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10\H L LOEWENSTElN

I' UHLlCAC 10Nt:s DEI. SEMINAn l O OE DEIIEC1 IO l'oLinco


[) ~ L,.\ LJX LI"U ; UM-U O F. IUBCEL.o,"'-A , BAlO L,.\ ULRr.r.CLN UCL,

'ru f, ,\ 1.

Ji", " .~.

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Pa r~M

GC'Orges Burdeau
l ... de ",o~ .... ci~ (2. ' ",lid';n )
Wahe" Theimer
Ills tor La d e las Idea s I'oli llca s (2.' edicin)

Mauricc D u verger
M lodo~ d e las d cn d u 5<,., ln le. (4 ." edicinl

TEORJA

William Ebcn. tcin


l.o s is lllUS ,><>i Li eo. Nnle ",po n,ne<>s { Z." ed ici n muy a mplimlaJ
(Comunismo, fascis mo, capi\O.lisl1lo. soci alismol
Mauri"e Dllverger
n"lil udon". 1,.,l it i\,3" )' d<=r erho ~o n 5 Iltud"nal (5." edicin to tal mente ",tundida)

DE LA

J ohn K ennet.h Galbraith


La "oono n1a y ~ I arle d e 111 conl"-,,'e rsia

CONsrrITUCION

Hugh Th(lmas
El s is te ma e. lab led do
H. J . Eysenek
Psl ...,logia d e la d eci s i n

pol t ~a

Je"n Meyn,,"ud
Problemas deo lgi co. del <lg lo XX
\El des lino de h . id~'Qlo;as y 1'ecnocrada y poltica)

Trad ucI;iti n y cbludi o sobre la ohra por


AI .FltED GA LI .EG ANAB ITARTE

Georges !.-efranc
!l iSlor l" d e las d OClr hm s s ocia l"" e n la EuroplI con tc rnpo r nu
Jacque:;; La",t.ert
A m ri ca la tin" ( 2,' edkin)
(E.~lrucluras sociales e inst iluciones polticas)

I'r .. rOlor 3)'IIdan,,, de 1" f"ac uhad ele Duech ..


en la Un;nn ida J .le Mau r id

Maurke Duverger
Inlroducdn a la pulitica (4," edicin )
Karl Loewensu.in
Teora de 13 Con<lilucin (2. " edicin)
Salvador Ciner
lIis toria del pen sa mien to .odal
Maurice Duvergcr
La d emoc racia s in el p .. ublo
Rafa el Caldera
Id ead o ; la d e ",ucracla crlo; tl a "a e n Am r!e.
Andr Hauriuu
D e ceeh .. ~"' '' stitudol1 a l e ins ti lu dune5

18t1n~

p ~I I i<a.

Maurice Duvel'ger
I,as dos caras d e Occidente

,
t

, UF-

Jorge de Esteban y olrO"


Der~ ho po l tico y Co ns titu cin espaola
N oam Chomsk y
Po r razones de Estado

JlTORIAL ARIEL

,~ ,", RCE L ONi\

- CA RA CAS , MXICO

oOr~ apuro,> en 19~7 (01] '" 1;1..10 l'tIIuocaJ Pown ""d 1M ",,,,",,,,,011111
I"",~,. <ll n;,.."," 01 el"",!,:o I' r... ' . 1.. 1>r...... n' ~ ...-li<i ll n'lrl"n~ ha " ,In h.... h~ ","",r l.
1"<>'CO"K>1" ...-I' n n ~k,,,~o;o 1I '.,foU,w,:.Jd,,~. J e Mohr Ir .. ,, S,dJ('c~ 1 Tnhm~"n, 19.... ' 1 , ,.. k h~
,,,~o"po, ~ ,ln l.. "'(,"o''l"., f~ .Id I" nl~,' l""''''~n~w,n CH' 1t '''H, T,d..tlA uml C; .. ""," "
I "I""h,~,iin<h"",,,. Wah cr ti .. C n,) .... '. be. lO " . 196 1

L4 "d'Clol] oriSllU1"" nu

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\UllrllO r:"I .I.i':CO A.... AIlI T AH'n:

CO/1 emoci n c ~c ri bo e~tils pa g ina ~ .. in mcmoriam ,. de Karl Loewen,


s te in. prologand o la segumla ed icin de MI famusa T('orfn de /n COI/S
itll cilI, en le ngu a cs p:ulOla .
Conoci a Karl Locwcns lcin en el SCl1lc~tre d e imic mo d e 1960, en la
Unive r s idad ele Mum ch . donde me e n corllraba bec ado por c!..o\linistcrio
de Edllcadn y C iencia y donde pcnn:.ured has ta 1965. Karl LOC\I'enstcin
eSlaba dando unas l-unk r e nc ias por olguns uni\'e r sidades de la Rcpu.
blica Fe de ral Alemana, y habla 5idu in\'itado a presentar un a ponen cia
sobre d erechos fu ndamcntak'~ en los Es tadO!. Unidos en el seminario
de De rec ho Pbl ico de s u ami go y comparicro, e l profesor Theodo r
~ la unzo ca tedrlico d e De r echo Co n s ti! ueion:ll \' Admini s tr:l!i\"Q en di,
C!W unil"Crs idad, y por aq u e! e nlun ce ~ minbtro'cl\! Educa cin del E Sla,
do de Ba\'icra. y dd cu:] el qu ~ ("., t:IS lineas e sc l'ibc tena el ho no r' de
ser doc tor.mdo,
La Facultad de Deredro tle la Vni nol"'S idad d e Munic h , y ("11 gc ne l<ll
toda su Uni\'<.:r~ idad. Cl'a u n C(" lH !" c ll IIIWJ ! " d e actividadc-s acadrni,
ca s dc primera mag ni tud , Lo), pcn:t !l ~ l as i\1al u'a ch )' Eng isch, d civilis,
t y filsofo de dcrechu L:t lerrz, er.ur lniembros de! claustro de dic ha
Fac ultad: Eng l\e h diri gi u un seminario so bre la recie ntem e lll e publica
do segun d a edicin de la T~Q ,-iu Pmj l//'/ Dc recl JO de ~I a n ~ Ke lsc n ;
l..a renz d irigirla un scm in; ri o wbr(O m etodologa ju rdi ca , jus tame nte
cuando se publi caba s u l' xtr:lo rd in.u ia ubra, ho\' traduc ida al cs pao l.
y cito e~1O tan slo por ~l r lo m:h n:lll1:Hivo, p o rque los 5em inarios y
cursos ll1o nogr:'ificos jll rl(lico~ sobl e la:> ma~ atrac tivas m:ltc ri as e ran
celebrado:> por di\{>rso, pro fesol"t's. 1'ero la Fac ultad de Derecho est a ba
inmersa real me nte en UII,' unh enid ad ( lwil'c ni/as J. En la lllis ll13 aula
do nde se habia c-: plicado d proc:d illl icnlO d e l tribunal con s tituciona l,
o los HU1ih;S :,1 ejer'ciciu de lu~ d e r.: c hu~ fundam('ntales. ~c poda ese u '
c har conlillU:lcion l\l1,' e b ~c sob re filo sofl:l k:l!uiana o cxistenciali so
1Il0. T reme nda cxpcctacion eau~;l ba ll la ~ c!oscs de Teora r Obll C3 y Fi,
10soUa 1'ollliea d e Eric Voegc lin y su~ ex traordina ri o s seminarios, El
docto.-ando que e ra )u e ntunces h:ni la oporlunidad 1'.~ ce lX:lonal de
pode .. atclldl'r' un S(min:lrio sobre la Fila_~ofi(/ del Der cclw, de Hegel,
di ri gido por Eric Voege!iu o pUl' M; x l\l(il il'r: clo ~ obras (lIkre lltes <uro
gan a lo largo (le las ~e .. io ,w~ i ntc l"prc tal i1 a ~. ROIll:lno Guardini daba
todava al glllms conrc .el1d:, ~, Illultrt~r dinaria s ; Ha ns Nawia s ky, en c!asc<;
I"Cducida~. nos desgrana ba su~ (,I timas n'!f1c -:io ncs sobre el Es ta do: S tcgo

I' .... u,.-. "d,r;.." " urw d,' 1'1"'.


St"K", ..1a c,l" ;011 ,"~ "u , .... 1'176
'k""I"oi"" ~ bnl ,1" 197 9

1'1>7 v 1!1I, \: I hO' Un"',,,""'\

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MEMORIAI\I .

n W KIA Dll I.A CONSTI T UC IN

mullc r nos e xplicaba e n la piza rra ulla interp retaci n lgica, fonna l y
nc oposilivist::l - fascinan lc- d e la Criric(l lIe la RaZ l Pura, de K:m l;
el tclogo Ra hncr cxponrl e l cOllce pt o de Igk:sia en ple no Concilio Va t io
ca no 11 ; Willckclmann, fiel y exha us ti vo est udioso d e Max Weber , ab rb
la d iscusIn d e la tcor w de [as legitimidades de l gra n ~oci l ogo; Ta lcott
Pa r'S ons arrecia sus refl exiones sobre el comportamien to soxiolgico d e
de termi nada s o rganizaciones. y a todo es to el a ula m:Jgna de la unh'c rsi d ad se abarro taba c uando el senador Fullbright \'e na vendiendo por
E uro p.'\ la inena rrab le idea de u nas f UlT LOS d e su b ma rin os _m ult inaciona les: los ma r inc rilos de los pa:.cs de [a Organiza;:i6n At lnt ica
iban a ser m iembros de la t ripu lacion de los subm3tinos a tmicos nor
te ame rica nos, y a s se p retenda s:uis fccr de a lguna rn:Ulcra los deseos
de part icipacin e n el liderazgo a t m ico ya nq ui de los vicjos paises
e uropeos.
E n aque lTa ebullicin de idca~ y de experienc ias in telect uales. m e
t ropec con la Teora d e la COlIs li rucioll, de Karl Locwc ns tcin. recie n
te mente pub licada e n 1959, y COII su admi rable Ocrec11O y Realidad
COIIs liluciomd d e /05 E~tado~ U ' lidos, que acababa d e p u blica l"5e ta m
b in. Anda ba yo po. c monees e n la ~egun da ~' min uciosa lec tura de la
ramosa ob r,. de Ca!"1 Schmi tt : era, sencil lame nte, la :m tipoda. Y por eso
mismo, 3u nq ue mis incl inaciones e n aqucl tiem po tenda n tn:\s a lo terico instItuc ional. y a lo j uridkul"omt itucional, rep resen tado por la
vie ja e irn p.esionante teora del Estado ale mana, pc n ~ que t3n to para
e l publico espuflOl cu m u para m lIIi~ 1II0 :>odia ~e r un gran beneficio
conocer y m3 nej3r 1;:, Teora de /(/ COIIs/ilucilI, de Ka rl Locwenslei n,
co n su e n roq ue allalf tico-instituciunal, }' con 11 11 manejo d c rue ntes, in
fonnacin poltica y de rec ho con sti tucto!l;:,1 absoluta me n te (mico h...'1sta
el momenlO. A la salida del semi na rio del p rorcsur Maunz me ace rq u
a Ka r! Locwcns tci n y, presen t:'t nd o me, le dij e que me gus tara t rad ucir
su o bra: me a tendi co r reclO pero dis tantt'. E n aque ll a corta conve rsa
cin en los pas illos , M au m~ , que e!otaba presente. aprob mi propuesta,
t ra s lo c ua l yo me d espcdi. El re~ulla du es ya co uoci du: en 1964 se pu
b lic la ms co m pleta edicin dc. est;:, obra. e n tengu;:, castella na , y t u ve
el honor d e que su au tor me pcnn il iesc inclui r un e Sl ud io mo. Hoy se
publica - t ras varias re im pres io nes- un;:, segunda edici6n: desde la$
u n i\'ers idades es panolas hasta las de Lat inoamrica. de Mx ico a Chile,
pasando por Brasil, cien tos de cstudb n tes y muc hos profesores ha t'
manejado la e dicin es paol;:, de la T eoria de la Cons titdlI, de Karl
Loewellstei n , traducid;:, por el que escribe eslas Hnc;:,s.1
1. Todos los lll"lluates rJc derecho Slohtico v n ene,,, po!ilica CSp;1I1otes hn re
cogido pun!QS o conce ptos d~ Loewc nstein ; en pm-ticut:,,, ha tcnido xito su ctasi
ficacin dc las eonslilucion.;s en norm" l i"~$, nominat('S ~' ,"ndnt icas. At a"no~
autor..,,; 1",,, c..c ritO e~ludios rclaci<>rul<Jos d"...."<!I~"'i:"te sobri: ta obra de l.oc ..... ~nSti:n,
vid. las acertadas y profundas rd1c~iulti:s de El hs 01.\1; ;:11 ta Re,ista de Decide/l
u. n." 4'1 (1967).
116 }' ss,: S. ,\1111 ' " ROIIIITll1.I) , . Adminislf1lciJl l Consti
tucin. En .nrllO a "T~o,iQ de la COU/II/te'oll, di: Karl l.ocw;:nslcin. en Re,~sta
de Admini$f'lIl"i.. Pb/ictJ , n.' 53. y d.' Go..l..n C.os'''O'A, .La id"a de Con~ . t".
cin e" Kad Loewen ~ tcin. , Cn Re,'isla /1c EstudIOS Polticol, n.' 109. Corno un da.o
de 1:>. d,fusln pCrmitascme citar el an,ento dd proreloOr AM'lKY M I)RAES DI! MARfA,
de la Universidad de Mackem"e el1 Sao P~uto. que en la re,'iSla A Se",mla, n.' 4506,
comen t ~ a ml'ti~mcllle mi csllldio sobre ta obra de Knt Locwcnstein.
2. Asi, traduje con I Nru. llIl Mr:u;.'II , en ct ~ r'ie ulo de KAIII. LOIi ..... V.STHN 1 ~1
investidu,a de t P,im ... r ministro britnico . en Re,iSla de Sllu/ios Polireos, r ' 151.
Y del Inismo aulOr. La opinin pubtica y la reforma de la Cmara de los Comu
IlCS cn Ingtaterra _. 1."11 Re,'Isl a Espo ,lola le Opinin Ptibhell, 11." 10. Y si no me he

pt.,.

No se d e lu ,'o ah mi colabora cin con tan d igno p rofesor. CU:lIldo l


e nviaba a r t c ulos a las revis tas espaflOla s siem p re me pedl;:, que me e n
cargase d e la t ra d ucci n.l L'l h im a vez que le vi fue u na tard e d e p ri
ma ve !";) d e 1964, en los jard ines q ue estn cnfre n te del histrico Hotel
Vier hhrcsl'. e itcn, d e MlI nich: K al"i Loc we ns le in habl ve nido a Mu nich
o t ra I'el:, dc cuya Fac u ltad dc Derecho ero.. profeso r, cun oca s i n de la
se r ie de confe re nci as que haba organi1.3do la u ni \crsid a d pa ra conmemOl"a r el centenario d e l nacim iento d e Max Wcber. 3 Queda mos ci ta dos
para la ta rde y me invi l a tom3r u na c~ n'C7.3 en esos tpicos j a rdincillos
de Mun ich, p ..-ga du~ :. las cen'cci"rias. Fue una larga COtll'ersa cin en la
q ue habla mos no ta nto d e politica sino dI! filosofia y religin: Loc\\'cn
s tcin, q ue habia escuc hado a Be l".!~!oon t,;CI ~u poca de estud ia n te, en Pa
rs, se me a pa reci bajo u na im:rgen nlll)' d iferente a la d e su o b!";).' A lo
la rgo de los aJio s ItOS escribimos baM :mIC, y tuve el ho nor de esc ribi r
un largo art iculo p3J"a el lib ro. homenaje ~ q ue se public en Ale ma nia
en 197 1, con ocasin de su 80." CU m l)le~1I10s. Aunque Ili:,cu l imos por
carta las tesis de mi conl .jbuci n, eOI1 s u fina sensi b ilid ad h is t rica
supo C3pl a r u na d e las mOli\',lciones d e m i tmb;:,jo: co locar a Es paa
ya su cultu r;:, j uridica y polilica en el luga r que le cor responde.
Cuando, despus de gana r I;:,s upos icione!o d e agregl.d o de De recho
Administ ra t ivo, e n 1972 , presen t una IlCt icion pa ra ob te ne r u na beca
de es tud ios e n Estados Unidos. los informeS de Ka r! Locwe nSLein a l
respecto fue ro n defltlili vos, y su ;:,migo Lcwis lI anke, e l gra n his pa nista
e histo r ia do r, me recomend m uy ftworab1c men te a u n m iembro nor
tc;:,mc "canu d c la comisin. Loewens tcin m e invi l a \'is it arlc en su
casa d e Massach uSClls. en 0[011 0 d e 1973, dum nte m i eSlancia e n los
Est;:,dos Unidos. ~I e e ntc re en Wiscollsin. por los rer idicos, q ue haba
muerto ellO de j u lio d e 1973 en Heidelbe rg, du rallle u n \aj e a Eu ropa.
Tambin Hans Kclscn habia f31kddo el 19 de abri l de 1973 e n Bc r keley,
uno d e los centros universitarios en los que mi \'ja je de est ud ios p re
vea la pe n n;:,nencia de d os meses. Y cua ndo llegu a S ta nfo rd, e n C;:,
lifomia, pa ra vis it a r a ot ro viejO p rofeso r m io d e ,\-Iu nic h, E ric VO<.--gelin, me enco nt r que hab a pa rt ido en vi.lje d e es t udios ti Oriente
Jl,l edio. As. e s ta s t re~ . pcreg rinaciones_ q ue yo te ni;:, pens ado hcer a
e s tos profeso.es, cuya o b ra tanto me haba influid o e n m is ;:,os de
estudio e n Ale man i:!. se frus tra ron, pero s610 aparenteme n te, porque la
rUCrLa del espiritu, la honradez intelectual, c l a mOlO a la ,'c rdad que e n

pOdtdo encargar de esta scgunda edIcin e\ porque en 1%7, .. cambl:In(IQ. m i ru mho


I>rof~siona t . mc ck"diqu lt lIcrc.:ho adrninistr:llivo.
3. V it! . Potcrnic:l sobre la fil!ur~ y obra de Mnx Web~I", en Il C"iSW de Es t udios
j'olirico., n . 13~, p.ll. 175 }' s .
4. SI qu;~1'O deell ql1C sie"'I,,-e lile d~jo 1""I1 ~ali, u lu "JOCo quc 5"bia d e Espaa.
de nucstra hiStoria (como el mismo me confes, en rdaein con IlUeSlfOS gr:lndes
clsicos dd "'1): y sonre nuestro prcSl"n tc. fue un , hijo de su ticm'lOo, como lan
tos otros allende tos 1',rin~'Os: (,sa ..,~ una llralldcl.a y una timltoc,n de Su obra.
no .'Ilo producto de ltbros ~. de re,isIaS. ~ ino marcada por la ~.p'-'riencia .<ital de
la mayur trag<"tlia del mundo ha'ta 11ue~ t rQ!l dta~. la segunda Iue rra mundial. Pero
deiando aparte el caso dc Espat'ia, ese du alismo -<onstitucionalismo- democr
tlCO o nada. que ~parece como el ne nrio de su reoda de la COl/s /ilUdo n, no era t3
impresin Qu e Se ob.cn;.. habtando Con l.
5. F'''lscltrifr liir K",t I.l/M,'ells/j'ill, cdi tado, cntre otros, (>IIf Theodor Maunl
(J . C. D. Molt,. [P"ut SidJ<."C kl. Tubinga), ,ui cont ribucin fue . Administ racin
... JUCl:cs: Gubernat ivo ... COnll'nctOSo. Reflexiones sobre el Antiguo Ro!glmen y el
F_~tado conslt ucionnt . publicado despus. en forma amptiada. como libro en Espaa.

ellos he ViS IO, es l;;a ms perdurab le de las enSl!ii~ll1.a s que cllos re p resen !:!n.

Quise , sin crnb;. rgo. vis itar a la ' -ud:! d~' Ka r] 1..oe\\en;'ldll en su
caS:l d~ Ma ssachusctts. En ~cicmbrc de 1973. ~' n la lti ma etapa de! mi
e s tanc Ia en Jos E ~ I.a d os Un Hlos , llegu a \ mhcrsL {Inn!.!..:: me ('s peraba ,
10d,o afeClO y alcnCIO n (!s, Lcwl;. H :mk c, que me lIc\'o a ca s de Locwo: nSI<:,II1, do n d e m e qu ed hablando con s u cspo;'[1, I'iro, ka , que. tras ellsena rme el cuarlo dc ('abajo del profesor Locwens lcin, lll<': hizo Cllln:g ~ d e ~lIS d os ltimas y rec in publicadas o h ra, a ~LI~ 81 ;liias. Qu
ejemplo de trabajo y ele e s tudio ! ~
En e51 7 .)'3 bien cntrndo o too d e 1975, Es paa c;. l,i , ,kntlo una
epoca pollltea Ira!>ccnd cntaL Qu signl lica l'll e .. I:I ~ .:ircun s tan ci:lS b
segunda edicin de la Teoril/ (1.: la Coust;III(JII? E ~t; pl.: gU llla la quie,
1'0 h acer en lo(h su :lIn p h l u ~ .' ,) la s re fl exiones que m(' s ugi..'rc su re s puesta ti ene n d os coo rdenada s:
la idenl ificad n y c\o lu c iOn en lo~ 1i!limos afiO, de los di"c r sos
stlberes so bre el E stado, g~, bi e.rno, r~i.rn ell po ln ico. o r. ~ un t os pblicos;
- e l _Iwmbn.: de co n ~ I ItU Clon po1JlJca ~ qu e parece c 'I~ l ir .:n n uc ~tro
pab en e s te penad o h iS l r ico,
L~\s exp resion~s. so n ~'ari:l !>,: dc::rccho p ol ti co, derec h o lllblico, con st it u c ional y adm1ll1 Slrat ll 'o, Clc n Cl(I polltica, dl:11t"il ad lui11i!>l raliVil , leof a de l E stado, R egie.rtlllgs/chre.' P/dJ lic f'olicv AlJ afl'si,~
La viej~ y \'enerabl e expr.::in _del-e ch o I>olll ieo., loll a\ !;} ,ig ent e
C01l10 th sc lplma en nuc~ II"O pats . p a rL'Ce que c~t:i abandO I1:lda. hI La imIi. Kuu_ LOLWt.~Sltl ... K O<Jp/aItQu ""d 7~",'a"l. In3 ( un" ,nonO,I;.f,a sobl" <'l
IntereSante y nbandonndo lemll dc l. eOO IIl .. e'OIl como I,-'Cnk .. tIc e!l'CCIn., \" su ImPOIl<';III t; TIt~ CO\e ma,~c~ af Ru,,"e, 1973 {estudio de la" mS III Il~llm"s pohticas d.., h
Re l' ubI H: .. o 5!eI Im periO romano de~dc el ngu lo d e la ("i~nci;"\ IlCJI!le" moderna).
7. Tamb,e n en mome ntOS e.~ccpc ,onall se public la T I'O'Ia <le ID Co",w'flIeilI
d e Schm!lI. Que tradujo e l PTor<'sor Francisco Ayab, en 1 93~ , cu,o prologo, si re:
cucrdo b,en. apuntab:. al ca rac' e r dlso!\'eme y "hi h,, , :> rara el orden (;on".it udon:lol d e h "_-ori" schmillia'HI,
8. Lil<Tdlmellte: . 1~"Ur3 del ~obe r n o . : en real,dad. tH1a ((."{) n a a ba-<e de O'SIII.
diOS concretos ~obl<" la n1aqulI)~fI dcl .llob lun o y la adnmll un,,:;,on, en el marco de
la nue"a, n;laCln entre E~t"do \ ">CI('<1 .. d, dado el . renwlltlo "rl'Cin';emo de b s
t :, n::lI~ ,?,~bl,,::,,~ . l.:> Resier"" ip/ellrc. q uier.c conocer, pe ro lam b i,'n "lejor,U', e l apa.
rat~ "'~ II ' ue'o~". 1 para "I~an '-II ~ unQ pol ",<;a m:h raclu,., .. 1 , <.'tklell l ~: su orllle n es
l:l c!c.n" l:l >ohl Jea.co mo . 1.' 10-:.0(1:,. IJl" II'::,.. de cuilo clsicu ( A II~lUlele<l; l'ul 1I [';lo.ls.
P,,:lwl: "",1 pnlkl l$rll~ PluIO$oplrre. 193 (ha y nadU C( IOn pu bl k""J: e n .\ rw .. n.in ,, ); del
I~u s mo "'';llOr, su ma~ I! ,h CO I~ eOlll/11.'I<::II("" pilra Ifne,,,,,,,,,r la~ d.r.XlrI.-." d., la poIII ' Ca}' UC"'CQ.I!~ gob,~m(), )972, \ ?e l m'$ mo. _"'ufs a ben dner moc.lerncn Rell ieTLJ ng~.
Ic hre . en Polllt l: ~h prak/ue"" 11 ,tS~"sc'~ff, t%8. pa ll. 81 \ h ; , E. Gl ll IL' \; t.l E.
. Rcs.erungsJch...,., en T . S/illllmcn (ro llor). Snukl<lrlt"al1dd d~ r lIIoJtflltn RtgieTlmg,
1967. p!i jI. ""'6 Y ss.
9. LlI cra lmcnle. oanJh s,s de problemas o pallllca p"hl!<;a . f ' un en foque r.
c le n te}' mll\ agre~ \\ o en la e lenel:l pOlul ea )' ",dmtnls.r:}11\3 de NO T.camr,ea. ,',d
.

i"f , a

.'0 , S,i"C II:Z Aa:sro ~:m.'Ce ha!>"'r dc.iQdo <k lad o 1.. c , p,esin } habla nhora de
Pr' !'Cf/lOS d.e /Cona polnlca , ' a rJa~ ediCIOnes; u u OS :lI.JlOrt' v.. han sUSlilllido la

O')CIII cxpres'';'n por In de .ekncla pO hl i~h, H<'gm'en cs poluko< cOml'm."do < so.
( Io logla palmea.; esta C~ Jalllbl l'n la I ~ ", ea eeneral en los D<-I'artamentus {I;- las Fa cultades d e Dcrl'Cho 'lile conore<l;. <!'''cro agradilccr "Ql,i Il ,\ nTOIJio Loper rOlla la ,
c~"rla ~ q ue h"mos ~cmdo, y la s fael hdad"s para eonsu h aJ" s u bi b tlo leea en la Un;"cr.
~Idad !\l'tnOlna,.Sm embarl:l0' I.\C'S \'I.WU l' ,.~dcr1l"m enle ( 1972 1 \'lIe l\'c a puner la
c s pr~~ln como I.lulo de s u obra : ( "r yo de d~ree/lO po/llico, manteniendo dic ha cx.
1'.I'I:sln pOr .su ,'"lor 1Tadl<; lo nal y 31."311<;" eS l!ico . ~ ; hi r n , <'n r ea lidad , aba ITa do~
c. e ncias: . Ucn:choconsllluclonal \ (,ene ,a POI"'C3' ( 1, pj ll. 37 \' ~~., p<>ss;m ), Como

" I N MnI ORIAM 1O

TCQR fA DI! I..A COSS1ITUC I S

ponen te _I car ia del E s tad o_, c reacin ale mana , y sob re la que E s paa
posee una excepcional informacin," languid ece, porque s u des ti no esta'
ba unido al _derec ho po l ltico_ en nuestro pa s, ' !
L a T eora de /u Co"s filll cioll de Locwe n Sl ci n se ins ert a e ll b CIJda poltica norteam e ri ca na ( Politictl/ Scifmce 1, aunqu e s u vi s in sistcmtica e hist rica la c oloca en la linea de la teo ra del E s t:ldo alema na ,u
y 110 es, desde lu ego, dogmTiclI jllridicO-COlIstilllciol1a/ (de r ecl1o pblico). Y qu h a pasado en e s to s ltimos ao.~ en la I'o !ilic( / Scicn ce

norteame ricana? "


Es evid en te qtW los <..os t udi os de regmenes polticos,

"
(

(1

C om puratil 'C

G.O\'enllll elll ,l~ t ie n e n una cierta auton o ml ;). mcl o clo lgica frente :11 estu
d.to de \In rgimen polilic o cuncre tO ,I. Sin l'mbargo, con IOda la din.'r
s td ad que presen la l:l cien ci a pul m c :1 norte:1lT1enean:1,'l se pued e afirma l'
que en la dc ;;da d t" 1960 a 1970 el dat o lIl:i s C.lrac ....:rist ico el. d impa c to
de las ob ras de D add Eas lon."
Fiel a Ma x \ Vebe r ." Locwcnt~i n ce n t r la JOlilic(/ en la lucha por el

he di cho en Ul r:l oca~ln (',,"lnJ 1 .'i,",po,<w", d~ I,,:;ruria l/e la <lIlmmu'racwn 1 ~70


p.ig: .4(6 ), cste c llfu'I UC ,., 1:L Il"Url., :okm:Hla del E ~ ! ad tJ ( ron ~tlIlcion , Estado.' ideas
~IHlcas),

pero sil! la

l"{)h('r~ IWla

d,' mi claro obkm'(>. CO tllO il'!len Kniuer,

1I ~r7.og

(."d, mfra) , Por cIJo no cum plirlo b cntica de Lrus V! wn u, o p eH . 11, p:lg. ~2 Y OS. ,
sobr~ la S1a(!/slc/,..

11. . No con07,'0 ningn p:>i~ -mejor, lcnl>u a-, ,,,l\-o <! ui r. Ilati a. do(lc Se h~ya
trad"Cldo tanta obra al emAna de IcO n.' e E ~ r"(l } ,'On'>IIIO,lon,,1 como en Espaa.
12, s., qu ie ," decir qu~ I ;h pr"<x"'pacion"s que dmnlnab;l!I la 1<'O d" del Estadu
cnrontraban un amb ien te a prop 'ado, m,,/aI!5. "''''lm,IL. en el C;~n:c ho pOltico cspaiiul . ~ ntesi ,. de cn (OQ u~s pellko, hi "r;ro. Jurdico. e lC., ("'d. Ar iaS I S","pol i"",
Y. m, prxi mo Elrado, a<l",,,,;s/ rae',, ) d f!ndw). No me " ~ I,lico cmo se ha lradu:
Cld<,>~! Swa/free/u d e E, S,cln. \ 1~ "'pocO comO o;c: te ha I' ""~'o el rtulo de [)uechIJ
po!IIJCO, y1i3, " no ....... IK!r r,,~v"<:\ <'d,torialcs t?) : S/aQ/1 r uht no el; ~ d('rcc ho po"OO'. SUlO dl.'rl'Cho pubheo , dcrl'Coo csta tal O der<.'C ho co nstituC ional. ,,d. Rel',sla
r1.e 1:5/" d;os Poli/icus. n , 121. pc. 136 )' ss .. ~ d apa rlado I 12 tic mi r .. tudio .Cons
hluci n )' pelli<;a. . inr luidu ~'lut
13. En d<'tall e. , id mi eM ui o mcluldo a 'lu i, apart ado 3.5 1. pass .." .
14. 1..0 Que s igue e5 una u si" muy p"rc ial , a lus cre(.t v~ dc "" te prlo~o; si n
",,!ba rgo, <;r~-o que lo qu e ><! d,ce c' c."clO. i\l u~' o'a ll os."1 ha s iLlo !a e xperi encia dl'
I'nmeramano que tUl e durante sc" n k"SCS en Estados LJnido _, \i silan<lo v hahl~ndo
con pro!csorcs en unl'l'rsida de, ,kl E SI';'. 0.,,, 0.: v Medioc<1e: .cnl:O QU';' :>gradecer a
1)\\'.Gln \VAI.1I0 el e~l\ldio l1\('Canollra fi ado QUC me eU"'tll,;,n l'nJ , en In Un i\'crsidad
de Sy,""cusc, . r o lil; C.,1 &: ienec: Tr-;u!i!ion, discipline, I'rofes~ i o" , sC ,encc cmcrpr;", .
C~ lcn ~o ca llllJl o inlroducwd o pa.-" una uhr" <1 " e debe e,w r 110)' ya pu b li ca da (TI,;
11,,,,<1/; 001: (Jf P u l/kilI St"flla, Gre,nsw in v r olsb\'1
I ~. Vid . mi C5 t ud i() ell <'Sta onra, apart a{to~ 1.22, 1 23: , ed a el dcr .. e hu COn~tlU .
c~onal comparado. (>Cr o 110 con Cnr"CI " C- juridico _(norm~t;\'ol " ino de ciencia pOl1ica :
,',d la s ob ras d e SA:-'C II I:Z AC.J;sl\, /)"r~clw co"~/lI "e",,,,,' co",pa r",lfJ. 1968, y Jl\t fSf7.
U( r AIIGA
. Los ngi",cues poli/,eos eumempo.d"",,). 1%2 IIl.\ Y l-didn P<h'e ~io~ ).
. 16. Es ' o Cl> lgicu. al tener que .... ~Iud iar \. com par.> r \'nas ConStituCIones " re-guncncs pOlft icos, los esped~lislas en Co",paral!,'~ GO>C''''''''''I han desarroll:u.!o
ullOS .6q"cmas a>la!illefJs (lramc..-ork ) q ue l e~ I'Ctm" ~n <'S lllbk'Ccr juicios o compal"3Cloncs (' n I n: Ihn'r<o~ reglltoCo.. s } nO C~er e n la pu,-:. deSCTlp<:in ( ,,d . mi estu
dIO. ,,-pa r.ado 3.3 1), f r..llte al e~.u d,oso dIO un ro!g,mcn pQllt CU conne.o que uo liene
C"S:I nccesid"d de (m'ma ':o n int ..n ....~ . Si'l cmbargo, el ms e~p<.."\.'Hlcul;\I desarrollo de
un esquem .. anal lticu, el . p"l'" t a l ~"s tem . no prO\lCne de un tip lco ~~ttld ,oso de
COntpara/io'c Goo'u, m lC ,II,
a COn1muac in .
17. \,;d . mi~ ob~ rL':'ClO"'S. '~ f\ "" e~l"dio. a panado ! 22 Y ~s
18 . IlAvIII EAsroN, T/r~ I 'ohll ral S,'Sle", ,.\" ;"q"")' m/II tIre Sfult: IIf PoU/ical
" ..al)'.<' I, 1953, A Frllm",,"or/c u f Poli/;eal A , ,,,')'s,~. 1%5, ), por ,ihimu, A Sy~
~"'s . A"alysu of l'o/o'ic,,1 l.if~, %S. Recurd ese qu c Locwl"nSlcin ~'x prC!;amentc se
sq,a", del concep to de .s i s te", ~ IlCllilico. ele East on, r eo rla de I~ CO,,-,lifuein,
cap. 1, Ilota 9.
19 Vid . m; Q n~H~i~ roncr~ IO , ine["ido aWJ, a p"rlado 3.21.

",d

,
I

,
I

,
,
I

,
l
j

I
~

JI

)
I
\

TEORfA DE LA CO~STlTUC IS

poder.lII y SU c uad r o (1 esquem a Cm ICe TJ I/w! analtico para estudiar el proceso poltico y los regmenes polticos e s ideologia polI/jea . que queda
plasmada en un sistema )OI/ieo (const ilu cionali srno d emo(; r.ltico , co lectivis mo comuni !:>l~l. c tc.), y en I ~cn i ca s concre tas para ejercer el poder
pollico (concentracin y dis l'ibuci611 del poder ) a tr:ws de cml/roles
'ura-rgano5 e i/l te r .dr gullos n: r ticaJcs y horizontales. J I
~SIC es el m ..jor marco conceptu al pa ra analiwr la realidad pohlka ,
como luc ha por e l JOder, y su c r islah /"::lcin 'lSlilllciwral, dando lugar
a una exposicin POllico.colIstilllciOlwl nunca iguabcl:l . Sin cmb:l rgo .
hay que afirmar q ue la c\olucin dc la dencia poHtiC1 ha segu ido 01"1
direccin. Lo <Iue se ha impuesto rc;almen tc es el concepto de .. s is tema
poltico_ d e Eas!On.l! y d esde el primer mumentu e~tc ;wtor dej claru
que;
. A pesar de una r('c kn te y

dllram~'nte

8:1 nad a popul nri d ;1d .

~ in

e mbargo. Xlr

razones qu e 110 . on difciles d e eTl Cunl .ar. el cnrO:Xue de 1" JlOlilica de sde d
poder no nos cOIlI'cnce de Sil bond :.d como idcll1ricacin iniCial v adC'Cuada
de limilcs de la ill\ e s t igaciIl poli t ica la razn p.ua es t o "5 que el pode r es
slo una d e ].'l> I"u li"hlc" s ignific ati\'a pero o mite un bll<::C!O igualment"
\'ital de la "ida f'Olitica, la orientacin hacia otros fines fgou/sl que e l pode r

mis lllo _. 13

Lo que propuso E::lst on.

~ntollces. fue

fijalse en la poUey quc d e fine

ro. P U f CUn\ers ~ciu'l<::S (""".,,,alc., "edu~.co qtl( el poder s i;uc . iendo el obje!U
cen tr.1I de la e""lCm polill ca eu E~p::l.'a; as i. ,d. LLCAS \ .",,0. Prindpio~ df' .." ....-in
poJtjcD. I ( . La (ie 'lCia poli'ica e'tud,a los le nonlL"flos rcl3CIonadO'l con el fund:.
mento. o'llaniuciun. ejcrc ie,,~. objed",.JS ). din mica del t>Odcf' .. n la "'lCi<--uatl. 1
11. t' id. Ini es tudI O. apCrl3t!Q 3311. (10 d..,lall.: . El raudo .1" hi s.ori" de l:os .deas
IIO]it ieas de e> te planteulllcnlQ
la eQn~c p..:in de la polhi e:o ent re los pOI ,.", d.,
libcrtada llloridad (al'-"lrtado J.13). ,knd" es ta dicotom" co nl pan ilh por lI1ueh,-,~
(aparlado 3.32J1, ]><!ru )'U "3 1ll>lrc mi al e;'~\l1 ient o (a part ado 3,13),
22. La I,,irllcn r>:\IIIII" d,1 est udio de \\ ~ Idu , alltes ci tadu. :lIir:l\;"4 la "", idL accep
la''''.... de 1:1 lesi. de Easlon sobre 1.-. .enci :o wllica. y el ."'"Cl na po lri co.
23. EASTON, n,c I'bli/icu/ Spltll' p g. 1l7, conti na diciendo . 1;. ,id a pOl1Iica no
consis.e cl(c lush:lm"nlc en una luch:1 1101' e,.., cOIll rul . e~la lueh" ~u"l!:e ). esl'i rda
donada L"On el COlllhc lO sobre la d ,r<'Cc n de la ,ida $OCia!. sllr~ la pol t ica plll ica
(pub/;e polie)'). C<.>IH<' d<'Cimos h()\ en ul1a (orlllulacin algo "'taJ . : tr.tduzeo publu
poJiC)' por asunlO'< . problemas. poli.iea ptiblica Es en eSle camb io de en foque (p.lllcr
\'ersus p,ob/crllllS. cuesllo n",. poltica ). que "punl" Eas ton "n 195J. donde se \"a
a fo rja r el untlnu de la cic'lCi" poltica \. adminislutiva en nuc~ tros d las. Ca""k:nc
nOl a r que la crh.ca d.., EaslOll obre t'I enfoque crmr~do en el Il<.ItIer (yen COl>cretu
a na li~.a a Ca ttin )' a LaS5",ell ) se refiere sot>re todo a aquellos que 110 dIstinguen entre
pvder)' po<l c, poli,ic". sub ... yando q ue la ~1encin SI' <k ll<! Centr:or nO "n el ]>O(1... r
en general s ino en el ]>O(ler pollico. <tu e ~s lo que cuatifl ca ut1:\ polt ica de ' '' '''uril a.
(1\'3 ' (eslO cs. Que hu)" <tue ol.Jedeee r ), En lmas get1 eralcs. Locw,, "~1ein (como IIdler.
Weber. e le. ) SI' fija. n:, t uralmenle, en el fIOdtr poli/ito. Cltt1 lu eu,11 no queda";;. ~VI1\
"klamenl e .. kcudo pUr 13 critica de E3SIQn . aunque si en 5U pOster~acin de los
idtDlr~ )' ubie /;\"Of". que <$';;n en el fOndo de I(xl:o accin poH t iea. La ,"corporacin
de cs.a par'e su~ t "nt i 'a frellt" at pun. ;In;llisi~ dr la lucha rurmal por el p<:><kr
polifi~-u c.!alal e~ la h!s is de &aston . En ESpi'a . Juu'.<.;u bIl P\ ItO;.\ . o p. ci/ ,. p . 10J.
)" Luo.s Vuwu. Pr",cipios d~ cieuciu ""lItie". 11 . 1969. p:\.t:. 1\12. han dc:~ taCildo ~tc
concept o . aunqll'" no ~s t OY seguro de que ha,a ide nl idad d e interpretaciones. A l1\i
en l<"nder . el COllt'1!plCl de ,,,,I;c)" en E'''10 11 es el ,le procno prI/IIICO, <"On1O lo pruei)a
q ue defina polie) )" pOli/kilI sy.tcm ( . lller:'cciones 3 , r,",!S de 13$ cuales.., asillna n
3u lOril"t; Yam(nt~ ,",llores en una socied ~d . A S".lcIII$. pago 21) d~ la m;s nl3 forn\:!, ,
por e llo COI1lQ UI1 .~1'1 e",a d" <:Olll rKlI t"II1;""IO dec,inne>. freUle al I'L-c iet11 c "puhlic
polie,!, analysis. 'Iue, abandonando er; . ellos o cuadros fOnTIaks. "cfine fXllic)' co mo
los objetivos. f'i" e~ )' misiones Que I/uian a una acenei". (A W" ,JI.\WS~ Y. '" hll(
Ad."i",~/ rlljo" RIII;t" n.' 111969J. 11:1". 190). , id. u/ru.

c.

C0ll10 _un ctllrullaJo (lI"eb) de dL'Cisionc~ y acciones que a sig n afl


(u/loca le} \,:I.lores,..)
En estudios po s teri ores zs d esarroll un m ud do de siste ma pol t ieo ~ .
cuya com plejidad y prof undas implicacio nes no p u ed en se r aqu estu
dia das. baslando decir que pane de la cu n c epcin dd s is t e m a pol ti co
como un sisrema de com po1tumiell to, c u yo proceso y fu ncionamie nto se
t ra ta d e conocer a tr:l\~S de una serie de cunceplos: am b ien te. los o hOS
sistem as que afcclan al s istema pohl ico, il/mts, d emandas. pe'iciones.
auto ridades. Olllplll S. recogida de in formaci n (feedbf/ck), ele. Iodo ello
para tratar d e ca plar d e forma dil/(im ; cu la es/r/lCllIrQ y I,roc/!so de w/
srSlema poli/ICO. l

E! xi to de e~ta concepcin ha sid u c.~ua ordin ario.n sobre IOdo a ni


vcl de regllnc nes polticos comparados,!j CU:!lHlo en 1965. en su te rcer
gran libro.:!'! Eas to n nos ofrece un a sed,' de organigramas del ~ isle"'l!
pol/ico (de los modelus de cauces d e (J,.:m:lllda; de idco log ia s y de l apoyo difuso; de un modelo d e respucs la dinmic;l y de los diversos cir
cuilOS de recuperaci n de informac in: feedback. cte.) la Imp re sin c s
que se habia a lca nzado lo m s alto en la u .- ora polit ica c mpirica por

u . E.\~,o". TlII~ 1'"/lIleul Sys/ em . p;ag. 1.30. en ,,1 mi s mo parr, ro acaba ciH.ndo (al
~ ala r quo: la ejccuc in d" una de<:sin imlXlr\~ 1:. M'1l und a ra so:: de una . polic}'" ).
"Simon. Thomp >on ) ot rOS que eoloc:oron el .dc:.:i~lonmakinl!._ (Iorm. de decisiones )
cn d cen t ro de un e.ludlO $oll r e la ndmini s l1nei n y o.-yanila~in: es t o lie"o: inte
rts po rqu e el rL'Ci"llI" . !uIlJic poli ey :on ,d ysis . (vi". ;,,/ru) na pone el peso sollre
el dL'Cislontllilkin~. ~. S1l ;ln;\\isis formal. ~ ino sobr" la s inleiali,,:.. po!lic"s :",t e
(Ullcre tos prolllcmas, al tern:,i ,as. e,alu:lcJO'H.:s. n:~ull,,,los; !',d. par:l una exposicin
mu)' titil sobre los d ifcr,."""; ml odos al ~s l \ldi n r d f"nmeno o r:all i1.al il"\j, C I IARll:S
Pr.IIR Gw. C"",pkx Or:D"r~"lio"". 1972. )' pa ra un eSl udio desrn, un "nllu lo d"t,,~min a
do. A~11 IAI EU.IOM. A Cf.m rparD/ rW': A"DI)'~is 01 CU'''l'le:c OrgD"'ZQliotls. 1961; para una
exposicin donde ~e olllrt."C lol b ien el enf(>Que p. kolOllico .;Id od .."(: is iol1 ",.. king_ id.
S tll!J1.. Dll.BUl). ) CI .\ lM",;s. Orj(IIJ1J:;pllm /I"cwut//l/II!..ml:. 1970.
25. TI":I~ el lihm ,k 195\. k~"rro!lo el modelo en . An App roac h ro t he Anal" sis
uf Poli t ical Sys tem ;; o. en It'o rltl Poll/i~s. u.' 9 (1937). p3gS. llll--lOO.)' despus am p lia.
",cnl~ e n los lib r os " ulllicados en 1%5. ya citados.
26. Me e""u w por ];o fri,'olidad de n"luc ir tan (o l1lplcja probl"l1l tiea a unaS
,orl::lS line3~, "si COnto por la 1,'aulIeci" ('e ~ lHICC111"S , los 411e !lu he lcu ido lie ",
po ,Ji: CI>111PH,h:u dlllw h;ln siuo "cui1;tdo~ ,'u Ins cienCIaS Socia les espaOlas.
Re<:uCrde~e 1" o pin in de \\'al do. ,'n 19<'2, cita.la ant"ri"nuel1le .
28. Vid. m i """d io. ap.."lnado J3 1: y 13n -".110 ci l ando una 5el,..,ci6n, A L ~IO"P,
J" unJaJ ur Pulil in. 1956 ( Idmpr imido en !'o/iI ,r,,/ 8<'1111 '' ()I4 r. pg. ~ )' ' 5.1. ). d es
pues con "'allcC5 sub ...: EaS IOIl . en la introouccion " 1"IIe PO/lllC$ <Ir f)cw:/opi", AUDs.
1960 (concepto de ... tcrna interde llCnd enc l:i entre la ~ intcl"3cdon cs de dhersas unj.
d 3despolh icassuoc .. l t ur:de~). seria inl e .....-..:ant e r umpar.. r esle libro con U . U. Scupin
(ooltor). U.,..ollemlr.t /l D<111lol;rm;cIl . 1965; clr. 1.a"' E'srns. apo!ndi{"e a Mta edic i n.
6 b . J . LE . DH R Y OIr05. PUII Cr>l5 o( GO\"l' rtm,clII . 1958 ( la s '3nablcs d d sistema poIilico son : la eullu r a Jlo!li~" . d poder. lo. itllele",,~ ,. d rcsultado que es la pollcy .
la 1)()I(ica deter minada): Ill1e r e$a nle , aunllue con poca n:suna nd" . me p ;.rt.'Cc Srl Ro,
Gc.r"c r.r",~ul by Cfl"~II/"IO". 1959, " .Conlpa nothe POlilics: 11 Comprdlens " c
Approacll . e n A,,, ...
'"lirical Sci""ce UI" "''''. "01. LVI . 11.' 3 ( 1962). r>'\J.I . 577 Y ss
( 105 problcm:ls que ~c plallh:HI eu UII si s t clIl;" poHt i<:o s urgen pOr cuestiones fUII
damcnI"ks <.le p roc<:uunie nlo (problema > (01l ~li111.::ionah,sl, cireuIIS' ancialc, de p roced .micn los l~onUll1i cosJ . c i rcunslane ink~ subSlanti"as Ide pode r l
fundanle"ta
h~Sl1b~ I :,"rh'a~ I cultura ksl): J . 111 OSIIO.. COllllWrill1( pol,ICDI S)"S / UlI. 972 (funcIones
- i"p."s.l Olllpl'ls-. 1 ,$"'\I.::IUr... - .g rul'O' . I'-"l rl ltlos. a.-;.amblcas. bUTOCr,eia ... ribu.
na lc~el sistema poli1ocol. V,d . enlica sobre el cone<:pt o d" sis tema poli.ieo rn
LUCAS Vu,utl. Pr;ucipUJ~. 11. I):'.i'; JJ. 78 ). ~~,
19. , Sys e",. \"3 ~ l1adO; )' digo rdn l ihro 11 obra porque. indel1'Cndienl~mcnt"
de ~u aciert o. tiene tnclas las \rt \ld~"S del pclI~nrni"nto, rig u roso. reflc~i\"o, . uni ve ~i
t ario cien tifico .; rnu y int e rcsa"r c es StI eon r.. ~i"'" de t raha io r ealizado cn semi
'la r ;o.' illlcrdise iplillMo!>! COn psiclogos. hi s1O"iatlores , mdi(os, n s icos. ll i logO"i,
1Il"lelll:'. I lcos, e le . ell tln llamado CO ",;1,; de Cic'll"i:.s dd COIll(>Ortillllic nt o (Beha
\'ion! Sciences) ... 'l. A Fw/lt('\\'Hk. X II (\':11\ emrt....ulllinatlos d os 1<'nuinos eu
es la nOla porque ..s t;!" (I~"llradados en el "lllb.en1<" cultural ~"S p :l,lol ) ,

n.

,,'e,,"

1
8

.. IN M Il MOIH,\\I ,.

TEO}!. f", DE LA CO "ST ITUC I ~

e l momcnro ..u Los eswd ios de ciencia polnica apa rCCI:ln centrados e n
c;:lpt'il r a genles y rucr-ta s que delcrm in an el proceso POlf t1cO, o rijacin
de una poltica autoritativa (po/re)') en el marco d e un modelo-sis tema.
y qu ocurra en el resto de las cienci:l$ sociales, en conc re to, en
la adm inistracin p blica, ta n unida a 13 ciencia poltica? !' La pregunta
es o bligada s i se icm: el cOlI\cncilllicnlO de que los difcre nlcs saberes
sociales nunca puede n ser , ni son, comp:ln imicntos CS[[lncos, si bkn la
respuesta es mucho mh drcil.~
La cienc!:! de la admin is tracin pblica liene una .. profunda crisis
de identidad_, deca en 1969 una prest igiosa \oz.3J LaS \'icjas obras Ir;}
ducldas en Jos llimos :liloS al cas tellano, sobre el .. Estado admini strativo.,3<O no t-cf lcjan Y I la~ m:cesid a des y preocupacio n es d e una adm i nistra c i n moderna,
Nadi e puede rechazar el v alo r d ..' Adm;,iSlrati\'e Ofgllll;:alioll, de
Pou l M ayer ,-" o d ... los manuales de Publir Allmmi slraliofl,1e pero cr:.
ev idente que parecen marcados por el estigma de lo tmtlguo, {'~t't! k:o.
M antengo la lesis de que In ciencill llc la at!lIli!dSlracilI 1)I,NicII se //(/
vislO somel it!a ell los llimos mios a la Ire'llt'lIda pre:.iu de la ~ Inl;cas, esludios }' mIOll os deSlIlTol/mlos ('ti el dml,itn de lu utlmil1iS/raciOll
)' Sil orglmi;:.aci611 cn :cnerul,~!> dl"Ci r , de la ;tdmin istr:..: in priva d a , cs
t u d ia d :. fun damentalmente en las Fa cul1 a dcs o Co!legc.~ de Bu ~inc~:. Ad
m ini s trat ioll , y cun en foques eco n m icos. psicolgicos, c tc. l )
30. Aunque el aU!Qr anunci en A I-'nIll/eli'ark un~ te!ralog,,, wbre el l~m3 .
J I. En el ,~tud,a de: W\UIII I'oluical 5<:ie,><."" ..""cr,or"',,nle e;lado. d aulor

hace "m,s ob,;.,n"ciOllcs JI"'" inl"r"sam~, sob,',' 1" pro;rc,,vn ~e pa,-ae in n,ademi"" y d sci phnari~ desde p,-indp,o d~ si~lo. de a",I.>, .. d"n d ,,, ,!, Euo'o p:" Alemania, q ue e~ lo rdel."'le, pl:.om"" .. i. lam blen un gfil n Icm3: la d,.oludn -(:orn."'
la- de 1:.s "ic)as SlllltsU'isuu<challcII en Jvgm:i.uc; de derL'(,:ho [l ubh~o (rolllllludonal )' :.dnllmslr:O!lIo) " en CiL'n",a pollllCa ) admm",r;ulla: h,' """rolo, I,ubheado
sobre "$10 en otra oca,ln: los nombres d" '. ~Iohl, Gneisl. O"" "',,,e r. l.nb3nd
Jcllinc k. Ikller. Sm ..'nd, y 1;, ho\' rello" da eiem:;3 polOlie" \' .,dll1ini,u ~ ltl,' , .on
los q ue I:o y que tral'r a eo l;,ci6n nq"i. \'111. Rev'Ho de E~I",Ii", 1'"IiI'Ct}S, n." 121,
]>;;g. 136 Y ss.
32_ IX IIuel" ulla ded ar;ocin de hunuldad 1 --onrojv al alrl,.. n' ..... a .'<nib,r
sobre lefllas que C.' llur,an nlU("ho n"b \lempo. rcJ1c\\on " ""ene,a .1" lo~ q .... }o h"
d"dic:odo o lenido. } ~, lo h"go ." ]>Orq .... ef<-o que d.go algo tI<- 'lI1e.-cS "n 1:>(1,,;;.,
Ga,par A,., o. que ~~ h3 pa sada UII "iiO <,s!udiand" en la. Ii H.llJklllg. In'litu,it.m. en
W3sh'"I\IQn, D. e., '10 50tO ,IIe h" alli", .. <lu. ,IIU qUl' r.:"lmen!.' nw ha al'ud adu
" haccdo cscueldlltL,,,,,e y "",~iri"dom.: cosas. pero \<0 .o~ d un,co r.'~p<H1,ab ,'
33. W,U.DU. en rll,ory amI I'Nlel'c of 1'lIbll' Admuu'lra/'lm: Seil".., Obr,,,..,. "mi
I'IINllOds, 19i't&, pago ) , SS., monO;:l"afi" .,d .. "da por ];o Amenc;.n Ac;"lem,- 01 f'oll1Ocal
S"ienc" \' la Amer<;an Sociel' for I'ubl,e Ad",in" Ir;u'On.
J.I WAU'O, Teo,lo pOlllle" ,le la odmJU,'''<lc;a" publica, 1%0. y dc MorUdn
M:OTl<, l .' ed .. 1975. centrada 5<>11,-,' 1" burocn." i. ; ,'(11 1;, obr;\ .1<' IJrB~\SC1 I . Oenrw
Ad",i"'$II"lil'<I_ A",,,,,sn,,ci,, P blica, rec ..:m,'men!l' I,,,duc,da :, 1 ''''1.:11,,110, 1975
35 . T raducido a l alcman COI! el SUblllUlo . 1:'~! lIdi". eOlll p~ ,;.dos sobre la OI"S~
n izac,6n de la ;wmlnbuacu:On puhlie:o (Tem"s, d,s!nbue: iun del lra h"jo. aUlor,d:od
de 1.1 admin ,slr.K lOn. ),ntrqu.a, cenlr3h,-"Clun. ;l<hlllll;,I,-"ciII cokp al ).
36. I'or e lla,. la QUlnl:O ed,elOJI del ",,,"u31 de 1'1'1'1.1' " rlll' lll l'S, 1% 1, elr
F. A. )' '-L. C_ """"0, Alod"", I'"MiL' A<lmi";j lrlllluH, 1~7J
J7. No lie"e .e"d,lo eilar aqu los 1""10 .. libros qu.:: eon~uh" duran ' " m, ,,~ 1 3n
d3 "" los ESla das Unido>, \' que "n.!!ran pa"le compre ""r3 el Ikxn3menlo d "
Ikr.ccho Ad nll",slralllo d" la Uni," rs,d ...1 lit: S:o""agu. sobre el Ie:m.o de: 1.. urCa"i~tlCfdl/ (hdera711<l. ('.lr~t''t!. a, rum l>o,-lamlC"n l0 .re:':up'-'r.. ~ iun . ti" ,nfOtm3cion. ele.l:
e n <;3d,. e"ntro donde e~IU' e lero an ~u~ J'H.lI'O~ .dios~"' . \ ' id . UIl ... rOn3~ , c l3 ra~
p:\gmas d.:: RUlz Cl'I1IU:l> (su I'rt~o a C Ut leK l' UR\\I(K , En$llyo ..oh, ,, 111 del/c,,"
d.: 1" """'i,,i.l raC/dOl, t973). donde d,sllIlgue en el r>tn~.'llli"nlQ "dm""'lr"I"O re:
dente la wOri" de la oll:anizacin. de la llll"<'(;ein (mm,a!:"",e"l/ y de los . ;.t"m".
Un~ "isin 1""e... 1 de 13 ~i1uoc.O".::n Janw~ G ""'reh (editor). lIaudbooJ. u( O'~"Il/'
z.""ous, 196 ( IIna ~"'L'(;ein dI' l ~_"oS).

La nota carac te r s tica es que no Se dl:. t ingue. s in o muy en segundo


plano, e ntre las organ izaci ones pbl ica s poli t ica s (po r ej. burocra ci a
esl~ tal) y oll'OIS o rgnizaciones hU1l1;1tl 3 S. La consecuencia e s que tod os
[os res ult ados ob te n ido s en e l eonoc im iclllo del fun c ionam ie n to y gestin d..: la s orga niza ciones c n gcne ra l se prctcnden aplica r a cualqu ie r
organ izac i n . Y e l re s ulta do n o poda scr s ino q u e la cic n cia dc la ad mini ~ t ra ci n P llbli c 1I1); recicse co m o claramente re tra sad a:
_H abia di fcn::ncias e:l1tr~ las urgaJJi;. cion~s pblicas y pril'adas, pe ro stas
no j USlir ieaban la r"lallva IIlsularidad de la adlllini~ lr"ei '\11 pb lira f rente a l
eno rm e progreso rc.'\liz.-~do por las c i e ncia~ elll p rcsari"lc$ ( Busincss Adlll ini s-

()

tr:llion). desde la sC"gunua gu..:rra l1lunui;ll ....

y aqu cmpic"t:!. el1 mi opin i n, C"! asallO d~ tcnicas y m todos, nacidos en l a~ organizaciolles pr i \':.d a~ , ;1 I:t :ldmi n htracin p l.b lica : la
toma d e decisiones (dl:cb i u /J.J/lllkillg J, an,1i s h cu:.tc bcncficio, costemi
lidad; :ln3lisis d e sis'ema~: pres l1pu cs tos por prog F.l m a s; PPBS (plG/1I1 illg,
programillg, Imrlgelhlg, s)'s teJ/l); PERT ( l)raR r lllll, Evu ltJI iVII m,,1 Re
del\' TecJlIlitjllc): MI S (lmllll/:l! lIlCllt i n fa n lll/lioll system}: TA ( Iedll/Olog)' llssesmellls}; SI {social ilttlicators}; 1\1130 (I/JIl/ltJgclllelll 1,)' ubj/!/ves}, e tc."
E s dificil s a ber dnde esl; el u l"i gcn , ~ <' 11 el d esl..OO de "lmICllr, o d e
m ayor e{lde uda, o de r:lci onaJilar d proceso de decisio n es 'i gcs li n,
pero e l h ce ho es que lo que se h a Icui do ll amando el .enfoque d c s istema" (syslem upprotlcl1) alega ;;I' r una cie n ci a _ q ue rc\olucioll:l la ges
li n y Np lanc; m ien to" en el gobkr n o . de empresas e indus triu." P ueS
bie n , 110 es n lcorrcclO esta/l/ eel'r mili l uco J1ldecllm/ elllrc csta r evuIlIci/I_ l' ti ellfoqllc dI' dC ~ Jd{1 JOllica /JlJSlulu ell el si.slC m a polilleo
alltes dcscril."
E s un m todo que se caract.:ril;l p-o r <luncr Cil plar (y cont ro la r ) la
rcaJidld organ l~'l t va, ~()ci;l l. flolltica . in,t , tu donal con UII modelo fo r111:1 1 de dcci~iollcs, ;,lIt'1'acd01U!s, i JlJ/II J y oulplll~. Ilfluc ll cills de a mbielHes, informaciol/. cOllfigll rtlciII del .ellllc e lle la palliClH (f101\l of
polie)'} co n la dccid ida voluntad de un:1 lilI /uttdhlUl ora ( p l.m , sbtcma).' :

38 1'<' r>puln'N 0., pllbli, ",alla~",,,<nt. etilo ,,,,d I.t"r'''K D"';J:"~' Cukl1lbicwsky (edilor). 1%6.
39.. y "" PUL"dCII liadir m:h .ig135: I'CPM f{II/h col1slf""'td r/amulltl m<xklfj,I' CI'M
(pur/wlh .uI/Slfa",..d, el,.). \'Id l\hIUI .... K. !:iI I Nlt. Ulllla;:emc"l ' a OUI)(/f'", approtl.lI,
191 1: IJI'" informacuJr ,'n PANI .... ~_~ l\ lo:.n-,,-ello. """<fllCOt;,, al "Il"<l8t'.",,,. 1972:
,;,1 mi lrabaio eo" AII' sO OWI IZ, _p"ll,iea de plDn, "dmini,lmc;'>Il " del"ed", . ""
PI",'/kacill (dos !cmas) de J . 11 . KMSI'II, 1974,) el m,b"jo.k ,\ R' :'U 0111 U ~n P /ml;/ica(;(lII ) "d",,"iSIt"U" ll/j/I.eo.. 1, I'~ . 285 ~ s~.
40 CltlIlCH~'I"', TJI~ S"5/"'" Appr<HJc/'. 19608. El ,mcnlO ms f3""inallll'. pero
sobre el que lO no he 0100 '1110 e,i t ic;. ~. de ~f'lliC:lr eSlo<;. nll<,,'<J~ n, todos 3 u n3
ins liluc i'>II f'luhh,a e' la W"~le,-n I n,,'rs l:lI e COl11m;ss;on rOl" Higher Educ31ion
(\\lI Cit E. Cn Boulder. Colo,~,do). COII moddo. simubdo" (}"'lan;g""n~'. ele., lo,
Cl"t),hlcs, 3.fllic ado$ 3 Il'S u'lI,.cr~idade~ jlara o!H"I'~'r u"a ",~jvr gC~ln " wlucin (Iprob lema s; la ..ol .....::Lln t.""lplcla de I~ . t)uhlle,"'IQn.::~ de es ta Co"us, .. n hasta 1974.
.\.<! ~,"I(. "Cnlra en 1,1 B,bholeca de la [NA I'. en ,\ka!~ de: llenares, "id ('1 InU' "II.'
r~",;o.nte libro ,k ,,,"'o:. GI\"t l. Que t''''II.1 111] a'-;o e, lud landO en SI:o"ford (California ),
FII,..-a" .. ",,,(,roda,

197~

4t ESla allrl11,,~;6n costa ..." Illu,ho p,obarl.,. J>o.:ro n~-(I Que ,,~ c"rn..- ta . J>es<: a
Que ,,1 ",,,mo E.l>lOl1 tien" n hie .. di~t"II .. ,..,."" del l"Onlenido y rOll1 prel,sin Que sc
tl.m ~II OIras dend 3S MIC!a!es a lo~ eon,c l'toS que C! UU!o13 h is!e",". IOIpul. OIllPIII.
clc(' lera), "id A I'r .. m~lI'ork .
41 Es duo Que 1'1 en Un caw "" q", .. re _r:'donal'l:or., ges llonar lII"jor la liS'

u
U
U

10

TF.O R fA 010 LA C ONSTITUC iN

11

As las cosas, e n la dcada de los sesenta, se produjo la c ri sis ma s


grave que han conocido los Estados Unidos, quiz desde s u nacimiento
como nacin : la guerra de Vietnam, miles de jvenes d escrlores dist urbios en las universidades. entre grupos raciales, y. por ultimo.
en
los sete nta, el csc3.ndalo Walcrgat c. que fue el colorn. En 1969, Eas lon,
en s u discu rso de aper t ura a la reu nin anua l de la Asociacin Ame ri.
ca na de Ciencia Po litica, p lantea ra la . nueva revolucin e n la ciencia
polft ica_ q ue significaba la iniciacin de una poca posbclwviorista :
r ~c~ t.e a la inves tigacin bdsica, ms illl'csigacin aplicadli y relevall//!,
dmglda a problemas (collce,ns ), d e inmediato carla pla:r.o; la sl/s/anda
d ebe preceder ti la tcl/ica. u No es una coincidencia que al final de los
sesen ta se fundase n en "adas universidades no n ea me!'ic:IIl:'lS dil'e rsos
ins tit utos o ccnlms que. separados I.k los viejos departamentos de ciencia poltica, Covemme,,,. y Admi"isf,mion. iban a desarrollar un enfoq ue y m todo e n estos campos que se conoce COulO Public Poliey Anal y'
sis, a nlisis de la poltica o problemas. as un tos o cuestiones publicas."
Desde IlIego. en este cambio de enfoque que \'a desde una ciencia
poltica centrada en e l pOi/er o el proceso formal de tomar decisiones
c" !m sistema. o de una ciencia de la adm ini stracin que at iende a la
orgauizacin o burocracia, has ta un:! ciencia polftico-adminis trath'a que
se rija en los problemas y ell los medios pa ra I'csoh'erlos el'aluando, c r i,
ticando, con espri tu creador, es obligado ci la r a Aa ron \Vildaw s k y,~!

ya

til ucin, en el 01 1'0 (ciencia politica ). el obje'vo Cli ms bien eSlabk.:er un mod " ,
lo ""altico concept ual ( tooria) Que pt'l'mita conocer v cOlllprender ffiC'Or la pottica'
si n embargo. el u/os opernti\'o oc Eas lo n aparece claro lA S"ste"IS, p ,t , 15): la
manencia del s i st c m~ poltico, Todo licn4' la m isma bas.o: Nmd""tisll1 ( ""-lla"io~atis,,,)
, cK: nli fi5la . ,racionalizadora . que se a pr~'Cia no slo en la simultnea ,denlida d
d~ ttrnllnos,.;:l h~l pactu pa s las.fnmlcr:o s . vid. la bibliograff" de AR Illo ORHZ, art.
Cl! .. en Pfmufl cac.", En Al emania , la po<lcrosarnen l e renaclda ciencia (le la a dm lnislmcin ha es la do mu y ocu pada por el tema , como mt:r a indicacin ; . Wild Schmll
Managcmenlss teme fur die Verwaltun R, PPBS und MtIO . en Dil': V~no'alt",!g, n,' 2
( 1971). p~g, I S; Ku.r, .. fiih rungsmode lle ( ",oderne Dcu tso:he$ fhrun,srunds.:ilze
und Managem en lt4-.:hn icken in del' Ve l'W;lll unll)" cn DcmsdJ/::s V er ...altrm:sbtall
1971), pg. II!8 Y ss,: Loux .Managernenlmoddle fr die ij~ren llich e VClwaltung . en
a m lr:ma revISla (1972). pg, 167 Y 5S,. apanll de los conOCidos manuaks, de Ellwein.
por e je mplo,
4,3, Pub licado en rllp A.", ~ r,carl Po/i/ica! Sci~ "u R~"I'~ "', \'01, L XI II . n,' ~ ( 1969).
Illpna t052 '1 ss,; muy m te re$3nle proclamacin de una ciencia polil ica dL-dicada a
<eval uar fi ~s y procurar los rnedios efo!Cli,'oso p;>ra rea liza rlos en la o'ida pUblica ,
una ,profesln,lKI.liqzada '1 compromellda en _soh'ing social problemso. la CU:l.1 exi ge
.un.r a Ia.~ d ISCI plinas a Ira \ '('7. Jo QUe llevara a est ~blCt:er \lna F~der3cin <1e
Clendas Sociales (loe, Cil, plig, 1(60); ,id. ti eSludio in t.'od uCIOrio de Alu:o y m io
en I'latli/icacidn, 1974 ,
.
.4' , Se sue len ll amar In SI;l ule o Graduale 5<:11001 01 Publk Puliey; 1967. en Mi,
clugan: 1968. en H a.~\'ard; 1'169. en Berkeley, C;llifornia; y, rcc>cn lemcn le, cn las
f~lIltades e mp.resaTlllles del MI! , Sta.nford, tOle" Se, es tudia cconomfa. dc~ho,
ps,coIOltia. pOhlw.::a. elC,. en renmones 1!,l erdl5Clphna ro a~. para en rocar y anahzar
lOS problc mas concretos de p rcsupuest ac ln . 8obierno melropoli, ano , pOblacin, elC"
a base de cca.~s~. ~e lal mMera que la s ,!fgarrhaciOll ts p,iblica,. 5e euu di:on d esde,
y sob re. las IllIe lal!vas '1 reSUltados pollIlCaS. en torno a prob le mas, Se In, ta ..le
p reparar a funcionarios ca fm ct'S,
45, Decano de la C",du a te School de Ikrk('lcv: .. id, . Tile Polilic al Eco nomy of
Effic!ency: ~os t , Oe,ocfil A ~alysis., ~}'Sl enl a...alysi., and PU18ram Bud l~ ling>, en
P"btlC, A.dmlnlSlra/KJ" R"" ....... (d,c lembre 1%6). p8, 2'92 y SS,; ~Re5C"i nl Poliey
AnalY~ls f,rom PPBS'.,en /bid" (marzo.ab r il 19691. pg, 1&9 \. ss,; .. T oo Self...,va lu3l inl
Ora3 R1zallons en {bId, ($CPllembre-octubre 1972), P.~I . 509 V ss,; y 7'/!e PoIilies o'
lile 8!,dgetary p rocess.. t9~" . entre o t ros trabajos. No e~ posi h le a na li 'r.3 r lo. pun l O~
de melodo y las oontnbuclones concrel as sobre el proceso J)OlftieO-admioiSlno',w. (1"
es te au tor ; ya q ueda apun t ado cn lineas I('nenles: lodas las tcnicas basadas en el

uno de los m s d u ros criticos de todas las nuevas tcn icas, y e n con,
creto del PP OS, que es. en s u opin in, imposible de llevar a cabo,
Es evidenle que, e n las ciencias socialcs, ra ra vez se ticne toda la
rozn ; el gran desafio del . public policy :lnalysis_ e n 13 fon na cxtrema,
damente agrcsh'a had a otros e nfoques, lal como lo ha hecho Wi\dawg.
ky." q u iz haya encon t rado un cie rto equilibrio en I>oste riores a utores,'
As . en unas in ves tigaciones fi nanc iadas po r la Fund acin Ford se ha
intentado una combinacin de e nfoques c uyo \'alo r no es fcil de cal i,
brar; .. }' en, un libra reciente, muy in te resante, )' en e l que se declara
d,esd~ el prlmc r momento la dife rencia e nt re el ant iguo enfoque .';n$.
tltW lOllai process., que se fijaba e n e l funcionami ento de la ins t itucin
y el . pol ic)' (III(jlys,., quc se fija e n problemas pbl icos su s tantivos, ):
que por ello se Urna opoliC)r process,.. se intenta una cierta sfn tcsis en.
tre los cnfoqucs y tc r minologla anlcrior y nue\'a,"
~ I ~ forma que sea, no hay duda q ue la revolucin oposbella;iorat.
l ~a s lgm rlcado un im'pa,Cto e ~ la, cicncia poltica y atlministrativa, que
t!ene a hora como obJct1\'o prmc lpal conocer. evaluar. resolver los problemas y las soluciones (posibles) a esos problema s e n la sociedad concreta, y no tanto e l poder, lo luc ha por l, o la orgtwitacin burocr tica.
o la clabOl-acin de l proceso formal , del poder polt ico en (con) un
marco CDllcepll/(l1 que se llama sistcma po/ilieo
Creo q ue Ik-gado a es te punto se IlOS aparece claro lo que est e n
juego: la pos ibilidad de un saber prclico orientado a una pl'ofes ionalizacin d el conoci miento. a la fo r maci n de <lJministradorcs y analis.
tas de las cosas y problemas phlicos, Y esto 110 h il ocu rrido slo e n los

pC,,:

por

modelo de 10m3 d~ ,(,ko:i~in, :oc caraclcri/,an


el hL-C ho de q u" los objel"'''''
(;lXI.ls) no son CQuOO;:ldos o ,!sln su) etos,a ,c!'mb,o. eon, lo cual los modelos COflS-

Il1 u,ldos, por d .'3n".I l< ll' de s lsl e~las> sOn Inutll es ,Y puro JU(.'Q:o:, frente a su supuesta
efw.::lencli' ( ra CIonalidad (.-co nrll .ca ) CSl ta f<lCtal/alrdad txJ f"ic<l; frent e a eSl a~
!cni,cu. f!01icy atlalysi!, para Wildawsk y. no es ~,lis que la aplicacin con Sl all t e de
1~ldI14-ncIH y COmlC,HII .ento ~ los I""<?b!",,.,a$ socmtes ... evalua ndo y tam i;ando me,
dlO$)' ,!lnes alten:a~II\'OS e,n ta cata hUId Iza de 10$ ,fines de la polfticol' ( poI;"y); vid, la
defi nICI n de po/.c)' de W.ldaws kv. en nOl a antenor al comenl ar la de Eas lOn,
46 , y Pat Cn:.-c me, QUC parece ~r su ms cerca no colega, lk."C;lno del los tilute lar
Publi c Po tic i". S w dies. en "'ichillan (Ann Arbo .).
47. AI .I.H~ Sc Il IC~, n .. dgu I"IIoo'u /jo" itl lile Slales, 197 1, polem 'nI con Wi ldaws ky.
defendiendo el p ros: '1 ALlce M, RII'LIN, Systelllcuic rllillki"g f()~ Soat ,(clioll
I'!J I, S'-; defiende en lenl'ral de los at,aQu~ conlra los l?IIros del p rBS en la admi :
m 511"CIn fcdenot (~mbos hbros publicadns por la Broo kln gs Ins li t u tion con Jo cu~ 1
p3~ scn l irse u!, lor~jt? enl re los .. tec ncratas> de Washin8ton y los ,profesOTes
dd Oest c )' Mcd locs le );
r I\I;SS M~ " y W I I .IlA\\'S~V. /mp/elflf!t.t<llicm, 1973. cOn el
divert id o ti t u lo . Cmo l o~ gr" "de~ )I'oye<:los <le Wa shingt on se e~tr'el!an e n O"k lan d .
lun a cIudad at lado de Sa n Francisco ),
48. Me refiero a Ford FQ'lIIt/ali<J " Prog ra/U for Rcsta rc/I ill Ullil'e rsjl Y AdmillisI ~alio",
o f Ihc Vice-PresidcllI Plannin Uni,'",rsiIY of California,
cerca
dc SO e5t ud los $Obre te mas de plan y organizacin en la colosal Uni"ersidad de
C" tirornia. dcstacalia lus Iraoo'os de Wf..\rHf.RSBY (con lice nc ialuras en ciencias y
!cln s). pOr ejcm p~o; _P PBS en l ihe r ,Ed,uca.l ion. Pla!ln lnll and Managelllcn t o. d o nde
mcorpora. IJCr o p .::n so ,Qu(' slo (eSC I-' ptl,'(l- lIIformatlvun,cntc, entre lo s .analyu .:al
base for p<>hcy '1IlIIyslso. los MIS y mod elos. Iras haber l'slu'iado el PPBS \'
.~y. t c ", nnal~'Sls> ,
'
Ouiero agrad~"CC r aq u al pfol~'SOr Glcnny, ,Jrcctor del Ccm"r for Resc:arch Dnd
~\'eI()pme~ t in !!igocr, Ed~cotion de Berkele)', asi como a sus colaboradores. senares Paltnd gt }' Schnntt ll?ln . las Rrandes faCIlidades Que me: oonc('dieron d uranle
mi est ancia Cn la Universidad de California,
49 . CIIARU;S O, J mms',A illl ro/1i/ctiOtl lo h".SI.d yof Public Palie)" 1970; c fr" pg,
1~9" su esquem a de _palley prnec.s, e n relaCIn COn cl SIs/cllla. act iv ida d es en el
gobier no y resultados (Qut /ml),

,.d,

om,""

son

{1
TEOR IA DE LA CONSTITUCIN

. IN ME.\IOIUAMo

Estados Unidos; no es ncon'celo a firmar que en Ale ma nia, 13 Rcgier.

