur,Chihuahua,Jalisco,Sonora,Tamaulipas,ColimayEstadodeMxico;medio:QuintanaRoo,
Morelos,Tlaxcala,Durango,QuertaroySinaloa;alto:Nayarit,Guanajuato,Zacatecas,Yucatn,Michoacn,
Tabasco,Campeche,PueblaySanLuisPotos;muyalto:Hidalgo,Veracruz,Oaxaca,GuerreroyChiapas.
2

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

53

Cuadro3.3

Situacindepobreza
Pobrezaextrema
Pobrezamoderada
Nopobres
Total

MatrculaenlaEducacinBsica,2004

Primaria(6a11aos)
Urbana
94.5
96.1
95.1
95.4

Rural
93.8
96.8
95.6
95.3

Nacional
94.1
96.4
95.2
95.4

Primerciclodesecundaria(12a14aos)
Urbana
59.0
74.1
81.9
75.5

Rural
54.0
66.8
84.5
68.2

Nacional
55.9
71.2
82.8
72.3

Nota: La pobreza se calcul utilizando las lneas de pobreza con respecto a alimentacin y activos de
SEDESOL,yelingresocorrientepercpita,empleandoelingresotrimestraldeacuerdoconloreportadopor
el INEGI. Las zonas urbanas son localidades con 15,000 habitantes o ms, empleando la clasificacin del
INEGI.
Fuente:ClculosdelpersonaldelBancoMundialapartirdelaENIGH2004.

Calidad
Elanlisisrigurosode la calidad delaeducacin esalgorelativamentereciente
enMxico,enpartedebidoaquesehadifundidomuypocainformacin.Desde1998,
los investigadores han tenido acceso a pruebas estandarizadas que ha realizado la
Direccin General de Evaluacin de la SEP. Desde entonces, se ha recabado una
cantidad importante de informacin, y se ha desarrollado la capacidad tcnica para
medirelalcancedelaprendizaje.Enlaactualidad,elInstitutoNacionaldeEvaluacin
de la Educacin (INEE) est realizando un estudio que compara los resultados de la
pruebadeEstndaresNacionalesde2000conlosdelapruebade2005,pruebasquese
disearonparasercomparables.Enelfuturocercanosedarnaconocerlosresultados.
La participacin de Mxico, desde la prueba de 2000, en el Programa
Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA, por sus siglas en ingls) de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, proporciona una base
slidaparamedir,establecerumbrales,yevaluarlosdeterminantesdelacalidadenla
educacin.ElPISAofreceunamedidadeaptitudparalectura,matemticasyciencias
paraunamuestrarepresentativaanivelnacionaldeestudiantesde15aosdeedaden
diversos pases. Los estudiantes de Mxico y de otros pases de Amrica Latina se
ubican entre los que presentan los desempeos ms deficientes. En general, los
estudiantes mexicanos tienen un desempeo similar, con excepcin de Uruguay, al de
los estudiantes de otros pases de Amrica Latina de ingresos medios y bajos que
participanenelPISA.
Asimismo, se ha observado poca mejora desde la aplicacin de la primera
prueba del PISA en 2000. Los resultados de este programa en 2003 confirman estos
deficientesresultados. 3 EldesempeodeMxicoempeorenlastresmaterias,aunque
estopodradeberseaquelamatrculaaumentduranteelmismoperiodoencercade5
puntos porcentuales. 4 Aunque Mxico haya resultado con un desempeo deficiente,

LosresultadosdePISApara2005sepresentarnenagostode2006.
DeacuerdoconlaENIGH,lamatrculaenprimerciclodesecundariaparaestudiantesentre12y14aos
deedadaument,anivelnacional,de70porcientoen2002a72porcientoen2004.Enzonasrurales,la
3
4

54

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

estos resultados son poco dispersos en comparacin con los de Brasil y Uruguay. 5 La
Grfica 3.3 presenta resultados para matemticas (aunque la aptitud para lectura y las
cienciasmuestranpatronessimilares).
Grfica3.3

Puntajeenmatemticasydispersinentrepases,2003

Fuente:PISA.

Con relacin a otros miembros de la OCDE, el desempeo de Mxico con


respectoalPIBpercpitasugiere que tiene undesempeomuy inferior a supotencial
(Grfica3.4).

matrculacrecide59a68porciento.Porsuparte,enelsegundociclodeeducacinsecundaria,entrelos
estudiantesde15a17aosdeedadlamatrculaaumentde45porcientoen2002a48porcientoen2004.
5ElniveldeequidadenMxicohasidotemadedebate.AunquelamatrculaenMxicoesmuchomenor
que en Brasil, con muchos de los nios menos aventajados que no asisten a la escuela (OCDE, 2005b), las
simulaciones que utilizan el cambio en matrcula entre PISA 2000 y PISA 2003 indican que, aunque la
dispersin ha aumentado, Mxico sigue en el cuadrante ocupado por pases con desigualdades
relativamente bajas en los puntajes de las evaluaciones, y sin diferencias significativas con Portugal o
Espaa.Losanlisisadicionalesbasadoseneldesempeorelativoporgrupossocioeconmicos,muestran
unavariacinsignificativamentemenorenMxicoqueenArgentinayBrasil(BancoMundial,2000).

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

55

Grfica3.4DesempeoenmatemticasenPISAyPIBpercpita,2003

Fuente:PISA;EdStats.

El alto nivel de equidad en resultados tambin se observa entre los estados


mexicanos(Grfica3.5).Aunqueunpequeogrupodeestados(tresocuatro)tieneun
desempeo relativamente positivo, y otro grupo reducido (cuatro o cinco) muestra un
desempeo relativamente deficiente, la gran mayora de estados en Mxico presenta
resultados similares. La dispersin parece ser un tema de gran importancia en por lo
menostresestados,peronoseconcentranenunsologrupodedesempeo.

56

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica3.5

MediasdepuntajesenmatemticasenPISA,porestado,2003

Fuente:PISA.

La Grfica 3.6 muestra los resultados por tipo de sistema escolar, sin controlar
parafactoresrelevantes.Ah semuestra quelatelesecundaria, unode los sistemas de
educacin de mayor crecimiento (alrededor de 20 por ciento) tiene el peor desempeo
por tipo de sistema escolar. Los puntajes en matemticas para los estudiantes de
telesecundariaestn,enpromedio,100puntosabajoalosdeestudiantesdesecundarias
generales,casi150puntosenlecturayalrededorde100puntosenciencia.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

57

Grfica3.6Resultadosdepruebasportipodeescuela,PISA2003

Fuente:BancoMundial,2005b.

Supervisando las caractersticas relevantes escolares e individuales, los dems


tipos de escuela presentan una ventaja significativa en trminos de aprendizaje con
respecto a las telesecundarias (Grfica 3.7). En matemticas, la ventaja slo es
estadsticamentesignificativaparaelbachilleratotcnicoygeneral,lasescuelastcnicas
profesionales y la capacitacin para el trabajo.As, luego de supervisar otros factores,
noseobservandiferenciassignificativasentretiposdesecundaria(secundariageneraly
tcnicaysecundariaparatrabajadores).Sinembargo,enelcasodeaptitudparaciencia
ylectura,lastelesecundariaspresentanunadesventajasignificativaconrespectoaotros
tiposdeenseanza(exceptolacapacitacinparaeltrabajo).Elanlisisdelosresultados
delPISArealizadoporelINEE,tambinmuestraquelastelesecundariastienenunpeor
desempeoqueotrostiposdeescuela:89porcientodelosestudiantesdetelesecundaria
no son competentes en matemticas, en comparacin con 71 por ciento de los
estudiantesdelassecundariasgenerales(INEE,2005).

58

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica3.7

Ventajaseneldesempeodediferentestiposdeescuelasen
comparacinconlastelesecundarias

Nota:Supervisindeotrosfactoressignificativos.
Fuente:BancoMundial,2005b.

Algunosestados,ricosypobres,(Aguascalientes,Colima 6 ,NuevoLen,Distrito
Federal y Quintana Roo) estn introduciendo innovaciones locales para mejorar su
sistemadeeducacinbsica.Elapndicedeestecaptulomuestrauninventariodelos
arreglosinstitucionalesenlosestadosluegodeladescentralizacin.Losprimeroscuatro
estados quedaron en la zona superior de la escala del PISA, mientras que el ltimo se
sita muy cerca del promedio nacional. Estos estados trabajan para mejorar el
aprovechamiento en el aprendizaje en varios frentes, como el mejoramiento de las
prcticaspedaggicas,laevaluacinylacontratacindemaestros.
En Aguascalientes, las iniciativas comenzadas luego de la descentralizacin
tenanelpropsitodeimpulsarladescentralizacindelaadministracinylapedagoga
anivelregional.Unodelosbeneficiosresidaenaumentarelcontrolsobrelosrecursos
humanos y ganar recursos fiscales (alrededor de 9 por ciento anual) para financiar
iniciativaslocales.Entreestasiniciativasseencuentraunprogramadecapacitacinpara
maestros que contribuy a que 32 por ciento de los maestros estatales aprobaran la
primerapruebanacionalen1996,encomparacinconslo8porcientoaniveldelpas,
laincorporacinde tecnologasde aprendizajeen las escuelas, pruebasa estudiantesy
participacin social. Entre las iniciativas ms recientes se incluyen los esfuerzos para
incorporarlasescuelaslocalesalprogramanacionalEnciclomedia(que,enesencia,esun
programa de libros de texto interactivos), un proyecto financiado a nivel local para
ensear ingls en la escuela primaria (en contraste con el plan de estudios a nivel
nacional,queincorpora elinglsslo enel primer ciclo de educacin secundaria), yla
aplicacindeexmenesamaestrosrecingraduados.

Colimatuvoelmejordesempeo,perosloocupaellugarnmero14entrminosdePIBpercpita.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

59

En Quintana Roo las innovaciones locales comenzaron en 1999. Las mejoras


desdeentonceshansidonotables,enespecialencomparacinconotrosestadosdelsur.
Elelementocentraldesusesfuerzossehareferidoalnivelescolar,dondesehaotorgado
el poder a los directores. Adems de la rendicin de cuentas por el desempeo de la
escuela, los directores han recibido una amplia capacitacin por parte de expertos
nacionales e internacionales en administracin, liderazgo, trabajo en equipo y
planeacinestratgica.Asimismo,sehancanalizadorecursosfiscalesdirectamentealas
escuelas, de las cuales 80 por ciento se han incorporado en el Programa Escuelas de
Calidad (PEC). De igual modo, se ha creado un fideicomiso para administrar las
contribuciones de los padres y el sector privado. Igualmente, se ha establecido un
extenso sistema de evaluacin de estudiantes para todos los grados y en todas las
escuelas, retroalimentando y difundiendo los resultados hacia planes locales para
mejora de calidad. Por su parte, se cre un consejo a nivel estatal con amplia
participacin de especialistas en educacin y el sector privado, que funge como
importantecontrapesoentrminosdelaresistenciasindical.Tambinsehareclutadoa
los gobiernos municipales en este esfuerzo mediante convenios para apoyar la
construccin y el mantenimiento de las instalaciones escolares. En este sentido, las
reformasadministrativashanfacilitadoelproceso,enespecialpormediodeprogramas
dedesarrolloprofesionalparaelpersonaladministrativoydepresupuestacinbasadas
enresultados.
La evidencia preliminar acerca de programas federales como el Apoyo a la
GestinEscolar(AGE)yelPECpodranseguirpropiciandoladiscusinacercadecmo
implementar polticas que alienten mayor participacin de las escuelas en su manejo.
Tanto los AGE como el PEC tienen el propsito de aumentar la autonoma escolar, el
poder local y la participacin de los padres. De acuerdo con los beneficiarios y un
anlisis previo, los AGE han aumentado la participacin de los padres en actividades
relacionadas con la escuela, han mejorado las relaciones entre padres y maestros lo
que significa que los padres estn ms conscientes del papel del maestro en el
aprendizaje de sus hijos. Con ello, los padres estn ms informados sobre el
desempeoescolardesushijosytienenmayorprobabilidaddeinsistirquecumplancon
susobligacionesacadmicas,comolastareasencasa.LosAGEmejoransustancialmente
los resultados del aprendizaje, incluso luego de supervisar otras intervenciones como
Oportunidades, lo que sugiere que las decisiones para descentralizar la educacin a
niveles locales puede tener un impacto positivo en los resultados (Banco Mundial,
2006b).
El PEC ha reducido las tasas de desercin en 0.41 puntos porcentuales, las de
fracaso escolar en 0.88 puntos y las de repeticin en 1.04 puntos porcentuales (Banco
Mundial,2006b).Loera(2005)tambinanalizloscambiosadministrativos,lasprcticas
docentes,laparticipacinsocial,laeficienciaexternayloslogroseducativos.Variables
como la capacidad del director de la escuela para guiar la transformacin de la
comunidadescolar,ylaplaneacinquehacenlosmaestrosdesusleccionesparaincluir
alternativas que consideren la diversidad de sus estudiantes, mostraron un aumento
60

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

positivo y significativo estadsticamente a lo largo de los primeros tres aos del


programa.Entreloselementosquetuvieronunainfluenciapositivasobrelosresultados
destacan los siguientes: mejoras en la infraestructura y la seguridad escolar, las altas
expectativas de los maestros acerca de que sus estudiantes tendrn un buen
aprovechamiento,elavanceculturalencasa,elapoyodidcticoparalosmaestros,yun
ambiente de aprendizaje participativo. Aunque no se cuenta con informacin similar
paraescuelasfueradelPEC,seobserva,sinembargo,quelasescuelasqueformanparte
delProgramaestnorientadasenladireccincorrectaenrelacinconlasmejorasenel
ambienteescolarylaparticipacindelospadres.
Unanlisisdelosdeterminantesdelaprovechamientoescolarmuestracmolas
medidas que aplican los estados pueden incidir sobre los resultados del aprendizaje
(Cuadro 3.4; lvarez, et al., 2006). En este sentido, slo dos variables resultan
significativas:(a)lautilizacindelsistemadeevaluacinestatalpararetroalimentaralas
escuelas y disear intervenciones, y (b) los conflictos entre los sindicatos y el estado.
Estas variables son significativas, pues sus coeficientes son considerables y sus niveles
de significancia son altos o mayores que los de otras variables, como los recursos
educativosenelhogarolapreparacindelamadre.Noobstante,elmayorimpacto,por
un buen trecho, lo tiene el sistema de evaluacin en conjunto. Con esto se demuestra
quelosestadospuedentomarmedidassignificativasparamejorarsussistemasescolares
medianteeldesarrollo ylautilizacindeunsistemadeevaluacinestatal.Deaquse
desprendequelasinstitucionesstienenrelevancia,aunquelostemasmsimportantes
continan representando un bajo costo y se encuentran bajo el control directo de las
autoridadesestatales.Porende,estaesunainversinespecialmentetil,dadasugran
contribucin a los resultados del aprendizaje, as como al hecho de que puede ser una
inversindemuybajocosto.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

61

Cuadro3.4

Medidasaplicadasporlosestadoscomodeterminantesdel
aprendizajeestudiantil

Factorexplicativo
Sistemaestatalderendicindecuentas
Sistemadeevaluacin(exmenes)
Publicacinderesultados
Retroalimentacindelasescuelas
Completarprocesosydisearestrategiasdeintervencin
Conflictosentreestadoysindicato
Medio
Bajo
Controlandopara:
Participacindelospadres
Descentralizacinalinteriordelestado
Influenciadelsindicatoenelnombramientodemaestros
Caractersticasdelosestudiantes
Entornofamiliar
Incentivoseinsumosenelhogar
Observaciones

Significancia

No
No
No
S

S
S

incl.
incl.
incl.
incl.
incl.
incl.

Coeficiente

13.1

4.6
9.5

12,311

Fuente:lvarez,etal.,2006.

II. SALUD
A lo largo de los ltimos veinte aos, el sector salud ha logrado mejoras
significativas en la situacin de salud de la poblacin, un mayor acceso a servicios
bsicos,yapoyoparalaaplicacindeimportantesmedidasdesaludpblica.Tambin
laexpectativadevidaaumentmsdeochoaos.Lamortalidadinfantilseredujo62
por ciento entre 1980 y 2004, y la vacunacin entre nios pequeos es prcticamente
universal,alcanzando95.4porciento(Grfica3.8;SSA,2005).Durantelaltimadcada,
la tasa de mortalidad entre los nios menores de cinco aos se redujo alrededor de 20
por ciento, y las muertes por diarrea y neumona disminuyeron ms de 70 por ciento
(Banco Mundial, 2004a). Las enfermedades prevenibles mediante vacunas mostraron
una reduccin drstica, al no registrarse casos de polio o difteria desde 1993. Sin
embargo, la mortalidad materna, que se relaciona con la calidad del servicio, ha
continuado en niveles considerables, de acuerdo con normas internacionales (Cuadro
3.5). El Objetivo de Desarrollo del Milenio sobre salud materna propuso reducir la
mortalidadendosterceraspartesentre1990y2015.Sinembargo,conunareduccinde
tan slo 30 por ciento durante los ltimos 15 aos, resulta poco probable que Mxico
logrecumplirestameta.

62

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica3.8Expectativadevidaymortalidad,19902004
50

76

40

74
73

30

72

20

por1,000

EsperanzadeVida

75

71
10

70

Espe ranzade Vida

MortalidadInfantil

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0
1990

69

Probabilidadde Morirante sde los5aos

Fuente:DireccinGeneraldeInformacinenSalud(DGIS),SSA,2006.

Cuadro3.5TasasdemortalidadmaternaenpasesdelaOCDE,principiosde
ladcadade2000(por100,000nacidosvivos)
Australia
Austria
Blgica
Canad
RepblicaCheca
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungra
Islandia
Irlanda
Italia
Japn
PromediosinMxico

4.8
2.6
8.6
7.8
3.2
13.6
5.4
6.5
2.9
6
8.3
0
11.6
2.7
7.3
8.4

Corea
Luxemburgo
Mxico
PasesBajos
NuevaZelanda
Noruega
Polonia
Portugal
RepblicaEslovaca
Espaa
Suecia
Suiza
Turqua
ReinoUnido
EstadosUnidos
DesviacinestndarsinMxico

15
18.6
65.2
9.9
8.8
5.3
5.4
2.5
7.9
4.2
4.4
6.4
49.2
6
9.9
8.8

Fuente:OCDE,2005c.

Las grficas 3.9 y 3.10 ilustran la inequidad del sistema, pues la situacin de
salud de los pobres es mucho ms deficiente que la de los no pobres, y los primeros
enfrentangastoscatastrficosmsaltosyfrecuentes(elgastocatastrficosedefinecomo
30 por ciento del consumo disponible, luego de gastos en alimentos, educacin y
vivienda).

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

63

Grfica3.9Tasasdemortalidadinfantilpormunicipio,2000

Fuente:CONAPO2000.

Grfica3.10Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,
19922004
5
4
3
2
1
0
1992

1994

1996

1998

2000

Fuente:Knaul,Arreola,yMndez,2005.

2002

2004

Coberturayorientacin
A pesar de los avances sustanciales en los indicadores bsicos de salud, el
sistema muestra resultados dbiles para los pobres en cuanto a la salud, la proteccin
financieraylacapacidadderespuesta.Buenapartedelapoblacin,especialmentelos
pobres,siguesinteneraccesoacoberturadeseguridadsocialyenfrentaaltosnivelesde
gastodebolsillo.Adems,lafragmentacininstitucionalreducelaeficaciadelsistema
(Grfica 3.11). Aunque las familias con trabajadores empleados en el mercado formal
pueden beneficiarse de un seguro de salud mediante el IMSS o el ISSSTE, el sector
informal 63 por ciento de la poblacin empleada de acuerdo con la ENIGH 2004
sigue en gran medida sin contar con cobertura de seguridad social. La cobertura que
64

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

otorgaelsistemaformalde aseguramiento es an ms limitada en ciertas regiones del


pas(Grfica3.12).
Grfica3.11Poblacinporinstitucindeafiliacin,2004
50
45
40

Millones

35
30
25
20
15
10
5

Asegurados

Estatales

SSAy

Secretaras

IMSS

Oportunidades

Estatales

Sistemas

SEMAR

PEMEX,

SEDENA,y

Seguro

Popular

ISSSTE

IMSS

NoAsegurados

Nota:Algunaspersonasestnafiliadasenmsdeunainstitucin.
Fuente:SSA,2005.

Grfica3.12 Poblacinsincoberturadeseguridadsocial,2005

Fuente:ClculosdelBancoMundialbasadosenelConteodePoblacinyVivienda2005.

El acceso a los servicios bsicos de salud sigue siendo espordico en algunas


partes del pas. As, los indicadores de resultados de salud en Chiapas, Oaxaca y
Guerrerosiguenrezagadosconrespectoalpromedionacional.Dehecho,estosestados
seubicanenelrenglnbajodelalistadeestadosclasificadosporesperanzadevidaal

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

65

nacimiento(Cuadro3.6),yenlosnivelesmsaltosentrminosdemortalidadmaterna.
Noobstante,laevidenciarecienteindicaqueseestcerrandolabrechaenlaesperanza
devidaentreelpromedionacionalycadaunodeesosestados.
Cuadro3.6Esperanzadevidaalnacimiento,19902005

Nacional
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Esperanzadevidamsbaja(excluyendoChiapas,
GuerreroyOaxaca)

1990
71.2
68.7
69.3
68.9

1995
72.7
70.6
71.0
70.9

2000
74.0
72.3
72.5
72.5

2005
75.4
73.9
74.1
74.1

69.973.6 71.674.2 73.175.4 74.676.6

Fuente:DGIS,SSA,2006.

Percepcindecalidadtcnica
Los cuadros 3.7 y 3.8 presentan algunos indicadores de calidad para diferentes
sistemasdesalud.Enalgunosdeellos,comolostiemposdeesperaylapercepcinde
calidadporpartedelospobres,IMSSOportunidadestieneunamejorclasificacinque
los dems sistemas. Cabe apuntar que IMSSOportunidades es distinto tanto en
estructuracomoenfinanciamiento,comosecomentarenelCaptulo4.
Cuadro3.7

Indicadoresdecalidadporsistemadesalud,2003

Indicador

SSA

IMSS

ISSSTE

IMSS
Oportunidades

Otros

Tiempodeesperaparaconsulta
Tiempodeesperapara
emergencia
Porcentajedeusuariossatisfechos
coneltiempodeesperapara
consulta
Porcentajedeusuariossatisfechos
coneltiempodeesperapara
emergencia

28.17

15.23

30.54

18.01

33.75

17.42

15.47

25.96

17.55

22.05

92.1

87.4

90.1

97.4

89.7

87.1

87.2

85.5

94.0

87.0

Fuente:SSA,2005.

66

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Cuadro3.8Percepcindecalidaddelserviciodesaludporprestador,2000
Porcentajedeindividuosquerespondieron

Programa
IMSS
Oportunidades
SSA/Sistemas
estatales
de
salud
Privado

Muybuena

Adecuada

Promedio

Deficiente

Muy
deficiente

Promedioa
muy
deficiente

4.2

76.7

18.5

0.6

...

19.1

4.7

82.4

11.7

1.1

0.1

12.9

10.7

78.4

9.3

1.6

10.9

Fuente:BancoMundial,2004d.

Algunos indicadores de salud, en la Grfica 3.13, podran mejorar en el futuro


como resultado de la descentralizacin. Incluso, algunos estados pobres como Oaxaca
muestran un mejor desempeo que estados ricos, como Tabasco. No obstante, es
importante ser prudente al interpretar estas tendencias. Debido a limitaciones en los
datos no se logr analizar el vnculo entre un cambio de poltica a nivel estatal y un
cambioenlaprestacindeserviciosolautilizacinenlosmismosque,asuvez,tuviera
unimpactoenlosresultados.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

67

Grfica3.13 Indicadoresdesalud,19902003

MortalidadInfanti

2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

MortalidadMaterna

35
30
25
20
15
10
5
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

MorbilidadporDiabetes

700
600
500
400
300
200
100
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Nacional

68

Oaxaca

Hidalgo

Colima

Tabasco

BajaCaliforniaSur

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Jalisco

350
300
250
Agudas

MorbilidadporEnfermedadesRespiratorias

400

200
150
100
50
0
1990 1991 1992

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Nacional
Oaxaca
Hidalgo
Colima
Tabasco
Fuente:Arredondo,2005.EstimacionesconbaseendatosdelaSSA.

2000 2001 2002 2003

BajaCaliforniaSur

Jalisco

Tambin existen variaciones en otros indicadores de salud, como el nmero de


doctoresyelnmerodecamasenfuncindelapoblacin,ascomolosindicadoresde
eficiencia, como el uso y rotacin de hospitales (vase Grfica 3.14 y Volumen II). En
cuantoalacobertura,medidaporelnmerodedoctoresentrminosdepoblacin,dos
estadosricosmuestranresultadosopuestos.Porunlado,Jaliscotienelacoberturams
altay,porotro,BajaCaliforniaSur,lamsbaja.Encuantoalaeficiencia,medidaporel
uso y rotacin de hospitales (nmero de camas por paciente hospitalario nuevo),
algunos estados ricos, como Jalisco 7 y Baja California Sur, estn a niveles inferiores al
promedio nacional, mientras que dos de las entidades ms pobres, Hidalgo y Oaxaca,
superan el promedio, lo que refleja una proporcin mucho mayor de la poblacin del
estado sin cobertura de seguridad social, lo que reduce a este segmento a utilizar los
serviciosdelaSSAolossistemasdesaluddelosestados.

En1997,JaliscointegrelHospitalCivilalSistemaEstataldeSalud,aumentandorpidamentelosrecursos
desaluddelestado.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

69

Doctorespor1,000habitantes

Grfica3.14 Indicadoresdesaludparaestadosseleccionados,19902001
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Camaspor1,000habitantes

3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

90%

80%

80%

1999

2003

40%

2001

40%
1999

50%

1997

50%

2003

60%

2002

60%

70%

2001

70%

2000

RotacinHospitalaria

90%

1995

OcupacinHospitalaria

Nacional

Oaxaca

Hidalgo

Colima

Tabasco

BajaCaliforniaSur

Jalisco

Fuente:Arredondo,2005.EstimacionesconbaseendatosdelaSSA.

Los gastos catastrficos en salud siguen un patrn similar a algunos de los


indicadores presentados arriba. Los gastos de este nivel son altos para Oaxaca, pero

70

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

tambin para estados no pobres como Jalisco y Tabasco. De acuerdo con Arredondo
(2005) y un cuadro resumen en el Apndice 3.2, Tabasco, Jalisco y Baja California Sur
hansidocapacesdeavanzarenelprocesodedescentralizacinmsqueotrosestados,
enloquerespectaalaorganizacininstitucional,elmanejofinancieroylaasignacinde
recursos. Sin embargo, su desempeo en salud es deficiente con relacin a su nivel de
ingresoper cpita, encuantoal monto de recursospblicos invertidos en sus sistemas
desaludydelacoordinacindesussistemasdesalud.
Grfica3.15Proporcindefamiliasqueenfrentangastoscatastrficosensalud,
estadosseleccionados,2003
6

0
BajaCaliforniaS ur

Colima

Hidalgo

Jalisc o

Oaxaca

Tabasc o

Fuente:Arredondo,2005.

Las iniciativas ms recientes en el mbito de la salud, como el Seguro Popular,


proporcionan cobertura a la poblacin sin seguridad social en un esfuerzo por
minimizarsuvulnerabilidadantegastoscatastrficosoempobrecedoresensaludy,en
trminosmsgenerales,garantizandolacalidaddelasoportunidadesbsicasdesalud.
En la actualidad, el Seguro Popular cubre a cerca de 3.5 millones de hogares. 8
Asimismo, este esquema se orienta a 90 por ciento de las familias en las dos quintiles
ms pobres de la poblacin. En contraste con los resultados que presentan los datos
administrativos,resultadosdeencuestasmuestranque,enestaprimerafase,slo60por
ciento de los hogares cubiertos por el Seguro Popular se encuentran entre el 40 por
ciento ms pobre de la poblacin. Lo que es ms importante an, es que otros
programas,comoOportunidadeseIMSSOportunidades,parecenestarmejororientados

LaafiliacinalSeguroPopularsellevaacaboendosetapas.LaasignacindefondosfederalesdelSeguro
Popularhacialosestadosylasaportacionescorrespondientesdeestossedefinenenconjuntoporpartede
los gobiernos federales y estatales por medio de un Acuerdo de Coordinacin. En segundo trmino, las
secretaras de salud de los estados establecen Regmenes Estatales de Proteccin Social en Salud (REPSS)
quesonresponsablesporelfomentodelprogramaylaafiliacindebeneficiarios.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

71

y,conello,ofrecenmsoportunidadesparamejorarlosobjetivosdelSeguroPopular. 9
Las Grficas 3.16 y 3.17 comparan la distribucin del Seguro Popular con la de la
poblacinsincoberturadeseguridadsocial, 10 ladeOportunidadesycon(elusode)los
principalesserviciosdesaludparalapoblacinsincoberturadeseguridadsocial(SSA,
IMSSOportunidades, Institutos Nacionales de Salud) y para los asegurados (IMSS,
ISSSTE, PEMEX), obtenidos todos los datos a partir de la ENIGH y con bases
metodolgicas comunes. Por un lado, la afiliacin al Seguro Popular en 2004 fue ms
progresiva (a favor de los pobres) que lo que representa el uso generalizado (sin
orientacin especfica) de los servicios de la SSA y la distribucin de la poblacin sin
cobertura de seguridad social, es decir, la poblacin objetivo de largo plazo del
programa.Porotraparte,elgradoobservadodeprogresividaddelSeguroPopularno
llegaalosniveleslogradosporOportunidadeseIMSSOportunidades.
Grfica3.16 DistribucindebeneficiariosdeserviciosdesaluddelaSSAafiliados
alSeguroPopularyOportunidades,ydelapoblacinnoasegurada

Nota:Losdecilesfamiliaresestnordenadosporingresopercpitanetodetransferencias.
Fuente:ClculosdelpersonaldelBancoMundialapartirdelMdulodeProgramasSocialesdelaENIGH,
2004.

Una iniciativa reciente que est en discusin es la propuesta para afiliar a pacientes de IMSS
OportunidadesconelSeguroPopular(Arredondo,2005).
10Enesteanlisis,unafamiliaseconsideraaseguradasiporlomenosunodesusmiembrosestcubiertopor
cualquieresquemapblicodeseguridadsocialoporunsegurodesaludprivadoynoaseguradoencualquier
otrocaso.
9

72

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica3.17 CoeficientesdeconcentracinparaelSeguroPopularyotrosprogramas
desalud,ylapoblacinnoasegurada

Nota:Enelcasodelosprestadoresdeserviciosdesalud,lasdistribucionespresentadasserefierenalusode
servicios.Lapoblacinestclasificadaporingresopercpitanetodetransferencias.
Fuente:ClculosdelosautoresutilizandoENIGH,2004(incluyendoelMdulodeProgramasSociales)para
Oportunidades, Seguro Popular, SSA y la poblacin no asegurada. Para el resto, Scott (2005), utilizando
ENIGH 2002 (incluyendo el Mdulo de Programas Sociales), excepto IMSSOportunidades e Institutos
Nacionales,queseobtuvierondelaEncuestaNacionaldeSalud(ENSA)2000.

Losgastosfamiliaresensaludsonmsbajos,enpromedio,paralosbeneficiarios
delSeguroPopularqueparaelrestodelapoblacinsincoberturadeseguridadsocialen
trminosabsolutosyrelativos(exceptoparaelsegundoquintil),aunquelasdiferencias
sonprobablementedemasiadoreducidasparaserestadsticamentesignificativasenlos
quintiles ms pobres. 11 Nuevamente, se hace evidente que Oportunidades est
contribuyendoareducirlosgastosdesaluddelasfamilias.Porltimo,existeconstancia
dequelaincidenciadelosgastoscatastrficosensaludesmsbajaentredecilesparalos
beneficiarios del Seguro Popular que para el resto de la poblacin sin cobertura de
seguridadsocial.Paraunanlisisdetallado,conslteseelVolumenII.

DadoquelacoberturadelSeguroPopularanerarelativamentebajaen2004,quelamuestra

11

de beneficiarios de la ENIGH era limitada y que el uso de y el gasto en servicios de salud


(especialmenteelgastocatastrfico)soneventosdebajafrecuencia,estosresultadossepresentan
enagrupacionesmsgeneralesdefamiliasporingreso(quintiles1y2,yagrupadosdel3al5)y,
por ello, debern interpretarse con precaucin, en especial en los casos en que las diferencias
observadas son reducidas. Los gastos catastrficos en salud se definen como erogaciones que
representanmsde30porcientodelingresofamiliardisponible,definidocomoingresocorriente
neto de la lnea de pobreza de alimentacin, que representa el costo de la canasta alimentaria
mnima.EstadefinicinnoescomparableconelconceptomscomplejoempleadoporlaSSA.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

73

INFRAESTRUCTURABSICA

III.

El acceso a servicios bsicos como agua, drenaje y electricidad son importantes


parareducirlapobrezaymejorarelbienestardelasfamilias.Apesardeesteprogreso,
un porcentaje importante de los pobres an carece de acceso a servicios bsicos. En
2004, casi 10 por ciento de todos los hogares en Mxico no tena acceso a fuentes
mejoradasdesuministrodeagua;cercade7porcientonocontabaconservicioalguno
de drenaje, y ms de 10 por ciento viva en casas con piso de tierra (Cuadro 3.9). Sin
embargo, como se muestra en la Grfica 3.18, la proporcin de hogares con acceso a
agua corriente, alcantarillado y electricidad vara de manera notable entre las diversas
regiones del pas. Las familias en el sur de Mxico tienen baja cobertura de, por lo
menos,unodeestostresservicios(agua,drenajeyelectricidad).
Cuadro3.9

Electricidad

Agua

Piso

Drenaje

Accesoaservicios,19922004
Nacional
1992
2004
92.4
98.7
7.6
1.3

Urbana
1992
2004
98.5
99.5
1.5
0.5

1992
76.2
23.8

2004
95.8
4.2

80.7

90.1

92.2

94.4

50.3

75.6

19.3

9.9

7.8

5.6

49.7

24.4

26.4
55.1
18.5
65.4

38.8
50.9
10.3
91.2

34.1
57.6
8.2
81.6

46.1
48.3
5.7
95.3

5.8
48.4
45.8
22.5

14.3
59.6
26.1
75.7

Nomejorado

6.0

1.5

4.0

1.1

11.3

2.9

Sindrenaje

28.6

7.3

14.4

3.6

66.2

21.5

S
No
Fuentesdeagua
mejoradas
Fuentesdeaguano
mejoradas
Recubiertooterminado
Cemento
Tierra
Mejorado

Rural

Fuente:EstimacionesdelpersonaldelBancoMundialconbaseenlaENIGH.

Grfica3.18 Hogaresconaccesoaaguaentubada,drenajeyelectricidad,2005

Fuente:ClculosdelBancoMundialbasadosenelConteodePoblacinyVivienda2005.

74

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

LacoberturadelainfraestructurabsicaesanlimitadaparalospobresEnlas
zonasruralesen2004,casi48porcientodetodospobresextremosdeMxico(quienes
viven por debajo de la lnea de pobreza alimentaria) viva en casas con piso de tierra.
Asimismo, 37 por ciento no contaba con suministro mejorado de agua y una tercera
parte no tena acceso a corriente elctrica. Por otro lado, en las zonas urbanas en ese
mismoao,19porcientodelospobresextremostenapisodetierraensuhogar,13por
cientonocontabaconaguacorriente,12porcientonotenaaccesoadrenajey,adems,3
porcientovivasinsuministroelctrico. 12
De acuerdo con cifras censales, en 1990, 21 por ciento de la poblacin no tena
accesoafuentesmejoradasdeagua;15aosdespus,lacifraerade11porciento.Enel
casodelaelectricidad,lacoberturacrecide87a97porcientoenelmismoperiodo. 13 A
pesar del avance, siguen presentndose disparidades entre municipios. Como se
muestraenelCuadro3.10,14porcientodelapoblacinenelcuartilmsbajonotiene
electricidady29porcientonotieneaccesoafuentesmejoradasdeagua.Mientrastanto,
slo0.6porcientodelapoblacinenelcuartilmsaltocarecedeelectricidadyslo2.1
porcientonotieneaccesoafuentesmejoradasdeagua.Msdetrescuartaspartesdela
poblacinenelcuartilmsbajovivenenunazonarural,encontrastecon2.8porciento
enelcuartilmsalto.
Cuadro3.10 Accesoaservicios,porgrupodemunicipios,2000
Indicador
Porcentaje de la poblacin sin
electricidad
Porcentaje de la poblacin sin
fuentesdeaguamejoradas
Porcentaje de la poblacin sin
drenaje
Porcentaje de la poblacin que
vive en localidades con menos
de5,000habitantes
Totaldelapoblacin(millones)
Nmerodemunicipios

I(mspobre)

II

III

IV(msrico)

Total

14.0

3.2

1.3

0.6

4.8

28.9

10.0

4.0

2.1

11.2

26.7

9.3

2.5

1.1

9.9

77.0

36.3

8.0

2.8

31.0

24.3
1,553

24.3
669

24.0
132

24.7
56

97.4
2,410

Nota: Los porcentajes estn ponderados por la poblacin en el municipio. Los grupos se definieron de
acuerdoconelniveldemarginacindecadamunicipioen2000.
Fuente: Elaboracin del personal del Banco Mundial con base en informacin de CONAPO a nivel
municipal,2000.

Lafuentemsimportantedefinanciamientodelainfraestructurasociallocalen
losmunicipiospobreseselFISM.En2003,unpromediode58porcientodelainversin
total que se llev a cabo en los municipios fue financiada mediante el FISM, con una
proporcin creciente para los municipios con mayor nivel de marginacin. La
importancia del FISM en los recursos municipales vara por sector y tamao de

EstimacionesdelpersonaldelBancoMundialconbaseenlaENIGH.
ConteodePoblacinyVivienda,2005.

12
13

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

75

municipio. El FISM representa 65 por ciento de la inversin total en infraestructura


realizada en los municipios ms pobres y 35 por ciento del total de sus gastos. El
Cuadro 3.11 presenta las asignaciones del FISM determinadas por los municipios
porcategoraparaunmunicipiopromedio,ascomoeltotaldefondosdistribuidoalos
municipios en 1990, 2001 y 2003. Los fondos se distribuyen de la siguiente manera: 45
porcientoparaaguaydrenaje,electricidadyvialidades;26porcientoparaurbanizacin
municipal, y 29 por ciento para otras categoras, como infraestructura bsica en salud,
educacinyvivienda.Porsuparte,lasasignacionesdelFAISentrediferentesgruposde
estadosymunicipiosdeacuerdoconsuniveldemarginacin,nomuestrandiferencias
significativas(vaseelVolumenIIparaunanlisisdelosestados).
Cuadro3.11 AsignacionesdelFAISporsector,1999,2001y2003
Proporcionesnoponderadas
Categora
Agua
Drenaje
Alcantarillado
Urbanizacinmunicipal
Electrificacinrural
Infraestructurabsicaensalud
Infraestructurabsicaen
educacin
Vivienda
Caminosrurales
Infraestructuraproductivarural
Asistenciaseducativas
Otros
Nmerodemunicipios

1999

2001

2003

Proporcionesponderadas(por
tamaodelFISM)
1999

2001

2003

15.4

8.6
21.6
11.6
5.6

12.0
4.9
4.6
26.8
10.4
4.5

13.3
5.7
5.1
24.4
10.3
4.5

12.9

8.6
24.9
11.6
4.6

10.8
5.4
4.5
27.9
10.8
3.6

11.5
6.1
5.3
26.1
10.4
3.8

13.6
3.4
11.2
3.4

5.6
2,305

12.7
2.6
12.0
3.5
2.0
4.1
2,429

13.0
3.5
11.5
4.0

4.6
2,059

13.0
3.3
10.4
3.6

7.1
2,305

11.6
2.4
12.6
3.0
2.3
5.0
2,429

11.0
4.0
13.5
4.1

4.1
2,059

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en Encuestas a Presidentes

Municipales2000,2002y2004.

LasasignacionesdelFAISslosecorrelacionanconlasnecesidadesmunicipales
en el sector de agua y electricidad, mientras que no existe correlacin en el
alcantarillado. Luego de evaluar los coeficientes en la media de la muestra, las
diferencias en el nivel de cobertura de la electricidad son notables. La Grfica 3.19
ilustra estos resultados utilizando una regresin lineal. En el caso del agua, las
diferencias no son tan notables, a pesar de observarse una pendiente negativa al
aumentar la cobertura del agua. En el caso del alcantarillado, las diferencias entre
municipios con distintos niveles de cobertura no son significativas. Por ltimo, en el
casodelaelectricidad,losrecursosparecenestarcanalizadosdemaneraadecuadahacia
las necesidades de los municipios. 14 Al incrementarse la cobertura, la proporcin de

Estascifrasilustranlacorrelacinentrenecesidadesyasignaciones.Sinembargo,elinformesectorialque
sepresentaenelVolumenIIincluyeestimadosenlosqueseintroducencontrolesparaelingresomunicipal.
Losresultadossonsimilaresentrminoscualitativos.
14

76

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

recursos para electricidad desciende (vase el Volumen II para un anlisis de los


estados).
Grfica3.19 CorrelacindelasasignacionesdelFISMylainfraestructurabsica,
1999,2001y2003

Nota:LosparmetrosparalasrectassecalcularonconunaregresindeMCOdelasproporcionesasignadas
delFISM,conrespectoalniveldecoberturadecadasector.
Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial con base en encuestas a Presidentes Municipales y
datoscensales.

Muchos otros recursos se estn orientando hacia los municipios para ser
invertidoseninfraestructurasocial.EnelCuadro3.12semuestraquelainversintotal
eninfraestructura(excluyendotelecomunicaciones)ascendia90.6milesdemillonesde
pesos,loqueequivalea1.4puntosporcentualesdelPIBdelpasen2003.Laprincipal
inversin es en electricidad, donde la proporcin de la inversin total fue de 47 por
ciento,seguidaporcaminos,con35porciento,yaguayalcantarilladocon18porciento.
El FAIS participa con 10 por ciento en estas cifras, mientras que el sector privado
contribuye con cerca de 9 por ciento. La participacin del FAIS en electricidad y
caminos no es tan notable, pero es responsable por 29 por ciento de la inversin en el
sectorhidrulico.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

77

Cuadro3.12 Inversineninfraestructurapblica,porsector,excluyendo
telecomunicaciones,2003
MillonesdePesos

Sector
Aguayalcantarillado
Electricidad
Caminos
Puertosy
ferrocarriles
Total

Inversin
privada

Inversinpblica
NoFAIS

Total

FAIS

4,000

7,872
39,921
24,200

4,876
2,341
2,277

16,748
42,262
26,477

3,800

1,330

5,130

7,800

73,323

9,494

90,617

Nota:Sloseincluyerongastoenaguayalcantarillado,electricidadycaminoseneltotaldelFAIS,conbase
enEncuestaaPresidentesMunicipales.
Fuente:EstimacionesdelpersonaldelBancoMundialconbaseenBancoMundial,2005b.

La existencia de otros fondos que se orientan hacia objetivos similares podra


explicar, en parte, la falta de correlacin entre necesidades y asignaciones del FAIS.
Tambin otros arreglos institucionales pueden contribuir a explicarlo, como: (a) la
frmulanorecompensaeldesempeo;(b)factorespolticos,tcnicos,presupuestarios(el
hechodequelosrecursossetransfieranendiezpagosmensuales),einstitucionalesenel
diseo dificultan que los municipios planeen proyectos de mayor tamao, lo que
requiere mayores sumas de capital; (c) rendicin de cuentas limitada, y (d) el FAIS
utilizadiferentesmodelosdeplaneacinanivellocal.Estostemasseexploranenmayor
detalleenelCaptulo4.
IV.

DESARROLLORURAL

A pesar de la gran inversin pblica en el sector, la productividad agrcola es


baja en Mxico (vanse Grficas 3.20 y 3.21). En Banco Mundial (2005a) se destaca la
necesidad de mejorar los programas de desarrollo rural orientados hacia la
productividad.

78

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

10,000
9,000
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
ALC

Arg

Uru

CR

Chi

Ven

Bra

Cub

Col

RD

Par

Pan

Nic

Mex

Per

Gua

ElSal

Ecu

Hon

Bol

0
Hai

ValorAgregadoAgrcolaperCpit

Grfica3.20ProductividaddeltrabajoagrcolaenpasesdeAmricaLatinay
elCaribe,2002

Nota:Medidoendlaresde1995portrabajador,definidocomovaloragregadoagrcoladivididoentrela
fuerzadetrabajoagrcola.
Fuente:BancoMundial,2005a.

450
400
350
300
250
200
150
100
50
GUA

BOL

ELS

COL

PER

ARG

ALC

BRA

NIC

CRI

DR

MEX

0
CHI

DlaresporTrabajador,19962000

Grfica3.21 Gastopblicoenagriculturaportrabajadoragrcolaenpasesde
AmricaLatinayelCaribe,promedio19962000

Fuente:BancoMundial,2005a.

EnestaseccinseanalizaelprogramaAlianzaparaelCampoy,enparticular,su
Programa de Desarrollo Rural, a fin de comprender el diseo y la operacin de los
programas de desarrollo rural con relacin a la descentralizacin y la pobreza en
Mxico. En primer lugar, Alianza es el programa insignia de la SAGARPA, en
funcionamientodesde1996.Habiendotrascendidogestionespresidenciales,elprograma
tienegrandesprobabilidadesdecontinuarcreciendo.Ensegundolugar,lamayorparte
de los fondos de programas se han descentralizado hacia los estados y algunos otros
(como la mayor parte del financiamiento del Programa de Desarrollo Rural) se han

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

79

descentralizadohacialosmunicipios. 15 Tercero,elProgramadeDesarrolloRuralesun
esquema con orientacin especfica para favorecer a los pequeos productores y los
habitantes pobres de zonas rurales en general, aunque prestando atencin especial a
zonasmarginadasygruposvulnerables(mujeres,jvenes,ancianos,familiasindgenas
ydiscapacitadosenzonasrurales).Deaquque,elProgramadeDesarrolloRuraltenga
la doble ventaja de estar descentralizado hacia los municipios y orientado hacia los
pobres. Cuarto, Alianza busca la produccin. As, contiene el diseo y complejidad
operativa tpica de los esquemas orientados al fomento de la actividad empresarial
independiente,quetrataensumayoraconbienesprivados.Estosprogramasrequieren
un personal numeroso y comprometido, y un sinnmero de gastos en organizacin,
capacitacin y asistencia tcnica, lo que dificulta su operacin y los hace costosos en
trminos de rubros recurrentes. 16 Por ltimo, la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, por sus siglas en ingls) ha evaluado el
esquemaduranteunaseriedeaos,generandomaterialrelevante. 17
Coberturayorientacin
Alianza no es un programa con un fin especfico, como s lo es el Programa de
DesarrolloRural.Sinembargo,lacrecienteparticipacindeesteProgramadeAlianza
podrahabermejoradosuorientacin(Cuadro3.13).Delosbeneficiariosdelesquema,
47 por ciento vive en municipios considerados de marginacin muy alta o alta (donde
vive49porcientodelapoblacinrural)yunaproporcinsimilardebeneficiariosvive
en municipios de marginacin media o baja (comparada con 39 por ciento de la
poblacin rural). Esto es a pesar de que las reglas de operacin del programa indican
que70porcientodesusfondosadministradosporlosestadosdebendeiralocalidades
dealtaomuyaltamarginacin.Ladistribucindelosfondosesmsregresivaquelade
losbeneficiarios,debidoaquemayoresproporcionesdeestossedirigenamunicipiosde
marginacin baja o muy baja, y una proporcin menor hacia los de alta o muy alta
marginacin.

El trmino descentralizado se utiliza aqu en el sentido en que el trmino federalizado se emplea


comnmenteenMxico:esdecir,aspectosimportantesdelaoperacindeunprogramasedelegananivel
estatalomunicipalylosgobiernossubnacionalescontribuyenasufinanciamiento.
16 En Banco Mundial (2005a, Estudio de Pobreza Rural, captulos 6 y 8) se pueden consultar ms detalles
sobrelaimportanciadeestetipodeprogramasylosrequisitosydificultadesdesupuestaenmarcha.
17 En colaboracin con los equipos de evaluacin de diferentes estados, la FAO ha realizado estudios
cuantitativosdelosbeneficiariosyentrevistassistemticasconparticipantesrelevantesendiferentesaos,
conloquehareunidounaconsiderablebasededatos.ConlaaprobacindeSAGARPA,laFAOaccedia
facilitar esta base de datos al Banco Mundial, manteniendo el anonimato de los entrevistados, por lo cual
estamosampliamenteagradecidos.
15

80

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Cuadro3.13 Distribucindelapoblacinrural,beneficiariosyfondosdelPrograma
deDesarrolloRural,porniveldemarginacindesuzonaderesidencia
Niveldemarginacin
Proporcin
Poblacinrural
Beneficiarios
Fondos

Muyalto

Alto

Medio

Bajo

Muybajo

13.9
6.7
1.7

35.5
40.1
30.2

22.7
23.8
23.3

16.7
23.3
37.1

11.2
6.0
7.8

Nota:Lapoblacinruralsedefinecomoaquellosquevivenenlocalidadesdemenosde5,000habitantes.
Fuente: FAO, 2004 y estimaciones del personal del Banco Mundial con base en datos de CONAPO 2000 y
Szkely,etal.,2005.

LasevaluacionesquelaFAOharealizadodeAlianzadistinguencincotiposde
beneficiarios. La clasificacin se basa en un ndice compuesto por cinco variables:
educacin, valor de los activos, ganado, tierra y (un ndice de) tecnologa. 18 En el
Cuadro3.14semuestranlascaractersticaspromediodelosbeneficiariosdelPrograma
deDesarrolloRural2004.LaFAOconsideraquelostiposIyIIsonproductorespobres,
aunque de acuerdo con los aos promedio de escolaridad pareceran estar en mejor
situacin que los pobres rurales identificados utilizando la ENIGH. Cerca de 80 por
cientodelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRuralpertenecenalostiposIyII,
en comparacin con 56 por ciento de los beneficiarios del programa agrcola, y 34 por
cientodelosbeneficiariosdelprogramaganadero(Grfica3.22).
Cuadro3.14CaractersticasdelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRural,
portipo,2004

Caractersticaspromedio

Beneficiarios(porcentaje)
Edad(aos)
Educacin(aos)
Valordelosactivos(pesos)
Nmero de cabezas de ganado
equivalentes
Equivalente de tierra irrigada
(hectrea)
Niveltecnolgico

II

Tipodebeneficiario
III
IV

Total

37.8
45.2
4.8
1,799

41.9
45.3
6.3
56,557

17.8
45.9
8.9
208,853

2.5
53.9
14.3
662,765

0.0
43.0
19.0
512,000

100.0
45.3
6.5
83,503

5.6

8.3

13.8

28.6

71.0

8.9

0.8
0.2

3.0
0.3

11.1
0.5

33.1
0.6

10.0
0.8

4.6
0.3

Fuente:FAO,2004.

La evaluacin que la FAO realiz de Alianza para 2004 se bas en una muestra de beneficiarios en 30
estados con dos marcos de muestreo, uno para beneficiarios de Alianza en 2002, que incluy a 15,898
productores,yelotroparabeneficiariosdeAlianzaen2004,quecontempla12,109productores.Elprimer
marcodemuestreoseutilizparaestimarelimpactodeesteProgramaen2002.Ambasmuestrasincluyena
beneficiarios de los programas de agricultura, ganadera y desarrollo rural. Las entrevistas se llevaron a
caboentreabrilyjuniode2005.
18

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

81

PorcentajedeBeneficiarios

Grfica3.22 DistribucindebeneficiariosdeAlianzaen2004,porprograma
ytipodebeneficiario
50
40
30
20
10
0
TipoI

TipoII

Agricultura

TipoIII

Ganadera

TipoIV

DesarrolloRural

Fuente:FAO,2004.

TipoV

TodoAlianza

LaGrfica3.23muestraladiferenciaenladistribucindebeneficiariosyfondos.
ElporcentajedefondosasignadosabeneficiariosdetipoIyIIesmenorencomparacin
conelnmerodebeneficiariosenestascategoras,mientrasquelocontrariosecumple
paralostiposIIIyIV.DifcilmenteseencuentranbeneficiariosdetipoVenelPrograma
deDesarrolloRural.
Nosecuentaconinformacinsobreladistribucindebeneficiariosportipoentre
estados, por lo que se desconoce si la orientacin (es decir, la participacin de
beneficiariostipoIyII)esmejorenunosestadosqueenotros.Sinembargo,seesperara
que la permeabilidad fuera ms importante en los estados ricos que en los pobres.
Duranteeltrabajodecampo,seobservqueeltemadelapermeabilidaddelPrograma
deDesarrolloRuralbeneficiaaagricultorescomparativamentemsricos,resultabams
preocupanteparalosoperadoresdelprogramaenelestadodeJalisco(msrico)queen
estadosmspobres,comoGuerreroyVeracruz,probablementeaquesuincidenciafue
mayorenJalisco.

82

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

PorcentajedeBeneficiarios

Grfica3.23 DistribucindelosfondosdelProgramadeDesarrolloRural,
portipodebeneficiario,2004
50
40
30
20
10
0
TipoI

TipoII

TipoIII

Benefic iarios

TipoIV

TipoV

Apoyos

Fuente:FAO,2004.

La base de datos de FAO slo contiene informacin sobre beneficiarios de


Alianza, sin un grupo de control. A fin de superar esta limitacin, se compar la
distribucindelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRuralconladelapoblacin
rural captada en la ENHRUM. 19 Utilizando la clasificacin de la FAO, se agrup a la
poblacinrural(deacuerdoconlosdatosdelaENHRUM).Losresultadossemuestran
enlaGrfica3.24.

Porcentaje

Grfica3.24 DistribucindelosbeneficiariosdelProgramadeDesarrolloRuraly
lapoblacinrural(familias)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
I

II
PoblacionRural

III
Beneficiarios

IV

Apoyos

Fuente: Calculado con base en el informe de evaluacin del Programa de Desarrollo Rural de Alianza y
datosdelaENHRUM.

LaEncuestaNacionaldeHogaresRuralesdeMxico(ENHRUM),tomadaen2002encolaboracinconel
InstitutoNacionaldeEstadstica,GeografaeInformtica(INEGI)yElColegiodeMxico,abarcacercade
1,800hogaresruralesyesrepresentativaanivelnacionalyregional.
19

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

83

Las dos distribuciones difieren. Las familias ms pobres (en el tipo I) no estn
suficientemente representadas en la poblacin de los beneficiarios del Programas de
Desarrollo Rural, mientras que las de los tipos III y IV estn representadas en exceso,
tantoenfuncindelasfamiliascomodelosfondos.Laprobabilidaddequeunafamilia
detipoIseabeneficiariadelProgramadeDesarrolloRuralescincovecesmenorquela
deunafamiliadetipoII,20vecesmenorqueunadetipoIIIymsde50vecesmenor
queladeunafamiliadetipoIV.
Percepcindecalidaddelprograma
Los fondos de Alianza parecen haber tenido impacto en la economa de sus
beneficiarios. Las grficas 3.25 y 3.26 muestran la relacin entre los subsidios a la
inversin de Alianza y el ingreso bruto, el empleo, los activos y la tecnologa de los
beneficiariosdelosprogramasdeagricultura,ganaderaydesarrolloruralde2002.Las
cifrasserelacionanconelperiodoentreelmomentoenquelosbeneficiariosrecibieron
el apoyo de Alianza, durante la segunda parte de 2002, y cuando se les entrevist,
durante el primer semestre de 2005. Las cifras se basan en percepciones de los
beneficiarios(expresadasdurantelasentrevistasdeevaluacin).
Enpromedio,Alianzaparecehabercontribuidoalaexpansindelingresobruto
de los beneficiarios en cerca de 17 por ciento, mucho ms que el empleo, que slo
aument 3 por ciento. 20 Lo anterior result particularmente evidente entre los
beneficiarios del tipo II y tipo III, y mayor en el Programa de Desarrollo Rural que en
otros. El empleo fue mayor para los beneficiarios del tipo I y menor para todas las
demscategorasdebeneficiarios.

Lamayorpartedelimpactoenelingresobruto(76porciento)sedebialcrecimientoenlaproduccin,
luegodeobservarseaumentosenlaescala(73porciento)yenlosrendimientos(27porciento).El24por
cientorestantesedebiamejorasenprecios,luegoderealizarinversionesencomercializacinymejoras
delacalidad.
20

84

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Grfica3.25 Aumentoporcentualenelempleoyelingresobrutopara
losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005
35
30
25
20
15
10
5

IngresoBruto

Todo

Alianza

Rural

Desarrollo

Ganadera

Agricultura

Empleo

TipoV

TipoIV

TipoIII

TipoII

TipoI

Fuente:FAO,2004.

Grfica3.26Aumentoporcentualdeactivosyniveldetecnologapara
losbeneficiariosdeAlianza2002,entreeseaoy2005
100
80
60
40
20

Tecnologa

Alianza

Todo

Rural

Desarrollo

Ganadera

Agricultura

Activos

TipoV

TipoIV

TipoIII

TipoII

TipoI

Fuente:FAO,2004.

Como consecuencia del apoyo de Alianza, el valor de los activos de los


beneficiariosaument13porciento 21 ,yelndicedetecnologa 22 seincrementen21por
ciento. El impacto de Alianza sobre los activos y la tecnologa fue mayor para los
beneficiarios del tipo I, decreciendo rpidamente a medida que el nmero de

AquseincluyeelvalordelosactivosobtenidosconayudadeAlianzayunaumentoadicionalde43por
cientoenelvalordelosactivosdelosbeneficiariosqueseatribuyealefectodeAlianza.
22Enelcasodelaagricultura,elndicedetecnologaincluyeindicadoresdecalidaddelmaterialdesiembra,
el uso de maquinaria, la disponibilidad y el tipo de irrigacin y el uso de fertilizantes. En el caso del
ganado,elndiceincluyeelementosrelacionadosconlacalidaddelganado,eltipodealimentoutilizadoyla
infraestructura.Elndicefluctaentre0y1.Elimpactosecalculacomoelcambioporcentualenelvalor
delndiceentre2002,antesderecibirelapoyodeAlianza,y2005.
21

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

85

beneficiarios aumentaba y creciendo ms en el caso del Programa de Desarrollo Rural


queparaotrosprogramas.
No se cuenta con informacin sobre el impacto agregado de Alianza sobre el
empleonacionalylaproduccin,peroseesperaquesealimitadoenvistadelnmerode
beneficiarios en comparacin con el nmero total de productores. As, el nmero de
beneficiarios directos de los tres principales programas descentralizados de Alianza
alcanza165,000personasen2002 23 ,encomparacinconunafuerzadetrabajoruralde
10 millones de individuos y una fuerza de trabajo agrcola de 6 millones de personas.
Debidoaqueelnmerodebeneficiariosdirectosyeldetrabajadoresenlafuerzalaboral
ruralhacambiadopocodurantelosltimosaos,esposibleconcluirquecadaao,cerca
de 1.7 porcientode lamano de obra enzonasrurales y 2.7por cientode laspersonas
empleadas en la agricultura, reciben apoyos directos a la inversin que provienen de
programasdescentralizadosdeAlianza.
V.

UNRETOCOMNPARALAEVALUACINYLARENDICINDECUENTAS

Adems de las conclusiones sectoriales individuales resumidas al inicio del


captulo,cabeaclararquelascuatroreasenfrentanelretocomndelafaltadebuena
informacin para fines de evaluacin del desempeo y la rendicin de cuentas. En el
casode losprogramasconorientacinespecfica, se debera comenzarpor saber quin
recibecoberturadecadaprogramayquinno.Laformamseficientedeprocedernoes
por programa, que ha sido la tendencia en Mxico hasta la fecha, sino ms bien
continuar mejorando el padrn de beneficiarios de programas as como el de polticas
sectoriales.EnelRecuadro3.1secomentanlasexperienciasdeArgentinayChile.
Recuadro3.1 Lapuestaenmarchadeunsistemacoordinadoanivelde
identificacin de ciudadanos, e intercambio de informacin fiscal y
social:lasleccionesdeArgentinayChile
Muchos gobiernos enfrentan serios problemas para acceder a informacin que
losorienteacercadelosprogramassocialesylareduccindelaevasinfiscaly
lainformalidad.EstostemasplanteanretosparalospasesdeAmricaLatina.
Contarconunsistemadeidentificacineintercambiodeinformacinpermitea
los gobiernos enfrentar conjuntamente los problemas de la informalidad y el
gasto social. Los datos o informacin personal pueden utilizarse para ambos
fines.Conelpropsitodelograreconomasdeescala,lainformacinprocesada
por un departamento debe estar disponible para otros tambin. Por ello, se

Calculado dividiendo el monto total de recursos destinados a los tres principales programas
descentralizados de Alianza en 2002, (8.3 miles de millones de pesos), entre el valor promedio por
beneficiariodelosrecursosdeAlianzaparaestosprogramasduranteeseao(50,000pesos).Ambascifras
incluyenlaaportacindeSAGARPA,gobiernosdelosestadosylosbeneficiarios.
23

86

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

requiere un sistema coordinado a nivel nacional para permitir y facilitar el


intercambiodedatos.
Cuando un gobierno no cuenta con un sistema adecuado para identificar e
intercambiar informacin social y tributaria surgen dos tipos de problemas. El
primeroserefiereadarasistenciasocialalapoblacinquenoespobre,esdecir,
ayudar a quienes no lo necesitan ms. El segundo se relaciona con el mbito
tributario, es decir, con el hecho de auditar a personas con buenos niveles de
cumplimientofiscalynohacerloconlosevasores.
Objetivos del sistema. Las metas podran resumirse en la identificacin de los
atributossociales,fiscalesyderiquezadelosindividuosyloshogares,concepto
que es ms amplio que el de la familia nicamente. La coordinacin de un
sistema que intercambie informacin de bases de datos en ltima instancia
mejora la orientacin de los programas sociales de gasto pblico, contribuye a
detectarlaevasinfiscalyaprotegerelderechoalaprivacidad.
Anlisiscostobeneficio.Elfuncionamientodeestetipodesistemahapermitido
aArgentinayChileobtenerimportantesbeneficios,incluyendounareduccinde
la informalidad y un gasto pblico social mejor orientado. En Argentina,
durantelosprimerosdosaosdelSistemadeIdentificacinNacionalTributario
ySocial(1999y2000),auncostode4.1millonesdedlares,elprogramagener
unresultadode157.0millonesdedlares(52.8millonesdedlaresenelmbito
tributarioy104.2millonesdedlaresenelsocial).
Caractersticas.Unsistemadeidentificacineintercambiodeinformacindebe
incluirlassiguientescaractersticas:
1. DinamismoElsistemadebeactualizarseconfrecuencia.Labasededatos
no debe dar prioridad o incrementar las conexiones fsicas existentes, sino
centrarseencmomejorarlacomunicacinentreellas.
2. Autonoma.Cadaorganismodebeserautnomo.
3. Integralidad.Debeincluiralapoblacintotalysusatributos.Paralograr
esteobjetivoserequiereunprocesocontinuodeintercambiodeinformacin
queprovengadefuentescondatosrelacionadosafactoresfiscales,socialesy
de riqueza. Por ejemplo, se requiere informacin de los sistemas de
pensiones, los impuestos sobre el trabajo, los padrones de impuestos a la
propiedad y automviles, impuestos al ingreso y otros, a fin de mejorar la
asignacin de recursos, por ejemplo, para mejorar la orientacin y la
recaudacindeingresos.Laintegralidadimplicaqueelsistemadebeincluir
datosdelsectorprivadocomoinformacindecompaasdeseguros.
Cmo poner en marcha el sistema. Un sistema con estas caractersticas debe
ponerseenmarchaenlasiguientesecuencia:
1. Introducir el sistema al rgano ejecutivo que ser responsable por su
coordinacin y administracin. El convenio debe establecerse o ratificarse
por ley, en lugar de ser una regulacin de menor jerarqua. Estos dos
importantesrequisitoscontribuirnainstitucionalizarelsistema.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

87

2. Elaborar la matriz inicial de datos con la informacin necesaria,


incluyendo datos sobre los programas sociales existentes, informacin
tributaria,leyesrelacionadasconelintercambiodedatosylaprivacidadde
lainformacin.
3. ComenzarlafaseIdelademostracinseleccionandoprogramasquese
incorporen inicialmente al sistema, con el objeto de mostrar su
funcionamiento.
4. DesarrollarlafaseIIdelaimplementacinincorporandolabasededatos
restante.
5. PonerenmarchalafaseIIIconsolidandoelsistema.

88

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

APNDICE3.1ANLISISDELDESEMPEODELOSSECTORES
Elsiguientecuadropresentaeldesempeodelos programas y lo relaciona con
lasfuentesdeinformacindisponiblesenesteinforme
Sector/
Programa

Dimensindelanlisisdedesempeo
Cobertura/Orientacin
Calidad

Fuentesde
financiamiento
(Captulo2)

Movilizacinde
recursoslocales

PISA
Matrculanetaenla
FAEB
PEC

Educacin
bsica

CONAFEAGE
FAETA,FAM,

Convenios
(Ramo11)

educacinbsica
Total
Porcondicinde
pobrezayubicacin
Escolaridadpordeciles
Poblacinmayorde15
aosdeedadsinprimer
ciclodeeducacin
secundaria,porestado

Poblacinporinstitucin

deafiliacin
Poblacinnoasegurada

Saludparala
poblacinsin
coberturade
seguridad
social

SSA

porestado

FASSA

DistribucindelSeguro

IMSS

Popular,Oportunidades,
ynoaseguradospor
decil
Coeficientesde
concentracinde
prestadores/programas
deserviciosdesalud

Oportunidades
SeguroPopular
(Ramo12)

Comparaciones

internacionales
Supervisindel

PIB

Aportaciones

Estados,pornivel

demarginacin
Portipodeescuela
Desempeode
diferentestiposde
escuela
telesecundaria

Tendenciasnacionaly
estatalesdeesperanza
devida,mortalidad
infantil,probabilidad
demorirantesdelos
cincoaosdeedad,
mortalidadmaterna
Mortalidadinfantilpor
niveldemarginacin
municipal
Hogarescongastos
excesivosensalud
nivelnacional
Indicadoresde
calidad/atencinpor
prestadordeservicios
Resultadosfinalese
intermediosdegasto
catastrficoparaseis
estados

delosestados
alaeducacin
bsica

Aportaciones

estatalesal
Seguro
Popular

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

89

Sector/
Programa

Fuentesde
financiamiento
(Captulo2)

Dimensindelanlisisdedesempeo
Cobertura/Orientacin
Calidad

Movilizacinde
recursoslocales

AsignacindelFAISpor

sector
Inversinen

FAIS
Infraestructu
rasocial

FAIS

Programade
Desarrollo
Ruralde
Alianzapara
elCampo

FISE
FISM

PEC
Procampo
PET
AlianzaFederal
Desarrollo

Rural

infraestructuraFAIS
contraotros
Hogaresconaccesoa
aguaentubada,drenajey
electricidadporestado
Accesoaservicios,por
niveldemarginacin
municipal
Correlacionesde
asignacionesdelFISM
concobertura

Beneficiariosde
DesarrolloRural,por
tipo
Distribucindela
poblacinrural,
beneficiariosdeAlianza
yfondos,pornivelde
marginacin
Distribucinde
beneficiariosdeAlianza
portipoyprograma
Distribucindefondosy
beneficiariosportipo

Productividaddela

manodeobraagrcola
enALC
Gastopblicopor
trabajadorenALC
Aumentosenel
empleo,elingreso,los
activosylatecnologa
entrebeneficiariosde
Alianzaportipoy
programa

90

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Contribucin

estatala
Alianza

APNDICE3.2SITUACININSTITUCIONALDESPUSDELADESCENTRALIZACIN

CuadroA1.Educacin:Recursosestatales

Estado

Sistemaestatalomaestrospagados
conrecursosestatales
Cuentacon
sistemaestatalde
educacinbsica?

Aguascalientes
BajaCalifornia
BajaCaliforniaSur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
DistritoFederal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
NuevoLen
Oaxaca
Puebla
Quertaro
QuintanaRoo
SanLuisPotos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas

no
s
no
no
s
s
s
s
no
s
s
no
no
s
s
no
no
s
s
no
s
no
no
s
s
s
no
no
s
s
s
s

Porcentajede
maestros
pagadoscon
recursos
estatales
3
39
0
10
15
40
10
10
0
25
30
20
0
40
55
10
3
20
41
0
20
0
0
10
29
30
20
10
10
10
25
20

Fuente:Jesslvarez,2006.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

91

CuadroA2.Educacin:Niveldeconflictoentreautoridadysindicato
Estado
Aguascalientes
BajaCalifornia
BajaCaliforniaSur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
DistritoFederal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
NuevoLen
Oaxaca
Puebla
Quertaro
QuintanaRoo
SanLuisPotos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas

(1=bajo;2=medio;3=alto)
1
1

2
2
1
1
1
2
1
1
3
2
1
2
3
1
2
1
3
1
1
1
1
1
1
2
1
3
2
1
2

Fuente:Jesslvarez,2006.