L"l Teora de la COlIstitllcilI,!<. de Karl Loewe n s tcin , S" col ocarn en


la cie ncia politi ca que se ce ntra sobre el/JOder pol/ieo, pero no bu!>cando un anlis is sociolgico de grupos, int e raccionc~, cte., s ino !ln'ando a cabo un mrdlisis illsliltlcfona, poltico-his trico de los co ntrol es
sobl'e el JOder poltico y su procc ~o, tal como cristalizan en la cOnSti
tucin d e una comun idad estatal Su pregun ta y Sll es tu dio se refiere
a un lemu {UIIl/alflellta )' /ru.$celldelltal, como es el del Funcion am iento
v refo rma d e la co n s tilucl n , que es 1;1 ins ti tucionalizacin d e los con
roles polticos en e l Es tad o,
y aqu se ve el significad o de es t: segunda edici n e n la E spailn de
1975,
T odo pa rl'Ce indicar que e n la E~paa de 1975, el hambre de eon Sliluciona1ismo y politica es g r ande; 1:ls ulrimas ~ellla lla l:o, con cambio tan
t ra sc(' ndcnt;l, no ha hec ho ms qu ~ :Icentuarln.\7
y c ul ser ell E s paa el d est in o d" los difcrentcs sa b"res so bre el
ESlado } la administradon, rgimen polilico. o cosas publicas que se
h:1Il de sc r ito antes?
La Tem'a de 111 COIIS/iludtm, de Karl Locwcnstcin, con su impone n t~ exposicin dt los contro!<:s sobre el proce~e polt ico ~'n cl cons t itu
cion3l i!> nl O democrtico, la clasificacin de las cons tituciones, Sil es tu dio
sobre el sentimiento y refo rm a eons tit lleiurml es ob:>:ocrvado con tran quilid:l d por quie nes \'\'CIl e n ese sislema, pcro con ;1nsia y ardor po r
aqu e llos qu e lo ao r an,51 A la det/dll y soci%gi" poli/iea centradas e n
el poder. los partidos, los gru pos:, las idL'Ologas, etc., se les avecina un
fu turo frt il , )'a se ,'C a los aprcnd ices de b rujo con !>lIS cncue~ t as y adi
\ in;nzas e n torno a las elecciones. los c:. mbios y los conflic tos. El de.
rcd/O pblico, en su \'c rt icntc d e l/eree/IO eOlls/ ilucimlll/, no l endr~ das
felices: las , durante tantos aos:. poco alcndidas';\l leyes fUIldarn l'n tales
no ser.'l n objclO d e un anl isis dogma tico-jurldico, porque s te no n:s islid el embate dialctico de las fuerl;1 s const ilu yen tes_ y del d uali s m o

12

1II1gs/cl"e, tcorla del gob ierno.. d t; la maq u inaria g ub.erna mcnlal-adm.i.


ni Slnll iva, t iclle la m isma moti vaC in, aunque otro estilo, que el publr e
paliey utlat)'sis. a l rec hazar tajantemente una cic~cia pol itica cen trada

sobre el poder. y proc lam a r que [as tareas y funCIO n es, del ES1!ldo ,en [;\
moderna soc iedad, son e l n~ul0 correcto para const rUir una Ci enC ia poltica como ciencia prc t ica.
.
.
y por ul t imo, sea dicho que la leo ria del E$.Iudo sigue 'a~ lIdo UIl:!
tarea legtima, profunda y necesaria, e n cualllO que con mau;nal rllll (~(L.
m ent almen te jllridico se plant ea c r iticamcnlc y de fo rma general y <; I ~'

temtica, pl'Oblcmas tcricoinsti tu cioTl;l lcs del Es~a~o moderno, esto es,
d e la ins t itucin suprema de una com Unid ad pohtlca.J1
Q uizs aho ra ya tc n gmnos un m;:l rco qu e no<; penn;l;l Silu:l r la Teur ll
de /a Constitucin , de K)r l Locwc n s tcin, en es te ;lu de 1975, a los di,'z
a os d e su primera publicacin,
..,
El derecho plblico, co n s titucional y adlllllllstra \lVQ, se nos ,,:pa ~'cc~
bien ase nt ado (frcllte a u na e rrnea co rr ient e que ata c el es tudi O Jun
d ico normativo de las constituciunes), en la forma jurdica publk~., en
su interprcH'lcin y anlisis, pnra d ar respuesta de al,lIc~idad lega l a 1;1 ~
cor respondie n tes pregunta s. La T c?r:a d~1 ESlndo, .S l bIe n es una CSI)C'
ciaUlIad al elll!lnn,l1 no c lI'ecc d e legl!lmaCl n como mrento d e ordenar ~
sis tematiza l' los co nocim ientos pol t icos, jurdicos, histricos sobre el
Est ado,lJ
Frente a CS IO !-< tene m os la ciellcia poli/ica }' ad",inistrlu;,'a , cuya
evolu ci n , muy a 'g r:uu1cs ral:o gos," ha sido una fase pOlilicQ.illstitllciOlw!
(organi zacin , burocracia) para de s pus :'lCCI,H Uar su enfoque so~)J'': el
pode.r, las ideo logias, grupos, trata ndo postel'lorment e de con s tn~lr ~1Il:1
tcoda emprica CO,II/lIc lisla; paralcJ:llncrllc se ,dcs."l~...ollan unll~ t ~cmclls
de loma de decisitr que bu:>:ocan mayor ra Cionalidad y cllc:lC la, que
desembocan en un os e nfoqu es de s istema, etapa q\le s e ha criticado
-dentro d e una amplia crisis social y poli t ica- por un an~ l isis que se
quiere fijar en los proble mas, e n b politica que los soluciona , o p-,"etend e hacerlo. evaluacin de opciones alt e rn ativas, y que es esc ptiCO
ante vis iones ge nerales de p la nes y s istema s ,
SO, Vid, Il Ui'Nls. P(}/irik u/s prak/i;he lI'i.sSCU<rlllI(I, 1,%8, p ~g. 81 ~ 5~ .
.
SI Indcpcndicfll<'mctUe del ,'alor de cnd" ob ra, I:!. "np ....:s'on:ul1 e AlIc~",cmc
5I<1",;$/"'"e de H. KR t\(lI:R, t96-1. y ct \'olu!"cn tl.cl misrno ti lulo de R., ! 1 ~ItZOG, 1 ~71.
prueban, en mi opinin, el ""Ior pcdagg .... o " IIll rfnw"u do: t. lr",IIClonal> Teorla
del Estado. vid. a Olro ni"el. ZII'I'tUl'S, AI/g. SI//<IIsld're, l .' cd., 1910 (en Espaa
esto ~ lIe\'a a cabo en los lrad,cionales der<'Ch~s tx>llIico". h..w liada, ,'ez !,lCn<>~
frcc"cnt,,~), voo en la SIIIIII.sldlT(' una c,erla ,'oc:>Cln de S,"h.'S ' ~ \sOCloIglc a. h"I Ol'l a
de las ideas 1>olIl ic as. filosofa p-olilica, juddica) q,uc no, ca r~c" d" ,:alor. La 'X> lnhl<:
ob ra del profesor Luca Vcrdu , ya c,lada, rslUdm baJO la ""pr"s,n dct<:cho I'H)lilico, c u~'Sr;O'lCS dc IIIclodo, id,,::a~ pollicas, T<'Orb det Estado) d.' la Consllluc!n,
5" Vid LOt"\\'ESSTtIS Il pcndlcc a la 2,' edlc,n, mtroducCln ,
si Tcn'dr carcte r r<:dag\iCO una s veces l' cie nlfico Olro~ . ,d , d~ nOla~ anl,"<
y al principio de esle prnloco _ ,~Ia I:lbor la ha hecho)' la h:.cc (",,,rOI'$ ",,,/I2I1(I,s )
el derecho polhico; ,,,I, 1:1 opinin de tLCAS VUlDl' 01'. cir. , .
Sol, \' id. mi e$ludio induido ,.qu, ap."t .. do I.lt . mI oplllln el; que el con5111U
cionalisla anld que .complelarse. COn la cienCIa pOhhca. lo tiene que hacer ron el
derecho. en concn:\o de recho :.dministrari\'o, .'id. la OPinin de LI'CAS VFRIJO, D~rt
c/lo palltico. 1. pg, 39,
b
'd "
'A
SS. I' id 1:0 obra d lad:. d" W:,ldo y la n.onografb chada 50 re Jl IllHIISlroC'un
Publ;'"a pairocinada por las A~ociacionc5 Americanas de Ci~nc, r olit ica ~' Adll1i nb
trali,'a; la inlerprelacin d" 1:. e"ulucin ,,~ e,\ c lu"hamenle mla,

iJ

56. A diferellCia de una teoria iuridka e la conslIrucion. labor por hacer. "id.
mi eSludio ,,cluido aQuf. ~p~rI :.do 1.13, y opinin que co,",,,ane el pro"io Loe
wCUSlcin, vid, su "pndice " eS ll. edicin, inlroducd,,,,,
57, ,Quin tiene ha ... bre~ DcIC"l\]illados I:,,-upos en t:IS grandes cjmladcs? Loo
profe50res e i ntclt,c l tJa le~ con IIH"t!. lihido 'o,"uw,,'i UC docc",li? Los pcridk'Os }'
los sc",anario~? (Los empleados y trabajadorcs en a ciodad? Los cam pesinos )'
agricultores en el canlPo? Lo que no hay duda e", que el . pueblo. espaol hoy)'a na
tiene ha mhre de .do!.'l",n.~ a }' C>ocuela., 1'0"1<> procl anmba Joaquln Cosu a final dc:
siglo,
58, El C$ludio de 105 rc,m~"e.s JX!lilicos comparodos en nuestra Palria , no ha
recibido el i"'';!Clo old enfoque ana htico-inslltucional de Locwcns rein , mucho menOS
ct de "istcma polirico (por lo menos sa es la impresin que Icngo en eS IOS {!rimos
diez aios ---i:U cua rro uniwrsid:.des- al euconlrarme cou los alumnos que em
[l ie'-an a estudiar DcrL-cho Admi" islrol1'O en J." ail0 de la U <;e ncialUra de IlcrL-cho),
sino ms bien contina COII un enfoquc dc.scripti,'o jurldico, con obSt'f\'aclones pollieas, El rello....dor in len lo de Jimt!ne7. de r arga, de conslrui r una loona de rgimen
polilico (qoc m:ls qoc uu e.squemu utl//liI.eo SOn uuas proruudas y ocu,,"cntadas re
I1c"ione~ sobrc ta poltica ). 110 t,al'ecc: haber sido desarrollado; lo mimo le ocurr"
a Snc!,cz AIICS I!l (,'id, lI\i ,-"" rudio incluido aqui, :tp.rta do 3,411) cuyo ~sQu"ma
"Q" ltol y " ...ci.. d~ gQbiu"" desemboca <;n los :>eIOS qu<; ro, urolan el gob ierno
en scntido o rg:inico, "510 CS, al .eJeculi~o., lIIu}' complicado me: parece Ll1CAS VEllO",
Pri>lcipio~ de cir,oeiu poi/rico, 11. p(\g. ll)' 5$. , Y 10J Y ss. (forma de ESlado, de CI>
bicnlO, sis lcma de gobierno. rgimen pohlicol,
S~. Al elTl",,~.ar a exp li c3r r(!{) rla de fuenres. y I,dnci pio d" ler;alidad, " los alun .
nos ole 3," ao de la Lice ncia'ura, he cuido que dedica.- muc has daSC$ a eslUdiar
1"" princi pios cons rir uciona les de nues l..., le"es funda nlcnla lC3, .'id, mis ::uioncs
cicJosilados. La adminisl r.oci6n I,,',blica en ef marco del ESlado espaOl., Univer.
sidad AUllloma. t97,,",975,

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14

' IN ME MOHIA M _

TEOR! A DE LA CONSTITUC iN

cons t itucin escr ita y real; por e llo. e l derecllo lldllli' lisl~U.liv<:, c~:II~t i
nua r acra lo y _e m pequeecido_ e n su horilon le conlenclO50-Judlc la l ,
con lo cual segu ir s iendo inviable tina .Teo ~a del ES/(I(~o,. ni el! genera l.
ni, sobre todo, dd Es tado espaol. La CienCIa de la adll ll.lIIslraclll. prcticam e nte ine xistente e n Iluestro pa s . no te ndr ambiente para desar rolla rse. ni a l c~ t il o ... antiguo_ ni al . modc r no.,O
E l hamb re de constit uciona lis mo y politica en la Es pa <l de hoy va
a fomentar los tipos de s aberes sob re los asuntos pblicos que re plantea n constan te e insis te ntemente los rundamcn tos del Es tado , la conslUci n, el poder y su lucha por obtene rlo, mien t ras que los sabe res
q ue , pa ra d ecirlo con Rudol r Smend, ti enen va lor .. integ rador. p a ra el
E s tado,"' como son el derec h o co n s t ituciona l. la teora d e l E s tado, 'i la
ciencia poltica y admin ist ra tiva que parte de las ta reas y prob l<:mas
s u s tanti vos de la mod ern a sociedad e Slata l, sern poste r gad os, S I .n o

ignora dos. N o ser e s to u na prueba m s d e la fal la de, como se ~ I ce


h oy, Cf.lll sellSUS e n la vid a naciona l e s pa o la ? Qu no;; pue~e uni r a
los e s paoles? E s ave n l u rado ha b lar de un [X/eto soctal? St. en .camb io, pa rece fci l co nt es t ar que e l segu n do p acto , el wcro de gob,emo,
no p a reee vi vo .~ E s difcil ima g in arse unas leyes f un dame n lales q u e ha
ya n dado lu gar a inte rp r e la cion es tan di s p a n :s como las es p aolas; e ~
E s p a a se d iscu te h oy sob re qu i n es it"lar ~fe la solJe rtlf!llI; ~ob rc S I
e xi s le O n o "separa cin de poderes,,; s obl'c qUl l~ manda~ ~ I el Jefe del
E s tado o el pres id e nt tl d e gob ierno. o el cons.eJo de m~n~s t ros: s ob r e
com petencia n o r maliva d e las (;or leS y d gob l erno-ad mlO l s trac l 61~ (rese n 'a d e ley ), 'y sobre la virtua lidad de los fueros d e los cspa n o les.
_ va ciados .. por las leyes re!lI lado l"a s o r dina r ias.ll Se puede afirmar qu e
el COIISCIISIl S es unni m e so bre el c/ise ll sfls eo n s ti tuci on::. l.
60. Al escribir ","laS li......" s acaba de sa lir ~I li l:>ro de }U.AS IG,,\C IO JIM t_"I7. NIETO.
lA leQ,fo me,al d~ la ad ... blisIT"ci ... lA c.~.!e~ .. ad'!' ....SIUllfva a la IlIl dd. /l~14
luu sij~ ...dlico [sic}. 1975, q ue 1r;l13 de 13 admlnlStracln.cn ge ncra l y de la publica
. slo a titulo de ej~mp lificacin .: el libru parece cubnr una I~ un" en nuestra
Ii lcnoColra pero tcno dudas sobre el :\CIerto del enfoque y dd 1II~loUu . .
61. Rudolf Smcnd. OOOS I iluciOllaliSla al"m~ n. que con Kctscn . Sehmul y Uelh:r
reprcscnta 1"-'1 ms a tla , cimas de b T ..'Oria del , ... publ'" ..... ~lcnTn y europeO .. en
la d~"da de 1920-1930, Y muy estudiado e n Espa a pur F. J . Conde, Luc:ls Vc mu y
Garda Pi! layo.
..
.
.
62. Fr<,nle al trmi no . conseI1SUs_. ullhlado prufu~,mlC nlc l)\Ir lu SOC lolog la. ;;
delicias soci:ll es modernas me para'e mucho ms gr,fico voh'er a la leo'ja l;'OUuca
chbka y u tiliza r tos conce ptoS poc/o o c(,mtralo ~a l (acuerdo sob re los bl~,!cs }'
princI pI OS que ru nda.me~ '.alm c me rllen u.na .socledad) r. el pJI.'lra.,,,. (~fl ,()b,~rl1?
(acuerdo sob re los pm\C,p'os y ,elllas del eJercICIO del poder publico), ICeIC,\lelTlCnte.
Dahrendorf1. un socilo~o Que dICe cosas interesantes , ha \'Ue!I? a est udiar esto~
,rmi nos peTO sin en f...,nt arse con el p rohlema de cmo 5e ob lte n" n y sobre QUl"
IOn e505' .oonlralo s.: ,a es 1:t earac l e " ~l ica de todo lo Que yo desea rla.llamar
~ H.'Ora .\.OCilogica de la de mocracia. ( Li psct , Sc hump<'ter. cte.). cuyo onae!! se
encuentra en una (.-ola puti, ka lneajom.da en el lecho de Procu sto del duahsmo
ser JI d"b" ser }' Que nunca sabe Qu h~ccr_ con los _.vlll oIC5' (Webe r, .Ke]s.,n, ctc.~.
Pano un estud>o sobre este problema. VId. EktC VOa;EL.I~ , Nuel'(l eI"..",o e lo polltica, con un p rofundo roneeroto de .'fe!llogia dl'il...
..
63. N:>1Uralm,-,n te. much:>$ de las mte rpretacollC$ que ~~n aparecIdo recIentemente 110 son de rl"Cibo. CmO $e [lu~-de teer con ' r.",qUlhd ~d que se ~retenda
in terpreta r leyes fundamenta les con eJ em plos y principios del .Tt u lo PrdilnlnD r. del
Cdigo Civill? iD CO!I princi pios polltic~ anc1ado$ en otro SIglo, o en ot ro 51~ te
nla pOlI tico! iD con picajosos COme'!la r\os !"inudo~os y r~Quiticamen l ~ for lnalislas!
Que :le puede hacer una Interprelacln TaClonal e InstItu cIona l de mu chos d e estos
supuestOS probl elll~ ~ . Crl'O ha\x:do demostrado en Ley y ~~gl""~ ,m'",, ~ 'I el ""'echo
mblico occide Ulal. 197 1 (putCS lad nOITlIativa): . obre. un p nnlc rl~t cn to d~ .en tender
e l J ue~o ent re el jefe de l Est ado. presidente d.cl g.oblernu y conli-C IO de nllmst.ros en
nUC'$I r.>S lercs. ,id. DuullO { ....erel (!r or jlatU zaC,fl. 1971. pg . .187, donde el Jefe de

15

As , pues, e Sle ambiente con s u ha lo cons t i tuycnte n o va a ser prop icio para u n;) ciellcia pofitica admilll slrtlliva s u s tan t iva. es to cs, para
un _p ub lic policy an al)'sis_; el furo l' d e o l-acio nalir..ar el p l'oce so polit ico_, en frase tan clara de Kar l Locwens te in , v::. a pos terga r la raci onalidad d e la pofca de las cosas , q u e se seg uir hacie ndo a Iravs d e
una opoli t ic a por reaccin ....
Qui z sea I:t justici a dd p n dulo hi s tr ico que t ra s a os de _admi
ni s tracin y o rd e n _ se inclina aho r a a la ~pol l ica .; qui z:'t sea a lgo ms
proFu ndo: el desl ino en los l ie mpos mod ernos d e la c omun id ad polti c a espaola , d on d e, en c ont r a d e supe r ri c ia!t::s interpretaciones hi s tl'i cas,~ no ha h abido crisis de libc rali s:no y de mocrad:I, :.i n o c r is is permanente d e E stad o y adm in is tl';lcin.M
La seg unda edicin de la Tc()/'fa fe fa COflSlil/lciII, de Ka!'1 Locwcn
s tein, en la E spa a d e 1975, es t o do un s mbolo d e la in cc ltidumb le del
rutu ro.

E~ta<.lo apar.,.;" ]lar Illa"d<110 const it ucion al alejado d el gobierno de la naci n: el


tCllla era y e S de ta l illlpOrtand, 'lile e l In s tituto de E.,tudi os Administrativos me
cn<:al)l dlr ilj:ir un p ro~ramD <.le in,estigaci6n. que fue rullllinarllelllen te s u sp'-'ndido,
sin nmgn .. po d " e~ plie~cin. cuando se produjo el cam bio de gobierno en enero
de 19'14. Slo un:> broma o 1:> inoro ud a puede ll evar a d l[(\:Ir qu e en Esp.a el
titul ar de la sobera na ( pode r pblico) es el pueblo. que 10 ejerce. co mo en lOdo~ los
paises .a ua,'s d~ lus r)lanos. de Estado. sien do el jefe del Est ado Un rgano
e..~t 3ta i. con s us compete'Jefas. COTllO otru cua lqu ie ra; ,'id. mis guiones dc1ostilados,
ant es citadM. y mi prximo Estado. ad",i .. isITacj" }' dUl'clro.
64 . Vid. eS le d ual isTno 'pOll ica de pla n ...ers"~ .polili"", por reaccin . en el
eSludio ;nlroduCtol-io que e:leribf ron ARIO OI<TIZ, pa ra Pla .. if.ra ... ~ J . H . KA ISER,

1973.
65. Que cslan lleg:> ndo a l ClIric ter de fbula (.suc"so u ,\Celn ne tlcia que ~~. nana
O se repr"senla para deleilar.) en la obra d e don A ~ rico Castro.
66. Vid. mi contribucin" " '-la5 lf Symposiu H' de H isl oria dI' la Adminis

Iracin. 1971: y mi

pr~imo

. Gobie rno dc pueblo y p'o";ncias (I*XI- 19l5). Nacimien.

10 y crisis del Eslado y la adminis trac in pblica en la Es pa a ron tcm pornnca .

Aunque s lo ticne un valor anecdtico. e~ curioso obse rva,. que cua ndo B LOSIlF.I..
Compa ri" , Polii"al SySfcms. 1972, va d .."S ignando la rorma de ESlado. Mo narqua
o Republica.en looas las ,ladones del I1IlIndo. en ese ~o. ~I ll c:ar a Espa a. caloca Monarqu ia y un signo de illlerrOi! ~ci6n. el lo nico en loda la !i ~ ta: es de s uponer que hoy dic ha inl crrogac in se eli minada , pero Qui l.:'! nO el sen tido h istrico
de e ll a.

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PWI.OGO A 1. '\ EDICIN ALEMANA

El prese/llf! libro fue pllblic<do a filia/es del mio / 957, bajo el ti/lllu
Poli1 ka! powcr and [he govcrn m cntal proccss, en [ti UHil'crsily uf e lica go
Press. El" 'lile la edici" alemallo se Imb/ir/lle bajo el 11/1/10 Vcrfass ungsleh rc (Teora de la COIISfilu c i61l ) m erec e q/l i:s m/tl cxplicacill.
El olldlisis com paratil'O del papel (/"e jllega la COIlSfilllci" ':/1 los di
ferentes sisfenllu politicos y 1m los corrupmrtliell/CS tipo.( guberrIQ/IIcu/(l.

les, corresponde, scgin la sistemtica tic la Cieuda Poli/lea

umcr iculIQ

aqllel/a disci,J/iJltl que se COIIQce como Compar:lIi\'c Go\'C rnmCn L El peso


de l a CX1}O~-icilI yace, eDil/O corresponde al cMcrer fea/iSla ." pragmliri.

,..

ca d e la Polilical Scicncc. /10 en 1111 tratam;ellTO lCr;cD(II,s!raclO de la


esencia)' de l a (IInci ' l d e la COllsrilllcilI , silla Cilios res/dwdos, /uilitahle~
para /m el/ful/l//! politeo, del D er echo Comparado ell cOllexiu'l COII todos
los otros aspectos de la \lula estatal. A.d , pI/es. si biljo !lila Teora d o! la
CO" .~lilUcin se quiere ellle"de r la larca d e ca p /al' It. esellcill >' la siglli.
ficacin d e la Const ll,cin el! el marco de mI o fele" sislematico y 1//1;'
torio, tal como lo hace la Teora Cell em/ de! E swdo (AlI gerneinc Slaa l s,
Ichrc), es de set'io/ar que l/O ha )' rallw delltfica ptua esta lubof el/ el
umbie'He cmglosaj6n }' el! espeCIal im el americal1o. N(} exisl e 11 ;l/gw ra
malcria expos itil'a eOIl este lipo (le illler.5 IcricociclHifico, )' po ,. lo tu , /
10 II U exislc lIillgWIil lIome/jefatllra para designa r/a ,
El l/ echo d e que /la exista lIillglll campo d e ill vcsi"llcill 11/1101101/10
en los Estalfos VI/Mas que corresl'ol!tfa al (.ollceplo europeo d e la Tco na
de fa CO'IS/itllci61/, d epende ell /lllilllo u}rmi/lo d e l/lIe cm r/! IllS ,.all/a ~
cielllfict/s que eswdiall el ord e" poli/ieo 110 'tl)' "ill~ WIII q/le se pudiera
call1lJarar co// lo que 1m Europa ~l' conoce eDil/O T eo ru CCIIi:ral clel Estu
do, (/ la que estana asigmula fa Tea!'", de fa CmI Slilllci(}/I, Si es qllo'. e l!
olg/11/ /l/oda se CII/ llrCl/l1o! II ;'/I'cs ligaciolles de es te lipo, se ellCllelltra.1 ell
lodu caso ell el ('all/IXl de~'igllodo como I'olit ical Thcory (/ue eSl udia, si"

o
)

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I
)

()

O
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U

18

TEORi.\ DI! 1.,\ CONST JT UCI:-':

l! mbargo, prepolldenlt/(i!IIICIIII!, fa ,isforia de las 1<'Ol'as d el Estado ~' que


ignora la Teora del Es tado como ral, (lw/que , ..ciell/<!IIl i!IItC se /w Ilecho
palpable cierta lI t'cesidad !le IUW 11'0";a ge l/eral de la Poli t ica! S..:i<,nce que

pI/diese sistematizar dcbida /ll o!.rue el abrumador malui,,{ e/I/Jlrico.


As! pI/es, 1/11 libro d irigillo al lec/or americano baio el /fulo Co nsti
IUl iana l thcory o quiz Thcor y of conslil Ulions Iwb;es/! sido i/lOpOl'11I110
." hasta eq/ll'oco. I lIopon/lllo, porque

/10

ll ll bicse podido illl(l;illQrse lIada

bajo esta desig naciII; equivoco. porqlle el presel/tc libro es lodo ""!IIOS
11/111 exposiciII le6rico-abstructa de fa esencia de fa COIIs/i/llcio/l el! g'!II"
mI. SI/ eOIl/cuido alJ/lllla 1/lIIelro

II/ ..

a la prdclica de hecllO y {a di/Ulllica

rcal de la Cmlstitllci n talllO e n el ESflldo modenw como e n SIl (l"sol"rol1o


/istrico. Con todo, /l/U! premisa te rica consriw)'e el pWllO de partida
yel flmdamento: la impor/(mcia tfe la COllsliwci" delllro e/"I proceso
del poder polileo. EH este seulido, el mmedal ime.Higado)' elmollo de
ill1'estigaci/, estti" tomados lalllO del amplio emllpo dI! la Poli l ical Scknce como IleI ms rc(/ucido del Deredro COlIsr;I/lcional Comparado. o d idiO de otra mm lera, esre ,/rimo como 1111 'I/erlio de a)'llda para el prime.ro_
El/Jo edicilI alemana, sil / embargo, se pudo escoger s in ningwlO dI/da
el t;lIIlo de Teora d e la Const itucin, y I/{Isla puede decirse fJt1e es ell nil'O realmellte apropiado para 1111 libro que se propone COIIIO tarea expoller,
sistemdticumellle, desde /111 11/IIIlO de \'ista l/IIilario )' ordenador. la esencia de la COllstiUlcil1 )' la posicilI del orden collslilllciOllal en la dinmica del proceso 1}Ol/ko. AI/nque el libro cst escrito origil/arialllelll e
para el lector amcricar/O )' la experiencia amcrica/w es el crite rio flti1izado para I'a lorar femjmcnos scmejantes el! otros paises, el cl/adro compaffllh'o es tal! amplio desde el primer tIIomelllO que, lo que ell verdad se
o/rece, es IlIIa exposiciII gel/eral de la Constilllcin en el Es/ado moder11 0, sin Ilab er caMa e/I el peligro - (;0 /110 el alltor espcrade ded/lcir
/<tflleralil,Qciones ilcitas de las colldiciOlles y eXllerieucias americanas.
En lo q/le "ace re/ereircia al m a/eriol trabajado ell el libro )' a S/l u rfo'f ile, la obra tell dr que I/aMar por s sola. Pero quiz IJO sea comp/etam etlte ;lIoportwla 11110 illform acin general. Toda la Teora d e la COIIsr;tllci" ml/cstra tleccsariametl/e los rasgos de Sil epoca_ Cualldo Georg
Jellitlck, hace m s de medio siglo, escribi Sil T eora Gene ra l del Es tado,
aquella obra maestra del profl/lldo IlIlItult/ismo positivista. qlle desde entollces lIi fm Alemania tli ell " illg/llt o tro IlIgar 110 tel/ido IItta d igna sucesora, recogi la suma de las experiell cia s politicas qlle haba transmitido el
recin acabado siglo XIX a las sociedades estotales CMopeas. El! aquella
poca u ista toda va !/Ila socicdad estatal curopea mlitaria,)' tltla Teora de

PRlOGO

19

la COlls tituciII, mili COII tilla prepond eran/e orielll acin cI/ropea, poda 1'0ler como ulliversal, ya que el celllro del poder tlO se Ilabia trasladado
todavia a Amrica y a Asia. Actllall//Cllte, el retroceso europeo se corres.
ponde COII la extellsin de la experiencia cons/ ituciollal sobre todo el
mundo. Factores que IlOy estn en el cel/ tro d e la gestin estatal, tuvieroll
que. e.scaparse mlfouces al el/foque de Geo rg J ellillek, en el que todo acel!filado sentido realista estolJa limitado jllridico-positil'OlIIellte; si /l /a i /l clll s i" de estos factores, 11110 Teora de la Cotls tituci/l sera 1I0y 1111 vacio
esqueleto t!Drll/alivo. Aqu. se trata sobre tollo los grtlpos plura/is tas imposibles de captar /lormol;icall/etl te, como SOIl los partidos poll icos )' los
grupos de /l/eris, y el papel del indil'idtio en )' f retlte al Estado)' al d ominio estatal que igualmente 110 puede ser captado por Ilormas j"rdicopositivas. Y fina/m ell te, /(mpoco poda imagl/larSe el gra" m aestro. fi jo
el! el bien lu tlllamelltado terreno del Estado cOllstituciona l de la 1I/011arqua constitll cional del siglo XIX . qu e la fo rma gllbefllumcl1tulllt/iversal
del inmediato fl/turo seria la democracia constitl/cioll al. lIi qu e sta, e.1l
virllul de la IllleVa recll%gla de la dilldmica del poder ell la socied ad de
masas, sera desafiada por el retfocimiellto d e /l ila au tocracia sil! prece
dell1es. Y adems, ell su imagetl del mUfldo basada el! la rot" del E stado
d e Dcrec110 del siglo XIX, no }lUl,a etl ab soluto IlIga r para el carcter demoniaco del poder. En Sil or(lctt ontolgico juridico-positil'o 110 pudo acom odar la esetlcia de la libcrtad tli protegerla de los peligros que la ame
lIazatl.
La aClllal generacin se ha vuelto /litis cscptica y tam bi,,_ms I/Umilde ql/e la de SI/S padres. Es cOllscietlle de que 110 se puede dar I/It Estado
vlido de l/l/a vez para siempre y que, por lo tall/o, tampoco }lUy /1110 Teora de la Cotlsritllcin eternamente vlida, pl/diendo /all slo calla gel/e racin dar l/na interp retacin gene ral d e lo qlle ella m isma ha experimentado. Tras dos guerras lt11l11 diales y ell las SO/libras de una tercera qu e sera
etl totlces la t/tima, II OS Iremas vue/IO pro/llIldalllerlfe cO/lscietlfes tic la re
la /il'idad )' de la fllgacidad de tatlo acontece r IIll/lldia l. Jamas etl la Historia /ia sido mayor la Ilecesidad escatolgica de las ma,sas, y jamds se }/a
puestO mellos esperanza ell !/tIa frmula eSlata / salvadora_ Este carcter de la poca -o es 111 /0 enfermc.dad de la pocu.?- 110 puede dejar
de afectar a Hla T eoria de la Constitllci" escrita etl la /tillad del siglo XX, en com paracilI, por ejemplo, con el optimismo del siglo pasado
originado por la creencia ell la Ra z.lI y ell el Progreso. UI/a Teorfa de la
Co nstitflcin ell lIu estros dios, al pritlcipio de la era atmica, probable.

(
20

T EORf.\ DE lA. C()~SnT I 'CI6'1

m e/ue 110 eswra m ellos alllicuada el! el Glio ZOOO. que e ll la aClllfllidml /111
melito de es /e lipo emprendido al principio lle/ siglo XIX.

1,

VI/as palabras todailia sobre la raduccin. Ni amz la m ejor lraducci6"


-y /a mds lil e,,;./ /ID es siempre la m ejor- JJu ede reproducir el estilo -"
los matices del original. La Cienda Poli/jea americana 1/(/ aleO/Izado en
las ltimas dcadas, CrI eSlrecl'Q w1n eDil la psicologa social, !lila depu .
racin de expres i" y mIQ riqu eza de /l/Mice s fi lie frccllclllemelltc 110 es
posible reproducir el! airo (lioma. Terminos q/ l c en Sil IlIgar de origen
5011 absolulQm Cm e preciso s y co rrectos, pierde" S il Sig lli/ictlciII en la Ira
d ucei lI. Ej emplos :"0 11 pl//abras com o powcr ., ~ fl l /e. y /tasto "cm'en,/1I elll ~, que lJO siem pre se pucde" Irad lleir ml'ocamel/le flor " IJOdc,.,. (CII
alemall , . Madll." "I1Olllinio (<< /l errsc"afl .j )' . Cobicnw (<< R egierIm!! -); se Iru ta .~ e mprc de lel/er en Cllelllll el COlllc,\'tO. Es /e incollvcllieme
tendr que ser tCllitlo el! CIllW/1l por eI/eClOr.
La /radllcd" 1m sido h eelm por el .se/lar Rjjlligu 8 0em er COII gran
esmero)' IwbilidQd, y IUl s ido repasada por el lIIltor el! 10llos SIlS dctalfes:
COII sali.s /a ct;iII puede t1umilestar que, del//ro de lo posible, se aproxima
lo mdximo al urigillal. l autor IIQ quiere deja r de expresar, el! es /e lugar,
su proflmdo agnldecimieluo al sellor Doerner, as i como a S il alltiglla ed ilori,,/, qll e se ha ",us /rtldo l1is /mesta a IlIIhlictlr es /e libro.
E" comparadlI con la americana, la preselll e ellici" 1/0 sida ampliada, /la slo /)(Ira /e!/ler ell cu ema fa s aCOIllecimiell/os (l ile s e l!al/ ()(od/l(;;do d esde elllOl/ces -en especial, el paso de /a IV a /" V Repblica en
Fralleia r1958)-, silla tambin para fa cilitar al lector la compre/ts i" de
los fel/me/l o~' t ipit:ametlle americanos. Tm"hit la bi/)liografia e t t las
/lo/as 110. sido cotl siderablemetlle cOlllpletada _

K .\ RI. l OEwllNs n olN

Amhc rSl , M33sach"ssell ~


15 d e OC lubre de 19511

o..,We la I.ub liou:in d e la c<liein ale mana se h31\ producido n:lluraln><!nle u n:Jo
ju rld ie(HX)m t i Hlcio n ~1 O nO ( Fran
cia. Yu gosla vi a , d i,-cl"SO$ " a;&eS arroasitieos, ibcro<tJll cricanos , c IC.). Ni el aU lor '"
el tra d uc tor se ha n d ecidido a I cn~rlas en cuenta. 1:11110 por el hocllO de que la
pub lic:aein de una ob ro e~ille que se ponga en allln momc:ntO fin al inacabable
material, como por se r c"ide nle que estos aconl eci mknl os de rela li va relc\'ancia no
a fee "'" al \'lIlor lcrico y d e in formacin e mp.rica d el hb ro. IN del T.)

serie de acon lee imienlos polil ico5. con ",)na nc;a

O
PRWGO A LA EDICIN INGLESA

El presell /e li bro estd basa(lo etl seis eOfl/ercl/cias lju e el all/or, illl,itallo por /0. FmulacilI W algreell , dio c n la Universidad d e Cllicago e/l el/ero
de 1956. La mblicaci" d e este libro exigi IIfI.Cl'l1 formulaciII y ampliaci" dcl matcrial, pcro se //0 malltctu'do la misma CS/rue/li ra y orde"aci6t! de la materia.
Esta ;,n'est igacill es l/tia cOlltribucilI a la rama d e [a Ciellcia PoliIlca desigl/tIlla como Compar:lti\'c Govc! t-nm en t . Pero $11 enfoque, sin
embargn, difiere de los utilizados gel/c ralmel/te ell este campo. No se trata (le 11110 descripcil/ de las illsliluciOtles y riel/icas de los di/erelltes
rdetlcs polticos pas Iras pas_, tli tampoco desde III IOS plm/os de visla
fl m ciolUllcs, silla que intellla Jo r primera vez llevar a cabo la comparacill conslitucional en base a lo que reciclltemctlle se ha vellido Ilamalldo
cuadro [marco ] o estru ctura cOt/cep/llal . El anlisis d e la s iIlStilllciollc.\
y tcnicas poli/icas se ll eva a cabo som et iendo dicho //la/erial a IW e~'qlle
lila conceptllal gel/eral que sc cO/lstiw)'e el/ el crit erio clave para agrtlpar
y \'alorar la abrumadora \'ariedac1 de los lipos gllbe rnall1clI/ales lIis I/ico,
)' CotllelllpOrdlleos. El esquema o /a estrllctura cOllceptlll1l de 1" ;'lI'cs tigaci" es la pregmlla: Cmo es ejercido el pod er POll ico, fl/I/damento de
ladas las orga nizaciones polticas? Est el poder COJlce/l/rado ell la s mallOS de IlII I"ico cletell/ador ,leI poder 11 rgal/o eSlata/, o es / dislribl lido
/III/ /l/a m ente emre dife rentcs d etel/ladores del poder" drganos eslatales,
)' po r 10 tanto sometido a ItI! recproco eOl/trol e tUre ellos?
COII plcna in/cl/ ci", la '1L'es li~aci " l/O se basa - J tampoco se podrd
deducir (le el1a- en mUl decla rada y lillilu,-ja leoria politica, de lIatura I ctLl espccll /(.uil'a o m eta fi sica. Deber se, cOIIsidcftlda, IIIlI cllO mds, COII/ O
/lil a (;otllribllci" IJara compn!llder /a realidad del pru(;eso pull /ico.
Ntlllie ms conscien te que el /lu tor del im:ollllelliell/e i/t!erellte a /lila
e.tposicin de es /e tipo, qlle lrabaia COII WIQ IIuc\'a estrl/Clllra cOl/ccplllal;

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TEOII.I.\ IlE U. COS-STlT UC IS-

se IUlee necesaria ulla serie de defilliciOlles y de aclaraciones terminolgi-

cas que ciertall1erJle 110 sera/! del agrado lle algim os lectores. Pero sill
eSJa labor 110 SI! habra podido orden ar bajo 11/1 mismo techo conceptual
la abrumadom masa de material em prico. Por otra parte, la investigacin, por su Ifaturaletp simitica, telle lIecesariamente que conformarse
COI! presentar m s o mel/os 1m boceto. El aparato crtico y las Ilotas est'l por lo talllO reducidos a /111 mnimo. El alifar pide indulgellcia al
lector por la frecuent/! re/ere'lcia a $11$ al/liguas publica ciolles, que trotOI!
alg/lllOs problemas de l tem a gel/eral presell/ado ell este libro.
La presenle obra cOlltie/le los prolegm enos a 1111 tratado, ms ambicioso, sobre la comparaci'l de las /lstilllciOlles polticas, en el que el
Oidor est ocu pado desde "ace tiempo. El lec /or ser el que tenga que
juzgar si Jla cOI/segu ido someter la complejidad y la variedad d e la (linmica del proceso dt.l poder poltico baio l/tIa estructura conceptual lll/i/icadora. De cualqllicr forma , el aulor est profulld am etzte agradecido a
la Utlil'ersity o/ e l/icago Press por haberle dado ta oportunidad de emprender este /llelllo.
KARL LoEWENSTE I N

Atnhersl .\bssae hu$sclts


)\ de d iciembre de 1956

r
1,

1'1I1\J EIlA PAUTE

EL PIlOCESO POLTICO
y LOS TIPOS DE GOBI ERNO

(1
(1
(')

C.,l'Il u I O PKI MLRU

SOBR E LA ANATOfl.HA

DEL

PROCESO

DEL

PODER

I'OLfTlCO

o
O

L\ [ NIC.\I \T IC\ n {f,ul\

Los [res illccllti\' s flllld a rn(,IlI'1 1c ~ que dominan la vida dd hornbr~


<:11 la SOciN!..d y ri ge n ];. totu1i ,bd de las rda ciotl("s humnnas , son: el
amo r, la fe y el poder: d e una manera misto:riosa , est n unidos ye ntrelazados. Sabemos q U{' e l pod~' r d(, la fe m ue\"c mo nl a iias, y que el poder d el
amor - rpo.,; ,hilau "aza-, - es d , 'encedor en lodas las b:llallas; pe ro
nu el> tnt'nus pro pio <Id hom b r o: el amo r a l pod e r y la fe en el podl! r.
Ln hi storia mllC~ tra como el a1l1u r y la fe han l'o ntribu id o a la felicid ad
dd homb rO', y cmo el podcr .\ s u m iscrb. S in embarg\)o ha y a lgo Cl1
comlm ,-'11 es tas Ir..':' fu er.!as: ,-'1 hombr ..' pue de sentirlas )' c.~pc rinlCntar
la:., a si como Olprcc b r su d ce lo subrlO' s i miSmo y s u m edio :lmbknl,:;
p(' ro :l lo quo.! no l1eg:l es :1 conocer su int erna rea lid ad. To da p rep:lraci n
lo;ka ~ s in!Sufidc nle pa ra pCllo.![l':Ir e n su esencia , I'or ello, d int en to hu
mano d e q uern co mprender e l .Ullur, la fe y e l poder tirne que q ueda r
J'ccluddo a cons HlI a r y Y:llo ntr s us m:lIlih-s[aciunes, s us efcc [us y res ul[:Id o~, Se pocld co nocer com o estas fu e n>:as o pe ra n , pero no se podd,
ca pta r lo que c]lu!o son realn1<,'n [e_ Cua lquie l' definicin o ntolgica es ta
aboca da al f!'3caso,) :I que la ca p:lcidad dc I)crcepcin hum:l na c st;'i CO IIfi nada al res ultado cx t(' I'IlO.

El.

1'0111'11.

l'Ollll CO

Aunque plJc.d e a p:lf~'..( ~' n cualqu ier t ipo de rd a cion e~ h UIll:l n:lS, d
.nmh,:.I', ('11 eS:l t ria da d e m OI ;'a dO l\es , lie lle u na impo rt ancia dcc ~s i\a ell
el ~i.tIl1Jl O ~ od o ]lo!!.t icQ. La polltiC". 110 cs-sTno la -!Uril:! p or el poder. As ,
lac k n~' ia j)ciHl k a y la filasorla pulili~' a no han podidO d ejar de es tudiar
('n los .!t imos a flos, c a,b ,'el d(' una ma ne ru ms m c nsa, el fl'nnH"no

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ASATOMI" UliL 'ROCESO OEL


. J'O\)E R

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I'OLlTlco:

2S

PROCESO t'QLincO y T'POS DE GOB IERNO

del poder . No deja de resullar sorprcndenlc que tooavia no se haya Jlevado a cabo ninguna p rofunda in\-esligacin sobre el papel que ha jugado, consciente o inconscientemente, ci elementO poder en la concepcin estatal de los grandeS tericos de la poltica, desde Aristteles a
Maquiavclo, desde Monlcsquicu y Rousseau a Lcnin. En las ultim as d
cadas se h a publicado gran nme ro de libros cuyo punto cenl ral es el
problem a del poder, ponindose es to de m anifies to b ien en el titulo, b ien
en el contenido de la obr3. Pa ra recordar ta n slo los ms conocidos,
sean citados Gugliclmo FerreTo. BcrlTand Russ cll . BCTlrand de Jou\'cnel,
Charles E. Mcrriam Y Gerhard Rilter,' entre muchoS airas.
Es bien cierto que la m ayo r parte de es tOS estudios sobre el poder
est\n dedicados a un anlisis hist rico; sin embargo, el inters c reciente
con que la ciencia 'j la teora poli ticas es tudian el papel que juega el
d emento poder en el proceso gubernamen tal , permite apreciar la insatis[accin producida por el anli sis estrictame nte _fu ncional- del (enmeno
del poder, a nlisis q ue conduca a calificar prefe rentemente el tipo de
gobierno seSn su a paratO ins titucional. Cada vez co n ms una nimidad
se considera el poder como la infraestructura dinmica de las ins tituciones sociopolticas. No deja de ser significativo, por otra pa rte, que el nt asis que 'se-pone en nuestra generacin sobre el fen6meno del poder
como clave para la mejor comprcnsin de la sociedad estatal. ha venido
a sus tituir el interes cientiflco por el concepto de sobcranla q ue a lo
largO de tan tos siglos ocup un puesto de hono r tanto e n la teora
polltica como e n la prc tica del derecho intemacio nal. Ouiz se pueda
decir que la sobc ranla no es ms, y tampoco menos, q ue la racionalizacin jurdica del factor poder , constituyendo ste el clemento irracional
de la poHtica. Segun estO, soberano es aquel que est legalme n te autorizado , en la sociedad estatal, para ejerce r el peder poltico, o aquel que
e n ltim o trmino lo eje rce.
Cabe plantearse la cuestin sobre s i el gran inters de nues tra generacin en IOrnO al fe nmeno del poder tiene su o r igen en el descub r.
miento simultneo del subConsciente colectivo, as l como hasta q u punto
d icho inters no ha sido romentado esencialmente al aplicar los mtodos
de investigacin del psicoanlisis al fenmeno colec tivo de m asas. No es,
este, lugar para tratar dicha cues tin, pero facilita la comprensin de este
inte rs repentino por el poder, como indispensable ncleo esencial del
fenme no de lo poltico, el tene r e n cuenta q ue el eonstit ucionalism o,

(NU<!~a

l . GUiLJ(I),IO FElllltllO, Th e Pr..ciples 01 powa


York , 1942 ); B EIITIUND
( Nueva York, 1938): BmIlR\ to:D III! J OUVEIHlI.. , O .. powef (Nueva
York, 1949); CII MttroS E. MIlM RIIoM , poli'kal p o,,'c r (Nueva Yor k , 1934): G:Ril AIlD
Rrrnll, Die Vimon1e der Macll' ( Mu nich, 1948). C{r.
lIAROUl D ,
.World Politi<.:S and Personal l nsecurit)'. , en A S rudy 01 PCI""'e f Glencoe, 111 ., 1950);
l llOlll
LASS ..... D.I. y AlltA lI AM KAI'LIN, powtr
SocidY (N ueva York, 1950).

R USSIll-, po",tr

tambi~n,

D.

,,,,d

WS5WI:ll~

producto del .,.,


... _Rsaffilen
. to racionalis ta
. .
revolucin d
y m eCillllclsta de los siglos XVII
: Iclonal poder mis tico, tal como s: uhoa .nueva clase socia l cont ra el l rae I~ sociedad estata l por la manar ~cla presente en la denominacin
qUla
ma 1Il1ckctual en la que se inc ub I
a~solula. De acue rdo con el cliaceptar q u 1 pod
, a teona tradicio al
.
ser t t I e e
er, demell to irracio nal de la d' ,n, se VIO obliga da a
, . o a mente elimnado, o or 1
In mica pOlhica, podra
mSllt uciones racionales para Ps
~ m~~os neut.ralizado, por m ed io de
es to, vive nuestra p",. un rn U ~JC~CICIO y control. En co nt ras te <o
em
'
I
. ... su rgl m lento dI
, oclOna
es e n el proceso del
d
e os 'Impulsos irracionales n
sobr e s i cabe exclui r :
una serie de d udas
q ue pueden ser lo m s pe rfecto posibie~r
lm,edl~
dede
med
funcion
, e mbl to
la ios
polt
ica. ales

y.X~III, no fu e sino la

ufica~as

~'e;ue Icvant~

LA

jU~

_CRATOLQC(A C01l0 CIENCIA

_ Para deci rlo nuevamen te' el- ..


ser conoci~o, observado, ex~iica~~der~!:ht ~co, como todo poder, p uede
_~s mamfestaciolles y resullados.L~ado s6lo en lo q ue concierne
~r hace, pero no pode mos deli~ -'
os, o c reemos saber, lo que el
t!Cndo
que una ciencia del pod erffilr
y su cse
u
u nasuc su
a tbstancia
l '
r ncG .~ Adm"l e se encue n tra en la infancia 'h
r o og':l.' clu s!e, es indudable
q
pod r llega r a converlrsc en s~ y aS.la cabe preguntarse si alguna vez
cer humano.
guro m strumen to de trabaJ"o d e I cono7

.No resu lta e n absoluto sOl'prendente


.
poltica anl .... l..lcana la rgo
que,
naCida e n una sociedad p I ucrahsta, la ciencia
.
t"
om~rtamlen to (btllaviorist appr ' 1) le m po dedicada al anlisis del
sent~do especialme nte a lrada roue 1 e~ el fen,me no poltico, se ha a
a "mbIente
del
y
d
. cien tfico se ha ro rma dpoo lalae x!mamfestacln
d'
.
. E n este
n a e [a mflue ncia ., d 'Is puesta a aplc . raoI r lOanamc n te a mboIClosa
"
.. teoque todava est por p robar si
ar a . a s ubs ta ncia del poder poltico
de las ciencias del comportamientSUSC~P! lble de ser medido: las tc nicas
de medicin.
1 e la
basadas en los mllIngun mis terio sac rosan to en la co dOS fan llcos de la m edici6 n no hay
.... unt" "
n uc ta d el hombre; para ello".. , "'1

poder~

e;

t~o~ cua~titativos

P~r~

co~ducta,

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(VO' ( , ' , .