92

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

CuadroA3.Educacin:Descentralizacinoficinasregionales
Estado

Funciones
administrativas
descentralizadas

Aguascalientes
BajaCalifornia
BajaCaliforniaSur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
DistritoFederal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
NuevoLen
Oaxaca
Puebla
Quertaro
QuintanaRoo
SanLuisPotos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas

s
s

s
no
no
s
s
s
s
s
s
s
s
no
s
s
no
s
s
s
s
s
no
no
s
no
no
no
no
no
no

Sehanpuestoenmarchamedidas
Descentralizacin
administrativasparaaumentarel
defunciones
controldeincidenciasentreelpersonal?
pedaggicas
(conosindescentralizacin)
s
s
no
s

no
no
no
no
s
no
s
no
s
s
s
s
no
no
s
s
no
no
no
no
s
no
s
no
no
no
s
no
no
no
s
s
no
no
no
no
s
s
s
no
no
no
s
no
no
no
s
no
no
no
no
no
no
no
s
no
no
no

Fuente:Jesslvarez,2006.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

93

CuadroA4.Educacin:Autonomaescolar,participacinsocialyevaluacin

Autonomaescolaryparticipacin
social

Evaluacin

(1=baja;2=media;3=alta)

1=nacional;2=esfuerzolocal;
3=informacinderesultados;
4=retroalimentacin
incipiente;5=intervenciones
dediseo

Estado
Aguascalientes
BajaCalifornia
BajaCaliforniaSur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
DistritoFederal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
NuevoLen
Oaxaca
Puebla
Quertaro
QuintanaRoo
SanLuisPotos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas

Aumentoenla
autonoma
escolar
3
2

1
1
1
1
3
3
1
3
2
1
1
2
1
3
1
3
1
1
3
2
1
2
2
2
2
1
1
3
1

Participacinde
lospadresenlas
escuelas
3
1

2
1
2
2
3
2
2
2
2
2
2
2
1
2
1
3
1
1
2
2
2
2
2
3
2
1
1
1
2

Fuente:Jesslvarez,2006.

94

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

4
4

3
3
2
2
5
5
2
4
1
4
1
1
1
4
2
4
2
1
3
3
2
2
4
1
2
1
2
2
1

CuadroA5.Salud:Fortalezasdegobiernoenseisestadosmexicanos
Fortalezas
Identificaciny
empleodemarcos
legalesyestrategias
dereforma
Participacinenla
tomadedecisionesa
nivellocal
Capacidadde
reasignaciny
manejoderecursosa
nivelestatal
Rendicindecuentas
conparticipacinde
integrantesdel
estadoylos
municipios
Participacinde
todoslosactoresen
elcabildeodenuevas
fuentesde
financiamiento
Mayor
interaccin
entreactoressociales:
proveedores,
usuarios,gobiernosy
ONG
Transparencia en el
manejo
de
programasyrecursos
pblicos
Mecanismos
de
intermediacin para
apoyar
grupos
vulnerables
o
prioritarios
Nivel de acuerdo y
estabilidad poltica
entre actores y sus
interacciones

Baja
California
Sur

Colima

Jalisco

Oaxaca

Hidalgo

Tabasco

++

++

++

++

+++

++

+++

++

++

++

++

+++

+++

+++

++

++

++

+++

+++

Alto=+++

Medio=++
Fuente:Arredondo,2005.

Bajo=+

Ninguno=

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

95

96

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

CAPTULO4
DIMENSIONESINSTITUCIONALESDE
LADESCENTRALIZACINENLAPRESTACIN
DESERVICIOS
Unodelosretosenelmbitodela prestacindeserviciosresideenlograrque
losprestadoresrindancuentasencuantoacalidadyeficiencia,ademsdecontarconlos
recursosylaautoridadadministrativaparadesempeareltrabajodemaneraadecuada.
Larendicindecuentasdebehacerseantequienestomanlasdecisionespolticasyque
realizan la contratacin de los prestadores del servicio (por cuenta y orden de los
contribuyentes), y frente los usuarios del mismo. En todos los sectores estudiados, el
procesodedescentralizacinseharealizadoprincipalmentehacialosgobiernosestatales
y locales. En algunos lugares, creaciones institucionales secundarias o, incluso,
subprogramas paralelos, han buscado generar una participacin ms directa de
ciudadanosyclientes.Lograrqueestasinstitucionesrindancuentashasidounretoen
todas partes. Aunque resulta difcil probarlo de manera definitiva, la evidencia
anecdticaapoyalasuposicindeesteinformeacercadequeunamayortransparenciay
rendicin de cuentas llevar a mejores servicios sociales e infraestructura para los
pobres. Parte del problema ha sido que el gobierno federal ha conservado un papel
preeminenteynohapermitidoqueseapliquebienlaautoridadlocal,comoenelcaso
delaeducacin,enlasnegociacionesconsindicatosnacionalesyelrgidodiseodelos
planes de estudio; en el caso de la salud, la infraestructura social y el desarrollo rural,
influyendo con grandes programas nacionales que dominan sus respectivos sectores.
Estos grandes programas dominan los resultados sectoriales, y dificultan el
discernimientodelimpactodecualquierprogramadecontrollocalycentranlaatencin
delaspersonasenelgobiernofederalcomoelnicoresponsable.Enloscuatrombitos
que se estudian aqu, la variedad de contextos institucionales significa que los riesgos
difierende,porlomenos,cuatroformas.
Primero,difierenlosnivelesgubernamentalesdeimplementacin:losestadosse
hacen cargo de la educacin bsica y de la mayora de los servicios de salud para la
poblacinabierta,mientrasquelosmunicipiosmanejanlainfraestructurasocial(msde
80 por ciento del FAIS) y el Programa de Desarrollo Rural de Alianza, sobre el que se
centraesteinforme.
En segundo lugar, la importancia de los programas dentro de los sectores
mismosvaraampliamente.ElprogramadeeducacinbsicadelaSEP,descentralizado
mediante el FAEB, proporciona educacin bsica a la mayora de los ciudadanos

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

97

mexicanosyrepresentacasieltotaldeservicioseducacinalosqueaccedenlospobres.
Lapoblacinsincoberturadeseguridadsocial,quesetraslapaengranmedidaconlos
pobres,tieneaccesoatresprogramaspblicosdesaludconsideradosaqu.Lossistemas
desegurosconstituyenlamayorafinancieradelsectorsalud,yatiendenapocomsde
lamitaddelapoblacin.ElFAIS/FISMeslafuentemsimportantedefinanciamiento
slo en municipios muy marginados, y pierde relevancia en los municipios de mayor
tamao. Asimismo, en los principales renglones de inversin agua, drenaje y
caminos existen otros programas federales y estatales que son mucho ms
importantes. En el contexto del sector agrcola y la gran variedad de programas
federales,elProgramadeDesarrolloRuralresultamenor.
Tercero, en dos de los sectores (educacin y salud) los prestadores de servicios
estn organizados adecuadamente, y sus sindicatos representan con eficacia sus
intereseseneldiseodepolticasylasoperacionesdelsector.Porejemplo,enelcasode
laeducacinbsica,lossindicatossonparticularmentepoderosos.Noobstante,algunos
estados, han encontrado formas de cooperar con los sindicatos para lograr algunas
reformas.
Cuarto,enunrearelacionada,lostemasacercadelossectoresylosprogramas
embonan de distinta manera en el proceso poltico ms general. En el caso de la
educacin,lostemas de calidad algunas veces formanparte del debate poltico a nivel
nacional,entrminosdelprocesodeaprobacindelpresupuestofederal,ascomoenlos
estadosconsistemasescolaresimportantes,comoNuevoLen.Elsindicatodemaestros
desempeaunpapelactivoenlapolticapartidistanacional.Tambinanivelnacionaly
a partir de la participacin de Mxico en el PISA, se ha convertido en un tema ms
general, acerca del cual opinan todos los candidatos presidenciales actuales. Por otro
lado,lossindicatoscampesinostambintienenpoderpoltico,aunquemenosqueelde
maestros.Noobstante,elProgramadeDesarrolloRuralposiblementenollamamucho
su atencin debido a su reducido tamao con respecto al resto del gasto agrcola. En
cuanto a la salud, la mayor atencin poltica a nivel nacional se dirige al sistema de
seguridadsocial.Anivelestatalseprestamsatencinalosprogramasparalospobres,
en especial si se observa un problema evidente, como un incremento marcado en la
mortalidadinfantilomaterna.ElFAISyelFISMtienenimplicacionespolticasparalas
eleccioneslocalesylasrelacionesentregobiernos,peroseprestapocaatencinpolticaa
losserviciosespecficosquebuscanprestar.
I.

MARCOSDERENDICINDECUENTASADAPTADOSAMXICO

EnelCaptulo1secomentlaelaboracindeunmarcoderendicindecuentas
en el contexto de los ODM de 2004. A fin de adaptar este marco para los sectores
descentralizadosdeMxicoysusprogramasparafinesdeesteestudio,serequierecierto
nivel de desagregacin, con detalles distintos para cada mbito. En primer trmino,
habra que sumar a los gobiernos subnacionales (estatales y municipales) a este
panorama, haciendo que los partidos polticos sean explcitos y, lo que resulta
98

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

importanteenelcasodeMxico,explicandotambinelpapeldelasorganizacionesde
trabajadores (los sindicatos de maestros y trabajadores de la salud). Estas
organizaciones pueden mantener relaciones con partidos polticos, adems de influir
sobreeldiseodelapolticagubernamental,sumandoaellosupapelmstradicionalde
negociacinconempleadoressobrecondicioneslaborales.
As,elcaminolargode larendicindecuentaspartedelprestadordeservicios
haciaelgobiernoy,enltimainstancia,alciudadanocontribuyenteyusuariodelos
servicios (aunque pocas veces en la misma proporcin) y la ruta corta fluye
directamente del prestador de servicios hacia el cliente. La ruta corta debe garantizar
queelprestador de servicios respondadentrodel contexto de la estructura mayor que
dicta la ruta larga. Lo anterior contribuye a garantizar que las personas cumplan las
reglas del juego. Por ejemplo, en las escuelas del PEC hay menos corrupcin, en el
sentido de que los maestros imponen menores pagos extraordinarios. La ruta corta
parece facilitar las comunicaciones en gran medida, aunque la ruta larga participa en
garantizarlacapacidadtcnicadesupervisinyenhacerllegarlarendicindecuentas
alcontribuyente(Fiszbein,2004;BancoMundial,2004c).
Incluso las adaptaciones realizadas a los ODM no logran captar en todo su
alcance las importantes dimensiones institucionales. Por ejemplo, es importante
reconocer la necesidad de preparar y retener personal competente a nivel local, la
necesidad de consolidar programas federales y racionalizar sus regulaciones de forma
queelgobiernolocalpuedateneraccesofcilaellas,aligualquelanecesidaddecrear
vnculos eficaces entre programas federales y entre estos y los programas locales. La
experienciainternacionalmuestravariasposibilidadesparalograrrelacionesadecuadas
de rendicin de cuentas. En el Recuadro 1.1 se resumen las experiencias de Canad y
Alemania. Por su parte, en Mxico la ley tiende ms hacia el estilo de rendicin de
cuentas de Alemania, que regresa hasta los niveles superiores. Sin embargo, la
competencia burocrtica y la voluntad de obedecer a la autoridad, presente en
Alemania, parece estar ausente en Mxico. Como se desprender de los comentarios
sectoriales, algunos gobiernos estatales y municipales estn poniendo en marcha
sistemasconunestiloderendicindecuentaslocalmssimilaralcanadiense.
La inclusin de los gobiernos subnacionales aade un nodo en el lado del
tringulo que corresponde al gobierno y prestador de servicios, pero la rendicin de
cuentas ante los ciudadanos mejorara si su voz se vinculara ms de cerca con los
gobiernossubnacionalesqueconelgobiernonacional,creandoasunarutalargams
corta. Este resulta ser un argumento comn a favor del gobierno descentralizado,
aunquesufuncionamientohavariadoentreestadosysectoresenMxico.
Grindle(2005)realizunestudiodetalladode30municipiosmexicanos,conbase
en una muestra de estados y municipios que resulta til para comprender el proceso
municipaldegobiernoypresupuestacin.Laautoraexploracuatrohiptesisacercade
la forma en que las iniciativas descentralizadas pueden llevar a un mejor gobierno:

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

99

competencia poltica local, presidentes municipales emprendedores, mejores


condiciones tcnicas (computadoras, tcnicas administrativas) y movilizacin social
localafavordelarendicindecuentas.Laautoradetectaqueexisteunagranvariacin
enelgobiernomunicipal,perounpatrndeinteraccinmscomplejo,enespecialentre
los primeros tres elementos, lo que ilustra la complejidad de construir tanto la ruta
corta como la larga hacia la rendicin de cuentas. Los presidentes municipales
emprendedores destacan como el elemento ms significativo, aunque tambin son
productodeunacompetenciapolticamsabierta.Resultaimportantedestacarquela
movilizacinsociallocalestcaracterizadamuchomsporlaextraccinderecursosde
losgobiernoslocales(apoyndoseenlasantiguasculturasclientelistas),queporexigirla
rendicin de cuentas de los gobiernos. La profundizacin de la descentralizacin es
cuestindecombinarunaumentodelatransparenciatantodelaasignacinderecursos
como de la divisin intergubernamental de responsabilidades, con la tarea general de
profundizarlademocraciayfortalecerlosvnculosentregobiernoysociedad.
II. EDUCACIN
En el caso del principal programa de educacin bsica en Mxico, el tringulo
crucial de interaccin en dos sentidos est compuesto por el gobierno federal, el
SindicatoNacionaldeTrabajadoresdelaEducacin(SNTE)ylospartidospolticos.La
Grfica 4.1muestraeldiagrama bsico, integrandoalsindicatoy alpartido poltico, al
igualquealosgobiernosdelosestados.Laleyde1992quedescentralizlaeducacin
bsica fue negociada entre el gobierno federal y el sindicato, con estados y maestros
comoobservadores,ylospadresdefamiliayestudiantesmuylejosdelcrculoprincipal.
Enlaactualidadestesiguesiendoelmodelorelevanteenelsector,medianteelcualse
fija el incremento anual en el salario base, luego de las negociaciones que se llevan a
cabo al nivel ms alto, aunque las ramas estatales del sindicato negocian convenios
adicionalesqueproporcionanmsprestaciones.Losciudadanostienenpocainfluencia,
mediadaporelpartidopoltico,yningunasobrelosprestadoresdeservicios.Estaesla
ruta corta hacia la rendicin de cuentas. En el Captulo 2 se comentan algunos
alejamientosimportantesdeestemodelotradicional.
Derivado de la estructura tradicional mexicana como un estado corporativista
gobernado por un solo partido, el SNTE tiene identidad, intereses y poder que se
distinguendelosquedetentanlosmaestrosdeloscualessonelrepresentantenominal.
En este sentido, no se tolera la existencia de sindicatos rivales. 1 Aunque el vnculo
formal entre el SNTE y el PRI desapareci legalmente a fines de los aos ochenta, la
relacinefectivacontinusiendoestrechaeincuestionabledurantelosnoventa,conun
SNTEquenegociladescentralizacindelsectoryellderdelsindicatocomojefedela
representacindelPRIenelCongreso.Despusde2000,elpresidenteFoxylalideresa

ElSNTEy,enparticularciertasseccioneslocales,amenudosemovilizanconrespectoatemaslaboralesno
relacionadosconlaeducacin(enapoyoaotrossindicatos)aligualquesobretemaspolticosmsgenerales
quetienenunimpactonegativosobrelaprestacindeserviciosdebidoalasinterrupcioneseneltrabajo.

100

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

delSNTEcolaboraronenciertamedida,fueradelmarcopartidista.Entre2002y2004,el
aladelSNTEenelPRIactuconcrecienteindependenciadelrestodelpartidoy,entre
2005 y 2006, la lideresa del sindicato form su propio partido, llevndose consigo del
PRI a muchos maestros. 2 No queda claro el impacto que esto pueda tener en el largo
plazo, pero el fuerte papel poltico del SNTE ha sumado una dimensin nica a su
posicinenlanegociacinsalarialydecondicioneslaborales.ElSNTEnosloesfuerte
porsurepresentacinlaboralypoltica,sinotambinporsupoderdentrodelamisma
SEP.Elsubsecretariooeldirectordepersonalesmiembrodelsindicatoelegidoporlos
lderes del mismo. Asimismo, alrededor de 1.5 por ciento del presupuesto salarial se
transfiereautomticamentealasarcasdelSNTE,sinrendicindecuentasporelusode
estosfondos.Amenudoelsindicatohadominadoalosestados,apesardelpoderlegal
terico de los segundos para administrar las escuelas. La Grfica 4.1 representa las
relaciones que se presentan en el sector, donde los recursos humanos y los salarios se
definen en gran medida por el canal existente entre el sindicato de maestros y el
gobiernofederal.
Grfica4.1Canalesdeinfluenciaenelsectoreducativomexicano
Gobierno
federal
Sindicatode
maestros

Partido
poltico
Gobierno
estatal

Estudiantes/familias
Ciudadanos/electores

Escuelas/
maestros

Influenciapoltica
Impuestos/recursos
Polticassectorialesyprcticasoperativas
(negociacionessalariales)
PECyAGE

ApesardelpeligrodequeunpartidoconbasesdelSNTEpudieraperpetuarelaltoniveldepolitizacin
delsector,porlomenosloharaabiertamente.Elprincipiocentraldelaplataformadelnuevopartidoesla
promesademejorarlaeducacin.Hacerqueelpartidoasumieraabiertamentelaresponsabilidadpoltica
porellogrodeesteobjetivopodramejorarlarendicindecuentasenelsector.
2

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101

En el caso de la educacin bsica, algunos estados tienen su propio sistema


(apartedelasescuelasfederalesdescentralizadas)yalgunosno.Mientrasquenocontar
conunsistemaestatalpareceserlacaractersticadelosestadosdelsurcondesempeo
deficiente (que tambin tienen razones socioeconmicas para sus bajos resultados
educativos), el papel del sistema estatal en el resto de las entidades no se asocia de
maneraestrechaconeldesempeo.
Recuadro4.1 Innovaciones institucionales locales en educacin: el
casodeColima
La entidad ha conseguido logros notables en desempeo estudiantil por medio
de una combinacin de prcticas tradicionales e innovaciones estratgicas.
Colima, un estado pequeo, bien comunicado, con slo dos centros urbanos
importantes,sehabeneficiadodeestascaractersticasensuesfuerzopormejorar
los resultados educativos. La continuidad ha sido tambin un elemento
importante,al contar conel mismo secretario de educacin durante losltimos
ochoaos(ycuatrogobernadores).
ElpuntodepartidaparalosesfuerzosdeColimaesunsistemadeinformaciny
planeacinquefuncionacorrectamente,yquesebeneficiadeexpedientesnicos
paracadaestudianteymodernossistemasdecomunicacinycmputo.Estoha
permitidolograrunextensoniveldedescentralizacinhacialosmunicipios,con
diez unidades que realizan funciones administrativas en lo relacionado con
manejo de personal, edificios, equipo,materiales y cuatro centros regionales de
capacitacindocente,quetambinproporcionanasistenciatcnica.
Desdetiempoatrs,ydemaneraindependientedelPEC,casitodaslasescuelas
se beneficiaron durante algunos aos del fomento de la autonoma escolar, con
herramientas de diagnstico y planeacin de actividades. En apoyo a estas
iniciativaslocalesexisteunsistemadeevaluacinbiendesarrollado,quevalora
cada ao cinco grados diferentes en cada escuela. Los resultados se dan a
conocerelaoescolarsiguienteporestudiante,aoescolar,escuelaymunicipio,
generando rendicin de cuentas y la orientacin de los incentivos sujeta a
resultados. Tambin son una retroalimentacin en trminos de las actividades
demejoradecalidadquellevaacabolaescuela.
Las autoridades locales tambin atribuyen su desempeo a dos innovaciones
adicionales: exmenes competitivos para la mitad de los nuevos maestros; y
convenios con el trabajo organizado para no rotar maestros durante el ao
escolar(enotrosestados,estasrotacionescomienzanunareaccinencadenaque
puede resultar en que algunos grupos tengan entre tres y cuatro maestros
diferentesenelciclo).
Fuente:VolumenII.

Algunos estados han tomado un mayor control de sus escuelas y maestros,


mediante negociaciones con la rama local del sindicato, a fin de responder a las
preferencias educativas de sus familias y electores. Por ejemplo, una serie de estados

102

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

requiere actualmente que los solicitantes para puestos de maestros presenten un


examen, en lugar de requerir slo un certificado de escuela normal; varios estados
utilizanlosexmenesparacompetirpornuevospuestos,comoAguascalientes,Chiapas,
Jalisco, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn. El tema de importancia en este
sentidonoeslapartecontratantepues,noquedaclaroansilasburocraciasdelos
estadossedesempeanmejorqueelgobiernofederal,sinoqueelsistemadeseleccin
seatransparenteycompetitivo.Lasupervisinesotrorubroenelquealgunosestados
hanintentadofortalecersuscapacidadesadministrativas.Estetemaserelacionaconla
partesupervisoraysudesempeo(porejemplo,enVeracruzsehaintroducidopersonal
que no pertenece al sindicato para ejercer esta actividad). Algunos estados slo se
aseguran que los maestros asistan y cumplan con el plan de estudios (de hecho, las
escuelas por s mismas, con participacin de los padres de familia, podra hacer este
trabajomejorqueelestado),peroalgunosestadosmsavanzadossupervisanelavance
entrminosde autonoma escolar,ponen en marchaplanes de mejoray coordinan su
apoyoparaestosplanes.Cercadelamitaddelosestadoshalogradoconxitolafusin
de las escuelas que pertenecan a la federacin con los sistemas estatales previos a la
reforma de 1992. En total, diecisiete estados han descentralizado sus funciones
administrativas hacia niveles regionales o municipales, y siete han descentralizado las
funciones pedaggicas (supervisin). Seis han ido an ms lejos, permitiendo que las
escuelasdefinansusproblemasypropongansolucionesalosmismos.Enestosestados,
los sistemas de evaluacin contribuyen a definir los problemas. El captulo sobre
educacinenelVolumenIIdelaserie,describelainnovacinanivelestatalencincode
los estados con escuelas que han mostrado desempeos adecuados: Aguascalientes,
Colima,DistritoFederal,NuevoLenyQuintanaRoo.Aunas,desdelaperspectivade
los estndares internacionales, las autoridades estatales (y federales) responsables
(elegidas polticamente) tienen poca autoridad en trminos relativos para manejar el
segmentomsgrandedelsectorpblico.
Recuadro4.2 Innovaciones institucionales locales en educacin: el
casodeAguascalientes
Muchas de las innovaciones puestas en marcha en este estado se incorporaron
posteriormentealosprogramasypolticasanivelnacional.Unadelasprimeras
iniciativas en Aguascalientes consisti en impulsar la descentralizacin de la
administracin y la pedagoga a nivel regional. Algunos beneficios de ello
residan en aumentar el control sobre los recursos humanos y obtener recursos
fiscalesparafinanciariniciativaslocales.Entreestasiniciativasseencuentraun
programadecapacitacinparamaestrosquecontribuyaque32porcientode
los maestros estatales aprobaran la primera prueba nacional en 1996, en
comparacinconslo8porcientoaniveldelpas;elotorgamientodebecaspara
estudiantesendesventaja;laincorporacindetecnologasdeaprendizajeenlas
escuelas; la aplicacin de pruebas a estudiantes, y, la participacin social. En
efecto,lasiniciativascentradasenlaautonomaescolarylaparticipacindelos
padres fue el impulso que origin el Programa Escuelas de Calidad (PEC),

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

103

introducidoanivelnacionalporelgobiernofederalen2001.Entrelasiniciativas
ms recientes se incluyen los esfuerzos para incorporar las escuelas locales al
programa nacional Enciclomedia (que, en esencia, es un programa de libros de
textointeractivos),unproyectofinanciadoanivellocalparaensearinglsenla
escuela primaria (en contraste con el plan de estudios a nivel nacional, que
incorporaelinglssloenelprimerciclodeeducacinsecundaria).
Enlocorrespondientealdesempeo,elxitonosehizoesperar.Lospuntajesen
laspruebasaplicadaspasaronde4.1a5.3(sobre10),entre19951996y19961997.
Sin embargo, los puntajes en matemticas descendieron. La matrcula en el
grupodeedadentre5y14aoscrecide90a99porcientoentre1992y1997,
contribuyendoaquelaentidadpasaradel10al4lugargeneralenelpas.La
cobertura en preescolar para los nios de 5 aos de edad ya era universal en
1997,partiendode70porcientoen1992,llevandoalestadoal2lugargeneralen
elpas,contrael17quetenaanteriormente.
Fuente:VolumenII.

AlgunosprogramasfederalescomoOportunidades,CONAFEyelPEChan
eludido los sistemas estatales tradicionales (que an financian los salarios de los
maestros)ysehanacercadoalosciudadanos,lascomunidadesylasescuelasparalograr
reformas mediante el establecimiento de relaciones de rendicin de cuentas entre las
familias/electoresylasescuelasymaestros.Comoesbiensabido,Oportunidadesotorga
unsubsidiodirectoalasfamiliaspobresacondicinquelosniosasistanalaescuela.
Elprogramahatenidoxitoenelsentidodequemotivaalaasistenciaescolarentrelos
pobres,peronofuediseadoparainteractuardirectamenteconellas,comoslohacen
losotrosdosprogramas.
ElPECesunprogramapilotoquetransfierefondosfederalesalascomunidades
que acuerdan cumplir los requisitos del esquema. En este sentido, se requiere la
participacin de tres partes: (a) los administradores de cada escuela, que deben
desarrollaryponerenmarchaunplandemejorasescolaresacincoaos;(b)elestado,
que debe igualar la aportacin federal a razn de 1:3, y (c) la comunidad escolar, que
debeparticiparenelprocesodeplaneacinypuederealizarunacontribucinfinanciera
afinderecibirunsegundosubsidiofederalporelmismomonto. 3 Enestesentido,los
padres de familia tienen un papel fundamental, aunque no realicen contribuciones
financieras. No resulta claro de dnde surge la idea de formar parte del PEC, pero
varios estados aumentan los incentivos a participar mediante fondos para cubrir el
requisito de planeacin y para capacitacin. La innovacin ms fundamental parece
relacionarse con el otorgamiento de una aportacin condicionada al cumplimiento de
pasos para mejorar la participacin de los estados y comunidades, con nfasis en la
rendicin de cuentas a los usuarios. Sin embargo, los fondos adicionales slo pueden
utilizarse para fines no salariales. La intencin ltima del PEC es poner a la escuela

Las contribuciones financieras de la comunidad vienen de una variedad de fuentes: padres de familia,
municipiosyelsectorprivado.

104

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

comocentro,yelfinanciamientosloesunincentivoparaello.Porejemplo,enColima,
uno de los estados ms exitosos, se ha puesto en marcha el PEC sin recibir fondos
federalesadicionales,pueslaentidadestconvencidadelvalordelprograma.
Aunque el PEC funciona sobre y no en lugar de buena parte de la estructura
tradicionaldelaeducacinbsicalossalariosylascondicioneslaboralessenegocian
con el sindicato a nivel nacional, que an rige a los maestros en las escuelas
pertenecientes al PEC, en principio ofrece suficientes incentivos financieros y apoyo
moral para que las escuelas y las comunidades mejoren el funcionamiento de esa
estructura,comosecomentenelCaptulo3.Entrminosgeneraleshademostradosu
buenfuncionamientocomoprogramapiloto,amplindoseamsde10porcientodelas
escuelas. Conforme se ampla, el reto clave residir en mantener la condicionalidad y
enfocarse en evitar convertirse en otro medio rutinario de financiamiento escolar, sin
importar lo que suceda en la escuela misma. 4 Con esta finalidad, el PEC debera
continuar en el Ramo 11 (fondos federales que no se asignan a los estados) y no
mezclarse con el Ramo 33, para evitar desviar fondos de la intencin original del
programa.
El CONAFE, por su parte, se encarga de apoyar el desarrollo de planes de
estudio, material didctico y libros de texto en zonas rurales marginadas. Aunque el
programa en s no altera la estructura institucional tradicional, en la mayora de las
escuelas beneficiarias,un grupo depadres de familia y lderes de lacomunidadrecibe
un subsidio que puede emplear en fines educativos decididos por el grupo. Estos
fondosnosloseubicanenlarutacortadelarendicindecuentas,conlaparticipacin
directa de los usuarios, sino que pueden tener un efecto de derrama al involucrar a la
comunidadenlaescuelayestablecerasunarelacininformaldeevaluacinyrendicin
decuentasparalaactividadeducativa.
Recuadro4.3 Experienciasinternacionalesdeautonomaescolar
Comenzando por Estados Unidos, el Reino Unido, Australia y Canad, se han
puesto en marcha o estn en vas de hacerlo programas para fomentar la
autonomaescolar(olaadministracindesdelaescuela)envariospases,como
HongKong(China),Indonesia,ElSalvador,Nicaragua,Kenya,Kirgystn,Nepal
yParaguay.Estosprogramasrepresentanuncontinuodelosgradosalosquese
delegalatomadedecisionesanivellocal,desdelaautonomalimitada(comoel
PEC de Mxico), hasta programas ms ambiciosos que permiten contratar y
despedir maestros (como el programa Educo, de El Salvador) y esquemas ms
completos que dan control a las escuelas sobre cantidades sustanciales de
recursos (como los de Chicago, Estados Unidos). En ellos se incluyen sistemas
educativos que fomentan la administracin desde la escuela, los presupuestos
escolares, la posibilidad de elegir y el manejo privado y comunitario de las

Por ejemplo, este fue el destino del programa Carrera Magisterial que, a pesar de su adecuado
financiamiento,esevidentequenomejorlacalidaddelosresultados,aunconsiderandosualtocostofiscal.
4

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

105

escuelas(porejemplo,enlosPasesBajos),aligualquepropuestasparapermitir
que los padres establezcan escuelas (por ejemplo, en el Reino Unido, que es
similaralosesquemasdeDinamarcaylosPasesBajos).
Al evaluar los diversos programas se encuentran varios tipos de impacto. El
programa Educo de El Salvador delega la responsabilidad de contratar,
supervisarydespediralosmaestrosalasasociacionesdepadres.Adems,los
padrestambinrecibencapacitacinenadministracinescolarycmoayudara
sus hijos con las tareas escolares. A pesar de la acelerada expansin de las
escuelas Educo, la calidad de la educacin result ser comparable a la de las
escuelastradicionales.Dehecho,seconsiderquelaparticipacindelospadres
fuelaraznprincipaldelxitodeEduco(JimnezySawada,1999).Porsuparte,
el Programa de Escuelas Autnomas de Nicaragua delega la autoridad para
determinar cmo se asigna 100 por ciento de los recursos escolares y para
contratar y despedir a sus directores a consejos escolares (formados por
maestros,estudiantesyunamayoravotantedepadresdefamilia),privilegiodel
quegozanpocosconsejosescolaresenAmricaLatina.Endosevaluacionesse
encontr que el nmero de decisiones tomadas a nivel escolar contribuan a
mejorar los puntajes escolares (King y Ozler, 1998; Ozler, 2001). Diversas
evaluaciones de programas de administracin desde la escuela en Estados
Unidos han encontrado evidencia de una menor desercin y suspensin de
alumnos,perosinimpactoenlospuntajesenexmenes(CollinsyHanson,1991;
TayloryBogotch,1992;South,1991).
Fuente:VolumenII.

III. SALUD
El sector salud en Mxico est ms fragmentado que el de la educacin, con la
mitad de la poblacin y 80 por ciento del gasto pblico dirigido a los programas de
seguridadsocial(IMSS,ISSSTE,PEMEXydems)yunmontoigualmenteconsiderable
de uso proveniente del gasto de bolsillo o de seguros privados que se orienta a
prestadoresdeserviciosdelsectorprivado(algunosdeloscualestambintienenempleo
en el sector pblico). Incluso los pobres gastan montos importantes en servicios de
salud,enespecialensituacionescatastrficas.Deaququelosprogramaspblicosque
se dirigen principalmente hacia los pobres SSA, IMSSOportunidades y el Seguro
Popular sean reducidos, con una porcin creciente del total sectorial. Es importante
recalcarqueestosprogramasseorientanenparticularhacialapoblacinpobre.
SSA
En trminos de recursos financieros y nmero de beneficiarios, la Secretara de
Saludfinanciaelprogramadesaludmsimportanteparalospobres,queoperanenlos
estados.Delmismomodoqueenlaeducacin,elsindicatonacionalnegociasalariosy
condiciones laborales y desempea un papel importante en el trato uno a uno con los
estados. De esta forma, el patrn bsico del sector es similar (su esquema de

106

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

descentralizacinsepresentaenlaGrfica4.2),perocondiferentenfasis.Aunquelas
relaciones laborales son importantes para los programas de la SSA en los estados, son
menosdominantesqueenlaeducacinbsica,pueslosaspectosnosalarialesdelsector
(establecimientos,medicinas)sonmsimportantesenlasaludqueenlaeducacin;esto
ocurre sobre todo porque los trabajadores de la SSA tienen oportunidad de obtener
empleos mejor remunerados en el sector (IMSS, sector privado) y debido a que el
sindicato dominante y ms activo polticamente es el de trabajadores del IMSS. El
sindicatodetrabajadoresdelaSSAnodesempeaunpapelpolticoimportantedebidoa
que(i)lasnegociacionesparaelSeguroPopularqueadministramontosconsiderables
de recursos son locales e independientes; y (ii) los estados tambin contratan por
medio de los organismos pblicos descentralizados, que son independientes del
sindicato. Los resultados en trminos de salud tambin son ms evidentes a nivel
pblicocomolamortalidadinfantil,porejemploquelosdelaeducacin,ytienden
agenerarencabezadosenlaprensay atraerlaatencin depolticos estatales y locales.
Algunosestados,comoJaliscoyTabasco,hanasumidounpapelmsactivoenelmanejo
de la SSA a nivel estatal y dedicar mayores cantidades de sus recursos no etiquetados
(fueradelRamo33)amedidaquehandisminuidolascontribucionesfederales.Enotros
estados, como Baja California, Colima, Hidalgo y Oaxaca, el papel federal ha seguido
siendo importante, adems de registrarse cierto crecimiento en las contribuciones
locales.
Grfica4.2CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSA
Gobierno
Federal
Sindicatode
mdicosy
enfermeros
Gobierno
estatal

Clientes/
ciudadanos/
electores

Hospitales/
clnicas

Influenciapoltica
Impuestos/recursos
Polticasectorialyprcticasoperativas
(negociacionessalariales)

Losarreglosinstitucionalesvaranentreestados,como,porejemplo,elgradoal
queelantiguosistemaestataldesaludsehafusionadoconelsistemafederalizado.En
los lugares donde se contaba con hospitales locales y estatales antes de la
descentralizacin (como Baja California Sur, Jalisco y Tabasco) su combinacin con los
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

107

establecimientosfederalizadoshallevadoalfortalecimientoinstitucional.Porotrolado,
enlosestados donde secontribuyeron recursos propios considerables (fueradel Ramo
33), las secretaras de salud de las entidades han ejercido un mayor control sobre sus
sistemas,incluyendolacontratacinyasignacindelpersonal.Engeneral,elsindicato
nacional de trabajadores de salud negocia los salarios y muchas de las condiciones de
trabajoconelgobiernofederal,por loquelamayoradelasentidadesannocuentan
conlaautoridadnecesariaparaadministraralpersonaldelosserviciosdesalud.
Recuadro4.4 Innovaciones institucionales locales en salud: algunos
estados
Mecanismos de coordinacin entre los niveles federal, estatal y municipal para llegar a
acuerdos dentro del sector pblico, y entre ste y el privado. Se observan algunos
avancesenlapuestaenmarchadelossistemasanualesdeseguimientoparala
renovacin y ajuste de los convenios de administracin de recursos humanose
infraestructuradeacuerdoconlosSistemasEstatalesdeSalud.Estosconvenios
dan lugar a mayores ajustes al modelo de asistencia y en la reasignacin de
recursos.Sinembargo,elgradodeinfluenciadelnivelfederalsobreelmanejo
de recursos y programas de salud sigue siendo alto en aspectos clave del
Programa Nacional de Salud. En el caso de los convenios estatales y
municipales,sehanestablecidoAcuerdosdeAdministracinimplementadospor
regin sanitaria a nivel municipal, ajustados de acuerdo con la demanda por
programas de salud y a la infraestructura existente. Con respecto a las
asociaciones entre el sector pblico y el privado, se han logrado avances en
estados de alta descentralizacin como Jalisco. Algunas entidades estn
intensificando su nivel de participacin en la creacin y puesta en marcha de
instrumentosdecoordinacinparaaumentarladescentralizacin.Ejemplodelo
anterior son los Convenios de Servicios Estatales de Salud, que permiten
coordinar y poner en marcha las actividades de salud financiadas por el sector
pblicoanivelestatal,conserviciosdesaludprestadosporelsectorprivado.De
acuerdo con Arredondo (2005), el Seguro Popular est generando convenios de
administracinycoordinacinconelsectorprivadomedianteelsistemadepago
porevento.Ademsdeloanterior,seestnnegociandoconveniosdeaportacin
conelsectorprivadoparalaprestacindeserviciosdesaludpblicaenlaszonas
dealtamarginacin,quecarecendeinfraestructura.
Los convenios institucionales e intergubernamentales y la responsabilidad
solidaria entre los niveles federal, estatal y municipal. La descentralizacin de
convenios relacionados con el financiamiento de los servicios de salud ha
permitidolograrprogresosimportantesencuantoalaresponsabilidadsolidaria
anivelestataly,enalgunoscasos,inclusoanivelmunicipal.Enefecto,existen
estadosdondeelgobiernolocalesresponsableporentre40y50porcientodelos
gastosensaludy,aunquelacontribucindelosgobiernosmunicipalesnoestan
alta (entre 1 y 2 por ciento), existe evidencia de su responsabilidad financiera.
Cabeapuntarquenoseobservabaevidenciadeestapresenciaantesdeliniciode
la descentralizacin. Asimismo, la cultura de la responsabilidad financiera
solidaria creada con la descentralizacin ha facilitado, en la mayora de los

108

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

estados, la puesta en marcha de programas como el Seguro Popular, con


aportaciones financieras de los gobiernos estatal y federal, al igual que de las
familias.Yaunqueanquedaunlargocaminoporrecorrer,estaculturatambin
ha dado lugar a avances en los indicadores de financiamiento y rendicin de
cuentas, a una mayor transparencia en la asignacin y el uso de recursos para
salud y, en especial, a la posibilidad de encontrar fuentes alternativas de
financiamientoanivellocal.
Fuente:VolumenIIyArredondo,2005.

SeguroPopular
ElSeguroPopularesunprogramanuevo,quecomenzen2001 5 conlafinalidad
de contribuir a que la poblacin sin cobertura de seguridad social, especialmente los
pobres,tuvieralacapacidaddeenfrentarsituacionesrelacionadasconlasaludyavanzar
hacia un esquema de financiamiento basado en la demanda en el nmero de
beneficiarios,msqueenlaofertadepersonalmdicoysudistribucinaprincipios
de los aos noventa. Los objetivos del programa residen en crear una cultura de
prepago en los servicios de salud, para crear incentivos por el lado de la demanda y
fomentarelpoderdelusuariofrentealosprestadoresdeservicios.Alafecha,sloseha
observadounligerocambioenlaprimerafaseconrespectoalmodelousualdelaSSA.
Elestadorecibemsdinerosiregistraunmayornmerodebeneficiarios,deformaque
cualquier incremento en el financiamiento tiende a seguir la ubicacin de los
beneficiariosenelestado,conloquelasentidadestienenunmotivopararegistrarms
beneficiarios. Es necesario verificar si el usuario ya est registrado en alguno de los
esquemas regulares de aseguramiento (por ejemplo, el IMSS), pero las autoridades no
tienen incentivos para verificar si algn miembro de la familia est afiliado ya en otro
estado, o en realidad cumple los requisitos para no pagar cuota o pagar la cuota
reducida. 6 Sesuponequelasfamiliasdebenrenovarsuregistrocadaaoycomprobar
que cumplen las condiciones necesarias para formar parte del programa. Cuando un
beneficiario queda registrado, ni la seleccin de clnica u hospital, ni la satisfaccin (o
insatisfaccin) con el tratamiento tienen impacto alguno sobre el financiamiento que
recibe el prestador del servicio. De aqu que los usuarios tengan poco poder real o
capacidad para influir sobre los prestadores de servicios como s lo tendran en un

ElSeguroPopularcomenzcomoprogramafederalen2001.En2004,dejdeserloalconvertirseenparte
delosnuevosconveniosdeseguropblicoestablecidosporelSistemadeProteccinSocialenSalud.
6 Los estados argumentan que 90 por ciento de los inscritos forman parte del quintil ms bajo de la
distribucin del ingreso (los pobres extremos), lo que significa que no les cuesta nada registrarse y los
estados no tienen que demostrar haber recibido pago alguno de parte de los beneficiarios. Este sera un
enfoquenotabledeorientacinhacialospobres,muchomejorqueOportunidades.LaENIGH,queesuna
fuentedeinformacinmsobjetiva,muestraunaorientacinmuchomslaxa,puesdeahsedesprendeque
37 por ciento de los beneficiarios del Seguro Popular pertenecen al quintil ms bajo. No obstante, el
programa sigue siendo redistributivo a favor de los pobres. Al parecer, el gobierno federal debe dedicar
algo de esfuerzo a dar seguimiento al cumplimiento de los estados con las reglas para cobro de cuotas y
repartodecostos.
5

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

109

esquemaquereembolsaraalasclnicas,hospitalesomdicossobrelabasedelnmero
de pacientes y tratamientos (Grfica 4.3); los prestadores de servicios tienen incentivos
para mejorarlos desde el momento en que enfrentan el riesgo de que los clientes no
renueven su registro. La ley dicta que el Seguro Popular cambie a una base de
capitacin para 2010 un cambio estructural de gran envergadura en el modelo de
financiamiento de los servicios de salud, lo que dar a los clientes y pacientes una
mayorinfluenciasobrelosprestadoresdeservicios.
Grfica4.3CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:SSAcon
SeguroPopular
GobiernoFederal
Sindicatosde
mdicosy
enfermeros
Gobierno
Estatal

(2010)
Clientes/
ciudadanos/
votantes

Hospitales/
clnicas
Influencia poltica
Impuestos/recursos
SeguroPopular
Polticasectorialyprcticasoperativas
(negociacionessalariales)

El Consejo Nacional de Proteccin Social en Salud (cuyo nivel directivo est


integradopormiembrosdelgabinetefederalylassecretarasdesaluddelosestados)y
laComisinNacionaldeProteccinSocialenSalud(unorganismodescentralizadodela
SecretaradeSalud),administranelprogramaanivelnacional.LaComisinestablece
contratos de coordinacin con los secretarios de salud de los estados y supervisan la
implementacin del programa. La comisin verifica y certifica cada ao si las
instalaciones del estado cumplen las condiciones para participar en el programa. La
seriedaddeestarevisinannohaquedadoestablecidaconclaridad,pueslosinformes
noestndisponiblesalpblicoporelmomento.Decualquierforma,constituyeporlo
menos un canal potencialmente importante de rendicin de cuentas por la ruta larga
haciaelgobiernoy,msdirectohacialosclientes,sisepublicanlosinformes.
ElSeguroPopularnooperaunsistemadesaludconpersonalcontratadoparael
caso o con instalaciones especficas. Ms bien, proporciona financiamiento adicional a
los establecimientos de la SSA e IMSSOportunidades, o para medicamentos. El
personal adicional contratado con financiamiento del Seguro Popular lo ha sido sobre

110

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basestemporales,afinderesponderrpidamentealcrecimientoenlademanda,porlo
quenoestnsujetosalasreglasusualesdeasignacindepersonalquesenegociancon
el sindicato. 7 Esto abre un margen potencialmente importante a partir del cual las
secretaras de salud de los estados y los administradores de establecimientos podran
mejorarlaeficienciaylacalidad.
IMSSOportunidades
Desde los aos ochenta y antes de la descentralizacin de la SSA hacia los
estados, mediante IMSSOportunidades, el gobierno federal ha prestado servicios de
salud en comunidades marginadas rurales y urbanas, empleando instalaciones y
personal del IMSS, pero que no forman parte del sistema central de la institucin. En
contrasteconotrosprogramasdedescentralizacinquesecomentanenesteinforme,ni
losgobiernosestatales,nilosmunicipalesdesempeanunpapelsignificativo,aunquela
administracin est desconcentrada hacia direcciones regionales (que normalmente
abarcanmsdeunestado).Asimismo,elprogramarequieredecomitscomunitarios
que proporcionen algunos insumos laborales (no calificados) para la prestacin de
servicioslocales(Grfica4.4).EnlosobjetivosdeIMSSOportunidadessemencionala
participacin comunitaria para el autocuidado de la salud y, por su cercana, estos
grupos de ciudadanos tienen el potencial de ser un conducto de rendicin de cuentas,
aunquenoexisteunaespecificacinformaldetalfuncin.Algunosestados,comoBaja
California Sur, Colima, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca y Tabasco, muestran que estas
relacionescomunitariasenefectomejoranlatransparencia(VolumenII).

Lostabuladoresseestablecenanivellocal,probablementeenlneacontasasnegociadasconelsindicato,
aunquenosecuentacondatosalrespecto.

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111

Grfica4.4CanalesdeinfluenciaenelsectorsaluddeMxico:IMSSOportunidades
GobiernoFederal IMSS

SindicatoNacionalde
Trabajadoresdel
SectorSaludSNTSS

Direcciones
Regionales

Clientes/
Ciudadanos/
Votantes

Comunidad
Voluntarios

IMSS
Hospitalesy
Clnicas

Influenciapoltica
Impuestos/Recursos
PolticaSectorialyPrcticasOperativas
(negociacionessalariales)

Afebrerode2006nosehabaregistradouncontactoformalentrelosprestadores
deserviciosdelaSSAyelfinanciamientoyelsistemaIMSSOportunidades,exceptoen
el sentido de que los Comits Estatales de Salud supervisan ambos. Existe una
propuesta oficial para cambiar las reglas, de manera que los usuarios de IMSS
Oportunidades pudieran migrar hacia el Seguro Popular. Debido a que el Seguro
Popular no es un prestador de servicios como tal, esta propuesta podra significar la
transferencia de IMSSOportunidades hacia las instalaciones estatales de la SSA, que
asumiralaobligacindeprestarserviciosyrecibirapartedeldineroquesecanalizaa
IMSSOportunidades. No queda claro si el total del financiamiento de IMSS
Oportunidades (la parte correspondiente al IMSS) pasara a la SSA, como tampoco lo
que sucedera con el personal de IMSSOportunidades y sus establecimientos. Una
formaalternativadefusionarlosconsistiraendaralosusuariosdelSeguroPopularla
opcin de llevar su dinero y necesidades de servicio a instalaciones de IMSS
Oportunidades o a centros estatales de la SSA. Es necesario dejar en claro los
procedimientosparavincularalSeguroPopularconelprogramaIMSSOportunidades.
Elsectorsaludmexicano,queesteinformeanalizasloenparte,estseriamente
fragmentado con varias organizaciones diferentes de prestadores de servicios y
financiamiento de integracin vertical, adems de niveles de fragmentacin geogrfica
entreestados.Estocreaproblemasno slo en trminos dela coordinacin por el lado
gubernamental, sino tambin desde el punto de vista del usuario, para saber dnde
obtener servicios y a quin debe exigirse la rendicin de cuentas. El mismo problema
surge en otros mbitos, en especial en agricultura y desarrollo rural, donde existe una
amplia proliferacin de programas. La fragmentacin aumenta los costos

112

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administrativosydetransaccinyduplicaestablecimientos,sindaralosciudadanosel
beneficio de la opcin, excepto para migrar al sector privado. La alta rotacin en el
mercado laboral y la migracin interna generan muchos resultados posiblemente
confusos.Porejemplo,uncampesinopuedevivirenOaxacayganarselavidapartedel
aotrabajandosupropiedaddedosotreshectreas,paraluegomigrarelrestodelaoa
Sinaloa, donde trabaja como jornalero en la explotacin agrcola de alguien ms. As,
recibeserviciosdesaludpartedelao(enOaxaca)medianteIMSSOportunidadesyotra
parte del ao (en Sinaloa) en el IMSS. Otro campesino del estado fronterizo de
Guerrero,conelmismopatrnmigratorio,recibeserviciosdesaludenelprimerestado
pormediodelprogramaestataldelaSSA(porqueIMSSOportunidadesnooperaah)y
delIMSSen Sinaloa. Unatrabajadora urbanade Tabasco, que migra temporalmentea
unamaquiladoraenChihuahua,recibeserviciosdesaluddelIMSSmientrasestenel
norte,ydelaSSAenTabasco,cuandoregresaasuentidaddeorigen.Enesteentorno,
resulta difcil para los campesinos de Oaxaca y Guerrero y para la trabajadora de
Tabasco(quesonprobablementepobres),entenderculeselorganismogubernamental
responsableporlaprestacindeserviciosdesalud,ymsdifcilanexigirlarendicin
decuentasporposiblesfallas.
Desdeunaperspectivamacro,lafragmentacindelsectorsaludresultaenvarias
brechas y traslapes en la asignacin de responsabilidades y financiamiento y, algunas
veces,enfaltadecorrespondenciaentreamboselementos.Enlostiemposdelgobierno
de un solo partido, el PRI tena la capacidad de mediar en estas diferencias y generar
unasituacincoordinada.Lacomplejidaddelsectorhacrecidoalolargodelaltima
dcadaylacapacidadmediadoradeunsolopartidohadisminuido,aunqueseobservan
casosdemejorasenlacoordinacinenestadosdondeelmismopartidoestalineadoen
losdiversosnivelesdegobierno.
Losconveniosactualesdefinanciamientodelaprestacindeserviciosdesalud
pblica en Mxico son nicos en el sentido de que descansan ampliamente sobre
financiamiento basado en insumos y capacidad y, prcticamente, no utilizan el
financiamiento como herramienta para motivar o recompensar el desempeo. La
integracin entre la parte que financia y los prestadores de servicios obstaculiza la
utilizacin de este tipo de adquisicin activa. La integracin entre financiero y
prestador de servicios, al extenderse no slo a los hospitales, sino tambin a los
prestadoresdeserviciosprimarios,implicaquelabarreraparaaumentarlosincentivos
esmuygrande.Laintegracinnosloimpidepagaralosprestadoresdeserviciospor
sudesempeo,tambinobstaculizalaentradadecompetidores(yaseanprestadoresde
serviciosdeotraredpblicaodeprestadoresprivados).Debidoaqueestaintegracin
fungecomobarreraalaintroduccindelaadquisicinactiva,nosorprendequetantos
estudiosconcuerdenenlanecesidaddesepararalapartequefinanciadelaquepresta
servicios en el sistema mexicano de salud. En el Recuadro 4.6 se describen los
fundamentosdeestosconveniosylaexperienciainternacionalalrespecto.

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113

Recuadro4.5 La separacin de las fuentes de financiamiento y los


prestadoresdeserviciosdesalud:experienciasinternacionales
Los anlisis del sistema mexicano de salud han concluido que los arreglos
organizacionalesparalosserviciosfinanciadosconfondospblicoscontribuyen
en gran medida a su desempeo deficiente (OCDE, 2005c). Los analistas
coincidenensugerirqueserequiereciertoniveldeseparacinentreprestadores
de servicios y las partes que los financian, a fin de fomentar la eficiencia y la
capacidad de respuesta por parte de las organizaciones de servicios de salud,
tantodelaSSAcomodelasdiversasorganizacionesintegradasdelaseguridad
social. De igual manera, esta separacin se percibe como importante para
permitir la adquisicin cruzada como medio para generar la posibilidad de
seleccionarprestadoresdeservicios(posibilidaddeelegirparaloscompradores;
posibilidaddeelegirparalospacientes)yreducirladuplicacindecapacidades.
El cambio hacia la adquisicin activa. Aunque era una prctica relativamente
comn hace20aos, el financiamiento de los prestadores de servicios de salud
basadoencapacidadesoinsumoshadisminuidoentodoelmundo.Unanlisis
internacional de sistemas de salud con funcionamiento adecuado revela pocos
ejemplos de financiamiento pasivo de prestadores de servicios con base en
capacidad; es decir, presupuestacin con base en historiales. Una serie de
publicaciones recientes han documentado y buscado explicaciones para esta
tendencia(OMS,2000;Figueras,Robinson,etal.,2003;Preker,2005).
La separacin entre adquirente y prestador de servicios tiene cinco objetivos
centrales.

114

Losserviciospuedenmejoraralvincularlosplanesylasprioridadesconla
asignacin de recursos, por ejemplo, cambiando los recursos hacia
intervenciones ms eficaces en funcin de su costo y entre fronteras de
servicios(comodepacienteshospitalizadosaconsultaexterna).Deaquque
la adquisicin sea una forma alternativa de llevar a cabo algunas medidas
quetradicionalmenteserealizanmedianteplaneacin;

Las necesidades de salud de la poblacin y las expectativas de los


consumidoressesatisfacenalintegrarlasalasdecisionesdeadquisicin;

Eldesempeodelosprestadoresdeserviciosmejoraralofrecerpalancasa
los compradores, en forma de incentivos financieros o herramientas de
seguimientoquepuedanutilizarseparaaumentarlacapacidadderespuesta
ylaeficienciadelprestadordeservicios;

Laadministracinsepuededescentralizarylatomadedecisionesdelegarse
al permitir que los prestadores de servicios se centren eficientemente en la
produccindelosserviciosdefinidosporelcomprador;

La distincin de funciones puede generar competencia o conflictos entre


prestadores de servicios, por ello, se utilizan mecanismos de mercado para
aumentarlaeficiencia.

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Otro objetivo clave de la distincin entre adquirente y prestador de servicios


dentro de los sistemas de salud, operados por el sector pblico, reside en
disminuir las rigideces administrativas que generan los modelos de orden y
control,deestructurajerrquica.Amenudo,estetemasetratasustituyendouna
seriederelacionescontractualesnuevasconmecanismosjerrquicosdecontrol.
Experiencias con la introduccin de la adquisicin activa. Entre los pases que han
introducido algn tipo de adquisicin dentro del sector pblico se encuentra
Austriaenlosaosochenta(Fidler,Haslinger,etal.,2006),Suecia,comenzando
porvariosconsejosdecondadoen1990(HarrisonyCalltrop,2000),Finlandiaen
1993 (OCDE, 2005a), Nueva Zelanda en 1993 (Scott, McKenzie, et al., 2003;
Ashton,Cumming,etal.,2004),yelReinoUnidoen1991(Ham2003).Tambin
en el sur de Europa se observan varios ejemplos. En Espaa, el pas vasco y
Catalua han adoptado un sistema de adquisicin. En Italia, se emplean las
relaciones de adquisicin en los hospitales escuela. Asimismo, en Portugal, en
1998 se establecieron organismos especiales conla responsabilidad de contratar
con los prestadores de servicios de salud en cada administracin regional.
Aunque todos los organismos han enfrentado dificultades en su puesta en
marcha (Ham, 2003), en trminos generales los resultados han sido favorables
(HamyHawkings,2003).
Durante los aos 90, la mayora de los pases de Europa del este, que haban
integrado el financiamiento y la prestacin en el sector pblico, establecieron
sistemas de seguridad social en salud. Este cambio separ el financiamiento
(seguro y fondos) de los prestadores de servicios (hospitales autnomos o
prestadoresdeserviciosprimariosindependientes).Entrelospasesdondeseha
puesto en prctica este concepto se encuentran Armenia, Repblica Checa,
Estonia, Georgia, Hungra, Letonia, Polonia, Rumania, la Federacin Rusa,
EslovaquiayEslovenia.
Aunque la introduccin de reformas en este sentido se discute con frecuencia
para su empleo dentro de sistemas integrados del tipo Sistema Nacional de
Salud, tambin afecta a los sistemas de seguro social en salud que han
mantenido la distincin entre financiamiento y prestacin desde sus inicios. A
pesardelaseparacinentrminosorganizacionales,hastahacepocotiempo,la
adquisicin era un ejercicio pasivo que involucraba el reembolso de gasto a
prestadores de servicios con slo algunos incentivos financieros y lmites
presupuestariosmximosparagarantizarlacontencindecostos.Loscontratos
nosecentraronenpreciosoeficiencia,comotampocoseconsiderabanapelables.
Porejemplo,enlospasesconsegurosocialensaludcomoAlemaniaolosPases
Bajos,losfondosdeserviciosmdicosnormalmentetienenlaobligacinlegalde
participar en contratos uniformes y colectivos con cada mdico de su rea de
operacin.
Durante los ltimos aos, pases como Austria, Alemania, Israel y los Pases
Bajoshanbuscadotransformaralosaseguradoresdecompradoresrelativamente
pasivosaungrupomsdiscriminadoryprudente.Estospaseshanintroducido
de forma progresiva formas ms selectivas de adquisicin de acuerdo con
criterios de desempeo. Un factor impulsor de ello ha sido la introduccin de
competenciaenelmbitodelossegurosenmuchosdeestospases,permitiendo

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

115

que cada ciudadano elija entre aseguradores oficiales o compradores de


servicios. Esta reforma sugiere que la introduccin de incentivos de mercado
para aseguradores llevara a una mejor administracin de la recaudacin, a
prcticasmsinnovadorasyaadquisicionesmseficacesenfuncindesucosto.
Desde1992,enlosPasesBajossepermitiquelosfondosdeserviciosmdicosy
losaseguradoresprivadosnegociaranconlosprestadoresdeserviciosnivelesde
cuotas ms bajos que los aprobados oficialmente; desde 1994, los fondos de
servicios de salud contaron con la opcin de contratar selectivamente con
mdicos y farmacuticos. Ello implica un cambio radical con respecto a las
prcticasanteriores,deacuerdoconlascualescadafondodeserviciosdesalud
tenalaobligacinlegaldecontratarcontodoslosprestadorescalificadosdela
zonadecoberturaquesolicitabauncontrato.
Casos especiales de atencin primaria. En la mayora de los pases de ingresos
medios y altos, la atencin primaria es organizada y proporcionada por
prestadoresdeserviciosindependientesaquienescontrataypagaunorganismo
de financiamiento pblico o social. En la mayora de los casos, o en todos, el
pago consiste principalmente de una cuota anual basada en los pacientes que
eligen al prestador de servicios y se registran con l. El pago combina un
componentedecapitacin(quecubreunpaquetebsicodeservicios)mspagos
por evento por algunos servicios que tienden a no ser suficientes cuando se
encuentran agrupados en un paquete. Un nmero limitado de pases utiliza,
sobretodo,elreembolsodepagosporevento(comoCanad,NuevaZelanday
EstadosUnidos).
El empleo de pagos pasivos (mediante salarios) por la prestacin de servicios
primarios es poco utilizado entre los pases de la OCDE (como los pases
escandinavos,PortugalyGrecia).Durantelosltimosaos,inclusoestospocos
pases han puesto en marcha reformas hacia una adquisicin ms activa. Por
ejemplo, Finlandia introdujo un sistema de pago que incluye 40 por ciento del
pagobasadoenlaseleccindelospacientes(registro)yeluso(pagoporevento).
De igual manera, Suecia inici la contratacin con prestadores de servicios
primariosenunaseriedecondados.Enestecaso,lamayorpartedelpagoalos
mdicos proviene de la capitacin y de pagos por evento. Evaluaciones
realizadas han encontrado que los resultados son positivos en trminos
generales.Porejemplo,enSuecia,SorensenyGryttenencontraronqueelcambio
hacialaadquisicingenerunincrementodeproductividadde23porcientoen
elcortoplazoyde40porcientoenellargoplazo(SorensenyGrytten,2003).
Comosecomentenprrafosanteriores,lospasesdeEuropaorientalpusieron
en marcha la separacin entre financiamiento y prestacin en su sistema,
incluyendo la atencin primaria. Una evaluacin en Estonia encontr que los
resultadosinicialesfueronfavorables(Koppel,etal.,2003).

IV. INFRAESTRUCTURASOCIAL
ComosecomentenelCaptulo2,lafuentemsimportantedefinanciamiento
paraelsuministrolocaldeinfraestructurasocialeselFAIS,que pertenecealRamo33.

116

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El FAIS es un candidato adecuado para la descentralizacin eficiente en el sentido de


que, en general, las externalidades asociadas con los proyectos que financia quedan
internalizadasensutotalidadanivelmunicipal,ademsdeserunbuenejemplodeuna
rutalargamscorta.Asimismo,silainformacinestadisposicindetodoelpblico
incluyendo,porejemplo,datossobreinversionesenaguaycaminoslaparticipacin
directadelosbeneficiariosmejoraralaseleccinyejecucindeproyectos.Sinembargo,
noexistengarantasdequeestosuceda,odequeladescentralizacinserafavordelos
pobres,apesardelosrequerimientosdelaleyylasfrmulasparaorientarlosfondos.
Deigualforma,varioselementospuedendesempeanunpapelcrucialenestasituacin,
comolosaspectospolticosasociadosconlasrelacionesentreestadosymunicipiosyal
interiordelossegundos,lafaltaderepresentacindelascomunidadesmspobresenla
tomadedecisionesylafaltadecapacidadeinformacinanivellocal.
El FAIS se diferencia de manera sustancial del FAEB o el FASSA en cuatro
aspectos. Primero, el FAIS no estuvo precedido por ningn acuerdo descentralizador
conestadosomunicipios.ElPRONASOLfuecreadopordecretopresidencialen1988;
msadelante,lamayorpartedesusfondossedistribuyalosgobiernossubnacionales
medianteunafrmulaexplcita,luegodeotrodecretopresidencialemitidoen1996.Fue
entonces cuando el Congreso lo transform en el FAIS con las reformas a la Ley de
Coordinacin Fiscal de 1998, en un proceso sin intervencin de sindicatos y muy poca
participacin de los gobernadores de los estados. Segundo, los recursos del FAIS no
estn atados a salarios, como en el caso de casi todo el FAEB y la mayor parte del
FASSA.Ambascaractersticasgeneranunprocesopolticodistinto,conmuchasmenos
limitaciones y, por ello, una descentralizacin ms profunda. Tercero, la Ley de
CoordinacinFiscalrequierequelosrecursosdelFAISestnorientadosexplcitamente
alaliviodelapobreza.Cuarto,yltimo,requierequelamayorpartedelosfondosse
transfiera a los municipios, no a los estados.8 Asimismo, los fondos del FAIS no se
dirigen a servicios para la poblacin en general (como educacin bsica o salud), sino
parainversinfsicaenunaampliagamaderenglonesorientadosaayudaralospobres,
de aqu que tanto estados como municipios gocen de una flexibilidad considerable en
susdecisionesdegasto. 9
Lamedidaenlaquelosgobiernoslocalespuedenutilizarestosrecursosparalas
prioridades que se han determinado a nivel local vara de un municipio a otro, y

La Ley de Coordinacin Fiscal dispone que el FAIS se presupueste a razn de 2.5 por ciento de la
recaudacin federal participable aprobada por el Congreso en la Ley de Ingreso, sin importar las
fluctuacionesdelarecaudacinduranteelaoosuvaloralcierredelejercicio.Delpresupuestototalparael
FAIS,2.2puntosporcentualessedistribuyenalosmunicipiosy0.3porcientoalosestados.
9Losfondostransferidosalosmunicipiossepuedenutilizarparaproyectosrelacionadosconaguapotable,
drenaje, infraestructura urbana (banquetas, mercados) electrificacin rural y en colonias pobres,
infraestructura bsica de salud y educacin, mejoras alavivienda (pisos de cemento,pintado de muros),
caminos rurales e infraestructura productiva rural (irrigacin). Los fondos transferidos a los estados se
utilizan para trabajos y actividades con impacto regional o intermunicipal (Ley de Coordinacin Fiscal,
artculo33).
8

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

117

depender tambin de la disponibilidad de otros fondos para proyectos de


infraestructura. Los organismos federales reafirman su autoridad central en algunos
casos,cuandolosgobiernoslocalessesientenobligadosautilizarsusrecursosdelFAIS
(o lo hacen) para pagar la parte local que les corresponde en los proyectos federales,
comoenelcasodelosproyectoshidrulicosdirigidosporCONAGUA.Sinembargo,en
otrasinstancias,losmunicipiosutilizanlosrecursosdelFAISparacubrirlasprioridades
queellosmismosidentifican,paralasquepodranocontarseconfinanciamientofederal
o estatal. La teora y la experiencia internacional en cuestiones de descentralizacin
sugieren que es eficientecontar con una combinacin de estos dos resultados.Existen
algunas actividades con externalidades nacionales (o por lo menos regionales) y claros
beneficios locales, para las que se pueden combinar con eficacia estos dos intereses en
losconveniosdecofinanciamiento.Adems,losmunicipiosconbasestributariasbajas
(aproximadasporelndicedemarginacinenlafrmuladelFAIS)necesitancontarcon
recursosparallevaracaboproyectosdesueleccinyqueslotienenbeneficioslocales.
El FISM tambin puede apoyar la generacin de capacidad en los municipios,
aunque datos preliminares sugieren que los gobiernos locales no estn aprovechando
esta opcin. La descentralizacin en ausencia de capacidad local adecuada puede
generar pocos cambios en resultados, aunque no significa que no puedan realizarse al
mismo tiempo. La experiencia muestra que las capacidades locales se amplan de la
mejormaneraamedidaquemaduranlossistemasdescentralizados,aunquelograrque
sucedadeformasecuencialsiguesiendodifcil.Enestesentido,losmunicipiospueden
asignar hasta 2 por ciento de los fondos del FISM para apoyar los programas de
generacindecapacidadinstitucional.Sloenelcasodeestegastoserequierequelos
municipiosconvenganunplandedesarrolloinstitucionalconlasautoridadesfederales
yestatalesantesderealizarelgasto.Esterequisitoprobablementepodraexplicarpor
qulosmunicipiosnoestnasignandofondosaestefin,enespecialdadoquepueden
hacerlo a las categoras restantes si no se utiliza para generacin de capacidad. No se
cuentaconinformacinsobrelosmontosdegastoenestacategora,deaququeresulte
difcilsaberculessonlosproblemasquesetratanmediantelageneracindecapacidad.
Por ejemplo, la informacin de que se dispone del estado de Veracruz sugiere que el
porcentajedeestacategoraesmuybajo,0.64porcientodelFISMasignadoadesarrollo
institucional.Lacifrasereducea0.25porcientosisloseconsideranlos30municipios
mspobres.
Los niveles superiores de gobierno son los que se encuentran en la mejor
posicinparafomentarlacapacidadanivellocal,alofrecerincentivosalosmunicipios
paraqueigualenelcrecimientodecapacidadqueobedecealademandaconasistenciay
financiamiento por el lado de la oferta. Los estados normalmente desempean esta
funcin, estableciendo asociaciones con los gobiernos municipales o cofinanciando
programas de desarrollo institucional y, aunque no necesariamente sean especficos al
FISM,puedetenerimpactoenunproyectodeestefondo.Engeneral,74porcientode
los municipios informan haber recibido capacitacin de los gobiernos estatales, en
comparacincon34porcientodelgobiernofederal.
118

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

Por otro lado, en comparacin con la descentralizacin de la educacin y la


salud,ladelainfraestructurasocialmedianteelFAISestmsdirigidaalospobreso,
porlomenos,alosgobiernosmunicipalesconproporcionesaltasdepoblacinpobre,en
especial en los estados en estas condiciones. Este beneficio potencial para los pobres
aumentaporunacaractersticadistintivadelFAIS,queserelacionaconlosmandatosde
ley a los gobiernos estatales y municipales para (a) informar a los habitantes de las
jurisdiccionesrespectivasacercadelalcance,loscostosylosbeneficiariospotencialesde
cadaproyectofinanciadoporelFAIS;(b)fomentarlaparticipacindelacomunidaden
laseleccinpreviadeproyectos,suejecucinysuevaluacinposterior,y,(c)informara
lapoblacin alcierredelaofiscal acercade los resultados obtenidos. Sin embargo,la
LeydeCoordinacinFiscalnoespecificacmoalcanzarestostresobjetivos,cmoseles
dar seguimiento (o no), o el tipo de sanciones que se aplicarn en caso de que no se
cumplaconestasdisposiciones.
LamedidaenquelosfondosdelFAIScontribuyenaaliviarlapobrezadepende
dedosconsideracionesms.Laprimerasederivadelainteraccinentrelosgobiernos
estatales y los municipales. El presupuesto federal no tiene capacidad legal de erogar
fondos directamente a los municipios, de modo que, primero, debe transferir los
recursosdelFISMdelgobiernocentralhacialospresupuestosdelosestadosy,deah,al
presupuestomunicipal,enlascondicionesylostrminosdispuestosporlaslegislaturas
delosestadosylareglamentacinfederal. 10 As,ademsdelasreglasfederalesparael
uso de recursos del FAIS, las leyes estatales y las reglas operativas son cruciales, y
generanunavarianzapotencialconsiderableentreestadosencuantoalosresultadosen
trminosde aliviode lapobreza.Algunos estados simplemente transfieren los fondos
del FISM a los municipios y acuerdan con ellos ciertos requisitos de planeacin e
implementacin,mientrasqueotrosimponenrestriccionessustancialesasusmunicipios
antes de erogar los fondos, como se describe ms adelante. Algunos estados tambin
intervienenpormediodeincentivosfiscalespositivos(normalmentemedianterecursos
del FISE) para recompensar a los municipios cuyas inversiones del FISM cumplen
ciertos criterios o que alcanzan objetivos determinados en trminos de cobertura de
infraestructurasocial.ElRecuadro4.6comparalasexperienciasenPueblayVeracruz.
Recuadro4.6 Comparacin de convenios institucionales: el caso de
PueblayVeracruz
Veracruz y Puebla difieren en el nivel de intervencin en los programas
municipalesdelFISM.Ambosestadoshanemitidolineamientospararegularla
planeacin,implementacin,informacinysupervisindeproyectosfinanciados

EnloscomienzosdelFAISsurgiunacontroversiaimportanteentreelgobiernofederalyalgunosestados
acercadequtantopodalalegislacinestatalalterarlasfrmulasdedistribucinhacialosmunicipiosdela
LeydeCoordinacinFiscaloimponeralgntipodecondicin.Lacontroversianollegalostribunalesyse
resolvimedianteunconvenioqueconsistienqueseobservaranlasfrmulasdelaLeydeCoordinacin
Fiscal,ysepermitiraquelosestadosimpusierancondicionesasusmunicipios.
10

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

119

mediante el FISM. Una diferencia importante en este sentido es que la


intervencin de Puebla es mayor, al condicionar las erogaciones del FISM a un
procesodeaprobacindelorganismodenormatividadsectorialdelestado.Por
ejemplo,enVeracruz,unmunicipiodebepresentarpararevisinsusexpedientes
de proyectos en los renglones de educacin, salud, agua y caminos ante los
organismosestatales.Sinembargo,estonoafectalaserogacionesmensualesque
recibendelosfondosdelFISM.Encambio,Pueblasolicitalarevisinpreviade
losexpedientesdeproyectosparaerogarlosfondos.Aligualqueotrosestados,
Pueblaimponereglasparaelprocesodeplaneacinyasignacindeproyectosy
establececriteriosdeseleccinysucesindeinversiones,perosloenesteestado
es posible hacer cumplir estas reglas, pues los fondos estn condicionados a la
aprobacindelgobiernoestatal.Cabeapuntarquealgunasdeestasreglastienen
mucho sentido, como la de requerir que la cobertura del suministro de agua
alcance cierto porcentaje antes de canalizar los fondos a mejoras urbanas
generales, o la de insistir que los trabajos de suministro de agua concluyan en
una colonia antes de poner en marcha proyectos de (re)pavimentacin de
caminos. Entre 1998 y 1999, Puebla tambin tuvo en funcionamiento un
programa de incentivos para municipios, que proporcionaba financiamiento de
contrapartida para inversiones prioritarias en infraestructura financiadas por el
FISM.
Cul fue el impacto del condicionamiento de las erogaciones en Puebla? A
partirdelainformacinobtenidaenunaencuestaentrepresidentesmunicipales
enciertosaos,noexisteevidenciadeunamayoreficienciaenlaasignacinde
fondos del FISM en los municipios poblanos. En 1999, cuando el programa de
incentivosfiscalesdePueblaestabavigente,seobservunafuertecorrelacinde
lasasignacionesconlasnecesidadesyunaclaradiferenciaconVeracruz,queno
tena un programa as. Aos ms tarde, cuando el programa de incentivos
concluy, no se observaron diferencias significativas en el nivel de correlacin
entrenecesidadesyasignaciones.Medianteinvestigacionesadicionalesenotros
estadosseintentarverificarorefinarestepatrnantesdederivarconclusiones
definitivas.