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26

PR OCESO PO LfTl CO y TI l'OS 010 CQII IE.RNO

ca sacra ment o es la es ta ds tica. Frente a esta corriente doctrinal, es necesario afi r mar que no hay ninguna posibilidad de conocer la esencia del
poder tratando de medi r el grado dc in te ns idad de las respectivas inter acciones o infl ue ncias que se dan en las diversas configuraciones sociopolt icas quel dc una manera general, puede n se r abarcada s por la relac in, bien conocida sociol6gicamcnte, que se establece entre un IIder y sus
partidarios ([ollo1Vers). De esta ma nera no se ent ra e n el verdadero ser Y
esencia del poder. s ino que, en el mejor de los casos, lo uoica que s e consiguc, e incl uso eslO pa rece problemtico, es constatar que dete rminados
Il rupos pl'esentan, e n d e terminadas circunstanci3s. de terminados rasgoS
psicolgicos; ahora bien, las conclu sio nes q ue se podran obtener de estas
estimaciones aisladas d e l comportamien to colec tivo, de penden d e tantas
incalculables \,aria blcs _ muchas de la s cuales provienen del subconsciente colectivo-- que la r ealidad del ser del poder escapa igual que antes al
conocim ienlO humano, Los inten los que se emprcnda n c n esta di reccin
recue rdan los estriles esfuerzos de la fi losofla y d e la teologa e n d .....
m ost rar o nlolgicamente la existe ncia de Dios: c uan to ms cerca se est
de '::1, intelectualmente, tarto ms El se a le j a, Aquello que slo pue de
ser re\'elado por la fe, es inaccesible a la lgica,

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E l nte " segn
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de la o rganzael ejercicio de ur; e~C~i::~n~ro~s t:lt~~IC~ ~dcr polt ico anal.J!ce: como
sobre los dest inatarios d" pod: p SOCia
e os, de te ntado res. de l pode r
..
el', 01' control soc''' e l '
'
e la ciencill polt ica
'
.
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>='~.. n e estricto sentIdo
d" m "" o . 'l
'
conh.:mporanea, se debe ente nder 1 ~ runcin " "
""-,,,
_
_....: ermlllar -una--<l . ,. _
~
_ , J o l . ....
Ido res
del ode'
.
CCISlon, asl romo la capacidad de-ms detenta,
decisin , ~o m;s!~ 0p~:!:.tio.s. destina~arios d"cl pQd~ ,a.J)bcdc.ccc dic h3 _

se acerca
sin cOi nc~di ~u~~'tar:~~:~r, el concepto ~onlT?l _ ~l .. ~
(rrCrrschuftj, ;;zn po r la
I
I
,al, co nceQto d e ~dOlllinio.
ncleo de todo . " .
cU,a. se la deSis tido de usa r este ltimo." El
plieado ms adel;~~~~a p,~IJt.lco. --:-este ir~l po~tanle t r mi no ser ex-

~~~e~~;r~;e~~~juyegc~ \11 YC~;~l~:~~a~lel~~~li~~a~n~!:~~~~n:nY e~~~ie~~


,

n ro ar e pod e r polt ico.

,
.
En el Estado m od
proceso de l poder con~~~~,/9nl~~JtuclOnal y democr~ico, la esencia de t
e
las dife re n tes ruerz;s Plurarnt mtento de es ta bleccr un cquilib rio ent re
lasociedad csta ta l s ie
IS as ~ue se encuentran compitiendo de nt ro de
1T01l0 de la per~~na r~d~ ~aranllzada la debida es fe ra para el libre desa I a
lOma na. En las mode rnas au tocracias bie n.
, .
un nico de te ntad o r del poder m n.opo~ ,1
como co.ntrol social, estando el m iembro individua l
es la ta l somet Ido a las exige ncias ideolgicas_ dsl grupo

PODER y SOCIEDAD ESTATAL

As, pues, en es ta obra no se t ra ta r e n absoluto de estudiar la esencia


del pode r ; para nues t ra exposicin deber n ser consideradas como sufi
cien tes las siguientes o b servaciones.' Por lo pro nto, tngase prese nte que
el poder es t e mpleado CO IIIO un concepto estrictame nte neut ral, fun cional y libre de cualq uie r 'valo rac i n, E l poder hace e~elusivamente a UDa
s iluacin o relaci n de heehQ" que en..!,, ticamente, no es ni bue na ni
mala. Conside;:Uda como un todo, la sociedad es un s is tema de re laciones
de poder wyo carc ter puede ser politico, socia l, econmico, religioso,
mo ral, cultural o d e o tro tipo, El pode r es una relacin sociopsicol6glca
basada en un reciproco de<:to e ntre los que de tentan y ejercen el poilcr
-sern denomi nados los dete ntadores del poder- y aque llos a los que
_sern aqu designados como lo s des tinatarios del "'Poder-,~
ma rco de la sociedad, el Est3do se presenta como la fSlrma

4. Sobre \o que silfUC cfr. KAill, t..IlEwtNSlf.IS, . polill<;;al SyslenlS, Ideoloics, and
I nsilutlons and Ihe Problem of Iheir Circulation. , en W..slcrn Poli,ieal Sciencol!
Qua,u,ly, VI (19)3), pg. 68'9 Y 55 ,
5. La Icrminoloa:a en in lllb e s: " o ...t:f holders (dctenlado rcs del poder) Y pCJwc '
addre5seu (destinatarios deL pode r ). Y en alem:n : /I.IaclrU,(jgef o Mac/inlrabc r 'i
Mnchl/ldrcssal t rl , respcClh'amen lc . (N, del T.)

consideraciones
y :t Es
la tas
estim
acin d ~l pap ge
Irn e' l-al'
,cs de be n ser ;Ihol'a apliradas al anl is is
estrur l ura d d
,c ,
Lac ~nc lona que j uega e l e lemento pode r en la
e onll nro,
p nmera ob ' ,. '
ele me n to p ode r no slo d
. ~1:acl n que _se 'ImP..!!.l:le_es que el
des tinata rios del Od ~-:--;-om lllaJa relaCi n entre los dc te ntadores y los
los dife ren tes del~ntaC~~:~~~_~upode
adems condiciona las relaciones entr\.'
__ _
. e
cr, eslO, natu ra lmente, en el supucsto
6: La. trnduccin de la palabra lIerr$cl It d
.
'
puUuca rnod erna Ir:as su ut ilizaci n y
I IG . ' ,e IIran IInpor'ancl~ en la ciencia
r ealiza r , En in lll~~ s.c cons tala ;, nn popu anue' ll por Ma>: Weber , no es f:kil de
Loe .
.
.,
.. _ 1' o menos u'cs t,'~duccioncS'
I 1 I
"ens~ern;
d ll""""/WII (domi nacin), Belld;x uc de
. rll "- rell a, ma ndo),
los ,Inn m os ,,,tu y fIIlecl {el qU' manda ' r' q
lod/l.,~ m3~ra$ usa lambin
mro" (coo rdin.1c;n ;mperal;"a), Parsons )E~ ~'~:':$ ma.nd lldol; ~",pera/ive coo,lIj,
fI~,rl Ct'sdlsc/lalt (qu eSle autor no conoc' 1 ha ducc!Il espallOla dc Wirl$f;I"Jlt
crrr. Weber en ' elldi H e.rrscJlIlft en tln ""n~'':
IndUCi do al parecer por d o",inaseilor y ,'sallo, con lo cual pa ree
, I que se r"1l10\lta a las rd aciorlCS C\ltre
rninaci!>, seoro que eJc.-cc~ re;e;" S ~~~~t~ h~blar de dominio (imperio , d<r
una cuestin. abierta . se ha ['referi do ;rnduci,~S' ~sa.a.l .. Aunque de$de luego es
parn:c q ue ,t"'~ un lI!":1do supe rior d ... ab~Ir...:C~ lo",n"o, ya q~e t;" le co~p 'o
l anl,:" .cnc:lJal'~ mejor con el sentido que ,iene wq~ el de dommacin, )' por lo
dOml~1l0 o dOl1lmacin como . 1;1")1 puros. a lo
e , 1', que hab l:'l de fonn"s dc
, mecln carac lerist ico d e su mc'looO d " Ji ~uc se lI "i1 a t raJi UIl proce:Kllk ab:;,
su lroducein de Jcll inck , h" b!3 d c ~c .'~S d".rC~kS .. Fcrn:l.ndcz de 105 Rios. CIl
esta obra: 3,12 1 )' ) ,22),
I e o,mn acl ll (", d . ""ludio al final d...
7. Sob,'''' eSl a d if"rencia "id. i"l,.a, p"g.

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28

ANATOMA

PROC ESO l'Olfnco \' TIPOS DE COIIL EkNO

de~que cn~ s is tema poltico en cues tin existan diversos dClcn tadores
del poder. En segundo lugar, para comprender la natuI1lleza- dc 2:I.!!..sistc.

m~ p'oltico en una socied)~ e51<1I31 concreta, deben ser dis tinguidos

- aunque con f ;;-cuen t cs ~ncomi tan cias entre dios- tres gl11do$ en el

p roceso poltico, esto es, -1tw Cmo obtienen los dctcn13dores del ~c r
su_ ejercicio? Este mom~lo del proceso del ~~.L pucdc ser designado
como la instalaci n o nombramiento de los dclcnladores de l poder.
UlliLY!!Z obtenido el poder. cmo se;= ejercido? El campo de esta
cuestin alx~rca la as ignacin jurisdiccional y_dis t ribuci n de las diferentes funciones rc lcvantes~ra la vida de la co mu nidad entre los dive rsos
dctentadorcs del po~e..r.\V Cm? ~cr controlado el eercicio del pod~r
wltieo,.Eor los.Eetentadores _ uno O varios del poder? En esta ltima _
c ues tin, sin duda la ms importante de las tres -me ncionadas. yace el
problcm~ de una adec~da Ii:!nftacin del ej~rcicio del poder; ~it
cin puede ser llevada a cabo:?. bie n a t ravs de la respectiva inte raccin
entre los difereOles de tcntadorcs del poder, bic n a travs de la in tcrven
cj de los .4.estiniH!l.!ios AIil poder. Y csto es el ncleo csencial~e lo que
his tricamente ha vcnido a silllamado e l Es tado cons titucional.

'((3)-

I
\

SORRF. EL CARC1I:M. DEMONiACO DEl L pODCR

Llegado a es te pun to, nueStrO a n lis is del fen meno del poder se ve
confrontado con un hecho psicolgico fUl'!damentaJ. Es evidente. y numerosas son las pruebas de e llo, que a ll donde el poder polt ico no est
res tri ngido y limilado, el poder se eltcede. Rara vcz, por no decir nunca.
ha ejercido e l hombre un podcr ilimitado co n mode racin y comedio
m iento. El poder IIcva en si m ismo un estigma, y slo los santos ent re
los dc tcntadores de l podcr -y dnde se pueden encontr3r?- se ran
c3paccs de resistir a la tenlaci n de abusar del pode r. En nuest ra exposicin ha s ido has! a ahoRJ!sado el concepto .. poder_ pa ra des ign::U:"'y'n
< lemento objetivo del acontecer
ltico s in ninguna c ualificaci n tica;
sin embargo, el pode r incontrolado es, por su propia nalUraleza. malo.
El poder encierT".l en s mismo la s!!nillLa~ su propia degene racin. E..lP
quiere decir uc cuando no est limitado, el poder se t rans fo rma e n
tirania y en arbitrario despoilSm-o. De_ah( Que el poder sin control ad
quieraliacenl o moral negalivo que revela lo de moniaco en e l ele mento
~er )' l o a tolgico en e l p roceso del poder. De esta doble faz del
poder fue plenamente cO!lsd erue Ari w~u ando enfrent laS fo rmas
_ pu~de gobierno a las formas _degeneradas; las primeras es tn des
tinadas...a.seO'ir aLbic n..c.QID n de los destinata r~$ d~_oder- las se~D
das, al esgs la interes de los de ten tado res del ~ e r, El famoso - frecuc n
temcllle ma.1 citado-- epigrama de lord Acton hace pate nt .... de manera

<

DE L PROCESO DEL PODP.R I'OL n co

29

aguda e l e lemento patolgico inherente a todo


d I
wer lend s to corrupl absolutc power tends ~~occso e pode r; . PoEl poder tiende 3 co r rompe r l' e l poder absohu .corulrrupt absolut c ly .
absolutamente.
.O_he. ~co.[[.om~e

~ CO!\lTROI. DEI. PODER l'Qb n co

t od~OIl el fin de e vi tar ese pelig ro s iempre presente, que es inmanenfc a


-:-:- ~e r, e l Es tado o rg~nizad0.Exge de manera im perat iva ue e l .
PO
,
lldiCO. tanto en i.nte.rs de los detentado res c:mo
_ _ lOS
e po er, .sea restrm<Tldo
v r
.,a do. S"lendo la na turaleza
hu~
~ _ _ t>-=-<--:Iml
mt icame o~o_~s , 1l.0-la-4!Lespe rar que .d icftas lim itaciones ac t e n aUlod d
-..!!... e. ~.m ~ que_debern ser introducidas e n e l proceso del p d
es e fuera--Limlla r (1 PQde J:..po.lit"
. _.1
o er
tadQres del
d .
- .
.- ...!.c.9_ qy!er~ ec ir limitar_a los detcn
"""--",,,-"po
""'iller.l, esto es e l nucleo de lo ue en la historia :mti
modcrna.E~ .la (?olti;a ~arece cQmo el-SQ!!stitucionalismo. U~~:d~
~ Ja cQmUDl dad-loJ}I]! una_serie de .rcg\;Ls fija s que obligan I.Wlt
l
e(~ntador7s como a lo~ destinatarios del poder, se ha mostrado c~~o~~
mejor mediO para dommar y evita r el abuso del pod
l' .
d.!! sus de tentado rcs. El m ecanismo de esa
I
cr po II,ICO por parte
_ 13das en un docum ento
. ~ reg a ~_que es tan , ya formu
zad
- _ro!fllal, I ~ consllluclnJ a prof undamen te enraj
.as en las costumbres y conciencia naciona l es co m co
" ~"~"
una detallada exposicin m s adelante . Esa ~s . .
~~x~s.lra
t ro de cu.!!guier _teo r ra de la constit~cin
tC t n constit uye el ceno

~~;~nda~~~E~d'

d:~:~

pod~parte de

csto..CI control que se ejerc: sobre los de tentadores del


.
r ~s una ~ues t ln central de los respec tivos valores sociopoliticos o
Idoolol;las, baJO cuyo dominio se enc ue ntra c ualqu ie r comunidad
Po r
parte, los de tentadores de l poder ne ce s itan la debida
para
e
va
r ah cabo las. tareas estat a les' por o t ra P'""
q e b d
,es "d"
tn Ispens able
.u aJo IC a au t ond~d q uede garanti7.ada la libertad de los des tin t .
n~~ del poder. ESlo. m ismo,. ~ic~o de una m a nera concisa: e l eSl abl~~.
m lc nto d~ u.n .armo Dloso equlhbno en tre estos dos valores fu nda mentales
es, en pnnClp lO, el eterno proble ma del ho m b re en la sociedad S .
n e ntre li bertad y sociedad esta 'a' . la ' I"b e rta d d' e egun
se
thaga
' t la. e lecci
d
los des
lIla aTlOS .el ~ c r slo quedar garantizada cua ndo se con lro le debida.
mente el eJerCICIO del poder lIe,rado a cabo po"
d
d
exis t
.
.
us et enta o res La
enc Ja. o ~usen~la de . dichos controles, s u e ficacia y estabilidad: as
como su ambllo e ml c ns ldad, caracterizan cada siste ma
, ","
ticula

.f
.
po .1 ICO en par
r y pc r m ilcn di erenc lar un s is tema pollico dc 0'"0
A
' . s ,,pues, S6 lo

u,~a

8. \lid. " f ra , p;i . l ~g y ss.

au~~;~~=~

ANATOMIA DEL PROCESO DEL PODER POl.fTlco

3\

PROCESO POdncp y TI POS DE GOBIERNO

30

el anlisis del mecanismo de vigiia ncia y cont rol del poder. conduce

comp re ns in d el p roceso polit ico.

E L SI STEMA I'OLfTl CO

Con la in troduccin del concepto .sis tcma politico_ se ab,re a Iro


a m ;oe'"iO'-nO al fe n meno del pode r. En e l sentido m_SJWlPh.O-1 oclo
~s lado con unas dete rminadas relacion';-clltre 1 dclcntadorcs_y ,los
dcsnalarios del i'O.!::!cr,..E.!Qrcsada en la forma ele unas perma?c~lcs IO St" udo ncs gubcrnamenlalcs~un sisti:,.ma poltico ; su caraclcnsllca c.sen~ c~.. I- cS e l a pa rajo 9..-mcf.fl.!Iismo---tral(s~~~al se llcv~ a cabo la d irecci n de la cOlUun ida;ty eI...riercicio del dommlO. Ahora bIen, e~ pleado e l1
csttO.- S~;Jltjdo el ccnecIDo -sis te ma politico-, al ser suscepliblc . de ser
a licado a c~a l qu icr Es tado . se e nsancha d e m ane ra que es prc ll cam~ n '
t~ in'scr"illle, a _no s e r que se lle ne dicha estruc tura con un contcllIdo
de te rminado,
,
"
d' "
"
U;-c1ave para llegar a una util dlre renc lac l~ los l s tln t ~s ,S I S
t cmas-POUlico$J..C .J<!lCuC!!lt~ e n l as di versas ideol~@!. y e n las ~l plcas
institMfiones que a s tas se...f9rr~sl~mden, por m ed IO de las .c~a1cS fun
c'ona- cad-; concreta sociedad estatal. Todos los siste mas poht,lcOS estn
1
tados necesariame n te sobre de terminadas ins titl,!,c ioncs e ldeolog fas ,
ffi.9
__ - ~
, d \
\
cJ'e rce el pode r en
Las instituciones son cLaparaJo,JLLrav &_ c c ua se

, dad organizada como Estado; las ins tit uciones son, por lo t,anto,
~;:O~~~ elementos o compone ntes de la maquina ria estata,l, e~ ~ec lr, en
- -,- -.- 'a, . \ gobierno el parlamen to , los tribunales d e JUstICIa , la ad
gues ros I ,'"
d
rd
, "
c'dn p,',b lica la policla y los s iste mas de valo res que a n sen I o
Inlnls ral
"
d 'd l fa se
. , ' lucio nes y de te r minan su rejos, E l concepto e I eo os ,
a \ as IIl S 1
'
d d
'nsarnlelluede definir de la sigu ien te manera: . Un Sistema cerra o e
,
p
que exp lican la ac titu del hombre fre nt~ a la vida y su
en la- sociedad, y que p ro u nan u na dete"!llnada ror~a de
" '- q uerorreSp' e a dichos pensamientos y c reenCIas, y
yaccl n
~'
\
. \'
' esd_
- - '-b
a , .al'" a , 10s .1 0 Las ideologla s son as cn s ta IzaClon __ c
q u e contri u) ' e . . . '
- '
-- -.
d I
los v;iore-;-ms c1e.vados ~1.!JQ~Lg~(ee una parte predom,mantc e, a
-- '- d d' - - -;::;-u rriendo ra ra vez- la socie d ad en s u totalidad _ E s 1m,
socle a ,o ---......

portante s ubrayar ex presamente q ue las ideologas y esto es lo que las


diferencia de la teora o filosofa poltica
impulsan ~ ~ r t idarios a
la acci n para consegui r su reaIi1.acin. J.dcologias son, por lo tanlO, el
tdos o el espritu: del dinamiSmo polt ico en una dete rmi nada sociedad
estatal.
Es tas dis tinciones y de fi niciones ape nas d icen a lgo nuevo, s in embago, s es necesario afi r m ar q ue la relacin que se establece entre las
id,-'Ologlas y las inst ituciones no han recibi do gene ralmente la debid;\
IItcnci6n, Son raras las ins tituciones con una fina lidad estricta men te u tilitaria; pocas son indiferentes o neut ra les frente a los va lores ideolgicOS
d e la organi7.acin poltica concreta, Mient ras q ue e l bo m bero o el policfa
-que llevan a cabo una tarea es t rictamen te funcio nal- a penas re flej an
ningun valor social propio, sino e l de mant e ner el orde n y la segu ridad,
la mayor parte de las ins tituciones est:in imbuidas por e l Idos de una det C rlni~13 d a ideologa, Un enfoque ontolgico dc la historia de las ins titu,
ciones polticas pod r:i qui7. mos t ra r que las ideologas sociopoHticas han
creado en cada caso las ins tit uciones adecuadas para servirlas, Seguro es
que la mayor parte de las ins tituciones estan fun dadas, condicionadas y
acuadas por una ideologa,
Esta ntima correspondencia e ntre ins tjuciones e ideologas es la ex
plicacin del hec ho frecuente me nte ob sen'ado de que in stitucio nes desa
rrolladas en un especifico ambiente ideolgico para cuyo sen 'icio fue ron
c readas, pie rden su identidad funcional c uando son tras plantadas mecnicamente a un sis tema poHticn con diferente ideologia ; e n este caso,
dic has insti t uciones sufren ilUlOm ticame nte una transformaci n, Elcc,
ciones, parlamentos, partidos politicos, ins tituciones desarrolladas en e l
sis te ma polltico del Es tado cons titucional, li bera l e igualitario, para la
realizacin d e su ideologia liberal e igualitaria, ca mbian su intrlnseca s ig,
nificacin y llegan f recu en te mente a ser u tilizadas e n un sent ido muy d i,
ferentc, cuando !Ion aplic<ldas e n un sistema poltico to tal itario,
As , pues, teniendo en cuen ta estas observaciones, e l concepto .. siste,
ma poltico. adquie re en nues t ra investigac in un especfico signifi cado:
se e ntende r:i por tal una sociedad esta tal que vive bajo una ideologa concreta poltica, socio polit ica, t ica o re ligiosa a la c ual corresponden
unas de terminadas ins tit uciones destinadas a l'eal i1..ar dicha ideologa domi na nte, Sis te mas polticos en este sentido hay relativamente pocos; his
t ricamente se pueden mencionar. entre los ms impor tantes, la teocr.!cia, la mo narqua absoluta basada en una legi timacin dins tica, el cons'
titucionalismo de cal':ic te r liber.!1 e igualitario, el colect ivis mo (corpo rativo, social o comun is ta) y el fa scismo de o rie ntacin m inoritaria,lite,
Es carac te ris tico de la conciencia ideolgica e n el proceso de l poder polil ico de nuest ros das, que aun aquellos regme nes polticos que se basan
e n el simple hec ho de la fuen..1 se sientan o bligados a colga r de sus bayo-

,.

(1

ne tas una bandera ideolgica c u)'o colo r generalmente es de tipo nacionalis ta.

t
1

I
I
I

I
1
J

I
I

ANATO,\UA UEJ. 1' ll.OCESO DE L l'OUEIt l'O l fn co

I'ROC ':SO l'Ql.I nco y T II'OS DE GOIHERN O

32

S I STEMA S I'OL fncos Y I:OkMA S DE GOBIERNO

El concepto .sistem 3 politico_ no tiene el mism o sign i ~ cado que ~I


concepto " forma o tipo de gobierno . c;.Q.m---'PncCJlto_ gCJU!nCJl~aJII
no _sistema pol..ic0.!'.1'!~:I!f~~!..O .s~ n cral una serie d~ t i os _~e gobier no
que csln_unid l.!.s por la identidad o afmidad d~ sus ldcol~~l as y. de las
instituciones que a stas corresponden. As, el sis te m a p,ohllCO del co~s
titucionalis m o democr tico incluye diversos ti pos de gob ,crn,!.Q~.e._ ~egu n
q~oio:-madl!.!..a~in t er,!-c" i n de los dife re ntes de l.!<nt ado~s. de l pOdc,r
e n la formacin d~- ~q.J un t~~ esta tal, se instit ucionali; an como pres ~
dcnci;jismopa rlamentarismo con sup re maca de la asamblea o del gabl'
nC;:-gobicr'no de asamblea::-gob[.!rno directoria l, de mocracia directa . o
scmidir ec-ta . Todos estos tiPos de gobierno es tn insp irados por una m lsma...ide.ologia..cstJl...ei._P9L M uella_c.Qru;epci n que t:onsid!< ra .b.....Y.oluntad
popular como el poder sup rem o. Frente a eslo, el sistema po lt!~o de !a
a utoc..E!.-cia p ~.!l!-J,!.n repe rtorio ms mplio de ideologa,s pohucas d()o
minando el proceso ~de l poder: se advierte~,.!.n tre otros, slstem.}s de va
lor';-e tipo minoritario-lite, de legitimacin mgica, timocrtico, proJi! taiio, rac ial, corpor3livo, todos e Hos ca racte rizados por negar el
p rin cip~ de gua~ad. En correspondencia con la , respectiva ideol~ga
do minan te, y com o mate rialipcin de ella, se constltuye n .!.as m~s dlversa~ f~nnas degohlerno: mo narqua absoluta, gobierno de asa mblea tal
co ~o 1;; practica hoy e l comunismo, la dic tadura personal del fasci smo y
del nazis mS'..... as c.QillQ los difere ntes _reg~e nes ,au toritario~ , orient~dos
hac.!!l2!n neopresidencialismo, cu yo tdos IdeolgiCO no es s~no una capa
/' exterior uc c ubre el monopolio del poder q ue ejerce e l dommado r de hecho: estas estl}!~ra s d5!poder pe"de ser denominadas go~ie rno.s horizontales. ya q ue n_o cs tl'ln en absolu to e nraizadas en los dest mata n os del

......... t!Qd..e.r.
- - En virt ud de una precisin te rmi nolgica, quede. pues, ase ntado que
en la siguiente exposicin e l concepto csis tema poltico- se refiere a la
estruc tu ra ideolgica, mient ras que el concepto c tipo de gobierno_ o
_rgimen polhico_ alude a la concreta confonnaci n de 13s ins tituciones
del sistem a polltico e n una determinada sociedad estatal.
D ISTRI BUC IN y COSCESTRAC IN DEL FJ F.RCI CI O DEL POIlER

En es te punto puede ser int roducida una tesis para identi 6car los di
,'ersos sistemas polt icos y la consecue nte diferenciacin de los ti pos de

3J

gobierno que aq u llOS- incluye n. E sta tesis es la clave del anlis is del
proceso d e l pode r inte ntado en este libro, y por 10 tanto el fundame nto
de la h.-or[a de la cons titucin q uc e n l se ensaya. La difere nc ia bsica
entre los diferent es s is temas polticos radica en s i el p~er , a o arg~ Bel
proceso ;ubemamental. est1 atribu ido a varios, en s i i nde pen dientes. d etcnlado res del poder. entre los c uales, por lo tanto. esl ai~tluig.o I!ra
ufLco mn ejercicio del dominio,
si di ~ho e jercicio del dominio es t
concent rado e!Lun solo dcte nt'!.do r del poder,~lo monopoliza.
Este nico detentador del oder ucdc ser una p..c:.~a individual
(el dic tado r) ..... una ~asamblt:a , un com it, una jun t a ._~~....E.~r lido. En el
caso elt: una de tentacin comunitaria y de una distribucin en el ejercicio del poder poltico, el siste ma polit ico ser ca lificado, segn sea s u
fund a men to, como cons tit ucional o cons titucional democrtico; his t rica
mente, es tos dos t ipos no son i d nticos," En el caso de UllaJ:.o_nCJ:nlr.lcin del pode r poltico en las ma nos c;le un nico detentador del poder.
el s iste ma politico se califica como a utocrt.ico , EllilW,..$Icme luego.
numerosas varian tes de cada uno d e estos tipos de confo r maci n del
poder. s iendo f recue nte etrec os la mutua y fruc tfera influe nc ia. de ta L
malle ra -que en cada 9s0 conc reto se impone u'n an lisis del aconteCer
real de l proceso de l poder.
El criterio de dis t ribJ!.cjn~ y c~!1lr_.tcin de l eje..r.cicio del pode r
d,ebc ser examinado ailicnd..Q12 a tod!!sJas Jases del prOCeSO gubernamental. S~~is t ribucin d el poder e n la dc!.lgnacin de_ l..Qs .d..,Uc.ll
(adoreS cua ndo. p'or ejemplQ. un cargQ Vi llt:.U.lrul.Q.iLCje.r.t.o ~podc r polhico
se ~.!> ti enc~ t ra vs de elt;Cciones libres e ntre los di"erso~ candida tos y
.2artido~~om pe t icin . ....E1Ul:poOOQ; -" c.st.o, se da r u na concentracin
d~der..s!lUndo_c1 .-4..et ell t 3dor del poder acce~e a l cargQ. bie n ror la
fuerza (conquista, r evoluci6 n) bien po r e lecciones fa lseadas. E n el ejcrciis
el gobierno y el parla lll c ~to . o
dic hal,!nci n la con
l und6 n les legis lati..... 2. bie n_ del
gobierno
r
Icgis lati \'2,.!;1 uno
-. el Ot ro. Fin a lm~ntc, el conJrol del poder politico estar dist ribuido e~
Irc d i fe~l1!Cs 4~en ta dor~Jicl pQ$l~ LCUj1nd.o , por ejemplo, e l parlamento
puede des t.ituir a l gobierno por e l _voto de no~o nfianza _~ O c uando el

r~:~~~i~~~~~~~~~t~!"~od~'~';',u~a~n~ .Q.1t

11 . Vid. i"fra, l'll. 8'.1 Y ss.


12. La tenninotOlla sobn: e!S la prc t ica cons tituciona l s uele ser difen:nle en
a1,l10",," y traduceio...,s; por ello !le hacen necesarias unas consideraciones. El parlamc ntari~mo tiene como priocipio conformador la idea de qUI el Robiuno debe
eOnlar con la ctmfilma dd parlam elllfJ (L.ocwenslcin: interde pendencia por intcgracin ). L1: icamC"IC, cstc principio nos da la clave para una correcta terminotogia.
EII la gcstin parlamentaria se dan una serie de \'Olaciones de ctmNan;:1I que ti"nen
como ~u l tado oror ra r O retiror (privar. perder) d icha confi~n:u. Las \'otucioncs de

34

PROC ESO POLlTlCO y 1"11'05 DE GODlERNO

AN ATOM(", DEL " RocEro DEL I'OVER 1'Ot.lTl CO

gobierno puede d isolver el par1am ~ to y~d e ~s ta manera dej,!!rJa ltima


clcc!.oradO. como_supremo detc'!..t ador dc!J>odcr . No hace falta
d eci r que seme jan tes reclprocos con l roles del poder no existen e n un
s is tema de concen t racin del poder.

~!u_np.a~al...ill.c2.t o!.l1a de l~s sistem a! poltico$ y de los~ ti pos de


J;obicrno en ellos inclu idos p.!Jcdc ~r exprcgs1a terminolgicamente de la
I~cjo r ma nera por los co nt ra puestos conceptos . palier:.ci:.. y _monocra.
~ c~rcsa~do el p rimero la dis tribucin y el segundo l.tconccnlracin
del poder politi co. Sin embargo, lo que se gana empica ndo UIlOS trminos
m ,s preci sos, se pie rde cuando s tos son poco usados, y )Of cllo a lo la rgo de e s ta ob ra ser u sado el c on cepto cons titu cion:lli s mo para d es ig.

d e-&i.~ ~

conflarua pueden tener luar : 11) por inicla liva del p,a rl:lme nto = m oci tl de cellSllra
Que conduce. caso de ser a p robada, a un VOIO de Cel1Su rll; b) por inicia ti\'a de l p ro.
p io lIobie mo '" cu esl i d" d e co,,/ia u~1I que conduce, en su C3$O, a u n VOIO de c o'"
(ill,, ~a (bien para investidura , o a lo lar:o de la aCluacin gubernamen tal ).
Tras lo dicho, las expresiones correc tas son: p ropOner lUl VOIO d e u ' ult ra (a r.
t icu lo 65. p:!.rrafo 1, Cons tituci n espao la de 1931 "" a mocin d e ce nsu ra); acordar
(art icu lo 64, p rrd fo 1, Cons lilueln d el 31) o , uhaUl r u n \'010 de ctns.ml. Dentro
d e es te marco se d eben comprender las iuurp~llIdones que iniciadas por el pa rla
mento (parlamentarios) p ueden conducir a una ' 'OfacilI de COII/UlIIta que puede ser
a su \ ' u promovi da -<amo se: ha ex pueslo ms a rriba- por el parlamento ("" mocin de ~nsur:a) o por e l ;obierno ( .. cuesti n d e confia nza). Vi d. Pll r lemen ls, Pa
ris, 1961, p:!.;, 275,
Por o tra parle. se deber hab la r de plOIfl ~ar o prop cmer 111 CIIQlidll de ca ll1 illlltO;
aco rdar (concede r ) o del/tgar el "011.1 dt con/iollZo,
La le nninologia alemana (art , 67 Ley Fundamenta l d e Donn ) M iu/ra"eus"of "m
se t raduce literalmente por '''010 de desco nfianza _, Asf se ha traducido al francs
(vid , DUVERGoR, Cons /illl/ io ll el tlocumellls poli l iq"u , 1957, p. 67 : oexprimer &a
d fianceo) '1 a.l espa ol (uyC$ Co.I5IUueio"IIIe.s, T auru5, 1959, p:!, 186 ), Sin emba r
itO, tras el cuadro aqul expues to no es :u:onsejable tal traduccin, si no q ue co nvierJC
hab lar exc lusivamente d en tro dd ma rco d e u na vOlaci n d e eo nfia nl a iniciada por
e1:obierno, del deS<!o del par lamento de acordar O recl'a~'''' (lIe,ar ) el >'f}t o d e C O II'
lian~II, y paralelamen te, aco rdar o r ecllazar (negllr ) el votl.l d e eellsu rll cuando la
iniciatiVB de la votacin de eonfia l17.3 p,arta d el parlamento, q ue es e l caso del ar
tieulo 61 de la Ley Fund amenta l,
No es tan correcto hablar de a probacin de una m ocin de censura (asi, a r t. 50
ConSl ituciones rrancesas de I ~ '1 19SA) como de aco rdar 1111 VI.I /O de Cell5"rll; la
eltpresi n mocin d e censura h:>ce referencia lil p ri me r pu nto del proceso : el d e
la propuesta de l voto de censura, ESla p recisin lenniDo lica, ap:>cle d e s u r un Iloica, est a poyad:> por e l art iculo 64 d e la Coru;tiruein eipaflOla de 1911 , La exposi.
ei n en Plldemw/5 (ap. d I" p,s, 263268 ) carece de la necesaria prec is in te rmino lgica: habla de /nol ion d e d firw cc, cuando d e be dec ir tIl o/io'! de cc nsltre (265); por otra
pa r te, inlroduce la e~pre sin , 'O h ! de ",i /irmee (266) Que una vel pa ....'CC hace r refen:.cia en lIeneral a la prd ida de la co nfianza parlame n taria de l ,ob il:rno, y aIra "el.
(267-'), a l VOIO de censura (MiSSlr/mensvolIlIIl , art, 67 Ley Fundamental d e Bono ).
Llegado a este punto, quiz sea conve nient e introd ueir u n concepto o e xpresi n q ue
h ic i.::se referencia a la prdi da de cou/ilm~a d el parlame ,, /o e .. d gob ien w, si n distlnuir si laI p(!rd ida tien e ulla r 01 Ulla va/acin de eon /ian l.ll in iciad a po r el :obierno (voto de confianza ), o pOr ~ l parlamento (voto de censura ), Es aco nsejable
in trodocir ~ >'f}/O d e 110 colllill l~a . o ~ V010 d e de,scm'{ io'lUl., q ue re irla como cale
garla ; eoer.lI -una especie d e Obubeg d fl- c om p rendiendo al \'010 de cens ura '1 al
VOIO de eoofianza. Todo es le complejo tiene s u nocle<;> en el hecho de que e l ~ voto
de no confianla. en traa la dim isin del gobierno (o u na serie de co~enc ias
extraordinarias) : b te es el pun lo de releva ncia j mid iea, Por ello e s aconsej able se
parar I~menl e (" id, art , 9.t d e la Co ns titucin ita li ana de 1<).17) est as s ituacio nes
d e hecho de aquellas en que, si bien queda perturbada la conr,ama cnl re a;ob ierno '1
parlamento , en ltimo tnnino carecen de relevancia juridica (votacin nel::ui va an te
una 1,,'1. impuesto s, etc. ) -aunqoc, sclj n Locwenstein, una con traaccin de es te tipo
conduciria norma lmen te a la dim isi n del gobierno--; a qu l cabda habla r d I: oUJlr esi" o mtl.>!ijes /ac j" de d eseO/II/ant a o de 110 eml/ian:a _ (indepe nd ie nte me nt e d e que
es to de$.-mbocase en una $ubsiui enle votacin de confia nza ). ESlo t:> mbin es taba
previsto en la Constituc in de 1931, arl , 64, p:!.rr , S, a l u igi r a c~ t a s s ituac iones oc
hecho los n:Quis itos fo rma les d el vo to d e no confia nza (en e l le XI O constitucio na l

35

n'.lr a la o rg a ni za c!'Q,!.l e sta ta l ~ara c t e rizad;'LPQ! u n a di s tribucin d e l p o-

Uc:t.....l'. el con ce pto . putoc ra c ia _ p a ra e L l!.roce s o flQltic o que opcra ~con


un a conce n t raci n del p'ooe r . La e xpresi n _dic ta d u ra_, corrie nt e m e nte
e m pleada pa ra los gobic nl oS aut ocr t icos, no cs sie mpr c co rrec ta , ya quc
ha st 3 gobie rnos dc estc t ipo operan , d e " e z e n c u a n d o , c on cie rt as r e glas
d e l juego con s t it uciona l en el e j ercicio dc s u poder; a s l, por eje mpl o,
s i la d e cisin p ol tica de l llOi co d e te ntad or del poder re qui e rc para s u
v alid e z e l ser co nfirmada forma lmente po r una a sa mblea, la cual, bie n e s
cier to , le e s dcil. Por cs to , el co n cepto " dic a dIl Q " se r..1e s ervado para
UJl tipo de gobi e rno en el c ua l un a ins titu c in e sta ta l, con excl u sin d e
l odas las dem s , d e tcnta .sLn2Q.er e n sus manos, m01!21l:Qlizndolo, El
Terce r R e ic h d e H itl e r po drfa s e r este c a so.
--- -

S OBR E LOS " ETE NTADORES DEL I'OOER

Qui nes son lo s d c te ntadores del pode r? Para r esponder a es ta pre.


g un ta , el co ns titud o n a lis ta sc d e be uni r c o n e l socilo go poll ico. k r ea.
1id.aJ1.d!::I"p{~e so d e l p o d e r ~l1,giere_esLablcccr una p r agm tica di s tin c in
c nt re aqu e llos rga~es ta ~aJ cs q~.Aetelltan s eje r ce n el poder en vir
! u d -d c una inves tidura co ns titucio n a l --es to e s , los d e tcn tadorc s del
p o d e r ofici al es, leg lt imos , viS ibles e xter iorme nte - y ti u e Uo s ue de ma,
1an slo se. ha bla ~ e vo to d e censur,), si es que habla n dI: t':: ner relevancia jurdica
en In rc!a~16 n gob,em o-par(ullen to (y tambin j d e d e Estado) (vid. PI'.IIEZ SERR,lSO,
Con"m/(lTIo, !?:!.:, ~ ~U1 l DI:!. CaIrlI U:"" Al. de Dueeho Poll / ieo, 1939, pgs, 611 -12,
con obscn.. ael6n polem lca sobre la o plll in <le ROYD VIIJ.A",",~ en $U Com ell /ll r io
La d isposic~ n p n:scn la in teTCSaDlcs pun los de su bsu nci6n e inle rp rclacin,
.
En relaCI n con la eU~ l in IcrmiDOlgica refe ri da, Locwe ns tein habla de Milc,
,'/Tn,,,el!S,'ol'~m o ,de ""le o{ ,fOll con{ id""cc, ~ n gene ro,l , enfren l ndolo a l a nna del
Kob,erno: dl>olucin del pa rlamen lo; la trad ucci6 n, confonne a lo CJtpues to, es de
~'OI,O ~e no confianl.a. (o de descon fianza), Ms a delante in trod uce las necesaria;
dl <l,rJClOnes en tre "Oto de censura '1 "010 dI: conrlanza, y ms ade lante dando ra7.6n
:> tOO? lo ex pueStO habla d e l{jrmliclles M isslrlluensvo"'m (es to es, \'oto de censura )
'1 ~ n '~lI ls l or",al vme 01 I1Ol1oCo'lli dellce (Ce.15",e} (e510 es, 1'010 de censu ra ) '1 de
r e/ecuon o{ a "ot~ 01 conlirl <!/lee (esto ..,S, n<''1I ar el \'01 0 de eonfi all7.a), Con todo , ~ n
o l ro I ~ ga r, ha bla de 0\'010 d e no conlianza o de s us <.-q ui"a Jc ntes. empleando "si [a
e ~pres. n \'oto de no CO nfi ilm:l e'l IllO idenl ilicada con vo tO de cen~u ra. Lo'! Ley fun.
da men tal de B'lnn hab la s lo d e ' '010 d.., censu ra -:r.rllcu lo 61_ '1 _de no acordar
111 confianza . - a rticulo 68--. La cOnst ruccin eo nup/ual aqui propucsla puede es tar
etl acuerdo o desacuerdo con el derecho positi,'o corrcspolldicllle, ( N , del T.)

,
)

u
)

36

PROCESO

roL/neo "

ANATO~ fA DEL " ROCESO Ilt! L PODER

T i roS DI! GOUTERNO

" eea no ofi cial 'ndirecta W~~n tc m~l!!=.E l ra~j lu cional, influyen y
cooformaD el proceso del poder - los dclcnlado res del PO~ L no Qficjalcs
e i n ~sibl es.
Los dC ICnladQr~all':.s...L.iiSiblc, son ag!!f!..!os rganos
y autoridades y cr~spo.!!dientcs fu ncionario;> que es tn cncargacl.9s--por
Ia..COIlswo.n del Es tado -normalmen te, aunque DO s iempre. conten ida
en un documento forma l d~ de~p,c nr dctermina~~~n
inters de la sociedad estata!. E l pode r poltico que ellos ejercen est
unido al cargo, y a t.ravs slo del cargo se atribuye el domin io a l d e tentador del mismo. En el sistema poltico ~~ consti tucionalismo, el poder
cSl~persQnalizado y ~par~i!Q.s!e la pers0l!ili~el: es inherente al
cru:g!L.ti~pcnd i ent~de la pcrsoE3 que e n un mo~ t o dado lo cjcFm.
A lo largo de la evolucin histrica de la sociedad estatal se han ro rmado
cuat(o detentado res d el poder de este tipo.
-'&Q!:ierno, !<.1.1Jls ant iguo y, fundamentalmente, el m:\s imprescindible de todos cllos, est e ncargado de ntro de l marco del Estado cons
titucional de I ~s fl!nc ioDes gubernamen tales de tomar y ejecutar la decis in." E l ambi to de actuacin de l gObierno cambia segn el perodo
histrico el ti especifico de gobierno.
_.r'2J La asamblea ~I 'parlamento) como representante de los dcstinata
~~del pode r, est en primera line a encargada de la legislacin y dcJ;
fll n dn dc...kontro@(...!!L obie rno. La calificacin de la. asamblea como
rtprejcntantc de la ma.sa de los des tinatarios del poder era meramente
simblica cuando la pertenencia al parlame nto, por razn del sufragio
res t ringido, q uedaba. reservada a la cla se aris tocr tia., plutocrtica y burguesa. la asamblea se convirti en una aut~Hica_ reprcs_e_ntaci n de la.
c.!l.!ndo su compoei(I,.Jlmpliadentro

.!!i los

'oLnco

37

deben ser clasificados como


q uedar en $us ncnso.
ls igno ran de manera exp!tede d uda ne de su
poder en la moderna sociedad de
ac t!..var a l o..!~s t inatario s del po-

dlm""',,

SlalllS

masas.

der para que

conlenlE n las primeras, los

detcn tad o res del poder cornt i t \!fio"a l~s en e l parl!,mento y en el gob ie rno; en las segundas, organi7.ado} como partido nico, son el Instrumen to im presci ndible dc-<"'o nt ro l
~

- 1.9

,
I

des tina-

I
I

proceso polillco a travs de elecciones,


e impacto de la opin in pblica en los
~Q.tnQ ~gtimos deten tadores
.d_tiJx>d.er los tribunnles de iy!ticia cua ndo, e n situaciones excepciona les,
.e.nJl!g;u de ejercer meramente la func in li ubo rdinadadc aplicar fa ley
a l corr~sp'ondien!e cC?l!f1icto de intereses, reclaman e l de recho de declarar
i nvlidas las l~es emi tidas por e l pa rlamento y el gobierno (control judicial de la constitucionalidad de las leyes).

13. Sobre es ta diferencia ,d. "/r,,. pr. 62.

I
I

eXige e n
proceso
poder -: La
l
se
frecuente mente a.1 des
tapar de una de esas cajitas barnizadas ch inas dentro d c la cual se encuentra. ot ra ms peque a, la cual con tiene a su ve:z u na terccnl todava
ms pequea, producindose: as i una cadena infinita de ilusin y rea lidad.
El manipulador de los hilos que entre bast idores mueve las m a rione tas
en e:l escenario segn su volun tad, es u n fenmeno omnipresent.e del proceso del poder. la e mine ncia gris det rs del t rono del mulCL..\parecc
revestida. de muchas fo rmas, ~o mQ. sacerd~t es'y c_o nfesores que d!l..."llinan
e l odo Y.-!1.lm~m.E.n arc~ absoluto, como p ro tegido ud e mpe rador
romano, como gran visir del s ult n o del s ha, como mayo rdomo de pa_
lacio de los reyes m erovingios , cOJllj) amante:s o [avoritas del Rey Sol,
como raml en e l Nepal, o como consecro c r son& - !IDembro deITItcJlell
cubil/el del pres idente americano. Algunas veces su influe ncia sobre los
dete ntado--;:-e s del poder oficiales est un ida a un cargo oficial, pe ro ms
frecuc niClC;--perma ncce oculta ~n la penumbra del a nonimato rrespansa e.
La variedad de tales influencias cxtracons ti tucionales en el proceso d el
poder escapa a cualquier clasificacin. En nues tra sociedad tec nolgica
de mas as ha s urgido un nuevo tipo d e invis ibles de ten tadores del poder
en forma de grupos pluralistas y agrupac io nes de intereses que dominan
los medios de comunicacin de masas. n La infiltraci n y configumci n
del proceso polltico a travs de los grupos pluralistas y de s us vanguardias - los grupos de presin y los l obbies- es quizs, c n comparacin
I~ . Vid . ill{,.", pg. ~J.
IS. \lid. ,,{rn, pr. 422.

38

PROCESO POL!lICO y , '11'05 De COBIERNO

con otros tiempos, el fe nme no polt ico ms significativo e n la moderna


sociedad de masas. Ahora que la masa de des inatarios del poder partici
pa activamente como elec lorado en e l proceso politico, la formacin de
la opinin pblica, que refleja y a su vez m olde a la voluntad del elccto rada, se ha conve rt ido en el aspec to ms im portante de la d inmica
de l poder en la sociedad pluralista de nues t ros das. El e lector f l.'Cibe
la inronnacin sobre los aco nt ecimien tos polticos y sociocconmicos,
junl,lTllcntc con el aparato ideolgico para su valoracin. no slo de los
dctc nladorcs del poder legt imo -gobierno y pa rlamento-- s ino, y quiz
con mayor ampli tud , de los partidos y grupos de inters que actuan en
plena libcrtad. En la po<:a de la elec t rnica, las tcnicas de com unicacin de masas se han convert ido en el mediu de enlace por e l cual se
facilitar a las masas la debida informadn sobre los hechos socicconm icos, as como su interp retacin ideolgica."
Por esta raz n , en la sociedad contcmpornea, los grupos pluralistas,
que disponen de lealtad de sus partidarios y adheridos, son dClCntadores
invis ibles del poder ; a stos hay que aadir los que dominan y controla n
en fa vor de dic hos gi"upos los medios de comu.nicacin de masas a tra vs
de los cua les se forma y es timula la opinin pblica y, con e llo, la actuacin del e lectorado como sup remo de tentador del poder.
Consecuent e ment e, e l cai"Cl ei" de un sistema poltico depcnde en muo
c ho d e si el acceso a los m edios de comunicacin, as! como su uso, es
igualme nte posible para todos los de len lado rcs del poder y grupos plu.
rali s tas, o si est concentrado en las manos de un nico det en tador del
pode r o de un grupo pluralista privilegiado. En e l Es tado cons titucional
y democrt ico, los medios de comunicacin de lIlasas son igua lmente accesibles a todos, mi ent ras que en el sistema polit ico designado cornu
"aut ocracia . estn monopolizados por u n nico de tentador del poder.
Este punto ser t i"a7.ado con amplitud en un captulo pos terior.
16. Es a<lIt ollOrlUlIO hacer una observacin sobre ta traduccin de ck rt a~
ex presiones. AI/us co""wm;ca/QlU t.'S un concepto clsico en d mbito a.nlosajn
de la ciencia polLtica }" ciencias socialcs. Fr\lCnle/llCnle no se suele traduci r.
J . Dl:Nllno ha propuesto, Mass commwlicafiolls. Madrid. 1957. t>s. 1t.]S, para
este trmino la traduCl;in de .comllllicacioucs com,,,,l!arias_. Sin embario, pese a
las ati nadas observaciones del proresor Bcncylo (que di:'linue aKudamenle en el
contcxto enln: comunicaciones individuales y colccth'as ) se prefiere aqul traducir
dicha exp~csin por "medios de comunicacin de mans . )' H IO tan lO por considera r ms plslic:l dicha expresin , como por estar }'a acuado en la Jilel"3tur:t cspat'iola el concepto par..tleto de sociedad de masa:. . Incorrecto e' .medios masivos de
comunicacin. (si es que 5/: ha querido tr,oduc; r ",Q.$ S-(;om",,,n;cQ/io,, mtd;<l), por
ejemplo, Revist <l de Es/udios Poli/leos, 125, ()~K. 316. OltimamcllIe JIt.ltJ<lEZ BIA"~CO
propone comunicaciones masivas (REP. 121. Jl-. SO. nota 2). El traductor h3 credo
lambin \'cr en Olros textos cspailo!es 1:1. expresin leclmologi(;,,1 ",ass sode/y t.raducida como sociedad tecnificad", de masas. l c ha paro.:.'(:ldo ms ,orn.'(:lo hablar de
sociedad tccnolCica de masas o di: sociedad de masas domi nada por ta tcnica.
O. m:los co.-rect:lmenle, pur t:l Iccno]oga. V,d . "fra, P~Il. 412. (N. drl T.}

ANATOM(A OliL 'ROCESO orL I'ODER I'OLfTICO

ESQUilMA DIl U

J9

SICUII, NT E EXPOSICJS-

Parece conveniente e n este punto hacer una bre\'e referencia a la e!>tructura dcl libro y a la ordenacin de la materia que ser tr:llllda. El
libro est dividido en tres panes. La primera parte comprende los captu.
los I y I V )' ofrece el cuadro pragm tico del proceso del pode r en la
politica y su relacin con el proceso gubcrnamelllal. Tras el examen fun damental del e lemen to poder e n la poltica que ha s ido lIcvado a cabo en
es te captulo. en el caplll10 1[ se presenta el anlisis del proceso guber
namental propiamente dicho, que se emprende r desde el punto de vis ta
de dis t ribucin o concentracin del ej ercicio de l poder. En los captu
los 111 y I V se intcntarfl clasificar a los diferentes sistemas polticos segn la d icotom a: concen tracin del ejercicio de l poder (_autocracia _) y
distribucin del ejei"cicio del poder _democ rac ia constitucional_). En es te
contex to tambin ser n some tidos a un anlisis fu ncional los tipos de
gobierno curn prcndidos bajo cada uno de ambos s istemas polticos.
La scgullda y la tercera parte, que constituye n la mayor del libi"o, est n dedicadas a la cues tin crtica de cmo a travs de especificos dis pos it ivos insti tucionales puede ser dirigida y cuntrolada la dinmica del
proceso del poder. El captulo V inicia la segunda parte con una inves liga.
cin sobre la const itucin como el ins \l1.1men to ms impor t" nte para el
control del poder. En los capitulas VI ; I X se llevar a cabo la investiga
cin sobi"C o t ras inst it uciones de control t,,1 como estn nonnalmente
previs tas en las consti t uciones o en sus equivale ntes. Las instituciones de
control pueden f unciona r d el/lro del correspondiente rgano esta tal de.
signadas aqu como cont ro les internos, o intrarganos (capit ulo VI}- o
pueden operar en/re Jos dire rentes detentado rcs del podei" - llamados
a qu controles exlernos o interrganos_. Esle tipo d e instituc iones de
control ser abarcado bajo la categora general de controles horizo nta'
Ies_. El tipo d e gobierno de cada Es tado depende de la d isposicin espe
c fiea de los conti"oles horizontales.
En la te i"cer" pa rte se enfrentar finalmen te a los con t ro les horizo nta
les la categorl::i d e los .. cont roles ve rtica les_. Es ta formulacin proviene
de que dic hos cont ro les o pe ra n en t re los d ifercn tes niveles de la socie
dad estatal, y eSlo no como consecuencia neces aria de las normas constitucionales. Cada uno de estos controles verticales tiene la tarca de fun cional' como restriccin efec t iva sob re los de tc nt adorcs ofi ciales del pode r
poltico. Dcnti"O de esta categora de inst ituciones d e control se invest igan tres diferentes c"mpos: la organizacin federa l q ue se cons ti tuye
como un pluralismo te rritorial (capitulo X), las libe r tades fund amentales

)
)

42

43

I' ROCESO I'OLfTl CO y TII'OS DE G08lEII.N O

AS"'\ TOMfA DEL PROCESO ( UBERNAMENTAL

litud aparente de las in s t ituciones y tcnicas polticas de los E s tados


cons titucionales y autocrti cos, que oculta la fundamen ta l diferencia que
los separa. Efec ti vame nte , ambos sis te mas poseen una fo rma exterio r semejante: elecciones, partidos ~Ili cos, parlamen tos, gobiernos, tribunales y a p3 rato burocrtico, y has ta s u s mismas tcnicas de go bierno presen tan una notable s imi litud.
E s necesario indica r que los tipos de gobierno no pueden se r comprendidos exc lusivilmcnte a pa rtir de las ins tituciones y tcnicas, la1
como estn desc ri tas e n los textos constitucionales. S i una clasificacin
ha de tencr sen tido, Icnd r:1 que es tar basada e n un anlisis de la rcalidad
poltica de l proceso gubernamenlal que, en genera l, no podr deducirse
de la cons titucin. Criterios realist as de_clas ificacin se de ber n obte
ner de la an:ltomla del proceso del poder, es d ecir, a t ravs del anlisis
d e la forma y m;Hle,a en la que se ob tie ne, ejerce y controla el poder
poltico e n una det e rminada soc iedad esta tal.

politeias, designando con es ta ult ima palabra a[ Es tado que se denomina,


con ex presin moderna, democracia consti t ucional. Pe ro Aris tte les era
de masiado realis ta y moralista para no darse cuenta de los defectos de
una clasificaci n mecanici sta y puramente cU;:lI1titaliva . El necesar io complemento a este anlis is lo encontr el Estagirita por modio de las transformaciones perve rtidas_ o degeneradas de estos tipas ideales_; c uan
do el dominador o dominado res u san el pode r pa ra s us propios fin es --es
deci r, en benefi cio de una persona, de una c l3se, o en la polis, d e 13 masa
de Jos des tinatarios del l)oder- en luga r de e jerce rlo pa ra el bie n comn,
e l t ipo de dominio se t ransfo rmar respec tivamente e~:ull. oli~qua
u ~cia ( dom inio de la masa, epresi n a ris totl ica para democra
cia). Esta sis tematizacin s irv i de base para la famosa teora aris to tlica
del proceso cclico del poder politico, esto cs , la indefectible s uces in de
las diversas formas de gobierno. Pe ro Aris t teles fue bien conscie nte del
hecho de que no c ;oiste n tipos de insti tucionalizacin del poder pol tico
buenos o malos en s, s ino que su valor depende e n cada ocasin de l uso
que del poder poltico hagan sus de tentadores.

LAS CI.ASlt"lCACIQNES TRAD ICIOI\AI.!l..'I DE I.AS FORMAS Vil COB I ERNO_

La necesidad d e clasificar y va lorM las socie dades es tatales seg(1ll su

tipo de gobierno es tan antig ua como el pens a poltico del h omb re.' Si
este es fuerzo inteh.'Ct ual hubiese s ido ll evado a cabo en vi rtud ta n slo
de una act itud d e I'art poll r I'art de l cient fico de la poltica, el trabajo
e m picado en esta ta rea a lo largo de los siglos podra co ns iderarse como
infructuoso. Oc u rre, sin embargo, que dado que la insa tisfaccin con su
propio orden poltico parece s er un rasgo esencial del homb re como ZOOIl
Jolitik01I, dic ho es fue rzo es taba fundam entalmente dirigido a descubri r
las ve ntajas c ualita tivas de cada _fo rma de gobierno , as l coino es taba
presidido por la bsqueda de la m ejor de dic h as forma s. Se puede po r
ello afirmar que cu alquie r pensado r poltico compromet ido en dic ha e m
presa llegaba fina lmente a establecer una distincin entre las formas
bue nas y malas de gobierno.

'" Arist6teles. - De todos es tos ntentos, la clas ificaci n a ris to t lica de


las form as de gOb ie rno se ha convertido en clsica . Siguiendo a He rdoto
y a Pla tn, Aris t te[es dese m boc e n su clebre divisin tripa r tita, tras
haber valorado una cantidad de ma te ria l hasta e ntonces no alcanzada y
que l y sus dis cpulos hablan acumulado en investigaciones sobre divers as localidades. Partiendo del cri terio c uantitativo del nme ro de los de
ten tadores del poder, Aris tt eles dis t ingui: monarqulas, ari s tocracias y
l . Cfr. KI RL
na l OS y $5.

Lot."\\T" sr~, ,,,

t'

Poli/kilI ReCOtlSl rIletio ll (Nue\a

York. 19461. pa:i.

La form a _mixta. de gobiern o. -Aristte les cons ider co mo la ms


deseable est ru c tura de la socedad :l la poli teia basada en la clase media;
de esta mane ra in trodujo el elemento sociolgico en la investigacin sobre las formM de gobierno. Con tinuando es ta lnea, algunos de s us ms
impor tantes su cesores c reyeron que se llegarla a la mejor. forma de gobierno -sin me noscabo de la cls ica divisin tripartita segun e[ nmero
de 10$ de tent adores del podcr- integrando a las diferentes clases socia
les en el Es tado, estando cada clase representada por un p ropio rgano
estatal. Polibio, deslumbrado por la gloria de la Roma republicana, se
encuentra a la cabeza de esa impres io nante lnea ancest ral constituida
por los rep resentantes y difusores de la teorla de [a forma m i;ola de
gobierno, que alcanza su punto m ;oimo en la escols tica m edieval y en
santo Toms de Aq u ino. Sus repe rcusiones influye ro n e n la primi tiva
tcorla del cons titucionalis mo moderno que, desarrollada pragmticamen
te por primera vez en la I nglate r ra pu ritana, constituye su contribucin
de incalculable ,'alor a la civilizaci n polf tica de Occidente y a la del
mundo. Defendida por J-Iarrington, Locke, Bolingbroke, Montesquieu y
los fed eralis tas, 1~~c1_ gobiem o _mixto_ djo J pos ibilidad de es ta.
blecer ua equilibrio e n e l poder poltico po r medio de la incorporacin
de las claSessocii les en correspondientes ins tituciones gubernamentales.
Po r o tro lado, los pensadores polit icos absolutis tas - sobre todo Maquia
vd a , asl como Hobbes y Rousseau , y la primitiva doctrina u [trademoc r ti
ca de la Revoluci n franee sa- mos t raban una fu e rte propensin a las fo ro
mas _p uras_ de gobierno, indiferentemente de s i se t rataba de monarq ui3
absolu ta o de democracia tota l; es ta (,ltima fue a s u ,ez conde nada como

)
)

v
V

'.

I'ROCF.50 POLnco ,

TIPOS DE COB IERNO

fo nna tirn ica por Burke , de Tocqueville, Donoso Corts y Burckha rd l.


Sea como sea, es necesaria tener bien claro que tan to para los pensa
dores relativistas como para los absolutis tas, la clasi fi cacin de las foro
mas de gobierno fue slo un medio para dis tinguir las diferentes socicdadc:s estatales: la naturalc7.a de sta se determ ina a partir de la forma
dI! gobierno en la que ha ba quedado inscrita. Sobre es te pu nto estn de
acuerdo poco menos que todas las teorias sobre la clasificacin de los
tipos gubernamentales.

lMaqlliave~).-1..a tradicin nos ha provisto dos diferentes. pero cia


ra me-nTCrl'a~i onados, esquemas de clasificacin, y la teora polllica no
se ha cansado desde entonces de enfre ntarlos y combi na rlos en va riaciones m s o menos ingeniosas . La clasificacin tripartita aristotlica fue
recogida con una inteligente simplificacin por Maquia velo. Innuido de
m anera perceptible por sus experiencias dentro del mbi to italiano, en el
cual cocll:is tan Ciudades Es tado republicanas y un neoabsolutismo postfeudal, Maquiavelo es tableci que en un principado (monarqua) la soberana radicaba exclusivamente en el detentador del poder, bien por
de recho o por fuerza -significativamente, el secretal"io de Es tado norentino fue bastante ms conscielllc del elemento poder en la poltica que
sus p redecesores-, mientras que la soberana en una repblica est
distribuida 1.'11 u na mayora o una colectividad de personas que cons tituyen los detentadores del poder. Dis tancindose del nomi n alismo cuantitat ivo de la vieja escuela, Maqu iave lo no reconoce a la 1 ris tocracia como
una forma especial y la adsc ribe a la repblica. Aris tocracia y democracia constituirn entonces una sola categora, la de la repblica, ya que
si ambas formas polticas presentan una diferente subs tancia sociolgica,
poseen la misma estruc tura gubernam ental .
En tiempos posteriores, esta alternativa monarqua-repblica fue aceptada sin mucha renell:in y espritu crt ico por la mayor parte de los
tericos de la poltica _ Hobbes, Rousseau-, la Revolucin francesa y
el primer liberalis mo del siglo XtX, y esto pese a que haba sido abandonada por MOlllesquieu con su orientacin sociolgica. Y todava se la
encuentra en la Carta det Atlntico, cuyo famoso artculo IH, segn el
cual _cada pueblo tiene el derecho de elegir la forma d e gobierno bajo
la que desee vivir_, limila la eleccin a la repblica democrt ica a la
monarqula parlamentaria; se s upone as --quiz.:'i con cierto optim ismo- que ninguna nacin escogera libremente la escla\'itud de una
au tocracia, o podra ser inducida a ella contra su volu ntad.

( MolZtesquie"ib- Dircilmen te ot ro teo rema puBtico se ha mos trado tan

te~e~ te alejado de la realidad C0l110 las doctrinas sobre las que se


basa la clasificaci n de las formas o tipos de gobierno, E l camino para

ANATO!>!!A DIlI. I'KOCESO GU BIlKNMII:STA I.

4S

una nueva orientacin urge ntemente necesitada est bloqueado por la


terminologa convencional. Los dos esquemas tradicionales de clasificacin son hoy comple tamente intiles y probablemente ya en el tiempo de
s u formulacin no es taban de acuerdo con la realidad . Indiferentes f ren te
al contenido ideolgico incorporado a las instituciones gubernamentales,
las clasifi caciones tradicionales se fija n tan slo en la es tn.lctula ell:terna
del gobierno y dejan de lado la propia dinmica del proceso del poder.
Este defecto se explica por la circuns tancia de haber sido considerada la
mstica del poder como un fe n m eno na tural del hombre rad icado en
la sociedad e statal, y porque la magia d el poder estaba tan p rorunda
m ente un ida a la idea de gobierno que no era posible c rea r, por m edio
dc instituciones, el contrapeso eue lo ne ut ralizara. Slo a algunos soa
dores ilusos --que, si de algo, era n ms conscientes d el elemento religioso que del polti c~ se les pas por la cabeza la idea de es tablecer unos
lmites al poder gubernamental para proteger la dignidad huma(la y la
libertad personal. Sobre el papel inell:pugnable y jams pues to en duda
que ha representado el poder absoluto, cualquie ra que sea su h bito, la
h is toria universal e nsea: tras la desaparicin del cons titueionalismo
clsico en Grecia y en la Repblica romana no parece haber surgido
fuera del mundo occidental cri stiano ni la sombra de una ins titucin poltica que hubiese limi tado el pode r del gobierno. La nica apa ricin quc
debe ser co nsiderada como una ell:cepcin , el ccnsorado chino, IUVO un
cuo ms tico que polltico.
Fue Montcsquicu, cuyo genio brilla ms con e1lfanscurso del tiempo,
el que concibi n las instituciones guberna mentales como el marco de or
ganizacin para el desenvolvimien to de las fuerzas sociales operando en
la sociedad estatal _ habla del .c1i ma _ o del cespr itu de las Icyes--,
acercndose de esta manera a la realidad del eleme nto poder en el gobierno. Montesqu ieu ampli en dos pun tos la clasi fi cacin tradicional de
los Estados . a la cua l slo se pOdla llegar -se segu a pe nsando- a Ira
vs de las formas de sus ins tituciones gu bernamen tales. Por una parle,
atribuy a cada tipo tradiciona l un p rincipio moral o idea social -hoy
didamos un telos ideolgico-: virtud a la democ racia , mode racin a la
aristocracia y honor a 13 monarqula. Es ta consideraci n ideol6gica renov y modific a Aris tteles al unir el clemento cualitativo al cuan titativo:
el error radicaba en que los valores fundam entalcs escogidos por Mon
tesquieu no eran adecuados a las correspondientes forma s de gobierno, y
que su material histrico no confirmaba s us principios. Pcro en su se
gunda innovacin, Montesquieu mos tr part icularmente su aguda capaci
dad de percepcin: de la monarqua, y como una forma especial, separ,
como ya en la Antigedad lo haba hecho Jenofonte, el despotis mo como
el ejercicio ilegal, arbitrario y tirnico del poder poltico a travs d e u n
unico deten tador del poder. Nadie podr censura rle el no ha ber podido

46

PROCLSQ I"()LfTl CO y T II'OS DE COBIERKO

ant icipar la forma actua l de la iran ia de un g ru po colectivo organizado


como partido. M ontesquieu contrapuso el des potismo a las fo rmas monrquicas y republicanas que quedaban agrupadas bajo el concep to de
Estado cons tituciona l _, es deci r, e n e xpresin modero:a, Es tado de d e recho. Es ta nueva clasificacin qued coronada con su an lisis del proceso
d el poder que h i7.o poca; la tr iloga d e las funcion es estata les o pod e.
res_, y la necesid ad, d eb ida a razones ideolgicas. de establecer lmites a
d ichos .xxleres_ por m e dio de frenos y con trapesos (los conocidos
cllccks ulld balances de la poste rio r Cons titucin ame ricana)."

Guglielmo Ferrero. - Una contribuc i n n ueva y comple tamente origi.


nal a la clasificacin d e lo s E stad os ha sido llevada a C:lba por Gugliclmo
Fe rrero, el historiado r it aliano cuyos estudios sobre historia r o rnan:l yel
cesarismo ple biscita rio bajo Na polcn le lleva ron a conoce r la importanci:a del elemento p o der en el proce so gube r na m en t al. Pa ra Fc rre ro, el num e ro de los de ten tadores d e l po::xle r no es esenc ial. El "alard e un r gim e n
polt ico n o radica ta mpoco en s u conformacin como m o n arqua o re p
b lic a . Lo real m en te d ecisivo es la relacin sociaps ico lgica e n tre lo s de
t e nt ad ores y [os d cst inatari-:..s de l poder. Para ser reconocido por [a masa
d e l pueblo e l gob ierno n ece sita es ta r d o tado d e auto ridad l egit im a. La
nueva d icotoma de Ferrcr o d is t ingu e entre el gobierno legtimo y el revol u c ionario. El re n m eno d e l pode r ser e nfocado a partir d e la sit uacin
psicolgica: teme e l gobie rno a l p ueblo, o, por e l cont rario , el gobierno
es t e mido por el pueblo? E l gobiern o legitim a se baS:l en e l consenti
mie nto voluntario, s in mie do y fuerza, p o r parte d e l pueblo: el gobierno
revoluc ionario e s t obligad o a apoya rse e n la opresi n por m edio d e la
fucr7.3, gene rando p o r tanto e l miedo. La liberacin de l miedo es la libertad d e ser libre; el temo r esc1aviZ:l tanto a los de tcntadores com o a los
d estina tarios d el poder. Aunque Fe rre r o mis mo conside r a l gobie rno
revo lu cionario como al peor tipo de todos, no pudo ignorar como his toriado r que el gobierno revo luciona rio puede a lca nza r la legit im id:ld y, de
es ta m anera, n o r malizarse. Cuando los d estina tarios de l poder con e l
tra nscurso de l tiempo se h an acos tumbrado a l rgime n y se dan c u e nta
de lo que ste efec t ivamente rea liza p o r e llos, llegar el momento en que
lo acepten como legitimo y e st n di spues tos :l vivir en armon a con l.
Ni nguna d e e s tas clas ificaciones es hoy t otalme nte sat isfac to ri a: ninguna corresp :lllde comple ta m e nte a las realidades d e l proceso ac tua l de l
poder. Con la introduccin del sufr a g io univers al ha d es:lparecid o la
aris tocraci a como una forma especia l de gobierno. la mo narqufa, que en
su tiem po estu vo imbu ida por e l m is ticis m o del derecho di vino, no es
hoy s ino u n plido r e nej o d e s u pasado, como lo muestra la to ta l racio2. Vid. in!ra, Jl~. 54 y

5$.

ANATOM fA DEL PROCESO GUBERNAMEI'/TA L

47

nalizacin y dem()(' ratiucin de las instituciones monrqu icas e n Euro pa


occidental. En los raros casos en los que s e aprox.ima a la dictadunl, la
mona rqu[a n o se ba sa e n la magia de la re a leza, s ino en los tanques y
fu siles dI! las fuerzas armadas. T ampoco el concepto de gObierno repu
blicano es una cat egora univoca; esta fo nna d e gob ie rn o puede identi
fi carse, como ocurre freCU(!lItelllente, con un d ominio d e mocr l ico. Pero
e l concep to de r epbl ica puede tambin com p re nde r un ejercicio au tOcrtico y tirnico del poder poltico, carecicndo por esto de valor la
distincin formal en t re m o narqu a y re pb lica. La fo rma republiciUli!,.Po.JL
gobierno puede ser h oy_J~s tru c tu rl\ pru-a el m onopolio del poder por un
nico de tentador d el poder con un carcter bast ante m s a bsoluto que el
romi r ca d e t iempos pasados, y sin embargo.no podr s e r c alific.'td o dicho
rgimen de m ona rqua. La ma~ r par te d e las ac tuales m o narqu as son
ta n democrticas como las repb iTCS-dc;;moc r a tic a s. Segn las d e no mina
ciones d e rcpu blica y m onarqua, G ra n Bre taa y la Arab ia S aud entra
r a n e n la m isma ca tegorfa, m ien tras que, po r o tra parte, hab r a que
clas ificar en el mis mo grupo a l r epublicano T e rcer Reic h y los r epu bli.
canos Estados Unidos. En una palabra, las clas ificaciones tradicionales
carecen hoy comple tame n te d e sentido para valorar las forma s de gobie r.
no segllO las r ealidades del proceso del poder que operan en ellas .
Es ta a ctitud e scp t ica a nte u na clasificacin basada e n la s imple dis
tincin de las ins t it u ciones gubernamentales se fortalece s i se t iene en
c u ellt;. que la nueva sociologfa hist rica de Mosca, Pare to, Miche ls y Max
Weber - p o r n o ci ta r a GiO\'anni B a nis ta Vico- ha most rado de mane
ra convincente que n o exis te en abso lu to una r elacin causa l ent re la
e s truc tura de l mecanis mo gu bern amen tal y la localizacin fc tica d e l poder. La d ir eccin de c ualqu ier sociedad estatal, independiente mente de
la inst ituci un al i7.acin de su .. forma de go bierno _, yace en las manos
de una mino rfa manipulado ra constituida por los deten tadores de l poder.
bien los oficiales y legitimas, o los no oficiales e invisibles. Es e s ta minora la que, como en toda o r ga ni7.3ci n colect iva, m aneja las hilos d e la
maquina r ia estatal. Descu briendo a e sa oligarqufa dominante y d iri ge nt e,
se pene tra en el nucleo d el p roceso del poder. E sta s ituacin ext raordina
riamente complicada ser s implificada, con s u m anera de pensar unilate
ral, po r los marxis tas a l presentar un esquema b lanco-n egro de la clase
capitalis ta dominante y el explot ado prole t ariado. Por o tra parte. la teor a neopluralis ta d e la d inmica sociocconmica y po lt ica t iende a
insisti r en el su pues to equili b ri o d e las fuerlas socia les concu rren tes y a
ig norar total mente la elds tencia d e una clase d omina nte.

"

I'KOCESO J'OLfTl CO l ' TIPOS D(i-GOIII ERNO

LA CLASIFICAC iN SOC IO LGICA DE LOS E STADOS

Cabra pregunlarsc si u n e nfoque sociolgico no presenla un camino


para salir de ese callejn s in salida que son las clasificaciones tradici"
na les basadns e n la forma de las ins tituciones gubernamentales, Pueden
dis ti nguirse las sociedades estatales t ras un a na lisis de sus estruc turas
sociocconm icas? Cualquier sociedad estatal. histrica o contempornea.
presenta un pecu lia r perfil. una especifi ca Geslalt (confo rmacin) com o
puesta entre o tros de e le me ntos e tnolgicos, geogrficos. his t ricos, socioecorlmicos. Au n de ntro de una misma ramilia d e pueblos, se
diferencian Italia de Francia, Noruega de Dinama rca 'Y Egi pto de I rak .
Consideradas, sin embargo, de una mane ra global, algunas de eSlas indio
vidualid3des eSlnlales presenta n gran afi nidad con otras por razn de s u
estruc tu ra sociocconmica y desarrollo tecnolgico. Es posible encono
tra r de nominadores comunes seg n los cuales cabria clas ifiC3r las socie
dades estata les, e n lugar de agruparlas seg n las formas de sus instit uciones gubernamenwles, m s o menos accidentales?
Por muy s uycstivo que d icho anlisis sociolgico pucda ser, esta clasificacin sobrepasa las posibilidades de nues tra ac tual preparacin me
lodolgica . .Es e vide nte la reJ3cin causal entre la estructura socioecon6,.
mica de esa sociedad es tatal 'i el aparato gubername ntal que aqulla ha
rormado. En este sent ido el dete rmini smo econm ico del marxismo ap3rece como un principio de confo rmacin indiscutible. Algunos ejemplos:
la de mocracia direcl3 de la Ciudad-Estado griega, en realidad una oligarqua, aunque con base amplia, fue slo posible sobre el fundamento de
una econo ma PJ'eindustrial basada en la esclavi tud . El Estado romano en
los dos ltimos siglos de la Repblica e ncam los intereses g ubcrname nlales y econm ico.polticos de la nueva clase eeueSl re. La fra gme ntaci n
de la autoridad estatal e n la sociedad feudal tuvo sus races e n la auta rq u ia de las unidades econmicas locales. El parlamentarismo britnico
clsico, tal como fue ejercido por la al ta clase media entre 1780 y 1880.
correspondi a l siS!ema de competencia econmica del primiti\'o capita
lismo al que por ot r,j parte debe su nacim ie nto. La economa dirigida del
capita lismo estatal so\'itico no puede separarse de la tenica de institucionalizacin monoltica del poder en un partido,
Sin embargo, por profunda que sea la impres i n que deje el material
his trico, eS le ser siempre insuficiente para obtener una teora on tolgica raciona l dotada de la necesa ria precisin para una clasificacin comparada de las sociedades es tatales. Por ol ra parte, los elementos de lo que
cada vez se e ntender pOI' _clase dO!1linan t e~ son demasiado indcte rm i
nadas para que si rvan como categoras en una clasificacin sociolgica .
Em pricame nte, cabe distinguir ciertos determina ntes sociales en el pro-

ANATOMIA DI; L I' R OCESO GlI lIEK NAMES TAL

"

ceso del poder como son Jos elementos milita res, b uroc~:il icos . ~a ~ i t ali s
las e indus t riales, plutocrticos. comerciales, pro lc tan os~ _se nonales_,
autocrticos. burgueses, agrarios. feuda les y c1rige>-t eocrtlcos del orden
social. Ade ms, puede ser pos ible que cualquie ra de estos compom:ntes
sociales est en situacin d e influi r de manera delcrminantc e n la estructuro institucional de la maquinaria estalal y. por lo tanto, en su ro~ma de
gobierno. Sin embargo, en la sociedad eS,talal ~oderna y tecnolgica 1~~
lipos .puros_ o .ideales_ ha n desapan!c ldo casI por completo, y persls:
ten slo en lugares alejados y aislados, como en :llgunos Est~d~ rabe:>
y en la teocracia del lama, e n el Tibet agrario. Y hay que mdtear que
estas pocas e:'l:cepciollcs desaparece n rpidamente en c uant~ se ponen en
con lacto con los grupos tec nolgicos occiden tales y comunistas ..
COllsiderado sociolgicamentc, el Estado mode rno est amplia mente
estanda rizado, o se acerca a esa estandarizacin. Todas las sociedades
es tatales en esta era de una nueva revolucin mundial. se han conver
tido ---o'se estn convi rtiendo- e n unas estructuras p luralistas en las
cuales elementos indus triales, capitalistas, socialistas, militares, burocr
tieos v a u n clericales, corres pondie ndo a las fu e rzas sociocconmicas
existe;ltes se encuen tra n inseparablemente mezclados y confundidos.
Tan to cl ~torga r a un d!!term inado ele!1l!!nto sociocconmico I.a cualidad
de ser una o cJ clase domina n te, as! como el califi car a una SOCiedad est a
tal como mili tarist a, .. feuda\. -un concepto particularmente equvo.
co-- _teocrtica etc., es gene ralmen te m s una cues tin de apreciacin
subj eliva que el resul tado de la aplicacin de m todos. cientficos: Al observador individual le puede parece r justo el carac tenza r , por ejemplo.
a la mode rna sociedad estatal americana como plulocrntica., al imperio
alemn guille rmino como una sociedad esta tal determinada por lo.s inte
re~s de la alianza entre la industria. burocracia 'Y militares, o al s iste ma
sod tico como . prolelario. Pero todas estas clasificacio nes son arbitra
ria:>, dejando dI' lado, por Ot ra parle, el hecho de q ue el predominio de
un detcrlni nado ele mento pluralista en una sociedad e sta tal constante
mellle fluctuante slo puede ser tcmporal. As, pues , habria que llegar a
la conclusin de que las sociedodes esta tales como tales no podrian ser
ordenadas en una consecuente teora de c\asiticacin ,
D 1ST R IBVC IS y COSCESTRAC IS DIO I. tlJlORC ICIO Df.!. l'O m , R COMO 8 .\ SE I''\II..~
;N,\ CLAS IFICACi N

Por lo tan to, slo se pod r obtener una li! clasificacin de los Es
tados a t ra\'CS de una inves tigacin comparada de s u s estru cturas reale~
de gobie rno. En las pginas li iguicn tes se s ugie re u~ n~e\'O e.nfOQue para
suplir el necesitado criterio d e clas ificacin, Es te e n ten? radica en I~ mOl
ncrJ.~' forma de ser ejercido y controlado el poder polltlco en la sOClcdad

1
50

PROCESO PO IJn co y 1'I1'OS DE GOBIeRNO

ANA TO.\l (,\

e s t a tal con cre ta . L~ . di s l i n ci ll entre la dist ri bucin d e l ejercicio y control de l poder polltlco y la concen tracin d e l ejercicio d e l poder que
e s t libre d e con lr o l, c rea el c uadro conceptua l para la fundam c nl~1 di co.t ~m(a d e los s is temas polticos en const itucionaJismo y au tocra c ia. La
u tilidad de este prin cip io yace en el h echo de que todas las rormas de
~ obic rno, la nlo d e l pasado com o de l presen te, p u ede n s e r ;3talogadas
en ambas catego ras. Se probar que la distincin ent re e l const itucionaIi,smo como, s is tema d e di s tribucin d e l ejercicio de l poder, y la autocracIa como sis tema d e concenlf3dn del ej ercido d el pode r , con s tituye
la clave con c uya ayudn c ualquie r rgimen poltico p uede ser ub icad o e n la
cat egOI':t qu e a l le corres po nda, Importa sin embargo hacer una im p a rta ~ t e re~,erva; dado que la evolucin polt ica no es un proceso mecnico,
c~ l s ten tipoS con rasgos in s ti tuci o nales lomados de ambos sistemas,

..collstiJucioluzJismo,

r'

E l ESlado const itu cional se basa en e l principio


d,e la ~i s trihucin d eLR~cr. la <ffiIribu cin del poo'crexiSecu ando
n o s e IIldepen di e n tes de tentadores del poder u rganos esta tales p ar l k !p'a n en , la rorm aci n de la ,volun tad es tatal. Las fu nciones q ue ~s J lan
Sido a Slglla das eS.!!lLSOmegd:iS a un rcspectivo_con lrol a t ravs de Jos
o tros dCtentado rcs del pode r; como est dis t ribui do, cI -~erc icio del pod e r poltico est necesariamen te controlado. E s u na verdad de Pe ro
G ru llo que donde dos ca b ezas t ielle n que t om ar una dec isin u na sola
n o podr prevalecer co n s u opinin,
E s c\'iden te que n o ser a co",'en ie n te - y prc ti camente p ara lizara
lodo_el proceso d el podcr en la pollica _ si todas las accion es, sin excepCin , de cada detentador de l podcr es tu viesen som e tidas a d ic hos c onI r~ l es, ~ra ser independiente, e l detentador del poder necesita una amplia ~ ul onomla, es d ecir, debe ser capaz de ac tu a r sin u na in lerfe r e nci
e x te n or, Cada especfica forma de gobicnlo, se basa e l' el grado o IIZ cdid"j
tle alllollom a y respectiva imerdcpendcnca de los di/cremes delemad;;!t.
res del poder, Por otra parle, l
de lo s d iv.cr...J
sos d e t e ntad~r~s d el poder
sc.r
I
simt rica y
per!e.c ta me_nte Ig,ual, Corno se ex po ndr en el prximo ca ptulo, 105 dive r_
sos ~I~S de gobierno d e n t ro del sis tema polit ico d e l COllst ilucio na lismo
se dls l zngu e n por e l d ifC l'ente peso que la co n st ituci n y e l proceso f c tico de l pode,r as~nan a los diferen tes d e tentado fl;:s del poder. Segn la
~specHica sztua,cln ~ nstitucio n al . e l grado d e autonoma y r especti va
I n t e rde~n de nc l a es I~ualmcnte variable , Exis te menos independencia y
m ayor IIllerdep e ndcncl3 c uand o el gobierno est incorporado en la asam,
b lea como parte in teg ran t e -in te rdepende ncia por in tegra ci6n_ com o
ocurre en ,el parla m enl3 r is mo, q ue c u a ndo e l gobier no y e l pa r l3rnento
son prc tIcamente autno m os - interdependen cia po r coordinacin_
como o curre e n e l pres idencialislllo ame ricano,

va-

om,

I'ROCESO GUOURNAMENTA L

51

En e l m arco d e la tcnica del poder d ist ri b uid o y, por lo ta nto, controlado, exis te un ci rcu ito abie l't o del pode r en el cua l las ideologias que
com p iten y las fu crL:ls sociales que las a poyan circu la n libre e igualmente,
El proceso de l poder en ta l sistema polt ico es pluralista y d in m ico.
~~ t u c ion_ali s mo :~rac t c riza a u n a sociedad e!!ata l basad a e n la
Iigertad e iiUiIaay que fu nciona como E s tado d e d erecho"

Autocracia, - En el sistema poltico o pue s to ex iste u n solo d etentador


d el poder; s t e pue d e ser una persona (dictador), una asam b lea, un comit, una junta o un partiflo, Dado que n o eJliste n ingUn dc t en tad <;J r del
poder dcpen die11le d e l, e l eje r cicio d el poder no est d ist ri buido, sino
concentrado en s u s m tlllos, Tampoco se encuen tra ni ng n control efect ivo
sobre s u poder. E l monopolio poUt ico del un ico de ten tad o r d e l pode r no
est somet ido a n ingn mite cons tit u cional ; su poder es a b sol uto, Este
s is tema poTt iCo tie ne n ecesa riamente que fu ncionar e n un ci rc uil.O cer ....... do de l poder. ell e l c ual se excluye la competencia de otras ideo logas y
d e las fu erzas soc i:l.les que la s propugnan, El s ist e ma p oltico de concentracin del ejercicio del poder ser d enom inado _a u tocra cia _o
'\ coll jiguraciollcs illtcrmcdias!- ~ Clas ificacioncs comp lejas no c umplen
s u fin y 'la d icotomia que aqui se expone de la autocracia como concentra'
cin y de l con s t itucionalism o como dist ri buci n de l ejercicio del poder
p uede po r lo m e no s va n ag lo r iarse de su sim p licidad , La inmed ia ta as igo
nacin de UII d e t e r minado r gi m en polt ico a s u corr espondie n t.e categoria se d ific u lta frec u e nte mente po rque a lo largo del desa r rollo h istrico.
e le me n tos de l siste m a polt ico autocrtico y cons t it u cional se combi na n
y se u ne n, En a s fonnns ..hhridas-O.lntcr.mc.diaS-5urgcn frc<:ue ntem ente
en pocas d e t r ansici n de u n sis te m a polti co a o tro, bien c u a ndo la
autocracia se desenvue lve hacia el constit uciona li smo, o por e l contrario
cuando un E s tad o que has ta a ho r a estuvo r egidO con s t itucio na lm ente
adqui e re la forma autocr.i t ica d el ejercicio del poder ," E ste t ipo hibriP9
aparece en n uestros das CO Il g r an frecuencia porque los .regitnenes au toc r ticos tie nen la costum bre d e enc ubrirse ad optando tcnica s y p l'ocedi m ientos tomados d el cons t it uciona lismo, B ue n ejemp lo de este fe n m eno
lo of rece e l ESlad o p seud ocon s ti tucio n al neopresiden cialist:'l l:'In to en el
m bito sovi tico como en el ambiclZte lati noa me ri cano d e nues tro tiem po: la rolzn ntima d e este m im e tis mo yace e n la validez que en nues t ros
dias se otorga a la legit ima cin democrt ica d el poder pollico, Pa ....... parecer respet able an t e el mundo, y q uizs, aunqu c c ueste crecrlo, tambin