EnunanlisisdelosconveniosinstitucionalesrelacionadosconelFAISendiez
estados,seencontrquelosgobiernosestatalesestablecenlineamientosoperativospara
el FISM y es probable que casi todos los estados sigan esta prctica de alguna manera
(los detalles se pueden consultar en el Volumen II). Ocho de diez estados han
incorporado reglas operativas o manuales y, en algunos casos ms, han impuesto
restriccionesorequisitosparalaaprobacindeproyectosenelorganismosectorialdel
estado. Todos estos lineamientos requieren considerar la voz de los clientes y las
comunidadesenlaplaneacinyseleccindeproyectosdelFISM(Grfica4.5).Elcanal
principalparaellosonlosConsejosdePlaneacinMunicipal,quesonagrupacionesque
normalmente incluyen representantes comunitarios de cada localidad, del gobierno
municipal y, en algunos casos, de los organismos sectoriales del estado. Los detalles
varanporestadoynoresultaclarosiestosmecanismoscontemplanunarepresentacin
eficientedelapoblacinoenqumedidarepresentanalospobres.Engeneral,lalista

120

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

detrabajosafinanciarmedianteelFISMseconvieneenelconsejoyesdadaaconocer
por el gobierno municipal antes del inicio del ao calendario. La existencia de
lineamientosoperativosfacilitael usodeestosrecursos.Laexistencia delineamientos
estatales es deseable si busca una mejor aplicacin de la ley. Sin embargo, algunos
lineamientos operativos contradicen o van ms all de la ley federal, por ejemplo, al
permitirelgastoenbecasescolaresoalcondicionarlastransferenciasalosmunicipios,
comoenelcasodePuebla.
Asimismo, en algunos casos, para mejorar la sucesin de inversiones, la
reglamentacinestatalhaincluidolmitesmximosenciertosgastos,afindeestablecer
prioridadesparatrabajosespecficosdeinfraestructuraoparalocalidadesdeterminadas.
Por ejemplo, en Guerrero, los municipios deben gastar por lo menos 10 por ciento del
totaldelfondoenzonasrurales.EnPuebla,losmunicipiosnopuedengastarrecursos
en zonas urbanas hasta que se alcance un objetivo determinado en cuestiones de
cobertura de drenaje (incluyendo zonas rurales), y no pueden pavimentar caminos en
unacomunidadhastaquesehayan realizado los trabajosnecesarios de infraestructura
hidrulica y de drenaje bajo los caminos. En Aguascalientes, las inversiones del FISM
son asignadas entre la cabecera municipal y las localidades de acuerdo con la
distribucin poblacional. En Zacatecas, por su parte, el porcentaje de financiamiento
comunitario vara para trabajos de naturaleza ms pblica, como los parques y las
plazas.
A su vez, estas condiciones locales pueden justificarse plenamente en trminos
econmicos.As,existenleyes,comoenPuebla,querequierenquelosmunicipioslleven
a cabo un proceso de participacin comunitaria y de anlisis costo beneficio a fin de
mejorar la calidad de sus proyectos antes del desembolso de los fondos. Los estados
tambin pueden intentar resolver problemas de coordinacin entre municipios
colindantes; por ejemplo, con respecto a un centro de salud (de modo que tal vez se
construya uno solo con fondos conjuntos, en lugar de dos centros diferentes menos
equipados), aunque se cuenta con poca evidencia de financiamiento del FISM a
proyectosintermunicipales.Tambinpuedeserposiblequelosestadosdeseengenerar
economasdeescalaapartir,porejemplo,deuncaminorural(demodoque,alunirlos
fondos,seconstruyaunomslargoenlugardedossegmentosseparados).O,talvez,
prefieran convencer a un solo municipio para que lleve a cabo un proyecto de mayor
tamaocomolainstalacindeunareddedrenaje,medianteincentivosparahacerlocon
fondosestatalesporelmismomonto.
Aunqueestasintervencionespuedenmejorarlacalidaddelosgastosrealizados
mediante el FISM, pueden tener un costo en el sentido de alejarse del modelo de
descentralizacinapoyadoporlareformade1998,creandooportunidadesparaquelos
estadosejerzansucontrolpolticoalobstaculizarproyectosenmunicipiosdediferentes
partidos polticos o grupos. Asimismo, este nuevo estrato de reglamentacin ha
opacadoanmslasreglasdeljuegoconrespectoalascategorasdegastopermitidas,
losobjetivosgeneralesdelfinanciamientodelainfraestructura(notodaslasinversiones

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

121

en infraestructura tienen un motivo de alivio de la pobreza), y los mecanismos de


reporte,enlamedidaenquealgunaregulacinestatalpermitaelgastoencategorasque
noestnpermitidasenlaleyfederal.
LasegundaconsideracinrelacionadaconelimpactodelFAISsobrelareduccin
de la pobreza es intrnseca a los municipios, ya que la Ley de Coordinacin Fiscal no
especificaladistribucinde losfondos en cada municipio. Aunque en Mxicoexisten
cercade2,500municipios,secuentancasi200,000localidadesdentrodeesosmunicipios,
ylamayorasonpequeasy pobres (con entre500y 2,500 habitantes).Losfondos en
efecto pueden llegar a un municipio pobre, pero los incentivos, las preferencias y las
relaciones entre el presidente municipal, el consejo y los dems poderes involucrados
determinarncmosedistribuyenentrelacabeceramunicipalylaslocalidadesrestantes
yelgradoalcuallosproyectosrespondanalasnecesidadesdelospobres,puesnotodos
aquellos que viven en un municipio pobre lo son necesariamente. Una vez que los
fondos llegan al municipio existe poca o nula direccin para que las autoridades
municipalesidentifiquenlosproyectosquemejorarnmslascondicionesdevidadelos
pobres,situacinqueseagudizaenlosmunicipiosdealtapobreza,dondegeneralmente
se carece de la capacidad tcnica necesaria para hacerlo. Un nivel adecuado de
informacin puede apoyar el proceso de toma de decisiones al seleccionar las obras a
financiar, adems de contribuir a contrarrestar la presin de los grupos polticos. El
gobierno federal de hecho se esfuerza por proporcionar este tipo de informacin. En
este sentido, tambin resulta crucial la capacidad de las autoridades municipales para
ejecutarysupervisarproyectos,enespecialenlascomunidadesmspobres.
Grfica4.5.CanalesdeinfluenciaenelsectordeinfraestructurasocialdeMxico
FAISFISM
GobiernoFederal

Partido
poltico

Gobiernoestatal

Clientes/
ciudadanos/
electores

Municipio=
prestadorde
servicios
InfluenciaPoltica
Impuestos/Recursos
PolticaSectorialyprcticasoperativas

122

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Laleyfederalsloproporcionalineamientosgeneralesparaplanearyponeren
marcha trabajos financiados mediante el FAIS: los gobiernos municipales deberan
fomentar la participacin de las comunidades beneficiadas en la programacin,
implementacin, seguimiento y evaluacin de los mismos. Los estados y municipios
utilizanlosmecanismosdeplaneacinparticipativaconlosquecuentan(silostienen)y,
porello,el gradoal que selogre la participacin de las comunidadesdependemsde
quelossistemasestatalesymunicipalesseanlosadecuadosqueenelsuministroanivel
federal.
Lareglamentacinfederaltambinrequierequelosestadosymunicipiosdena
conocer pblicamente el costo de los trabajos de infraestructura; el monto del FAIS
asignado a cada uno, as como las ubicaciones, los principales beneficiarios y las
caractersticas generales de los trabajos financiados. De igual manera, hacia fines de
cadaao,debeninformaralapoblacinacercadelosresultadosalcanzados,aunqueno
sehadefinidounametodologaparalaevaluacinposterior.Estosrequerimientosnose
han aplicado sistemticamente. Sin embargo, en 2004, SEDESOL gener criterios
generales para reportar el uso de los recursos del FAIS, conjuntamente con un sistema
pararecabarestainformacin.Dadoqueenlamayoradelosestadossehanestablecido
sistemas de informacin para la presupuestacin y control del FISM, la informacin
sobreestefondoanivelestatalesmejorquelaquesereportaalafederacinatravsde
SEDESOL.
V.

DESARROLLORURAL

El Programa de Desarrollo Rural es el nico segmento de Alianza orientado a


agricultorespequeosypobres,yelnicodescentralizadohacialosmunicipios.Desde
2002,unaproporcincrecientedelosfondosdelProgramadeDesarrolloRuralhansido
descentralizados hacia los municipios. Los otros dos componentes de Alianza
agrcolayganaderosehandescentralizadoensumayorpartehaciaelnivelestatal.
En tanto que esquema para fomentar la inversin productiva y la
competitividad, el Programa de Desarrollo Rural de Alianza tiene objetivos y
necesidades sociales que difieren de otros programas sociales. En general, los
programas sociales buscan la cobertura universal, es decir, aportar algo para todos los
beneficiados,queconvienealospropsitospolticoslocales.Sinembargo,losincentivos
centrados en dar algo a todos con un programa orientado hacia la produccin, como
Alianza,amenudollevanaladisolucin,fragmentacinyfaltadefinanciamientodelas
inversionesrentablesqueaportaranmsparamejorarlacompetitividad.
SAGARPA foment la descentralizacin municipal a fin de involucrar a los
municipios y fortalecer los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable
(CMDRS).Notodoslosestadosparticiparonenladescentralizacinmunicipalde2002
aunque,en2005,todoslosgobiernosdelosestadosdescentralizaronporlomenosparte
delosfondosdedesarrolloruraldeAlianzahaciasusmunicipios.Mediantelafirmade

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

123

convenios,lasautoridadesestatalesymunicipales(y,posiblementetambineldelegado
de SAGARPA en el estado) formalizan la descentralizacin municipal y definen sus
obligaciones respectivas. Los gobiernos municipales pueden aportar fondos de
contrapartida,aunquenoesobligatorio.Cuandolohacen,amenudoesconrecursosdel
FISM.
Elgobiernofederalproporcionacercade80porcientodeldinerogubernamental
yestablecelasreglasdelprograma.Lasreglasincluyenlafrmuladedistribucinpara
lamitaddelfinanciamientoentremunicipios,ylaotramitadserepartedeacuerdocon
lasreglasqueseestablecenencadaestadodemaneraindependiente.Consultandocon
SAGARPA, cada estado decide cunto del financiamiento total de Alianza dedicar al
ProgramadeDesarrolloRural. 11
Existen dos formas de descentralizacin municipal. En ambas, los recursos
asignados a un municipio mediante la frmula de descentralizacin establecen la
restriccin presupuestaria para la aprobacin de las propuestas de financiamiento
presentadas por productores del municipio. En la primera forma, (a) los fondos se
transfierenaunacuentamunicipalseparadaquepertenecealCMDRS;y(b)elciclode
recepcin, revisin y seleccin de solicitudes y la erogacin de los fondos se realizan
totalmenteanivelmunicipal.Enlasegunda,noseabreunacuentaaparte.Sereciben
las propuestas, luego de haber pasado por un proceso de revisin preliminar, y se les
asigna una prioridad en el municipio, pero la seleccin final se lleva a cabo a nivel
estatal en el comit tcnico del fideicomiso de Alianza, que tambin desembolsa los
fondos. La primera manera est limitada a los municipios que satisfacen ciertas
condiciones: (a) la existencia y funcionamiento de un CMDRS; (b) la existencia de un
plan municipal de desarrollo rural, validado por el CMDRS; (c) la existencia de un
departamento de desarrollo rural dentro del gobierno municipal; y (d) la existencia de
unpresupuestoprogramticoparaelaoencurso.Laeficaciadeestavertientedepende
engranmedidadelafortalezadelCMDRSydelgobiernomunicipal.
LosCMDRSsonpartedelacomplejaarquitecturadelaestructuraeconmicay
la ejecucin de las polticas pblicas en zonas rurales establecidas por la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). Esta arquitectura tiene un eje sectorial o de
producto, que consiste de cadenas de oferta y sus organizaciones de gobierno (los
ComitsdeSistemaProducto)yunejeconbasesterritorialesformadoporunsistemade
tres niveles de consejos de desarrollo rural: el municipal, el de distrito, y los consejos
estatales de desarrollo rural (Grfica 4.13). En la cspide del sistema se encuentra el
comit intersecretarial, dirigido por SAGARPA (la Comisin Intersecretarial para el
Desarrollo Rural Sustentable) y el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural
Sustentable, que incluye organizaciones nacionales de productores, organismos

Elmontotransferidoacadaunodelosprogramasdescentralizadosagricultura,ganaderaydesarrollo
ruralesdecididoporelestadoenconjuntoconSAGARPAyseexpresaenelanexotcnicofirmadocada
aoporSAGARPAyelgobiernodelestado.
11

124

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

acadmicos y de investigacin, representantes de cadenas productivas y el sector


privado,ademsdelassecretarasfederalesqueparticipanenlaCIDRS.
Los CMDRS estn integrados por (a) el presidente municipal (normalmente) y
otros representantes del municipio, que usualmente es la persona responsable de la
oficina de desarrollo rural municipal; (b) los representantes de desarrollo rural del
gobierno estatal y federal que operan en el municipio y (c) representantes de las
asociaciones del sector privado y el social activas en los renglones de agricultura y
desarrolloruralenelmunicipio.Generalmentecuentanconelapoyodeuncoordinador
tcnico(normalmenteunagrnomoounveterinario)nombradoporSAGARPA,porel
gobierno del estado o por ambos, y cuyo salario proviene de fondos del programa
PROFEMORdeAlianza.DesdelaperspectivadelasreglasoperativasdeAlianzaylos
estatutos del CMDRS, se supone que (a) son un punto de convergencia para la
planeacin del desarrollo rural en el municipio; (b) facilitan la operacin de los
programasestatalesofederalesdedesarrolloruralagrcolaenelmunicipio;(c)operan
programas impulsados por la demanda como el Programa de Desarrollo Rural,
recibiendo, ordenando por prioridades y aprobando las propuestas de financiamiento
presentadas por productores y desembolsando los fondos; (d) es un punto de
convergencia para la coordinacin local de diferentes programas rurales y la
concurrencia local de fondos; y (e) representa a los intereses rurales locales. El buen
desempeodeestasfuncionesharadelCMDRSuninstrumentoformidabledegobierno
econmicodeladescentralizacinrural.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

125

Grfica4.6.CanalesdeinfluenciadeldesarrolloruralmexicanoelProgramade
DesarrolloRuraldeAlianza
GobiernoFederal
SAGARPA

Asociaciones
campesinas

Gobierno
Estatal

Municipios/
CMDRS

Clientes/
ciudadanos/
electores

Prestadoresde
servicios
privados
Influenciapoltica
Impuestos/Recursos
AsistenciaTcnica
PolticaSectorialyPrcticasOperativas

Desafortunadamente, la mayora de los CMDRS no pueden realizar sus


funciones de forma eficaz, aunque las situaciones locales pueden variar de forma
considerable. Primero, no tienen la capacidad tcnica para planear eficazmente una
agenda municipal de desarrollo rural de mediano o largo plazo. En la mayora de los
casos, actan como receptores pasivos de las solicitudes de los productores locales y
como difusores ante sus comunidades de las normas o instrucciones gubernamentales.
Segundo,lamayorpartedelosconsejosestndominadosporelpresidentemunicipal,
los coordinadores tcnicos o los miembros representantes de SAGARPA o la
administracin rural estatal. As, actan ms como ramas del gobierno (municipal,
estatalofederal)quecomorepresentantesdelasociedadrural.Asimismo,enmuchos
consejos,lamayorpartedelosparticipantesdelasociedadcivilprovienedelosejidoso
lascomunidadespequeas,yconfrecuenciaserotan(normalmentecadaao).Deaqu
quelesresultemuydifcilcomprenderelpropsitoyelfuncionamientodelosconsejos,
asimilarlasreglasbsicasdelosprogramas,ascomoparticipareficazmente.
Por ltimo, otros organismos gubernamentales perciben a la LDRS como parte
deSAGARPAylasadministracionesruralesestatales,delamismaformaquesepercibe
queotrasleyespertenecenaotrassecretaras,porejemplo,laLeydeDesarrolloSocialse
percibecomopertenecientealaSecretaradeDesarrolloSocial(SEDESOL).Estosucede
a pesar del lenguaje multisectorial de las leyes y de la existencia de varios consejos

126

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

intersecretariales. Como resultado de ello, los CMDRS rara vez pueden contar con la
participacin de otros organismos diferentes de SAGARPA y los organismos de
desarrolloruraldelosestados,deaququenopuedancoordinarprogramasoapoyarel
desarrolloruralintegral.En laprctica,usualmente slo implementanun esquema, el
ProgramadeDesarrolloRuraldeAlianza.
Debido a que el presidente municipal, o su representante, normalmente es el
poder ms fuerte en el CMDRS, la implementacin del Programa de Desarrollo Rural
depende de la capacidad de las autoridades municipales, que se encuentran en una
posicin dbil para realizar actividades de desarrollo. La prestacin de servicios y el
desarrollodecentrosurbanossonelcentrodeatencindelaactividadmunicipalynoel
desarrollorural,quenoseincluyeentrelasmuchasfuncionesmunicipaleslistadasenel
artculo115delaConstitucinmexicana.Asimismo,elsistemamexicanodegobiernos
municipalesdetresaos,sinreeleccin,eshostilparalaperspectivadelargoplazoque
requiere el desarrollo rural. El nmero considerable de actividades adicionales que se
requieredelosmunicipiosdeacuerdoconlosnuevosinstrumentosnormativos 12 hasido
establecido sin tomar en cuenta las restricciones, los procedimientos y las rutinas que
establecenlosgobiernosmunicipalesenelplanoadministrativo. 13 Afindeteneracceso
alosfondosdelosnuevosprogramas,losgobiernosmunicipaleshanadaptadolanueva
poltica a sus propias rutinas, en lugar de modificar su conducta para ajustarse a la
nuevapoltica.
Como resultado de estas debilidades, los CMDRS encuentran difcil establecer
prioridadesparalasdemandasdeinversinycontrarrestarelsesgodelosprogramasa
favor de los mejor informados. Tambin muestran una tendencia espontnea a
seleccionarinversionesatomizadasenlugardelasagrupadas,loquelimitalacapacidad
del Programa de Desarrollo Rural para mejorar la productividad, que es el objetivo
centraldeAlianza.
A pesar de sus limitantes, los CMDRS deben ser considerados un avance en el
establecimiento de plataformas de coordinacin pblicoprivadas y en alentar la
participacindelosgobiernosmunicipalesenasuntosdedesarrollorural,incluyendoel
diseodelaagendadedesarrollorural.Adems,sirvencomoforosdediscusindelos

12 Estos instrumentos son la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el Programa Especial Concurrente, las
reglasoperativasdeAlianzalosconveniosfirmadosconlosestados,losestatutosdeloscomitsdistritalesy
losdelosconsejosmunicipales.
13 Merino y Macedo (2005 p. 25) identifican diez nuevas actividades que los municipios deben realizar en
relacin con los nuevos instrumentos normativos. Para llevarlas a cabo, los municipios deben poner en
marcha cinco tareas organizacionales: (1) establecer un cuerpo colectivo de ciudadanos y autoridades
federales,estatalesymunicipalesparatomarparteenlaestrategiadedesarrollorural;(2)contarconunplan
yunpresupuestoconrecursosexclusivamentededicadosalaestrategiadedesarrollorural;(3)designaruna
entidad formal que se haga cargo de las demandas administrativas derivadas de la implementacin de la
estrategiarural;(4)identificarlasorganizacionesdeproductoresyfomentarsuparticipacinenlaestrategia
de desarrollo rural; y (5) establecer procedimientos especficos para manejar las solicitudes de los
productoresconunusointensivodelossistemasdeinformacinyregistro.

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

127

asuntos rurales municipales entre las partes interesadas y para la diseminacin de


informacinsobrelaprovisindelgobiernodeserviciosdeapoyorurales.
Los sindicatos ms importantes en trminos del impacto sobre las polticas de
desarrolloruralnosonalosquepertenecenlosprestadoresdeservicios,sinomsbien
losdeloscampesinos.Lossindicatosdecampesinospresionanalosgobiernosanivel
nacional y estatal, cabildeando para obtener acceso privilegiado a recursos pblicos.
As,hangozadohistricamentedeungranpoderpoltico,puesrepresentabanungrupo
crucialparagarantizarelapoyopolticoparaelPRIdeloshabitantesdezonasrurales,
contribuyendo tambin a estabilizar las condiciones polticas en zonas rurales y
manteniendolosconflictosbajocontrol.Enlaactualidad,lossindicatoscampesinosno
slo estn relacionados con el PRI, sino con otros partidos polticos tambin. Por su
parte,lossindicatosdeproductoreshacensentirsuinfluenciadirectasobreelgobierno
pormedio denegociacioneseinstrumentosdepresineindirectamenteatravsdesu
capacidad para que representantes de sus intereses corporativos sean electos para el
Congreso. Aunque los programas rurales tienden cada vez ms a hacer que sus
beneficiarios compitan por recursos con los sistemas impulsados por la demanda y
administradosdirectamenteporelgobiernooporcomitsconjuntos,algunosprogramas
rurales, como muchos de los de Alianza (que se manejan centralizadamente), son
operadosporSAGARPApormediodesindicatoscampesinos.InclusoenelPrograma
deDesarrolloRural,unacantidaddeterminadadefondosnoestdescentralizada,sino
que es operada directamente por SAGARPA. Estos fondos se apartan para los
sindicatoscampesinos,queponenenmarchalosprogramas. 14
Los prestadores de servicios son contratados mediante acuerdos de corto plazo
por el gobierno federal o los subnacionales o los productores mismos (con fondos
suministradosporlosprogramas).Susalarionormalmenteprovienederecursosdelos
programas. En algunos casos, pueden estar empleados sobre bases ms o menos
regulares por organizaciones campesinas, posiblemente sindicatos, o empresas
asociativas. As, prestan asistencia tcnica a productores para preparar e implementar
propuestas de inversin, adems de ser la principal interfase entre funcionarios del
gobierno y beneficiarios del programa. Los prestadores de servicios son tambin la
principal fuente local de informacin acerca de oportunidades y reglamentacin del
programa.Individualmente,algunasvecesaprovechansuposturacomointermediarios
entre el gobierno y los productores y de su mejor nivel de informacin pero, como
grupo,sondesorganizadosydbiles.Adiferenciadelosmaestrosolostrabajadoresdel
sectorsalud,noestnsindicalizadosnitienenderechoslegalesaunempleogarantizado
o a las prestaciones que otorga la seguridad social. Por lo anterior, la postura de los
prestadoresdeserviciosesextremadamentedbil,ytienenpocosincentivoseconmicos
o morales para desempear un trabajo de calidad. Tampoco reciben apoyo tcnico ni

PartedeldinerodelosprogramasdescentralizadosdeAlianzaseseparaparafinesdeejecucinnacionaly
secanalizaprincipalmentealsindicatocampesino.
14

128

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

capacitacinsistemticayeficazoayudaparaoperarcomoredes.Estosoperadoresde
apiesonprobablementeeleslabnmsdbildelacadenadeimplementacin.
Los mecanismos de racionamiento globales e individuales son importantes
en los esquemas impulsados por la demanda, como el Programa de Desarrollo Rural,
dondegeneralmentelademandaexcedealaofertadefondos.Elracionamientoglobal
opera sobre bases geogrficas, con lmites mximos para estados y municipios y en
funcin de clases de beneficiarios. Para la parte del programa directamente
implementado por los estados, las reglas operativas de Alianza requieren que por lo
menos 70 por ciento de los fondos del Programa de Desarrollo Rural se canalicen a
regiones con ndices de marginacin altos o muy altos, 20 por ciento a grupos
prioritarios (jvenes, mujeres, grupos indgenas, productores de edad avanzada y
habitantesruralesdiscapacitados),35porcientoainversionesencadenasdeproduccin
prioritarias con alta inclusin social, otro 35 por ciento a proyectos propuestos por el
CMDRS y 25 por ciento a productores de bajos ingresos en regiones no marginadas. 15
Las reglas son diferentes en el caso de implementacin municipal. En este caso, los
recursosdisponiblesalestadoseasignandeacuerdoaunafrmulaobjetiva.Segnesta
frmula,50porcientodelosrecursosentodoslosestadossedebenasignardeacuerdoa
criterios de marginalidad municipal y poblacin rural, mientras que el otro 50% se
asigna de acuerdo a criterios establecidos por el gobierno estatal. La distribucin
individual se realiza dentro de lmites geogrficos o de clases de productores e,
idealmente, se lleva a cabo de acuerdo con la calidad de las propuestas, con base en
criterios y procedimientos de evaluacin establecidos. Sin embargo, en la prctica, las
prioridadesnormalmentequedanenlasprimeraspropuestascompletasdeacuerdocon
losrequisitosyconlos anexosnecesarioscuandosepresentalaoportunidad.Deaqu
quelossolicitantesconinformacinadecuadaacercadelmomentoenquesepresentela
oportunidad y el acceso a apoyos para preparar todos los documentos requeridos
tenganunaventajasustancialconrespectoalresto.
LosretrasoseneldesembolsodefondossonunserioproblemaparaelPrograma
deDesarrolloRural,enpartedebidoaqueelgobiernofederalnopublicalasreglasde
Alianza sino hasta marzo, abril o, incluso, mayo, debido a varias razones, y en parte
debidoalalargaduracindelosprocesosrelacionadosconlaimplementacin.Incluso
silasreglassufrenajustesmenores,losoperadoresnopuedenhacersutrabajoantesde
que se den a conocer las nuevas disposiciones, especialmente considerando que los
formatos a utilizar son generalmente parte de las reglas. Despus de esto, los estados
aplicanlargosprocesosconrelacinalarecepcinyevaluacindelaspropuestas.
AunqueelProgramadeDesarrolloRuralesunesquemareducidoconrelacinal
gastogubernamentaltotalendesarrolloagrcolayrural,contieneleccionesvaliosaspara
los programas descentralizados que se centren principalmente en la inversin
productiva en cualquier sector. Lautilizacin de plataformas pblicoprivadas a nivel

Losporcentajessumanmsde100debidoaquelascategorassetraslapan.

15

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

129

municipal, distrital y estatal ha generado parte de las condiciones necesarias para una
mejor discusin de la planeacin de la inversin y la agenda de rural local (vase el
Recuadro 4.7 para detalles sobre las diferencias en desempeo estatal). Sin embargo,
existeelproblemadequelasinversionesenagriculturaydesarrolloruralapoyadaspor
elPrograma de DesarrolloRural no se organizan basadas en una estrategia econmica
clara y estn demasiado fragmentadas como para tener un impacto econmico
significativo.Paraquelasinversionesdelprogramalleguenaunamasacrticaytengan
unfuerteimpacto,sedebendisearprogramasregionalesdeinversinestratgicapara
fortalecer las actividades productivas rurales. Estos programas se deben basar en el
potencialqueofrecenlosactivosterritorialesyenlaidentificacindelosprincipalesejes
de desarrollo alrededor de los cuales el apoyo del programa en inversin se debe
agrupar. El mbito municipal es muy pequeo en Mxico, y las administraciones
municipales son muy dbiles y enfocadas en otras actividades para que los consejos
municipalesseanentidadesdegobernabilidadeconmicaefectivascapacesdediseare
implementarlosprogramasdeinversinestratgicarequeridos.Losgobiernosestatales
dividen sus territorios en regiones, que son mbitos ms apropiados para disear
programasdeinversinestratgica.Lamayoradelosconsejosdistritalescreadosporla
LDRS coinciden con estas regiones. Estos consejos podran tomar el liderazgo en el
diseo e implementacin participativos de los programas aglutinadores de desarrollo
rural, y actuar generalmente como entidades de gobernabilidad econmicas para las
zonas rurales de las regiones. Sin embargo, para que puedan asumir este papel, es
necesarioqueserefuercendefuncionariosprofesionales,yquetenganlaautoridadpara
decidirsobrelaasignacindelosrecursosdeinversindelprograma.
Recuadro4.7. Experiencias de los estados en la implementacin de
Alianza
Apesardelasnormasoperativasemitidasdesdeelcentro,existendiferenciasen
la forma en que los programas descentralizados de Alianza operan en los
estados. Estas diferencias dependen de las prioridades de los estados y la
negociacin de stas con SAGARPA. La asignacin de fondos entre los tres
programas descentralizados (el agrcola, el ganadero y el de desarrollo rural)
puedevariar,comoreflejodelaimportanciarelativadelaagriculturacomercial,
lasactividadesganaderasyelsectordepequeasexplotacionesagrcolasenlos
estados. As, por ejemplo, Guerrero asigna 73 por ciento de los recursos
descentralizados al programa de desarrollo rural, Oaxaca 66 por ciento y
Veracruz 57 por ciento, mientras que Baja California y Nuevo Len slo
canalizan16porciento,Sonora21porcientoySinaloa24porciento.
Elgradodeorientacinhacialapobrezatambincambia,debidoalasdiferencias
enporcentajedelprogramadedesarrollorural,elnicoetiquetadodeAlianza,y
por las diferencias en orientacin dentro del programa mismo de desarrollo
rural. Por ejemplo, en 2004, slo 0.6 por ciento de los fondos del programa de
desarrollo rural en Jalisco se canalizaron a municipios de alto nivel de
marginacin y 42 por ciento a municipios de nivel de marginacin bajo y muy

130

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

bajo, mientras que en Guerrero, 64 por ciento de los fondos se dirigi a


municipios de alta marginacin y nada a los de marginacin baja o muy baja.
Tambinsonimportanteslasdiferenciasenorientacinpersonal.Aunquenose
cuentaconcifrascomparables,eltrabajodecampodelBancoylaevaluacinde
documentos de Alianza para los estados muestran que la dispersin de
beneficios del programa de desarrollo rural hacia productores en condiciones
relativamente acomodadas es mucho ms alta en Jalisco que en Guerrero o
Veracruz.
Otra diferencia reside en la descentralizacin del programa de desarrollo rural
hacia los municipios y en la operacin de los consejos de desarrollo rural
sustentable.Guerrerotieneunniveldedescentralizacinmunicipalsuperioral
promedio, debido a que comenz el proceso en 2002 y todos los municipios
operandeacuerdoconelprimerodelosdossistemasexplicadosarriba.Porsu
parte,Veracruz esun caso intermedio, ya quesu municipalizacin comenzen
2004 y slo algunos municipios operan de acuerdo con el primer sistema. Por
ltimo, Jalisco comenz a municipalizarse en 2005, y todos sus municipios
operandeacuerdoalsegundosistema.Losconsejosmunicipalesexistendonde
se haya descentralizado el programa de desarrollo rural, pero los comits de
distritopuedenexistirono,ydondesexisten,supapelpuedesermsomenos
importante.As,porejemplo,enGuerreroyVeracruzloscomitsdedistritono
parecen desempear funcin alguna y su existencia se nota muy poco. Por el
contrario,enJalisco,sonmsactivosyserenenconfrecuencia,inclusounavez
almes.
Fuente:VolumenII.