ante los som etid os a s u pode r , e l rgimen autocrtico o aut o r itario se
s iente o bligado a someterse por lo me n os externa y formalm e nte a la uni-

o
O
O

,I

,
v
U

3, Para una expos icin detallada de esla compleja siluacin en relacin con el
allisis sobre t't Esudo au lonu.rio. "id, infra. pag. 76 y ss,

v
j

"

1""'10"'['" DU , "ROCESO GI.I 8r: II. N"'~f eNTAL,

I'ROCESO I'GLlICO \" TIPOS !lE GOIJIERNO

versa lmente aceptada ideologa d e la soberana popular. Esla situacin


hace frecuentemente dific il la larca de clasificar un dete rminado rgimen

polfticO en una de las dos categoras generales. Dado que el texto constitucional en estos casos es deliberadamen te semntico, tendr que p rocederse en cada caso a un anlisis emprico del proceso ractit o del poder.'
LAs

T~CN I CAS I'U SC IOSA LES DEI.

COSSTlT UC IOS ALISMO y

DE LA AUTOCRACIA

Existen, s in embargo. ciertos puntos de apoyo para facilitar la ident ilicacin de un s istema politico y de las forma s de gobierno abarcadas
por l. ~da sistema P.Qlitico utiliza mu determin~y
uliarc1.1&

okas polt icas que generalmente son ~chaz~~as por el otro sistema. Se
debe traer aqunr colaci la distincin anteriormente hecha entre idt.."Ulogas e instituciones ~ y que ser completada por la disti ncin cntrc ins
tituciones y tcnicas. Las instit uciones sop dispositi \'os organizadores
m ontados para la rea l iza~de las funciones que les es.tn asignadas.
A manera de e jclnplo, e l parlamento sirve como ins tit ucin de la legis.
lacin y del control del gobierno; la ins titucion detas fuerzasar~adas
y la insti t ucin de la polida protegen respectivamente la seguridad ex
teriol' y la interior; los tribunales r:csuelvclI los oonmctos de intereses
que surgen al aplicarsc las no rmas legales. !
Para el cumplimiento de la ta rea que le ha sido cncomendada, la
correspondiente institucin desarrolla determinadas tcnicas y procedi.
mientos adecuados a esta especifica funcin. Para hacer esto ms claro:
la asamblea parlamentaria es t organizada en sesiones plenarias y comi
ts para llevar a cabo s u funcin legiSlativa. Trabaja para ello con un
de terminado procedimiento, llamado .parlamentario_, compuesto de mociones, debates, deliberaciones y votaciones. Ninguna otra tcnica seria
s usceptible de realiza r la tarea parlamen taria. La burocracia de la admi
nistracin pblica -y por lo demas, cualquier otra buroc.racia- funciona
asignando determinadas tareas a determinados funcionarios que, si bien
las resuelve n bajo su propia responsabi.lidad, permanecen som el idos a
una supervis i n je rrquica y al control por parte de s us s uperiores. El re
clutamie n to y ascens o de los fun cionarios, asl como el descfl\olvimien to
~ . Sobre la ctasificacin de tas constituciones en nomllthas, nominales y 50: '
mnticas. vid. i"lro, P~I. 2t6 Y $5.
5. Vid. slIprll, ps. JO y 31. Cfr. tambiu lRI. L.oc\\e.;S1EIJ', cPoliticat 5ysten\).
Idcologles, and lnSlllUtlons and Ihe I' roblem of their Circutat iou. , en Wut...,u I'oli.
tiea/ Scimct Q""rlerly, VI (1953). pll. 696 Y ss.
SIl. En la L'tlicin in"lcsa (jg. 32) se encuentra el tnnino o rga"it flimwl, Ira..
ducido al alemn pa r orgMti$a/orise ll (I'". 29). J. lK:AS VEROO, REP. 108. P:lll . 39, h:.
lraducido eSle I~m\ ino en su ei la de la definicin de Loowen stcin pOr ora n7.ad.... r.
J. l1li P,.~c.', w s U'glmClles pol/acos, 1%2, pgs. l OS, 110 Y ss. , emplea el lerrnUl<>
.orl~nl3ciollal . pa ra desi lnar la reali dad de . 10 politico .

5]

dd aparalO burocr;;tico cstn regulados por norm as concretas. Los tr~bu.


nales descmpcan s u funcin jurisprudencial con la ayuda de las tCnicas
de celebrar ses iones, in terrogatorio de partes, tom3 d e pruebas, interpretacin de la ley, subsuncin del caso concreto bajo la norma general.
Estas tcnicas espedficas no son intercambiables; n i e l parlamento puede funcionar por medio de una subord inac in j errquica, ni la bu rocracia
por medio de deliberaciones pollt.icas y dec isiones mayoritarias..
.
No ser s iempre fcil d is tinguir entre una ins ti tucin y la tcnica utl'
Iizada por ella. Los partidos politicos , por ej emplo, podrian ser consi,de.
radas nicamente como la tc nica de m ovilizar y capacitar para la acctn
poltica a l electorado. Pero al mismo tiempo se ha n convertido, i~du~a
blemente, en autnticas instituciones pollt icas: e n el Estado constituc IOnal manejan las elecciones y de terminan la pertenencia a l parlamento y la
co mposicin poltica del gobierno; en las autocracias totalitarias, el par
tido estatal se ha convert ido en una ins ti tucin oficial fu sicnada y foro
mando una unidad con d Es tado y e l gobierno.
El carac tcr dc una determinada forma de gobierno pue de ser frecuen
t~mentc reconocido en las especificas tcn icas con cuya ayuda o pe ran
sus ins tituciones. Autocracia y cons titucio nalismo han desarrollado sus
propias lcnicas que no e nca jan en la estruc tura teolgica d~l s i st;~n a
poltico opuesto, y que cuando son t raspllItados a otro medIO pOhtlCO
no producen los resultados espcrados.
Entre l a~ tccuieas caracterst icas del sistema poltico del const ilucionalismo se encucntran en primera linea las elecciones, en las cuales di
\crsas idcologas, representadas por candidatos y partidos. luc han por
obte ne r el \ '0 10 del electo r, el c ua l, por su parte, puede elegir libremente
l'nt re las posibilidades que le son ofrec idas. Absolutamente indispensable
es la libertad en el ac to de votar, el sometimiento del parlamento bajo
la decisin de la mayorfa, la inam ovilidad de los detcntadores del cargo
durante la duracin prescrita legalmcnte y la respec tiva consulta y cola
boracin cn t re los d iversos dclentado res del poder. En una palabra, dominan formas de conducta poltica que se basan en la persuasin y la
comp re nsin, as como en el toma y daca de ese recproco ajustam.i ento,
tal como lo exige el respe to de la mayora a los derechos de la minoria.
El telos del sistema politico de la autocracia, por olra parte, genera
unas tcnicas politicas completamente diferen tes. Se basan en la o rden y
en la obediencia --<1rden emitida por el nico de tentado r del poder y la
obcdiencia p restada tanto por parte d e los dest inatarios del 'poder como
por parlc de todos los rganos s ubo rdi nados, que han sido creados por
el imico dc tentado r dcl poder en raz n de la divisin del trabajo y de la
ejecucin de sus rdenes. La relacin entre orden y obediencia est
tomada de la tcnica de las fu enas arm adas y rige necesariamente para
.!sta s tambin en e l Estado constitucional. Ningn ejrcito puede ser di ri

54

ANATO.\fl A DEL PROCESO GU BERN~ M ENTAL

I'ROCESO POlITlCO " TIPOS DE (;OBIE RNO

gido por medio de d eliberaciones, discusiones y decisiones mayori tarias,


c~mo los grupos de combate anarquis tas en [a guer ra e h-iI espaola l uv ieron que aprender pa ra su propia desgracia. La au toc racia moderna
es t d~da. por~lIo . de un inc2!1fundible cuo n! ili tar. La subordinacin
d e loaas las func io nes estatales bajo el mando de un uoica d Cle mador
d el pode r CS, por lo lanlo, inherente a una jefatura estatal autocrtica.
A CSIO corres ponde el hecho d e que e l nomb ra miento y_cesc..dc los [uD.;..
d onarios yace en la discrcdonalidad ~i co deten tado r de l podc r,-asi
c~ mo la im'cst idura de los miembros de la pseudoasa mblea parlamentana , que sern designados por e l pal'tido nico o po r otros proccdimienlOS a utoritarios. Carac terst ico de la est r uc tu ra-del Es tado cons tituciona l
cs el consentimie nto o torgado desde abajo, que se reali7..3 a travs de la
celebracin de elecciones y en las decisiones mayoritarias. Coaccin desde
ar!".iba es, por cont ra, la ineyitable tcnica del proceS!> del pode r en 9..a!:l~ oc ~cia ~ Para decirlouna vez m s, la t cnicaJlm i n_a nt~e la ord e~
la. obediencia est rrecu c nt c m ~nt c eamunada por e lecciones apareeSlns-
J!.lradas por la tcnica d el Es tado cons titucional, las c uales. sin embargo,
no afectan a l monopolio de l poder ej ercido por el de tenlador nico.

UNA A:iTlGUA TEORA:

LA _SE PAR AC i N _ DE PODERF.s

-{La dicotoma fundamen tal aqul propuesta de dis tri bucin y concen.
tracin e n e l ejercicio del poder polit ico sugiere un examen c rt ico de
uno de los dogmas polticos ms famosos que constituye el funda mento
del cons titucionalismo mode rno: ~ llamada _se paracin de pode res ...
esto es, de los -pode res_ legislativo. e Jeeuh i'<f)'j u"dlt i3l : El dogma-de la
equiparac i n del cons titucionalismo y de la separacin de poderes eneolltr su fo rmulacin clsica en el articulo 16 dc la Declaracin fran cesa de
los de rechos del hombre, de agos to de 1789: _Tou tc socit daos laquelle
la garan tie des droits n'est pas assurc e t la sparation des pouvoirs dte nninc. n'a poin t de cons titutio ll ,_ Y en la Asamblea cons ti tuye nte.
LaUy.Tollendal explicara con lgica convincente que te nia que haber
tres -ni ms ni Illc nos_ poderes separados: .. Un pouvoir u nique finira
neessal'cmcnt par dvorer to u t. De ux se combatrraient jusqu'! I'un aurai t ecns I'autre. Mais t rois se ma intiendraient dans un parfai l q uilibre
de man iere q ue s i deu,'( lutl eron l ensemble. le troisiemc, galemenl interess au ma inlie n de I'un e t de I'au trc, se jo igne a celu! qui es t opprim
contre qui o pprim c. el amenc la paix en lre 10us,_' Es ta ma nifes tacin es
una pcrf,:cLa ilus t racin del pensar mecanicista, al cua l de be su naci mien-

to la doctri na de la separacin de poderes. La unin del prin~i pio de la


separacin de poderes con la idea de garan tizar la libertad individual, es
o bra genuina de Mo ntcsquicu, el cual la habla tomado a su vez de Locke:
slo c uando los diversos detc nl adorcs del poder son indepe ndientes e ntre s y se con trolan res pectivamente, dndose de esta mane ra el jaque
-le pouvoir arrete le pouvoir- ! Jos destinatarios del pode r estar n
protegidos del abuso del poder po r parte de algu no de sus de tentado res.
La :lplicacin de esta teoria en las cons titucio nes americanas posteriores.
tanto la fede ral como las d e los Es tados, pro\'iene de esta misma fue nte
espi ritual.
Desde entonces , el principio de la sep3racin de poderes perlenece a l
bagaje estnda r d el Estado const ituci o nal.:..!!!f:lu!;!oJ.;Uns joven coleccin
.m. cons tituciones despus de la segunda guerra mundial se man tiene fi rme en dicho principio, sin tener en c uen ta su superacin y alejamienw
d e Ih realidad e n el siglo..xx4 Un s imple vis tazo a la fo rma ms corriente de gobierno. el parlamentarismo, hubiera podido convencer a los autores cons tilucionales de que e l poder legislativo y e l ejecutivo no estn
separados ni personal n i f uncionalme n te. Los mie mbros del gobierno SOII
m iembros del pa rlamen to; se ha producido. pues, una integr acin de estos dos podcres_ Si n embargo. es necesario reconocer que no slo cuen ta
el hecho de que dogmas arraigados no pueden ser fcilmente descartados, s ino que las razones para est:l ac titud cOllservadOla de las nuevas
eons tilUciones yace e n las dific ultades casi insuperables de fo rm ular la
nueva conformacin del poder en el te xto const itucional.
Lo que en realidad s ign ifica la as lla mada .. separacin de poderes ...
no cs, ni ms ni m e nos. que e l reconocimiento de que por u na parte el
Eirao tiene que cumplir deter:.minadas fu nciones -el problema tcnico
de la divisin del t rabajo-- y que, por otra. los des tinatarios d el poder
salen beneficiados s i estas funciones son realizadas por diferentes rganos: la libertad es el lelos id<.'O lgico de la teorla de la separaci n de
poderes. La separacin de poderes no es sino la fo rma cls ica de eltp resa;Ta necesidad~d~stribuir)' cont ro lar respectivamen te el ejercicio deu ..-l i
puPer poltico. Lo que corr ientemente. aunque errneamen te, se suele
J-/ designar como la separaci n de los poderes es tatales, es en realidad la
'
d istribucin de d e terminadas _ful/cioncs e ~t ~ lcs a di ferenles rgano!!: del
Es tado. El concepto de " pode res_, pese a lo profundamente enrai-zado
q uecst. debe ser entendido e n cste cont ex to de u na mane ra mcra mcnle--

7, la eltposktn en el lU lO hace rderencia at hmoso caplulo VI del libro X I


del Es prit des 10;$.
l . Para un CltllfllCn rC31is la de la dOClrina .1<: Montc5Qulcu, cfr . K.lKL l.uI!..
WL'~.IN ,

6. Sesin de la As:>mblca Na.cionat <le J I de agOS to de 1789. cilado por J UU$


Lo.I'ERlu t lll!, Ma",,,~1 d e d roi/ cOlls/i/lll iorrrrd (Paris, 19-17), p. 630, nota T.

ss

par, l ive

., The Ba la nce belween LeiSlalil'c and ElIL'Cut i\'c Powe r : A Sludy n Como
en U",iv"$i/y 01 C";"D6.0 La", Re .. i~ ..., V (1938),

Con~ t i lu tona l law~,

p;1. 538 y ss,

ANATO.\lI" 11m_ l' KOCI!SO GUIIERNAMENTA L

56

57

PROCESO l'OI.fTlCO y TII'OS UF. GO BIEII.NO

11gu r3 Ii\'3. En la siguiente exposicin se preferir la expresi n "separacin de fun ciones_ a la de .separacin de poderes .
Es necesario tener bien claro que el principio de la necesaria separadn dc las funciones estatales segn sus diversos elementos substanciales y su d is tribucin ent re direre ntes delenladorcs, ni es esencial para el
ejercicio del poder poltico, ni presenta una verdad evidente y vlida para
todo tiempo. El desc ubrimiento o invencin de la teora de la separacin
de fun c iones estuvo de termi nado por el tiem po y las circunsta ncias como
una protesta ideolgica de lliberaJismo pollico contra e l absolutis mo monoltico ele la monarqu a e n el siglo XVII y XVII I. Al desmontar el Leviatn en sus di ferentes elementos, el raciOnillis mo li beral q uera destnlir el
misticismo estatal del absolutismo divino de la monarqua. Es te proceso
reci bi su c uo especifico a nte la necesidad ideolgica de establecer y
proteger la libcrttld individoal. S lo el liber tllismo cons ti tucional identific la li bertad individutll con la separacin de _podcrcs . Es to queda
tlelarado por una bre\'c digresi n histrica.
Es curios9_obscrvar q ue e l constitucionalismo de..!a An tigedad fun
cion sin la separacin de funciones y frecucn temente en co~fIiclo con
dic ho principio. Es cierto que tanto en la polis como en la Rep.blica
romana se as ignaba;; determinadas ta reas a fu ncionarios ck-gidos; s in
embargo. fu nciones mate rialmen te di re rentes --ejecucin, legislacin, judicial- es t:lban frecuen temen te unidas en la persona de una mis ma magist ra tu ra. Los griegos no parecen habe rse ala rmado ante el hecho d;: q ue
la ekklesia ateniense reali7.ara s imultneamente funciones legislat ivas, ejecuth'as y judiciales, aunque por razones prcticas -para evitar colisiones temporales y e n inters de la divisin del trabajo- estas' ac tividades
cstaban a cargo de diferentes com its y departamentos inferiores. Tampoco preocup al alto sentido de jus ticia y rec titud de los romanos el
hecho de que la magis tratu ra -<:nsul, pretores, ed iles, tribunos del puebID- re uniese estas tres fun ciones. Probablemente, la razn nlima de
esta indife rencia fu e el poco in ters que el consti tucionalismo clsico
IU VO por la libertad, centrndolo todo en la igualdad an le la ley y e l Estado de derecho. Ni la poUs g riega ni la Reptiblica ro mana reco nocieron
derechos del individuo inviolables para e l pode r estatal. Frente a la ideologa del constituc ionalismo liberal de la poca moderna, la separacin
de funciones y su as ignacin a d iferentes rga nos esta tales no fue, para
la tiCa polt ica de los ant iguos, un principio esencial e n su concepcin
del Estado de derecho.
Hay tericos de la poltica que pretenden haber encontrado en la
Polt ica de Aristteles el ncleo de la moder na separacin de poderes.'
9. La exposicin hace referencia a la Po/iliclJ IV, t279 b 1289 b 20. Crr. lam
Rf.II~I, G ..sc/,c/lle da SlulJIredrl)\I.;suuschlJ/r ( Lelpzi. 1896), pgi

bien II U loUSS
nas 84-&5.

El Es tagi rita dist ingui tres p a rles o segme ntos --el trmino grit!go es
\Ioipt - en las funciones estatales -""Ca ~tltn.aIlEYOY upi ""Cay l OtY';'"
( _las deliberaciones sobre asuntos de in le rs.com(m -); ""CO ~2p ""Cd.; and.;
(_la organizacin de cargos o magis tratu ras_ ); y d "r.pi 8lla1;oy (_la (uncin jud.iciah). No se puede d ejar de ad mira r la modernidad d el padre
de la ciencia polflica , cuando a l principio de esta expos icin declara que
la diferencia entre las diversas constituciones --es decir, e n expresin
moderna, diversas formas de gobie rno- yace en la diferen te disposiCin
de estas tres fun ciones estata les. Sin embargo, la comprensi n a ris totlica de la diferencia entre estas categorfas no puede equipararse con la
exigencia ac tual de separacin de fun ciones tal com o se ha pre te ndido
deducir del texto e n cuesti n. De la exposicin q ue sigue a las citas m encionadas, resulta que Aristteles in te nt - lo cual ya es en s m ri to con
side ra blc- un an lisis de las funciones estatales segn su subs t tl ncia.
Nada permite deducir que Aris tteles o bservase empiricame nte o d escase
tcricamente la at ribucin de estas tres funciones a diferentes rganos o personas. Y justamente en este punto yace la im portancia ideolgica de la doctrina de la sepa racin d e poderes del liberalis mo constituciona l de la primera poca. E.~_1J9.0_nalj sm~d~.Ja Antig edAd no se
adsc rib i a la teora de b separ.lcin de poderes.

DI ST R IBUCiN DEL PODER \' T il.CN ICA DE LA REPRESENTACiN

Cualq u iera que sea el valor de l d escubrimie nlo aris to t lico de la separacin de fUi1cio nes -si fue esto lo que l descub rJ-, el hecho es
que se perdi par.l la posteridad. Dura nte el milenio, y ms todava, que
s igui al const itucionalismo g riego y rom ano, e l monarca absoluto ejerci e l poder concentrado, po r derecho o por f uerza, y reuni en s u persona las tres fun ciones, aunque por razones prc ticas las delega ba seg(m
s u arbitrio a funcionarios, autoridades o consejos subordinados. La concentrac i n del poder e n un do m in io absoluto fu e regla genera l duran te
este pe riodo, prescindie ndo de algunas excepciones en las ciudades italia nas del m edioevo y e n algn otro luga r. Por qu nac i, pues, en e l
umbra l dc la. poca cons titucional, la tcorla y la prctica de la separacin de funciones y distribucin del poder , convirtindose e n un hito de
la histo ria poltica de la humanidad? Se. va a intentar a.qu contes tar a
esta pregunta con una nueva teora. ~E.e la disJ ribucin. dcl_poder
est esencialmente u nida aJa.1eoria-Y_eretica 4!:. la '~~~~~~t~~
com o a la tcnica gubernamental q u e se ~sa en e lla. ~
d ica de la reFesentacin es que los representantes _,;ilq
que sea
la manerade Sllrnvestdi:ifif:--mibc"""'"pOr" adelantado e l e ncargo y la

58

I' ROCESO I'OLfT1CO y TII>OS DE G08IERNO


ANA TO,\lfA DE !..

a ulo ri7.acin de ac t uar: conjuntame nte en no mbre de sus represen tados,


y ~dc ligarles por sus decisiom..'S colcc tlYas. La tcnica -d e la representacin potitica fue comp le tamen te d esconocida e n la Anti gilcdad y en la
Edad Media. Si hubiese ex.is tido antes, los agudos juristas romanos, a los
c uales les era completamen te ramiliar la relacin del manda to. la habran
t ratado e incorpo rado en su sis tema . lo En los Es tados cons ti tucionales de
la Antigedad , en Grecia y Roma, se celebraron frecuen temente elecciones para c ubrt- determ inados cargos unidos a dc tcrminldas funcion es ;
es ta tcnica fu e escogida po r la o l'ganizadn de la I gles ia catlica y de
s us rdenes religiosas . que sirviero n as de im porta nte lazo de uni n,
Pero en absoluto se puede equiparar eleccin y represen tacin. aunque la
eleccin es una tc nica indispens able en un au t ntico. es d ecir. no slo
s imblico. p l'OCCSO de represell taci n, Slo en un sen tido s imblico. Jos
magistrados e le gidos representaro n _ la autoridad d e la comun idad es,
latal y la masa de los des tinatarios del poder, En !t imo t rmino. Jos
mandaban,
Por ello, no es una me ra coi nc ide nc ia Gue la aut ntica s eparaci n de
las funcio nes estatales y s u atri b uc i n a separados de tcnladores d e l poder, tuviese que espera r hasta que b tcnica de la representacin fuese
inven tada, o m ejor d icho, descobie rla. Al final del siglo XI\', coando e l
feudalismo se c :oo:tingu ia. surgieron c,lsi !SImult neamente en divcrsos Es ta
dos de Europa occidc nt;ll -sobrc todo. en Espaia (Arngn. Cas tilla.
Ll.'n)," Francia e I nglatc r ra- ins titucio nes rc presen lati v:ls, bien en virtud de del iberada im itllcin, o lo que es m as p robable, e n vir tud de la
le)' de co nvcrgencia, S igue s iendo una de las con t rO\'ersias ms fllsc inan
tes de la his to ria poltica cmo ocurri realmente este fe nmeno, sie ndo
ta nto ms r rob lemtico por el he c ho de que no se fOl-ma sen dichos c ue rpos representa tivos en ningn ot ro medio est ruCl urado fe udalmen te, como
Egipto. Bizando, India . Japn. China o el mundo islmico. u Las teoras

lO, Parc:cc que la pol m ica &obre el tem a no t len ... fin. cfr. 1.. recien te uposi

cin de J . A. O. UR SE.", Repr esenlalj,'e GO"unm en , in Greek omi Romo" lIislo, y


(Berkdey. 19S5). p g . 126 Y SI .. que es la n e rudila eolOO pO<;O oonv il'lCCn le. l..o$ grandes terralenientes y lo!< runcionarios que 50' reunieron en los con sejos prov inc ia les
de la ltima poca del Imperio romano no repn:sent ab.\n a nadie. nada ms que a ~r
mis mos, Y cu a ndo su s ac uerdos afc:ctab~ n talllb i n ~ 105 desti na tari os del pod.::r Qtle
no estaban r epresentados e ll la as~mbJ e a. esto em s lo eOf\se<:uen ei" de Su pode r
fctico, pe ro m.. como co nSCCUCTICia jurldica .
11. La lransfonnac: i n de los co nsejos feud ales de Jos reyes e n Espaa - ra rn,
Cas tilla , len , Calalui\a_ en aut m icus e u erpos represenlat i,..,5 eS l menos -'Vesli
lIad~ y ' $ me nos im'esli , ahle que la 511uacin semei an te en I n, ta te rra y Franc13
(se encuenlra a lgu n malerial en MMU \! R . M ~DDs. Po/i rical TI,,~or,. ond LAw in Me
dievol Spilr. Nueva Yor k, tl}30, pg . l59 Y ss, ), Las instit llc ion ':5 rc pTesentllti\'3$
pucden, 'luids, haber sur&ido , imullneamente :. la 5u slitucin de IQS fuer05 -de rl,.~
c ho consu': lud inario- por 10$ principios m ejor e laborados <k-l Cdigo de Jusli nia l\O,
12. RUSII10S CocLIOMS (edilor). " e"dalisrn i" lI islo~y ( Pri nce lon, N. J ., 1956),

I'ROCt!SQ

CUBER.'olAM I:NTAL

"

~l~~~t~!~~r~~St~a~ sido e~p~es tas con cier ta


segn la'c

periodicidad para aclarar es ta


1 lona romantlca. profesada inge nuamente por Mon lesquieu

~~j:~:~~~;n ~:~!~;2~lt ~~:~~t~::: uSe ,:~i~os:nf~~~t~O;~U;t all~~:;~:~~

. . lita ,
la SUpoSICin de que la tradic in de las
s ambleas provlllcla les representati vas_ de la lt ima poca dcl im
.
rOI~ lano, sobreviviend o en el subconsciente. volvie ron a re nace r c:;C;:
;.;:~~: ~n la Galin, La te~ra ms mode rna, y probablemenle la ms ~
. '. pun t a a I.a rece pCIn por las organizaciones secula res de las lcmcas represcnlat n'as que dcsd h . I
en la Iglesia catli
, e aCla arg~ .tie mpo es taban cstablecid:lS
ca y en as rdenes religiosas."
l~rafces ,de la tcnica representativa no pue de n ser eSlablt:ddas hoy
c.o n t a claridad; se p rOdujo el siguic ntc proceso sobre e l c ual es
:~cu larmente !Signi fi cati va la situacin en Ingla te rra ; " al final de l
\ e uda l, cua n~o la corona es taba necesi tada; de di nero, los dele ~os de
~~sr~a.p~s SOCI!lIc~ podcro~as financi ermncn te que estaban convoc~do!S por
_
' ), e em:lJ~Ctparon - probablemen te en virtud de los primi livos
d lOS de comunicacin d e l '
.
me
ha blan rcci b'd
as .lns~ nr CC IOllc S y manda las impera tivos que
I o, y tomaron a lll mismo s us decisiones baJ'o su propia res",
b
po~nsa
I Idad
De e" a ma ne ra o b ' "Igaron y .- repreScntaron_ a los .,upo'
........

"
O us..... lacloncs ( e persona
d i
'
r"
"
,
,s, e os que eran pm[.:l\'OCCS y mandatarios,
f
~alqu !.:!..a 3.,ue I.l~a SIdo el origen de In tcnica de la I'cprcscntacin
;:'~een tOI~~ caso la c~ndici6n previa e ind is pensable 'para dis tribuir c i
r po ItrCO en t re dlferentcs det entadores del pod
D
'
"
glos sig ui en t ~
e r, urante os SlE
eS euos ~rOm etcdo re s comienzos fueron aplas tados e n toda
u~opa por el abSOlu t!s,mo monrquico, que m ont cada vez con ms e fi .
cacta su apa ra to ad,nmtstrat i\,o cons tit uido pot ulla b
.
_
nal formada
h
urocracla profcslQeI d
to se elev ael:a ca~rec ~ r~mano. Solamentc en Ingla tc lTa, el p:rrlamen.
egona e separado e independiente d e te ntador de l
;:d~r. represell.tando los inte reses finan cieros y territoriales, Si n estar
cata m~nt~ ~omrna.c1as por la corona y en frec uente oposicin a e ll a es tas
~as s;;:la ~s aSpi raron a una legtima panicipacin en el proce~o del
e r. n Virtud de un sabio aUlocontrol, el parlame nto, como ins titu_

ri=

IJ e rr. lm Mou 101 . Les orilf le


r '
brati\C>. modernes. ~~ Re,~.e lit " S ,r e LII,eu~ d e,s tcc hniquc$ leclorales et d li(N. S,l. Nr. 10 (195,h P~II 106 :~~Ol,mlllte dl~,slo"e pa/i,ique el conS/;"lliom,dlc
G XJ\erllCmIln t de.s co'mm u ~a" I r!~ rd iK~1l C5pe<: rat p g, I~t Y ss.; del mi smo. L..!

Rev"c: (~o"ro ist de scie"ce poliriqll;.uil S (~~;lIne ~,ype de &m~"erf\em~nt mixle.,


forme orrgmaJe du gou"erncmcnt d 'S ho
p g, JJ5 y 5$., del mi smo, , Ul1e
rel;lI;euscs., en Re.",! i",erlllllio,Ul/; d :;lIl~c,:
l!:om'cl'ncmC nt des communauts
t4 , V. GWi'lQl L, IIMI:ISS 1'he :' . ' 011 CO"'(HI ' , \~ " (l9S5), p :\g. 751 Y u,
menl !Filadelfia. 1948),
'
11 o"lIr 01 ,Ir.. ElIgl.sII Rel',,,=,,,"ti,c Go,'cm.
en

G;

60

!'ROCESO I'OLfT ICO " TIPOS DE GOIHEII.NO

cin, super el perodo del despot ismo dI! la ra milla Tuda r. Dc nuc\'? por
razones tota lmente d eterminadas por el ambiente, el Parlamento triu nf
fi n almente sobre la p rerroga tiva real en la Revolucin puritana y en la
Gloriolls Rcvolutioll, eleyndose al puesto de dete ntador cent.ral del ~
der en la nue\'a sociedad estatal, que qued as convertida en "conslllucional -.

Todo esto es bien conocido. Fue esta configuraci n del poder la que
conduj o a l desarrollo de la teora de la separacin de los rganos C~UI'
tales y de la dis tribucin del poder poltico . llevada ~ cabo por Harn~g.
Ion, Lockc, Bolingbroke y fi nalmente por Mo nlesqUlcu y la ll~stra~l? n
francesa. No deja d e tener cierta ironla que cuando Mo ntcsquleu VISl!?
Lnglaterra ( 1729.173 1) mali nterpret funda me ntalmente el o~d en cansOIUcional b ritnico, e ntonces existente, al resaltar una separacin entre ~ I
legislativo y el ejecutivo. que virtualmcnte haba desaparecido desde GUIllermo IJI y Ana, y p rc ticame n te desde la subida al t ro no de la ~asa . ~ c
Hannover. Es to hace recordar a Polibio, glorificador de la Consll tuCLon
roma na cuando sta cstaba ya en plcna decadencia.
_ Reta-:,s pectivamentc, aparece cla ro que la invenci n o descubrimiento
de la tcnica de la representaci n ha sido tan decisiva para el desarrollo
polltico de Occidente y del mundo, como ha sido para ~l .desarrollo tcnico de la humanidad la invencin del vapor, la c1ectneldad , el moto r
de explosin o la fuerza atmica. Un gobierno es siempre indispensable
para una sociedad estatal organizada. P:.ro fue_la tcnica de la r.g' rescntacin la que hiw posible la ins titucin del parlamento cOfl!9-YU- delc?tioOr del pder separado e independiente del gobierno. La i.nde~n denc La
de los tribunales fue el complemento lgico de todo un Sis tema de detentadores del poder independie ntes ent re si. Sin la in troduec ~ n del
p rincipio de la representacin, el poder politico hubiese permaneCida. ma:
noltico indefini damente, como as ha ocu rrido fu era del mundo occ l d~n .
tal has ta que finalment e en estos terri to rios el absolut ismo ha sucumbido
al toma r contac to con la idea del cons tilUcionali,sm o liberal..Es seguro
-que tambin han contribuido a este proceso las influenci~s e sp ir~t~3 1c s
del Renacim iento y de la Reforma, que relaja ron la ms tica tradlClon<t 1
del some timiento incondicionado bajo el dominador. Pero el papel jugado por la tcorla polltica difci lmente podro ser sobrevalorado. El honor
corresponde a John l.ocke: inte rpretando retrospectivamente el resull.ado
de la Gloriol/s Rcvolu tioll , lo proyect como conjunto de reglas vhdas
para el futu ro; en una operac i n gigantesca, seccion el todopoderoso U"
viatn del poder estatal en dife re ntes segm entos funcionales, quebrando
as d e una vez para siempre s u poder. Un mri to no menos importante
corresponde a Montesquieu , que aad i a la separacin tcnica de las
funcione s estatales ya su atribucin a diferentes detentadores del poder,

"s .o\lO~d"

\)101. I'ROC~O cUERNULE:-':TAI.

61

el valor ideolgico que corres ponde a es ta teora como salvaguardia de la

libertad de os subditos.
No fal taron los eleme ntos trgicos con carac teres de conmocin mu ndia l, en aquel esfu erlo en el que es ta ba empeada la teora poltica prcrrevolucionaria al querer escindir el Leviatn para domina rlo. Cortada
segun las medidas de la sociedad esta ta l relativaml'n:c hom ognea del periodo prcindustrial, la teora poltica de esta e poca aspir sin embargo, a
una validez absoluta pa ra todas las sociedades estatales futuras. Pero lo
que ni Locke, ni Montesquicu, ni la Revolucin francesa pa ra su propia
dcsgracia no vieron o no quisieron ver -y esto es comprensible dado qu o.!
su intencin ideo lgica se d irigia cont ra el absolut is mo tradicional- o.!::'
que todo gobierno es poder. Su raciona lizacin del proceso del poder gubernamen tal les ind ujo a cree r que el poder poda ser neu tralizado y que
su carcter de monIaco poda ser exorcizado. Las inevitables consecuencias de eSla actitud fueron p rimero el 'ferror impuesto por la Con"o.! n
cin y, tras otro periodo de caos poltico, la dicladura na polcnica.
El constitucionalismo de esta primera poca se ha ba olvidado de la
sencilla ve rdad de que esa a lma m stica de la ciudad estatal, que so.!
crea ver en la _voluntad general, no actua po r s misma, si no que t leno.!
que ser dirigida unitaria y consecuenLemente por lo que hoy se llama
_lide razgo poltico_ (politicalleaderslrip). E l lide razgo poltico no es sino
el ejercicio, consciente d e s u objetivo, del poder polt ico. En la concepcin originaria de Rousseau sobre la volollti gnrole, el poder era u n
elemento dado y soblentend ido; esta concepcin, pues, por d efinicin y
consecuencia, era totalitaria. Pero la s ubsiguiente cons truccin mccan icis ta del E stado y del gobierno divid i e l proceso del pode r en dos partes
equilib radas de la5 que en virtud de la s upuesta bondad y deseo de coo
peracin de la naturaleza humana , se es peraba con opt imism o que estuviesen dispuestas a un conjunto j uego armnico en benefi cio del b ien
comun. La experiencia poltica del siglo XVIII ha mosl rado que todas las
funciones estatales son instrumentos para el ejercicio del liderazgo poli.
tico. La tarca del gobierno no est limitada, si es que alguna VC'l lo estu\'0, a ejecutar la voluntad popular tal como est formulada e n las leyes
emitidas por las asambleas . Es el liderazgo polt ico el que d irige y gua
a la voluntad popular. La legislacin y la ejecucin de las leyes no son
funciones separadas o separables, silla sencillamente d iferen tes tecnicas
del liderazgo polftico. Y pcrtenl"Ce a la biologa del proceso del poder
que el liderazgo poltico est en ma nos del gobierno. UII gru po reducido,
dicaz y con capacidad pa ra la acci n, e n lugar de ser ejel'cido por una
asamblea con m ltiples m iembros, lenta e incapaz frecuentemen te de formar u na voluntad poltica unida.

"

!'ROCESO POLfT ICO , . TlI'OS DE GOnmRNO

ANATOMfA DEL P ROCESO GtJDERNAMEN TAL

63

L A UECIStN I'OLrTlCA FUNIlAM ENT.\L

Es diHcil desalojar un e s que ma m e n tal que est profundamente e nrai7.a do~~' el dogma de la sepa racin de poderes es el ms sagrado de
la Icoria y prct ica constituciona l. El iconoclasta no pued e sentirse sati s fecho con slo remover de su pedestal a l dolo d e la t riple scpru-a ci6n del
ord en del do minio en los " po deres" legislatim, ejec utivo y jud icial: en su
lugar estar ob ligado a colocar o tro anlisis de la di nmica d el poder
m s d e acuerdo con la sociedad plu l'alis la de masas de nuestro s iglo.
A continuacin se expone una nueva d ivisin tripa r tita : la d ecisi n polt ica confo r madora o fundam enta l ( polie)' dewrmi"ationJ; la ejecucin de
la decis in ( policy exeCl.l lioll) y el COlllrol po ltico ( p o liey COlllrt!/).,e
IS. La t rad iciona l clasifioci n tripartita e~ cri t icada dc fonna interesan te por
J. Go:Ju!,;U\\. I' olitics alld Iodm i"ismlli..", jN""\'a Yorlr.:. 19001. en el primer
ca p ituLo: el auto r upo"c la hipt csis de que sola me n te ha)' dos funciolK'S de "gob ierno . es to es. 13 I.;::islocin y la admi n is trac,n , lo que corresponderla en nuestra
e" polkin a la fXll ic)' l/eeisiQt' y palie)' cxecU/iou: 5i" embargo. no reconoce el control ]')(IUt i"o como una fun cin c$J>t.'Cial y separada , Tampoco consilflle c aptar el
p roblema I.ms D UGOIl. I.mv i" t' ~ Mo(/c ", Slale j Nuc \'n Yor k, 1919), l'~ . 69 )' ss.
Lo que el auto" francs dlstin!!:u!! son dos c la.so;,s de Leis lacin. esto es. ola le:is lacin prooiamcnte d icha. yola lel!"islacin COn camct e r. realmente. dc admi n istroci n. jp:i,l. 81); I>.... jo eSla l lima com prende Dugui t la poteslad ubcmamenta l dc
cmit ir n~illamenlOS j urldicos. Un apume d e la nueva divisi n tripanila $e encuentra
en cI art k ulo c itado en la not a 8 de este ca plU lo (fl 1:. 576 Y ss.). Ciertos si ll1105
d e rebelda contra la d ivis i6n tradicLonlll se encuenlrall ell Alem an ia; ,,'d., po r
ejemplo, P~TER ScIINUIH,R, .Zur Problema lik der G<;:waltC n leilurlt im R.;:cht sstaal
dc r GCIICrlWarh. erl Arel,iv des offemlich" .. Reclu s, I. XXX II ( 1957), P~. I Y $5. Y
12 Y S.; WEIl NCR WOII:R. Sp"",,,,ugcu ",,,1 K,(lc tu "'C$fd~ulsel"!,, I'crfass''''fls,
s)'~lt"" jStuttgart , 195 1). El autor IU"O conocimiento de! trabajo de H EK.\ USN JUI RE1 SS,
oDie Wescnsverschiedl'l1hd t der Akte dc.~ lI errschem ur.d d.t~ Prob lem der Cewalte n.
leilunllo, en /.tensel, "ud Slaal, K<i1nBc rl in, 1957, p g. 113 'J 55. (con bibl iOlrafla e n
la nota I de la pg. 175) Ir.lS la publlcacl6 n de la edicin americana. JAIIRF.ISS se
enfrenta de form a fu nd a men tal COn el pmhlt!ma )' lIella a la conclusin ( pj.g . 186 Y ss)"
Iras rceh.a,u.r 111 tcoria Inldicio nlll de la se paracin de pod eres, de que cI poder es\at .. 1 eS I:! constituido s lo l)() r dos _pOde res., esto cs. d el pOde r que est a blece' la
no rma)' del poder q ue dec ide en c;ld~ ca . .. co ncrelo. exd u~'endo, por lo tan lo -<le
acuerd o completamente co n la tesis defcndid;l en cstc libro- ;1 \;1 fundn judicial.
como poder s ubsi d iarlo no equioarable (pgs. 186 'J Ul9 )' ss.). No hay pOsibi lid ad
aQ uf d e pOlcmi7,3r oon la tesis d e Jahrciss. Se.:o. ~in t!mb:l rIlO. se:l.b.do de qut! este
aU lo r no hace ninguna d ist inci n en trc . o;J i!! ribud". de podert!s y sepa racin_ de
poderes; la primera (';S una necesidad fu nciona l de dIstribucin de tr.lbajo1i'ftT13nente
a e uatquie r Estado Oril~ni1.:ldo. ""ro la ,',Itima es un proble ma que pc rtell<.'(:e ,,1 pro,
CeSo del poder o. como Jnhrci ss dira, al ordcn dd d om inio _. Por Olr-.. parle, .arece
Que h. d ivisin bipartit a de Jahreiss tielle un ca rcwr tnb fo rmalista Que lcalpOliti.
co. ya que flllnl l. apt renle rncntt!. amoos tipos d.;: ejercicio dd . pOder. puooc n cstar
h md a lnen tados y unidos en el m ismo delCntndor del DQder. Ou es lo que se ha ganda entonces pam el u/os histrico oril[ina rio. y Qu desde entonces siempre se ha
mante nido \~vo. de loda scpu'3c in de podert!S. es to es. 1:0 proteccin de la lihe n;ld
d e los soll1Clidos al dominio ? Por ot ra p:o rte. pllrecc que:: J;, restriccin de Austi n del
acto d el dominio a la relacin d ~ ordcn y obedicncia no es ao ropi ada a la ese nda
del p roce~ del poder "tiC liene IUKlIr preferentemente en formas no capt nb les juridiomen le. 1''''''0 las ob!<:rvacioncs d c Jahreiss son dilIas de atencin COll10 protcs ta
contra el esq uema tripartito cls ico tra dicion al y falsamente atribuido a !\Iontesq uie u.
16. La trad ucc in d e las expresiones conte nidas en to~ pa r~n t ... sis. pe cc:tame nt e
fMA "~

La de le rm in aci n de la decisin poltica funda men tal , o lo ma d e la


d CC Si~ ,polilica, consiSl e en la eleccin d e. una, Cl1ll'e va r ias posibiiidades pOh!I Ca S f undam e ntales fren te a las q ue se e n c uen t ra la co munidad
est alal, c;:,~~ ~~i~n es I~01t.i ca s ! u '!.d un e ntales, deben co nsideran.!!
aqu e ll as reso lu clQ nes ill!l.. SOCIedad que so n decisivas y de lerminanles,
e n el presente y frecuentcmen te en el f uturo. pa ra la confo r m a cin d e
d icha .comunidacJ . <29ncic m cn t a!!.!.~ulll os extranj e ros como internos,
m alel]a ll'!J cn lc j)lwden se r de nat uraleza poltica, sociocconmica y ha s ta
m Ofal, P OI; ej emplo, cuando se refic ren a c u es tiones re ligiosas. Dado q u e
la dC lllare~ci n . c nlrc el con tenido poltico y econmico de una d ecisin
~la d csap arcc id.. prnctica m c ntc. y dado que ambos c ampos cs tn un idos
lIlscpa rabl cmen te, no cabe que s e d una d ecis i n po lt ica fundamental
CWL.1J.na s ubstancia ~~Ius i ~ men!~ poJitic a o econmica .
_La deci sin c onformadora m s i mportant e con
que se cn rre n la ulla
'n a c in es la e leccin d e su s is tema politico y. d e ntro de ese s is tema. d e
la fo rma espec ific a d e gobierno bajo la c ual dese a v i"ir, en d s upues to
que la "olunta d co ns ti t uye nt e del pueblo te n ga la pos ibilidad d e dicha
e.lt.'Cc.in )' nO le sea im p ues to un r gimen por la fuerza......Todas las con stitucIOnes presentan , pues, una decisin po ll ica fundam en tal : s i la n;t.
eln desea adop ta r la m o narq ua constitucio n a l
la r,::pltb lica, e l parla.
mcn.lari~~ o o e l p res iden c ialis m o., Sill emba rgo, e ~ t as oporlunidades para
el eje rcIc Io del poder cons tituye nt e se s u e len dar raramente. En otros
ca m pos, se tendrn que toma r decis iones p o lticas f u ndame ntales cuando
s e haga n ecesa ria un a solucin ant e e l e n fre nta mie nto de d iferen t es inte reses e id eo logas. En la m a yur pa rte de eS las d ecision es confo nn a d o m s
b s circ u n s tancia s o bligan a un co mp ro mi so. En e l m s recien le a co nt e.

1;

c laras y oonso lidadas e n in~ls. ha lI'oducido muchos quebradcros de nbcu al tr::r._


duc to r y a l a~ lor. Doxisin poltica oonfonna dor.l <) fundamental (Gl's'IlII,,,,gs- ooer
Gru"de,,scl,e,du"8! a; la tenninologia Que ms se acere,. :tI oria;n:t!. Pero a lo largo
d e l texto se tr::r.d ucml. f recuen temen lC. pa .... ms sencillez. policy cle/um;"miOlI por
otom;.. o . ~e t cnninaein .. dc la decisin poUlic.a. o, loda";a p;lra m:\s concisin.
~omo ~dec'Sln .1)(j'.lIlea . (N. del ~ .). El traduclor CS P:1fi"t no ticne ",ucho qu e a fiadir
a esto. se ha .S<:ituld o ta !rad"~'C16~ ;tlernana de estll term ino loga que reprod uce y
m ,a tiza 0011 aclCI'IO e l sentido po!<:uha, del COIK:'Cpto inll ls de polu;)' en eSlC contexto.
V'~'. al respcc: to EA.s:0s, Thll! PoIiticlll Sys"'m. Nuc\';) York , 1960. p:\gs. 129-130. y
usswat... K~~N, pollcy"" "n pro:r:tma de objeti,os axiolllicos y acciunes, y I.ElCSI'R.
'-:As.~"'.. ~. pol,C'! - un cuerpo de p ri nc ipios para gu,ar la accin. Cfr. I:os co...
S'derac"?f'CS que ~~ palie)' hacen dos autores de le nllUaS rorrul.nicas, J . dc PARGA.
Los r .. gm~c'lt$ poI'I~S CO"le!,~porj",ws. M:tdrid, 1%2. ph. 102 )' ss . y MI!"NAUIl .
IU m (/uc-lloII el III ' Cle,ree polU!q,,~, ['at'is, 1959, \l:lIlS. 899(1 j polic)' _ linea de COn.
ducta adapl,.d3. en un ~b it o cua lq u iero. ,,;ll:. 91)). Se o b re ....ar... p ues, qll<l prcc:isa ndo
la \e.rccra fu nC in (pOIle)! com rol} se eleheri:t lraducir por ocon t rol de la dec isin
]')(1111,"';10, pero, como t n ~ I. caso de opo liey dcterminal ion ., se traduce pllra mayor
!<:nclll n par ocontrol palluco_.

I' ROCESO POIJTlCO

64

, ' II'OS DE OOIlIERNO

cer p oltico se pueden observar g ran cantidad de ejemplos: la eleccin


entre el libre cambio y el proteccionismo; la actitucl del Estado frente a
las c uestiones religiosas, como por ejemplo la separacin del Es tado y de
la Igles ia y las cscuclas confes io nales; la direccin que se de~r.dar a la
educacin. humanis ta o tcnica, o si cabe encon tra r ~n j!qu~hbno; la al
Icrnali va ent re un sistema econmico con empresa p ri vada libre del control eslala l o un s is te ma de economa dirigida; el pa:.l a l Es mdo ~e
bienestar; las relaciones entre los empresarios y los cmpl :~dos y trabaJadores en el proceso de produccin ; la disposicin de las 'I~UezaS naturales' la socializac in y nacionalizacin d c partes o de 13 totahdad de la econo:n ia nacional: la sub"'encin a l:l economa a graria: el paso de u~a
economa agraria a una economa indus t rial; la poltica fiscal y .m onetarla:
el s is tema impos itivo y su influencia en la distribucin de la nqueza ..
En el campo de las relaciones inte rnacionales, las deci si~ncs politlca!.
fundame ntales se han hecho ms frecue ntes. Dado que tambin hao desaparecido las fronteras cnt re las cues tiones de carc ter interno y las de
carcte r inte rnacional, la repe rcusin de stas en e l orden interno es muy
amplia. Eje mplos de ello son la en t rad:.\ e n una alianza o retirar~e de ella ;
la neutralidad f'e nt <: a las a sociaciones internaciona les; una actI tud ofens iva ante el comunismo o la resolucin de coexis tir con l;. la ayuda pa~a
los paises subdesarroUados; el reconocimien to d e un gobl~mo ext.ranJero; p roblemas de la seguridad nacional; el desarme: la actitud frente al
llamado colo nialismo e imperialismo.
Pese a que e n nuest ros das se ha acelerado e l ritmo de la Ir:ansformacin revolucionaria de los ,'alores y, necesariam ente, las de':lslonc~
polit icas fu ndamentales tanto en asun tos internos c~mo inter:n~clonales,
se han hecho m s frecuen tes , se puede decir que dIchas d e~ l s iOnes so ~\
rela tivame nte raras. En la prctica puede que no resulte s iempre fCil
distingui r 13S au t nticas decisiones confo rmadoras. de la ~ que n~ lo so ~ .
En una sociedad pluralis ta que se encuentra baJO la mfluencla de la
o pinin pblica, ser s iempre un indicio de si se ~rata de u~a verda~er~
d ecis i n conform adora, el inters que una determ mada medida des pl e rt~
en la comunidad.
. ..
s evidente uc las deci s ione ~C?1 li cas fundament31es sern IIllc tad~ s
y conformadas por un nmero rt:1ativ~~enle peq~eo de. perso~as, ~
ley sociolgica del papel dominante que Juega la hte u ~hgarqu\a en ~I
proceso del poder de c ualquier sociedad estatal, cu alqUie ra que sea .su
siste ma poltico o su fo r ma de gObierno, rige con m s fuerza en el mbito
de la decisi n fundamental. ~c.1s decisiones J?Ol1icas ~st~~ f n'cue ntcment.eJ ns piradas e influidas po[..de tcntado rcs del )oaer IIlVISI~e s,
formulacin y realizaci n es tn en las m~ nos de los dete ntadores d d
XXcr: .Iegltimos, es decir, del gobi~ r.n ~ ~:' en s u . caso, de! ~a rlamenl~ .
:;J:gn sea e l ti po de gobierno, la Imclatl\'a partir del gobIe rno o d el

su

ANA TO""" DEL I' ROCESQ GU BEKNAMESTAL

.5

p'arlarncnto. Pertenece , s in e mba rgo, 3 la esencia del cons titucionalismo


que en un de te r m inado momento del proceso d el poder te nga que darse
por lo menos una colaboracin ent re el gobierno y e l pa rla me nto.
En genc;ral, la g ran masa de los d es tina ta rios del poder est excluida
de la iniciativa de la dec isin poltica funda me n tal, aun cuando e n la
de m ocracia consti tuciona l participan posteriomle nte e n una Cuncin confi rmado ra, bien dirL'Ctamente a t ra\'s de referndum o i ndirectamente .1
travs de elecciones. CU3nto mas completo sea e l a para to de mocrtico en
el correspondien te rgi m e n polt ico, ta nto m s se in sis ti r e n la inte rcalaci n del electorado e n
proceso del poder. Por esta razn se exige
frecue ntement e que la s reformas cons tituciona les sean rOl tificadas por un
refe rndum. Pero e n absoluto se puede decir que toda s las e nmiendas
constitucionales contengan decisiones polticas fu ndam<::n talcs, ni aWl en
los Estados Unidos, donde la e nmie nda COi-mal est s u jeta a un proced imie nto especialme nte difcil. Desde la gue rra de Secesin, slo pueden
considerarse como dec is iones funda me ntales las enmie ndas referentes al
im pucsto federal sobre la renta y 13 eleccin popular de los senadores
(nmeros XVI y XVlI , 1913) y la prohibicin (nllmeros XVI II y XXI ,
1919 Y 1933, respectivame nte). La mayor parte de las enmiendas de !
Cons titucin suiza, tras haber s ido tom;da a principio de s iglo la de cisin
fundamental e n ravo, de una ampliacin d e la competencia federal a
costa de la compete ncia dc los ca ntones, no han sido sino subsiguientes
medidas de ejecucin.

el

"P~T.~~1;;;;;~:;,!:r:':f:;q;li,:t'~.
=::;,i;'i~~',"~el Las
primer medio ~ra
la
)(
.
es 1
decisiones politieas internas requieren, sin ~xc",p ci n, l; Corma lega l. Cuando la iniciati va para una tal decisin parte de l gobierno, lo c ua l s uek cons tituir la
regla, la aprObacin d e l parlamen to es expr esin de la distribucin del
poder: e l pa rlallle lHo as umc s u rcs po nsabi l.idad c n dic ha medida. Si el
parlamen to rechaza o modifica la medida, ejerce control poltico sobre
e l liderazgo de l gobie rno. En oposicin a o t ras pocas, la lesislaEln
es e l ~nQr.m1J...P-(i!, l;,.. r ealizacjlJAe I;s decis io nes politicas en e l
campo de las euestioneli internacipnalcs. Aq u se present a el te rce r poder
de Locke, el _fe dera tivo _, co n cuo part icul arm e nte m ode rno. La mayor
parte de las cons tituc iones exige n u na ratificacin parlamentaria de lo:.
acuerdos imernaclonales. Dado, por Olra- parte, que casi ninguna deTsi n
pollt ka e n asumos in te rnacionales puede ser llevada a cabo s in la disposicin de medios fi nancieros, el parlamento tiene o t ra oporlunidad m ~
para participar en la toma de la decisin. Cuando e n C~I SOS excepcionales,
la inicia tiva para Un:l. decisin fund ament3l c n poltica int e rnacional corres ponde excl usivamente a l deten tador de l ejecutivo --com o fue el caso
e n 13 e ntrega de cincuenta destructores por e l p resident e Roosevelt ;1
Gra n Bretaa y que o rigin la e ntrada de los Estados Un idos c n la {!uerrll

66

PROC ESO 1'Ol..fTl CO '1 TII'Ofi DE GO fl lE RNO

A S ~TO,\I i.\ DEL " ROCESO CU IlIORNA MES TAL

cont ra e l Eje-, la posterior legalizac i ri po r medio de la ley de Prstamos y Arrie ndos inco rpor debidamente a l Cong reso e n e l p roceso
de la loma de la decisin.
Si se aplica la ca legoda d e _tomar la d ecisin poHtica . e n e l s is te ma
polt ico del co ns li tucionalismo y d e la autoc raci a , se pod r deci r que , en
e l p ri me r s istema, gobierno y pa rla me nto se dis t ribu ye n e sta fun cin .
pud iendo s er posi ble la subs iguiente parlicip3ci n del electorado en dicho proceso ; e n con t ra d e es to, e n el s is tem a au tocrtico el {m ico d e te ntado r del pode r mo nopol i1.a la [uncin d e toma r la d ecisin polt ica. aun
c uando, pa ra prod uci r la ap;uic llcia de una so lida ridad naciona l, o rd enase la ::a p robacin por el parlamento o la nlt ificad n por med io d e un
rcfen!nd um.

lle vada s a cabo por el Es tad o d e b icncsta l' en la vida d e la co m un id ad ,


ha habido necesidad d e dctega r la mayo r pa rte d e la runci n leg islat iva
d el parlamen to e n el go bierno y en la s autoridades. Es to ha dado luga r a
q ue los con tac tos ent re el ciudadano y las autorid ades estata les se h icieran mucho m :\s frecuentes, Cuan t i ta ti,, meJ1\e, a la admin is t raci n h!
co rre sponde la mayor parte d e la ej ecucin d e la d ecis in pOltica y d e la
IO tulidad de la a c l n'idad es ta lal.
La le&i ~ la cin )' la ;d mi nist ra cin no son, sin e mba rgo, la s n ica s pa.
~ i b i lid a d es para la rea lizaci n d e la s d ecis iones fUTld ame n trt le s. La funcin j udicia l, e l te rcero d e lo ~ poderes equ iparado a los o t ros d os e n la
divis in tr ipart ita el ~ i ca, d ebe sufrir ta m b in b ajo la nuc\'a dh'isin una
s ignifi ca cin capilis tlemil1w io Cuand o J o hn Loc ke escribi su T\\Io r rca
rses 0 11 GOI'UU /l Cnl ( 1962 ), no e staba lod,lV.l en l'igencia e l Ac t o f Seulc'
rnc l1 t ( 1700), que fundame n ta ba la illdt' pe ndencia de los juec I's y no le
fue necesa rio. por lo ta nto, reconocer a l poder judicial como u n pode r
p ro piamente dicho, Tam poco se s int i obligado Mon lesquieu a conceder
a la funcin j udicial el mi smo ra ngo que a lo s otros dos d e tent adores d e l
pode r, gobierno y pa rla men to, La famo s a y - pa ra m uc hos mis tc riosafrase de q ue el pode r j ud icia l . de\'ie nt pou r a jos ; dire , in vis ib le e t p resq ue nul _ adq u iere, pucs, u na signifi ca cin muy d e finida: " 10 que el j uez
re a lmen te hal'e es a pl ica r la norm; gene'a l al cOlTespondie nt e ca so co ncre to, Dad_o. p ues, que el 'juez ejecuta la ley e n una forlll a parecida,
au nque con difere ntes tcnicas a como lo ha ce la adminis tracin, no realiza u na fu ncin indc]'lc ndicllt e en el proceso del pode r. La func i n
jud ici al es fundame nta lme nl c ejecucin d e la decis i n poltica fund ame n,
ta l to m ada an teriormen te y que se pre se nta e n forma lega l,
La ind epende nci a d e los j ueces fue U II postulado polit ico y no runcional. moti vada e n I ngla terra por e l d eseo de q ueb rar la pre r roga t iva
rea l y d e i nl rodu ci r e l Est ado d ... derecho, En Francia. las con s titucione..
revoluc io narias, i nn uidas po r las C'l: pcrie ncia:. ha bidas co n los par/cmc llts,
p resci ndiero n s ig nific a l iva me nte de elc \'a r la funci n j udicial a la a lt t....
gar fa d e pa rlll er co n los m is mos derec hos en el p roceso POllico . mientras q ue p usic ro n. e s bie n cie rto. e s peci al eOlpeflo en insis t ir sobre la
indepe ndencia j ud icial.
El judiciol review ame ricano (co n t ro l j ud icial ), por el CU:I! los t ribunales a l o po ne rse (1 l3s d ecis io nes del cOllg re~ o y d el presidc nte se !13 n
cons t it uido e n u n tercero y aut n tico d cte n tado r d el pod er. 110 I)e rte nece
e n absolu to a la leo rla clsica de la scpa racin de poderes, Ma te rial,

LI. fJECUC IN

un

LA OECHOU)N POLf Tl CA. FU NOUI[NH L

Biljo la c a tego ra d e _ej ecucin de la decisin politica .. , se comprende


llevar aJ",-prclj ca..-d~J~s i n , - e jecucin d e la decis in puede
a lcanzar cualq uie r campo d e las acti vidades es tata les; rrecucntc me nte
COilsiSte en la ejec ucin d e la legislacin, La mayo r parte d e la s leyes
--que co mpo ne nuestros cdigos son , o bien los ins trumentos pa ra J
ejecucin d e a n te riores d ecis iones po lticas. que tras ladan aho ra d ic has
resoluciones a la vida de la comu nidad . o bie n t ienen un carc te r eSlrictame nte ut ilitario al regula r exclus ivamente el desar rollo normal de las
relacio nes sociale s. Ej emplos d e ta le s leyes p uramente tcnico-utili ta rias
son dis posiciones sobre la s a nidad pblica , sobre medidas y pesos . y regulacio neS' anlogas. S u cualida d e s pecfica es que son a xiolgicame ote
ne ut rales y no a rectadas por los contrapue s to s intereses pluralistas , U!.
legislaci n ha dejado, pues. de se r una cat egoria fun cional sepa rada o
sepa ra b le d d re:.to de la s Ol raS acti vida des es tatales, tal como e ra co ncebida e n la teora cl s ica d e la sepa raci n d e pode fCs ,
La a dmi nislrocin es el aspeclo d e la ejecucin d e d ecis iones po ltica s
qU~l rg~ ~ co n ms fr:ecueCl'3 crlia ,r j,la- dia ri:r;-y-c s tc a specto c o rrespoJ1 e a lo-q~c tradiciona lme nte se ha llamad O" .. ejecu t ivo-, Bajo esla
e afego 3 Seae bc e n tender la a plica cin , lanto d e las d ecisiones polfticas
C0 ll10 d e aq uellas d is posiciones d e ca r c ter tcnico-u tilita rio a la s necesidade:; de la vida de la co munidad . Pa-a e s tc fil~ la funcin de la
cj;;;uci n polit ica es t equ[ pada-con u n p lantel d;- pcrso n~ - fu ncio narios, b uroc racia gu bcmall1ental=-q ue a plica n a l cas o concre to las no r~ma s ge ne ra les d e la legi $ laci~..!1 Elii 'SOCied ad estata l d el s ig lo xx, se
puede co nsid e ra r como e l fe n meno ms d ig no de se r res altado la transro rmaci n d e l Es tado legislativo en el Es tado a dm inis t rat ivo, Po r el e no rme crecim ie nto que han clI:perime ntado las inter"enciones a d m inis trati vas

67

caphlllo XI: tddo en el ~Olllexlo esla nll rmacin


M: refie re a la d"spenona\i;(acill del dc tcnl3dor del pode r judiciat : . 0 11 n'a poiol
eom nu d k melll te j ugC) devan! les yell"'. el on er.tllll la m ae iSl ratu l'e e l nnn les fila,
17. EspTl /les IOIl, li bro VI.

~js t rau ,

68

rROCF.SO POLtTl CO; Y TIPOS DI! GODI F.R';O

menle, pertenece a la categora de l control poltico y ser tralado en s u


lugar apropiado.11
Si se aplican ahora las C3u..ogorfas de la ejecucin, de la decisin poli~.fu ~dan::nla~ ~~ ~ i~t cma poltico de l consIlucional is.!ll0 y de la autoc raCia, se pOari1 d l"Clf que en e l constitucionalisnlo d icha {unci n, igual
que la funcLQ[L..fIc"la decisin poHtica. est distribui<Q ~ptr';': difere ntes
cetenta~ores del poder. El parlamento paniclpa al formul~ 3t ra'VsCiC
.
la legislacin 13. decisin poltica tomada , y a l establecer para la comu, nidad las . reglas puram~nte tcnico-utilil'a ri as. El gobierno participar e n
esta fu nCin a travs de la administ racin por medio de sus autoridades
Y. fun cionarios y. finalm c_ntc. los t ribunalcs lo harn al resolver los casos
concrc tos de connictos de i ntereses, as como al con trola r a~pliamente
la legalidad de la administracin, es dccir, si la ac ti vidad administ ra tiva
se e nc uent ra de acuerdo con la ley. En una au tocrac ia, por otro lado. l'I
nico detcntador del poder monopoliza la ejecucin de [a decisin funda me ntal, y si bie n puede de legar, seg n considere oportuno, la fun cin
e n ay udantes y rganos jer rq uicamente subordinados, no les o torgar
sin e m ba rgo ni nguna a utn tica independencia que se escape a su c;oclu
sivo poder de mando y cont rol.

--EL CONfROL
- . '(JUn co j
El ncleo de la nuc\'a divis in radica en la te rcera runcin, ;;; ~;.:-
el cont ro l poltico.' En una perspectiva hi strica, e l cOllstitucionalismo
ha. sido la bsqueda del med io m s eficaz pard mode rar y limitar el poder
. poltico, prime ro el del gobierno y dcs pu ~s el de todos y cada uno de los
\ delentadores del poder\Er lombrcraCionaC desconHa por na tu raleza de
todo po eri1im i~con toda razn. S i e l fin ms noble de la sociedad
es a lcanzar aquel estado que pe r mita el mximo desar rollo de la pero
sonalidad de cada m iembro, se puede decir que e l grado de acercamiento
a dicho fin se corresponde con los progresos que cada socie dad cstata l
ha rea lizado e n re lacin con aq ue llas ins tituciones des tinadas a controlar
y limitar el poder politico. El act ua l retroceso que expc ri me nta la li ber
tad se reneja en la poc'd Cuer.ta o eliminacin dc dichas instituciones d~
control. El
efical! para el control del poder politieo con
a diferentes de
dicha

]8 , Vid. ,.frll.

p~.

30tI >.

$ S,

,19. M AI.!Jl ICl! D U\ 'F.JI.cat. D roi, consl illuiOllllel ~I ilutilflliolls poliliqut'.S (Pars, 1955 1,
doot<:a a este aspecto una seccin ma.e$tnl (p:, 197 Y 55.) bajo el , '!U lo . 1....
limilal ion des goo\efn3.nl,b,

.9

ANATO~fA DEL PROCESO GUBERNU t ENTAL

e n ltimo t .!!!tinD~pe ra l"'panll"<J ue.eea , po.siblc..una<NOluntad esta tal


~"t:5'OIst ribuci n de l poder ent re d h'ersos detentado rcs s ignific-;-.. e.ra."~ad~!!2_de ello~ una limitac ion 'y un cont rol ~a;travs de
clleks
atld bala!,lcts - frenos y contrapesos-, o, como dijo Montcsq uieu en
frmula [amasa, - le pouvoir arrc te l} ' pouvoir~.
_ CmO se ejerce la funcin de control? La respuesta va ra ~g n e l
l ipa d e gobierno, y de hccho la dife re ncia entre las fo nnas de gObierno
radica en el modo de establecer la func i n de control entre los diferentes
tle te ntado res de l poder , as como e n la inte nsidad con la que funcionan
we.lichos controles. En la poca de formacin del constituciona lis mo, estos
con t roles fueron slo eficaces entre el gobierno - la corona- y e l parla.
me nt o. Posteriormen te, este dualismo originario se trans form en [a ca
nocida conformacin tr iangula r dd pode r , en la c ual al electorado le
correspo nde una fun cin de control, como rbitro e ntre los o tros dos de
... t e ntad ~ rcs dd ,E:Od~ El punto c rtico en el que el e lector ent ra e n la
esccna poltica se produce con e l tri unfo de Pit[ (17M) e n las elecciones
gene rales des pus de la coalicin de Fo;oNonh ," Pero e l l=Cconocimiento
to tal del e le c torado como s upre mo de tentador del poder se hizo es perar
casi un siglo en I nglaterra; fue en las reformas de 1867 y 1884 cuando se
democratiz el derecho electoral. La irrupci n del electorado, o de l c pueb lo_, en la realidad polt ica debe ser a t ribuida a la teora y prc tica de
la Revolucin francesa. Al princ ipio, la Asamblea constituye nte de 1789
tendi al concepto de representaci n de tipo li te tal como se encue nt ra
e n Montesquieu. La Cons titucin de la Convencin ( 1793), estableci flr
me men te e l princi pio de que e l poder de l gob ierno slo d e riva su legiti
midad de la \'olun tad de l pueblo , e i ntrodujo as! el sufragio unive rsal
(slo varones) como realizacin de la \IOlofll gtlral l! d e Ro usseau .\:F"
s iglo XIX acept, como algo dado, la basc dcmocr ti c3"de~l-prOceso dcl
poder, ponindose sta de manifies to en la ampliacin del derecho de
voto, en las elecciones libres que e;opresan [3 verdadera voluntad del elec.
lo rado y en la li bre com pet ici n de los partidos polfticos en los que se
o rgani:zaba e l e lectorado como dete ntador del poder independien te. La
funcin de cont rol se distribuye as entre todos los dete ntadores del
poder: e l gobierno, el pa r lamento y e l electorado . ....
-~ste punto es necesai1O haccr..Una im"portante aclaracin: la distribllci" ~I ~er QQ.ltico......}' el pOlllrol de l .J>Oder Poltic~on dos
categorias iguales, sino que se diferenc ian, La d is tr ibucin del poder s ignifica en si un reciproco control del poder. Cua ndo dos dctcn tadores de l

loo

20. Sobre c~lo se insislc en u n:> d e hu ob ra s cls k as dc l parlamenlarisma'


R')8EMT R~, Di~ PflrllllnenlClrisc!le Regiullnr in i l ,r er ""ehU .. ,md ihrer ,,,,,,ehlel;
Fo rm (Tubmlla , 1918), ~II. 18 )' ss.: del ~5 1no, Le r~gime PII r /emenlllir e (Paris, 192-4),
P,l, ] ~ Y ss,. C~r:. lamb,~n las no~as c nllcas de EIlSST Fp"u:'\:I(EL, Di~ r epriiselltlllive
,,,,d ~,e pteb,nllllU KQlllpoott!tlle Jln dcmo krClli5c1lctt VufIlSStmg$$t aa l , Tubinga, 1958,
p,. 53 Y ss.

70

p~e r en el ejercicio de u na funcin, por ejem plo d e: la legislacin. estn


ob hg~dos a coo perar, no pued e impo ner ,el u no a l o tro su opini n . L<l

d ivi s i~}a funcil!.~g i'[!l~iva _c!1 trLlas_ .dos .cmaras parbrncntarT:is


c;;cr s istema bicameral, la exigencia .sic una confinntlCin del '&Mdo
pafa un n o m bra m icnlo hec ho por e l p resi d-enlc a m e r icano, la necesid ad
de refrendo por el gabine te de un actu poltico d el monarca o del prcsjd Cnle de la r epbl ica, el p lebisci to p rescri to para la enmienda const it ucional -~os stos s_on ejemplos de la funci6"d.e con trol e" virllld de la
CUSl i lllcil1, segun la c ual un :lelo po ltico slo ser eficaz cuando dh'crs os de tcntadores d el poder p a r t icipan y coopera n en su realizaci n. Per o
la dis trib u cin del pode r no agOta la esencia d e con trolar el poder. P;;::
t~ de las ind}cadas, e xis tcn unas tcnicas del con t ro l au tnomas q ue e l
d e tentador d e l poder p uede u sar discrecio llal e independientemen te;
el d~ tentador d e l poder es libre de aplicarlas, _es ~dcci r, puede hace rlo,
per.o n o est obligado a e llo . Asi, pues, e s tas tcn icas no a parecen necesan ame nte en el proceso poli tico. Se pueden ci tar com o ejemplos: e l
VOI~ de /lO cQnfianza del par la men to al gobierno; el d e rec ho del gobie r n'tra dlsolvcr el par lamcnto; el d e rec ho d el e lectorado a r ech a;mr en un pIe.
biscito un a ley e mitida po r el p arlame nto y por el gobierno; el veto de l
p.residente ame rica no a una ley del Congreso ; el d cft.-cho judicial a cont rolar la const itucionalidad de las leyes del Congreso o del Parla m ento.
T<m9s st os son med ios de contro l a utnomos y est n rese rvad os a un
d e t e rminado de ten tado r del poder, que los ej e rce independien temente de
la accin d e los o t ros. En el Es tado consti t uc io na l, la funcin de cont ro l
~~b l.:.:, p o..'" '.!fIa parte ~ons i s t e en e l he~ ho de que un ac to estatal. slo
tIe ne fugar c uando los d Ive rsos de l cntadorcs del poder e stn dis puestos
a ~~ c2!Jl.l~n ac tua ~ i (~n.:l AEI~ s..:. da el cont rol por la d istriQuci n del podeL Pero e l control puede ta mbin consis tir en que u n detentador del
~Li mpi da la rca lizaf in de un a cto e st ata l, o que ponga en juego su
exis tencia com o ocurre en e l caso de un \'o to d e no con fianza d e l parlam e n to al gobierno, o la disoluci n d e l parlamento POI- el gobie rn o. Aqui
se da e l cont rol a u tnom o d e l pode r. Distribu cin y co nt rol del poder no
son en todas l as~ ci rcunslancill S id n ticoS":\Efjlfo c i"!f1cO -dc lii3lidO
d e ~ntrol poltico ya c e en la posibi lidad d e ex igir res ponsabilidad politi.
Exis te r esponsa bilidad polt ica c u:mdo u n d e terminado de te ntado r del
poder tie/le q ue d ar cucnta a o l ro de te n tador del poder sobre el c umplimien to de la funcin que le ha sido a signada, por ejem plo, el gobierno 31
pa rlamen to, el p3rlam e nto al gobierno y, en ultimo t rm ino , ambos a l
elec torado.
La r es o nsabilida d potitica es ta m bin una invencin d el constitucionalis mo moderno. La res ponsabi lidad d e u n fun cionado elegido fue u na
ins t it uc in perfectame nte corr ien te en el cOlls ti tucio n alismo de la Ant i.. edad; asl, por cJem plo. los funcionarios ate n ienses tenian que da r cuell'

ANATO.\l fA DEL P ROCESO GUBERNAMENTAL

I' ROCESO I'OL(TlCO y TIPOS DE GOBIEIIJ'O

71

la a una aut oridad de t ipo judicial ,u las for mas diferen tes d e r es ponsa
bilida d a 13s que estlba som e t ido e l funci onario republicano e n Roma
con relacin al c u m p limien to de los deberes de su ca rgo, o b pe rma ne n
)
tI;:, si n ningn plazo de prescri pci n, res ponsabilid ad d e lodos lo s fun don~ri os t.11 la notable o rganizadn es ta ta l de la re publica Ol igrq uica ven e
c lana. Aun d e n tro de un amb iente au tocrlico, la respo nsabilidad
personal de los fu ncionarios su bor d ina dos frellle al n ico detcntador del
poder es un req uis ito indispensable del monopolio del pode r,
La responsabi lid:ld co m o insti tucin d e contro l const itucion a; es nueva m e nte un a inve n c i n de los ing leses. Su~ tituy bs p revifls y toscas fo rmas
de resJlonsabilidad pe nal por medio d e la aClIsacin (impeacJm/lmr) y a ctos sem ej a ntes d e la jus ticia legisla tiva (bi/fs 01 altaillder), u sadas por e l
parl3me nto con tra los consejeros y funcionarios d e l rey, La importancia
de la r esponsabilidad polt ica pa ra e l cOl1t l'ol co ns ti tucional dcl )oder )Ol
tico difcilmente puede ser sobres timada. Fue el ariete racional q ue el
cons t itucionn lismo u s fre nte a la s umis in m s tI ca de los d est inatarios d e l
pode l' bajo la au toridad d e origen di vino de l gobierno, Cuando e l principio
de la responsa bilidad poHt ica e stuvo incorpo rado a l proceso po lt ico . fu e
posi ble pri\'a r n I gobier no o al parlamento que estuviesen en e l cargo d e l
de rec ho a ejerce r el poder, p ud iend o ser dcs t ituidos y sus tituidos d e una
fo rma constitucional , es d ecir, si n recurrir a la fuer13 o la v iolencia.
....:..r::a-responS:ibilidad politiea se ins t itucionaliza scgn el ti po de gobierno e n e l VOIO de no confian za del parlame nto al gobierno; e n la posibilidad concedida a l go bierno d e diso lvcr e l parlamen to; y fi n3 hnellle e n
las nuevas elecciones po r m edio d e las cua les el pueblo pued e confirmar
o rcc h aza r a los d c te ntadol-eS d e cargos par lamentar ios o Gu be r na m ent ales. la respon sabilidad poltica se ha convert ido en la tcnica m s eficaz
'para cont rolar al de ten tado r del pod er.' - - y a pi~;d ~ ahora la c a tegoria de l cc":,lIt ro l politieo en los sis te m as
politicos del eanst itudonal is mo y de la a utoc racia: el cons tiluciona1is mo
no es solame nt e u n gobierno con una base d e E s tado de derecho, sino
(lue significa un go bie rno r es ponsable. Un gobie rno se pue d e cons iderar
como res po nsable c uanuo el ejercic io del Jloder pOlit ico est d istribuido
y con tro lado e nt re d ive rsos d e lcn ladores del podcr~JCll icas deIJ;OJ1:
t ro l en s u to talidad estn anclada s cn la const itucin, la sUI) remacla de
la c o nst itucin e s el remate de un sistema integ r al d e cont r oles polticos .

'l

2\.

bre

~u

El funciona rio e~ l" ba some lido no slo a 1:1 dokimusia - la invL"'lia ~in soronduct:l imach a nl" como ciudadano y $U lt allad dcmocr.\l ica anles de ocupa r

el c a rIO--, sino 1,ullb i n a un intenso c., a me n d el ej ercicio d e ~u (:1'"\10, U"lIS fina liza,
el pe r iodo d~ Sle, ame la logis l<liyelllll)' II Q/(Cfr. GEOR\; B USOlT. Griecll ische SIGa/{_
k .",de ( Pane 11 , de 111!ISR 1Cll 5\'0Il00.\ ) (Munich. 1926 ). plls. 1072 y &$., t076 )' s~ .

72

PROCESO I'OL fTICO y TIPOS DE GOB1ERSO

E l gobierno autocrtico est caracterizado por la ausencia do! cualquier tipo de tcnicas por las cuales se pudiese hacer real la responsa-

,.

bilidad poltica del nico de tentador del poder; la ~ol udn eS..iQu la
ullima ratio. El poder no es t sometido a ningn lmite... est ~ra de
~qut~ c2lg~ 1 P:'~. faso deqUeestuvicsc Sbordintldo a otro
dete ntador del pode r que estuviera en situacin d e controlarle, ti sis te ma
_ habra dejado :!e s!r a~t~r~ co. _
_ __ _

CAI'fr UI.o III


I

LOS TIPOS D E GOBIERNO EN LA AUTOCRACIA

LA CLAVE PARA LA CLASIFICACi N DE LOS TIPOS DI! GOB IERNO

..
,
I

,
I

,
l

En los capitulos precedentes se ha puesto la base con la c ual se puede


ahora abordar la investigacin de los elementos que dife re ncian los diver
sos tipos de gobierno que, a lo largo de la historia, h an aparecido en el
marco de los dos sistemas polltico s de la autocracia y del constitucionalismo. Como clave se rvir la dist i ncin entre di stribuc in y concentra
cin dcl ejercicio del poder poltico.
El sistema poltico de la autocracia se caracteriza por la exis tencia
de un nico detentador del poder cuya competencia abarca la funcin de
tomar la decisi6n poltica fund amenta l. as como su ej ecucin. y que
adems est I~de cualquier control eficaz. En oposicin a esto, el caostitucionalismo presenta u n sistem a polhico en el cual coexisten di versos
e indeptndientes de~ t ado res d el poder que cooperan en la formacin
de la volun tad estalal.
En la o rdenacin especfica de los dispositivos para e l interjuego y la
coordinacin de los diferentes detentadores del poder e n la decisin po!jlica, la ejecucin de dicha decisin y el cont rol poltico , proceso ste
que conduce a la form acin de la voluntad es tatal, yace el crite rio dife
renciador de los diversos tipos de gobiernos constilucionalcs.
Sin embargo, es necesario tene r bien claro que pese a l carcter funda mental de la dicotom a de los sis temas polt icos, tan to _autoc racia "
como constitucionalismo,. son conceptos genricos. Dent ro de cada uno
de estos sistemas se producen considerables variaciones en la configuracin del orden del pode r, que es tar cada vez determinado por la tradicin nacional de la correspondiente sociedad estatal y por el clima sociopoli tico de un determin3do pe riodo histrico. La di slinc in se compli ca
todavia ms por la existencia de sit uaciones transitorias y configu r,cio nes
intennedias, fenmeno q ue ha dado lugar a que se desa rro lle una especie

74

75

I'ROC ESO PO LfT l CO \' TIPOS 1)(; GOUIIlR SO

TII>()S DI! GOII1EKNO I, S L\ AUTOCRAC IA

sim biosis entre ambos s istemas: un sistema poltico loma p restado


i nstituciones y tcnicas que e n s i pertenecen al ot ro sis tema. r e ro a u n
teniendo en cuenta estas formas m ix tas y combinacio nes. el nme ro d e
los tipos bsicos de gobierno dentro de cada uno de ambos s istemas
poli1 icos es sorpre nden temente pequeo .
En medio de todas las difiCu ltades con las que se cnfrcllla des de hace
u na gene racin la d emocracia constitucio n al y debido a l nel,ual resurgi r
d t': la autocracia. se suele olvidar con faci lidad que du rante el perodo
ms largo de la hi~lora ha existido un o rden d el dom inio e n el c ual los
destinata rios del poder se somet an incond iciona hncn tc 31 dominio indisc utid o dd correspond iente de tentadOl' d el poder. Perodos en lO!> c uales los
destinatarios del poder poseyesen una rel~lI iva Iibcrlad para de termina r
s u propio destino polt ico. han s ido r'a ros y de cor ta du racin. La comunidad hebrea bajo la ley de Dios, la g lo ria y e l es plend or de la d emocracia gr iega y la vi rt ud chrica, conscien te de la lega lidad , d e la Repblica ro ma na rue ron slu islas e n la corrie nt e del poder estata l absoluto.
Posterio rmen te, el absolutismo, segun el modelo de l im perio roma no y
bizan t ino, se ex tend i sobre toda Europa para durM la rgos s iglos, interrumpido solamen te por el eons ti tociona lismo o ligrquico localizado e n
cierlas c iudades il al ian3s y e n Eu ropa occid en tal. L, 'a utocraci3 del nico
deten tador d el pode r fu e, pues, la !fpica f orma del d om inio e n Euro pa
hasl a que a t ravs de ulla conc a te naci n mila grosa d e incen t ivos polricos, econm icos y religiosos s e produ jo e l conStiluci011 3lism o mod e t1lo
.en la I nglal e rra p urit ana.fDc aq u, se exte ndi primero a l Nuevo Mundo.
d espus a Francia, y posterio rmente al resto de EUI-o pa occidental. Fue ra
d e Europa occiden tal y d e Amrica, la autocracia per maneci como la
forma exclus iva del d omin io has ta nuest ros das. e n los que ha te nido
que re t ira rse an te e l carro triu nfal d el cons titucionalismo sobre to d o el
glo bo terrestre.
Si negati vame nte, la au tocracia se caracleriza por la auscncia d e una
dist ri b ucin d e l poder e n tre diversos e independientes d e ten tadores del
poder, y pos it iva me n te lOr la concen tracin de la to talidad d e l poder en
la s manos de u n solo d etentado r . lib re d e c ualquier lim itacin cons tituciunal , debera resultar feil ide ntifica r u n s istema au tocrtico con la ayuda dc esle c riterio. Aunque sus dife rentes formas de aplicac i n parecen
opera r con los mismos o parecidos dis posi tivos dellX)der, la .. autocracia
es slo un concepto genera l; s us s u bd ivisiones, es decir, los t ipos d e gobierno propiamente d ichos, esta n d e te rm inados por el lelos id eolgico
sobre e l que se basa e l monopolio del poder de su nico det en t lld~No
servida , pues. a una cla sifiCaciol t il el agru par bajo el lismo concepto
d e Estado autoc rtico el cesaropapis mo de Bizancio. la teocracia budi sta
e n el Tibe t y el Tercer Rcich d e Hitler , todos ellos s in duda a lgu na estruc tu ras a u tocr t ica s. S us fmes ideolgicos y s us medios de gobernar son

tan diferen tes q ue no cabe someterlos a una categorla j ica. Adems, en


nues t ra poca, en la que. todos los dc tc ntadores del poder afi r ma n el prin
cipio de que la legitimidad de todo dominio se deriva exclusivamen te de
la voluntad d el pueblo, se ha intl'oducido un n uevo rasgo en el repertorio
poltico: la au tocracia encubre su estructura au tocrtica de tr s de u nas
prctendidas instituciones y tcnicas constitucionales. Como lo ex ige el clima idcolgico de nues t ro t iemlX), se p:lga r{1 el correspondiente t ributo al
constitucionalismo en forma, esta vez, d e mera confesin forma l; pero en
rcalidad la a Ul ocracia es s u complet a negacin. Es te oscuro m imetis mo
dificu lt a la identificacin a prima locie de un sistema polhico como aulO
cn\t ico y exige sielllpre la penetracin e n su efectivo proceso d e l poder.

,
.,:.--d e

R tG I.\IEN AUTOR ITA RIO Y

Rt1GtMIlN

TOTALlTARJU

Difcilmente se puede encont rar un concepto polt ico que haya tenido
u na Significacin ve r bal tan equ voca y mayor semn t ica casus tica que e l
concepto d e _a utoc racia. Diversas designaciones se intercambia n segn
la poca: _d ictadu ra , derivado de la clsica concen tracin del poder e n
el caso de un gobicrno de c l"s is en la Roma repub licana; I _4.espot ismo_ y . ti rania ~, a m bas designaciones usadas como juicios de valor q ue
s e refieren m as a la ause nci a de l Estado de d erecho que a la exi ~ t e ncia de
determi nadas ins t ituc iones gubernamentale s ; _Estado polica, porque
una moderna a u tocracia slo se puede mantCll{'r a base de un rgimen de
fuert c co accin; v, fin almente, .. to ta!iwrismo. o au torit arismo. que se
e mplea n frecuentemen te como s innimos. L'l mayor pane d e estas des ignac iones son de e Elreter descriptivo emociona l. Sin embargo, para una
clasifi ca c in cientfica" d'; los rdenes autoc rt icos, la dis t incin en tre ti
pas tota lita rios y a utorit a r ios es esencia l y til.~
l. CfL el t il n:~umc" llc Cu sllm L. RosSITEK en COlIs tir"tl'Otl41 DiCICJlarslrip
( Princcton, N. J ., 1958). p :'i l/. 15 Y ss.
2. E l desapar=ido FKM'Z l.. N I;U "'~Il)(, <:mprcndi este iutemo en sus _Note'l o n
Ihe theory ur dictato,.:.hip_, publicadO en Tlle /)~mocral;c /l/Id Ihe ""Orodlar"" S",.u
(Glencoe. 111 .. 19511. p;'a:. 233)' s s . Su in,..".t ipdn se bas en p rimera lnea en ta dIStincin entre do!; Grandes catqori;>s, esto es, la. dict:u.lura cesa rista y la dictadunl totalitaria ",nque trat l:unbi ~ n de l),lS<lda la dic tad ura const;tucio,lal mm:!"a y la
rnonarQ;tia absoluta. Pero aunque le hubiesl: sido posible Lbr una elaborac in dcfi~;.
tiva a sus _Notes_, ~s improbable que s u clasificacin hubiese akanudo la ncsa rra
to talidad y matitadn. ya que no dis tingui elllre los tipos r01atitarios y autoritarios.
' resc in diendo de esta h l ra , mlL<:has de sus concl usiones sacndu del mater iat histrico corren pa""lclas COn I:LS concepcionu del aUlUr de estas lneas. NoR.\uS L.
SlA-'lI'li, II'hy Dcllloc~ac/u Fa l (Not r e Dame. t nd., 1957). p;l: . 16 y U ., distinaue enlre
d ictadul1Is mon rquicas, militari stas y d~ partido. }' senla Inmbin, aC~ I tl\d amcnte
(pg. 22). Que en "bsoluto too:.s tas _dictadun.s. deben ser catificadns de _fascis ta s .
3. La llislincin fue usada por pnrncra ' el DOr "ARI. LOt::v.B,SrJ;IS, Br<ll ",.de.
Vargas (Nueva York. t9-lZ). ,,~a . 399 y u .. pU:l estableeer que el ~8imen de Va]"K'~
no fu e ni fascista ni 10laliwrio. De f .... l"m~ ~c mejarn~, H U16ur ,l.. M.4rTltE\\'S lIell~

1,
76

PROCESO I'O LiT1CO , . T II'OS DE GOB I ERNO

El rgimen autoritario. - El concepto _a utoritario_ carac teriza una


o rgani zacin poltica en la ella'! un n ico de te ntador d el pode r - una sola
persona o . d ictador _, una asamblea, un comi t, u na junla o un partidG-

,
I

,
I

,
,

",.

monopoliza el poder poltico sin que les sea posible a los destinatarios
del poder una participaci n real en la fo r macin de la volu ntad esta ta l.
)
El nico de te ntador del pode r impone a la comunidad s u decis in polti.
, ca fundamenla l, esto es, la _dic ta _ a los destina tarios de l poder . El trmino
. auto ri l a r~o. se refiere ms a la est ruc tu ra gu berna men tal que a l o rden
social. E n ge neral, el rgime n a uto ritario se satisface con e l cont rol pol\ tico del Estado sin pre lende r dominar la totalid ad de la vida socioccon m ica de la comunidad , o de termina r su ac titud espiri tual de acuerdo
con s u propia imagen. La exclusi n de los destina tarios del poder de la
participacin e n el p roceso pulit ico no es incom patible con la existencia
de ot ros rganos esta tales j unto al supremo de tent3dor del poder, espc
cialmcnto:: d o:: una asamblc3 o de tri b un31es. Pero es carac te rstico de l
rgi m en 3utoritario que es tos rganos sepa rados, o bien estn sometidos
al control to tal del nico de tentador del poder, o e n caso de conmcto con
este estn o bligados a cede r. Este tipo de organizaci n auto ritaria , fo ro
mali7.a casi siempre su configuracin del poder e n u na cons titucin cs
c rita, cuyas nonnas, como se aj us tan a la configuracin d e hecho del
pode r, son o bservadas ~a l menl e. Tampoco es incompatible este sistem a
poltico con e l respeto a los p rinci pios. del Es ta do de de recho tal como
estn a rt iculados en la cons titucin.
Los derechos a la vida, li berlad y propiedad de los destina tarios de l
poder es t n asegu rados, mientras no entren e n colisin con el obje ti vo
y el ejercicio del poder poHt ico. El Estado no r m a tivo_ coexiste con el
s tado de . p re r rogativa . ' El regiI!!.e n autorita rio posee s ie mpre una
{ ideologa -ni!'lguna socied ad estatal puede e.tis tir sin ta l autoj us tifica.
cin mo ral o intelectual- a unque la mayor par te de las veces ni estar
consistente me nte fo rmulada, ni ser ejecutada e n todas su s consecue n
cias. La idcolo~ a esta ta l se limitar, e n el m ayo r nmero de casos, a
\ defe nde r y justificar la configuraci n del poder existente como est ructura
de te rminada por la t rad icin, o como la ms a p ropiada para e l bil:n d e la
comunidad. La ideologa qui z ms ge neral y cor rie nte de los mode rnos
~~;u torit ari os es el naciona l.i smo.
Histricamente, la fo rma autorita ria dc gobier no es un tipo muY
impon an tc de la organizacin poHtica. Se la encuentra po r una parte en
el perodo de transicin del absolu tis mo mo nrquico a la democ racia
constit uciona l y, por ot ra parte, en ese proceso regres ivo del Estado cons-.;

a la conchuifI efl su Rcport o f Spai n, h (New York T imes, 17 de septiembre d e


1956); a pesar d~ ~$tos hec hos Espai'la flO es un pals totalitario, sioo autorit a rio~.
4. Esta dicotomia esencial fUI: expuesta por EKJoi~"T FItAEK~1!.L en su an~li! is del
rZim t'fl nazis ta. fI.e Dual Slale (Nue\'a York. 19411.

T I POS DE GOBII!.R.""O EN I.A AUTOCRACIA

,.

77

tituciona i a la hegemonia de l poder ej ecuti\"O que se ha prod uc ido en nues


tra poca. En es tos casos a parece lo que an te riom lente se d es~gn como
el carc ter .. sincrtico _ o simbit ico de las fo rmas de gobie rno: por
eje mplo, la mo narqula .. legitimista . cons titucio nalmente li mi tada de la
Carta francesa de 1814 retuvo, deb ido a su s ituacin en la e ncrucijada
his t rica carac teres au toc rt icos de la estruc tura de l poder propia del
clltcietl rgime, mie ntras que a l mis mo tiempo se t uvo que inclinar aote
las CIlpcrieocias constituc ionales de la precede n te Re volucin fra nce.sa.
l a forma de l Estado auto ri ta rio re presenta un importante lazo de untn
en la e voluc in del Estado a utocr t ico al Es tado cons tituc io nal. E s te
ti po ha servido de modelo, prc ticam e nte, para todas las m o narqu as
cons tituciona les hasta q ue estas mis mas se han t ransf ormado en manar
quas parlame ntarias: su est ruc tura se ha ma nte nido e n al bounos Es tados
-en Alema nia y en los Balcanes- has ta e l 'final de la primera gue rra
mundial ,ocasio nalmente, has ta poca poste:l~ ,_
r ti="a ve rsiOlilrs(do e l Re ic h de Bismarck, un rgime n fundame nt .
fne nte au to r ita rio aunque camuflado ba jo una fachada de i ns titucione..!.1..
( tcnicas dem ocrt icaslErKaiser no'i6faba y ~destitua-discrecioarmen.
al cancili;;:del Relch s in estar ligado o influido por e l apoyo u has
tilidad que d gob ierno p udie ra recib ir del Re ichs tag ( Pa rla me nto ) elegido democr ticamente. El Kaiser y s u canci lle r de tentaban e l mo no polio
de la decisin poltica sin estar suje tos a u n con t rol a t ravs del Parla
me nto o del e lecto rado. El Rcichs tag no podia destituir d e s u cargo a l
cancille r re tirondole su confia nza , y no era consultado pa ra la iniciativa
de la decisin polftica, ni pa rticipaba ell ella. No exist an verdaderos par
tidos gubernamentales o de opos icin . El gob ierno p,:rlamc ntario erd
evitado de li beradame ntc. La dinmica de los par tidos e ra cati ca y no
te na o bjetivo, y el canc ille r dispona de mayo rias ad 1I0c, constituidas
poi' cambia ntes coaliciones de pa r tidos, para tra ns formar e n ac tos legis
lavos la d ecisin poltica tomada pre viamente por l. El do mi nio del
emperador pe r maneci a u tori ta rio h as ta el fin a l del Segundo Reich -es
decir, hasta la de rrota de 1918-, s in darse una efectiva p a rticipacin de
los des tina tarios de l pode r en el proceso del pode r mis m o.
- \ Los reg m enes auto ritarios ca rac terizan ta m bin esa e volucin reg r~
sh'a de una democracia completame nte ,:rticulada a u n neoabsolutis mo;
se exle ndieron , t ras fi nalizar e l ve ra nillo de S an Ma rtn de las de mocra
cias constitucionales en los aos veinte , sobre toda Euro pa con los ms
d h'ersos disfraces, la mayo r pa rte de las veces como va r iantes d el neu
pres idencia lismo. Sern estudiados ms adela nte.-

te

5. V. JOIIX A. H~ ..... QOOlI, M uda" CUlIslirllliu"~, desde 1787 ( Nu.:"a Vo",;, 1939).
pg. 9J . Esta obr.l es una \'c rdaden mimo de inrorm3cion:es sobre: los curllaclOS }' r~"
c.procas in nuencias en la hislOfi: dd ESlado co nstituc'Oflal.
6. I' id. i"{' (l, ":\11. M '1 ss.

78

PROCESO I'OLlTl CO y TlPOS DE GOBIERNO

/ tElrr~VI.;11 ~~ E," oposicin al autori ta rismo, el concep to de

dota lI~n S~O.~fcncm a IOJO el orde n sociocconmico y mora l


d!. la d lllrnlca esta tal ; el concepto, pues, a punta ms a una conro rma.
cin de la vida q ue al aparato guber name ntal. Las tcnicas de gobierno
de u rgime n totalitario son necesariamente autori tarias. Pero es te r.
gim~ n. as p,i ra a algo ms que a exclui r a los des tinatarios del poder de su
p a r t ICipaCin legitima en la formac in de la vo lunt3d esta tal. Su in lcn~6n es modeJar la vida privada, e l a lm a , el es pri t u y las costumbn:!s de
los .dc s l inata~ios del poder de ac ue rdo con una ideologa do minante, ideologm q ue se Impond r a aq ue llos que no se quieran someter libre ment e
a e lla: con los diferen tes medios del proceso del poder. La idcolog[a esta.
\... tal vlgenle pene tra has la el ltimo r incn de la sociedad es tata l; su
pretensin de do m ina r es .Iotal _.
Es c \'idente que un EMado to talita l"io slo puede opera r po r medio
de la ol'de n y de la obedicnel.3 . El ins t rume nto ms i mporta nte pa ra im.
~ n er la c~nforrn idad con los principios ideOlgicos es el aparato poli .
Claco, omnipresente y o mnisciente, q ue garant iza l a seguridad d el rgi.
m en y acaba eon c ua lquier resiste ncia pote ncia l. Por necesidad in terna, e l
Es tado totali tario es un Es t:ado polica; d e ahi quc corrientCIllCl1lc se
equipare n am bos coDCeptOs. Ot ro elem e nto indisp<'lls able del ej ercicio
d el domin io es el' partido n ico~ que opera no slo como el vo luntario
apara to policiaco so bre I ~ base ms amplia. s ino tambin como el ns.
lrurnen lo q ue dirigido por e l Es tado .servir para adoctrinar. coord ina r e
in tegrar ideolgic:amente a la co mun idad polltica . u dife rencia ent re los
modernos Es tados totali tarios y las his tl'icas fonna s dc la a u tocrac ia
yacc en e l partido nico. El circui to cerrado de l pode r cor rcs po ndc a la
est ru c t ura totalital"ia de la sociedad es tata l.
~xc.l u Siv id~d tirnica de la ideologa oficial del ESlado no per mite
l a hbre c IrculaCIn de o tras ideologas ni la compe te ncia con e llas. Los
e j emplos mas notables d el to talit a ri smo moderno son e l fa scismo italia.
no, el nacion:alsocia lisnlO c n Ale man ia, y e l comunismo e n la URSS, en
los paises sa t li les --qUI! son d c.~ig n:ad os oficia lme nte como ~d c llloc l'a.
cias .popu lares __ yen la China co munis t~ . Sus ins tit ucio nes polticas y
t clllcas gu bernamentales de coaccin ideOlgica son de masiado conociI d as, y no necesitan sc r expues tas.
f Sin e mbargo, el concepto _tota litario_ debe ser usado con cuidado. Su
validez cs l limitada a aquellas conformaciones d el proceso poHlico en
las c uales los de te n ladores de l poder im...e.oncn a los destina tarios del
\ p~ e r una d e t crmin a~ . d t:olog a S i la -ideologf:a estatal dominante es
a ceptada incond ic io nalme nte y si n res iste ncia por los dest inata rios dcl
I~od cr --e n vir t ud de la tl'adicin, o I)o r c reenci:as re ligiosas u otros mo.
IIVOS dc consentimie nto tci to-, el rcgime n pol!tico podr ser mat Cloia lo
m ente to tali ta rio, pe ro le fa ltara el elc mcnto c!>encia l de una coaccin

TIl'OS IJ E GOOIEk.'l:O llN LA AUTOCRAC IA

79

de liberada y planead;t. Por esta raz n dc tt.'lminadas au toc racias dt.' la


Ant igedad no cae n den t ro de l conccpto c tota1itario_, ya q ue e l lelas d e
la sociedad estatal y e l mIto de los controles sociales estaba n tan e nrai
zados en las re prescntaciones de los destinatarios del poder, q ue no era
n.:.'Cesario un meca nismo continuado de coaccin. El Egipto de los fara o
nes pue de representa r estc caso: con su econom a de plan ificacin esta
ta l, impresc indib le en virtud de las inundaciones a nuales del Nilo, con s u
dedicacin al c ul to de los mue rt os, con su divin izaci n de l do minador
como encarnaci n del ms all . la so.::icdad egipcia era es~ n ci a lm c nt e totali ta ria, y, si n e mbargo, no se lc puede aplicar dic ha designacin, dado
quc elmecanisrno coac tivo se haba illt egrado de tal ma nera en los usos
de la comunidad, que ha bia dejado de ser co ns iderado CO IllO ta l po r los
dest ina tarios del podel" los cuales no ofl'ecan ya ningn tipo de resisten
ci:l. Durante un pe dodo d e cas i t res mil ailas no hay ni ng n da to que
per m ita hablar de una .revoluc in de las masas . La misma s ituacin de
IOtal somet imiento de los dcsl inatarios del poder bajo sus dominadores
- rel igiosos o sccul arcs- se ~rescntl1 en todas las civilizaciones america
nas precolombi nas. La reciente suposicin segn la cua l el mis terio del
repe nt ino hundimiento de Jos Es tados m aya s fue debido a una re belin
popular contra e l do minio dc la clase s acerdo tal,' cs muy poco probable
desde e l punto d e vis ta de his toria universa l.
Po r otra parte, el absolut ismo -de indiscu ti ble cuo a ut ocrl ico y
auto l'itario-- de la Roma imperial, de Bi7.a ncio y de los reyes y domi na
d ores med ievales, no salisface lo~ req u isitos totalitarios. El te/os de la sociedad estat a l e ra aceptado si n resiste ncia tlltO por pa lote dc los detcn
tado res como por pa rte de los des tina tarios del poder, y estaba ta n
profundamente inc rlls tado en la t rad icin, que no neces itaba ni ser po.
pularizado por una fo rmu lacin ideolgica expresa, ni un de te rminado
a parato coactivo. La auto ridad sttu lar y e l monopolio espi rilua l de la
I glesia catlica se com pleme ntaban ; 13 religi n e ra un ins t r u men to de
gobierno, y el gobierno e ra un ins t rU lllento de la religi n. E l Gali leo fu e
tan re\'oluciona rio pa ra el e mperado r ro ma no, como ms tarde S a yona
rola lo fue pa r:! e l Es tado q ut.' proteg:! el do m inio nico de la 19lesi
catlica. Fue la Reforma la que c rc la figu ra de un diside nte legiti mo
que, inspirado por la nueva ideologla de a Ulodete r minadn es pir itual y
secu lar, proclam como un de rec ho inal ienable del hombre la posibilidad
de separarse, c ua ndo su conc ie ncia se lo exigiese, de las ideologas oficia
les, t:1I1 to religiosas como seculareso El to ta lita rismo moderllo con s u poderoso apa rato de coaccin y unificacT;;-slo pod~ se r de bidame nte va

A"d,.",

7. V id. S"L\ A ":IJ~ GRISWOLD MOIU.llY, TI"..


Mayas ( tc rcera e d ic i n """i soda
po r GEORG/! W. lIMA. ":UU; Standfonl Un i\'chil), Cal if., 1956), p;". 4J8 Y ss.; Y J . Rmn
S. TII OMI'50S, TII,. Maya C""h~atio" ( No rlnan . 01<13 ., 1954), 1';\.11. &4 )' n.

80

l ora~!o~l_ ~!1'l~I.dO ~r I ~ n0f!Il~u=-afirnl!

I
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I

\
I

el dert.:cho a pensar de

o tra manera y. por lo lanlo, el dere~ho de I:f!istcncla(


Aquel que se esfuerce en an;IiZar la realidad del proceso del pode r
no encont rar ninguna dific ultad insuperable para distinguir e l rgimen
a uto ritario del to talitario. E n la mayor parte de los ~asos el criterio yace
en exis tencia o ausencia de una ideolQsia Q..ficjal del Estado. Casi todas las
autocracias del pasado y muchas del presente se conforman con el ejercicio autoritario del poder - y esto en virtud de las m.s dh'CTSaS razones. aunque fr(:cuclllcmcllle en \'irtud de una sola, la de poseer y gozar
del podc r- y no intentan nunca impo ner por coaccin la ideologia cs
lala l dominante a la masa de los des tinatarios del poder. Ni el rgimen
au toritario de Napolen, ni e l de s u sobrino, como tampoco e l do minio
de Bis marck presentan rasgos totalitarios ; estas conformaciones polltica s
contaron con la aprobaci n casi unnime de los des tinatarios de! poder,
o, por 10 menos, parecan a [a mayor parte de e llos aceptables y sopor
tables. Casi todos los reg[mellcs autorita rios con temporneos - Pilsudski
e n Polonia, Vargas en Brasil y el grupo de gobiernos de caudillaje e n el
a mbie nte de Iberoam rica- carecen totalmente de ideologas oficiales
estatales o stas son a r tificiales, dbiles o inefi caces como en la Argentina
de Pern.
A ~ e l caso de que s e den las ms favorables condiciones de un
control esta tal sobre los medios de comun icaciones de masas, el mo ntaj",
de ulla es t ru ct ura to tali taria .integral . se presenta como una tarea difl
cil de llevar a cabo. Sera necesario una ideologa part icularme nte viru
le nta y seductiva, asf como un medio politico y un clima espiritual favorable. Ciertas naciones puede n estar ms predispuestas a l totalita rismo
que otras. Los ale manes, rusos y chinos muestran ostensiblemente. una
predisposicin nacional m'i favorable al totalitarismo que por ejemplo
los anglosajones con su espritu pragmtico o los latinos con su escept i.
kiimg. El fascis mo italia no no fue nunca ms q ue un delgado barniz
sobre un cinismo nativo y un individualismo inextirpable. Y es muy
posible que el to tali tarismo integra l se mues ln;: tan slo como un pasaje.
ro e pisodio his trico . Aqu yace quiz la verdadera significacin para el
futuro del proceso de dcsestalinizacin y liberacin que desde 1953 se
est abriendo paso apa rente me n te en la Rus ia sovit ica, as! como e l profundo sentido trgico de la rebelin del pueblo hnga ro de 1956. Proba
blemente es imposib le congelar de una mane ra permanen te la variedad
de los impulsos hu manos. La pes adilla de Orwdl quedar ms bien como
el desvarlo de un esplritu m rbido.
Fina lmente, se puede plantear la cuestin sobre la posib ilidad de un
totalitarismo democrtico, es to es, sobre si cabe llegar a la aceptacin
unni me de la ideologa democ rtica por parte d e los destinatarios del
poder. La respuesla solamente puede ser negaliva. Un i nte nto en este

81

TIPOS D8 COllIERN"O EN LA AUTOCRAC iA

!'ROCESO POlfTlcO TIPOS DE GOB IERNO

'"

sentido fu~ emprendido por los jacobinos y que, pese a su completo


fracaso, consti tuye uno de los episodios ms fa scinantes de la historia
polftica moderna." ~~c~a forma de vida democrt ica es la libre
competencia de las ideologas y relasfuerzas pluralis tas que las representan en un circu.ito abierto del poder, y la aprobacin otorgada coaed vamente es una conlrad;ct;o PI adjccto con la de mocracia .
TitES MODELOS DE AUTOCRAC I A

lA nrollarquia absoluta
La monarqua absolu ta en el s is tema de los Es tados n acionales e u
ropeos e s el ej emplo elsico de la au tocracia no to talitaria; s u legitima
cin yada en el derecho hereditario al t rono de una determinada d inas
ta, que era reconocido sin r esistencia por los des tina tarios del poder.
A este tipo de monarqu[a absolu ta se le otorgaba una santificacin
sobrenatu ral que quedaba reflej ada en la f nnula t fpica d e l a reale u :
_Por la gracia de Dios . - Este tipo d e dominio queda bien ejemplario
7.ado por su realizacin poltica ms inlluye nte, la mona rqua absolu ta
francesa de Luis XIV, famoso po r s u fra se: .. t' l!.tat c'es t mo i ~ , )' de
sus sucesores. La decis in poltica y la ejecucin de dic ha decisin eran
;;onopoli7.ad~s por el rey como nico dete ntador del poder, que gober.
naba y dominaba por e ncima d e cualquie r con t rol de otros rganos o d~l
puebla como un todo. El m ecanism o del poder funcionaba con tal preCIs in que significat ivamente la Fronda fracas, mie ntras que la s imuhnea
rebelin de los puritanos contra la res tauracin del absolutis mo real de
los E stuardos aca b con la de r ro ta de la corona. S in e mbargo, e n teora
exista una cierta limitacin cons tituciona l de l poder del rey francs e n
las 10;s otldamemoles du royaume, en las cuales quedaba e ris tal iza.da
la moral c ristiana de la poca; tam bin, h asta cie rto punto, en la prct ica
se e nrreOlaba a los actos arbit ra rios de In corona la resis te ncia d e los
t ribunales en Pars y en las provinc ias - los parlemctlts-. Es tos t ribu
nales detentaban el derecho consue tudinario de hace r ejecu tables, a t ra
vs de s u regis tro, los edic tos y los decre tos reales. Cuando rechazaban
un dec reto real por una prete ndida violaci n de la cOl/lllm e podan pn:
8.

Cfr. la interesante lm'cst;t::acin de J . L.

T AUlO:'; ,

TI!/!

Ris~

o{ Totalitaria"

Dtnlocracy (Baston, 1953).

9. La llnica mOllOllrafia sobre la institucin monrqu ica, todava hoy de. I[t'an
impOrtancia. que ha aparecido en las l timas d.;cadas. es KAIU. I...oEWO; STEI:-. DJe MQ
narchic inl Iud"r",," Slaar (Frankfurt am Mam, 1952): en esta obra se mtenta un
anlisis de orientacin ~iolilica sobre los diferentes tipOS de monarqua: .absotuta .
limitada constitucionatmente Y parlamentaria. Sobre el lema de la monarqul8, <.:fr. N
c ientcmentc tambi n C. NORff lctmi PARKt !lO~, file. E.'QIUlio ll o f Po/itica/ Thoug'"

( Boston. 1958), pg. 28 Y ss.

82

PROCESO POLTICO Y Ti ros DE CO lll ERNO

sentar a l rey objeciones - la remou slrallce-; al re)' le quedaba entono


ces la pos ibilidad de ordenar el registro por medio de las IClfres d e
j ll ssion, y. en d c aso d e que el Tri b unal mantuviese su punto de ViSt3,
poda a caba r fin :tlment c c on di cha r cs is tenci3 al ha cerse llc\'ar e n una
litera - lit dll j /lslice_ al tribuna l y o rde nar c l regis tro, ante lo c ual los
j ueces ya no se poda n o poner por ser e l rey el creudor del d e recho. 'o
Pero ning uno de estos m edios o per como una l imi l:.ci6n eficaz del poder absoluto dc los reyes, si bie n contribuyero n a mante ner d esp ierto un
se n tido In te nte p o r e l cons ti tucionalis m o. Para tomar [a d ec is in polt ica
fundamental, el rey sc serva de com cju ~ c ~n :. l iluidos por digna tarios de.'> ignados discrecionalme nte pOI" l. Para la ejecu cin d e s u dccisin poltica
-que en un a economa m er ea ntili stn dirigida c s t <l ta lmcHte tenia que
Se r de impor tancia cons ide rable- contaba con una burocr(lt:ia adm in islI-ativ3 ( ,ltImda lUs } con nota b le capacidad . L, d elegacin d ~ algu nas fundones e n funcio narios o aUlOridad es some t idos j cr rqu icn llle llte no fue
nu nca lo s uficient c m e nte amplb para permitirles una participac in en el
eje rcicio del podc r absolu to d e l rey. Jus tamente, cont r a es te ti po d e au toc ra cia r ea l se d iri gi e l a taque d e[ constitucionalis lllo lioc!"al.
Frente a esto, e n Alemania yen Euro pa orien tal (Polo nia y H ungr a )
la conrormacin monol t ica d e l absol uti s mo qued mitigada hasta u n
de rt o p un to y durante un cierto perodo p OI' la e s truc tura dualis t a de la
sociedad cstatal : c l d ominador compart a s u pGder con los est amentos
o rganizados (Stiiml eSIQm} de la nobleza , del c lero, de las ciudade s y--en
Escandinavia- d e lo s c am pes inos. Pe ro a l final d el perodo, estos elemen to s corpora t ivos haban quedado somN id os en c a si todos lo s s it ios
a l absolut is mo r e al.

E/ cest/rismo p/ebiscilC/";O lle Napa/ed il

El tipo d e gobierno au tori tario re presentado por Napolen merece


e n este contexto l/ na :l tencin c special por dos rozones: su mccani smo
ins ti tucio nal ofrece u na configuraci n autoritaria del pode r que tcn icoadminis trati vamen te no era m e nos eficiente que la de l ande /! rgime,
pero que sin emba rgo se ocul t tras una fac hada dcco r:lda c ui d:'ldosanwnte a l estilo de la ideologa democrtica de la an t er io r Revolucin
rrancesa. u E l bonapar tis mo c re con esta hbil unin e l prototipo de la
to. Una rocenlC

excclcnle e.~posicin ~m" riCl n ~ es I:l rC3liZ3da por FRA~"LI ,(


(Carnb rid8c. M:U5., t953); la obra clsica fr:ancesa e$ la de
ElIsl:Sl GLAS$l)S, Le ra./~",e lll d e Pllris (2 I'ols., Paris, 19(1 ).
11 . I'ld . K~R L LOF.WESH1!IS. The l) ic I31O"shifl of Napolcon lhe Firs / o, en So" O.
Allan tic Ouarterl)', xxxV (1936), p:t:. m y SS.; del mismo, _OpPO$lllon and Public
Op;nioo und~ r Ihe Oic /a tonhip af Napolron /he First . en Social R~~tJ rch, IV ( 1931).
11:111. -'61 Y ss_
l'

f OIlD. Rllbe Il"d S".ord

TiPOS DE GOBIERNO

,,~

I.A AUTOCIU,C t.\

83

autocracia mode rna~ h~billdo le m a rcado el ,--amino la m x ima de S iey es


s-eglI la cua l la confianza d ebe I'C nir de a bajo, el poder, sin e m bargo, d e
arriba. Cuando e l genio c reador del Corso l!(' \' a ca bo .!iU es t ru cturacin
estatal rue p lena me nte consciente de que el liderazgo poltico es b:ls tan te
ms q ue la mera m ecnica de l aparato gubernamen tal, y quc la v%llfe
g/1rale slo podra au tOlTealizarsc c uando reci bicse una d irecci6n uni ta ria. Para hacer acep tab le u n lidcl-azgo auto r itario a los fra nceses que h a ban \'\'ido la ino lvida b le experie ncia de la Revolucin, Na po len rev ist i
el muno polio de tom ar y eje<:lIt ar la decisi n po lt ica con u n as ins t it uciones pscudod clHucrt kas en e l p roceso gub-crnamcn lal, que o frecian foro
mal m cn le a los d es ti n'ltarios d e l poder un poder dis t ribuido y cont rolado,
aunque materialment e 110 e .~bla tal c0l1lro1. Bajo la constitucin d e l
ao VI II ( 1199), que h:'l ba si do proycctada e n sus r asgos fundame n tales
por N:tpoleIl, fu er on esta blecidos no mCIlOs de c u a t ro cucrpos r el,rcsentativos o asa mhlca s. Las decis iones po lt icas fundamen tales eran iniciad a s
po r el p ri me r cnsul y sus ministros e n el marco d e l consej o d e E s tado,
la ins titucin creada por Napolen con ms xito y du r aci n. El CUClllO
legislativo (Co rps lgis /at if) de liberaba sobre las medidas legis lat ivas que
le e r an p rese nta das par a ej(.'Cu tar las d ecisiones polticas, pero no le cstab:'l permit ido vo tar sobn:: ellas. T ras es to, e l Tribunado vo t aba sobre los
[lro)'l'c tos de ley s in pode r a s u I'CZ discuti rlos. M s tarde, t r:ls la eliminacin de ambas a s ambleas, e l senado se convi rti en el ins trume nto exclu
s ivo d e Napolcn para la ejec ucin d e sus decisiones en forllla d e legis l,,
cin por med io d e los senadoco nsullos y en \'a adminis traliva . El senado
estaba compuesto po r tina c uidadosa seleccin de los partidarios d e l rgi
gen que d emperador haba m alcriado y que des p u s. con un d cs:tgradecimien to ab:>ol u to, ufrecie ro n su ayuda pua hun dir lo. Se rindi Iri bu to
fo rmal a l principio de las elecciones, sa grado para la Re\'olucin. con un
s istema elect ivo ind irecto)' c lC l remadalllcnte complicado. L.1lista n acio na l
e r<l la c spide de un a p ir mide de elecciones e:>cal utmdas e imlin!Clas que
e mpelaban en s u grado ms infe ri or con las listas electo r ales d e IO:>lIrro,l'
d isse. // W./lIS, a las que seguan las lis tas de los (/c pt/rlemeuts; ~' n UII orde n
asce nd ente cada tina de las lis tas contcnb un d cimo de los mie m bros d e
la anl e rior. La pos ib ilidad de ser elegido para todas las asa mbleas legisliltivas dr..: pendla de [a inscripcin e ll la Ii ~ta nacional, y 1:1 su p resin de
tlicha liSia en virt ud de un" orden d el gobierno ponia fin au to m:l l iC:IlTIentc
a. la c ualifica cin para ur.:uxl]" UII cargu p blico. Los mie m bro s d e l Cuer po
legislatll'o y del Tribunlll e ran d~':>ign ados ronn a hnente por cl Se nado,
pero p nic ticamente lo Critll >ar el pri mer cns u l, m s tarde emperador.
ESI:I imagen del ti po idenl dc una cons titucin a uto ri ta ria adornad a
con un d isfra z. d e m ocdtico, ncccsi t:'l , sin emb..11go. ser comple tada. Jus
lame nte el m'lIne ro de los rga nos que pa r ticip:'ln eH el proce:.u legis-

o
o
)

84

I' MOCESO POL(TI CO

TI ros DE

TIPOS DE <:OU IE HNO

lalivo anulaba su eficacia. El poder estaba de tal mane ra dist r ibuido, que
~o lv!a, se dispersaba y se evaporaba comple ta men te. Las di~'c rs as
asa mb leas, ais ladas deliberadamente ullas de otras, estaba n confinadas a
realizar una par te dc tc nninada del proceso legislativo, sin esta r e n s ituacin de poder coordina r s us funcio nes has ta el punto en que les hubiese
s i ~o posible controlaul nico de te ntador del poder. la par lisis de un
~cr dislrib~do exces ivamenl~ dio r iendas sue ltas al liderazgo polt ico
del emperador y a s u plantilla de excelen tes consejeros y fun cionarios
adrn!nistrath'os. La mquina funcion tan bien que ni las largas y prolongadas ausencias de l e mperador durante sus campafl3s por toda Euro~ rjud i~ron su runcionamiento s in fricciones. Cuando Napolen hubo
jus tificado la confian7.a puesta e n l por la naci6n f rancesa a travs de
sus xitos en la guerra y en la paz, mante niendo y con solidando las con
quis tas socia les y burguesas de la Revolucin f rancesa, e l Tri bunado
-que se haba m os t rado ms refracta rio que las otras asambleas- fue
suprimido s in ms, y e l Cuerpo legis lativo fue conde nado a desaparecer.
Adems. Napolen eje rci sobre s u ad ministracin un control designado
como gmillatioFl, que cons is ti en que idnticas tareas o funciones e ran
adjudicadas a dife re ntes personas u rganos, c uyos crculos de ac tividad
por lo tanto se cubran de tal m anera que podan controlarse y vigilarSe
respectivamen te. Por e ncima de esto -y de aq uf proviene la expresin
_cesaris mo ple bisci tario_, Napolen dio una legit imacin democrtica
a s u do minio a l someter su s tres constituciones a plebiscito popular
( 1800, 1802. 1804). Aun cua ndo la tw ica de estos plebiscitos hubiese
corr espo ndido a las ac tuales exigencias de ho nestidad, lo que no fue e l
caso, y a un cuando no hubiesen sido montados' ex post tacto. no hay
duda a lguna que e l resultado de estas vo taciones hubiese s ido a probacin
abrumadol'a del pueblo f rancs al rgimen.

El t1eol'/'esidell cialismo
El rgime n autoritario de Napo!cn fu e, en su t iempo, una configu m.
cin lmica del podcr. que por lo menos e n s u periodo inicial uni la apa
riencia de una constitucio nalidad democr tica con una jerarquia estricta
en la estructura de l poder d e mando. Este rgi m en estaba obligado a
desaparecer con s u creador. Sin embargo, e l go bie rno napolenico ha
ofrecido a posteriores regme nes au toritarios el mod e lo para m o nopolizar
la decisin poltica y su ejecucin. sin someterse a conlroles politicos
efeclivos, y llevndose a cabo este ejercicio del poder bajo la apariencia
de una legitimacin de mocrt ica. Es te tipo fue copiadO con menos ha bili
dad . y todavfa revest ido d e una legitimaci n dins tica. por Napolen III,
siendo a poyado por la clase burguesa dirigente que se beneficiaba econm icame nte del rgimen, si bien la oposicin presen t ms coherencia que

..

GOb iERNO EN LA AUTOC RAC IA

8S

bajo Napolen 1. La vers in mode rna del bonapartis mo es e l tipo de


gobierno autoritario conocido bajo la d ~igna cin de neopresidcncialis
m o. l~ La e;\:presi n .. neop res i dencia 1is ~ o.~!s.Q.mo --Q.ui s.e e mplea, tiene
e n comu n con e l presidencialis mo ame ri~no .tan slo el nombre; con e lla
se designa un rgimen poltico e n el cual, a travs de detenninadas ins t i
tuciones consti tucionales, el jefe de gobierno - <=1 presidente- es supe
rior e n p oder poltico a lodos los o tros rganos es tata les. A ningun '?tro
rg;nu le est permitiao e levarse a la categora d e un dctentador del podo!r aut ntico capaz de competir co n el m o nopolio fct ico del presidente
ode con t rolarlo. El m:o pres idencialism o es fu ndame ntalmente autor itario
~rlud de la e xcl usin de los destinatarios del poder d e una par ticipa
cin eficaz e n la formacin de la volun tad estatal; esta exclus in se efee
tua por med io de un sufragio limitado deliberadamen te, all donde el
sufragio es universal, a travs de la ma nipulaci n del proceso e lectoral, o
a t.ravs de una combinacin de ambas tc niciJ,S. El neopresidcncialis mo
~rescindc e n absoluto de un parlamento, gabin e te y d e tribunales fo ro
malmente independie ntes; s in e mbargo, estas ins tituciones est n est ric ta
~ nte s o me tidas al jde del E s tado e n la jerarqu a de la confonnacin
4s1poder; la di ferencia entre este tipo de gObie rno y el totalitarismo yace
e n la ausencia o en la falta de relevancia de una ideologa estatal domi
nante. En general, s in emba rgo, este rgimen tiene un fundament o consti tucional en un sentido bastante semejante a la monarq u.a constitucional : los procedimientos cons ti tu.cionales precep tuados sern respetados
en la fo rmacin de la voluntad estatal.
En las ultimas dcadas, y prcticamente desde la primera guerra
mundial, pe rodo e n el cual la monarqua const itucional , implantada artificialme nte en diversos pases. se ha deshecho , el tipo neopresidc ncialista
ha gozado de una crecien te popula ridad por garantizar al detentador ni-'
co e l m o nopolio indiscut ible del poder s in expone r al r gimen, por otra
parte, a la afrenta de es tar en con tradiq:in con e l principio de la legiti
macin popular. Frecuc ntemente, e sta conformacin del pode r se ha mos
t rado o se muestra como la n ica a lte rnativa fre nte a una autocracia sin
constitucin. El neopresidencialis mo s u elc aparecer corrientementc, bien
tras e l intento fracasado d e establecer una de mocracia cons titucional, o
bien, en la direcci6n o pues ta, como la parada a medio camino ent re l.;J.
autoc racia tradicional y una futu ra democracia autntica.
Entre las prime ras a plicaciones del neopres idencialismo se encuentran
el domi nio de H orthy cn H ungrfa, erigido bajo e l ropaje de la tradici n
12. Cfr. K,\.RL t..oowESSTE1/o1 Thc PI'Csitlcncy oulside (he Uni letl S l a le5; A Stu dy
in Compara t i" e PoUtical tns li tu lions en Journal of Po/i/ies. X t (1949). 4-0. en p.
;ina 487 y ss. Una parle del materia t usado en esla seccin ha s ido lomado de dicho
articulo. Una versin alema na " a sido publicada baj o el Iltulo . Der S(,alsprasidcnl .,
en Archi,' des offenllch~ " R.t!c ll/s, l . 7S (l949l. p;l\l. t29 Y ss.

86

PROCESO f'01.IT1 CO y T II'OS (J I.! GOBIERNO

legitimis ta y dclmi!:. ticismo de la _sagraQ.3 coro na _, los regmenes de Kcmal Alaturk en Turqua y de Scipel y s us s ucesores Dollfuss y S chuse hn igg e n Ausl['ia , no teniendo n inguna s ignificacin e n e l lti mo caso
el hecho de que junto al cancille r fede ral , como au t ntico d":lc nlado r de l
poder coexis tiese un nom ina l p residen te de Estado. Tambin cay en el
ncoprcsidcncialismo la democracia consl itudonal de Wcimar - Alemani a,
e n su proceso d e dcs in legracin.'l
Una varia nte recient e e influyente del neo prcs idc nciali smo se presen ta
en clrgimc n de Pibud5 ki e n Polonia ba jo la cons t itucin de 1935: las
~]~lcas elegidas - Scj m y Scnadocontinuaro n funcionando com o
bio mbos demcratas, pese a que las clc;:doncs, basadas en un sufragio
rcstringi do a un .. patritico_ electol' de confi anza, es taban mani puladas
y la independe ncia de ambas :Js ambk'as legisla tivas estaba cercenada de
tal manera q ue ni aun en e l caso de comple to 3cue l'do hubiese n podido
eliminar el Iidc ra7.go presidencia l. Todos los rganos estab.."lll cuidadosa
mente desp osedos d e pode r para que no pudiesen interfe rir la acti \'idad
preside ncia l.
El ejem plo polaco innuy a s u vez en la constit ucin estoniana de
1938, as i como en la pse udoconstitucin de Vargas e n Bras il en 1937, que
tam bin habla tomado gran pa rt e d e su s elementos dc las rero rmas cons,
t itucionales introducidas e n 1933 en la est ruc tura corporativa d e Po rt u
galo Gracias a In fu erza de a traccin de s u ps'!udolegitim idad democr ti
ca, es te tipo se hizo partic ularmente po pular en l beroamcrica, d ando
nueva fo rma ,1 [os regmencs autc to nos d e caudillaje al "icjo estilo. .EslO
sc;., mosU:(U:ll.J.ilJ&Jls titucin,.ge f'ern. de 194 2, e n la que es taba previs to
que e l presIdente pOda sel' elegido inde rm idame nte. Pero el te neno ms
apropiado para este tipo de gObie rno se encuent ra en los nuevos Es tados
s urgidos tras el dom in io colOllial, o en aquellos que: han abando nado la
fo nna his trica de su absolutis mo mOllrquico. La Constituci n de Nas
ser en Egiplo ( 1 956~ y la de Ngo Diem e n Vie tna m del Sur son fo rmas
carac teristica s de neoprcside ncialislllo. Su espiri tu fl o ta tambi n sobre la
Constitucin pakis tan de 1956 y tambin ha encon trado vis iblemente su
hoga r e n la fo rma es tatal pcn 'cr l ida de Syng m an Rhee, pensada origina
riamente como Ulla imi tacin d d pres idencia lismo nortcame ricano, cons iderado por las autoridades a me ricanas de ocupacin como o portuno y
su sceptible de ser introducido e n Co rea. E.Lncuprcs idcncia lismo es t CO I"
ladQ de ac uerdo con las necesidades de los gObie rnos _horizon tales_
- llamados as i por no tenc l' ning una raz e n la s masas-, que desean ocul
tal' su nulo poder ba jo una ca p:. pseudoconsti tudonal o aun pse ud od~"
mocr.'.tica. E s seguro que todavia no se ha o do la (.lt ima palabra sobre
este tipo de atl1orita ris rno rn .. ncjable, q ue e ncaja p:lrticul:trme lltc en el
13. \' id. iuf.u,

p~~.

112 l' SS.

T II'OS DE GOB IERNO E N LA AU TOC RA CIA

87

proceso de retroceso que puede experimen tar una comunidad poltic3, a l


pasar de la democracia cons titucional a un rgimen autocrtico.
En todos es tos casos, la ins ta lacin del neoprcs ide ncialis mo presenta
un esquema u ni fo rme, si bien se dan cierta s va riacio nes locales. Bie n las
elecciones para la asamblea constituyente estal'fln manipuladas y CQntroladas por el gobierno, o, a ll donde las elecciones son relativame nte
hones tas, e l p roye c to de una co nstitucin auto ri taria ser dic tada a la
asamblea por e l ho mbre a caballo o, pa ra habla r en el es tilo <fe nuestra
poca mo torizada , por el caudillo en su cadillac. Frecuente mente, se con
rlrmal" por un plebi sdto la const itucin oto rgada por el hombre fue rte;
los resultados deseaos se obtienen mejo r m a nejando la masa popular
muy s u sceptible a influencias pe rsonales, unido es to al fr .. ude ~uberna .
mental usual, q ue a t ravs de una as amblea elegida, aunq ue s ta sea
todo lo dcil que d esee e l poder preside nci al. Las votaciones, que presen
ta dn casi una nimidad abs olu t .. obtenida por la inexis tenc ia de a ltClnat i
va, por el VOIO obligato rio o por otros medios coac tivos eficaces, es tar n
des tinadas a emostrar fre nt e al mundo c rdulo la legitimidad democr
tica dc los detent adores d el poder. Quiz lo que ms sorp r~ nde anh! es te
fe n me no es la bue na dis posicin de la opini n pblica extra nje ra para
acepta r como una autntica legalidad de mocrtica la falsificacin de las
no rm .. s democr ticas en las que se basan estos regmenes.
Es tas formas gu bel'llame nlales neoprcsidencialistas me didas con las
conoc idas y aceptada s no rmas de legitimacin democr tica tienen que ser
rechazadas. En j us t ici .. , s in e mba rgo, no se puede perde r de vis ta que
dichos gObiernos c u mplen de hecho baj o dcte I"l11inad:\s circu us tancias una
mis in his trica. Las naciones que t ras largos s iglos de some t imiento in
condicional a] absolu tismo m s craso vi"c n un cier to desperta r e n la ola
nac ion alis ta del siglo xx , no e~ t :\ n P" eparadas para un autogobie rno.
y sta es la s ituacin en todos los Es tados que ha n nacido fue ra de la
rbita de educacin politica de rn g[alc rra. No se puede espera r con raz n
que ninguno de estos Estados, co mo Mine r va nac ida de la cabeza de J'
pite r, e mpiece su vida co mo democracia constitucional plename nte orga
ni7.ada; e l intentarlo les conducira , si 110 a la dem agogia, a l caos y
a la anarqua. Dado q ue S il pasado inte lectual no les ofrece ningun
pun to de apoyo a partir de l cual los principios democr ticos pudiese n
desarrollarse orgnicame nte, muy pocas de es t"s nac io nes carentes de CJ(.
pcril' ncia e n e l dificil a r te del a ulogobiemo puede n elevarse, como
Mune hha uscn, por s us pro pios medios. Es tas Ilaciones necesi tan genera l.
me nte Ull perodo exte nso de tmns ici n en el que la d irecc i n sea ejerc i.
da desde arriba, has ta que quizs una nue"a gencl'acin cducada den tro
de un s is te m:. de go b ierno patcrna lista.autoritario se ha ya fa milia rizado
con la gestin ad minis t ra tiva de la moderm. sociedad tecnolgica . En los
nuevos Es tados, carc ntes de r:Ji(-cs const itucio nales, hasta se ha llegado a

88

PROCf.50 POTICO y TIPOS DE GOB IERNO

considerar recientemente la pscudolegalidad del Ileopres idenialismo


como un estorbo para el ejercido del do minio, prefirindose por tanto el
m o ntaje de una nuda dictadura militar," En el ao 1958 y en rpida
s ucesin, los gcncf31cs ha n tomado las riendas del poder en l raL:, Ubano,
PakiSln, Burma, Thaila nd.ia y Sudn. y la lista no esl! todavia terminada . En es tos casos, junto a las asambleas legislativas y los partidos
polticos se suele sup rimir tam bin la constitucin.
Es b ien cierto que los dictadores de nuestro tiempo, ya que as! deben
ser designados estos delenladores del poder neop residencialis13s pese a
los ropajes consti tucio nales que ellos mismos han escogido. constituye n
un grupo bien mezclado. Entre ellos se encuentran reaccionarios defensores de un SJatll qua, que quie re n eternizar los p riv ilegios de la clase
do minan te a In que ellos pertenecen, como sue le ser frecue ntemente el
caso en l beroamrica, o s imples bellacos en los que e l afn de pode r
cons ti tuye su nico impulSQ_ Pe ro tambin se encuentran entre citos ho mbres de amplia vis i n, fOlegros y capaces q ue: es tj,n lIarr>ados a juga r e l
papel de dells ex machina del progreso socieconmico para el bienestar
de la masa de los destina tarios del poder, ste es e l caso de Sala7.ar e n
Portugal -que modestame nte ac ta como permanente minis tro pres idente e n un rgimen , por otra parte, neo preside ncialista- y de Vargas en
Bras il. Tampoco se deber minimi7.a r la labor de Kemal Ataturk para
modernizar tecnolgic.1mente y educar democrt icame nte a Turquia. Por
otro lado, el rgimen au toritario pierde su j!--,s tificacin en virtud dc su
labor educadora cuando st': impone, ge neralme nte por la fuerza, en Estados que hasta en tonces ha ban s ido regidos cons titucionalmente, como
es e l caso de la Alemania de Weimar, de Austria , de Argentina o de Colo mbia, el Es tado de I beroa mric~ con la ms larga y profunda tradicin
dem ocrtica . Cuando se produce un tal retroceso, tarde o temprano la
sociedad estatal en cuesti n ex pe rimentar un proceso inverso. Las redentes y triunfa ntes re,'oludones contra las dictaduras autctonas que
(
\ se han producido en los pases claves de Amrica del Sur prueban este
fenme no de una manera categrica. Al fin de c ue ntas -y aqu yace un
cierto consuelo en nuestra poca contaminada de autocracia- la ideologa de la legitimidad democrtica estj, tan profundamente e nraizada q ue
a la larga no hay dictado r que pueda descansar sobre sus bayone tas.

14. Sobre las dictaduras militares cont emporneas, "id. Jl'A.N SUOUON. Les dicu.t u res militaires rpubliCllirle$., Politique, RC\J"~ It1Itmo/io,jole d es d OCl ril1l:S el des
inslilu/ions, N. S., n .' 2 (19S8), p;.97.

CAPtTULO

IV

LOS TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA


CONSTITUCIONAL

EL casSTlTUCIONALI S\tO l' LA OEMOCRACIA CONSTITUCIONA l..

El constitu_cion a1i s~o ... es igualmente un concepto genrico, y esto


todavfa con mas amplitud que el concepto de .autocracia .... Como s islema polflico, el const ituciona lismo abarca diversos ti pos de gobierno.
Todos ellos se caracte riza.n por la ex is tencia de di versos de te ntado res del
pode r ~~tre los c ua les I~ constitucin ha distribuido e l ejercicio del po~~o ht ICO, estando obligados a coopera r en la form acin de la voluntad
esta tal bajo la observancia de determinados procedimientos preceptuados por la constitucin. La prime ra tarca que se impone es una acla racin del concepto constitucionalismo .
. His.tricam cnlc, e l concepto -cons titucionalis mo_ tiene una dob le significaCi n; hace rderencia tanto a l orden politico constituc ional como al
orden poltico de mocrtico cons ti tucional. Ambas designa ciones no son
e~ a~ soluto idnticas y e l resurgir e n nuestro tiempo de regmenes a utarltanos hace ms necesaria dicha dis ti ncin. Para quc un Es tado sea
"constit ucional _, l iene que te ner una .Constitucin" que puede estar
formulada por esc rito en un d ocumento, o bien puede esta r cristalizada
en las costumbres y en las convicciones de un pueblo. Cons ti tucin en
':Slt': .sentido significa un sis tema de normas establecidas o d e reglas con.
,e n c.lO nal ~, las c uales re;~ lan las rcl::!.c iones entre los de lentado res y los
des tinatarios del poder, aSI como la respectiva interaccin de los diferenles detentadorcs del pode r e n la fo rmaci n de la voluntad estatal. Sin
em bar~la existencia de preceptos fo r males quc regulen el proceso
guberna mental no significa imprescindiblemente que el cli ma poltico sea
democr tico. ~s bien cierto que el primero de todos los regimenes estatales que invenl literalmen te la forma del gobierno const ituciona l la
pulis griega, se organil como una democ racia plenamente estruc tura'da.

rROCESO pOLTICO Y T II'OS DE GO H1ER';O

90

sin cmba'"go, bien antes de q ue se hu b iese rormado la act~a l de~ocr3cia


constitucional cldsticron Estados const ituc ionales, es decI r, regidos por
un sist('ma fijo de normas, pero que no pod ran SC ~ clasi.ftcados e n absolUlo de de mocr ticos, dado q ue la masa de los dcsllnatanos del poder 110
lenia ninguna panicipacin decisiva e n el proceso poUl,co. L ... Ro ma
republicana. las Ciudades-Estado italianas de la Edad MedIa y del Renacim ien to, .s l como ol rns ciudades en el Occidente y en e l norte d~ Eu.ropa
pc rlcncccn a este grupo. I nglat e rra goza ba d e un gobierno conSl llUClOnal
por 10 me nos desd e 1;) GloriollS nevo/ulio" , si n a1c'l n7.:lr hasta la gran
reforma d e 18]2 u na au t n tica base democr.tl ica. Y , sobre todo, no s~
puede nega r el cadcter de Estado cons tituciona l a las mon~lrquas cans tL:
lucionales legi timistas q ~ e duran te el s iglo XIX prevalecIe ro n po r e.asl
tOda Euro pa y fueron :Idupl ad;s am pliamente en o trs pa\'tes . Es te tIPO
no s olo nO era democ ni tieo, s ino que sir vi frecuentemen te cOtn.o c~adro
para 10 que hoy d esigna riamos c.om~ u n mer? gobierno auto n.t~no: E~
estadio fina l, la democracia con s titUCIonal, sena alca nzado relatl\ all~cntt:
ms tarde, cuando la masa de los dest inat arios d el pode r. O\~gan 1'lada
como clectordo en los partidos polticos y CO II la ayuda de elccclone~ ~Io
nestas en base a un s ufragio uni versal, partic ip e n el. p roceso poht lco
elevndose .1la ca tegod:! d e un independie nte y or igjl:!n~ deten t:!dor dcl
poder. Es to ocu r ri en I nglaterra , Francia, E s t a~os ~n1dOS y e n otros
p;lscs claves slo c n el siglo XI X. Po r lo tanto. 111 s t n ca me ~te. el cons;
titucionalis mo se pI'esenla como una pa rada a med~o ca n~ln u entre e
absolut ism o t radicioml l mon:irquico y d e la clase unIda a el y la poca
moderna de la de mocracia cons titucional.
.
En nu t,:s t ra poca el concepto cons t itucionnlismo. es e mme ntemenl e
e quvoco, d ado que In au tocracia co ntemp or_~ea _jus t ~me nt e aqu( yace
la d ife rencia e ntre s ta y o tros s is te mas politlcos semejan tes ~e l ~asado
preindus t rial- liene la cos tu mb re de equiparse con una CO?SlItucin e~
c rila. Como ya se indIC, s ta es 13 prctica tan to en los re;HnenCS, to~ a~l
tarios co m o en los 3ut o l'i ta rios, q ue se adhieren fO I-mal1llen tc al. prmc lplo
de legiti m idad Liemocrtica. En este sent ido. pllrament~ nom Inal, tambin las au toc racias son eonstitucionnlcs-. El que la realidad del proceso
del poder corresponda a las exigen~ias del. co~stit.l1ciona'i~mo, depende~_
de la es tructU1<l de las corres po ndie ntes InslL tuclOnes e XIsten tes pa ra el
ejercic io del poder po Utico.' En I ~ mayor p,,~ t e de los cas~s, l~~a c~ ns:
tilUcin .. ell u n rgimen au toc rjtlco no es S111 0 una com pllaclon de se
c undarias reglas ut ilita rias para la gestin administ ~a t.ha que se refieren
a l meca n is mo de un gobie rno controlado por un untCO de tentador del

poder.
1. Sobre la imporlante
(o nominal,,~) l' sem:inli"a~

distincin enl~ o;)llS lilUCio~ nonllath~as, ~mitl:l.l h laS


mrn, p.1 . t6 ) ss.

pscudocons t,tuelone5, ",d,

T II'0 5 \l E GOB I ER NO \lE 1. 0\ I)EMOC RA CI ,I CONST ITUCIONAL

LA DEMOCRAC IA

91

COSSTlTtJCIOX.\L COMO COSF I GUR ACt .-.: T R\,\.NGUL,\R


DEL l'O\lI: R

El siguiem e anlisis est udia el sis tctn:! poltico de la demOCf:! cia cons
titucional y sus dife rentes formas de realizarse. La infracst ruc tu r3 ideolgic3 comUll ;\ todos los lipos de gobierno que Itabd qu e t rae r aqui a
colac i n cons is te en el cllvcncimicn to d e Que lodo poder em3na del
pueblo, de que tanto e l go bie rno C01l10 el parla ml!nto debe n es ta r de
ac uerdo con la ,'oluntad del pueblo y de que elecciones libre!> y honl!s tas
fo rman un circui to abierto de nt ro del cual compcti n n las ideologas)
las fu enas sociales que las prom ue"en. La con formacin d e l poder es
lriangular: parlamento, gobierno y pueblo. El pod er pOltico est dis tri
buido ent re \'arios dl!tentad rcs del pOd e r que. po r lo tanto, cst:\.n sometidos a un contro l mutuo.
Desde l3s rc"o luciones d el s iglo X\ 111 10e han ro rmdo dentro de esta
rtfe rida est ruc tu ra di\'crsos ipos que se difcn.:ncian entre el los segn
qu de te ntado r d e l poder os ten te una sit llaci n prepo nderan te. Sin em bargo, los Iipos pu ros son relativamente raros. Son m;s frecue ntes, por
lo ta nto, los casos presenla ndo combinaciones sincr t icas en las c ua les un
de terminado tipo adopta rasgos ca rac tcr!st kos de o tros. Estos p rstamos
que ciertos tipos l'ca1izan de ot ros difkultan frec uen temente la clas ificac i6 n de un rgimen poli tieo co nc reto bajo de terminado tipo d e gobie rno.
Adcm:\.s, en t re los diversos tipos de gobierno a signables al sis te ma polit ico de la democracia const itucional no ha y ninguno q ue pueda pretender
scr . eI mejor., en e l sentido de que sea el tipo adec uado para todas las naciones. La preferencia de una nacin pOI' un determi nado tipo parece estar
re lacio nad:! mis te riosame nte COIl sus II-"diciones y experiencias, como por
eje mplo la tendencia de los :!lcmanes a ro rma r un poder ejeclltivO fue rte y
la fuc l7.a de atracci n que el gob ierno de asamblea e jerce en los franceses.
Lo que para una observacin supe rfic ial aparece como una abrumadora variedad de manifes tac iones de la de mocracia constitucional , puede
se r reducido a los s ig uientes tipos fun dame ntales:
1. Cuando el pue blo organizado como electo rado es el preponderante
dctent:!dor del poder, el tipo de gobierno se designa como _de mocraci"
direc ta ...
2. Se designa con el no mbl'c de "'gobierno dc nsamblea .. aquel tipo
e n el c ual e l pa rlame nto, como rep resentante del Jlueblo, es el supe rior
detentador del pode r .
3. " Parlame nt arismo, es la exp res in para aquel tipo e n e l cua l se
aspira a un equilibrio elltre los inde pend ientes dc te nt:ldores del pode r,
parlamento y gobierno, a Ir.'LVCS de la in teg racin del gObie rno c n e l pa rl;uncn to: los miemb ros del gobierno -gabille te- I>c rlcncccn al mis mo

92

l' ROCESO roT1CO y T I POS DE GOBIERNO

tiempo a la asambk!a. El parlamenta ri smo es, pues, la i nte ~depen dencia


Por integracin. En la mActica, el pa rlam~ruar i s mo se mamfiesta en dos
formas considerablemente d ifere ntes, segun que el parlamento sea superior en poder poltico al gabinete, o que el gabinete pucd ~ controlar al
parlame nto. i? p repondera ncia de la asamblea sob~e el gobierno ~S l~ en
ca rnada en el lipo d sko f rances del par lamentansm o. La supenon~ad
del g abinete sobre el parlame nto est i ns titucionalizada en el gobierno del gabine te b ritanico.
. . '
4. Cuando los dClentadores del poder mdependlcntes, gobierno y parla mento, permanecen separados, pero estn obligados co ns tituc i onalm c~.
te a cooperar en la formacin d e la volun tad c~la l a l , la intcrdcpendenci3
se lleva a cabo por coordinaci n en lugar de integracin. Como c~ cSl~
conformacin poHtica va implicado un papel de lide razgo para el ~J ecutl.
vo este tipo se de nomina presidencialismo .. ; en los Estados Umdos se
su~lc hablar, aunque errneam ente, de un gobierno con separacin de
poderes (separatiotl o( pcnvers ,.
.
5. Finalmen te, los tericos del cons titucionalis mo suelen conSiderar al
sistema de gobierno suizo como un tipo peculiar, para el cual se suele
usar generalme nte la denominacin de gobierno directoria! dada s u
es truc tura colegial.
.
.
. Ellpo idcal _, con expresin de Max Weber, de una co n fonn~c l n eqUl'
librada del poder eonsistiria en una dis posicin en la cual los di versos de.."
tentadores d el poder, o por lo menos el gobierno y el parlamento, se en
frenlar an con facultades coincidenles simtricamente de tal ma~e~a que
ninguno pudiese dominar al Otro. En esto consisti el s ueo me~a~lclsta d~
la eo ria estatal del p rimitivo cons titucio nalismo, ar ru mbada VISin utPI'
ca que no correspo ndi cn n inguna poca :l la realidad del proceso del poder. Ha resultado ser ley natu ral del Estado cons ti tucional queel centro de
gravi tacin pol tica oscile cons tan temente de tal m anera ~ue una vez la ~e.
gemonia yace en la asamblea legislativa y otras ve.ces el. hderazg.o pollttcO
lo os tenta el gobierno. En los tiempos de normalidad ue nde a IOcremenlarse el peso del parlamento y en tiempos de crisis el del gobierno. Desde
0"1 fi nal del siglo XtX- que prcticamente llega hasta la vspera de la guerra m undial-, el mundo ha estado en una crisis ininterrumpida, conse
cuencia de la revolucin mundial en la que vive el siglo xx. El re su l t a~~
final ha sido, lgicamente, un fortalecimien to de los gobiernos y c.l d.eb ll ltamiento de los parlamentos. El fe nmeno es unive rsal, '1 las d~s\'laclon~s
de esta experiencia general estn condicionadas por deten mnadas c lr
cunstancias locales.
En la s pginas siguientes se analizarn b revemente cada uno de estos
cinco (o seis) tipos de gobierno que aba rca el sis tema poltico de la demo
cracia constitucional. En es te anlisis se someter el proceso del ~e: a
la n ueva triloga: decisin poUtica fundamen tal, ejecucin de la deCISIn

TI POs DE COIUERNO DE LA DEMOC RA CIA CONSTITUCI ONAL

93

)' control poltico. Pero an tes de entrar en esta exposicin se tendr' que
hacer referencia a un punto importa nt e: los tres de tentadores del poder
-asamblea, gobiem o }' pueblo-- no se rian sino un mecanismo muerto
y un aparato estatal vano si no es tuvieran impulsados por aquellas ins tituciones que constit uyen las f uenas incentivas de la vida polftica en una
dem ocracia constitucional, esto es, los partidos polticos.

Los PARTlOOS PO L TICOS y EL I'ROCESO CUBERNAltENTA L

En la moderna sociedad tecnolgica de masas todo gobierno es siem


pre gobierno de panidos, indiferen lt!mente de que se trate de un sistema
poltico autoc rtico o dem ocr tico cons titucional. Todavia no se ha escri
to u na his toria de los partidos polt icos. Corno fenmeno poltico, los
partidos no tienen ms de trescientos aos y no operan como elemento in
tegral del proceso del poder desde hace ms de ciento cincuenta a os.
Apoy ndose en las defi niciones basadas en experiencias modernas, un
partido poltico es una asoci:lcfn de personas con- las mis mas concepciones ideolgicas que se propone participar en el poder politico o conquista rlo y que para la realizaci n de este objetivo posee u na o rganizacin
permanente. Gru pos unidos q ue pers<:guan objetivos polticos comunes,
organizados generalmente e n la re lac in lder-partidarios, tambin S<!
dieron frecuentem ente en el pasado; sin embargo. la ausencia de UD:l organizaCin permanente los dcscu:llillca como partidos polticos en el sen
tido moderno. Estas asociaciooes no pasaron de ser .. facciones_ o cama
rillas polticas, general me n te como segu idores t1d IOC o cl ientela_ de u n
lder poltico; cons ti tuye ron u n fenmeno corrien te en todos los Estados
cons tit ucionales del pasado, y hasta surgieron ocasion:llmente en las alJtoerad as. Ejemplos bien conocidos son las racdones aris tocr.ticas y re publicana s en la h ima poca d e la Roma r epublicana: los partidos de .. circo- de los azules y de los verdes cruelmente aplas tados por J ustiniano y
Belisa rio en la sublevacin de Nika (532); los biatlchi y neri en la Florencia med ieval. Muy significativo a este respecto es e l ej emp lo de Venecia,
cuya dominante oligarquJa de me rcaderes supo evitar la formacin de facciones a travs de una combinacin, imaginada d iablicamente, de proce
d im ientos elect ivos y tcn icas de sor teo par:l la designacin de fu ncionarios y comits gubernamentales.
Tampoco eran partidos en e l sentido :lctuat los cabezas redondas _ y
los caballeros_ de la Revol ucin puri tana, o los mismos whigs y tor jes
que se constituyeron inmediatamen te ant.es de la Gl oriolls Revol m ioll . TodavJa en el siglo XVIII , cuando el constitucionalismo fu ncionaba 'la con
plena eficacia, Inglaterra no posela ningn sistema organizado de part idos. En el mejor de los casos, operaban unas combin aciones aris tocrticas

PROCIOSO POLlT ICO y TIPOS DE GOBIERNO

TII'{lS 1m GOB1 [ R NO DE LA DE!\IOCR ACI,\ CON$TITUCJOS'AL

fl uc tuantes que lanlO apoya ban como se oponian a la co ro no.2 E n la convencin d e Filndcl fia no hubo ningn part ido polt ico y TIre Fed crulisl no
s e cans6 de lanzar diat ribas cont ra la influe ncia desi ntegradora de las
facciones.
La h istoria obl iga a conclui r que exis te una conexin caus al e ntre los
partidos pollticos y la integracin de la masa electoral e n e l proceso d e l
po d er PO'" medio d e la ampliacion d el su[ragio. El sistema de pa rt idos cs!U\'O obligado a pcnmlllcccr e n fo r ma r udimentaria siempre y cunndo el
p :ulamcn lo, en vir tud d e un s u fragio restringido, no era ms que u n club
(:c l'rad o de dig natarios rep resen tando una clase d o m in:lntc homognea.
E l par ti do poli1 ico se hace necesario, y, e n real idad, indispen sable para
organizar y acti \'a r la \'o\untad poltica de la masa elec toral. E l encuent ro
c lI / re ct ~uf ra g i o universal en ulla sociedad de ma S,-IS y la rnovi liz.;,cin dc
los eJcc tOl'c s a t t'aves de los pa rtidos po lticos se produce c\at'arnc n tc con
oca s in d e la primera aparic i n de un a ut nti co par tido po litico en e l
s e n t ido tcnico m oderno, e s to es, los j a cobinos bajo e l d Ol1'inio de la
Convencin. En es te c a so, una ideologa po ltic a compl eta fu e llevada a
la Illasa con la ay uda de una organi;o:acin y de una propaganda raciona
lizada por u na e s tructura d e pa r tido,3
En los Es tados Unidos, la apa rici n de autn t icos pa lt idos polt icos se
hace es pe rar has ta el pe rodo de d em ocrat izacin to ta l co n el presiden te
Jac kson; el s is tema a me ricano d e par tido qued d e finitivame n te esta ble.
cid o ant es d e la guerra de Secesin, Pe ro una vez ms corresponde a I n
g la terra el ho nor d c h:tbe r sabido ins t itucionalizar defini ti v mellle los par
tidos polit icos, En los aos 60 d el s iglo pasado, p ri m ero los libcraJcs - J oscph C hambcr la in y el CUll CflS e n Di r m ingham- y una dcad a d es pus
lo s eonscf\'dorcs baj o Disrae li d escu brieron la l;ica ine"o ra b le q ue yace
en la democratizacin d e l sufragio. E n consecuencia, c rea ron eSlruc tul'3S
dc par t idos perrn:tnen tcs que fueron e nc argadas d e inculcar sus ideologa s
a lo s vola ntes a travs d e o rganizacin y p ropaga nda , y de preparar las
eleccio nes que compre ndia sobre todo la inscripcin de los e lec tores en las
liSi as, la p rocla macin de candid atos y la fi na nciacin de la c ampafla e1eclora l. Los partidos se cons t it u ye ro n d e e s ta manera como u n ele me nto de
uni n indi s l>cns.1blc ent re el elec to ra do y los miembros de l parla me nto y
gob ierno, En una pa la b ra , la entl'ada d e los part idos flOl t icos cara c teriza
el paso d e UII cont l'ol oligrq uico-burgus d e l proceso del poder a la de moc racia con <; !lucional moderna . Ju nto al d escub rim iento de la tcnica de la
represcll taci n q ue, como ta l, c re el ins t ru m cn to P ra ills t itucionali r.a r la

dist rib ucin d el pod e r entre dive rsos detcntado res,' se pued e considerar
q ue [a intercalacin de los partidos politicos e n el proceso politico es la
invencin ms im portante e n e l cm po de la orga nizacin poltica.
Pero con esto no est lodo dicho. La sociedad estatal a u tocrt ica d e
la era p reind us tr ial d esconoci los pa rt idos polfticos. extraos a s u clima
polit ico. No ocu rre esto e n la moderna :,ocied ad autocrtica d e masas,
Tambi n para ella, el part ido estatal n ico se ha conve r tido e n u n e Je.
men to tan indispensable como el sistema pluripartidista e n el Es tad o de.
mocrtico cons t itucion1. El p:trti do (m ico es la g rapa o rga n izad orn q uc
mantiene ~ ujetos a dctc ntad orcs y des tina ta ri os d e l poder y sin ~l la mo.
derna au tocracia e s inc apaz d e accln . Las e"cepc iolles que presenta el
rgi m en d e Vargs en Bras iL (l937 1945) y ot ras dictaduras recienles
s udamericanas (Colombia, Vc nc wela) confirman la regla, En la poca d e
ma sa s, e l dominio au tocr:i lieo s in una infr;ICStI'lIC!ura d e partido esl
co ndenada a ser un experimento c f(me ro,
La ~,~p osi ci n enlra a hora e n e l :lIl:jli sis ya anunciad o de los seis ti pos
d e gobierno q ue , c umo fu e ind ica do, caen de ntro d e l s i ~ t e ma de la d emocracia const itucional.

94

2. 1-I!..... 11I B, NAMII:K, . Monarchy :ltId lhe 'art)' SiSlem., en PCT$O""W ;C5 ~1t{1 /'0IO'c r (Lond r es. L 9S~ ), Il~g, 13 ~' ss'
3, Cf r, CR.\SI! B~ r NrON, TI' e } ~oo;,/S ( Nueva ''ork, 1930), Sobre tos di reren re~
:lspOCIOS j u rdicos, socia les y doctrinarros del rgimen jlloobino, cfr , 1:, bib1i01!rafln
e n M_IUNtCC ll UVI;RCI:II, /)ro;1 c""slit"r;c""d el i"stilulic' ls polil,'rUH ( P3rl~, t955),
p g, ~I J Y ss, ( T r:l d , ca ~ t. , Arie!. Dar'celona,)

95

P RIM E" TII'O: I.A U ~ MOC " ACI A tlt" I!CTA

L ~emocraci a dit'ccta es el modelo de gobier no e n el cual el pueblo,


es d eCir, la to tal idad de aquellos q ue segllll la co s tumb re o la ley es tn
consi d erados com o ciudada nos dotados d e lodos los d crechos, se rcneen
asambleas - la e kklcsia d e los g ricgos- o en com its para llevar a cabo
la funci n de lomar la deci sin politic a y d e con t ro l flOli l ico, a s como
para part icipar en la ejL"Cuci n de la d ecis i n to mada, sie mpre y cuand o
se Ira t ~ ~ e med idas de ejecucin d e naturaleza j ud ic ial. La ejecucin d e
las deciSIones por va administrativa e s t norma lme nte asig na d a a fu ncionarios o magis trados que son e legidos o sorteados pOI' cortos perodos, y
que poseen compe te ncias cst ric l amentc d e lim itadas, Una d is ti nci n clara
entre las funciones ejecut iva , legislat iva y judicial no e ra conocida po r la
teor a o la prc tica d e la d emocracia dircct, ni hu biese s ido, de hecho,
compat ible con e lla. El ti po d c ' la d e m ocra cia directa slo poda encajar
en u_n o rden sOCia,1 relativamen te senci llo y asen tado e n un t.e rritorio pe.
quena. L1 etnologm compa rada ha confit'mado ampliamente la afi rmacin
de T ci to sobre las p rimi l i va~ t ribus te ut nicas en DI! Germ Qlliu ( X I ):
cDe rn ino ri bus rcbus p rincipes cons ul! :mt, d e m:l)'ori bus om nes.
E l eje mplo m'i s ramoso de democracia di rc et, lo cons t itu ye n las Cj ll~
d ades Estado griegas do nde d ic h" fo r ma poltica estuvo operando durante
4, V id, s OIpra, p g, 57 Y ss,
5. Cfr. KARt. l..o\\!:SSlUtN, Bra ziJ wrdcr Varga$ ( Nue\~ ~'or'k , 1942 ), p~:, 141
Y sigu ienles,

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96

PR OCESO POLO"ICO y TIPOS DE GOBIERNO

TII"OS DE GOBieRNO DI! I.A OEMOCRA CIA CONSTI TUCIONA L

un periodo no meno r de dos' siglos; su posibilidad de funcionamiento


dependi de la existencia de una clase soci:l.1 que tena tiempo para dedicarse a la poltica po r poseer una econo ma no tec nolgica basada en la
esclavitud . Mie ntras que los griegos han dejado a la humanidad verdaderos lesOros en literatura, en arte, en filosofa , en ciencias naturales y en
ciencias polt icas, su sistema de gObierno result un fracaso; expulsa ron
a Temistocles, su Washington, que les haba salvado del imperialismo
persa y que tuvo que buscar un asilo inseguro en la corle de s u mo rta l
ene migo; des te rra ro n a ArJst ides, que desde entonces se ha conver tido en
el s fmbolo de la honestidad poltica. Hicieron beber la copa de cicuta a
Scra tes; se dejaro n seducir po r Clen, que desde entonces cuenta como
el prototipo de los demagogos; se rieron de Aris tfanes y de si mismos, e
ignororon I:s :dvertenci:s de Demstenes sobre la quin ta columna dc'
Filipo. y asi, en los griegos, se cerr el circ ulo aristotlico bajo la bota
m ilitar de los macedonios.
El fracaso de la experiencia gricga con la democracia direc ta ha ser
,'ido para -;0 alenta r i~cn tos pos teriores. Pese a tener unas condicio nes
suciocconmicas sem ejan tes, la primitiva Repblica romana s upo evitar
dicho tipo gubernamental. Por a Ira parte, las Ciudades-Estado limitadas
te rritorialmentc a la Italia medieval y a Europa occidental se cons tituyero n como oligarquas. AlIf d onde aparecieron, las corrientes democrticas I no fueron lo suficientemente fuertes para convencer a la clase dominan le de la capacidad de la masa de destina tarios del poder para
participa r en el proceso politico.
La democracia directa surgi en el siglo XIII en cienos cantones y comunidades de campesinos e Suiza, y fue despus sustituida casi total
me nte por ins tituciones rep resentativas. En aquellas localidades donde
las ins tituciones de la de mocracia direc ta se han mantenido - las mds
gemeitlde exis ten todavfa en cinco pequeos cantones de p reponderante
economfa agraria- deben ser consideradas ms como piezas de musco
que como una tcnica eficaz de gobiemo .~En todos los cantones, los c uero
pos represcntat ivos ordinar ios -Consejos can tonales (KalltDlzsrlC)preparan el orde n del da de las 1ndsgemeillde, y por doquier el aparato
gubernamental desempelia la funcin administrativa. Por otra parte , en
cantones dotados exelusivamente con un gObierno representativo el pueblo participa en el proceso polftico a travs de iniciativas populares y plebi scitos celebrados en los cantones. Los toWII m ce ti"g~ e n N~g l ate-

ITa, tambi n en un p roceso de desaparici n, g07..an dc una jurisdiccin


demas iado limitada para pode r se r conside rados como democracias di.
rec tas de la rcal.idad polftica.
Sin e mbargo, ciertos ras gos de la d emocracia d irecta estn experimen
ta nda en tiempos modernos u n resu rgir impo rtante e n las tc nicas plebis
c itarias que son aplicadas tanto en la toma de la decisin poltica funda.
menta l, como en el con tr ol pollico. En la teorla cons ti tucional esta va.
r iante ha inducido a hablar de un t ipo semidirec to o semirrepresen tativo.
E l electorado pa rt icipa e n la funcin de tomar la decis in a travs d el
refernd um; s te es el caso, es pecialmente, all do nde est presrito para
enmiendas constituciona les: en ciertos Es tados los electores puede n i n
cluso iniciar la decisin pOlftica fl!ndamenta l que tendr que ser, canse
cuen temcnte. aprobada por el gobierno y el pa rlamento.'

6.

Sobre ta organizacin polftica

social de las ciudades en la poca feuda l. cfr.

Hm l\'II ICII Mlne ls. Du SIIIII( d es hohtn I.l illdGl/us (Weima.r. 1948), p~:. 2S9 y ss.
Sobre las tendencias democriticas en la Repblica Florentina en la poca del Rena

cimiento,

cfr ., por

ejemplo,

L OOPOI.O \'ON RANKII Savon;!rola

und die norcntinisc

Republik eeen Ende d es runrzcchnten Jahrhunderts., en Rlmlc e, Meis le,..'ulc e X

IMunieh, t915). pll. 77 Y n. Sobre ta Toulouse medieval, crr. JOIIS H. MUIoo"DT, U buly
~"d Politc~1 Po\\'cr in Tou/ollse, 10SI).12JO (Nueva York , t954 ), p:\. 149 Y ss.

SECUNDO

91

TIPO : EL GOlllERNO DE ASAMBLt1\

D e todos los tipos de gobierno democrtico cons titucional , el gobierno de asamblea es el menos conocido en la teoda de la constituci n, y,
por otra parte, donde se le conoce es el ms desacreditado de todos, ya
que por haber sido aplicado conscien temente por primera vez en la Revolucin rrancesa se le considera responsable de la dictadura de Robespierrc
.Y del Te r ror. En nuestros das, este t ipo ha experim en tado el ms iRes.
p'e ~o y extraordi nario res u rgir al co nstituirse en el tipo fundamen tal d e
gObierno en el mbito del poder sovi tit."O. Como forma de gobierno, cI gobi ~ rno de as;mblea posee una cabeza de Jano, sirviendo como ins trumen.
to orgnico tanto a la de mocracia como a la autocracia.
La primera a paricin, claramente accidental. de l gobierno de asa mblea
se produce con la entrada his trica d el const itucionalismo moderno. E l
Parlamento Largo en Inglaterra (1640-1649) domin y gobern como nico
detentador del poder has ta que fue somet ido por Cromwell y el Ejrci to.
Dado que s u monopolio f c tico d el poder no estaba fundamentado por
una teorla polltica convincente, el dominio del Parlamen to provoc la
ms acerba c rtica antipa r lamentaria por parle de los protagonis tas de la

7. Pan. una
I). 326 y ss.

e:<poskin detallada dc los pruoedimielllOs plebiscitarios.

vid. infra,

8. . En lo que alca.nu el con'!Cimiento det autor, no hay nlnlluna illl'estiKacin sistem tlCll sobre este Ilpo de aoblemo. El curso (hectoKrafiado) cn la Universidad de
Pans (I954-.5S) de M. D.uflD, Le. gmwerne,nctl d lUsemblc, estudia el Parlamento
Lar~ en Inll t?terra. Suiza (~onfederadn y Canlooes), los Ulnde, alemanes y las
repc:t ~ da5 versloncs en Franela, aunque no ta. formas apl icadas por los soviets. Crr.
tambu:'n ~RL ~ENSTElN., "fhe Presidency outside Ihe United $tales : A Sludy in
Comparat.lve Polll>Ca.t Instttutlons., en Jo" "U2l of pOIil ics, X I (l949). I). 470 y ss.;
dr. tambin la versIn alemana de este estudio, .Der $ taatspf'iisidenz. en Arclliv
dQ .ollentlichen Rec1I/S. vul. 75 ( ~ . .serie) (t949), pI&:. 162 Y SS., donde ~ dcsina el
gobIerno de asamblea como oblerno de COIwencin.

98

I'IWCF.$O !'OI.fTI CO y TIPOS IlE GOBIER";O

incipicnlc democracia absoluta cncamados:en las figura s de los indepen.


d ie ntes y de los L~\elc rs. E l famoso Agrccment of the People ( 1647) castig la arroganci3 dd absolutismo del parlamento y exigi, CII un avance
au tntico sobre su tie mpo, elecciones an uales y o t ras mcdid3S pa ra controlar a l parlamento. En la his toria cons ti tucion3! inglesa, e l gobierno de
asamblea qued como un e pisodio pa ra e l cual apeon3S s i hay un recue rdo. ya que fue s ucedido inmedia tame nte por la res tau raci n monrquica
y, posteriormente. por la G(o riOIlS Revollltioll con su parla mentarismo incipie nte y su gobierno de gabinclS'_ Dado que ni los conte m porneos ni