Alestudiar laamplia variedadde programasagrcolas y de desarrollo rural, se


desprendequeexistengrandesineficienciasquesurgendelasegmentacinyeltraslape
de losprogramasfederales,as comotambin delhecho deque estos programas nose
ajusten a las necesidades cambiantes de los diferentes estados y regiones (Banco
Mundial,2005,captulos5y6).Deacuerdoconelsistemaactual,losgobiernosdelos
estados no tienen la capacidad de disear adecuadamente la agenda rural para los
estados, y no tienen oportunidad o incentivos para internalizar la restriccin
presupuestariaglobaldebidoaque (i) lagranmayora del financiamiento proviene de
las secretaras federales y se encuentra sujeto a programas federales especficos; (ii) la
mayor parte de los programas an no est descentralizado en ningn grado; y (iii) los
objetivosdelosprogramas,loscriteriosdeseleccinylasnormasoperativassedeciden
ensutotalidadanivelcentral.Deigualmodo,comosemencionarriba,losmunicipios
rurales carecen de la escala y la capacidad para utilizar de manera eficiente la gran
variedaddeprogramasdisponiblestericamente.
Una forma para mejorar la eficiencia del gasto agrcola y las ineficiencias en el
gasto en desarrollo rural, en especial para los programas productivos, residira en
concentrarlatomadedecisionesanivelestatal.Silosestadosrecibieranunsubsidioen
bloque,basadoenunafrmula,paraeldesarrollorural,podrantenerlaoportunidadde
planeareimplementarpaquetesdeprogramasapropiadosasuslocalidades.Tambin
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

131

internalizaran los costos polticos y econmicos y los beneficios de las medidas de


desarrollorural.Enpocaspalabras,tendranquerendircuentasporsusfracasos,pero
seranlosautoresdelosxitos.
Envariospaseseuropeos,comoEspaa,ItaliayAlemania,sesigueestetipode
modelo de descentralizacin. Los equivalentes de los estados mexicanos las
autonomas, las regioni o los laender son las entidades cruciales en cuanto a la
autoridad y el diseo de polticas de desarrollo rural. Por supuesto, una diferencia
importante es que para Mxico no existe una Unin Europea con una slida poltica
agrcola y de desarrollo rural para asumir parte de la autoridad de poltica y
financiamiento.
ParalograresteniveldedelegacinenMxicoserequerirantrescosas:
1. Transferiralosestadoslamayorpartedelosfondosparalosprogramasde
desarrollo rural de las secretaras federales que no tienen externalidades
especficas en varios estados. Esto debera llevarse a cabo en forma de
subsidios en bloque que combinen los fondos de los diferentes programas
vigentes. El gobierno nacional podra an reservarse algunos fondos para
llevar a cabo algunos programas de desarrollo rural que considerara
estratgicosyquerequirieranunaimplementacinanivelnacional.Debera
contarseconunafrmulacomprensible para asignar el financiamiento a los
estados,ascomototaltransparenciaacercadecuntorecibecadauno.Para
finesdereduccindelapobreza,porlomenospartedelfinanciamientodebe
orientarse de conformidad con el nivel de marginacin rural, aunque esta
tarea corresponda ms especficamente a Oportunidades, y no a los
programasproductivos.
2. Desmantelar los programas federales de desarrollo rural y dejar que los
gobiernos de los estados los sustituyan con sus propios esquemas. El
programa municipal de desarrollo rural tambin sera absorbido por los
estados, y cada uno tendra la opcin de delegar algunas funciones a nivel
distrital o municipal, como lo considere adecuado e n trminos de las
circunstanciaslocales.
3. Transferir a los gobiernos de los estados la mayor parte de los activos
actualmente federales, el personal y otros recursos operativos que las
entidades necesitaran para disear y poner enmarchasuspropias agendas
dedesarrollorural.
Esclaroqueserequeriraunperiododetransicinpararealizarestoscambios,lo
que involucrara comenzar en algunos estados como prueba piloto. De hecho, la
transicincompletapodrarealizarsealolargodetodounsexenio.

132

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

VI.

CONCLUSIONES

Enlosrenglonesdeeducacinysalud,elretoparalamayoradelosprogramas
(especialmenteponderadosporniveldeimportanciafiscal)resideencrearmecanismos
eficacesparagarantizarlarendicindecuentasporeldesempeo,tantoporlarutacorta
(del prestador del servicio al cliente) como por la ruta larga hacia los gobiernos. Las
noticias ms prometedoras en cuanto al programa de educacin bsica es que algunos
estados han descentralizado su manejo a nivel regional o incluso de la escuela, en
algunos casos. Tambin se observan avances en programas fuera de la corriente
dominante, en especial en el PEC y, en cierta medida, el IMSS. El enfoque del PEC
provienedeexperienciasanivelestataly,deciertomodo,estdiseadoparafomentar
estoentodoelpas,esdecir,laintencinnoestenerelPECencadaescuela,sinoofrecer
experiencias a los estados (y a las escuelas y padres de familia) sobre la utilizacin de
estemodelo.Encuantoalasalud,elSeguroPopularesunpasoadelantehaciaqueel
financiamientosigaalusuario,enlugardeladistribucintradicionalalosprestadores
deservicios.Sinembargo,nohalogradoanelfinanciamientoigualporclienteentre
zonasgeogrficasosistemasdeserviciosdesalud.Alafecha,hacontribuidoareducir
lasdesigualdadesenlaasignacinfederalporbeneficiariosenlosestados.Unavezque
el programa sea completamente operativo en 2010 se deber observar una mayor
igualacin. Por otro lado, IMSSOportunidades cuenta con mecanismos que podran
mejorarlarendicindecuentasantecomunidadesyclientes,peronosehanutilizadode
manera sistemtica. Tal vez si el Seguro Popular se convierte en un vehculo de
financiamientodinmico,comosepretendeenlaley(para2010),podravincularsecon
IMSSOportunidadesparalograrunamejorrendicindecuentasalosclientes.
En el caso de los programas municipales, como el FAIS y el Programa de
Desarrollo Rural de Alianza, existen mecanismos de participacin local por lo menos
hastaelnivelmunicipaly,quizshastaeldecomunidad,conelFISM.Unodelosretos
ser el de garantizar que estos gobiernos tengan la capacidad, la proteccin contra la
corrupcin y la continuidad necesarias para llevar a cabo programas de calidad,
mientras que, a la vez, los pobladores locales obtienen suficiente informacin. No
obstante,inclusoenlosmunicipiosmscapacesseenfrentanrestriccionesestructurales.
Primero, en las zonas marginadas, los municipios tienden a ser demasiado pequeos
parallevaracabociertotipodeinversionesconeficiencia.Segundo,existenconfusiones
apartirdelgrannmerodeprogramas,ensumayorafederalesoconjuntos(federacin
estado), en los mismos sectores. Esto sucede, por ejemplo, en el caso del apoyo
hidrulicoyagrcola,dondelosmunicipiostambintienenlaresponsabilidaddeprestar
los servicios. Tercero, la actitud de otorgar algo a todos en la poltica local mina la
necesidaddeelegirinversionescompetitivasagrupadasalrededordeejesdedesarrollo.
Es posible que la mejor opcin para aumentar la eficiencia de los programas de
desarrollo rural,enespecial de los orientados a la produccin,residaensu delegacin
eficaz hacia los gobiernos de los estados. Esta accin contribuira a superar la
segmentacinyeltraslapamientodeprogramas,facilitaraelajustedelosprogramasa
las diversas necesidades de los estados, apoyara el enfoque en temas de
DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

133

implementacin y hara ms fcil la adopcin de un enfoque territorial del desarrollo


rural.Cabeapuntarqueunadelegacineficazrequeriralatransferenciaalosgobiernos
delosestadosdelosrecursosqueactualmenteseasignanalosprogramasfederalesde
desarrolloruralenformadesubsidiosenbloque,juntoconlaautoridadparadiseary
poner en marcha sus propios programas. De esta forma, los gobiernos de los estados
tendranunpapelcentralenelimpulsodelaagendaruralensusentidadesytendran
unamayorposibilidaddeinternalizarloscostosybeneficiosasociadosconestamedida.
En trminos de fomento de la eficiencia, en comparacin con el sistema actual, que
contribuye poco en este aspecto, los estados podran ser ms eficaces, en trminos
tcnicos, que los municipios. Los incentivos a ser eficientes tendran que venir del
sistemapoltico,dondelosfuncionariosestatalesestaranmscercadelosusuariosque
los funcionarios federales. El gobierno federal fomentara la rendicin de cuentas y la
eficienciaanivelestatalaldaraconocerlosmontosdefondostransferidosalosestados
paradesarrollorural,yrequiriendoprocesosdeplaneacinparticipativayevaluaciones
expost.Laresponsabilidadylaautoridadiranjuntas.
Si se observa en trminos ms generales la dimensin institucional de la
descentralizacin en Mxico durante los ltimos 15 aos, se concluye que ha estado
vinculadadeformaintegralconunamayorcompetitividaddelprocesodemocrtico.A
medida que este proceso contina y se profundiza, parece poco probable que la
descentralizacin se revierta en el futuro cercano, aunque existe espacio para realizar
ajustesimportantesenelmargen.Aunquelosajustesrecomendablesvarenporsector,
eltemacomnresideenlanecesidaddeaumentarlatransparenciaenlaasignacinde
recursosylaclaridaddeladivisinintergubernamentalderesponsabilidades.Unpapel
crucial y, a la fecha poco desarrollado para el gobierno federal en la mayora de sus
reas,eseldeestablecernormasdedesempeodelosserviciosyofrecerincentivosalos
estados y municipios para informar a sus ciudadanos sobre la medida en la que se
cumplen.Laexperienciainternacionalindicaqueungobiernonacionalpuedeestablecer
estasnormasydarseguimientoalasfuncionesconmseficienciaymenosconflictode
intereses si ste no se encarga tambin del diseo especfico y el micromanejo de los
programas.

134

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APNDICE
NOTASDEAPOYOSOBREDESCENTRALIZACIN
DELGASTOYALIVIODELAPOBREZAENMXICO
I.

INTRODUCCIN

Estas notas presentan informacin de apoyo para un estudio de mayor


envergadura sobre el impacto de la descentralizacin del gasto sobre el alivio de la
pobrezaenMxico.Lasnotasidentificanalgunosdelosprincipalesproblemasytemas
que requieren ser tratados para garantizar que el impacto positivo esperado para los
pobres se materialice plenamente. El enfoque es eclctico, combinando observaciones
histricas y analticas. Las notas deben complementarse con estudios detallados que
incorporen informacin actualizada sobre programas y presupuestos en las diferentes
reas de inters. Ms an, se requiere ms evidencia emprica sobre los efectos
observadosalafechaencadasectorantesdeofrecerrecomendacionesdepoltica.
II.

ANTECEDENTES

Entrediciembrede1978,cuandoelpresidenteLpezPortillopromulglaLeyde
Coordinacin Fiscal, hasta diciembre de 1997, cuando el presidente Zedillo promulg
importantes reformas aesta, Mxico experimentcasi20aos de estabilidad aceptable
enlacomprensininstitucionaldelsignificadodecompartirlastareasderecaudacinde
ingresosydistribucindelgastoentreelgobiernofederalylasautoridadesestatalesy
municipales. La piedra angular de esta comprensin era el Sistema Nacional de
CoordinacinFiscal,creadoenelmbitodelaLeydeCoordinacinFiscalydeacuerdo
conelcuallosestadosymunicipioscederanlarecaudacindeunconjuntoacordadode
impuestos, derechos y aprovechamientos federales y en sus propias jurisdicciones, a
cambio de un porcentaje de los ingresos totales obtenidos de estas fuentes (la
recaudacinfederalparticipable).AunquelaLeydeCoordinacinFiscalestablecaque
formar parte del sistema nacional era una medida voluntaria, en la prctica todos los
estadosfirmaronlosconvenioscorrespondientesconlaSecretaradeHaciendayCrdito
Pblico(SHCP),estableciendounsolosistemanacionalunificado. 1

Desdelafirmadelosconvenios,ningnestadohadejadoelsistema,aunquesehanregistradoamenazasal
respecto.Sinembargo,estasamenazasnosonmuycrebles,porqueseraextremadamentedifcilparalos
estadosestablecersuspropiosmecanismosderecaudacinparaloquehoysonimpuestosfederales,adems
deloscostospolticosqueimplicaraparaungobiernoestatal.Tambinexistenpreguntassinrespuestasi
un estado deja el sistema: Tendran que pagar una parte de los costos de la deuda pblica? Se veran
1

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

135

Los ingresos compartidos mediante estos convenios, llamados participaciones,


eran la fuente principal de financiamiento para estados y municipios, pues los
impuestos o aportaciones locales desempeaban (y an lo hacen) un papel mnimo
comofuentessubnacionalesdeingreso.Porley,lasparticipacioneslepertenecenalos
estadosymunicipios.Porello,nopuedenseretiquetadasparafinalguno,niporlaLey
deCoordinacinFiscalnitampoco,evidentemente,porelgobiernofederal.Asimismo,
noexistesupervisinfederaloauditoraconrespectoasuutilizacin.Estastareasson
llevadas a cabo por las autoridades subnacionales (los congresos estatales y los
organismos de auditorade losestados).Dehecho, luego de que las participaciones se
erogan del presupuesto federal hacia los estados y municipios, dejan de ser recursos
federalesentrminoslegales.
Elporcentajedecadaestadoomunicipioenlarecaudacin federalparticipable
se determina mediante varias frmulas contenidas en la Ley de Coordinacin Fiscal.
Estas frmulas son completamente transparentes y prcticamente no permiten
discrecionalidad a las autoridades federales (en especial a la SHCP, la secretara
encargada de administrar la Ley de Coordinacin Fiscal) para alterar los montos a
distribuiralosgobiernossubnacionales. 2 Elreducidopoderdiscrecionalenmanosdela
SHCP responde principalmente a su capacidad para cambiar el calendario de
distribucindelasparticipaciones.Enparticular,mediantelosllamadosadelantos,la
SHCPpuedeayudaraunestadoespecficoquepasaporunasituacintransitoriadifcil.
Sin embargo,elmargenparaestetipo de accioneses reducido.En general, elSistema
NacionaldeCoordinacinFiscalfuncionrazonablementebienduranteestosaoscomo
mecanismo de recaudacin de impuestos y transferencia de recursos hacia estados y
municipios(sinimplicar,comoesevidente,quelaestructuratributariaolasfrmulasde
repartodeingresosfueranlasmsapropiadas).
Las participaciones no fueron los nicos recursos que recibieron los gobiernos
subnacionales del presupuesto federal entre 1979 y 1997. Estos ingresos se
complementaron con fondos originalmente asignados por el Congreso a los
presupuestosdesecretarasyorganismosfederales,peroquepodansertransferidosa
gobiernos subnacionales mediante convenios. Estos convenios con fin especfico,
firmados entre las secretaras o los organismos federales y los estados y municipios,
dictan que los segundos reciben la responsabilidad de realizar, o contribuir a la
realizacin de tareas que son, en principio, responsabilidad federal. Los convenios
comparten o delegan esta responsabilidad y los recursos que se transfieren para las
tareasespecficas.Aunquelos recursos son erogados por unestado ouna secretara o
entidad municipal, siguen siendo recursos federales, y estn sujetos a supervisin,

beneficiados de los aumentos en el precio del petrleo? La relacin beneficiocosto del sistema actual ha
sidopositivaparalosestados,ymsanenfuncindeloquesecomentamsadelante.
2Debidoaquealgunasfrmulasdependendelaproporcindelapoblacindeunestadoomunicipioenel
agregadonacional,podransurgirdisputas enalgnmomento,enespecialdebidoaqueestainformacin
slo se actualiza cada cinco aos. Este y otros aspectos tcnicos se ignoran en lo que se comenta a
continuacin.

136

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

auditora y sancin por las autoridades federales (el organismo de auditora de la


secretara u organismo federal en cuestin, la Secretara de la Funcin Publica y la
propiaauditoradelCongreso).
Losconveniossonunmecanismomuyflexiblepormediodelcual,enprincipio,
el gobierno federal y los de estados y municipios pueden trabajar juntos para tratar
necesidadesespecficas.Puedenfirmarse,yloson,porvariassecretarasyorganismos
federales en muchos mbitos: para construccin de carreteras, seguridad pblica,
administracin de justicia y desarrollo agrcola, entre otros; al igual que en renglones
asociados con la proteccin social y el alivio de la pobreza como educacin, salud,
viviendaysanidadhidrulica.
Laflexibilidaddelosconveniosofrecealgobiernofederalunaslidaherramienta
para interactuar con los gobiernos estatales y municipales, en especial en tareas en las
que estos ltimos tienen una ventaja comparativa clara. Tambin son un instrumento
poderoso para alentar a los gobiernos subnacionales a seguir e implementar los
programas y las polticas federales, aunque no estn contenidos en una ley (un nuevo
programa de distribucin de alimentos en comunidades pobres, un subsidio para
productores agrcolas, etctera). Sin embargo, esta flexibilidad no es gratuita, pues las
reglas para firmar los convenios son vagas, de modo que, en contraste con las
participaciones, no tienen la transparencia suficiente y, se podra argumentar, otorgan
un poder discrecional sustancial al gobierno federal que, en ltima instancia, es
propietariodeestosrecursos(adiferenciadelasparticipaciones,quesonpropiedad
delosgobiernossubnacionales).
Aunque se firman convenios de forma continua, no existe obligacin legal de
ninguna de las partes para hacerlo. Una secretara u organismo federal especficos
pueden firmar un convenio un ao con un estado dado y no firmarlo el siguiente. De
igualmanera,elmontotransferidopuedecambiardeunaoaotrosinexplicacin,olas
tareas delegadas o requeridas al gobierno del estado pueden modificarse. Asimismo,
pueden alterarse las condiciones de operacin del convenio. Las causas tras esta
inestabilidadpuedenservariadas: la transicin entreun gobierno federal y el entrante
que puede tener un enfoque diferente en, por ejemplo, poltica de salud, con cambios
importantes en las condiciones impuestas por la Secretara de Salud (SSA) sobre las
autoridadesestatalesdelramo;elCongresopuededeterminarreduccionessustanciales
en los presupuestos de construccin de carreteras de un ao al siguiente y, de ah, la
SecretaradeComunicacionesyTransportes(SCT)firmarconveniospormontosmucho
menores para caminos rurales con los estados, quiz dejando algunos inconclusos.
Tambinpuedesucederquelarecaudacintributariaagregadacaigaalolargodelao,
obligando a la SHCP a recortar el presupuesto federal, impidiendo a la Secretara de
Educacin Pblica (SEP) la firma de convenios con los estados para construir, por
ejemplo, escuelas secundarias tcnicas. De forma alternativa, las consideraciones
polticassepuedenllegarafiltrarenlatomadedecisiones,favoreciendoaunpartidoo
gobernador especfico. Es claro que la flexibilidad de los convenios fue un elemento

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

137

positivo desde el punto de vista de la actualizacin y adaptacin de polticas y


asignacionespresupuestariasparacambiarnecesidadesycircunstancias,peroelproceso
tambin podra prestarse para la bsqueda de rentas o el manejo de influencias por
parte de los estados, principalmente, o de municipios importantes o poderosos (como
MonterreyoAcapulco). 3
Los convenios se firman con las secretaras o los organismos ejecutores del
gobierno federal, sin intervencin directa de la SHCP que, con pocas excepciones, no
tiene conocimiento previo del monto de recursos que se transferir, cundo, por qu
secretarauorganismoyaquestado.Comoresultadodeello,variassecretarastienen
responsabilidades normativas y presupuestarias. Las negociaciones entre secretaras u
organismosfederalesylosgobiernosdelosestadossellevanacaboporlomenosuna
vezalaoyenvariosfrentes(conveniosparaeducacin,agricultura,salud,programas
de desayunos escolares, agua, desarrollo social, apoyo financiero, etctera). En
principio se han realizado intentos por unificar estas negociaciones en un solo
instrumento (los Convenios nicos de Desarrollo, renombrados ms tarde como
Convenios de Desarrollo Social), pero el problema de coordinacin en el ejecutivo
federal es demasiado difcil de resolver, por lo que, de hecho, cada secretara u
organismofederalrealizanegociacionesbilateralesconcadagobernador.
CabeapuntarquelaSHCPtambintenalacapacidadde firmarconvenioscon
losestadosparatransferirrecursosadicionalesalasparticipaciones,cuandolosestados
enfrentabandificultadesfinancierasserias.EstaposibilidadlediovaraaltaalaSHCP
para influir en las polticas estatales, aunque cre problemas sustanciales, pues la
naturaleza discrecional de estas transferencias, haciendo de lado las consideraciones
polticas,implicabalosproblemasusualesdeincentivosasociadosconincumplimientos
pococreblesyrestriccionespresupuestariaspocoslidas.Losrecursostransferidospor
la SHCP a los estados (y, algunas veces, a los municipios) en principio se dedicaban a
alivio y reestructuracin de adeudos pero, dada la naturaleza fungible de los fondos,
podan terminar pagando una carretera estatal, un proyecto de desarrollo urbano, una
universidad,unhospitalocualquieraquefueralafinalidaddelendeudamientoestatal
enperiodosanteriores. 4

3Enestecontextoderestriccionespresupuestariasinsuficientementedefinidas,labsquedaderentaspodra
tambinsufrirdelasactividadesdegruposprivados.As,losproductoresagrcolaspodran,anteunacada
inesperadaenelpreciointernacionaldeunamercancaenespecial,ocomoresultadodeunacosechamayor
a lo esperado, presionar, por ejemplo a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin(SAGARPA)paraobtenerrecursosdeemergencia,resultandoenadicionesalosconvenios
firmadosconanterioridadporSAGARPAconlosestadosquesufrieronelchoque,oennuevosconvenios.
4Entre1995y 1998,laSHCPintentutilizarestosconveniosparareestructurarlasdeudasdelosestados,
que se haban visto afectadas por la crisis econmica de 1995. En 1999 no se incorporaron recursos en el
presupuestofederalparaestefin,enunintentopordarcredibilidadalaintencindelgobiernofederalpara
mostraralosestadosunarestriccinpresupuestariamsslida.Esteintentofuncionsloenparte.Enel
presupuesto federal de 2000, el Congreso incluy un nuevo programa para transferir recursos no
etiquetados a los estados, adems de las participaciones y las aportaciones del Ramo 33. Sin embargo, se

138

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

En algunoscasos,serequiere que losestados contribuyan conrecursospropios


(los llamados paripassu) para financiar programas, a fin de ampliar la cobertura ms
rpidamente o modificar los incentivos a los estados al hacer que asumieran por lo
menos parte del costo de una determinada poltica. Aunque esta poda resultar una
poltica sensata en muchas circunstancias, a veces poda tambin impedir la ejecucin
plena de los programas (debido a que los estados no contaban con los recursos
necesariosonoestabandispuestosacomprometerlos 5 ).Enotroscasos,losasuntosde
oportunidadtambinafectabanlaejecucindelosprogramas,dadalanaturalezaanual
del presupuesto y el hecho de que las secretaras u organismos podan transferir
recursos hacia fines del ao, impidiendo que los estados gastaran el monto total
acordado (debido a manipulaciones al calendario por parte de la SHCP, negociaciones
prolongadasentreungobernadorenparticularyunasecretarauorganismofederal,o
porsimpleineficienciaburocrtica).
Por ltimo, resulta importante destacar que, en estas circunstancias, era difcil
para las comunidades comprender del todo cuntos recursos podan gastar en un ao
dado, por qu nivel de gobierno y con qu propsito. Por ejemplo, se poda ampliar
considerablemente un programa de desayunos escolares, pero las comunidades no
sabansihabasidopolticadelpresidentemunicipal,delgobernadorodelPresidente.
Si un hospital necesita reparaciones y nuevo equipo mdico, no queda claro quin es
responsableporello.Lomismosucedeconunacarreteraseriamentedaadadespusde
la temporada de lluvias. Con poca transparencia en trminos de las fuentes de
financiamiento y un traslape sustancial en las responsabilidades federales, estatales y
municipales (en especial en los programas sociales), los ciudadanos ordinarios
encuentran difcil establecer una asociacin clara entre los impuestos que pagan, los
subsidiosquerecibenyelniveldegobiernoquedeberendircuentasporelfracasooel
xito de los programas y las polticas clave. La misma observacin se cumple, con las
adecuacionescorrespondientes,enelcasodelosprogramasdealiviodelapobreza.

dierontresdiferenciasimportantes:primero,ladistribucindefondosalosestadosfuedeterminadaporel
CongresoynoporlaSHCP,comosucedahasta1998,hacindolomstransparente,mientrasquereducael
poderdelaSHCPparanegociarconlosestados;segundo,losmontoseranfijosynopodanincrementarse
durante el ao (lo que no suceda con los convenios anteriores); y tercero, no haba condicionalidad en
trminos de realizar ajustes fiscales o reportar datos fiscales a la SHCP, como suceda con los convenios
entre1995y1998.Deigualmanera,nohaytransparenciaenlafrmula,quehacambiadocadaao.Este
programa contina vigente hoy en el presupuesto federal, el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento
FinancierodelosEstados(PAFEF)ysutamaogeneralesobjetodenegociacionesanualesenelCongreso,
alnoestarcontenidoenLeyalguna,perosenelDecretodePresupuestodecadaao.ElPAFEFgenera
importantes consideraciones en torno a la descentralizacin fiscal, y ms adelante se presentan algunos
comentariosadicionales.
5Unproblemarelacionadosurgecuandolassecretarasnologrannotificaroportunamentealosgobiernos
delosestadosacercadelosrecursosquetienenplaneadogastareneseestado.Si,comosucedeamenudo,
losgobiernosdelosestadoscomprometenporcompletosuspresupuestosaliniciodelejercicio,lafaltade
informacin oportuna puede impedirles contribuir con los requisitos de igualacin de fondos (pari passu),
inclusosiestndispuestosahacerlo.

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139

III.

MOTIVACIONESPARACAMBIAR

Con el tiempo, el arreglo institucional descrito arriba se someti a presiones


crecientes.Elcrecimientodelapoblacin,lamigracin,lacrecientecomplejidaddelos
serviciosprestadosylamaduracindelademocracia,entremuchosfactores,llevala
frmula de descentralizacin (la suma de las participaciones y los convenios) a ser
progresivamenteinsuficienteeineficiente. 6 Elmanejofederaldirectodeorganizaciones
deprestacindeserviciosdegrantamaoydispersasgeogrficamentesehizocadavez
ms difcil y los resultados, por lo menos en trminos de calidad, se consideraban
inferioresaloesperado.Coneltiempo,surgiunconsensocentradoenlanecesidadde
involucrar ms directamente a los gobiernos estatales y municipales en la
administracincotidianaylaprestacindeserviciosbsicos,especialmenteenmbitos
comolaeducacinylasalud.
UnprimerpasoenestesentidofueelAcuerdoNacionalparalaModernizacin
delaEducacinBsica,firmadoen1992porelgobiernofederal,elsindicatonacionalde
maestros y los gobernadores de los estados. Es importante destacar que este fue un
acuerdovoluntarioentrelaspartes,nounaley.Enuninicio,elCongresonoparticip,
aunqueen1993seincorporaronlosprincipaleselementosdelacuerdoalaLeyGeneral
deEducacin.ElsegundopasofueelAcuerdoNacionalparalaDescentralizacindelos
Servicios de Salud, firmado en 1996 (con un grupo similar de participantes). En
principio, estos dos acuerdos transfirieron a los estados (no a los municipios), la
infraestructurafsicaylasresponsabilidadesoperativascotidianasenlorelacionadocon
laprestacindeserviciosdesaludyeducacinbsica,mientrasqueelgobiernofederal
sereplegabaaunpapelmsnormativo.Comopartedelosacuerdos,laSEPy laSSA
transfirieron a los estados los recursos financieros previamente etiquetados en sus
presupuestosparaestosfines.Estoimplicaque,porlomenosenuninicio,nosecont
conrecursosadicionales.Losestadosrecibiran,enprincipio,medianteunconvenio,el
mismo monto de recursos que las dos secretaras gastaban anteriormente. As, se
mantuvieronlasdistribucionesentreestadospreviasalacuerdo,aunquenosederivaran
deconsideracionessistemticasdeequidad.Lasituacinhageneradofuertesfricciones
entrelosestadosqueconsideranquelafederacinnolosesttratandoequitativamente.
De forma paralela a las consideraciones tcnicas y administrativas que
demandabanunadivisinmsclaradeltrabajoentrelosdistintosnivelesdegobiernoen
la prestacin de servicios sociales, la democracia mexicana, en vas de madurar,
introdujo un conjunto de consideraciones igualmente importante. La frmula de
descentralizacin(participaciones+convenios)resultabapolticamentesostenibleenun

Porejemplo,laprestacindeserviciosdesaludgradualmentehapasadodesimplementeaplicarvacunasy
tratarmalescontagiososalacoberturadeenfermedadesdegenerativascomoladiabetes,lahipertensinyel
cncer, que requieren equipos ms complejos, personal ms especializado, y la adquisicin de una gran
cantidad de medicamentos, que deben entregarse en un nmero creciente de ubicaciones;en el casode la
educacin, lasreformas constitucionales ampliaron la educacin bsicade seis aos de escuela primaria a
tresaosadicionalesdesecundaria.
6

140

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

contextoenelquetodosocasitodoslosgobernadores(hasta1989)eranmiembrosdel
mismopartidoqueelpresidente,ademsdecontarconmayoraenambascmarasdel
Congreso (hasta 1997). Las disputas acerca de los recursos entre las secretaras u
organismosfederalesylosgobiernosestatalesymunicipalesseresolvan,enprincipio,
sobrebasestcnicas,peroelPresidentesiempreeraelrbitrode ltimainstanciaenel
caso particular de que un gobernador y una secretara federal no solucionaran el
problemademanerasatisfactoriaparaambos.
A medida que se elega a ms gobernadores de partidos distintos al PRI, este
mecanismoderesolucindedisputassevolvimsabiertamentecontroversial(comoen
elcasodeladisputaentreelgobernadorpanistadeBajaCalifornia,porunaparte,yla
SEP y la SHCP, por otra, sobre el presupuesto de educacin bsica del estado). Al
mismotiempo,ungrannmerodelegisladoresnopristasenelCongresoylacreciente
libertad de prensa cuestionaba tambin los grandes poderes discrecionales del
presidente sobre las asignaciones presupuestarias, incluyendo la distribucin de
recursos a estados y municipios. En algunos casos, se plantearon cuestionamientos
sobre el uso potencial de algunos programas sociales para fines electorales (como el
criterio utilizado por la Secretara de Desarrollo Social, SEDESOL, en el Programa
Nacional de Solidaridad, PRONASOL). Hacia mediados de los 90, ms y ms voces
exigan reglas presupuestarias ms claras incluyendo las relacionadas con la
transferenciaderecursosfederalesaestadosymunicipios. 7
Las elecciones federales de julio de 1997 (a la mitad del periodo sexenal)
marcaron un cambio importante, pues por primera vez en ms de 60 aos ningn
partidopolticoobtuvolamayoraenlaCmaradeDiputadosdelCongreso,dondese
aprueba el segmento del gasto del presupuesto federal (el Presupuesto de Egresos), a
diferencia delaLey de Ingresos,que requiere aprobacintambin del Senado.En ese
punto, confluyeron dos factores: por una parte, la experiencia ganada a partir de los
acuerdos de 1992 y 1996 para descentralizar la educacin bsica y la salud, y el
precedente de 1996 relacionado con la distribucin de dos terceras partes del
presupuesto de PRONASOL mediante una frmula explcita. Todos estos elementos
buscaban, en principio, mejorar la calidad en la prestacin de servicios de educacin
bsica, salud e infraestructura social, respectivamente. Por otra, las demandas de los
gobernadoresnopertenecientesalPRIy,enesepunto,ladeunamayoradediputados
no pristas en la cmara de diputados del Congreso, de mayor transparencia y menor
discrecionalidfad en las relaciones presupuestarias entre los el gobierno federal y los
estatalesymunicipales.8

Tal vez en parte como respuesta a estas observaciones, en 1996 el presidente Zedillo unilateralmente
anunci al Congreso que, a partir del ejercicio de 1997, la SEDESOL distribuira 65% de los recursos de
PRONASOLenelRamo26alosmunicipiospormediodeunafrmulaexplcitabasadaenindicadoresde
pobreza.
8ElCongresotambinnegociotroscambiosalpresupuestofederalrelacionadosconlasreglasdegastoen
casodequeexistieraningresosadicionalesinesperadosylaasignacindeunrubroparaelpoderejecutivo
7

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

141

Ambos factores generaron las condiciones para un cambio sustancial en la


frmuladedescentralizacin(participaciones+convenios)quecumplacasiveinteaos.
Enconsecuencia,afinesde1997,elpresidenteZedillopropusoalCongresounareforma
de la Ley de Coordinacin Fiscal para crear un nuevo mecanismo de transferencia de
recursosalosestadosymunicipios,ylaadicincorrespondientedeunnuevoramo(el
33)alpresupuestofederal.LapropuestafueaprobadaenelCongresoendiciembrede
ese ao, sumando un nuevo captulo a la Ley de Coordinacin Fiscal acerca de la
introduccin de una nueva figura legal, las aportaciones, con cinco fondos especficos.
As, se incorporaron cinco fondos con sus asignaciones prespuestarias al recin creado
Ramo33(llamadoAportacionesFederalesparaEstadosyMunicipios)delpresupuesto
federalde1998.
IV.