s us s ucesores fu e ron conscie ntes del gobierno de asamblea com o esquema terico de una cs tl'uctllra gubername ntal , Lockc ignor este tipo y
t:.mpoco ? lo ntcs quieu tuvo nUnc.l mo ti\'o parn trM:.rlo,
El gobie rn o el e a S:lInblc:. aparece por primera vez de una (orm:. ple na,
me nte consciente en la Rc\'olucin francesa con ca te:ora de aut nti co
tipo de go bierno dellloc rticocons til llc;ional. Como la Convencin se deci.
di 1'01' el gobie rn o de asamblea en s u Const itucin del 24 de j unio d c
F 93, se le conoce desde enlonces ms familiarmente bajo la des ignacin
~8ollvcrll e m e l!t COIII'C lllio lllle/. Si se considera el desa rrollo to tal de 13
Revolucin frn ncesa como un cnFz'cnta rniento e ntre la pZ'udcnt e conecp'
ci n ele Mo ntcsquieu de una representacin li te y e l radica l principio
rousseaun iano de una dl'lIlocracia p lena, era lgico que a l fracaso de
la Cons ti tucin ele 179 1, cargada de doct rina rismo y que int rodujo en la
I'ealidad del proceso del poder la _scpal'acin de funciones_ de Montes.
quieu, s ucediera el proyec to cons li tucional de 1793 de Condorce't inspira.
do e n Rousseau y no menos doctz'ina rio, y sobre el que se mon t I:z. Const ilucin de la Convencin, Fiel a las pre misas rousseaunianas la Const it ud n fuc_debidamen te ratificada por el electo rado, pe ro tu~o que ser
s uspe ndida antes de que e ntrase en vigor a causa de la invasin q ue
s ufri Francia con la prime ra coalicin. Sin embargo, en la pl'c tica los
gobiernos rc\'olucionarios de la Convenc in se aj ustaron a las direct rices
co nstit ucionales, El dime ro experimento con e l gobierno de asamblea
acab con el Ter;'or de donde prO\'ienc la 1n.11a fa ma de que goza es te
tipo de gob ierno. Aquf. sin cmba.!go,--yacc u!la injus tici a his!rica , El go.
b ic rno de la Con"encin cont ribuy plename nte a salva r a Franc ia de la
i ll\'3Sin eX lranjera y a prese rva r la Revolucin,
l gobierno de asam blea tie ue e l s iguie nte esq uema: la asamblea leg is~t i\'a e legida por el pue blo es t do tada del domi nio absolulo sobre tod os los Olros z'ganos es ta tales, y slo ser responsable fre nte al e lectora.
do sobe r; no, q ue ser el e nca rgado de re novarla co n int ervalos regulares
de tiempo, En o posicin a la estruc tu ra d ualista del gobierno parl:Hnen tad o -que 1'01' lo me nos e n teor a s upone dos de tentadorcs dd pod er
independ ientes, la as.1 mb1ca y el gobierno, con recprocas pos ibilidades
de pode r-, en el go bierno de asamblea el ejecUl ivo est e stric tamcn le

T II'S DE GOB t E RNO ll l! L\ DEMOCR AC IA CONSTITUC IONAL

"

99

sOllle tido a la asamblea, siendo ta n slo s u rgano ejecutivo o su servi.


da r, des ignado o dcsti luido disc recio nalmente por la asamblea. La de le,
gacin en el gobierno o e n de termi nados minist ros de fu ncionc5 cjecUlivas tiene tan slo u n carcter tcnico y no fu ndame nta ningzn derecho
que pudie!>C ser ejercido fucr,!. del ma rco impues to por l a~ i nstrucciones
otorgadas poI' la asamblea, o de la s upcn'isi6n de sta, Ningn rgano
e~ta t aLP~ t ~galm~l!!e al!lorizado para interferir cn la autonomia y e n
el monopolio del poder ej ercido por la asamblea, En vi nud de esto no
hay ni nglin derecho del gobielllo a d isol"er el parlamen to, aunquc cabe
pensar en una disolucin po r parle de l e lec lo z'ado soberano! Un sistema
bicarneral sera fund a m cnt:.lme nte incompatible con u n gob ierno de
asamblea, Tampoco encajarla ell este tipo un j l'fc o preside nte de Es tado,
a no ser que es tu viera la n slo lla mado a ejerci lar tarcas puramen te een~ lIloniales, o un cbeza mou{trquica que no eStuvie ra sometida al con,
t ro l de [a asamblea. En una palabra, el modelo cls ico de .un gobierno
de asamblea es un Rousscau si n adu lk rar y s in mezcla, arch idemocrtico, a rch irrepublicano y _monoltico_ hasta el fina l, Con el se da c l extrao
fe nmeno de la concen t racin de l poder en una asalllble'!.,q ue, democd ,
t k arne nte e legida, j ugar como (m ico de ten tado r del poder,
Desde ~u introducci n po r l Convencin_ e l gObierno de asa m blea
se ha convertido paz'a Jos f ranceses en una especie ele idea fija nacional
que aparece C0 l110 un l/ClIS ex IIIl1ChjlU/ tras un periodo I'cvolucio nario
o una crisis nacional. Los fran ceses recurrieron a este tipo expresamente
cuando crearon la Consli lucin de la I I Rep(lblica en 1848, que eOnlradictoriamen te estaba equipada con la ins tit ucin de un pres idente e le_
gido popula rmenle; ca yero n en esta forma gubername nt a l, mas por
casua lidad quc po r neces idad, ell el gobierno de Asamblea nacional ( 18711875), Y otm "ez, casi a utomticame nte, tras el hundimiento de l rgimen
de Vichy y de l episodio autorita rio del go bierno p rovis io na l del gene.
_ ~I ~e Gaulle. L1 ley de 2 de noviemb re de 1945, \'ige nte d u mnte el perodo de e la boracin de la Constitucin, rue fiel a la tradicin, La concepcin dd gobierno de asamblea apa reci es t rec hamen te unida a la
primera COIl:. (i tucin de 1946, de influenc ia comunis ta, Tras habe r s ido
rechazada, j us tame nte en virtud de es ta razn, por el e lectorado francs
en e l referndum de 2: de jun io de 1946, la IV Re pblica to m fina lmente
la fo rma de l parla men taris mo clsico frau ces en la Cons tit ucin del 27
de octubre de 1946.

O
)

,
)

)
9. Est .. posibilidad eSl pn:viSlu por las con s/ilUcloncs de atgunos wlIller atem anes, lamo en Wellnar como e n Bonn, l)(Ir ejempto, lA ConSl iluei n p rusiana d e
1920. ar'l, 6, as como la pos ibilidad de aUlodi$OluciUn de ID Oieta del La nd , El nioo
in tento lid declorado de t.h:s tt uir al Landla!: ~c emprend i en el ao 1932 y fracas,

100

TIPOS DE COOHlRNO UF. LA

PROCESO POLTICO Y TII>OS Oll GOBIERNO

A part~ de Fra ~ia, el tipo de gobierno de asamblea fue adoptado por


la C0l!!!.!!..~n~~iza de 1848, completamen te revisada en 1874.'t
Tras la prime ra gue rra mund ial, habiendo recibido un nuevo impulso
la conviccin sobre el carc ter indispensable de la democracia, el abcrn~c a~ m blca fue adop~do por todos lo_
s .ii uder de la Repblica de
~a (asl como en 1945 en las cuat ro zonas de ocupacin), por los
Ires estados blticos: Letania, Lituanill y Estonia, por Austria (por 10
menos ent re 1920-1929) y por Kemal Ataturk en la Constitucin turca

~. combinndose, c~ los dos lti,UC;;-casos (as" com-;- ~Eslonia).

con la ins ti tucin de un presidente de Estado.


Pero bastante .-!!'s importante que su !pa rici n en estos Estados,
ms o I~enos al ma rgen del acontecer mundial, es el re s~l.:gi r del gobierno de asamblea en la Cons titucin estaliniana de 1936 de la U.R.s.S.,
desde donde, tras la segunda guerra m undial, se extendi a todos los
Estados satlites organizados como _de mocracias QOpulares:o: Albania,
Hungrfa, Yugos l av~ (hasta )953), Rumanja y. tras '-.-ortos -epiSOdiOS intermed io~o rientados hacia su respa:tiva tradicin, Polonia y Checoslovaquia, asl como Alemania oriental, China roja, Mongolia eJtterio r~ Viet:
nam y _Corca del Norte. Ningn Estado comunis ta pucd; p-;:escindir de
~ este tipo estndar.
La adopcin del t ipo de gobierno de asamblea en el mbito de intluen
cia comunista es un acon tecimiento realmente notable en el marco de la
historia constitucional reciente. El auto r no est e n sit uacin, dado que
s u desconocimiento de la lengua le impide est udiar el material ruso, de
explicar por qu los comunistas han desempolvado u na forma de gobierno apa re ntemente anticuada y cada hace tiempo en el olvido. Puede ser
que los tericos sovi ticos se hayan sentido a traidos por el carc te r aparenteme nte archidemocrtico del gobierno de asamblea. Esta atraccin
puede ser, quiz, tambin responsable de otra institucin que goza de gran
preferencia en el mbito comunis ta, el plebiscito, que tambin se remonta a la Convencin. Posible mente, los de te ntadores del poder sovitico
adoplaron este tipo ms bien por razones maquiavelis tas, ya que el gobierno de asamblea, e n virtud de su propia ley vital, tiende a convertirse
automticamente y sin cambio del texto, en un rgim e n en el cual un unica de te ntador del poder posee el monopolio de su ejercicio.
Dircilmente existe una prueba ms elocuente del abismo que puede
exis tir e ntre el nominalismo cons titucio nal y la realidad del proceso politico que la his toria del gobierno de asamblea. Una asa mblea soberana
cons tituida por muc hos miembros y dominada por disensiones de partido
e intri as, no ~s t tcnicamente capacitada para una accin concertada
.!!! como lo elloige la funci?n de toma r y ejecutar la decisin poltica
10. Sobn: la. \'Crsin

suiza del IIQbiemo de aliafllblea.

,,d. .. Irll., pi,.

141 y ss.

DE..\lOCR~C IA

CONSTIT UC IONAL

101

fundamental. Un gobierno eficaz eiige, e n el fo ndo. ulla estruc tu ra ol igrquica; deber estar dirigidO por un grupo pequeflo y cerrado de perSOna s
que poseen la debida voluntad de accin. Una asamblea no puede gober.
nar. A lo sumo lo que puede hacer es elevar al grupo gobernante a su posicin de poder. Una vez que hnya ocurrido esto, la democracia. si&?iendo la ley aristotlica, se transforffi n en autocracia. El gobierno de
asamblea es la plataforma plenamente archidemocrtica a tra\'s de la
cual se puede montar un gobierno autocrtico, bien de una persona (dictador), de un comit, de una junta o de un partido. Y aq ui yace quiz la
autntica razn de la preferencia comunista po I' este tipo.
La transformacin automtica del gobierno de asamblea en una conformacin autocrtica del poder queda confirmada por la his toria de tal manera, que casi se puede habla r de una ley b iolgica. La Convencin cay
bajo' la dictadura. de sus comits ms ac ti vos, el Comit de S u ret Gn
rale y el Comit du Salu l Public (et de la Surveillance Gnrale), y final
mente bajo d ictadura de los presidentes de los dos himos. Danton y Robespierre." 1.3 11 Repblica acab, despus de los tres aos, en la
dic tadura de Napolen IIr, que haba sido elevado imprudentemente por
la Repblica al cargo de presidente a travs de una eleccin popular.
Los tres Estados blticos, tras algunos aos de agi tacin, tomaron el
rum bo del autoritarismo, asi como Aus tria despus de 1929. Mus taf Ke
mal Ataturk, que habia sido elegido cuatro veces sin opoSicin con la
ayuda dcl partido unico, hizo de Turqula un rgimen es trictame nte au torita rio y fue sucedido por su primer minis tro, lsmed Inon, dotado de
las mismas prerrogativas. Solamente los Uillder, bajo la Repblica dc \Veimar, constituyen una excepcin a e5ta regla ; pero, cons iderados polticame_ote, estaban demasiado al m arge n para corresponde r real men te a este
tipo; e n el ro ndo, eran tan slo divisiones territo riales del Reich, regidO
en principio parlamentariamente, pero en ltimo trmino autoritariamente. En virtud de las m ismas razones, es decir, de su limitado poder
poltico y de s u incorporacin en una estructura gene ral de gobierno regida democrticamente, los Liinder se han s us trado ta m bin despus
de 1945 al destino de un gobierno de asamblea.
La tesis de que la Consutucin sovitica est basada ampliamente sobre el gobierno de asamblea y que d icho t ipo gubernamental, por na11 . Aun cuando fuese COrT"eCla la suposicin de B. AIIRt.:IN&G UI1n6VITCH, de
que la Conn,ncin. de hecho. slo accidentalmente se const ituy como un tIObiemo
pa rlament ario. no invalida la lesis de que el gobierno de asamblea p resenta un tipo
Il\lbernarncmat s"i ge"uis. Pero ta lesis de MIRKI SE-vUI!fZlNITCII CSl3 rbalida pOr
los hechos y no es sostenible. Cfr. de este autor. '/lrlemenlllrismt SOIlS //1 COIIvent,'o" , P:.orls, 1936. y canlra l R. VIu.,\.RS, .La Convention, p rae tiqua.I-<f11c le rou .
Vl!'rnemcn l parlemtntain:?o. en Rt"wt du drQ;1 public, LVII (1951). J)ll.,. J7S y U.
M~ U1UC~

DUVfollQ!R, Droit co usl;/Utiollnel el inslillll;QUS POlitiQ!lts (Paris. t955), plll


c~i5te una diferencia en tre un voto de no e onfianla

na 4t4. sellala cust icamenle que


y la auilJotina.

102

103

I' ROCESO I'OL rn CO y Ti ros ti lO GOII I ER NO

T II'OS DE GOR IE IO;;o OE LA 1lI:'\IOCRACIK COS STIT UCIOS AL

t ura lc1.a . cond uce a u n ejecutivo fu e r te y has ta a u n rgi me n a u tocr tico,


es el cam ino pil ra comp re nde r e l con s lituciona lis mo sovit ico, o por lo
mc nos la confi gu racin de l do m inio d e la poca es talinista . A. primera
vis ta, la COlIst ilUci n so vil ica aparece como el t ipo clsico del gobie rn o
d e a samb lea : _e l rga no s u per ior de l pode r estatal e n la U.R.s.s. es e l
Soviet S upremo de la U.R.S .S . (arlcu lo 30). El Soviet Supremo. q ue por
ralo nes fe derales est com p uesto de d os cmara s, es una asa m blea d e
u nos trescien tos m ie m b ros. S in embn q ;o. d a do lo poco frecu ente de sus
reuniones -por lo gene ra l d os \'cces al a o y tl n slo por u nos d bs, sufi
cientes para cum plir s u fu nci n d e conllnnar las d esig naciones de los
fun cionarios polit icos m;'is im po rta n tes y r a tifi cnr las d ecis io nes po lLt ica s
fun dn mcntales del gObierno-, el ti pO t rad icionl l ha s id o modif ica do para
hacerlo m s mn ncja ble con la in novaci n de un Prcs idi um . Aunque nom inalme n te e l P residium es ta n slo el com it pe n ml!1Cn tc del S oviet
Supre mo . d e hecho s u pera cons ide rable m e nte a eSl e u ltimo en pode r rea l.
En la p.-c tica cons t itucionni. la o m ni potencia jurid ico-cons ti tuciona l d el
S o viet S u pre mo ha sid o de leg;:da e n e l Presid ium. pero s in que d a r a fectado el tipo d e gobie r no de a sa mbl ea como ta l. La Co nst it uci n se a d a p ta
ta mbi n a l gobicrno d e a samb le a al d esc r ibir la posicin de l consejo de
minist ros (nrt c u lo 64) como _e l rga no ejecutivo y adm inist rativo s uper ior d el Es t;ldo _, e s tric ta me nte subord in3d o nI So vie t Supr em o y a s u
P rcsid iu rn. _res ponsable y oblig ado a p resentar cue nta s_ ( arlculo 65). De
a c ue rdo l.."(ln la lgica d el s is te ma , la c ualidad de mie m b ro d e l consejo
d e mi nistros e}[cluye la pe rtenencia a l P re s id ium del S oviet Supremo.
Pe ro ta m bin la \'crs i n sovit ica c s t some tida a la ley b io l gica d e l
gobie r no d e asam blea. Aunque el c o nsejo d e m inis tro s o, e n realid a d. s u
p res iden l.e -S talin d e tent e s te c argo d esde 1941 has ta su m ue rte e n
1953- es co ns t itucional mente u n rgano so me t ido a la asa m b lea . se ele v
a dom inado r absolu to d e todos los o t ros rganos es ta ta les inclu yendo a
la asam b lea _sobcra n:. _. Esta pos ic i n d e l ma ndo fu e Toda via fo r talecida
a t ravs d el pa rt ido unico lllo noUt iea mc nte estruct u rado q ue ha bla pene t rad o cn todo e l a parato e s ta tal. Los mie mbros d e s u g ru po d irigent e.
e l Com it Cent ra l d el Pa r t id o Comunista , ocupan la s posicio nes cla\'es
en e l co nsejo d e mi ni stros y e n e l Presidi um - una s it uacin que t iclle
s u mode lo e n e l conl ro l que los j acobinos ej ercie ro n s obre la Co nve ncin-, y los m iembros del Sovie t S up re mo son elegidos e n base a una
l ista u nica . a la cual solame nte tie nen a cceso comunis tas segu ro s o re p resen ta n tes d e co nfianza d e g lu pos a p ro bados por el par t ido. Bajo es ta s
co ndicio ncs, no ca be d uda de que la ve rs i n sO\'il ica coincid e p le name nte co n la con fo rmac in del pode r p ro pia d el tipo del gobie rno d e asambl ea y que s te , por lo ta n to, se tc nia que con\'ert ir nece sa ria m e nt e e n
rgim en polt ico p refe rido d e la a u toc racia comunista . El circ uito ce r rad o
d el poder se e ncarga d e que la \'olu ntad d e l pueblo cor responda a Jos

in tereses d el par tido (mico, as como a las d ocisiones po lticas d e la o liga rquJa do minan te del partido, IIc\'j ndose a ca bo lodo es to tras la fa chad a de u na Icora gu bername ntal arch idemocr.\tica.
T ER CF.R TII'O: t: L GOCll::'NO

I'A KL\~I EN TA RtO

Fwulm /l I!/I10S)' p r; cipios bdsicos

E tpa rlamcn ta ris mo . en sus di\'c rsa s manifestaciones, es e n nuestro!:


dlas el l ipo ms corrien te d e gobierno democr t ico const itucional. ~n
oposicin al gob ierno de a samblea y a l presid e ncialismo. am bos p rod uc
tos artificia les d..: la t ..'(/"Ia po Utica, el parla men ta r ismo se ha d esa r rollado
o rg nica y e mpiricmncnt e. Una vez q ue las p re r roga tiva s rea les ha b lau
sido eliminad a s por la C lor iOIlS RC)lo/wioll, se fuero n fo rma ndo p rog resi\'amente los p ri ncipios d (" gobie rno parlame nta rio: prime ro, que el gobie rno d el re)' -el gabi nete.,.- necesita el a poyo d e la m ayoria d el par
lame nTO o. po r 10 me nos . d e la Cm a ra de lo.~ Co munes, y s egu ndo . que
la re s ponsabilidad polltica del ga bine te frente al Pa rla men to ser a se ~1''J,da d e la mej or manera cuando sus miem bros sea n sim ultnea men te
m iemb ros d el Parla mento. E l gobie rn o d e gabinete propiame nte dic ho se
desa r ro ll a accid e n ta lme nte - ;1 no ser que se s iga la inte rpre tacin hegeliana d e la his to ria como e l ac t ua r lle no d e sent ido del es p ritu absolu
to--, por la form acin d e la figu ra del prime r minis tro; como el p r imer
mo narca d e la casa d e Hanno\'e r no poda ente nder ingls y se ten ia q ue
ma n te ner apanado d e las sesiones d el gab ine te , fue necesario que alguien
se e nc a rgase d e p res idir el consejo real , y s te no poda ser o tro que el
consejero principa l d e la eOl'ona, e l primer mi nistro. El res ult a do e se ncial d e este p roCe so his t rico q ue se ex t ie nd e sobre una cen turia y med ia
fue e l esta blecimien to d el gabi ne te como u n d ete n tador d el pode r ind .."
pendie nte y c a si a u tnomo. Al p rinci pio . en e l s iglo XVt ti dom in a l Pa rome nto a t ro v s d e l soborno d e s us mie mbros, un proced imie nto q ue
Wa lpole emp h..-6 con maes t ra y que aee r ta da m ne te p ued e ser dl..os ign ad o
como gQfl! rn mellt /})' co r r llptioll. M s ta rde. t ms las d iversa s rdorln a s
elec to rales <Ie l s ig lo XtX, el gabinete correspondi m s a la volun tad electo ral e xp resa da e n las e lecciones ge nerales. Y d e es ta ma nera el du a lismo
origi nario d e gabinete y coro na se t ransform en la configuracin t ria ngula r d el poder: Cma ra d e los COl1lunesgabi nele-clcc to ra d o. En es te
p roceso o rg nico no h ubo elementos ni e speculat ivos ni intencionales;
t u \'O sencilla me n te lugo r, para lo cual necesit6 su tiem>o."
12. La mayor parte de los h iS l or iadore.~ del parla rnc nt3 risrno brit nico pasan de
brao sob re el h echo da Que I n:l;1. letT3. por poco . no adqu il-re ..~I a ro rma de Bobic:r
no. Al fi n;l. t ud siB to 1(\ 11 ' I<l bialL s ido reconocidos los siguientes principios: l. Cicr
tos car:os admi n i51",li ,os como. I'>Or ejenl fllo. el carao de j llc~. er3n inoompalibl e~

,,
)

)
)

J04

TIPOs DE GOBtERNO Dli. LA DEMOCRACtA

I'ROCESO I'OLfnca \' TlI'(lS DE GOBII!RNO

CON~Tl TUCION\L

lOS

sobre el otro. En este d ualis m o. ambos detentadores d el poder comparten ~


las {unc iones d e d ete r minar la decisin polt.ica y d e eje: utar dic ha d ecisin por medio d e la legislacin. Dado adems que anbos estn some
t idos a mutuas restricciones y conlroles -controles interrg:mos-, e l
~onlrol poltico est tambi n distribuido entre e llos. Como conrormacin
dualis ta del poder, el parlamental'ismo correspondi a l consti tucionahs
mo p rimitivo, incompleto to d ava hasta e l reconocimiento d el electomdo
como d e tentador s upremo del poder. Esta lt ima fase sera alcanzada
c uando el dtttorad o, bien en elecciones peridicas o, en el caso de d isolucin del parlamento, en interva los irregulares, dc te rnlinase la composi
cin de la a sam blea y, por lo tanto, del gobierno.
El d ipo idea l_ d e esta configuracin sera el equili brio ubsolulO ent re
ambos d etentad ores independientes d el poder, gob ierno (gabinete) y p a r
lamento. sometido pcrid.icam en te a una nueva o rientacin poltica por
el veredicto del elC1:torado. Ambos d etentadores de l poder estadan , en
eSle caso, eq uipados con iguales poderes y posibilidades para limit3fse y
controlarse. Desd e 1789, la h istoria d el gobierno constitucional no es
sino la b squeda d e la frmula mgica pa ra crear y man te ne t un equilibrio estable en l re el gobiemo y el pa rla mento. E s ta bsqued a ha sido
haSla ahora infructUOSa. Casi en todos los t iempos, el uno o e l o t ro deten
tador de l poder ha pesado m s en la balanza de la din mica del poder , y
las oscilaciones entre liderazgo del ejecu t ivo y la s u p remaca del parla.
mento parecen ser inhe rentes y esenciales a la prc t ica del gobierno
constitucional.'"
Todas las varia ntes del a utnt ico gobierno parla me n tario t ienen e n
comn los siguientes elem e n tos eSlructurales:
Primero: los miemb ros de l gobierno o d e l gabinete son a l mismo tiem
po miembros del parlamento. Este principio se bas a en Inglate rra en la
costumbre constituciona l o en convenciones, s in ninguna relacin ju r.
d ico-- rormal. Desde Walpole, e l primer minis tro ha s ido siempre mie mbro de una de las dos cmar.ls, y hoy rige esta regla p ara todos los
m in is tros. La mayor parte d e los o tros E stados parlamenta rios han se
guido esta noona.' El sent ido Intimo d e esta disposicin yace c n el
hec ho de que la a s a m blea puede ej ercer un mejor control sobre sus pro-

E l gobierno parlament ario es ~ l nico tipo estndar de la democracia


cons tituciona l con el cual la Revolucin francesa 110 hizo ningn ensayo.
Con la de rrota de Napolen se habla convertido I nglaterra, 1:1. ciudadela
d~1 cons ti t uciona lismo libera l, e n la primera potencia mundial. La fonna
de gobierno parlamcmario, que se adaptaba al temperamento de su
poblacin, haba evitado la re\'oluci6n e n I nglaterra y no puede const itui r,
por lo l anto, ninguna sorpresa el q ue esta fo rma gubernamental se convirtiese en el modelo envidiado e imitado por todas partes. Se C}llcndi
al conlincntc con la Carta belga de 183 1 y, poste riormente, a todo el
mun do.

El parlamentarismo es tambin un concepto genrico que abarca ma


nifes taciones diversas y muy diferentes. Para la debida comp rensin deben d e ser resaltados tres pUDtoS.
P rimero: la c)[istencia de inst ituciones represt:nta t i\'as o . pa rlamen ta
rias_ e n un Esta do no s iGnifica, a la vez, que en dic ho Estado c"iSla una
fo rma de gobierno parlamentario.
Segundo: e l gobie rno parla menta rio no es en absoluto idntico con el
gobierno de gabi nete. Dado que este llimo es una versin especfica del
Gobie rno parlamentario, deber ser reservado dicho concepto para la ma
n ife s tacin insti tucional britnica .
T erecro,' para que pueda ser calificada como parla mentaria, la estruc
tura gu bername ntal d ebe de poseer d e terminadas caractersticas comu
nes a lodas sus manifestaciones, pero que no se encuentran en o t ros tipos
d e gobie rn o.
Funda mentalmente, gob ierno pa rlame ntario es e l intento de establecer
e ntre los d os indepe ndientes y sep3rados dete ntadores d el poder -asam
blea y gobierno- un lal equilibrio que ninguno pueda gana r ascendencia
\:
con la cualidad de miembro en la Cmara de lus CumunCll; 2. El nmero de 105 fun
ciunari05 en la Cmara de 105 Comunes debla estar de tal ma nera limitado ~ra ex
cluir una indebida influencia del Iilobicmo en lus miembros del Parlamento; 3. El
Parl am~nto puede ejercer lan slo un eficaz control $Obre el cobiemo cuatuJo un
cierto nmcro de detentadorcs de caJ'I\:OS politicos. esto cs. los ministros. sean sus
mitmbros. Para reducir la influencia de la corona en la C!1mara de 1<>:5 Comunes. la
Aet uf $enlemcnt de noo (12 y 13 W . 111 . c. 2. seccin 6) rue tan lejos que todos
los detentadorcs de cargos, incluidos los ministros. Qucdaban excluidos de 111 Cmara
de los Comune5. Si esta pruhibicin hubit!$C! entradu en via:ur. habrla hecho .bS()lutamente imposible un I;ubicrno reSpOnsable y un sistema de :abinete. Felizmente,
la prohibicin tena que empezar a rca: ir con la su bida al trono de la casa de Han
nover. Pero antes de que esto ocurriese se pusu dicha disposicin fuera de \'iCOr a
travs de la Succcasion to the Cruwn Acts de 1705 (4 Y S Anne, c. 16) y 1707 (6 Annc.
c. 41). Scn las nuevas disposiciones, podian continuar siendo miembros de I ~ C
m~ra de los Comunes los detenladurcs de los llamados dntil\:uos_ carus. esto es.
aquellos que el<lilfan ya el 25 de octubre de 1707 -y a este I\:rupo pertcncclan los
ministro5-. mien tras que los detemado rcs de los _nue\'os_ carlilos fueron descalifica
dus. Sobre esto, cfr. O. HIXlI PIIJlJ,II'S. Tire Cmrslil"/io,,ol Low 01 Grco/ 8riaill ond
tlr", CommOllwetll/h (Londres, 1952), P:llil. 100 Y ss.. Y Se/cet Commiuee on Oflicees
ond P/acc.s Ulld" the CrO"'n. lL C. Pa!Xrs, n. 120 (19-1 1), pl\:. 13 Y ss.

13. V. KJ. ~ l.oI;.....""SUIIJ . The Bal;J.nce between Le:islati\'c and Exccuti"c Pu


.....er: A Study in Comparativc COllstitutiunal Law., en Ullivl!rsily 01 ChiCllgo Lo"",
Roevie""'. V (1938). p:ia:. 680 y ss . donde se da una visin hiSIrica subre los SllCesi~'OS
periodos de preduminiu pa.rlamentario o ejecutivo.
14. La rea:la no deja de tener ""ecpelones. En los Pases Bajos. un miembro
parlamentario nombl'1ldo minist ro puede contin uar detentando $U mandatu slu por
un tiempo mximu de l!'eS meses (Constitucin de 1815 en la redaccin de 1947, aro
tlculo 99, pjrr . 2). En la Repblica de Wcimar (Alemania) fueron nombrados. con
cierta frecuencia , no I'arb.mentarios _ministros t<:n ico$~, y en I.In caSu h;sta el
canciller (Cu.ro) no era miembro del Rcichstag.

106

TII'OS Vil GOB I ERNO DE L\ lIE MOCRACU

I'ROCESO 1'O!.fT ICO y TII'OS DE G081ERNO

pios miembros que sob re e lemenlos extraos a ella; de esta ffianCr:l pod r
SOInc lerlcs a una serie de pregu ntas y respuestas, p id indoles cuentas
sobre e l d cscmpcii o de su cargo, y exigindoles de esta mane ra responsabilidad I!Olitica.
eglllldo: el gobier no o e l gabinete est constituido por los j efes d e l
partido mayori ta rio o de los partidos que, unindose en coalicin, fo rman
una mayora, Dado que deben ser miemb ros del parlamen to, e l gabinclc
es un comit de la asa mblea; e l gobierno est fu sio nado con el pa rlamcn
.a,-rormando parle d e C:s tc. Pero, a pesar d e la u ni n personal entre
miemb ros d e l gabinclc y de l parlamento. a m bos d ctcntadorC5 d el pode r
estn separados funcionalmente y son independien tes, Dado que el gabine te tiene el carc te r de un comit parlamentario, este tipo p uede ser
desig nado apropiadame nte C0ll1 0 i.nl.crde pendencia por integracin ,
Tercero: el gobierno o, res pccti vame nte. el gabinete mis mo tiene una
es tructura en forma de pirmkk con un p rimer m ini s tro o presidente dd
c-nscjo a su caber.a, reconocido como lider, Si bien la s ituacin preponde rante del prime r minist ro puede cambiar de un rgimen parl:une ntal'o
a o t ro, la d is tribuc in del poder potitico entre l y s us colabo rado res ha
cambiado de ta l mane ra recientemente como para poder ma ntener la si
guiente tesis: el prime r minis tro ostenta, dentro del grupo coleCl ivo de l
gobierno, u na si tuacin indiscutible dI.! supremacfa sobre sus colegas mi
nisteriales_ E l poder llubernamental est concentrado e n la Ilersona del
primer minis tro, que se presenta, pues, como el lder,
Cuart o: el gobierno pcI'1Tl:mecer:. en el poder siempre y f;uando cuente
con el apoyo de la ma yorb de los miembros del parlamento_ Perde r
legitimac i n pa ra gobernar c uando la mayo ra le niegue su apoya o
c uando nuevas e lecciones cambien la est ructura mayorita ria en el parlaQ!Cllto_
Quin/o: fundame ntalmente , la funcin de dete rm inal-Ia decisi6n poltica--;;sr-dis tribuida en t re e l gobierno y e l parlame nto_ Y ambos cola boran necesariame nte e n la ej ecuci6n de la decisin poltica fundame ntal
por medio de la legi slaci6n_ En I::a prc ti , sin emba rgo, su respecti va
participacin e n la iniciati\'a de las d ecisiones politicas -y aun en la
e laboracin de los proyec tos d e ley- depender. de la ve rsi6n del parlamentarismo que rija en e l cOITespolldiellle Estallo, La ejecucin dI! la
decisi6n poltica fundame ntal a tra\-s de la administraci6n, sc rn confiada , por o tra parte, a l gob ie rno, sometido, s in embargo, a la constante
supervisi6n del parlamen to,
Sexto: el punto lgido de l ti po de gobierno p::l rl:.lInentario yace e n e l
con"'irOi'ol it ico, Solamente se podr habla r de un :lUt ntico parlamen
tarismo cuando ambos dc te nladores del poder, gobie rno y parlamento,
ope ren con reciprocas facultades y posibilidades dc control, que adems
de bern ser realmente utitizadas, El ins t ru m en to ms eficaz con e l que

la

CO~STITUCIONA L

107

cuenta e l parlam en to es la posibilida d permanen te de exigir responsabilidad poltica al gobierno: se ha blar d e responsabilid ..d colectiva cuando
sea afec tado e l ga binete. como un todo, y de respo ns abilidad indi vidual
cuando el afec tado sea tan slo un miembro del gabinete. La ullima ra l io
del control parlamentario es el voto d e cel/sura acordado por la mayoria d el pa rlame nto al gobierno o la negativa a conceder e l ,'oto de COIIfia ll za pedido por e l gob ie rno, L'l consecue nte dimisin del gobierno
cond uce bien a la disol ucin de l parlamento y a nuevas e lecciones, o bien
sencillamente a un cambio de gabine te, Por pa rte del gobicmo, el med io
1l1\S riguroso d e control poltico es la flcultad gubernamen ta l de disoh'er
el parlame nto y convocar n uevas elecciones. Aqu el electo rado soberano
jugm., el pape l de rbitro entre cl partido o los par tidos que se e ncuentren en la opos icin y e l gobierno mismo. Si l:l oposicin gana las elecciunes, es de suponer que el elcc tol':ldo retira su confianza al gobie rno
::tclUal y un nuc\'o gobie rn o deber sel' fo r m:ldo por el plrtido --o la coalicin de paJ"tido:>- victorioso, Cuando, por ot m part e, la mayora gubernamental es nuevamente elcgidl, se podr presumi r que el eleclOrado
apoyn la actual poltica del gobierno y q ue s te deber p ermanecer e n e l
poder. Pero el veredicto del clec tol"lldo slo podr ser clarame nte constatado e n un sis tema bipart idis ta,
El derec ho de d iSOl ucin d el pa rlamento y el voto dc no confianza
estn juntos com o el pis t n y el cilindro e n una mquina_ Su respec tivo
potencial hace funcionar las ruedas de l mCClnismo parlamen ta rio, AII
donde estas respec tivas fa cultades no se correspondan adecuadamente,
por ejemplo, c uando el derec ho del gobierno de disolver el parlamentQ
es t atrofiado o , por el contrar'io. la ficc in parla mentaria d e desaprobaci6n est lim itada. dificil me nte podm funcio nar un s is tema parlamen tario aut ntico y has ta pued e ser que deje de existir. En el primer caso
-:lIrofia del del"l.:c ho de d isolucin-, el n:gillleil gravi tar hac ia una s upremaca de los dc tentadores del poder parlame nta tia_ El gobie rno se
debili ta y el parla m en to se for talece. Cuando, por a i ra parte, la posibili
dld de destituir al gobierno a I ra\'s d e un \'0 10 de cens ura est lim itada ,
e l rgime n tender hacia una situacin de prepo ncle rnncia del gobierno.
E n ambos casos te nd r gran importancia la estruct ura de los pa r tidos,
e ~to es, si se Irata de un s istema pluripa rtidis t3 o bip3rtdis la , y tambin
el gmdo de disciplina interna q ue exis ta en los paltidos que, naturalmente. ser mayor en el s iste ma bipar'tidis ta que e n el sis tema plurip:mklista.
Ante es ta alt ernati va, lo eleccin que tc ndr:'\ que lle \'ar a cabo una nacin
no sera ni \'OIUn llria ni racional, si no quc de pender muc ho m s de la
cvolucin histrica y del ca nlcte r nacio nal. No eS l,os ible pOI" el s imple
e~!ablecimiento de dis posiciones constit ucionales impo ne r c ua lquie r tipo
de variante en ti !! pueblo,
L., I-calidad politica dc la d inmi ca dd poder ofrece ejemplos para

o
O

o
)

)
)

108

PROCESO POLfnco y T LI'OS DE GQB IERNO

c ual uier vcrs i~cJ 2..arlamentarismo: una asamblea fuerte y un gabinete dbil en Francia bajo e l clsico parlamentarismo, un ejecuti\o
fuerte}' una asamhe; dbil se presenta'en el rgimen de Bonn de la
XCiiia occidental, y la comple ta concorda ncia de gabinete y mayora
parlame ntaria se da en lngltlterra, donde se ha formado un gabi nete
ferte, bajo c uyo liderazgo polltico se ha _sometido vohinta riamcnte el
parla mento.
Parlamctlt ari:;/110 c/dsico: Frmlcia

Francia adop! el parlamentarismo _autntico con la Constitucin de


~ anl~~~...! il?? r~ncs - la forma ds ica- de parlamen
tari~mo se debern considerar cU3tro cuestiones diferentes, aunque nti
mamente unidas ent re s.

1875. 15 En

Estructura dualista_ del PJl.der ejecmil!o. - La JI! Y la IV Republicas


estu viero n dotadas de 10 que se suele llamar _ejecutivo dualista_, esto es,
3guclla cO!lformacin polftica en la que la funcin ejecutiva est d ividida
en tre dos rganos es ta tales dir~ rentcs, el presidc nte de la Repblica y el
gobierno o gabinete (consejo de ministros). En realidad, este dua l.ismo
solamente se da en e l papel. El presidente de la Repblica est completamente tapado por e l""primer ministro (presidetll du colIseil des mi"istres). La II I Y la I V Repblicas habfan sacado consecuencias de la 11 Republica y haban puesto partic ular inters en que el jefe del Estado no
fuese elegido directamente por el pueblo, sino por ambas cmaras de l
Pa rlamen to. Su instalacin a travs del pueblo habla tentado y conducido
a Napolc IU , ungido con el aceite democrtico, al poder-absoluto. l a
aversin congniy!' de los fran ceses hacia un ejecutivo fuerte tiene su
raz en las experiencias hechas con a mbos ~Icones y con. el intento,
por poco fracasado, de Boulangl!r ( 1&89).
Presidentes fue rtes no son queridos; el Parlamen to no los aguanta
mucho, corno qucd demostrado con el ejemplo de Alexand re Milkrand
(1924). Entre las personalidades destacadas que ocuparon la presidencia
slo Poincar pudo mantenerse, porque s upo auto limita rse sabiamente.
De Gaulle fracas des pus de 1945 frente al peso de la tradicin. Y, en la
e leccin misma del primer minis t ro - la unica prerrogati\'a au tnoma
que le ha quedado al presidente de la Re pblica- estarn impues tas Jimi
t5. La Mona rqu(a de Julio (Cons titucin de 1830) no pudo runcionar como gobierno parlamen tario de bido a ta preponderante inlluencia del rey Luis-Fel ipe. La
Const itucin cocktail de 1S48 es clas irlCada diversamente por los cons titucionalistu
rranceses de ;obicmo parlamentario y de KQbierno presldenciatista; cfr. MARca PIlI!
wr, Preci:; de droil ro'U(i/uliom,eI (Parls. 1'J55t p:s. 124 y 5.'1., t42 Y ss. SegUn los
criterios de nuestra clasificacin, debera ser calificado como ;obicrno de Mamblea.

TIPOS DE GOB I ERNO DE U

OEt.IOCRAC.A ' CONSTITUCI ONA L

109

- ladones estrictas por las constelaciones de los partidos, siendo su papel


~o m s que el de un honrado mediador.
\ . /l1estabilidad del gabinete. - 1..0 que ms llama la atencin al observador supe!ficial del parlamentar!s'l!0 clsico rranc~ es la inestabilidad
de l gabinete. A lo largo de 6S aos, la III Rcpublica tuvo ms de cien gobiernos diferentes; la IV en trece aos consumi ms de veinlicinco. Las
razones de esta precaria si tuacin son ms de tipo psicolgico e ideolgico que de tipo funcional. Obsen.'ado psicolgicamente. el individualismo
francs es el responsable del pluralismo de partidos, siendo esto ac recentado e n la lB Repblica por el sistema elecloral basado en el escrutinio
uninominal, mayoritario en cada circunsc ripcin elec toral. Y no presenta
apenas mejora el hcxagonalismo .. de los bloq4es de partidos bajo la representacin proporcional de la IV Repblica_ Ideolgicamente, tiene considerable peso el hecho de que el fran cs cree se riamente en el principio represcntativo heredado de la Revolucin y en la supremacla de la as amblea
f ePfesentativa_ Asi mismo, detesta la reglamentacin desde arriba y la
divinizacin estatal. Naturalmente, ta mbin juegan una serie d e elementos menos- h o~orobles: envidia personal, rivalidad y ambicin de los lderes polticos y el extrao fenmeno con carc ter biolgico, segn ~I cual
e l prestigio, aun del mejo r gabine te, se marchita tras corto t iempo.
""'=-- La razn funcional de la falta de es ta bilidad del gabinete yace en
la atrofia del derecho gubernamental de disolver el parlame nto. Una vez
que e l gobierno ha s ido desposedo de l arma ms e fi caz, el derec ho de
disolucin, que es t sus pendida como espada de Damocles sobre una
rccalcitrante asamblea, tendr que cacr irremisiblcmente bajo el pode r
dcl parlamento. El abuso q ue el presidente MacMa hon - Le seiz.e mai
( 1877)-- hizo del de recho de disolucin, dej el arma inservible para e l
res to de la 111 Rep b lica, y la fr \Qla disolucin parlame ntaria de E.dgar
Faure en diciembre de 1955 ha podido suponer e l mismo cfccto para la
I V Repblica.' la ausencia de la poSibilidad potencial o fc tica de disolucin protege a los diputados durante la duracin de su mandato parla mentario -cuatro aos y cinco aos e n la IrI y IV Repblicas, respectivamente- contra las vicisi tudes de una campaa elcctoral. En la I 11 Rcpblica, un diputado poda cambia r de partido sin estar obligado por ello
a presentar cuentas a sus electores, cuya memoria en Francia como en e l
resto del mundo es igual de mala. Consecuente m ente, la disciplina de
los partidos fue todo menos estricta, y el diputado era slo responsable
ante s u conciencia. La situacin se mantuvo, en esencia, bajo e l sistema
16. I!MIUl BUIoIORT, .I...a mise-<:n""<l'mrc de la rll iUOlulion _, en Revllll du uro;t public, LXXVII (1956), p. lOS y ss.; GOORCllS BEIlLlA, . La dissol utlon ct le r:ime des
pOUvoirs publics., en Revlle du dro;, public, LXXII (1956), p;. 130 y 55. Vid. ta1llbi~n la carla del autor al NeIV York Ti/l":; del 11 de diciembre de 19S5.

1
11 0

I'ROCI!SO I'OLTlCO y TIPOS DE GOBIHRNO

e lectoral proporcional de la pi Repblica, del que se habia esperado


la formacin de partidos cmonopoHt icos . Si antes [a mayarfa gubernamental se desintcgrab; por la salida individual del dipu tado, bljO 1:1
IV Rcpiblica los gabinetes se disolvieron por la re tirada de la coalicin
gubernamental de partid os cnteros o facc io nes importantes ,dl! e llos. L"\
consecuencia inevi ta ble bajo la 111 Rc publica ruc que b.s cm aras. abandonando s u responsabilidad, delegaron en el gabi ne te amplios y plenos
poderes ( pfeins PQlIl'oirs), L:l I V Rcpubl ica renov esta prc tica, pese a
la \'oluntad contraria expresa de la Constitucin, y eSl a \'C7., adems.
con la bendicin del COllseil ll'/at." De aq u la pr etensin de los reformado res de fortalecer las facultades gubernamentales d e- d isolver cl
Parla m ento, dornesticnndo as i a la asa mblea y fortaleciendo al ej ecutivo.
Peq uens reformas de procedimien to -conocidas bnjo la des ignacin de
racionaIi7..,cirh del pn rlamentarism o- fueron introducidas con e l fin
de eleva r la cst.,b il idad de l gabinete. La .inves tid ura ,. del ga bi ne te que
preceda a la confi r macin d efinitiva a travs de la Asamblea Nacio na l,
agr avaba de ta l ma nera las dific ultades para la formacin de UII nuevo
gobierno que fue elimina da por la refor ma cons ti t ucional d e diciembre
de 1954. Otras m ed idas --como los perodos de .enfria m ien to,. a nt es de
la vo taci n final, y la ex igencia de mayoras cualificadas par a la des t it u
cin del go bierno- han p odido con t ribuir a evi tar tc ticaS de sorpresa.
pero han c urado tan slo ciertos sn to mas sin s anar e l ma l fu ndame nt al
concretado en la fal ta de sentido de responsabilidad pa rlamentaria .'
- S in cmba rgo, pese a la g ravedad que supone la fa lta de estabilidad del
ga binete bajo el parlamenta ris mo clsico basado en la supre mad a de la
Asamblea, hay una serie de circu nsta ncias atenuantes a l e njuiciar e l r
gim en poltico fra ncs, que pasa n fcil me nte inadve rt idas para el obser~xtmnjero: la slida estabilidad d e la ad mi n is t raci n publica cOI'!
s us elicie ntes funcionarios, aunque s u perburocratizados, la pro teccin
que el ciudndano e ncue ntra c n el COIlse il d'~ tQt frente a l abuso del poder
gu bernamental y el man te n imiento del mismo personal m inis te rial, aun
que en d iferentes puestos, en cada nue va formacin del gabinete - lo que
los fran ceses ll aman _enyesa r ,. (rep!atrer)-, estando as l s iempre dis ponible un euadlo de lideres po!iticos ex pe rimen tados. Pe ro, sin e mbargo,
lo m s decisivo fue la ci rc unstancia de que en la l V Republica prctica
mente la mayo r parte de las c risis mi~iste rialcs cstu vie ron e n conex in
con impo rt an tes decis iones polticas fundamcntales -econo ma, fi nanzas,
relaciones e nt re la Igles ia y e l Estado, poltica exterior-, de ta l m a ne ra
que los part idos re presentados en la Asamblea pudieron hacer valer c ree
17. VIII. ,fra, p~~. 277.
18. Una apreciacin eXlremadamente pe$im i$ta de 13. I V Republica eS ta d o:: ~U tl
G IIUlAUU, .Ou Dt, i ~mc Rt publlquc, I"cxpdcncc dc.'l dix anneso. en Rn"c interna/ion"
le de /'Juswire polirique 1:1 cOlIslir miOlm cllc (N. S.J. numo 21 (1956). pag-. I y ss.

TIf'OS DE GOBIERNO DI! LA DB IOC RAC IA CONSTI TUCIONAL

111

t\'amcnte su derecho a coparlici par y no se deja ro n cercenar su derec ho


Por una decisin del gabinete. Desde e l pun to de vis ta d e nuestra expos icin sobre e l proceso del poder, s ignifica es to que los fran ceses lOman
muy en serio su democracia. Los f ranceses creen firmemcnte en el prin.\
cipio de la disltibucin del poder, segn el cu al difercntes combinaciones
de partidos asumen la responsabilidad para las diferentes decisiones potleas, y de testa n esta r some tidos a l monopolio de u n nico detentador
del poder, indifere ntemente de que ste sea e l gobierno o una finne coali !
cin de partidos. Dado que e l carcler nncional no se puede cambiar , no se
ganar mucho reformando dis posit Ivos fun c ionales. Y cabria plantear
se sin m alicia la cUi.:S tin de s i la polftica nacional fran Ci.:Sa es realmente
ms contradictoria e imprevisible q ue, por ejemplo, la poltica l-ealizada
bajo el ;;l;;bado liderazgo de un ejecuti vo fuc,te e n e l sistema presidencia
lista americano. Dado que nadie puede prever e l fu turo, esto no quiere
decir que Francia se vea obligada un da, po r r nones internas o externas.
a equiparse temporalme nte con u n ejecutivo verdaderamente fuertc, y
cntonces hab r que "cr si esta ins titucionalizacin se consolida frentc al
fundamen talis lllo democrtico profu ndamellte c nra izado en la tradicin
nac iona1. ls ,
_ En este punto quiz sea ad.ec uada una ob servaci n general: el p3rla.
men t:lr is mo a la jrol/f;oise parece ser el tipo de gobie rn o na tura l para lodas las repblicas de mocr..H icas con un s istema plu ripa rt idista )' --esto
debe ser aqu atladido- para aq ue llas entre stas que carecen de experiencia en la cooperaci n polft ica en t re los partidos, t:ll como se ha
dcsarrollado c n las viejas mo narq uas parlamentarias del occidente y del
norle Eh: Europa. La existencia de un inamo vible jefe del Estado monr
quico ha podido con tribuir algo a esla esta bilidad poltica, aunque no se
debe de considerar esle dato como decis ivo. El modelo francs parece
tener u na fucn..a de a traccin irresist ible para aquellos Es tados que dan
s us pri meros pasos con la dc mocl"3cia cons titucional. T ras la primera
guerra mund ial fue adoptado casi por lodos los jvenes Es tados que despus de siglos de domin io autocr tico alcanzaban la li be rtad. Po r doquier
- Checoslovaq uia fue una no table excepcin- las const ituciones, en muo
c hos casos escrilas por positivis ta s profesores de derec ho constitucio nal
inaccesibles a las enseanzas de la poltical scic1!cc, fij aron el cent ro de
gra\'cdad poltica e n las asambleas si n tomar medidas contra el plu ripa r
tidismo y las dise ns iones de los par tidos, que uesuncn sin esperanza a los
parlamen tos. Las crisis polt icas c ntre e l gobierno y el parla men to no
pod an dejar de su rgir. La pa rl isis c rnica en la fun cin de tomar la
decisin poltica dio como resultado que el hombre fue rte se apoder del
lidcrnzgo, mon ta ndo u n rgimen a llto ritario. Esto tentl que ocurri r irre
t Ba.

l/ id. "fra, pV. t t6 Y ss.

1
1

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112

T IPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOC RACU COS STIT UCIOS.\L

I'KOCESO POLfT l CO y TIPOS DE COBIERNO

m cdiablcmc nlc e n todos los Es tados, prcticame nle, que ha bla n alcanzado e n poca recie nte la de moc racia : Polonia, Yugoslavia, Rumania, Bulgar ia, G rec ia, Alemania y Aust ria. Despus de la segunda guerra mundial, el e squema ~e la supre maca parlamena ria se ha repe tido en la mayor
parle de las nuc\'as cons tituciones, y dado que comprcnsiblemente no se
ha desa r rollado un s is tema biparlidis ta -ele men to que parece esencial
pa ra un funcionam iento sin fricci ones del parlamentarismo-- no es injustificada a la larga una cierta preocupacin por el fu turo del parlamentar is mo clsico . Hoy por hoy, parece como si diversos rac lores hu b iese n ret rasado la cris is incvila ble: la necesidad de la reCons lruccin econmica,
la expansi6n de la p ros pe ridad y, fina lme nte, l a amenaza del comunis mo.

Parlamem arismo hbrido : el ejecutivo du.alista


No ta rda ron en p resenta rse ensayos para remedia r los defec tos cst.ructurales de la forma fran cesa de l parlamenta rismo, ocasionados por la su
premacfa de la asamblea y por el pluripartidismo, La Const itucin de
We imar e n Alemania pro b una conformaci n nueva del poder. Al pa rla.
menta ris mo t radicional -completamente desconocido por los ale ma nesse le injert un p res ide nte e legido por el pueb lo que, como de te ntado r del
pode r independiente del go bierno y del pa rlamento, estara destinado a ju
gar un contrapeso fre nte al Reichs tag, e legido tambi n por vo tacin popu
.lar, y al gobierno apoyado por la m ayo ra del Rcichstag (Dic ta de l Rcich).
Es te conj un to de o bjet ivos cont radiCtorios condujo a la cons truccin
morta l de l proceso d e l pode r en We ima r: el ca nciller del Reich e ra desig
nado y dest ituido por e l preside nte de l Reich (a r ticulo 53), y a l mismo
tiempo, necesitaba la confia nza del Reichs tag para desempear su cargo
(articulo 54). Ambos requisitos slo seria n compatibles s iempre y c ua ndo
e l pres ide nte y la mayora parlamentaria --en un sis tema pluriparlidista
siempre una coalici6 n- es tuviesen de ac ucrdo sobre la persona del canciller y sobre s u poJHica . Caso de que es to no ocurriera, tena que s u rgi r
un conflic to irreconci liable e ntre el preside nte y la mayo ra del Rcichs tag,
e n el c ual ambas partes podan hace r va ler s u pretens i6 n de ha blar e n
nombre de l pueblo, ya que a mbas ha ba n s ido elegida!> por l.
La ca ts trofe sobre vi no co n la dest itucin del cancill er Br ning
( mayo, 1932) por el pres idente del Re ich, va n Hindenburg, pese a que
e l gabinete dispona todava de la mayora pa rlame ntaria, y su ma ndato
tarda.rfa todavla ms de dos aos e n expirar. Los res ultados son bie n conacidos: los gob ier nos parlamentarios fue ron su stituidos por gabinetes
preside nciales. que, si bien pose lan la confianza del p residente, no con
taban en absoluto con e l apoyo parlamentario. Weimar se convirti6 en
rgimen autoritario, y es to todavia antes de la pa rlis is Jina l del Reich s tag

11 3

por el rpido inc re me nto de las fu e rzas extre mis tas a ntiparlumtn l.arias,
tanto de derechas ( nacionalsocialislas ), como de izquierdas (comunis tas).
La accin ilegal de l pres ide nte vo n H indenbu rg para ac reccn tar el poder
preside ncialista a cos ta de l poder parlamen tario fue la b recha a t ra vs de
la cual poco despus (e nero , 1933) Hitlerpudo llegar legalme nte .. al poder.
Debe ser , s in embargo, anotado que el sis te ma .. duaHsta_ pa rlame ntario al es tilo de We ima r ha funcionado con xito en Finlandia ba jo la constituc in de 1919. El preside nte, que es elcgido (aunque indlrec lame nte)
por el pueb lo, es de hecho el j efe de l Es tado parla~ ena ri ~. Nombra y
des ti tuye al gabi ne te se gn s u c riterio, d e ac uerdo, bLcn es CII: rto, co n la
ma yo ra parlame n ta ria que le a poya , y le s u stituye en Cu;:IO~ O co~side ra
q ue no cuenta ms con la confia nza del l\iksdllg. No se reqUlcre nm~una
confi r macin oficia l del gabi ne te a tra\'cs de la m ayo ra parlamentana, )'
el pres idente puede mantener en su cargo a un gobierno que sola m ente
es tolerado por la mayo ra . De es ta manera , la c uadratura dd circ ulo entre la confianza presidencial y parlamentaria, punto ste en el q ue fracau
S Wcimar, ha s ido rcalizada por lo m enos ha s ta ahora e n F in1andia .

Parlamelltar is/II o cont rol ado: la versin de~

Basndose en las experie ncias de la Cons titu cin de We ima r , la Ley


Fundamental de S OLl n introdu jo una variante interesantc de lo que de b e
rla ser, segn 1;1 concepci n alemana, el ve rdade ro parlame ntaris mo. ~..,
fo rmaci n del gobie r no, e s to es, la designacin de l canciller federal, es
llevada a cabo dem ocr.\.ticam e n te de m a nera impecable: a p ropuesta del
preside nte fede ral es e legido s in debate po r el Bundestag ( Dieta federal)
(ar tcu lo 63). Ser clegido aquel que rena los vo tos de la m ayora de los
micmbros del Bundestag. El e legido ser nombra do por e l presidente federal. Una vel. e n s u ca rgo, el canc ille r no podr ser , p rc tica!De nte,
des ti tu ido d ura nte e l ma ndato del Bundestag -cuatro a os.
Es ta envidiable es tabilidad del gobie rno, que tan pos it ivamente se
d i f~a de We imar
d e Fran ci~ ~a !!~~1canzada t ras habe r cer ceo
nado considerableme nt e e l derec ho del gobie rno de disoh'cr e l Bundestag
\', vicevers a, la posibilid ad del Bundestag de -destitu ir al go bierno
Por el vo to de no conflanza. El d erecho presidencial de disoluci n esta
blecido en el ar ticulo 25 de la Consli tucin de Wdmar ha sido s uprimido,
ya que se cons ide raba incompa ti ble con las tarcas puramen te de cereo

19. Sobre la situaci n ~n Fin landi a, \'id. U ),lS U\:r, . Les !e<: lions ~ ~a prsi
dcnc c de la R publiqu(' fin l an d c s~., en Re"IIe /rllU rlJlSC'. dt seu,'"c! poIa.q"", IV
( 1959 ), p g . II ~ r S~.

114

PROCESO I'OLlTlCO y T1i>OS DE GOB IERNO

m onia O s imblicas d e l pres iden te federal.' La Bonncr Grundgeselz ha


hecho prcticame nte imposible la d isolucin del Bundcs tag. De igual forma es t cercenado el con l rol pa r la m e ntario sobre el gobiern o rep resent a d o por e l voto de no confia nza. El ca nciller slo [Xldr ser des t itu ido
(ou' tculo 67) por el Bundcs tag c ua n do st e h aya elegido al mismo tiem po
n s u s u cesor (e l a s i llam ado voto ,,-cons tluc tivo_ d e cc nsurn ). Pe ro e ste
ca so slo p uede darse cu ando un partid o de la coalicin gubcrnarncnl:ll
se u na a la oposicin, de 131 m a n era que sta se hace lo s u ficientemen te
fu e rte para constituirse en mayo rfa. Durante los dos p rimeros manda tos del Bundcs tag esta .situa cin no ha s u rgido, y dada la cons telacin
ac tua l de part idos, tampoco podri a haber surgido. E l sistcma pluripartidis ta existe todava , pero se ha ate nua d o considerable m e nte y, con f recuencia, se dice que se acerca mucho a u n s istenia bipartidis ta , o mejo r
toda\'ja a un sist e m a d e part ido y medio, dada 13 p repo nderan cia numJica de la unin c ri stia nod emcr ata d el c ancille r Adcna uer y de s us a liados. Fre nte a es to, los socialde muuta s , que no han pOdido aleanzar
mucho ms de un tercio d e los vo tos electorales, n o han podid o hacer
nada , n i aun en el ao 1956, c ua n do hiciero n tambalea r no tablemente la
mayo r la gu bernamental. En e l primer mandato d el Bundes tng (I 9~9 1 953)
la posicin del d octor Ade nauc r estaba a segurada, porque la coalicin se
mantuvo firme. E n el segundo periodo ( 1953-1957) d ispuso d e una mayor a absoluta con s us p rop ios c ristianOOemcratas. a los que dom in con
mano d e h ie rro; esta situacin le per m iti p rescindir en el afio 1956 d e
s us d os partt/crs e n la coalicin . En las clecciones para e l t e rcer m andato
( sept iembre d e 1957), que tu vieron el c arcter de u n a .ava lanc ha _, la
Uni n C ris tiano-De mocrala logr ampliar s u venlaj a de ta l ma ne ra q ue
jun to con s u ",s ucursal- b vara pudo d e t e n tar la ma yora absoluta en el
Bundes tag, queda n do as a segu ra do nuevame n te el cargo de cancil ler
e n e l docto r Ade naue r o e n' s u s u cesor por cuatro anos compl e tos , en el
su puesto de que se m an tu viese la solida ridad d c los par t idos. A los par
t idos de la oposicin, soci aldemcratas y liberales , slo les qued el
consuelo , en verdad b ien pequeo, de q ue cont ra su VOlun tlld n o se puede
llevar a cabo ningu n a enmie nda constitucional.
La es.tabjlida.5!, del gabi ne t e e n Bo nn n o e s ac tualmente, por lo lanlo,
m enor quc e n I nglater ra, y, prc t icam ent e, el canciller fed e ral no p uede
ser d es ti tuido du rante la duracin del mand a to de la C ma ra. Aquf, sin
emba rgo, se acaba la comparacin con I nglaterra. La posici n d el canc ille r es tal} fuerte q ue. t anto s us enemigos como s us par tidarios, se
quejan del d esem peo aut oritario de s u cargo. Po r la est ab ilidad del ga bi.
20. Sobre los requ isi tos, mu y eom [)li e'ldos. b ajo los eu:'1Ies es I>Osible una d isolud n , cfr. Tm:woR AlIvN'l., V~IHJt;/":J SllIal$ro.-dll (S." cl., Munid " 1956), 1';\11. T12
Y $Iulentes.

TI POS DE

GOtHe R ~O

DI! LA DE.\ IOCRACIA CONSTIT UC I ONA L

115

ncte sc ha pagado, de hecho, un alto p rec io: el p r oceso de mocr tico ha


sido, en parte, paraliz.ado; la ma yo ra parlamentaria se som Cle sin p rotesta al gobierno; la opinin p blica no tie ne e n absol uto in fl uen cia
so bre la mayora gubernamental, p r olegida en s u mandato por la re presentacin proporc io nal. y toda vla me nos in fluencia c n el go bierno, protegido d e la posible deSlituc i n por la dlrlcultad de encon tra r un s u cesor.
Al evitar el E scila d e la ines tabilidad gube rna mental , e l rgimen d e Bonn
ha ca do en el Ca ribdis de un pa rlamentarismo castrado. En e sencia ,
el rgimen es demoau torit3 ri o_,1' por lo m enos d u ranle el m and a to de l
Pn.rJ31l1e{to; bajo esto se d ebe en tender que, s i bie n e l gObie rno llega
al cargo en fOI'ma democrtica, el liderazgo po lilico ser pos te l-iormente ej ercido il uto ri lariamente y si n ninguna lim itacill ejercida por .el
parlamento o el electo ra do. Las d ecis io nes polt icas funda m e ntales seran
tomadas slo por el canci llc r , e l indiscutible scor de l gabinete; la d ecisin tomada ser trans formada, segun sus rdenes, e n leyes por una
d isciplinada m ayo ra parl am en taria, debie ndo ser aq u reco nocido que
d if(cilmente existe o t ro grupo de tcnicos par lame n t ar ios que t rabaje tan
int ens a y concie nzudame nte. No h ay medios efectivos para un c ontrol
polfl ico aparte de las elecciones fed erales que t ienen l ugar cada cuatro
aos. Se ha cons iderado conve niente eliminar elecciones complementarias para que no haya ninguna oportunidad de const a tar el cambio de
la di reccin poltica dura nte el m a nda to. El ac tual s istema es difcilme nte ap r o p iado para trans m it ir el fu nciona miento p a rlame n ta rio o de
la d e m ocr acia.
~--

Parlam w ta rismo Irel/ada: la l' R epblica

\~dUlfes.

<;jEn nues tra agi tada poca , las no ta s c r it ica s que se


hi'cler o n al parla m en ta r is mo clsico encarnado en la 111 y I V Republicas
francesas han sido confi r m atlas c xp resamente por recio:ntes acon teci mien
tos. El 13 d e mayo de 1958 csta ll una rebelin milita r e n Argelia, pun to
c rtico d e la I V Rcpub lica, cont ra el gobierno centris t a de Pflimli n re
ciente me nte fo mlado, y que h aca e l n mer o veintic inco d esp us d e la se
gunda gue r ra m un dia l. Los rebeldes exigieron u na re fo rma fundam e nta l
21.

El ooncepto fuc uliliuUo por pr imera Ia

(J'

po r KAIt1. LooWENSTEI N en James

T. Shotu'ct1 (~'11ito r), GOI'c. rmll ttll$


COllfi"~ "fal F.llm~ (2.' !!d . Nuel'a York.
1952) pago 580. E t t;1>O ca si idnt ico d e cs tabilidad gubcrnarne llt at, Que se acerca a

la in~movilidad del gObierno d uran te el periodo lellis lali vo. c;o; islc lambin en la ma
yor parte de los f.ij"dcr. Si n e mb;lI'lo, e n el ao 1956 el Iro I<lIli J!oo r la cu la la c uando en el Es tado d a'e de We51falia ren!lna del norte to, li bc rald"rncralas, e n un a
man iobra de sorpresa, abandonaro n a sus campaneros dc coa tici n , los cr iSlianotk
mcra ta s, y se u nieran a la QI>O~ ici n soci~l demcrata, ocu pa ndo st a el c~ r~ de
minist ro preside nte y forman do nuevo gabmete.

(\

1
)

I
I

116

PROCESO I'OTlCO \'

Ti ros DI; GOBLi!RNO

del m odo de gob ie rno, postula ndo el liderazgo del di viniZado h roe de
la resistencia, genera l Charles de Gaulle. Bajo la presin de una amenazadora invasin de Francia por los rebeldes que hablan domina'do ya
Crcega. ta Asamblea Nacional se vio o bligada, el l." de junio de 1958,
a aceptar las condiciones del ge neral de Gaullc para tomar las riendas
gubernamentales, confi ndole el cargo de prime r ministro. En su gobierno estaban re presentados, por medio d e sus lderes, los pa rtidos tradicionales: los socialistas, los radicalsocialistas, los republicanos popula.
res y los independientes. El gObierno de de Gaulle exigi y obtuvo
amplios poderes para que en el trmino de seis meses y con la suspens in de ambas cmaras gobe rnase la nacin por m edio de decretos, y la
do tase-de una nue va constitucin que correspondiese a las ideas del ge
neral s obre un fu e rtc_poder ej ecu tivo. E.I 13 de junio d e 1958 fue p rom ul
ga d ~J~r ambas clmaras una ley de enmie nda cons titucional (Lo. COIl5/ ;'
Iu/;mmdle), que delegaba en el gobierno, excluyendo al Parlamento, el
ejercicio del pollvoir corrslituuII' , que, segn teoria de mocr:ltica, yace e n
e l pueblo. S in embargo, e l gobierno estaba obligado al mantenimiento de
determinados principios inalienables: e l s ufragio unive rsal. como fundamento del poder pblico, la responsabilidad del gobierno frente al Parlame nto, la independencia de los tribunales, el manteni miento de su run
ci~o _ddensores de los derechos fundamentales. Pa ra s uplir hasta
cierto punto la exclus in del Pa rla men to del poder cons tiluye nte, esta ba
pre\'is to e l establecimiento d e un comit con carcter cons uhivo no mbrad o por las comisio nes parlame nt arias. Fina lme nte, la ley con'syt ucional
en cuesti n determina ba que_el J>royef..to coftst ituciona l, tras un informc
(avsTdel Con~eil d'f. la t, seri a some tido a votacin popula r, de tal manera que, tras e l t rmino de un proceso de l P94er constituyente plena.
mente auto rita rio, equiparado al oprobio d e una const itucin otorgad:a ,
se lIegarfa a una legalidad democrt ica, con lo cual queda ra asegurada
la legitimidad del Ilue\'o orden.
El ro 'ccto del g~~CI!!O (al'ulIl proje l de cOlIslitmiotl), c uyo arqui!ec to ru ~SI sena;!Q.r y min istro de J ustic (Carde de Sceau.t) en el g:a.
binete d e de Caullc, ~ ic he l Debr, fUI!.. PI~~pn tado al Comit consult ivo.
Como e ra de es perar, dadas las circunstancias, s te 110 pudo negar su
aprobacin, a unque hizo ~o~s i dc rabl es propuestas d e modificacin con el
fin de suavizar determinados rasgos :autoritarios y man tencr la tradicin
del sistema pa rlamen ta rio. Sin embargo, s610 se t uvieron en cuenla pareialme nte es tas propuestas y, en m odo :algu no, e n los puntos ms importantes.
La part ici pacin de tLnlltin en el proceso fue p':articular~n te pequena. Sondeos de opini n dieron como resultado que slo una mlnima
part/." de la poblacin habia ledo el proyecto cQRsJ itucional, y cabria, adems, preguntarse hasta' qu pun to ha bra e ntendido un documen to estatal

TI POS I)I! GOBI ERNO DE U

I)E~IOCRACIA

CONSTITUCI OSAL

117

tan complicado. Pero la g ran mayora esta ba de acuerdo en conceder


al ge ne ral de Gaulle es te mandato de reforma con la esperanza de que
con s u prestigio seria capaz' de acabar con la gu..:rra, d..: ca~ i c uatro aos
po r m edio, de un compro miso entre los intereses dc Francia y del Frente
de Li beracin Nacional argelino,
El refern dum sobre la Constitucin tuvo l uga r el 28-30 de septiembre
de 1958 e n Argelia, y e l 30 d e septiembre e n Fra ncia yen otros te rritorios de
ultrama r. El resu ltado s u per las espe ran7.as m s optimistas de los
partida rios de de Gaulle : en la Francia metropolitana, la Constituc in
fue ap rubada con 17.667.000 contra 4.624.000 votos, que corresponde al
78,5 por cicnto del electo rado que tom par te en la votacin. E.n el fondo,
slo formalmente hubo un referndu m sobre la Constituc i n ; materialme nte fu e, sin embargo, un plebiscito n sobre la persona y e l programa
del general de Gaulle, al c ual se haban unido muc hos que en realidad
hubiesen recha7.ado la Constitucin . Los procedimie ntos d el referndum
padecie ron tam bin el defecto de la inexistencia de una alternativa, ya
q ue e n el caso de q ue la Cons ti.tucin hubiese s ido recha zada , de Gaulle
habra anunciado s u dimis in, con lo cu al se hubiese producido un vado
constitucional de incalculables consecue ncias.
Co n su promulgacin (5 de octubre de 1958 ) e ntr en vigor la Con s-itucin que histricamente que dar como la Cons ti t ucin de de Gaulle,
La Constituci6n de la V Republica. - Contra toda esperanza, la nu~
va Constitucin most r muy poca similitud con el s is te ma preside ncialis ta a ~ ricano. que e n un E s tado p1uriparti dis ta no podrfa haber funcionado nunca. No pocos de su s rasgos ms ca racte rs ticos estn tomados de
la Ley Fundamental de Bonn , lo que no deja de tener cierta irona. Tam
bin se puede deduci r que e l ti po britnico de gobierno de gabinete, ca
rac terizado por una pos ici n de preponderanc ia del gobierno, ha es tado
prese n te en la concepci n del poder constit uye nte, ya que se ha incluido
en el documento constitucio nal, lo c ual es poco frecuente , dis posiciones
afectando el p rocedimien to de gesti n pa rla mentaria. Tanto por su texto
como, sill duda alguna, por la llIencin de sus creadores, la Cons titucin
pertenece, sin duda alguna, al ti po de urga nizacin de la de mocracia
cons tituci!!nal. Sin embargo, se diferencia fundamentalmente de la sobera na parlamentaria que encarna la democracia represen ta tiva, porque el
ce ntro de gravedad poHtica, de acue rdo con las intenciones del general,
se ha trasladado comple tame nte de l Parlamento a una estruc tura dualis
la de l poder ejecuti\'o : el presidente y e l gobie rno.
La posicin de primada de l pres idente se muestra ya ex temamente

22. Sobre la diferencia,

~id.

illlra, p. 33 1 Y ss .

118

119

I'II.OCESO POLfT ICO 't TII'OS DE COBI ERNO

Ttf'OS DE oonU,RNO n E LA IIF.MOC RA CIA CO';ST1T UCIONAL

en e l documento, al an tecede r los articulos regulando el poder prcsid~n


dal aq~cllos rerere ntes a los o tros detenladorcs del poder (artculos 2-19>El pres idente ser designado por eleccin indirecla. El colegio electoral,
lomado del modo de designacin del Senado en la lB Repblica, da gran
importanc ia a las pequeas y ms pcquc,ias comunidades cuyos alcaldes,
vocales y mie mbros d e l consejo m unici pal. tendrn de recho a l voto . segun
e l numero de su poblacin. El predo minio de los elementos agra.rio<on.

El nuevo orden se diferencia d el sis te ma preside ncial ista nor teameri


cano y, sobre todo, del neo presidencia lis lIlo, por el hecho de que el liderazgo g ubernamental - la toma de la decisin y los med ios paro su ejec u c i n~ corres ponde no a l presidente, s ino a l gobierno o , mejor dicho,
al prime r m inist ro (artculo 20, prrafo 1). El gobierno es responsable
ante el Pa rlamento, es decir, ante la ASamblea nacional (articulo 20, p.
rrafo 3). Son de sealar, sin e mbargo, dos nuevos pun tos esenciales: por
u na parte, el cargo de m inis tro es incompa tible con el mandato parlamentario y con c ualquie r tipo de cargo ofici al (art iculo 23, p r rafo 1).
Esto es, evide ntemente, el ncleo de lo que de Gaulle y sus co nsejel"Os
e ntienden po r separaci n de poderes_o En realidad, lo nico que se da es
una, separacin de fu nciones que, sin e mbargo, es t ruc turalmente puede
ser conci liada d ificil men te con la esencia del autn tico parlamentarismo.
No se puede dejar de tener la sospec ha que esta separaci n de fun ciones
no ser SillO la pa lanca para se pa rar llbsolutamente el lide razgo g uberna
me ntal de los par t idos polticos, haciendo as ilusoda la responsabilidad
del gob ierno a nte el Pa rlament o que es t constituido, al fin de c uentas,
de partidos organizados.
A es to hay que aadir que la respo nsabilidad parlamenta ria del gobierno es ta blecida en la Constitucin (articulo 20, prrafo 3 ) slo podr
hacerse efectiva con dificultad y con una constelacin de fu erl.as pol.
ticas especia lmente favorables. Es t n previs tas d ive rsas posibilidades.
Primero : la Asamblea Nacion al puede acordar un vo to de censura al
primer m in is tro (artculo 49, prrafo 2), que requiere una mocin apoya
da por lo menos por una dc ima pa rt e de los miembros de la Asamblea .
Segllndo: el primer ministro puede pedir un "o to de conlianza de la
Asamblea Nacional para un p rograma d el gobierno o para una declara
cin general de su polhica ( fdem, prrafo 1); e l efec to de de negar dicho
voto se debe equiparar al \'o to de cens ura, a unque la Constituc i n no
d iga n3da a este respecto. En ambos casos, la privaci n de la conlianza
debe ser expresada por la mayora absoluta de los miembros. ~ i e l Parla
mento tie ne x.ito a l exigir responsa bilidad a l gobierno, se produce neceo
saria mente la dimisin de este lt imo (articulo 50 ). Ot ro impedimento
iI!!.po rlante pa ra h acer efectiva una res ponsabilidad gu bernamental perma ne nte an te el Pa rlamen to, yace e n el hecho de que, caso de ser rechaza
do el voto de cens ura, los firmant es de la mocin no podrn presenta r
ol ra dura nte la duracin de b sesi n en cu rso (artc ulo 49, pr rafo 2,
rrase quinta ). Aparte de esto, exis te toda va una tercera pos ibilidad de
responsa bilidad gu bernamen tal (artic ulo 49, prrnfo 3): pod d ser c m
pIcada por e l gObierno tambi n para e l texto de una ley presentada poI"
l: caso dc que tras esta presen tacin, y de ntro de las \'cinticualro prime.
ras horas ( ! ) no te nga lugar un;). mocin de cenSlIl'll, se conside rar que
la ley ha s ido aceptada . Es ta sit uaci n corresponde al estado de neces idad

sCl"Vadorcs que de esta m anera se produce, se compensa hasI3 cierto pun-

to al poder designar -:sie ndo es to una concesin de l gobierno a la critica


pblica_ cada ciud3d con m s d e 30.000 habi tantes u n e le ctor po r cada
10.000 habitantes. con lo cual el nmero to tal del cuerpo elec toral se
eleva a 80.000 elect? rcs. Durante los seis aos d el desempe ilo de s u cargo -en realidad , un pe rodo ClI lI'cmadamente larg:o para el de tentado r de
un ca rgo do lado de verdade ro pode r y des ignado por e leccin- e l presidellte cs irres ponsable y prc ticame nte indis tituible, ya' que es t someti
do solanle ntc a la ac usacin d e a lta traicin ante la lla llle COll r de Jasll
ce (articulo 68, pr raro 1). La Constituci n concibe el papel del pres iden te
como e l rbitro (arbilragc} entre los de te ntadores del poder y como el
garan tc de la unidad y con tinuidad naciona l (articulo 5), Pero, por enci
ma de es to, s us p re r roga t ivas son ext remadamente importantes : no mb ra d iscrecionalme nte al pri mer ministro y, a pro pues ta de .<le, a los
minist ros (artic ulo 8). Por o tra parte, su poder panl destituir al pri
me r minis t ro no se de riva del tex to, pero debe ser s upues to, dadas las cir
c u ns ta ncia s. El pres iden te puede someter a referndum dc tcrminadas
c us tioncs (art culo 11 ), Es de gran importa nc ia, fina lmente, la facult ad del
p resident e d e d isolver el P~ rlamel1to (art culo 12), que tendr lugar d is.
c recionalme nte y que est, p rc ticame nte, libre de cualquier autn tico
control inte rrgano. La introducci n de' la disolucin parlamentaria, d is.
ros ith'o a t l"Ofiad o en la 111 Re pblica y paralizado por me dio de limita.
cio nes de p rccedi mienlO e n la IV, se cons idera en ge ne ral como un freno
CfiC37. de ir'responS3bles destituciones del gabinete, que tanto desacredita
ron a la 111 y IV Re p blicas. Una disposicin muy discutida (artculo 16)
concede al preside nte la fa cultad d e lomar todas las medidas que consi.
dere necesa rias en el caSo de un ser io peligro para e l f uncionamiento norIllal de las ins tituciones gubernamentales y an te ot ras graves amenazas
para la \'ida es tatal. Es ta dictadu ra cons titucional est, sin emba rgo, exp resa mente d ir igida al rest ab leci mie nto de l orden cons ti tucional. Vis ta en
su to ta lidad, la pos icin del p res idente es la de un monarca constitucional
que, caso de hacer uso de s us poderes de excepcin, se co nvierte en un mona rca a bsoluto, Como un mona re.l, e l p res idente est alldesslIs de la mele,
ta nto de los otl"OS detentado res de l poder como de los part idos, como u na
especie de monarca republ ica no, y es te pape l encaja pe rfectamente e n de
Gaulle, si se ti ene en c ue nta la conciencia d e m ision d e! ge neral.

120

121

P IWCESO l'OLfTI CO y TIPOS DE G081eRNO

TIPOS DE GOU IERN'O DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIOSAL

legislativa del ar tculo 81 de Ja. ley Fundamenta l de Bo no, aunque s in la


limitaci6 n temporal que sta prescri be. As, pues, cuando la Asamblea Nacional no quiera hace r uso contra una ley que desaprueba de su ' arma

tados democrticoconstitucionalcs, estas disposiciones son -:Como parte


esencial de la estruc tu ra estatal y han s ido recogidos en la Constitucin
misma, s ustrayndolas asl, por su carc ter constitucional, a los reglamen.
tos parlamentarios que, adems -en una limitacin pos terior- , debern
ser controlados en su cons ti!ucionalidad por e l Consejo cons titucional
(anlculo 61). As!, por ejemplo, el nmero de las comisiones permanentes
en ambas cmaras est limitado a seis (articulo 43, prrafo 2). Mociones
de enmienda, o enmiendas en el pleno que no hayan sido prcscnladas a
una. comi sin para s u preparacin pueden ser excluidas a propues ta del
gObIerno (articulo 44, prrafo 2). El gobierno, y no el blmroll de la Asamblea, determina el orden del da de cada reunin (artculo 48) que slo
podr COl\lener las propuestas gubernamen tales y aquellas que pro\'engan
del Pa rlamento cuando hayan sido aprobadas por el gobierno (idem).
Solamente en una reunin semanal tendr.n prioridad las preguntas de la
Asamblea al gobie rno (Idem), con lo cual se h a puesto fin. prc ticam e nte,
a l derecho de interpelacin. Tambin la soberana financi era de la Asam blea Nacional est somet.ida a amplias res tricciones. Ya en la Constitucin de 1946 no cabfa autorizar ningn gas to para el cual no estu viese
previs to un ingreso; ahora no estar permitido, en absoluto, ninguna
propues ta o enmienda Que tienda a disminuir [os ingresos o a aumentar
los gastos (artculo 40). La posicin clave del entonces poderoso com it
finan ciero de la Asamblea Nacional ha quedado considerablemente reduc ida. Finalmente; cuando ambas cmaras dcl Parlamento en e l plazo
de 75 das tras la prese ntacin del proyecto a la Asamblea Nacional no se
han ~~ es to de acuerdo sobre el presupuesto y no se han pronunciado
d cfil~ltlvame ntc, e l gObierno podr, por med io de decretos, hacerlo entrar
cn vigor ( ar t cu[o 47), con lo ~ual ser ejercida una saludable coaccin
sobre las cmaras para evitar que la ley financiera no sea promulgada a
su debido tiempo, d efecto ste en el que incurri frecue ntemente la
111 Repblica.
Tras estas disposiciones tcnicas y estruc turales de la Constitucin se
deduce inequvocam ente lo que se puede llamar elleitmOliv de la nu~va