PROPSITOSYNATURALEZADELASAPORTACIONESYDELRAMO33

Desde un punto de vista jurdico, las aportaciones son una figura intermedia
entrelasparticipacionesylosconvenios.Porunaparte,estosrecursospertenecen,en
principio, al gobierno federal, que permite canalizarlos hacia usos especficos, sin
importar las preferencias de los estados y municipios. Asimismo, el gobierno federal
retieneunpoderdeltimainstanciaparasupervisaroauditarsuuso.Porotraparte,los
gobiernos de los estados y municipios tienen el derecho legal de recibir estos recursos
delpresupuestofederalenlasfechasymontosespecificadosenlaLeydeCoordinacin
Fiscal, siempre y cuando los utilicen para los propsitos convenidos,
independientemente de la voluntad del gobierno federal. 9 En principio, las
aportacionessonunvehculopara:

transferirrecursosfederalesaestadosymunicipiosparafinesespecficossobrela
base de frmulas claras y transparentes, independientemente de si son las ms
apropiadasparaelpropsitoencuestin;
delinear con mayor claridad las responsabilidades federales y estatales,
permitiendo que el gobierno federal, en principio, se concentre en temas
normativos, mientras que los de los estados y municipios se concentran en los
operativos:

que no estuviera sujeto a auditora por parte del Congreso, entre otros. En otras palabras, la
descentralizacin de recursos hasta este punto era parte de una inquietud ms amplia asociada con la
distribucindelpoderentreelCongresoyelpoderejecutivoacercadelcontroldelosrecursosfederales.
9 Una consideracin importante generada por las aportaciones se relaciona con la distribucin de riesgos
macroeconmicosentrelostresnivelesdegobierno.Siexistieraunchoquenegativoinesperadoduranteun
ejercicio,laSHCPnopuedeajustarlasaportacioneshaciaabajo,ytodalareduccinpresupuestariadebeser
asumidaporlosprogramasfederales(suponiendoundficitconstante);locontrariosucedeenelcasodelos
choquespositivos.Lasituacinenestesentidodifieredelcasodelasparticipaciones,dondelasvariaciones
en la Recaudacin Federal Participable (en cualquier direccin y de cualquier fuente) se trasladan a los
estados.Serequieremsdiscusinparadeterminarsiestaesunadistribucinadecuadadelriesgo,peroel
temanosetrataaqu.

142

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

proporcionar mayor estabilidad, certidumbre e informacin a los gobiernos de


losestadosymunicipios,acercadelasfechasylamagnituddelosrecursosque
recibirndelpresupuestofederal,contribuyendoamejorarsupropiaplaneacin
presupuestaria; 10
impulsar a una ejecucin ms rpida y mejor de los programas al eliminar un
estrato de control burocrtico (el federal) y fomentar la eficiencia, al poder
transferiralperiodosiguientelaseconomasdelosprogramasquenosegastaron
enelejerciciofiscalvigente;
reducirelpoderdiscrecionaldelpoderejecutivoparanegociarconveniosconlos
gobernadoresdelosestados:
fomentar, en algunos casos, la participacin comunitaria en las decisiones
relacionadasconelusodeestosfondos;y,
cambiarlaresponsabilidadprincipalconrespectoalasupervisinyauditoradel
nivelfederalalestatal.

El estatus mixto de las aportaciones se refleja en las disposiciones legales


relacionadas con la supervisin y la auditora. En particular, la Ley de Coordinacin
Fiscal contiene un procedimiento de cuatro pasos para este fin: (i) la Secretara de la
FuncinPblicasupervisaquelaSHCPpresupuestecadafondodelRamo33deacuerdo
conlasfrmulascontenidasenlaLCF,yquelosrecursoscorrespondientesseentreguen
en las fechas determinadas a los estados o municipios; (ii) las autoridades estatales o
municipales,dependiendodelanaturalezadecadafondo,supervisanquelosrecursos
segastendemaneraadecuada;(iii)lasautoridadesauditorasdecadalegislaturaestatal
supervisan entonces que las secretaras ejecutoras y las entidades de los estados y
municipios hayan aplicado los fondos a los propsitos establecidos en la Ley de
Coordinacin Fiscal; por ltimo (iv) la autoridad auditora del Congreso federal
supervisa a su vez que la Secretara de la Funcin Pblica y la SHCP hayan cumplido
con los requerimientos de la Ley de Coordinacin Fiscal. Para facilitar este
procedimiento de cuatro etapas, las autoridades supervisoras de los estados y
municipiosdebennotificaralaSecretaradelaFuncinPblicadecualquierdesviacin.
De igual forma, se requiere que las autoridades auditoras de las legislaturas de los
estados notifiquen a la autoridad auditora del Congreso cuando no se apliquen los
recursosalospropsitosdefinidosenlaLeydeCoordinacinFiscal.
Con la creacin de las aportaciones, los estados asumieron nuevas
responsabilidadespresupuestariasencuantosuempleodelosrecursosdelRamo33,ala
mecnicaparatransferirfondosasusmunicipiosy,msimportantean,encuestiones

Para contribuir a este fin, desde 1998, el presupuesto federal incluy el desglose por estados de los
recursosparatodoslosfondosdelRamo33.Deigualimportancia,tambinhizoexplcitaladistribucinde
recursospresupuestadosparaincrementossalarialesduranteelaoparatodoslosempleadosdelgobierno,
incluyendolosdesaludyeducacinbsicacubiertosconrecursosdelRamo33.Loanteriorredujo,perono
eliminlaincertidumbresobreunodelosprincipalescomponentesdelgastodelosestadosduranteelcurso
del ejercicio fiscal, como se destaca ms adelante. De igual modo, la Ley de Coordinacin Fiscal tambin
establecilafechaenlaquesedesembolsaranalgunosdelosrecursosdelRamo33.
10

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

143

deauditoraysupervisin.Paracumplirestasfuncionescorrectamente,laslegislaturas
estatales tenan que promulgar nuevas leyes. As, el marco legal de la Ley de
Coordinacin Fiscal en lo relacionado con auditora y supervisin se complementa, en
principio,con32leyesadicionales(31estadosmselDistritoFederal).Estoresultaen
unagranvarianzapotencialenlanaturalezayprofundidaddelprocesodeauditoray
supervisinentrelosestados(aligualqueenlascondicionesimpuestasporlosestados
paratransferirlosrecursosasusmunicipios,comosedescribirmsadelante).
El resultado de la reforma de 1997 a la Ley de Coordinacin Fiscal fue una
frmula
de
descentralizacin
con
tres
ramificaciones
(participaciones+aportaciones+convenios),aunque,comoseamplamsadelante,desde
entoncessehancreadootroscanales.Lostresprincipalesresultadosdeestareformason
los siguientes: (i) el Congreso (poder ejecutivo) tiene ms (menos) poder que en el
pasado; (ii) la incertidumbre se reduce (pero no se elimina) y la transparencia se
incrementa; y (iii) el traslape entre responsabilidades nacionales y subnacionales se
reduceaunque,denuevo,noseelimina.
ResultaimportanteenfatizarquelasreformasalaLeydeCoordinacinFiscalno
sustituyenalasaportacionesporlosconvenios.Lasreformasaadieronlosconvenios,
pero las aportaciones quedaron como el canal de transferencia de recursos hacia los
estadosymunicipios,ademsdelassegundas.Lamagnitudrelativadecadaelemento
es diferente, pues los recursos descentralizados actualmente por las aportaciones son
mucho ms significativos que los operados mediante los convenios. Sin embargo, la
persistencia de los convenios deja abierto un canal paralelo de descentralizacin, con
todaslasventajasylasdesventajasmencionadasantes.Asimismo,enalgunossectores,
las transferencias federales a los estados an son operadas en su totalidad mediante
convenios. En efecto, para secretaras como SAGARPA o la Secretara del Medio
AmbienteyRecursosNaturales(SEMARNAT),losmecanismosparatransferirrecursos
alosestadosymunicipiosnosonmuydistintosenelpresupuestofederalaprobadopara
2006quelosqueexistanen1996,pudiendodecirlomismoparalaComisinNacional
del Agua (CNA). 11 Las aportaciones han contribuido a aumentar la transparencia y
evidenciar una restriccin presupuestaria ms rigurosa en algunos sectores, pero no
entodos.
Cabeapuntarque,desdelaadicindedosfondosdeaportacionesnuevosenlas
reformas aprobadas en diciembre de 1998 a la Ley de Coordinacin Fiscal no se han
registrado otras iniciativas legales para avanzar en el proceso de descentralizacin de
Mxico.Enlugardeello,ademsdecontinuarconlosconvenioscomomecanismode
transferencia entre el ejecutivo federal y los gobiernos estatales y municipales se ha
creado,dehecho,unnuevomecanismosimilaralosconvenios,queeselPAFEF.Este
esquemahasidosometidoavotacinalolargodelosltimossieteaos(20002006)en

Comoresultadodeesto,losestadosannoconocenelmontototalderecursosfederalesquerecibirndel
presupuestofederalenunaodado.
11

144

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

la cmara de diputados como parte del Decreto de Presupuesto. La novedad en este


caso es que se trata de un convenio entre el Congreso y los gobiernos estatales, sin
intervencinformaldelejecutivofederal. 12
Resulta claro de la descripcin anterior que el gasto en descentralizacin en
Mxicohacambiadodemaneraimportantedurantelaltimadcada.Enlaactualidad,
la descentralizacin ocurre mediante muchos canales. Parte de ella sucede como
resultado de un mandato legal derivado de la Ley de Coordinacin Fiscal
(participaciones y aportaciones), con los atributos correspondientes de transparencia y
estabilidad. Parte de ella sigue dndose mediante los canales usuales (los convenios)
con los atributos correspondientes de flexibilidad con discrecionalidad. Por ltimo,
partedeellasucedeatravsdenuevoscanales(comoelPAFEFylaparticipacindelos
ingresos petroleros excedentes) como resultado de una negociacin anual en la que el
Congreso tiene un papel preponderante, con los atributos correspondientes de
incertidumbreyunadistribucinderiesgopotencialmenteasimtrica.Sinembargo,no
queda tan claro que la descentralizacin del gasto haya avanzado como parte de un
convenioinstitucionalgeneralqueasignarecursosalniveldegobiernomsidneopara
llevaracabounatareaespecfica;queofrezcaincentivosatodoslosnivelesdegobierno
paraaumentarlarecaudacintributaria;quedistribuyalosriesgosmacroeconmicosde
maneraapropiada;yquegaranticequeseprestenlosserviciossocialesclavedemanera
eficienteparatodos,incluyendoalosquevivenenlapobreza.
Las aportaciones y el Ramo 33 deben entonces analizarse desde un marco ms
amplio, debido a que slo son parte del proceso de descentralizacin. Incluso si se
lograran todos los objetivos planteados cuando se cre el Ramo 33 (lo que
probablemente an no sucede), los estados seguiran enfrentando incertidumbre
presupuestaria en lo relacionado con las transferencias que recibiran del presupuesto
federal.Asimismo,enlamedidaenlaqueelgobiernofederalanestfacultadopara
firmar convenios, se deben establecer restricciones presupuestarias claras. De igual
manera,enlamedidaenlaquelosgobiernosdelosestadosantienenlacapacidadde
extraerrecursosadicionalesdelpresupuestofederalmediantenegociacionesanualescon
elCongreso,esposiblequelosincentivosnoestnplenamentealineadosenladireccin
de la eficiencia tributaria. Adicionalmente, en la medida en la que el gobierno federal
contineintroduciendonuevosprogramasdeeducacinbsicaosalud,porejemplo,se
tiene que lograr an una divisin clara del trabajo entre los tres niveles de gobierno y
enviarunmensajeinequvocoalosciudadanosalrespectodequinesresponsablepor

Otros cambios tambin han afectado la distribucin de recursos federales entre los tres niveles de
gobierno.TalvezelmsimportanteserelacionaconlasfrmulascontenidasenelDecretodePresupuesto
paracompartirlosingresosnopresupuestadosderivadosdeunpreciointernacionaldelpetrleosuperioral
supuestoenlaLeydeIngresosdelaFederacin,decuyosbeneficiosadicionales,unapartesetransfierealos
estados.Enltimainstancia,lapersistenciadelPAFEFyelrepartodelosingresospetrolerosinesperadoses
sloelreflejopresupuestariodeuncambiocontinuoenelequilibriodepoderentreelpoderejecutivoyel
Congresoe,indirectamente,entreelgobiernofederalylosestatales(dadalaparticipacinmsactivadelos
ltimosenlasdiscusionespresupuestariasenelCongreso).
12

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

145

los servicios que an quedan por prestar. Por ltimo, en la medida en la que los
sindicatoscontinenoperandodelaformaactual,serdifcilhacerquelosprestadores
de serviciosrindanplenamentecuentas a losgobiernos estatales, conlas implicaciones
evidentesqueellogeneraen trminos de seguimiento e incentivos (como se tratar de
dilucidarenladiscusindelosprrafossiguientes).Esprobablequelasaportacionesy
el Ramo 33 hayan contribuido al progreso de la descentralizacin en Mxico, pero no
sustituyenunaestrategiageneraldefederalismofiscal,modernizacinsindicaloalivio
delapobreza.
V.

PRINCIPALESFONDOSDEAPORTACIONES

En diciembre de 1997, el Congreso aprob un conjunto inicial de cinco fondos


como parte del Ramo 33. Como se coment en prrafos anteriores, mediante una
reforma adicional a la Ley de Coordinacin Fiscal, se aadieron dos ms un ao
despus.Deestossietefondos,cincoseasocianexplcitamenteconprogramassociales,
conciertoniveldetransferenciaderecursosalosestadosypartealosmunicipios. 13 Las
principales caractersticas de los cinco fondos relacionados con programas sociales se
comentan a continuacin, aunque cabe apuntar que no todos se asocian directamente
conelaliviodelapobreza.
FondodeAportacionesparalaEducacinBsica,FAEB
Como se coment anteriormente, en 1992 el gobierno federal firm un acuerdo
conelSindicatoNacionaldeTrabajadoresdelaeducacinylosgobiernosdelosestados
para transferir la responsabilidad directa de la educacin bsica a stos. Los recursos
correspondientesserancanalizadosporlaSEPdirectamenteacadaestado.Cincoaos
ms tarde, el FAEB fungi como mecanismo para formalizar los aspectos
presupuestarios de este acuerdo sin, como se detalla ms adelante, cambiar de
inmediatolarelacinentreelsindicatodemaestrosyelgobiernofederal,osintenerun
impactocuantitativodeconsideracinsobrelos recursosfederalesdisponiblesparalos
estadosenelmbitodelaeducacinbsica. 14 Dadaslasrestriccionespresupuestariasy
polticas con las que naci el FAEB, la Ley de Coordinacin Fiscal estableca que los
recursos federales descentralizados a los estados se basaran en una frmula inercial
derivada principalmente del nmero de maestros en las escuelas en cada estado
(Registro Comn de Escuelas y de Plantilla de Personal). La frmula permite una

Losotrosdosfondossonparaseguridadpblica(paralosestados)yfortalecimientofinanciero(paralos
municipios). El hecho de que el Ramo 33 contenga recursos para propsitos tan diversos contribuye a
reforzarlaideadeque,enesencia,sloesunvehculolegalparatransferir(o,acaso,descentralizar?)los
recursosfederaleshaciagobiernossubnacionalesetiquetadosconunfinespecfico.Porello,losdetallesde
cadafondosonesencialesparadeterminarenqumedidasealcanzaunadescentralizacineficaz.
14 Los recursos federales para educacin bsica aumentaron de manera importante luego de la firma del
Acuerdode1992,enespecialenelcasodelossalariosdelosmaestrosentre1993y1994.ElFAEBnotrajo
consigo incrementos adicionales despus de 1998, aunque reflej la inercia derivada de las disposiciones
salarialesdelAcuerdo,enespeciallorelacionadoconelprogramaCarreraMagisterial.
13

146

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actualizacin al ao con base en el nmero de escuelas construidas o de maestros


contratadosencadaestadoelaoanterior,ademsdelossalariosyotrosaumentosde
sueldo otorgados durante el periodo. Sin embargo, la frmula no contiene elementos
asociadosconeldesempeodelosestados,elnmerodeestudiantesinscritosoenedad
escolar (con potencial de matricularse) o incentivos para mejoras en calidad en la
prestacin de servicios educativos bsicos. 15 Asimismo, no hay ninguna caracterstica
del FAEB que se asocie directamente con el alivio de la pobreza. Por supuesto, en la
medida en que los pobres recurren casi por completo a la educacin pblica, en
principio deberan beneficiarse tambin de este cambio. El punto en este caso es slo
que el FAEB no se dise para orientarse especficamente a este segmento de la
poblacin,ascomotampocoseincorporaronmecanismosespecialesparaestefin.
ElFAEBreflejalosprincipiosestablecidosenlaLeyGeneraldeEducacinenel
sentidodequelaeducacinbsicaesunaresponsabilidadcompartidaentreelgobierno
federalylosestatales.Estoimplicaque,enunsentidoformal,noseasignaunafuncin
alosmunicipios,nitampocosedistribuyenrecursosdelFAEBaesteniveldegobierno.
Esto no impide que los estados, a su vez, descentralicen parte de los recursos o que
establezcanconveniosparaquesus municipios participenenlaprestacindeservicios
de educacin bsica. La Ley de Coordinacin Fiscal no prohbe esta clase de arreglos,
aunquetampocolosfomenta.Sisepresentan,sondecisionesanivelestatalyserealizan
alritmoyconelalcancequedecidanlosgobernadoresylaslegislaturasdelosestados.
Aunque el FAEB contribuye con una mayor certidumbre para los estados, no
lograesteobjetivodeltodo.Estosedebeaquelosrecursosparaaumentossalarialesy
medidas relacionadas (en especial los bonos de fin de ao y el programa Carrera
Magisterial)soninicialmente(esdecir,alprincipiodelejercicio)ubicadosporlaSEPen
elRamo25.Losrecursossepresupuestanparafinesdelacoberturadelosresultadosde
unanegociacincentralizadaentreelgobiernofederal(representadoformalmenteporla
SEP,peroalgunasvecesconparticipacindelaSHCPeneltrasfondo)yelsindicatode
maestros. Una vez que se conoce el resultado de la negociacin (generalmente a
mediadosdemayo),losrecursossetransfierendelRamo25alRamo33ysedistribuyen
alosestadossobrelabasedeunpadrnnacionaldemaestrosyescuelas.
De aqu se desprende que los incrementos salariales son cubiertos por el
gobierno federal. Sin embargo, debido a que los estados tienen a algunos maestros
dentrodesuspropiospresupuestosdesdeantesdelacuerdode1992ydelacreacindel
FAEB,debenextenderestosincrementosalosmaestrosenestasituacindesuspropios
recursos,esdecir,desusparticipaciones.Comoresultadodeello,laeducacinbsicase
paga mediante una combinacin de participaciones y aportaciones, aunque las
proporciones varan de un estado a otro de acuerdo con la proporcin de maestros
federalizados (es decir, cubiertos por el FAEB) en el totalde maestros en cada estado

Asimismo, debido a que la frmula reproduce las distribuciones del Acuerdo de 1992, no es equitativo
entreestados.
15

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

147

(cifra que vara considerablemente). Asimismo, en algunos estados pueden darse


rondas de negociaciones adicionales entre el sindicato de maestros y el gobierno del
estado que pueden resultar en incrementos salariales adicionales o en otros aumentos
implcitos, que tambin deben ser cubiertos con recursos de los estados (es decir, con
participaciones). As, al inicio del ao fiscal, los estados conocen el monto de los
recursos que recibirn del presupuesto federal para educacin bsica, pero no lo que
ser su costo al cierre del ao, ni los recursos que tendrn que aportar de sus propios
presupuestos.
Sinembargo,laincertidumbreacercadelresultadodelaprimeranegociacin(es
decir, entre el gobierno federal y el sindicato nacional de maestros), no es total.
Comenzando en 1998, los recursos presupuestados para aumentos de salarios de los
maestrossehanhechoexplcitosenelpresupuestofederal,demaneraquelosgobiernos
delosestadostienenunconocimientoaproximado,aunquenoexacto,deloqueserel
resultadodelanegociacincentralizada.Resultadifcilhacerunbalancegeneraldelo
anterior,perosedesprendendosconclusionesprincipalmente:primero,esclaroquela
descentralizacin no ha concluido y que los estados no tienen control pleno sobre sus
presupuestos de educacin bsica, debido a que la evolucin del componente ms
importante de los costos las remuneraciones al personal no es determinada por
ellos. 16 Segundo, que la importancia de esta incertidumbre presupuestaria vara
significativamentedeunestadoaotro(yaque,comosemencion,nielacuerdode1992
ni el FAEB, corrigieron los desequilibrios histricos en la distribucin de los recursos
entrelosestados).
La divisin de facto del financiamiento de la educacin bsica por parte de los
estadosconsusparticipacionesysusaportaciones,juntoconladoblenegociacinentre
las autoridades federales (primero) y las estatales (segundo) sobre los salarios de los
maestrosgeneradoscorolarios.Elprimeroesqueestopuedenoserdelconocimiento
pleno de los habitantes de un estado. El contexto descrito dificulta que los padres de
familia asocien claramente los impuestos que pagan con la cantidad y calidad de los
servicioseducativosquerecibensushijos.Unsegundocorolarioesquelasactitudesy
los incentivos de los estados con respecto al sindicato de maestros en asuntos
relacionadosconlasremuneracionespuedenvariar.As,esposiblequelosestadoscon
ninguno o pocos maestros no federalizados opongan poca resistencia a otorgar
aumentos de salario considerables. En efecto, podra haber algunos elementos de free
riding(aprovecharsegratuitamentedebienesoserviciosquepaganotros)odeconducta
oportunista en la medida en que los costos de aumentos salariales polticamente
atractivos sean asumidos por la federacin. En cambio, en estados donde una gran

Ntesetambinquelosestadosnotienenlacapacidaddeinternalizarloscostosdesusmaestrosinclusosi
logran cubrir las aportaciones a la seguridad social, dado que su plan de pensiones con el ISSSTE (el
institutodeseguridadsocialparatrabajadoresdelgobierno)noestcapitalizado.EldficitdelISSSTEest
totalmentecubiertoporelgobiernofederal.
16

148

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

proporcindeloscostosdelaeducacinbsicaescubiertadesupropiopresupuesto,las
actitudespuedenserdiferentes.
Estos dos corolarios destacan que el FAEB podra ser considerado como punto
intermedioenunprocesodedescentralizacin,peroesclaroquenoeselpuntofinal,en
especial si los objetivos de la descentralizacin mejoraran la rendicin de cuentas, la
calidad y el desempeo. El FAEB genera beneficios en trminos de transparencia y
estabilidad.Dehecho,esmuyprobablequeseamejorqueelarreglodeconveniosque
loprecedi.Noobstante,elFAEBnotrataconuntemafundamental,quesecentraen
cmo motivar a los maestros para que mejoren la calidad y rindan cuentas a las
autoridadeslocalesenelcontextodeun(poderoso)sindicatonacionaldemaestros.
El FAEB no cuenta tampoco con mecanismos explcitos para fomentar la
participacincomunitariaodelospadresenlaeducacinbsica,aunque,enprincipio,
deberacontribuirafacilitarambos.Estosmecanismosseencuentranenelacuerdode
1992 y en la Ley General de Educacin. Sera til, sin embargo, destacar que
descentralizarlosrecursosalosestadosnodeberainterpretarsecomoelequivalentede
liberar al gobierno federal de sus responsabilidades en educacin bsica. En efecto, la
descentralizacindeoperacioneshacialosestadospodrarequerirelfortalecimientode
la participacin del gobierno federal en tareas que son complementarias a esta
descentralizacin,estableciendomecanismosparafomentarunaparticipacineficazde
los padres y la comunidad; supervisar los resultados; y difundir comparaciones de
desempeo entre estados, entre otras tareas. No debera considerarse la auditora y la
supervisin como cuestin slo de recursos financieros. Esta es una tarea que, en
trminos del FAEB, concierne sobre todo a los estados. Debera tambin incluir
resultados en trminos de impacto y desempeo, y la SEP podra hacerlo de
conformidadconelacuerdode1992ylaLeyGeneraldeEducacin.Enuncontextode
descentralizacin, resulta esencial que esta tarea sea llevada a cabo por el gobierno
central. Las comunidades y los padres por lo menos deberan poder acceder a
informacincrebleacercadeloquesucedeensusescuelas(yenotras)parapermitirles
participareficazmenteenlaeducacindesushijos,inclusosiapenastienenpoderpara
hacercualquiercosamsdadasufaltadecontrolcasitotalsobrelasdecisionesdegasto
olacontratacinodespidodepersonal.
Comosecoment,elFAEB notiene objetivos redistributivos explcitos, aunque
deberatenerlosdeacuerdoconlaLeyGeneraldeEducacin.Sinembargo,desdeuna
perspectiva de alivio de la pobreza resulta esencial comprender que el arreglo
institucionalgeneralparaelfinanciamiento,administracinyoperacindelaeducacin
bsicaquedafueradelalcancedelFAEB.Primero,enelRamo33secuentaconrecursos
adicionales para educacin bsica (en el Fondo de Aportaciones Mltiples, ver ms
adelante). Segundo, y ms importante desde la perspectiva de las necesidades
educativasdelospobres,existenotrosrecursosparaeducacinbsicaenelpresupuesto
de la SEP, en el Ramo 11. Mediante estos programas federales, el gobierno nacional
mantieneunaresponsabilidadexplcitaenelmejoramientodelaeducacinbsicadela

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

149

poblacin pobre. Esta responsabilidad se refleja en la prctica en programas para


subsidiarlademandaporeducacin,bsicamentemedianteelcomponenteeducativode
Oportunidades. Por su parte, estn tambin los programas para mejorar la oferta de
servicioseducativos(calidadycantidad),pormediodeCONAFE.
Comoconsecuenciadeloanterior,ofrecereducacinbsicadealtacalidadpara
los pobres requiere de una coordinacin slida entre las autoridades educativas
federalesyestatales,deformaquelasumadesusesfuerzospuedarendirlosresultados
deseados. En principio, corresponde a las autoridades estatales garantizar que los
maestros impartan sus cursos de lunes a viernes en las escuelas donde los padres de
familiapobresenvanasus hijos yque corrijan la tarea desus hijos.Sinembargo, las
autoridadesfederalesdeberantambin,ademsdedefinirelplandeestudiosyelaborar
loslibrosdetextogratuitoenlaciudaddeMxicoparatodoelpas,garantizarquelos
nios pobres, especialmente en zonas rurales remotas, pero tambin en los cinturones
urbanosdepobreza,asistanalaescuelaenlugardetrabajarenelcampoopedirlimosna
en la calle; canalizar recursos adicionales para mejorar la infraestructura educativa en
comunidades muy pobres; y proporcionar evaluaciones sistemticas operativas y de
impacto para juzgar cmo se desenvuelven los pobres con respecto al resto de la
poblacin. En el contexto de Mxico, la descentralizacin no es la respuesta completa
para mejorar la educacin bsica de los pobres. No obstante, puede ser parte de la
respuestasihaceloquesesuponequedebehacer,perodebecomplementarseconuna
participacinfederalslida.Sinembargo,ladescentralizacintambinpuededaarla
calidad de la educacin bsica que reciben los pobres, en especial en ausencia de los
incentivos correctos para las autoridades estatales y municipales, el sindicato de
maestros y los maestros mismos. Tambin debe quedar claro que, por s mismo, el
FAEBnoproporcionaestosincentivos.
Porltimo,elFAEBnoincluyealDistritoFederal.Estosederivadelhechode
que, en 1992, esta jurisdiccin no tena un estatus de independencia legal de la
federacin (por lo que el Presidente de la Repblica nombraba un Jefe de
Departamento). Sin embargo, desde aquel entonces, importantes reformas
constitucionales han otorgado una autonoma sustancial al Distrito Federal. 17 La
descentralizacin de la educacin bsica al Distrito Federal y su inclusin en el FAEB
estpendientehastaquesefirmeelacuerdorespectivo. 18 Porello,quienesvivenenel
DistritoFederalandependendirectamentedelgobiernofederalparalaprestacindel
serviciodeeducacinbsica,ynohanpercibidoefectoalguno(positivoonegativo)del
acuerdo de 1992 o del FAEB. Cabe apuntar, no obstante, que no se han resentido

Ntese que, aunque en la actualidad existen elecciones para Jefe de Gobierno (ya no Jefe de
Departamento) y existe un congreso local (la Asamblea General), el Distrito Federal no es legalmente un
estado.
18Desdequelasreformasconstitucionalesentraronenvigor,elDistritoFederalhasidogobernadoporun
partidodiferentedeaqulalquepertenecanlospresidentesZedillo(PRI)yFox(PAN).Estopuedeexplicar
elretraso,aunadoalacomplejidadadministrativaypolticadecualquiermedidadeestanaturalezaenla
capitaldelpas.
17

150

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

presionespolticasporpartedelDistritoFederalparaserincluidoenelFAEB,yslose
puede especular si se deber a que reciben pocos beneficios de esta inclusin o que
tienenotrosmotivos.
FondodeAportacionesparalosServiciosdeSalud,FASSA
Aligualqueenelcasodelaeducacinbsica,elFASSAsecentraenunacuerdo
de descentralizacin entre los estados y el gobierno federal, firmado en 1996. Este
acuerdo, entre otras cosas, establece las bases administrativas para la transferencia de
responsabilidades operativas en salud, al impulsar a los estados a formar unidades
especializadasparaestefin(losllamadosOrganismosPblicosDescentralizados,OPD),
queadministranlosfondosdelFASSAjuntoconlosrecursosestatalesparalaprestacin
deserviciosdesaludensusjurisdicciones.ElFASSAtransfiererecursosalosestados,
noalosmunicipios,porloquedejalarelacinentreambosencuantoalaprestacinde
serviciosdesaludaniveldelegislacinestatal.
LafrmulaempleadaporelFASSAparadistribuirrecursosalosestadosesmuy
similaralautilizadaporelFAEB,conlanicadiferenciaenlaadicinde,hastalafecha,
un componente cuantitativamente reducido de recursos no relacionados con gastos en
personalqueintentancompensarexplcitamentealosestadosconindicadoresdesalud
inferiores al promedio. A pesar del FASSA, persiste un sindicato nacional de
trabajadores del sector, con el gobierno federal como contraparte principal en las
negociaciones salariales y de prestaciones. Lo anterior genera un conjunto similar de
temas, considerando las diferencias inherentesal caso, con respecto a la incertidumbre
presupuestaria; la combinacin de las aportaciones y las participaciones en el
financiamiento; la rendicin de cuentas; y los incentivos para la participacin de la
comunidadenlamejoradelacalidaddelosservicios.
Desdeelpuntodevistadelapobreza,ydenuevoenparaleloconelcasodela
educacin bsica, el gobierno federal opera programas para mejorar la prestacin de
servicios a los pobres, como mediante el componente de salud de Oportunidades, el
ProgramaIMSSOportunidadesy(porlomenoshastahacepocotiempo)elProgramade
Ampliacin de Cobertura (PAC). Estos programas compensatorios son operados
directamente por las secretaras o los organismos federales, con recursos de la misma
fuente. As, para obtener servicios de salud de calidad se requiere una slida
coordinacin y cooperacin entre las autoridades federales y estatales, adems de una
cercanasupervisinfederal.Lasreglasydisposicionesparafomentarestacooperacin
noseencuentranenlaLeydeCoordinacinFiscal.ComoenelcasodelFAEB,elFASSA
esslounvehculopresupuestarioquepuedefacilitar,peronogarantiza,laeficaciadel
procesodedescentralizacin,enespecialdesdeelpuntodevistadeloshogarespobres.
Sinembargo,seraequivocadopensarqueladescentralizacinensaludenfrente
losmismosretosyproblemasquelaeducacinbsica.Estenoeselcaso,ydehecholos
arreglos presupuestarios y la organizacin institucional son an ms complejos. Para

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

151

comprenderesto,resultaesencialdestacarqueenMxicolaresponsabilidaddelEstado
enlaprestacindeserviciosdesaludderivadedosmandatosconstitucionalesdistintos,
por lo que opera a travs de dos canales separados. Por una parte, la proteccin en
salud es un derecho constitucional de todos los mexicanos, sin importar su situacin
laboral.Porotra,laproteccinensaludtambinesunderechoconstitucionalderivado
delalegislacindeseguridadsocial,dadoqueestaprestacinenMxicoincluyenoslo
laspensiones,sinotambinlasalud.Paraprestarserviciosdesaludalosbeneficiarios
de la seguridad social (los empleados del sector formal y sus familias), Mxico cuenta
con dos grandes instituciones federales que prestan estos servicios directamente: el
IMSSyelISSSTE,quefuncionanindependientementedelosOPDdelosestados.Porsu
parte,elIMSSprestaserviciosdesaludenalgunascomunidadesruralesafamiliasque
no son beneficiarias de la seguridad social mediante un programa especial llamado
IMSSOportunidades.19 Mientrasesteprogramaesfinanciadoconingresosfiscalesyno
aportacionesdelaseguridadsocial,comolosrecursosfederalesquesetransfierenalos
estadosmedianteelFASSA,losfondossonerogadosporelIMSS,contratandopersonal
delsindicatodelainstitucin,sininterferenciaporpartedelosestados.
As,existeunasegmentacinen tres vasde la prestacin de servicios de salud
pblica:lasinstitucionesdeseguridadsocialparatrabajadoresdelsectorformal(IMSSe
ISSSTE), los programas federales operados por las instituciones de la seguridad social
para beneficiarios sin cobertura de este esquema (IMSSOportunidades) y las
organizaciones estatales (OPD) tambin para la poblacin sin cobertura de seguridad
social.Asuvez,laprestacindeserviciosdesaludesfinanciadaporaportacionesdela
seguridad social (IMSS e ISSSTE), recursos federales para programas operados por
instituciones de la seguridad social (IMSSOportunidades), recursos federales para
aportaciones mediante el FASSA para los OPD estatales, y las participaciones a nivel
estatalparacomplementarelfinanciamientodelosOPD.
Deigualforma,seraequivocadopensarquelaprestacindeserviciosdesalud
(especialmentedelIMSS)noesrelevantedesdeelpuntodelaliviodelapobreza.Estose
debe a que la seguridad social se define por la situacin laboral, no por el nivel de
ingreso. En especial, cualquier persona con una relacin obreropatronal, de acuerdo
conlalegislacinlaboralmexicana,tienelaobligacindeperteneceralIMSS.Existeun
gran nmero (creciente) de trabajadores pobres en zonas rurales y urbanas que
pertenecenaestacategorayestnafiliadosalIMSS,apesardelaevasinagranescala
que se observa. Los trabajadores de la construccin en zonas urbanas y los jornaleros
agrcolas en las rurales son dos ejemplos relevantes. As, para bien o para mal, el
impactodeladescentralizacindelasaludsobrelospobresatravsdelFASSAesms

IMSSOportunidadesoperaen17de31estados,cubriendoaproximadamentedosmillonesdefamiliaso
alrededor de 10 millones de personas. Como resultado de un esfuerzo truncado de descentralizacin
duranteelgobiernodelpresidenteDelaMadrid,estpresenteenalgunosestadosmuyimportantesdesde
elpuntodevistadelalivioalapobreza(Chiapas,Oaxaca,Veracruz,Michoacn,YucatnySanLusPotos,
pornombraralgunos),peronoentodos(comoGuerrero,GuanajuatoyEstadodeMxico).
19

152

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

limitado que el de la educacin bsica mediante el FAEB. Existe un gran nmero de


personaspobrescuyoaccesoalosserviciosdesaludnosevioafectadoniporelacuerdo
de1996oporelFASSA,pues,aunquesonpobrestienenunempleoenelsectorformaly
reciben servicios del IMSS o porque viven en un estado en el que opera IMSS
Oportunidades.
Lasegmentacincomentadatambindeberaservistaenuncontextodinmico,
dada la alta rotacin en el mercado laboral y la migracin interna que genera un gran
conjuntoderesultados.Porejemplo,uncampesinopuede vivirenOaxacayganarsela
vidapartedelaotrabajandosupropiedaddedosotreshectreas,paraluegomigrarel
resto del ao a Sinaloa, donde trabaja como jornalero en una relacin obreropatronal.
As,recibeserviciosdesaludpartedelao(enOaxaca)medianteIMSSOportunidadesy
otrapartedelao(enSinaloa)enelIMSS.OtrocampesinodelestadodeGuerrero,con
elmismopatrnmigratorio,recibeserviciosdesaludenelprimerestadopormediodel
OPDlocal(porqueIMSSOportunidadesnooperaah)duranteunapartedelaoydel
IMSS en Sinaloa el resto del ao. Una trabajadora urbana de Tabasco, que migra
temporalmente a una maquiladora en Chihuahua, recibe servicios de salud del IMSS
mientrasestenelnorte,ydelOPDdeTabasco,cuandoregreseasuentidaddeorigen.
En este entorno, resulta difcil para los campesinos de Oaxaca y Guerrero y para la
trabajadoradeTabasco(quesonprobablementepobres),entenderculeselorganismo
gubernamentalresponsableporla calidaddelosservicios desaludquereciben,y ms
difcilanexigirlarendicindecuentasporposiblesfallas.
Estos problemas no se trataron en el acuerdo de 1996 ni en la Ley de
CoordinacinFiscalcuandosecreelFASSA.ElFASSAfueunamejoraconrespectoa
lasituacinanterior,yapesardelasfallasquecomparteconelFAEB,existeunagran
probabilidaddequehayacontribuidoaunamejorprestacindeserviciosenlosestados.
Existen, sin embargo, temas ms profundos que deben discutirse para asegurar que
Mxico tenga un entorno eficiente y estable para prestar servicios a los pobres. La
descentralizacinespartedeestedebate,perosloparte.Delvnculoentrelasaludyla
seguridadsocialyentrela seguridadsocial y los mercadoslaborales surgen complejos
problemas de incentivos que requieren solucin. Los temas son ms complejos
conceptualmentequeenelcasodelaeducacinbsica,debidoaqueelfinanciamiento
delaseguridadsocialtieneunimpactodirectoenelmercadolaboral,loquenosucede
en el caso de la educacin bsica. En el rengln poltico, estos problemas son por lo
menostancomplicadoscomoenelcasodelaeducacinbsica,debidoaqueexistendos
grandes sindicatos nacionales involucrados en la prestacin de servicios de salud
pblica. 20 Estos temas debern resolverse, independientemente de las mejoras que

Ademsdelascomplicacionespolticas,tambinexistenimportantesdiferenciaslegales.Elsindicatodel
IMSSpertenecealapartadoAdelArtculo123delaConstitucin,mientrasqueeldelostrabajadoresde
saludpertenecealapartadoB.Estasdiferenciasafectanlosregmenesdepensionesdelostrabajadores,
losmecanismosdenegociacinsalarialyloscostosdelaprestacindeserviciosdesalud.
20

DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

153

puedanlograrseconlaoperacincotidianadelFASSAparaaumentarlacalidaddelos
serviciosdesaludparalospobres.
FondodeAportacionesparaInfraestructuraSocial,FAIS
El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), iniciado por el presidente
Salinas en 1988, era, hacia mediados de los aos noventa, el principal esfuerzo
presupuestario del gobierno federal dirigido a proyectos de infraestructura social para
lospobres.TambinfueelprincipalpredecesordelFAIS.
El PRONASOL enfatiz la slida participacin comunitaria. Para este fin,
SEDESOL estableci contacto directo con las comunidades pobres por medio de los
Comits de Solidaridad, para convenir las prioridades, antes de transferir los recursos
acordadoshacialosgobiernosestatalesomunicipalesmedianteconvenios.Deaquque
uno de los elementos distintivos de PRONASOL fuera la relacin directa entre el
ejecutivo federal y las comunidades, con los gobiernos subnacionales en un papel
secundario.PRONASOLfinanciprincipalmentebienespblicosenformadeproyectos
deinfraestructurafsica,incluyendocaminosrurales,aguaydrenaje,desarrollourbano,
instalaciones educativas y de salud, y proyectos similares. No obstante, parte de los
recursos sededic tambin a programas orientados a desarrollar el capital humano de
lospobres, osubsidiarproyectos productivos privados. 21 En elpresupuestofederal se
asignunrubroespecial(elRamo26),conreglasdeerogacinmuyflexiblesentrminos
delostiposdeproyectosoladistribucingeogrficadefondos.
La ausencia de reglas explcitas para distribuir recursos a los estados y
municipios se remedi en parte en 1996, cuando el presidente Zedillo unilateralmente
decididistribuir65porcientodelosrecursosdelRamo26alosmunicipios,mediante
una frmula basada en el nivel de pobreza. Esto gener mayor transparencia, aunque
losrecursosaneranerogadosporlaSEDESOL.Dosaosmstarde,conlasreformas
de 1998 a la Ley de Coordinacin Fiscal y la creacin del FAIS, se tomaron tres pasos
adicionales hacia una mayor descentralizacin: en primer lugar, se sujetaron a la
RecaudacinFederalParticipable,generandomsestabilidad.Dos,laparticipacinde
SEDESOL en la seleccin y ejecucin de proyectos se suspendi, ya que, dentro del
Ramo33,estasdecisioneseran tomadas por estados ymunicipios.Tercero, se incluy
un calendario especfico de desembolso de fondos en la Ley de Coordinacin Fiscal,
dando a los estados y municipios la certidumbre de que los recursos presupuestados
llegaran a ellos en montos iguales durante los primeros diez aos de cada ejercicio
fiscal.

NiosenSolidaridadyCrditoalaPalabrasonejemplosdecadauno.NiosenSolidaridadotorgabaun
subsidioenespecieparaelconsumo(unacanastadealimentos)yunabecaalosniosdefamiliaspobres
que asistan a la escuela primaria. El programa fue un precedente importante de Progresa (hoy
Oportunidades) y sus recursos fueron finalmente absorbidos por ste. Por su parte, Crdito a la Palabra
otorgabapequeoscrditosaagricultorespobressincolateral.
21

154

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ElFAISsediferenciademanerasustancialdelFAEBoelFASSAendosaspectos.
Primero,elFAISnoestuvoprecedidoporningnAcuerdodescentralizadorconestados
omunicipios.ElPRONASOLfuecreadopordecretopresidencialen1988;msadelante,
lamayorpartedesusfondossedistribuyalosgobiernossubnacionalesmedianteuna
frmula explcita, luego de otro decreto presidencial emitido en 1996. Fue entonces
cuandoelCongresolotransformenelFAISconlasreformasalaLeydeCoordinacin
Fiscalde1998,enunprocesosinintervencindesindicatosymuypocaparticipacinde
los gobernadores de los estados. Segundo, los recursos del FAIS no estn atados a
salarios,comoenelcasodecasitodoelFAEBo,enmenormedida,delFASSA.
Estas dos caractersticas implicaron un proceso poltico muy diferente, con
muchas menos restricciones sobre la profundidad de la descentralizacin lograda.
Primero, permiti una afirmacin explcita en la Ley de Coordinacin Fiscal para
orientar estos recursos directamente al alivio de la pobreza. Segundo, permiti la
transferencia de la mayor parte de los fondos a los municipios, no a los estados. 22
Asimismo,laLeydeCoordinacinFiscalindicaquelosfondosdelFAISnosedirigena
servicios para la poblacin en general (como educacin bsica o salud), sino para
inversinfsicaenunaampliagamaderenglonesorientadosaayudaralospobres,de
aqu que tanto estadoscomo municipios gocende una flexibilidad considerableen sus
decisionesdegasto. 23
As,sinrestarimportanciaalaeducacinbsicaoalasalud,lasposibilidadesde
queladescentralizacinbeneficieproporcionalmentemsalospobresquealrestodela
poblacin son mayores en el caso del FAIS, no as en el FAEB y el FASSA. Estas
posibilidadesmejoranconotracaractersticadistintivadelFAISconrespectoalFAEBo
el FASSA, debido a que en este caso la Ley de Coordinacin Fiscal demanda que los
gobiernos estatales y municipales: (i) informen a los habitantes de sus respectivas
jurisdicciones acerca del alcance, los costos y los beneficiarios potenciales de cada
proyecto financiado por el FAIS; (ii) fomenten la participacin de la comunidad en la
seleccinpreviadeproyectos,ensuejecucinysuevaluacinposterior,e(iii)informen
alapoblacinalcierredelejerciciosobrelosresultadosobtenidos. 24

22 La Ley de Coordinacin Fiscal dispone que el FAIS se presupueste a razn de 2.5 por ciento de la
recaudacin federal participable aprobada por el Congreso en la Ley de Ingresos, sin importar las
fluctuacionesdelarecaudacinduranteelaoosuvaloralcierredelejercicio.Delpresupuestototaldel
FAIS,2.197porcientosedistribuyealosmunicipiosy0.303porcientoalosestados.
23Losfondostransferidosalosmunicipiossepuedenutilizarparaaguapotable,alcantarillado,drenajey
letrinas,urbanizacinmunicipal,electrificacinruralydecoloniaspobres,infraestructurabsicadesalud,
infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva
rural.Lostransferidosalosestadosparaobrasyaccionesdealcanceombitoregionalointermunicipal
(artculo33,LeydeCoordinacinFiscal).
24Sinembargo,laLeydeCoordinacinFiscalnoespecificacmoalcanzarestostresobjetivos,cmoseles
dar seguimiento (o no), o el tipo de sanciones que se aplicarn en caso de que no se cumpla con estas
disposiciones.

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155

No obstante lo anterior, la medida en que los fondos del FAIS contribuyen a


aliviar la pobreza depende de manera importante de dos consideraciones ms. La
primera se deriva de la interaccin entre los gobiernos estatales y los municipales. La
federacinnotienefacultadlegalparaestablecerrelacionespresupuestariasdirectascon
losmunicipios;enparticular,notienefacultadesparadesembolsarfondosdirectamente
a estos gobiernos. Los recursos del FAIS deben transferirse del presupuesto federal
hacia los presupuestos de los estados, y de ah a los presupuestos municipales en los
trminosycondicionesquedeterminenlaslegislaturasdelosestados. 25 As,ademsde
las preferencias federales para el usode recursos delFAIS,como se dictaenla Ley de
CoordinacinFiscal,lasleyesestatalessonextremadamenteimportantesygeneranuna
varianzapotencialconsiderableentreestadosencuantoalosresultadosentrminosde
aliviodelapobreza.AlgunosestadossimplementetransfierenlosfondosdelFAISalos
municipiosconpocasoningunasrestricciones,peroalgunosotrosimponencondiciones
sustancialesasusmunicipiosantesdedesembolsarlosfondos.
A su vez, estas condiciones pueden justificarse plenamente en trminos
econmicos. As, las leyes estatales pueden dar a los gobernadores el derecho de
solicitaralosmunicipiosquellevenacabounprocesodeparticipacincomunitariayde
unanlisiscostobeneficiomnimoafindemejorarlacalidaddesusproyectosantesdel
desembolsodelosfondos.Losestadostambinpuedenintentarresolverproblemasde
coordinacin entre municipios contiguos, por ejemplo, con respecto a un centro de
salud, de modo que, al reunir los fondos slo se construya uno, pero tal vez mejor
equipado. Tambin puede ser posible que los estados deseen generar economas de
escala a partir, por ejemplo, de un camino rural (de modo que, al unir los fondos, se
construya uno ms largo en lugar de dos segmentos separados). O, tal vez, prefieran
convencer a un solo municipio para que lleve a cabo un proyecto de mayor tamao
como,lainstalacindeunareddedrenaje,medianteincentivosparahacerloconfondos
estatales por elmismo monto.Sin embargo, losgobernadorestienenla posibilidadde
imponer condiciones a los presidentes municipales que, de hecho, se traducen en
obstculosparadesembolsarlosfondosporotrasrazones,comoqueelgobernadoryel
presidentemunicipalpertenecenapartidospolticosdiferentes,o,inclusoperteneciendo
al mismo partido, porque tienen opiniones distintas en cuanto a la seleccin de
candidatospotencialesparagobernadordelestado.
LasegundaconsideracinrelacionadaconelimpactodelFAISsobrelareduccin
de la pobreza es intrnseca a los municipios, ya que la Ley de Coordinacin Fiscal no
especifica la distribucin de los fondos en cada municipio. Esta es una consideracin
importante si se toma en cuenta que aunque en Mxico existen cerca de 2,500

EnloscomienzosdelFAISsurgiunacontroversiaimportanteentreelgobiernofederalyalgunosestados
acercadequtantopodalalegislacinestatalalterarlasfrmulasdedistribucinhacialosmunicipiosdela
LeydeCoordinacinFiscaloimponeralgntipodecondicin.Lacontroversianollegalostribunalesyse
resolvienunacuerdoconformealcualsecumpliranlasfrmulasdelaLCF,juntoconlosderechosdelos
estadosalegislarlascondicionesparasusmunicipios.
25

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municipios,secuentancasi200,000localidadesdentrodeesosmunicipios,ylamayora
sonpequeasypobres(conentre500y2,500habitantes).Losfondosenefectopueden
llegaraunmunicipiopobre,perolosincentivos,laspreferenciasylasrelacionesentreel
presidente municipal, el cabildo y los dems poderes involucrados determinarn en
granmedidacmosedistribuyenentrelacabeceramunicipalylaslocalidadesrestantes,
yelgradoalcuallosproyectosrespondanalasnecesidadesdelospobres,puesnotodos
aquellosquevivenenunmunicipiopobrelosonnecesariamente.Tambindepender
delacapacidaddelasautoridadesmunicipalesentrminosdeldiseodelproyecto,su
ejecucinysupervisin.
Estostemasnoseresuelvenfcilmenteenlalegislacinfederal,aunquepueden
serdegranimportanciaparalaeficaciaenelusodelosrecursosfederales.Enefecto,los
temassoninherentesalafinalidaddeladescentralizacinpuesenltimainstancia,los
resultados dependen en gran medida de las autoridades locales. El FAIS en un buen
candidato para una descentralizacin eficiente, ya que, en general, las externalidades
asociadas con el tipo de proyectos que financia se internalizan por completo a nivel
municipal. De igual manera, si la informacin est disponible para todo el pblico, la
participacindirectadelosbeneficiariosdeberallevaraunamejorseleccinyejecucin
de los proyectos. Sin embargo, no existen garantas de que esto suceda, o de que la
descentralizacin ser a favor de los pobres, a pesar de las frmulas para orientar los
fondos.Lostemaspolticosasociadosconlasrelacionesentreestadosymunicipiosyal
interiordeestostambindesempeanunpapelcrucial.
Esas observaciones pueden contribuir a identificar un papel importante del
gobiernofederalenel FAIS.Aunqueesclaroque SEDESOLyanocontrolaelproceso
medianteelcualseasignanoeroganlosfondos,anpuedeninfluirenesteprocesoen
trminosdeladireccindelosresultadoseficientesyorientadosalaliviodelapobreza
al proporcionar informacin clara, oportuna y abundante. Esto complementara la
informacinque,deacuerdoconlaLeydeCoordinacinFiscal,losestadosymunicipios
deben presentar a sus habitantes. Tambin desempea un papel til al comparar
resultados entre municipios, tanto en un estado como entre ellos. Igualmente, puede
contribuir a identificar qu tipo de legislacin estatal tiene xito en asegurar un mejor
uso de los fondos del FAIS o qu otras consideraciones legales, administrativas o
polticas llevan a mejores resultados en algunas situaciones con respecto a otras. El
papelsugeridoaquparaelgobiernofederales,considerandolasdiferenciaspropiasdel
caso,similaralmencionadoenelcasodelFAEB.Ladescentralizacincambielpapel
delgobiernofederalenlaprestacindeserviciosdeeducacinbsicapero,porlomenos
durante algunos aos, segua siendo necesario. En el variado panorama de estados y
municipios de Mxico, en especial con respecto al funcionamiento de la democracia
local,lomismopuededecirseparalainfraestructurasocialbsica.

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FondodeAportacionesMltiples,FAM
El FAM funge como vehculo para transferir recursos a los estados para dos
tareas que fueron ya realizadas por dos organismos federales distintos: los diversos
programasdedesayunosescolaresoperadosporelSistemaNacionalparaelDesarrollo
Integral de laFamilia(DIF), yelprogramade construccinde escuelas operadoporel
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas (CAPFCE).
AligualqueenelFAIS,losrecursossepresupuestancomoproporcindelarecaudacin
federalparticipableaprobadaenlaLeydeIngresos.TambincomoenelcasodelFAIS,
los recursos no estn sujetos a una nmina. Sin embargo, a diferencia del FAIS, los
fondosnose distribuyenentre losestados mediante una frmulaexplcita, nitampoco
existe un calendario fijo de desembolsos. Ms bien, los recursos se distribuyen
siguiendounafrmulainercialbasadaenlospatronesdegasto(previosalRamo33)del
DIF y el CAPFCE en cada estado, de forma similar, aunque no idntica al FAEB o el
FASSA. 26 De igual modo, la Ley de Coordinacin Fiscal establece que los recursos
orientadosaprogramasdealimentacinydesayunosescolares(esdecir,elcomponente
del DIF) deben estar orientados especficamente a los pobres, aunque no se haga este
objetivo expreso en el caso de los fondos para la construccin de escuelas (es decir, el
componentedelCAPFCE).Enestesentido,elFAMesunfondomixtoentresvertientes:
sirveadospropsitos diferentes;sulgicasebasa,enparte,enelFAEByelFASSAy
parteenelFAIS;ytieneunaorientacinparcialhaciaelaliviodelapobreza.
LadescentralizacindelCAPFCEcomenzantesdelasreformasde1997alaLey
de Coordinacin Fiscal. Las reformas de hecho slo formalizaron un proceso,
contribuyendoasealarelalejamientodelgobiernofederaldeestatarea.Sinembargo,
la Ley de Coordinacin Fiscal tambin permite que estos fondos se utilicen para
infraestructura de educacin superior (es decir, universidades). De aqu que este
componente del FAM no necesariamente tenga que ser considerado como el
complemento de ladrillos, pizarrones y pupitres del FAEB. Las decisiones sobre la
divisindelosfondosentrelaeducacinbsicaylasuperiorcorrespondenalosestados.
LadescentralizacindelDIFsiguiotralgica.Enlapocaenlaquesecreel
Ramo 33, el gobierno federal tambin estaba rediseando sus programas de subsidio
alimentario. De ah surgi un programa de alimentacin,salud y educacin, Progresa
(ahoraOportunidades),quecomenzenjuliode1997ensustitucindelossubsidiosde
alimentacinyotrosprogramasdenutricinaisladosoperadosporvariassecretarasy
organismos federales. En este contexto, la transferencia a los estados de los recursos
que antes utilizaba el DIF para programas de alimentacin y desayunos escolares
permitiraalgobiernofederalcentrarseenunsoloprogramanacional,mientrasquelos
estadoscontribuancomplementandoaProgresaconprogramasdenutricindiseados

La Ley de Coordinacin Fiscal establece que la distribucin estatal del FAM, en 0.814 por ciento de la
recaudacinfederalparticipableaprobadaenlaLeydeIngresos,seespecificaraanualmenteenelDecreto
dePresupuesto,sincriteriosadicionales.Enlaprctica,lasasignacionesserealizansobrebasesinerciales.
26

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DescentralizacinyEntregadeServiciosparalosPobres

y operados a nivel local en las comunidades pobres con fondos del DIF a travs del
FAM. 27
FondodeAportacionesparalaEducacinTcnicaydeAdultos,FAETA
El FAETA transfiere fondos a los estados para cubrir dos programas diferentes
queantesseencontrabanbajooperacindirectadelaSEP:losprogramasdeeducacin
paraadultosoperadosporelInstitutoNacionaldeEducacinparaAdultos,INEA;yla
educacin tecnolgica ofrecida mediante el CONALEP. Los recursos se utilizan en su
mayoraparaserviciospersonalesydeaququelamecnicadelFAETAseamuysimilar
aladelFAEB.Noobstante,laLeydeCoordinacinFiscalexplcitamentedisponeque
los recursos para el componente de educacin para adultos del FAETA se distribuyan
entre los estados de acuerdo con frmulas basadas en el desempeo relativo de los
indicadores de alfabetizacin, educacin bsica y capacitacin laboral. 28 Este es un
enfoqueparcialparaelaliviodelapobreza,comoenelcasodelFAM.
Estaseccincierraconuncomentariogeneralsobreladescentralizacin,elRamo
33 y la pobreza. A mediados de los aos noventa y de forma paralela con las
motivaciones polticas y administrativas mencionadas para la creacin del Ramo 33, el
gobiernofederaltambinsededicaredisearsuestrategiadealiviodelapobreza.Los
programas, proyectos y presupuestos se organizaron desde un enfoque de tres
vertientes: (i) la inversin en capital humano; (ii) el desarrollo de la infraestructura
fsica,y(iii)elfomentodeoportunidadesdeobtencindeingreso.Desdelaperspectiva
de la descentralizacin, la estrategia puso al gobierno federal en el papel central en la
primera vertiente,a losgobiernos estatales y municipales a la cabeza del segundo y al
gobiernofederalylosgobiernosestatalesconjuntamenteresponsablesdeltercero.Enel
aspecto de la formacin de capital humano, un conjunto de programas federales
subsidiara la demanda (Progresa) y la oferta (CONAFE, IMSSOportunidades, PAC).
Por su parte, un conjunto de programas municipales y estatales (como el FAIS, y el
componentedelCAPFCEenelFAM)subsidiaranlainversinelcapitalfsico. 29
As,sepuedeidentificarunalgicasubyacentequevinculaladescentralizacin
conelaliviodelapobreza.Sinembargo,estosloespartedelahistoria.Lainercia,las
fallas de diseo, la agilidad administrativa, las restricciones polticas y la resistencia
burocrtica tambin han afectado la divisin de funciones entre niveles de gobierno y
mezclaronlospropsitosdevariosfondos.Losestadosrecibenrecursosfederalespara

Estosprogramaspuedenasumirlaformadedesayunosescolares,cocinascomunitariasuotrasfrmulas.
EstasfrmulasnoestncontenidasenlaLeydeCoordinacinFiscal.Msbien,laLeydeCoordinacin
FiscaldisponequelaSEPlaspubliqueenelDiarioOficialdelaFederacin,perodapocasindicacionesacerca
deloselementosquedebenconsiderarseoconqufrecuenciadebenactualizarse.
29Lasoportunidadesgeneradorasdeingresosparalospobresvienendelosprogramasdedesarrolloruraly
empleo temporal (adems del crecimiento econmico). Estos programas se pusieron en marcha en
diferentesnivelesdegobierno,dependiendodelanaturalezadecadauno.Sinembargo,comosemencion
arriba, la SAGARPA y SEMARNAT continan descentralizando sus recursos mediante convenios, por lo
quenosediscutiraqueltercercomponente.
27
28

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159

subsidiar los programas de alimentacin (el componente del DIF en el FAM). Por su
lado,losprogramascompensatoriosdelaeducacinbsicasonoperadosanivelfederal,
peromanejadosporlosestadosenelcasodelaeducacinparaadultos(elcomponente
del INEA en el FAETA). Los recursos del FAIS se pueden utilizar para construir
escuelas,perotambinsecumpleestoparaelcomponentedelCAPFCEenelFAM.Los
centros de salud se pueden construir con fondos del FAIS pero tambin del FASSA.
Algunasvecesseempleanfrmulasparadistribuirrecursos,peronosiempre.Algunas
veceslasfrmulasaparecenenlaLeydeCoordinacinFiscal,aunquealgunasotrasse
dejan a discrecin de las secretaras federales. Las responsabilidades y funciones no
estn descritas con claridad, independientemente de los temas operativos que generan
serviciosdebajacalidad.Esciertoquesehanregistradoavancesenladescentralizacin
para beneficio de los pobres, pero es justo observar que el diseo de un marco
institucional coherente para la descentralizacin y el alivio de la pobreza an es una
asignaturapendiente.
VI.

CONSIDERACIONESFINALES

Enmenosdeunadcada,elgastodeMxicoendescentralizacinhacambiado
sustancialmente.Existeunagrandiferenciaentrelasfrmulasde1997(participaciones+
convenios) y la de 2006 (participaciones + aportaciones + convenios + PAFEF + una
proporcin de los ingresos petroleros excedentes). Sin duda alguna, las facultades de
gastodelgobiernofederalsehanreducidoenbeneficiodelosgobiernossubnacionales.
Muchasautoridadesmsparticipanahoradeformaactivaenlapresupuestacin,gasto
yauditoradelosrecursosfederales.ElCongreso,losgobernadores,laslegislaturasde
los estados, los presidentes municipales y los cabildos, hoy tienen responsabilidades
mayores ante los contribuyentes y los ciudadanos en general, como la tienen las
autoridades auditoras a nivel federal y estatal. El equilibrio y la diversidad han
aumentado.
Ladescentralizacindelgastohasidounprocesoalimentadopordostendencias
paralelas.Porunaparte,undeseode mayoreficiencia en el usode recursos pblicos,
siendo el alivio de la pobreza slo uno de muchos objetivos. Por otra, el deseo de
reducir el control presidencial sobre el presupuesto federal. Este proceso ha tenido
lugarenelcontextodelaevolucindemocrticadeMxico,afectandoycontribuyendo
adefinirloscontenidosdeesademocracia.Porello,ladescentralizacindelgastotiene
relevanciatantoentrminosde equidadcomo de eficiencia, pero tambin en trminos
polticos.Unprocesodedescentralizacinexitosopuedecontribuiramejorarenambas
direcciones,mientrasqueunonotanexitosopuedeinclusodaar.
Elprocesodedescentralizacinexperimentadoalolargodelaltimadcadase
ha visto condicionado por tres factores clave. Primero, la presencia continua de los
sindicatos en la educacin y la salud. Segundo, la ausencia de definiciones claras y
estables acerca de las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la prestacin de
servicios.Tercero,elhechodequeelprocesosehacentradosobretodoenelladodel
160

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gastodelpresupuestofederal.Estostresfactoresenbuenamedidareflejodelcontexto
polticoactualdeMxicohanmoldeadolanaturalezadelosresultados,tantoanivel
microcomoanivelmacro,introduciendoimportantesdistorsionesenelproceso.Hasta
que el mbito poltico se reconcilie con estos tres factores, seguirn existiendo
distorsiones.
Desde una perspectiva macroeconmica, mientras que la descentralizacin ha
sido, hasta la fecha, congruente con la estabilidad general, existen temas importantes
que deben tratarse para garantizar la continuidad de esta situacin. Estos temas se
centran en la distribucin apropiada de los riesgos macroeconmicos derivados de
choquesinesperados;delosincentivosparalosgobiernossubnacionalesentrminosde
la eficiencia fiscal en sus jurisdicciones, y de los temas de dao moral en cuanto a la
contratacin de deuda de los gobiernos de los estados cuando los incumplimientos de
pagos no son crebles. En trminos ms generales, los incentivos an tienen que
alinearseanivelsubnacional,cambiandolastasasrelativasderetornohacialabsqueda
derentasdelpresupuestofederal(yaseaennegociacionesanualesconelCongreso,oen
lasquese realizan durantetodo el ao con las secretaras federales) con respecto a los
esfuerzos propios por recaudar impuestos. La descentralizacin no debe implicar una
redada contina sobre el presupuesto federal de parte de los gobiernos estatales y
municipales. Quin va a financiar los grandes proyectos de infraestructura que se
requieren para fomentar la competitividad del pas, en especial dados los crecientes
pasivos del sistema pblico de pensiones? Cmo se mantendr la estabilidad si el
preciodelpetrleocae?
Desde una perspectiva microeconmica, tambin se divisan grandes retos.
Primero,esnecesarioresolverlosproblemasasociadosconlossindicatosnacionalesyla
prestacindescentralizadadeservicios.Esto,porsupuesto,sedicefcil,yelhechode
quehayanpasadotantosaosdesdelafirmadelosrespectivosacuerdosdeeducacin
bsica y salud sin cambios significativos es seal de las grandes dificultades para
lograrlos. No obstante, resulta esencial hacerlo si se pretende mejorar la calidad, el
desempeoylarendicindecuentas.Segundo,lospapelesyresponsabilidadesdecada
nivel de gobierno deben definirse claramente. Desde las reformas a la Ley de
Coordinacin Fiscal en 1997, el gobierno federal dio inicio a nuevos programas o
continuconlosvigentesenrenglonesque,claramente,deberanserresponsabilidadde
gobiernossubnacionales.Estogenerala duplicacin de costosadministrativos y enva
seales confusas a los ciudadanos en cuanto al nivel de gobierno que debe
responsabilizarseporlosservicios.Asimismo,tienelaposibilidaddegenerarincentivos
perversos que induzcan a los gobiernos subnacionales a eludir parte de sus
responsabilidades y mover los costos hacia el gobierno federal, mientras que cosechan
losfrutospolticos.Esteesuntematandifcilcomoeldelossindicatos.Mxicotiene
una larga tradicin de suponer y esperar que los problemas sean resueltos por el
presidente. En cambio, los presidentes han buscado legitimarse y ser populares al
intervenir en mbitos de la poltica pblica que, en principio, corresponden a los
gobiernos subnacionales. Aunque es difcil deshacerse de viejas costumbres, la
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proliferacindeprogramasyladuplicacindetareasnosonlasmanerasmseficientes
oeficacesdeemplearrecursos,haciendoquelosgobiernossubnacionalescumplansus
responsabilidadeseinducirlosadesarrollarlasaptitudesadministrativasytcnicasque
serequierenpararealizarestastareas. 30
EstasconsideracionessonimportantesparalospobresdeMxico.Otroepisodio
deinestabilidadmacroeconmicatendraunaimportanteinfluencianegativasobreellos,
como siempre sucede. Pero aunque esto no sucediera, los pobres necesitan
desesperadamente una economa en crecimiento para crear empleos y aumentar los
ingresoscon mayorrapidez quelaobservada durante los ltimos aos.Debido a que
los grandes proyectos de infraestructura tienen un papel clave en el fomento de la
competitividadyelcrecimiento,resultaclaroqueenelmedianoplazolospobresnose
benefician de la divisin del presupuesto federal que progresivamente anula las
posibilidadesdelgobiernofederalpararealizarestasinversiones.Tambinseobservan
efectos similares cuando se consideran las distorsiones microeconmicas que en la
actualidad caracterizan la descentralizacin de Mxico, pues los pobres son
probablementelosquesufrenmsdelafaltadecalidadenlaeducacinolosservicios
desalud.
Los comentarios anteriores deben, sin embargo, ponerse en la balanza. El
procesodedescentralizacinhaavanzadoenlosltimosaos.Encomparacinconla
situacin de 1997, existe una mayor transparencia, ms estabilidad presupuestaria y
certidumbreparalosgobiernosestatalesymunicipales,menosdiscrecionalidadanivel
federal y, como se coment, mayor equilibrio y diversidad. Estos son logros
importantes paraun pas altamentecentralizadohace menos de una dcada.Deigual
manera, por lo menos para algunos estados y municipios, la descentralizacin debera
haber contribuido a mejorar la calidad de los servicios y aumentar la infraestructura
social, incluyendo a las comunidades pobres. 31 Sin embargo, el punto en este sentido
resideenreconocerqueelprocesoestlejosdehaberconcluidoyquedebecontinuar,tal
vezamayorvelocidadyconmsprofundidadqueenaosanterioresy,ojal,conuna
visincoherentedesudestino.
Mientras esto sucede, existen tareas inmediatas para las secretaras y los
organismos federales que pueden llevarse a cabo dentro del marco legal existente.
Ejemplos de ellas son el aumento de la supervisin y el seguimiento del desempeo;
divulgacin de la informacin; fomentar la adopcin de mejores prcticas estatales o
municipales; comparar y difundir resultados entre estados y municipios; contener la
proliferacindeprogramasfederales;prestarmsatencinalosincentivos;einducira

Loanteriornodebeinterpretarseenelsentidodeundesentendimientototaldelasautoridadesfederales.
ComosecomentenelcasodelFAEBydelFAIS,porejemplo,anexistentareasimportantesparalaSEPy
la SEDESOL en estos mbitos. El punto aqu reside en encontrar el equilibrio adecuado entre la
colaboracinconstructivayelfreeriding.
31 Podra esperarse que los resultados de los estudios sectoriales mencionados al inicio de estas notas
proporcionenevidenciaempricaparaevaluaresto.
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los estados a promulgar leyes que requieran ms transparencia y rendicin de cuentas


ensuspropiosprocedimientosdeauditora,entreotras.
No obstante, existen temas polticos y de diseo que en el Mxico de hoy no
puedenserresueltossloporelgobiernofederal,como(i)elentendimientopolticode
unfederalismoderecaudacindeimpuestosygastoqueseasostenibleyeficientedesde
puntosdevistamacroymicroeconmicos,respectivamente;(ii)unadefinicinmsclara
deresponsabilidadesenmbitosclavecomolasalud;y(iii)unacuerdopolticosobrela
naturaleza y el papel de los sindicatos. La profundizacin del proceso de
descentralizacin que contribuya a mejorar los servicios para toda la poblacin, y en
especial los pobres, implica que, en efecto, la democracia mexicana enfrenta un gran
reto.

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