Ca.rla: s u consciente actitud antiparlamentaria de la que surge, indi recta
e Inve rsamente, el forta lecimiento del poder ejecutivo. El Parlamento
pie rde, y e l gobierno gana. E l cercenamien to de los p'le nos QOderes parlamen~rios se t raduce, por o t ra parte, en el debilitamie~lO d e una dinmica de los partidos libremente conformada, y sta es el e lemento vital
del autntico parlamentarismo. La dis mi nuci n e n sustancia parlamentaria es, en realidad, una prdida para el gobie mo de partidos.
Espedal inters merece la i.!!trodl!E.Ci6n del Consejo consti tucional
(COIlsei! Coustitllliollllel. a r tculo 56 y ss,), que es una novedad e n e l
derecho constitucional francs. Est cons tituido por nueve mie mbros con
una duracin de su cargo de nueve afias, debiendo ser renovado un tercio

ms grave, el \'010 de censura, el gobierno podr dicta r al Parlamento una


o varias leyes.
Junto a la responsabilidad y la inamovilidad del presidente, la Consli~n de de Gaulle ha creado, adems, un gobierno cuyo poder est
fortalecido por todas partes a cOSla del Par lamento. Entre todas las disposiciones que con esta tendencia se exliendcn por lodo el docume nto
constitucional, slo podrn ser ci ladas e n este contexto algunas de las
ms imporlantes. Sea, sobre todo, indicado que la fac ultad legi slativa del
Parlamcnlo est conside rablemen te disminuida a travs del ingen ioso mtodo de enumerar en la Cons ti tucin las materias para las cuales, y so.
lamente para ellas, es necesario una ley parlame ntaria (artculo 34). Estc
cat logo, en virlUd de la c ritica pblica que sulTi el proyecto gubernamental originario, ha sido considerable mente ampliado y abarca, sobre
todo. la to ta lidad del derecho civil, penal, electoral, derecho de trabajo,
fisca l y financiero, educacin nacional, defensa nacional, regulacin del
funcionariado de carrera, asl como medidas de nacionalizacin. Si bien
este catlogo parece ser suficientemente amplio, ya no cabe hablar ms
de la facul tad legis lativa ilimitada del Paclamen to, tpica en e l E s tado
democrtico constit ucional de nuestro tiem po. Todas las c uestiones no
incluidas e n dicho catlogo sernn reguladas por el gobierno a travs de
dec retos. Y todava ms: el gobierno puede exigir tambin de la Asamblea
el otorgamiento expreso de los plcius pouvoirs (articulo 38 ), que pueden
extenderse al domi nio de la propia legislacin parlamentaria, aunque es
bien cierto que decre tos relacionados con estas mate rias podrn ser revocados a propues ta del Parlamento.
La prdida de poder del Parla mento se deduce tambin por l a lim ita
cin de los periodos de sesiones que en total no podrn durar ms d e
seis meses a l alo (articulo 28), as como de las dificultades impues tas
al derecho de l Parlamento de autocom'ocarse (articulas 29 y 30): tan
slo la m ayorfa legal de los mie mbros puede convocar una sesin extraordinaria, q ue deber te ner un orden del da concreto y finaliza r 10 ms
tarde antes de doce dJas. Con esto se toca una s ituacin que en nuestra
exposicin designa como autonoma fu ncional del parlamento, esto es,
su derecho a otorgarse libremente el reglam ento de su funcio namiento
inlemo.u
Para la dinmica poBtica de un Es tado, las disposiciones sobre la
regulac in del orden interno parlamentario son frecuentemente ms importantes que la constitucin mis ma, Frente a la prct ica de otros Es

n.

Vid. in/rll, pg. 242 Y ss.

122

PROCESO I'O I.fTlCO .. TJI"OS DE GOD I EltSO


TIPOs DE GOBIERS"O DI! LI OHI OCR,\ CIA COSSTlTUCIO SAL

cada tres aos. Tres miembros estarn nombrados por el presidente de


la Repblica, otros t res por el preside nte de la Asamblea Nacional, y los
t res restantes por el Senado (artculo 56). El Consejo constit ucional es defensor de la legalidad de las e lecciones para e l cargo presidencial. para
ambas cmarlls y en Jos rdcrnd ums dispues tos por el presidente (a rtc u los 57-60). Finalmente, lambin le est asignado el examen previo d e
la constitucionalidad de las leyes parlamenta rias (articulo 61, prroro 2,
y artcu lo 6). Es te sustit-utivo del con trol judicial d e las leyes, y 011'05
correspond ientes aspcc los d el nuel'O orden de Francia como e l sistema
bicamcral, la disolucin p a rla men tll ria. la enmienda const itucional. el
Consejo econm ico y la COlllfllfwalll -la organizacin federal de Francia m e tropolitana y s us territorios de u ltramar- sern tra tados a lo largo de la exposicin.

La Co,sti/u citl de d e Gaulle eN la teora de la constituci", - Sera


inoportuno emitir un j uicio de valor sobre un documen to constitucional
que, prescindie ndo ya del hec ho de que necesita ser comple tado en puno
tos esenciales, prcticamente est todava sin experim entar. Es bien conocid o que cuen ta menos el tex to o la intencin dc una cons titucin, que
e l uso que los detentadorcs del poder establecidos y las personalidades
,en las posiciones cl:lves hag':ln de las fun cio nes que les han sido as ignadas, Sera tambin una parcialidad doc t rinaria inadecuada, a partir del
oprob io de su nacimien to autoritario -aunque haya sido extername nte
compe nsado por un refe rndum ----deducir conclusiones sobre la viab ilidad prctica de la Cons titucin, en la que fundam en talm en te se pone e n
j uego la pos ibilidad de que Francia tenga un gobierno capaz de gobernar
y que cuente con el apoyo de la mayora d el pueblo. Sin embargo, es
licito y es opor tuno coloca l' a la Const itucin en el ma rco de su tradicin nacional constitucional que, justamente en Francia y pese al g ran
m'lmero de Inter rupciones revolucionarias, presenta una contin uidad y
tenac idad poco corrientes.
S i e l objet ivo fue crear un gobierno capaz de gobernar y remediar la
corta vida de los gabinetes, no se podcl negar que ha s ido alcanzado a
t raves de los impedimentos impuestos al vo to de censura y por la fa cultad d e disolver el Parlamento que tiene e l pres idente. Adems, la Cons tit ucin arremete en rgicamente contra una serie de conocidos defectos de
sus predecesores. Aqu h;-brfa que recordar la pro hibicin d e vo tar en el
Parlamento por representacin (articulo 17, p rrafos 2 y J), la Illoderna
estructuracin de la gestin financie ra, el equilibrio que se alcanzar e n
los connictos e ntre ambas cmaras paralizadores del funcio namiento es tatal, a travs de la comisin de arb it raje (art iculo 45, p rrafo 2), y sobre
todo la ins talacin, con marcado carcter de Es tado de derecho, de l Consejo consti tucional, que podra elevarse a un de te ntador del poder d e

12~

prilller o rde n. Pe ro cabria preguntarse s i los defectos d e la JII y IV Rep:


blic~5 no hubieran podido ser sanados por una cura menos radica l, y si el
prec.. o que finalmente la de mocracia francesa tiene que pagar no es deInaSlado alto. S obre todo, suq;cn las dudas ante e l hecho de que e ntre
Hxlos Jos dete ntado res de l poder establecidos, slo la Asamblea Nacional
s~ ba sa .en el s ufragio directo y unive rsal, mientras que los otros se legi,
t!m~n blCn a t rav~s de la eleccin indirecta con un de re cho de \'010 mu y
h~lIad o --el preSIdente y el Senado-- o bien a t'-:l\'s del simple nombraImento -del primcr minis tro, s u gabine te y el Consejo cons titucional_o
No provoca m enos r eserva s el de recho de disolucin del pres iden te,
fac u.! tad soberana separada radicalmente de la dinmica orgnica de los
partIdos. No es t en IIbsolu lO excluido que el presidente, bien como fue el
ca~o en el, f~moso y desacreditado se i ze mai del ao 1877, desti tuya a un
p~-III er IIltnst ro que c uenle todava con la mayora de la Asamblea, o
bIen q ue. en lugar de acepta r la dimis in de un minis tro prcsidenle, al
que ha Sido acordado un vo to de cens ura, disueh'a la As amblea Nacio,
nal y convoque nuevas elecciones esperando de stas una constelacin de
par tidos favo ra ble al gobiemo. derro tado, No se puede dejar de recordar
la Repblica d e Weimar, en la cual el abuso del derecho de disolucin
c~:md.ujo a los gabinetes presidenciales y a l gobie rno p res idencial autontano.
Las mism as rcHexiones s urge n ante airo punto cardi nal del nuevo orde~: la incompatibilidad del cargo m inis terial con el m a ndato parlamen.
t~no . Profu ndamente dife rente a una disposicin anloga en la Constituc i n fe~era l americana (articulo 1, seccin 6, prrafo 2), donde dicha
5cparac ln del cargo ministerial y dcl mandato parlamen tario va contra
el parlamenta ris mo autntico q ue se basa. en la integracin del gobierno
en el ~a rlam ~ nto y, por tanto, en la es tructu ra de los partidos. Estas ra,
zone~ Ir re baliblcs muestran ya que el acoplamiento de la separacin de
fun CIOnes con la responsabilidad del go bierno ante e l Parlame nto no solamente es plenamente contradictoria, sino que lleva e n s la sem illa de
graves confli c los. cons titucionales que solamente se podrn e\'itar s iempre
y cuando e l gobIerno, apoyado por e l presidente, c uente con u na segura
I ~ayorfa e n la Asamblea Naciona l. En este punto, el rec uerdo conduce ineVItablemen te a lafatal const ruccin d e la Rep b lica de Weilllar, que hizo
d_e pcnder al canCiller tan to de la confianza del preside nte del Reich (arIlculo. 53) como la del P:u-l~m e nto ( R eicJlstagj, sin decidir qu debera
ocurnr cuando no se cum plieran am bos requisi tos simultneamente.
A pesar d e la confesin normal de [a ConSl itucin por la dinmica libre
de p:trtidos (articulo 4), se aprecia en todo el docume nto constitucio nal
ulla e ~lem i s ta d liacia ellos, La eSlruct ura tradicio nal de los partidos muest ra , sin e mba rgo, y pese a los dircrentcs cambios t::onstitucionales una
eSpecial cons ta ncia. Y esto debe de valer lan to ms pa ra la V R cpbl i ~

124

PRocJ;SO POLiTlcO ,. TIPOS DE GOBIERNO

ya que el derecho elecforal introducido por el gobierno de de Gaulle a travs de dccr-e to Cancula 92, prrafo 2) ha abandonado el sistema proporcionai y ha vuelto al sistema de la 111 Repblica ---escrutinio uninominal
con mayorla absol~ta en la primera vuelta y mayora relativa en la segunda vuelta-o Fue una deci sin de gran politico del general, que desde el
prim~on",cnto utiliz una estrategia poltica maestra, el no haber prestadO la fuerza de atraccin de su nombre a un nuevo partido con rasgos
personalistas, la Uni n de la Nueva Repbl ica, e insistir en la plena Iibel."
lad de los partidos po l ticos, d e mantener su cuadro tradicional en la pnmera Asamblea Nacional. Es de suponer tambin que s iempre y cu ando
de Gaulle ostente el cargo de presidente se evitarn los conflictos en tre la
mayorja parlamentaria y el gobierno apoyado por la confianza del presidente. Tambin est fuera de duda que l se..- el primer presidente de la
V Repblica . Tampoco es imposible, al escribir estas lneas, que el presidente consiga con su prestigio encontrar en e l problema argelino un compromiso cntre los intereses de Francia y las exigencias de los nacionalistas
argelinos, que le cons tituira en el padre de una agradecida nacin. Pero
. qutl ocurrir cuando este papel de hroe sea cargado en unas espaldas
,
F
.
ms dbiles? La experiencia poltica, y no en ltimo lugar en ranCHI, cn
sea que una constitucin no pued e ser duradera cuando est cortada sclID las medidas de su creador. Existe el peligro de que bajo uno d e sus
sucesores tampoco sea posible en Francia, a pesar de que ah!, como se
sabe, las cosas marchan d e diferente mauera, juntar d os polos opue.stos,
y que, en llimo trmino, un poder presidencial fue r te e independiente
no se pueda avenir con la respo nsabilidad parlamentaria,
Si finalm en te se quiereJ?l!.scar una .!e~E!!~st~ -completamen te hipottica en este momento-- a una p regunta obligada en nuestro con texto, esto
cs, ~i la V Repblica ha creado un t ipo de gobicrno nuevo y original, habra que decir lo siguiente: la consti tucin tiene una cabeza de Jano. Por
una parte, corresponde con su confesado y afortunado esfuert.o de fo,-ta'
lecer al poder ejecutivo del presidente y del gobierno a costa del Parlamento a una tendencia \'isiblc, aunque no a una necesidad palpable, de
nuestro tiempo, a la c ual quiz se haya adelantado sealando nuevas dir~c tri ces. Por otra parte lleva en s rasgos de retroceso y hasta reaccionarios al limitar al Parlamento a una reducida posicin de poder, para en
contrar una situacin semejante a la Constitucin d e 183p y hasta a la
C;;(ta d e 1814. Si se quisiera, por lo tanto, encontrar una etiqueta para el
lipa de gobierno encarnado en la V Repblica, se podra hablar de un
parlamentarismo domado, refrenado, .disciplinado. o, todava ms claro
aunque expresado ms bruscamente, de un parlamentaris mo castrado,
fo rmacin hb rida que, segn las circunstancias, se acerca ms al neopresidenc i~)smo que a la democ racia plena. Caso de tener xito su empresa,

TIPOS DIl COB I ERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL

125

de Gaul1c hab ra enriquecido la teoria de la cons titucin con un nuevo


t ipo gubernamen tal d igno de ~er adoptado por otros pases.
Francia es para Occidentc y para e l futuro del Estado. democrtico
const itucional demasiado importan te para no tener que desea r pleno xito al osado intento del general d e Gaulle. Pero los crticos ms versados
fran ceses y extranjeros temen que la V Repblica sea todava ms corl'a
que s us predecesoras, y que no sobrevivir la rgo tiempo al liderazgo de
su creado r y primer presidente.
CUARTO

TIPO: GOIlIERNO DE GAIIINETE

En con tras te notable con Francia, el parla m entarismo e n Gran Breta a, y en aquellos pases que h an seguido el modelo britnico, encarna la
indiscutible p reponderancia del gobierno -primer ministro y gabinete-sobre e l Parlamento, o ms exactamente, desde el Parliament Act de 1911
( 1 & 2 Geo. V, c. 13), sobre la Cmara d e los Comunes.
E l parlamell tarismo britnico ha experimentado COllsiderables cambios. Durante el siglo XVI II le era posible al gabinete, con la ayuda_d!,! !a
corona, manipular la Cmara de los Comunes que todava no haba sido
reformada. El parlamentarismo autntico comenz a funcio nar nonnalmente. s610 despus de la G'an Reforma de 1832 a l ampliar se el s ufragio
a la clase media adinerada. Durante un corto periodo, los aos 50 y 60
del siglo pasado, el parlamentarismo britnico tendi inequvocamente
hac ia la superioridad de los Comunes sobre el gabinete. Entre 1852 y 1868
t uvo lugar un movimiento de gabinetes que present remo tamcnte cierta
simili tud con el posterior parlamentarismo elsico francs. No menos d e
diez gabinetes se suced ieron uno t ras otro, alguno de ellos de muy corta
duracin. En una serie de casos, la c a da d el gabinete se produjo a l
fraccionarse el partido de la mayora; ni los liberales ni los conservadores
mantuvie ron una disciplina de partido. La Cmara d e los Comunes, constituida como un elub reservado a unos miembros que provenan de una
clase social homognea, era ms o m enos i naccesible a un control por
parte d el electorado o del gabinete. La destit ucin de un gobierno no
traa consigo en todos los ca sos la disolucin de los Comunes; 2. pero
la supremaca del cuerpo legisla tivo sobre el gabinete fue s610 temporal.
La situacin cambi radicalmente con la ampliacin del sufrag io a la
clase trabajadora por medio del segundo Refonn BiII de 1867. La apa
24. Esta situacin escapa, illllalmente, a la atencin de la mayor parte de Jos
obse,,'adores de la historia del parlamentarismo britnico. Uoa exposicin deta llada
se encuentra en KARL laiWE.-':STElN, .Zur Soziologie dcr parJamentarischen Reprlisen.
tatian in England nach der grossen Reform: Das Zeitatt . . r der Parlam .... ntssouve rani_
tal (1B311867J', e n Archi" {ir Soc;al ...se'lsc}a{t "ud Sozialpolirik, LI (1924), pginas 614 y ss., X 666 Y ss.

T JI'OS DE GOB IERNO DE LA I.JEMOCRACIA COSSTlTUCIONAL

' 26

PROCESO }'(JLfTlcO

t: TI POS

127

DE GODIIlRSO

ricin de p artidos o rganizados de mbsas intercal la masa de l e lectorado


en Ci proceso poltico. Durante Jos ltimos ochenta aos, el siste ma parla
menta rio britnico presenta una conformacin t riangular constituida por
la Cmara de los Comunes, e l gabinete y el e lectorado. Sin e mbargo. en
esta cons telacin slo el e lecto rado y el gabinete detentan posiciones con
igual fuerza, mientras que los Comunes c umplen sencillameule la funcin
de t ransmi tir la voluntad del electorado al gabine te. En realidad, el po.
der politico real de la- Cmala es inferior al poder de los otros dos dc len
tadores . La dinmica del poder funcio n:'! ms bien e nt re el e lec torado,
q ue de termina e l partido de mayo ra y s u lider como primer minis t,r o. y
el gabinete, q ue entre este ltimo y la Cmara. Una de rr~ t a del gabm~tc
en los Comunes sobre un a c uest in considerad a como vllal conduce, 111varia blemen te, a la d isolucin de la Cmar;::, cuya duracin de ,'ida, tras
ha ber s ido in tensifi cado el proceso poltico, fu e rcd ucida e n 1911 de siete
a c inco aos.
Los rasgos principales de la versin inglesa de l gobierno parlamentario se pueden resumir en los sigu ientes pun tos:
1. El parlamentarismo bri tnico se basa en la existencia de dos parlidos alte rnati\'os que poseen siempre las mis mas c ha rlces, s i no e n las
p~xima s elecciones, si por lo m enos a largo plazo, de obtene r la mayora. ESla si tuacin t radicional s ufri una interrupc in te mporal con la
aparicin del partido laboris ta, que pl'csent el dilema de un sistema tri
pa r tidis ta ( 1913- 19 ]1), Tras dos gobiernos mino rita r ios ( 1923-24 y 1929
193 1 ) el realis mo brit nico resoh'i .dicho dilema al eliminar al tercer
partido. el de los libe ra les, volviendo a un sisle~la bipa rtidis ta nie?
adecuado para un gobierno de gabine te, Por las m Is mas razones, los bntnicos han mantenido tenazmente la represen taci n mayo ritaria con un
diputado gencralme nte po~ cada circunscripci n electoral. la resis tencia
a la representacin proporcional s ignifica que los ingleses pr:efie re n un
gobierno capaz de trabaj ar y las inevitables des i g~a ~dades umda,s a una
re presentacin m ayorit aria , a una igualdad mecam c tsta que encIerra e n
s el riesgo de gobiernos ines ta bles. Los desplazamientos de poblacin se
tienen ampliamente en c.ucnta por una distribucin peridica de los
puestos parlamentarios.
. ,
2. El gabinete es un COlllit re lati \'a mente pequeo conSlltUldo por los
lide res del partido mayoritario. Todos s us miemb ros, as como los o t ros
minist ros, esto es, los mie mbros de l gobie rno que no pe rte necen a l crculo
in terno del gabinete. deben se r m iembros del Parlamento. La mayor pa rte
de ellos son m iembros de la Camara de los Comunes; la part icipacin de
l~ -lo res en la formacin d e l gabinete fu e regu lada legalmente por el
Ministers of t he Crown Act de 1937 (3 Ed w. VI II & 1 Geo, VI, c. 38).
- 3. Ellide r reconocido de l partido mayoritario que ha ga nado las elecciones generales ser el primer ministro, consl itu y ndose en e l lider in-

discu tible ---consolado ramente se puede decir, en el superior- del gabi


ne te cuyos miembros designar d isc recionalme nle. Su pos icin sobre e l
gabi nete es tan preponde ranl e que, prcticamcnlc, e n la mencionada con
IigulOlcin triangular del poder, e l primer ministro ha ocupado e l luga r
del gabinete, l tomar la decisin poltica fundamenta l y la fonna de
su ejecucin, y segn sea su personalidad y prestigio, segui r o no e l
consejo de s us colegas c n el gabinc te. Un grado mnimo de consulta
cSlj 3scgurado a travs de las disposicione s d e procedimiento de l ga
binete que, por ot ra par le, son muy e ls ticas, lo cua l indica una cierta
dis tribucin de l poder. Sin e mba rgo, el primer minis tro monopoliza de
tal manera la determinacin de la decisin poltica fundamental, que al
guna "ez ha s ido calificado de ",dictado r const itucional _. Pero esta calificaci n es incorrccla. El s is tema bri tnico de gabinete es t pro tegido de
ca~r en el auto ril:lrismo por la autolimitadn del primer mi nis tro y del
gabinete. por su res peto a los derechos de la opos icin q ue e n un cambio
de la direccin poHtica podrfa lomar las rie ndas gubernamentales y pagar con la misma moneda y, sobre todo, por la actitud del gobierno ante
la opinin pbl ica.
4. En virtud de la concentracin de la decisin e n las manos de l
primer ministro y de su gabi nete, la Cmara de los Comunes participa
en la ejecucin de la decisi n a tra" s de la legislacin, y esto en el grado
que exija el estado de la o pinin pbl ka. En ren lidad, la Cmara toma
parle en l decisin politlca e n un grado limitado. esto es, a l confirmar
en p rincipio la decisin to mada a n te riormente por e l gabine te. La negativa a un impor tante proyeCIO legisla lh'O del gobIerno conducirla a la d isolucin y a l Dr bi traje del elec torado e ntn: los Comunes y el gabinete,
Desde los afias ochenta de l siglo pasado no se ha producido ningn caso
de desaprobacin al gabinete por su propia mayo ra en los Comunes. De
esta s ituacin se deduce q ue la iniciativa legislativa yace en el gobierno.
Ninguna p rop uesla que no est a poyada por e l gobierno se podr conver tir en ley formal. La iniciativa legislativa de los llamados privar e
memb er s, es to es, de los dipulados de am bos par t idos q ue no pert cnecen
al ga binete o a l grupo ministe rial, ha desapa recido cas i totalme nte, estando limitada a mejorar el carcte r apollico de las leyes exis tentes." El
gobierno pOS(''C un control absoluto sobre la to ta lidad del p roceso legis la
ti'{Q; las leyes sern redac tadas por la bu roc racia ministe ria l, rundame n
ta lmente, la Trea.sury; el orden del da y la dis tri buc in del licmpo d e las
rcuniones de los Comunes se llevan:!. a cabo de ac uc rdocon los programas
lcgi.slati,os del gobierno, Sin emb argo. la tarea legislali\'a se realiza r
en una leal cooperacin con la oposicin. Y esto, no tanto para e vitar me
lS,

Cfr, la recienl., inveSligacin de t' , A, 81lOAflItEAD, Pri""f., M emb"rs' Bilis i"

fll" 110m" o{ CommOIlS (Londres. 1956).

128

PROCESO pOlfTlCO y TI POS DE GOBI ERNO

didas de venganza cua ndo la situacin cambie, s ino po r un autntico sentido de fllirne ss de mocrtica.
S. El conlrol poltico est fin almente asign ado a ambas cmaras del
Parl a~cn l o y al electorado. Dentro de los Comunes es en primera lnea
la"opos icin, y menos frecuentemente los mie mbros de la m ayor.~Lgl!-b~r:
name nlal que n o ;e r tenec~ a l gabinete y a l grupo minis terial (los backbmcllers), la que acta como por tavoz de la opinin pblica y de todo el
pueblo. Los informes que los diputados traen de sus ~isitas semanales,en
su s respecti vas circunscripciones y que presen tan al lide razgo del partido
a travs de los enlaces (IV/ips, literalmente : l tigos) son un importan te
medio de control.
Las tcnicas de con t ro l ms visibles son las horas ,de p re~nla. ( queslio/! li meJ. Las pr_eIDilltas 4lrigl das individualmente a los minis tros tie nen
sobr e todo el objeto de controla r el aspecto adminis trativo de [a ejec ucin de la dccisi lomada. En I nglaterra , la admin istracin tiende cad~
vez-mrs a- su;;;ae:;e de los con troles eficaces dc los Comunes, siendo
esto un fenmeno gene ral en la transformacin del Estado legislativo en
Estado administra tivo. La C mara de los Lores carece de poder poltico
desde el Pa rliament At de 1911, ya que s610 puede re t rasar como mximo un ao la e ntrada en vigor de una ley. Pe ro ta mbin to ma parte en el
control poltico a travCs de deliberaciones legis lativas llevadas con ms
calma y por m edio de sus frecuentes debates gene rales do tados de g~a n
nivel. En gener al, los im ponderables de un a mbiente liberal d emocr~t1co
armonizan constantemen te el curso de la mayor a, del gabinete y pnmer
minisl!-o, con la ..2plni n pblica. b.s eleccio~es p arciales (byelec/io ~lsJ que, durante el ma nda to normal de cinco anos de la Cma~a de los
Comun.es pue den alcanzar has ta cuarenta, son sondeos de la realidad poltica observados con gr a n inters p or el gobierno y la oposicin, hasta
que, fin al mente, las e lecciones generales ofrecen la oportunidad soberana
de decidir sobre el ser y el no se r de la mayo ra gubernamental y, por
tanto, del gabi nete, La [echa de las elecciones estar dc te rmi nada exclus ivamente por el prime r minist ro. Pese n que los polticos bri t.nicos .no
es tn libres d e escoac r un momento poltico favorable para la diSolUCIn
de los Comunes y d~ establecer dis minuciones fi scales en beneficio de los
electores, stos llenen por costumbre, en ltimo trmino. o torgar tanto al
gobierno como a la critica realizada por la oposici?n u n veredicto hones
10 y fair en e l d ia del juicio. Las leyes electorales mtenta n , de ntro de las
posibilidades humanas. otorgar a lodos los pa rt idos las mis mas chrInces
para la victoria o la de r rota.
. , '
6. La calidad de los m iembros del Parlamen to bntamco yace por
enci ma del trmino m edio de la mayor parte de los o tros parlamentos,
aunq ue ya nO_E.r~sent~ esa lit.!t que Jo fo r~ab~ .en e ~ s i ~lo x~' La gran
mayona de los diputados son hombres de mte llgencla, m tegndad y ex-

TiPOS DE GOBI ERNO OE LA DF. .\ IOC R .\ C H CONS l"lT CC 10 N.IL

129

periencia. Cmo cabe., pues, explicarse e l hecho de que estos re presentantes escogidos se some tan como buenos soldados a la orden de sus
superiores? La clave para la comprens in del gobierno de gpbinc te briJ,
nico radica en la i nquebran table discip lina de "partido. La s razones de
es te fc!~eno son m~ltip!es.
La fi delidad al partido induce al miembro. 4-~1 Parla men.!-o a g ua rdar
la lnea de...!u partido aun a cos ta de s us eropias convicciones. En mu~
raras ocasiones. y de acuerdo el gobierno con la o posici n, te nd r luga r
una votacin Ubre; as. por ejemplO. sobre la rc[orma del libro de relOS o
sobre la a bolicin de la pene de lJluerte. La fi delidad a l par tido COI~p~,!-
sa: el diputado podr solamente con la ~da de s te alcanza r o conse
gu ir de nuevo s u escao parlamentario. Los diputados in dependientes han
desaparecido prct icamente desde que e l partido labo rista su primi los
puestos asignados a las universidades (1948). El sen tido comn y la ellpc
rie ncia d iaria han enseado al diputado las ventajas del sistema actual :
el gobierno ostenta el liderazgo indiscutible y, por tamo. la responsablli
dad, la maquina ria legislativa fun ciona sin f ricciones, los derechos de la
opos ici n son respetados y el alterna r de los partidos asegu ra r la confu rmacin democrtica de la poltica. Todo esto slo se puede alcanzar a
t ravs de la disciplina de partido que es a lgo ms que la coacci n mednica de la fraccin polt ica. Y, finalmente, la a menaza de disolucin parlamentaria reca lca y ace nta todos los otros mo tivos: caso de que la
mayora gube rnamental se quebrase y que el gab inete fuese derrotado
en una cuestin polt ica que ha s ido declarada por l de vital i mportancia, la consecuencia inevitable se ria la disolucin pa rlamenta ria. Nue"a ~
d cccioncs suponen para el diputado nucvos gastos p a ra la campana electoral y le exponen a las vicisitudes del juego elec toral. El dipu tado est
o rgulloso de su escaii.o y no desea pe rderlo; de aqu que obedezca a lo"
parly wllips, a aquellos que tienen el ltigo en el partido, \'otando tal
como stos se lo ordenan. !"a fue rza de la discipli na de parti do qued
p robada en la crisis de Suez de 1956, que produjo la escis in de la nacin
y -de la mayora conservadora en los Comunes. La maquinaria dd parlido trabaj horas ext raordinarias, y la temida revuelta de los backbellc hers. no tuvo lugm'. En la votacin decisiva dcl 6 de diciemb re de 1956
slo quince miembros del partido gube rnamental expresaro n s u oposi
c in sim blica al abs tenerse.
Desde el punto de vista de l proceso de l poder polt ico se debe r cons ide rar al gobierno del gabinete como una fu sin de ambos detcnt adores
del pode r independientes, gabinete y Parlamento, para const itu ir un mecanismo nico de l poder. en el cual ambos rganos es tn rc l icamenk
integntdos. En esencia, el gobierno de gabinete es inte rdependencia (k
a mbos d etcnladorcs del pode r por integracin. El contrapeso yace cn el
cons ta nte control a travs de la opinin pbl ica, cncarnada en la opusi-

TIPOS DE GO B IER~O UI! LA .DEMOCRACIA CO~STlT UCIONAL

] JO

13 1

t'ItOCHSO POLiTICO \. T II'OS DI! GOBIERNO

dn y e n las pcridicas eleccio nes generales. Comn uno de los ms afortunados tipos de gobierno de nUes tro tiempo -y probablemente de todos
los tiempos-, el gobierno de gabinete se basa en la eis tencia de dos
partid os. y de no ms, .,9ue ~ompiten :t se alternan en el gobierno, constitu ' ndose el electorado como rbi tro.
El gobierno degab ine tc ha s ido aplicado en aq uellos d ominios bri
t nicos -Canad, Aus tra lia, Sudfrica- que o bien he redaron de Ingla ter ra la estrue tu.ra bipartidis ta, o la imitaro n. Manjfestaciones tri partidis.
tas temporales tiende n sie m pre a transformar se de nuevo e n el siste ma
b ipartidis ta tradicional. Pe ro la ada ptabilidad de este tipo gubernamental
para o perar como un gobierno efi caz bajo las leyes del fair play de m ocrtico es tal. que puede fun cionar con xito en nacion es polit icam ente
maduras con una base p luripartidista. En aquellos casos en que la es tructura biparti dis ta no exis te org nicamente puede ser creada a rtificialme nte cuando dive rsos partidos for men du rante la duracin del mandato un a
coalicin gubernamenta l estable, a la que se enfrenta una opos icin igualm e nt e firme . J!s te es el caso de los paises escandinavos --como Noruega
y, por largo t iem po, en Suecia, donde los socialistas ha n ten ido la mayora absoluta, o en Dinamarca, donde a un un gobierno minoritario puede
es tar en el poder- y e n B lgica y Holanda, que son capaces ambas de
combinar la est:bilidad de gobierno de gabinete con el s is tema pluriparlidista. Las naciones mencionadas poseen una larga expe riencia e n el
autogobierno responsable _ Pero incluso E s tados nuevos con un s is tema
pluripa rtidis ta y con un violento te mperame nto politico. han ado ptado
con fo rtuna el ti po de gObierno de gabine te. por ejemplo, I rlanda e Is rael ,
que s ignificativamente han pasado por la escuela polit ica b ritnica . Se
pued e comprobar, por lo tanto, q ue e n la mayo r parte de es tos caso'i la
represent::.cin p ropo rcional, que favorece la fo rmacin de muc hos parti
d os. no s ign ifica un impedime nto para la aplicaci n afortunada del g()biemo de gabine te_ De c ualquie r manera, ~st e ti po requ iere de la naci n
que lo practique, sino una gran homogeneidad social y econm ica - 10 q ue
es- de mucha ayuda-, si, por lo me nos, un gran sentido dc responsabilid ad politica y autolimitacin , cualidades stas que no puede n ser c rea
das tan' s10 11 travs de una determinada regulacin cons titucional.

Q UI NTO TIPO: I1 t. I'RESID ENCIALl SMO

Desde la segunda gue rra mundial. el si stema gubernamental ame ri


ca no le es tan familiar al lec to r alemn y, e n general, a l lector euro peo
por m edio de co nfe re ncias y escritos, que se puede p rescindi r aq u de
s u descripcin limit:'mdose 13 exposicin 3 un 3n;ilis is est ructural. Este
anl isis consis ti d e n aplic ar al tipo gube rname ntal del p residencial is mo,

y dentro del esquema conceptu::.1 d ~ dis tribucin del eje rcicio del poder .
las tres nuevas categorias cons titu idas por la determinacin de la decisin
poltica fun dame mal , la ejecucin de la decisin )' e l control poUtico.
El gobierno a mericano cs designado comnme nte como u n gobierno
de separacin de podercs ( separatioll 01 pO'Ivcrs'. En los Estados Unidos
se habla ltimamente, cont inuando la designacin primitiva, de _sepa ra
cin)' coordinacin de poderes . Fuera de los Es tados Unidos sc con~e
es te s is tema gubernamental , e n \'"ud de la posicin dominante del p residente, como . gobierno presidencial. o .presidencialismo . Ya fue in'
dicado anteriormente q ue en el marco de la llamada se paracin de ... pode res_ , el concepto de .poderes. tiene un se ntido ms figura th'o que
es tructural)' debera ser su s ti tuido por el eonccpto de _fu nciones _, con
lo que queda ran designados los d ife rentes :Imbi tos de la ac tividad cs
ta tal. La concepcin defe ndida en la poca de c reac in 'le I~~ Estados
Unidos sobre una estricta y- rgida separacin de fu nciones, vig~nte tanto
en ; ICaria como en la prctica constitucion.3.l ame ricana y fran cesa, se
nos ai arece hoy como un-Q!9duc to ar tificial del racionalis-mo especula tivo de la 1 lustracin, debiendo s u naci miento al traspaso de los principios
mccanids tas de la fs ica de Newto n a la realidad sociopoltica. Este in
(ento estaba insp irado por la c reencia de que con el establecimiento de
un equilibrio en tre los d ive rsos detentado res del poder se produci ra una
armona permanen te en la sociedad es ta tal . Pero esta suposicin de que
detentadorcs del poder equilibrados se dedicanan volu ntariamente a cooperar al bien comn no es taba fundam entada psicolgicamente, y des
cuidaba peligrosamente el car~ c t er de monaco de la dinmica del poder .
La coexistencia de d iversos de te ntadores del poder rgidamente aislados
fue una ilusin intil, como qued demos trado claramente en la Cons ti
tuci n francesa de 1791, que in tent poner en prc tica la separacin de
funciones de Montesquicu.

I
)
)

El principiO : llltcrdepelldellcia por coordillacilI


No exis te descripcin ms adecuada para la \'ersin a mericana de la
separacin de funciones que la declaracin de Thomas Jefferson: . An
elec tive despo tism was not I.he go\'crnment we fought for; hut o ne which
shou ld not o nl)' be foun ded in f ree principies but in which the powers of
go\'ernment should be so d ividcd and balanced among scveral bodies
of magistracy. so that no one should transccnd their legallimits. ""ithout
being cffeclually c hcckcd amI restrained by the othcrs. ,. Los "einticinco
26. Not es (-"1 th e Sl<Ile 01 Virgiu ia. Ol1ery XIII, s:. 4. Ford ed. oC le/terson';;
Writing., cd . Wittiam P edCI1 (Cha iX'1 Hil1 , N . e., 1955) , 111 , p g. IZO. El hall<l1.go d c
es ta c ita h ay que a~radttrsclo a los editores de los I'apers 01 Tholllas Jeffe r$otl
(I'rincct on , N. J .) . EI despO t i~mo electi vo 110 fue el gobic rllO por el Que nosotros

132

PROCf:..'>O I'(JLhICO y TIPOS DIl GOBIERNO

hombres de la Convenci n de Filadelfia fueron mejores consej{fOS que

sus colegas de la As amblea Nacional fra ncesa. Con la idea de evitar tant o
el despotis mo legislativo como el absolutis mo del ejecutivo, mo ntaron en
su s istema gubernamental d iversos e indcpendienlcs detcntadorcs del poder, que esta ran unidos por mutua coordi nacin. Para alcanzar este objet ivo fueron utilizados dos principios diferen tes y has b. cierto punto
conlradiclo rios. Oc acuerdo con la teora cons titucional c!~ ina nle, las
aclividadcs estatales fueron divid idas en tres campos separados. cada
uno de ellos asign--do a un bod)! o/ mogistrof1.: e l ejecut ivo al presidente.
el legislativo al Congreso y el judicial a los t ribunales" En cada uno de
estos campos se concedi 31 respectivo dctent-dor del pode r autono ma y
m onopolio de accin, no pudie ndo scr violado este mbito por ninguno
de los o t ros de ten tadores del pode r. ~ s te fue el principio de la especiali.
zacin en el ejercic io dc las funciones estatales a signadas. Sin embargo,
como se era absolutamente consciente dc que un a is lamiento r gido de la~
funciones conduci rla necesariamcnte a bloqueos permanentes entre los
diferentes detentadores de l poder, parali7..ando as e l proceso poltico, se
c)(igi que en ciertos "puntos de contac to., exactamente dete rminados.
los detentadorcs de l poder independientes deberan ser de tal manera coor
dinados, que slo a travs de su cooperacin alcanzana validez eonst it\.!
cionalla es pecfica actividad estalal asignada al correspondiente de ten ta
da r del poder.
En s u to talidad, el mecanismo del poder se presenta, por lo tanto ,
como inlerclepcndcncia de los div~rsos detentadores del pode r por coordinaci n. Es fu ndame ntalmente d iferente de la interdepende ncia por inh:
graci n, carac ~ristica del ti po parlamentario. En esta ltima, el gobie rno
y el pa rlamento estn indisolublemente unidos y fus ionados, no pudiendo
llevar a cabo s u funcin sin la cooperacin, antecedente o subs iguiente,
del otro de tentado r de l poder. Frente a es to, la interdependencia por
coord inacin significa que los independientes detentadores del poder actan con autonomla dentro de la esfera de accin que les ha s ido asig nada, estando s in e mbargo obligados a cooperar en puntos de contac lu
establecidos de antcmano. La C)(igencia dc cooperaci n implica, a l mis mo
tiempo, una dis t rib ucin del poder.
Los detalles de la coord inacin e ntre el pres idelHe y el Congreso son
demasiado conocidos, y bas tar aqu hacer una e)(posici6n sumaria. Los
casos de cooperaci n presc rila juridico-constitucionalme nte no son nu m \!rosOS, pcro rad ican en pu ntos estratgicos del proceso politico. El presi .
luchamQS; 11()$Olros tuchamos por un gohic mo qu<, no eS I UI'~se fundadu !Kilu " n l u~
principios de la libe rt ad, si no por UIIO en el que los poderes gubcrnarne Olales eSlu\' l<-.

sen de lal manera d il'ididos y equilibrados enlre las diferent es aut oridades. q ue'
ninun poder pud iese Ir.aspasar sus l miu,,, 1"Gall's si n ser cfiCaZtllC nh: cont ,-o lado )
restrin,ido por los o tros .

'[>Os V E GOatE RNO \)E LA unl OC RA CIA CONS TI T UCiONAl.

133

dente toma parte en la legislacin a l firmar una ley adop tada por el Congreso, o al negarse a hace rlo (veto ). Caso de que e l preside nte sea \'eocido
por una mayora de dos t('rcios, el veto no procede y la ley entra en Vigor.
El Senado participa en la poiitica exterior dirigida por e l pres idc nte a tra
vs de la ratificacin de tratados, y e n el nombramien to del fu ncionariado, fllncin as ignada a l preside nte, por medio de la necesaria co!!,f irma.
dn senatorial de los no mbram ie ntos preside nciales. gn a mbos casos,Ja
accin del presidente pue de ser definitiva me nte impos ibilitada por negarle su apoyo e l Senado. El contro l judicial, por o tra parte, otro punto de
l'untacto entre los de ten tadorcs del poder, no estaba pre\'is to en el esquema constitucional ordinario, ya que los trib una les es taban limitados a apli,'ar las leyes decretadas por el Congreso y liml adas por el pre s idente~
Adems de estos casos de coordnaci n prescritos cons titucionalme nte,
~'x i st en o tras mutuas influe ncias c)( traconstituc ionales entre los de tentadores del poder. Po r nombnu algunas: el pres idente, en su calidad de lde r
del partido, influye e n la acti tud de su pa rtido en el Congreso. ELCongreso, al autorizar el presupueslO, Se intercala en toda la esfera de act ividad
presidencial que requiera medios L'Co nmicos. El presidente puede iidar
la legis lacin por medio de sus amigos de panido en el Congreso. El senador influye dentro de su Es tado e u los no mb ra mie ntos para determinados
puestos, asimismo en e l eje rcicio del .pat ro naje _ presidencial sobre los
o,;;rgos. En todos los rincones de la prc tica constitucional se encuentran
es tas -cone)(iones.
.
- -{ Ildepefldencia redprOl.:u de los de t elltallores lIel poder

El factor decisivo para diferenciar el gobierno p residencial tanto del


de asamblea como del gobie rno parlamentario radica cn la redp.!'~~~<!e llcia ~ I r ;Wde[! t{; y de! Congreso. El presidente no est
o bligado ero absoluto a presentar cuentas al Congreso. En el lenguaje del
parlamentaris mo es to quiere decir que no e)( is te una res ponsabilidad poltica que se pudiera hacer dectiva a t ravs del vo to de censura o por negarse el Parlamento a apoyar un proyec to legis la tivo cons ide rado de gran
importancia. Indiferentemen te de la opinin q ue le m.erezca el presidente
- Y. en ciertos casos puede ser muy poco favo r able-, el Congreso no podr destituirle de su ~g!? Es t'!: solamente podr ocu.!.rir~a .!ravs .!Jct ~ Ig;;:
10rado_ q~,_tras.!'.lt .. ansc urso de los cua tro aos de du racin de s u car:~
go, podr negarse a e legirle de nuevo, caso de que vuelva a presentarse.
Tampoco podr el Congreso conseguir la d estitucin d e un miembro del
gabinete del preside nte. I mpeaclmll!ll /, la a c usacin que no fue jams un
conlrol eficaz, ha quedado perfecta men te antic uada, u
Correspondiendo a la inamovilidad e irresponsabilidad del pres ide nte,
~obi e mo

27. Vid. i"/nl, pg. 266 Y ss.

J 34

PROCESO PQLi TICO y TlI'OS DE GOBIIlRNO


TIPOS DI! GOOIERI'O DI! LA DEMOCRACI A CONSTITUCIONAL

135

el Congreso

per manece tambi n e n su cargo durante e l perodo p r l!\'slo


c.~n l i tucio~al men te. l':.IdependicOI cmcn lc del desacuerdo que pueda exis-

t IC

-y ,en ciertos casos esta desavenencia puede ser muy grande_ entre

el pres id ente y la m3yorfa del Congreso, aqul no podr disoh'cr el Cong!cs 2 La inm unidad recproca y autonoma politica se d educe indirec tamen~c de la Cons ti tucin (urtculo 1, seccin 6, prrafo 2); . No SCllator al"

R epresc nl a li.v~ sha~l, d ur ing the t ime for whch he was c lccl(x1. be a p po inl e~ 1,0 :lny CIvil offl ~e u nde r he Uni lcd Sla tcs .. .. and no person h o lding
o~l ce u~d e r the Um lcd Sta tes shall be a member of eilher housc dur ing
bIs conllnuance in office. : La incompatibilidad const ilucion:l l del caro
go ~ubernamelllal con el m :lnd:lIO p:lrlamentario es un punto centr:ll dd
rgIme n polit ico americano. Excluye nd o rad icalme nte c ualquier identidad
p~ rson~l ent re un miembro del Congreso y o t ro del gObie rno o d e I:l adm i.
mst~aeln, se ~:l CC abso luta men te impos ible la inte rdepe ndencia por in t,e.
gracln, esenc Ia de l pa rlamen ta rismo. El sistema separa a los de te n tadores d el poder u nos d e otros y s u cooperacin y coord inacin: en 1:1 que se
basa su comn pa rlicieaci6:n en el ejercicio de l poder, queda limi tada a
los p un tos d~ ~'!.!a c to constitucio na les y enracons tituc ionalcs.
Dado quc los dife re ntes de te n tadores del pode r son mantenidos a is la.
damente unos de o t ros, se d eberan producir bloqueos e ntre cllos y, c o mo
c~ nsecuencia d e eslO, d eberia ser temida cons tante me nte una paraliza.
c ~n de todo e l .ap~nllo es ta tal. Si e s to no o c ur ri durante los prim e ros
a ~ os de la Republlca a m e rica na, fue debido a la socied ad ag raria y so.
~ta hn e llte ho mognea d e. la poca p rc indus lrjal, en la cual una oligarq u:
19ua l ~ c nt e homognea d irigi la empresa e s ta tal. Y que esto no haya
o c urr Ido m.1s ta rde, cuando los Es tados Unidos en traron en la poca de la
ind u strializacin y d em ocrat izacin, se dcb(' al nacimien to \' a la ac t i\'idac!
de los pa rtidos polticos, que ni pudie ron ser p revistos
fueron desea.
d.os por los fu ndadores. de la Constil ucin.-L a rtid~ polti eo s(' com'ir.
t l e n e l lazo .Qe l!na um n q ue no exista entre los di"ersos detentadorcs
de l poder, a islados cons t itucional m en te. El partid o poltico es el eombust~ blc d e la. ma qu inar.ia esta ta l, s in el c ual es ta u ltima se hubiese paradu
Slll r emedIO. El par t Ido es la correa d e trans mis i n para trans lormar d
lide razgo po l~ t ico de l je~e d e gobiemo en el a ctua r del Congresq.
. Fue pr:lcl lea men te c te rto en el p3sado y te ricame nte lo puede segu ir
s tendo hoy, que el d eten tador del cargo presidenci31, c uando d isponga d I.'
una mayo rfa segu ra en a mbas c m aras -y ste fu e el caso casi in"aria.

nt

27a.. Ninlun sen3dor (1 r.,p re~n t~nlC POd r. !ll,entras dure ct termino por el cu ~1
fue dClldo. se r .nomb rado P~ 1"3 mngun cmpl..'O ",nl, dcpendiente de la aUlorid ad (]"
tos E s tados U,!,dos, .. , y nad Ie ,!ue ocupare .un empico dependic:mc do: la auto r idad
de _ESlados Umdos podr ser nllembro d e mOluna de las t"maras. mientras desem.
)en<! tal I'm pteo.

blemcnte e n el pasado al princ ipio de un nuevo perodo presidencial


has ta o,ue b. t radic in se ro m pi por las elecciones de 1956-- est en
s itua c in de coord inar la pollt ica de l presiden te con la d el Congreso. As!,
pucs. cuando la constelacin bipartidista sea especialmente favo rable, el
sistema preside ncia li sta americano, prct icamen te, se po dr. cas i convcr
t ir en esa variante dcl pa rlame n tari smo d esignada como go bierno d e
gabinete, )'a que el presidente podr apoyarse en su part ido, mayoritario
en el Congreso, para realizar s u poltica.
Pero es to ya no es la sit ucin nonnal, s i es que a lguna vez s e p rodujo. Se d ebera d e pensa r que, dada la sepanei n cons ti tucio na l entre
los independientes d e tentadores del poder, la d isciplina de pa r t ido sera
casi indi spensable para U ll luncionamien to s in fri cciones d e l meca nismo
d el pode r: e l presidente slo podr.1 cumplir su misi n d e lide razgo poli.
t ico cua nd o la mayora en ambas camaras de l Congreso le sig:l lealmente,
en lo bueno y e n lo malo: de otra manera, en un s is tema bipartid ista el
partido de opos icin podra d esbaratar s u polit ica. Pero es ju stamente
e l s u puesto de que e l pre sidente p ued a a poyarse e n la mayo rla d e su
par ti do, e l q ue fa lta . Presc indiendo comple tame n te d e la es truc t u ra id eolgica d e l s istema bi partidis ta americano, que en puntos esenciales e s
e nteramente ,singular, la funcin d e los partidos es d iferente bajo el siste ma presidencialista y bajo o t ras fo nnas de gob ierno. Son d os las razones principales para q ue el pres iden te no p ueda im poner su volun tad a l
Congreso. Por u na pa r te, suele ocurrir frecuentemente que el partido del
presidente p ierde la mayorla e n u na d e las d os cmaras con oca s in de
las e lecciones inter med ias (m id-term ~lectioPls), que tienen luga r hacia la
mi tad d el pe rodo de s u cargo, ocu r riend o as, con frecuencia, que el pre.
s idente se vea enfrentado a d os cmaras e n la s cuales la oposicin d eten
ta la mayo ra. En s('gundo lugar, los partidos ame ricanos en el Congreso
se ca rac te rizan por la a usencia de disciplina d e pa r t ido, lo que q uiz
cons ti tuya su mayo r d el eeto. Puede ser q ue para este fenmeno existan
impera t ivas razones sOeiopsicolgicas; el Senado, especialme n te, es t
const ituido por noven ta y seis sup('rindividulllis tas .. p r imado nnas que
no es tn dispues tos a some terse a ninguna di rectriz exterior. Ad e m s,
puede ser que m uc hos m iembros usen su partid o para conseguir e l ma no
dato, pero un nlme ro co nsiderable entre ellos con sig uen s us escaos
como indepe nd ientes. La razn fu ndamental para la inexis te ncia d e la dis
ciplina d el partido cs, s in embargo, que, com o en e l pa rl::uncllIa ris mo c1
sico fra ncs, el presid ente no posee el derecho de d isolver el Congreso.
Los mie mbros d el Congreso son tan inamo vi bles como el presid e nte mis
mo. E.ste p u nto puede ser que tenga m enos importancia en los diputados
ele la C.m ara de Re p resentantes, c uyo mamb to dur a d os aos _ i nu ~ i ta
d a men te corlo para una a samble a legislativa-, que en los senadores
c uyo perodo alcanza seis aos. Con una disciplina de parlido, y caso d e

136

PROCESO I'OLlT JCO '1' TI POS OF. GOBJERl"O

q ~~rc sidcntc dis p_usi~a de una mayora segura en ambas c.... Jaras,
clis.tema americano fu~cio~~r!!. probai2.1cmcntc como el gobierno parlamenl ~i.?_e!l.. In g~ ~!"1!4-s in_di~ciplina _d~ .p~i do , no supone mucha diferencia en el rc sidencialismo si e n la asamblea legislativa es tn re presentados dos o ms partidos pol ti~os.
ha mostrado la experiencia en
lbel]t'illlrica, d onde se ~-pQ9.ic!--rer ~Ut; el siSl ema pl u ripa rt idista usual
no dcb ili!a el poder del legislativ0J....!!i el sistema bipartidista fortalece a l
Rrcs idenlc.
.
Llegado a es te punto, h ay que hacer refe rencia a otro aspecto: durante los ltimos vei nte a fios, por lo menos desde el fmal del N cw Dcal , el
sistema bipart idista americano se ha t ransfo r m ado e n una especie de
forma hbrida: es tan to u n s istema bipartidista como pluripartidista. El
esquema bipart idis ta funciona invariableme nte en las elecciones para- la
presidencia y p ara el Congreso: la aparicin efmera de te rce ros partidos
en ambas votaciones son las excepcioncs que confirman la regla. Pero
una ver; que las elecciones han te nido lugar , en las ltimas dos dcada; se
han p roducido p rofundas flS uras en e l sistema bipartidis ta t radicional.
Tan to los r epublicanos como los de m cratas carecen de homoge neidad
~o ltica . Los rep ub licanos estn escindidos en la faccin Jibe; al y co n ~~r
vadra, y e n los demc ra ~s se rpues tra toda va una escis i n ms p rofunda entre los progresistas del Nor te y los archiconservado r es e n el Sur,
producindose esto 110 sI~ como- consecuencia de la cuestin racial, her~ci,! tOdava sin liquidar de la guer ra de Seces in. Es ta s ituacin es la
razn de esas mayodas legislativas constantemente fluc tuantes e n e l
Congreso, y del conocido fe nmeno de las evo taciones c r uzadas (crass
votingJ. en las cua les los disiden tes del part ido gu bernamenta l se unen
a la oposicin en la vo tacin y los desertores de la Qposici n vo tan con el
pa rt ido gube rna m ental. Las condicio nes casi anrq uicas en el actual Congreso contribuye n a a umentar las dific ultades para llevar a cabo el
liderar;go poltico presidencia l, que no podr apoya rse ni e n la lealtad ni
en la disciplina de par tido. Aqu hay q ue sealar ta mbin q ue el "'patronaje preside ncial sobre los ca rgos adminis t ra ti vos ha desaparecido en
gran parte, debido a que e n la act ualidad el pe rsonal de la administracin
pbJica est constituido casi e n s u totaUdad por funcionarios de carre ra.
Este arma presidencial. p rimitivame n te tan poderosa para persuadir al
Congreso - un pariente lejano de l governmeut by cormp/ioll de Walpole- ha perdido prc tica mente toda s u eficacia.

CILma

E l regimell de gobi emo ameri ca/lo y la '/lleva divisi6/1 triparti ta


de las funciones estatales

__Difcilment e ningn otro tipo de gobiemo democrtico constitucional


se ha a lejado tanto de su concepci n o rigi naria como e l presidencialismo

T II'{IS !lE GO lllIlR NU IJ E LA DEMOC RA C IA CONST IT UCIONAl.

137

amerLc~ nq, Vna observ~cin superficial de la ~in~ica~F?li l ica ens ea ya


q ue la 4ivisin clsica en funciones separadas de gobierno. legislacin y
judicial es t superad~. Por ello, se obtiene una versin ms realis ta aplicando la nueva divisin t ripa r tita: de te r minacin de la decisin, ejec ucin de la d ecisi n y control poltico.
la imagen ge ne ral es la siguiente: en la mayor par te de los casos la
iniciativa pa ra la decisin poltica fundamen tal parte del presidente, ocasionalmente, sin embargo, el Congreso puede tambin encender la m echa.
I nde pendientemente de donde prove nga la i niciativa, el presidente est
obligado a compar tir la decisin real sob re todas las cuestiones polticas
importantes con el Congreso y, frecuen te m e nte, baj o las condiciones
prescri tas por ste, ya que sie mpre existe la necesidad de po ner en forma
de ley la decisi n polti ca funda mental to mada, y, adems, en cas i todos
los caso:;; tambin porque los medios econm ico:;; necesarios pa ra su realb:acin deben de estar otorgados por el Congreso. Las comisiones encargadas del presupuesto controlan fr amente cada paso q ue la admi nist racin pla nea. El contraste con l nglate r ra, donde no ocurre que u na
decis in poltica fundamental del gabinete sea frus t rada por los Comunes pese a sus prerrogativas fi na ncie ras, siendo .concedido el dinero pedido, en los Estados Unidos suele ocurrir con frecue ncia q ue no sea concedido el di nero pedido. Aun e n poltica exterior, esp ecialmen te asignada
a l ej ecutivo, no se puede hacer caso omiso del Congreso cuando sean necesarios medios econmicos, teniendo que tener en cuenta, adems, que
cualquier tratado internacional necesi ta ser ratificado por el Senado. La
ejecucin de la decisin to mada, nuevamente dominio especifico del presidente segUn el texto constitucionaJ, es ta m bi n una fu ncin que debe
ser compartida por el presidente y el Congreso, ya q ue es necesa rio em itir leyes y o torgar recu r sos pecun iarios. El cont rol poltico, final men te,
est e:d endido en ell ipo gubernam ental americano de la forma ms amp lia. Aqu ha bra que recordar los famosos frenos y contrapesos (cllecks
and balances ). Frente a l Congreso, el presidente usa el veto q ue, e n cont raste co n pocas anteriores de la Re pbl.ica ame ricana, es u sado con
m ucha ms frecuencia contra leyes que e l ej ecutivo desaprueba po r
razones polticas. Con ayuda del ve to, en su form a actual. el p residente
aspira de hecho a una par ticipacin en la f uncin legislativa, m uy por
encima de la intencin o rigina ria de la Cons tituci n. Por su par te, el
Congreso goza de un mayor repertorio de posibilidades de control sobre
e l gobierno y la admi nistrocin, y hace uso de ellas de for ma c reciente:
j unto a los "puntos de contacto_ establecidos consti tucional men te ----confirmacin de nombramientos personales y ra tificacin de tra tados internacionales :1 t ravs del S enado-, el o torgamiento de medios econm icos
y la ac tividad de las co mis iones de investigacin han tomado lugar pree-

138

PROCESO POLiTlCO y TI ros DE GOBIERNO

mincnle. Los frenos y cont rapesos no estn confinados tan slo a los
casos previstos por la Co ns tituci n.
El pueblo, organizado co mo elec to rado en los pa rtidos polticos, to ma
parte tambin en e l control politico. Dado, s in embargo. que no e xiste
Ilinguna pos ibilidad de d e s t itu ir al presidente a tra vs d e un VOIO d e no
c onfianza o disolve r el Congreso, casos stos que pueden conducir en e l
parlame ntaris mo a nuevas elecciones, el ejercic io de la funcin de contro l
a travs del eleclorado no es ni conlinuado ni aClua li7.ablc en cada m omento; estar paralizad o durante el mandato y slo se activa r en pocas
de eleccio nes, que inalte rableme nte tendr lugar cada dos o cuat ro a os
en la primera semana d e no viembre. So n Taras las elecciones co mple
menta rias para e l Congreso y no s on valoraq,as cn absoluto como indicios
d e Ic ndc ncias politieas. Desde el punto de vista de una intens ificac i6 n d el
co ntrol dcmocF.ltico el mandato corto, en SI objetablc, d e los mie mbros
de la Cmara de Representantes es beneficioso, ya que da pos ibilidad .
por lo menos cada uos afios . de conocer cm o marcha la corrien te polt ica. Por es ta razn, el pres idente y el Congreso son mucho menos sensibles a las tendencias del electorado que e l ga b ine te britnico y la Cmara de los Comunes, pero est n, por otra p a r te, mucho ms expuestos
que s us equivale ntes britnicos a los pressure groups y a los grupos d ~'
inte reses q ue o peran co n un desembarazo s o r prenden te." Solamen te es
en la segunda mitad d e l pe riodo de su mandato cuando la ante na de l
m iembro de la Cmara de Represen tantes se deja os tentar ms por el
estado de nimo electo ral en s u circunscripein.
Finalmente, es te s is te ma de cont rol, que no tiene lagunas, abarca tambin a l poder judicial donde yace una pec ulia r manifestacin de l sis tema
g ubernamental americano. Los t ribunales . e n prime ra linea la Suprem e
COllrl , se in lerca lan en e l proceso del poder a l r eclamar , o usurpr, e l de
recho de invalidar leyes del Congreso por ser incompatibles con la Const it ucin. As , pues. t ras pas ando s u funcin normal de ejecutar la decis in
politica, la S uprem e Court se ha a s ignado un co ntrol sobre las decisiones
polit icas ap robadas por d Congreso y e l presidente. Si bien no cabe con
cebir al tipo de gobierno americano s in el cont rol judicia l de la cons ti.
tucionalidad de las leyes?" la in te rcalacin del pode r judicia l en el
proceso del poder c s, desde luego, comple ta m en te ajena a la concepcin
o r iginaria de detentado res de l p oder respectivamente inde pendientes.
y es to tanto ms se lie ne e n cue n ta que el tribunal, que co nstante m en te
inte rviene en la aeti\'idad de los otros detentadores del poder, es t excluido de c ualquie r cont ro l ejercido por s tos o p or e l eleClOrado.
Con~ iderado en un con texto fu ncional , e l t ipo ame ricano de int erd e.
28. I' id . " fra. p l. 432 Y S5.
29. El t( ma 5C r.'I tra lad o en ro rma detallada ms adelante.

iJPOS DE COBlERS O DE LA DEMOC RACIA COSSTIT UCIOSU

139

pende ncia por coordinac i n no es ni p res idencialis mo ni lo quc se d es igna como gobi<'rno d e congreso, expresin sta quc vendra a designar la
\'e rs i6 n ame ricana d el gobierno de asamblea . Si e l t ipo de gobierno se
incl ina ms hacia la una o hacia la o t ra configuraci n poltica, esto depende r de la persona lidad que se e ncue ntre e n la Casa Blanca. Woodrow
Wils0l!.Pl!do designar ace rtadamente e n los ailOs oche nta del s iglo pasadQ, el rgimen poltico ame ricano despus de la gue rra civil de S ecesin
como un gobierno de congreso. La s up remaca del legis lativo se aproxim
en es te tiem po a la s ituaci6 n de la Fra ncia re publicana. El s istema a meri
ca no se convini e n un pres idenCialismo aut ntico solame nte b ajo el li
dgrazgo de una fuerte persona lida: en el siglo XIX. l ac kson y lincoln .
y en este, el viejo Roosevel! , Wils on y Franklin D. Roosevelt _ Desde en
mnces, ('anta bajo Truman com o bajo Eise nhowe r se ha tendido ms al
ma rco de un gobie.rno de co ngreso. Observadores e xt m njc ros, como en la
Francia contempornea, que ven en e l s istema ame ricano Ulla garanta
per s e cont ra el riesgo de una. s uprcmacla del Parlamento,'O mal interpre
tan la din:imica del poder en los Es tados Unidos igua l que Montesquieu
e n su errnea inter pretacin del rgimen gubernamen ta l ingls bajo la
casa de H annover.
No es ninguna e.1(age racin cuando se designa a l tipo ame ricano de
gobierno como el de ms d ifcil funcionam iento, particulannente si se le
equipa con las complejidades d el federalismo, que por su parte supone
t ambi n el dificil intento de es tablecer. e n base terri torial, un e quilibrio
entre con t rapues tos inlereses del poder. Que e l sis tema sea capaz de funcionar es cas i un milagro, slo explicable por la abunda ncia y fu erza de
una nacin que puede permitirse e l lujo de un s is tema gu bernamen tal
pes ado y ruinoso. Pero su \'alor educativo 110 d ebe ser minimizado. J u stamente esa interdependencia por coordinacin, que es inheren te al sis tema
poltico americano, ha e ntrenado al pueblo ame ricano e n e l arte necesario
de l compromiso poltico. Y en es to no cambia nada e l ruido cons tante \'
e l, ocasio nalmente, cor ro mpido y pcnoso olo r d e la poHtica dia ria am e ric~ .
na. En poca de c ris is - guerra civil o CIterior, t ras tornos econmicosel sistema b'Ubcmamental americano ha s ido s iempre capaz de mantener
la eficacia necesaria. El centro d e gral'edad polt ico se t raslad al pres idente, s in obligar a ste a recurrir a medios ilegales , some tindose el
Co ngreso \'oluntariame nte a su lide razgo.
No puede sorpre nder , por lo tant o, que el preside ncialismo americano
no haya encontrado races en ningllll ot ro ambien te poltico. La introduccin en e l parlamenta ris mo europeo de un preside nte que, al estilo ame3D. FKAN~ I S GoI;U ~l Vers une nouvelk orientation de ]:, ri:\'ision eonslitutionnelle? . en Rf!\'Nf! fran{:aisf! d e sci,,"ce po/iiq"". VI ( 19S6). 493 Y ss., se muestr:o jus-

ti!ic:.damcntc esc pt ico ante la s rcc ic nl eJ propues tas de Jos profcwrcs DUVERGER y
CAI' n~Sl' de inuooueir e l s is tema p rcsidenci al i~ ta e n fra ncia .

().

)
I

140

141

I'ROCESO 1'0 t.lT ICO y TIPOS 0 10 C081 ERNO

TiPOS DE GOBIE RNO OE LA OEMOC RA CIA CONSTI TUC ION AL

rica no, fuese independ iente y e legido di rectamente por e l pueblo, ha significado la sente ncia de m uer te para el constilucionalis mo. La 11 Repbli.
ca f rancesa, la Repblica de Weimar y la Espaa republicana son prueba

En una palabra: ~l tipo de gobie m o ~meri ca n o, bie,\que se le designe como . presidenciali smo_, o como gobie rno con "separacin de poderes. o con "separaci n y coordinacin de funciones_, es casi u n produc to
especficame nte naciona l del pue blo ame rica no, q ue h a reci bido ms
bendiciones de la p rovidencia que ni nguna o t ra nacin e n la his toria de
la huma nidad. El m ilagro de la Re pblica ame ricana no se bas a en s u
Cons titucin, sino que se ha dado a pesar de etla.

de ello. Estados ma rginales como Finlandia son excepciones y en estos casos el presiden te acep ta la situacin creada por la din m ica parlamentaria.
En I beroamrica, donde desde hace siglo y medio se experimenta con el
s is tema prcs idencialis lil america no, cabe deci r que ste no ha apo rtado en
absoluto la co ntin uidad const itucional y el buen gobie rno q ue se espe raba
de l. Por doquier el presidencialis mo d e inspiraci n no rteamericana ha
dado lugar a u na f onna iberoamerica na de a utoritar ismo, e l caudillis mo.
La preside ncia se convini en el inst rume nto de pode r para la a m bicin
de un ind ividuo a l>oyado por el ejrcito, la o liga rqula terri torial y la I gles ia, o la presidencia adq uiri, en concesin a la tendencia de la poca, rasgos euasiplebise ita rios para poder navega r co n el viento de las masas sublevadas cont ra e l arcasmo feudal. Frecue ntemente, u na junta militar,
s iemp re co n u n preside nte a la cabeza, domina sin ningunas preten siones
ideolgicas y se present a con un d isfraz pseudocons tit ucional, o como
nudo poder u fano de no poseer ningli n ado rno consti tuciona l. E[ presi
dencialismo americano ha podido fu ncio nar tolerablemente slo e n algu
nas pocas nado nes politicamente m aduras y con una clase media inde
pendiente como, por ej em plo, Arge ntina y B rasil hasta 1930, en Colo mbia
has ta 1948 y e n M6:ico e n los ultimas t reinta aos.
tJl tima me nte, e l p residencialism o a m ericano ha pe rd ido muc ho del
carcter mgico de q ue goza ba e n Iberoam rica.u Chile posey, desde
1891 a 1935, un gobierno parlamen tario com pleta mente ar ticulado, e n e l
que la inesta bilidad del gabinete y e l dl ollmement d ll pOllvoi r se asemeja ron m uc ho a las ltimas dcadas de la [11 Repblica f.-a ncesa y,
j ustamente, por las m ismas razones: al presidente le fal taba la facultad
de disolver el P3r1amen to. En el ao 1925, Chile re to m a un pres ide ncialismo modifi cado, dotado, sin emba rgo, de ciertos rasgos pa rlamenta rios:
el Congreso puede operar como co n trapeso de la sup rem acla presidencial
y e l gabine te no puede gobernar s in el apoyo parla menta rio. La Cons titucin ha confi r mado su utilidad tam bin e n pocas de c risis . [nte ntos
semejantes para conciliar e l preside ncia lismo con el gobierno pa rla me nta rio como e n Cuba ( 1940), Vcnezuela (1 947) y Guate ma la ( 1945) han s ido
de corta du rac in y h an acabado en jun tas autocrticas a nticonst ituc ionales. Otros experimentos hechos con e l presidencialismo a mericano en
As ia son todavla poco convince ntes, como en Filipinas (Constituc i n
de 1935 ), o completamente descora7..0nadores, como en Corea del S ur
(Const itucin de 1949).
JI. Vid . U ;ntercs.1nle e~posicin d e Wl1l.1Al.t S. STOK.ES, . Partiamenl ary Govem .
menl in La tin .... metica., e n "-muican Po/ideal Scicncc R~",."",, XXXIX ( t94S),
pg. 522.

SEXTO TIro: El. GOBI ERNO IH RI:CTORUI_ ES SU I 7.A

Suiza presenta, para e l eS lUd io~o de in s tituciones pollicas comparadas, un tipo de gobierno slIi gellui s, a unq ue la Constitucin de la Confede racin S uiza de 1848, comple tame nt e r evisada e n 1874, siga muy de
ce rca e l ti po de gobierno de asamblea. Una vez ms, sorpre nde el abismo
existe nte entre la vol untad de la Constitucin y la realidad polt ica. El
r gimen poltico SUi7.o en la ac tualidad no l iene nada e n comn con
el modelo clsico de la Revoluc i n francesa . E [ pu nto centra l [o ocupa la
Asamblea f ed eral ( Bll n desve rs(m u n lun~) que, segn e l articulo 71 , es .. el
de tentado r d el poder s u premo_ (obers l e GelVllll) de la Confede raci n .
Es t cons ti tuido por dos cmaras, la cmara baja llamada Consejo Nadonal ( N ll tional ral) y la cm a ra alta, Consejo de los Es tados ( Stand erll l) ;
es ta ltima es un rgano federal que ha si do co nsciente me nte imitado de
la realidad ame ricana, a unque no posee la s upe rio ridad que sobre la o tra
cmara detenta el Senado a mericano. Po r o tra parte, e l gobierno fede ra l,
llamado Consejo Fe de ral ( Bllndesrllt), est constituido por u n g rupo de
s iete ho mbres que, como la cmara baj a del Pa rlamento, es tn elegidos
por uo pe riodo de c u atro a os. La eleccin tiene luga r;; travs de ambas
c ma.-as del Pa r lame nto, q ue juntas cons ti t uye n la Asa mb lea Federal
(lJund esv er so mmlzm g). El gobierno suizo es, pues, un rgano colectivo ,
un dirCClOrio, ~.- I~ cua l ~1 !.ipo de_ g<!p~rno ser tambin desig nado
comp_gobierno di rec to rial. E sta ins tituc i n se re monta a la Constituci n
direc torial fra ncesa de 1795. En oposic16n ,7isesigue -ex~lusivamente al
leXlo constitucional, a la Asa mblea Federa l do tada de ilimi tados pode~es,
e l Consejo Fe deral cs designado poI' la Constit ucin (arlfc ulo 95) exclusivamente como la _a u toridad ( B ebo r de) ejecutiva y directora suprema de
la ~de ra cin ,., E s d igno de se.- notado que es tas disposiciones corresponden cas i textua lme nte a los artic u las 57 y 64 de la Cons tit ucin
sovit ica de 1936, que presenta, como ya se d ijo, un tipo puro de gobierno
de asamblea. De acu e rdo con e l principio fu ndame nta l q ue ins pira la
Co nstitucin del gobicrno d e asamblea, el Consejo Federa[ es sola mente
el agente subordi nado del Parlame n lO y no un de te ntado r de poder, independiente por pr opio derecho.

"2

I'ROC ESO POLITI CO y Tiros DE GOO IERNO

L1 conformacin fc t ica de l pode r no correspo nde a la concepcin


a m ericana de separacin de funciones, aunq ue a lgu nas veces, errneamen te, haya s ido com pa rada con ella. Tampoco es el Consejo Federal un
gabine te de partidos com o en e l pada menta ris mo, a unq ue sus mie m b ros
estn escogidos por e l Parlamen to en tre los lde res de los partidos. No
cabe, por :lnto, habla r d e un gabinete constituido por las fracciones del
Pa rla mento, d a do que la pertenencia a l Consejo Federa l es incom pat ible
con el manda 10 p a rlame nt a rio. Pese a esto, los miemb ros del Consejo Fede ral estn presentes en las sesiones plenarias y en las comisiones en
ambas cmaras del Parla mento, to ma n d o, a sim ismo, p a r t e d i rectamen te
e n el d ebate . La carac terslica esencial del parlam enta r is m o est a u sente e n el sis tema suizo: la Asamblea Fed era l no podr obligar a d im ili r n i
a l Con sejo Federal considerado como un lo do, ni a alguno d e s u s m iem b ro~e9.~ ~ed i o de u n vo t o d e no confian7.a; a s, p ues, a q u yace, al mismo
lie m po, una im portan te \'ari acin d el a rq u etipo de l go b ierno de a sam b lea ; con st e, sin e m b a r go, coincid ir n uevame nte en la p osi bilida d p ara
0:1 gobierno de d isolver la Asa mblea y en la ausenc ia d e un presid e nte de l
E sta d o . E l p res iden te del Co nsejo Fed e ra l, una funci n a n ua l en la que
se irn alterna ndo sus m iemb ros, lleva e l ttulo m e ram ente d e p res id en te
fede r al y eje r ce su s f u ncio nes d e pro tocolo:
El proceso natural q ue nece saria me nte sufre el gobier n o de a samblea
ta m b in s e ha producido en la rea lizacin s uiza de este r gimen p o ltico.
Fie l a su m od elo, el Consejo Federa l se ha co n vert ido en un fu e rt e rgano e jec u tivo que d om ina a los otros d e tentado res del p oder: en lugar de
m antene r se co m o mer o age m c subordin ado d el todopoderoso Pa rlame nto, ha tomado pape l de lde r p o ltico que no le ser disputado p o r la
Asamblea . En e s te desarrollo , fuera del texto y d e la voluntad de la Co nstitucin, son respon sables di ve r sos factores: e l Consejo Fe de ral es un
comi t de coa licin d e los ms i m porta nt es pa r t idos qu e se r eparte n entre e llos los s iet e p uestos segn u n ac ue rdo a nterio r. Desde hace alg n
tie mpo, lo s socialis tas t am b i n estn re p resentad os; tras h abe r s ido largo
t ie mpo excluidos por los par t idos b urgueses, no se les ha pod ida n egar
ho y la e ntrada, ya q ue los sociali s tas co nstit uye n , alte rn an do con los liber ales, e l p a rt id o ms poderoso. Pe ro aque l que ha sido u na vez e legido
mie m bro d e l Consejo Federal, dese m pear su c a rgo sin consideraci n
a lguna hacia su pa r t ido, y se dejar guiar exclusivam ente por el bienes ta r
de l E s ta do s ui zo; ser e legido, p ues, por su c a pacid ad a d ministrat iva y
o lgani zado ra, y no po r su posicin d e po!itico e m inente de un parti do. Es
una conven cin consti t ucion al q u e e l miem b ro del Consej o Federal pernlan ezca e n su cargo ta n to t ie m po com o lo d esee, de ta l m aner a q u e S u iza
dis p on e de u n gnlpo cas i p e r ma ne n te de tcn icos gubernamenta les, como
no se da e n n i1"!~n o t ro p as. La corru pcin es casi desconocida en e sta
fe liz n aci n. El rasgo esencial de la organizacin de l Consejo Fed e ra l es

TIPOS DE GOB IER NO DE L\ DEMOCRA Cl.\ CONSTITUCIONAL

143

q u e e l com it o d irectori o gobernante a sume, e n vi r tud de dis posicin


consti tuciona l , la resp o n sabilidad colec ti va p or su con d u c ta a nte e l Pa r
la m en to y e l p as."
La inic ia t iva p ara las d ecision es polticas fu ndame ntales p a rte de l Co nsejo Federal, y as 10 e sp e ra e l pas. La Asamblea Fede ra l, po r lo gener a l,
acepta las d irect r ices p olticas de l gob ierno y las trans fo nna en leyes,
com o parte d e la fun cin d e ejecu tar la decisin, a u n q ue a mbas cma ras
pueden p r esen ta r p royec tos de ley. El respe to an t e cl lider azgo poltico d el
Consejo Fe deral va ta n lej os q u e los tp icos con troles pol ticos del P arlam ento ha n d esapa recido casi por completo. E n este sen tido, Suiza t ien e la
suerte de ser casi un pa s s u bd esarro llado. Rara m en t e s u e le ocu r rir qu e
o:l Con sejo Federal sea des a pro b ado po r el Pa rl a m e nto ; c a so de qu e esto
se p rodu zca , el gobierno se someter a la d ecisin pa r lame ntar ia .
Segn la Cons titucin - y csto es aIro rasgo es p ecfico absolutamc nlc
compa tble con el con cepto del gobie r n o 4e asamblea b ajo la soberana del
pueblo- e l c ont ro l p o lt ico se d es p laza del gob ie rno y del -Parlam ento ,
que con stituyen el cen tro de gra vedad poltico, a l p u eblo constituido e n la
to talidad de los elec t o res; la costumbre cons t itucio nal s igue tenazme nte
oto rgando el derecho dc vo to s lo a los varon es. u Los elec to res d~be rn

o
)

32. Vid . " f r a. pg. 237 Y ss.

33. La Const itucin Fede~a l no dice nada sob n: este punto, es tableciendo lan slo
en los artculos 43, p;irrufo 1 y 74, prrafo 1. que lodos los ha bitantes de u n cantn
tienen Que pa ~t ci pa r en todas las eleccione~ IIcncrales y los ~efcr ndums. Esto se ha
entend ido siempre Que haca referencia tan slo a los habitantes va rones. El a taque
contra el monopolio politico de los hombres. en cuya defensa se usan lamo anrumen
lOS federa tes como sociolgicos y econmicos, se llev en dos frentes, en la Federa
cin y en 10$ cantones, entre los cuales especialmente los ru~a1c:;; no queran saber
nada del sufragio femenino. En los cantones tuv ieron lu:ar, entre 19[9 y 1956. no
menOS de veilltill ueve ofensivas l"1PIC'S, sin xito, en nue,e cantones y dos medios
camones (cfr. A"rot)o."l!TTI! QU I NCII I!, ~ r.., suffrage fm inin en Suissco, en Revue Ira,,
('aUe de sciencc poUtiqllc, I V (I9S4). 53J Y ss. Slo en el cantn de la ciudad dc
B a.~ i lc... fue adoptada en el ao 1957 una enmienda co nslitucional segn b. cual a las
mujeres se les podra conceder el derecho de voto; se hilto uso de es tu, finalmeme,
el 6 de diciembre de 1958 en referndum. La Constit ucin de Zurieh autoriw al 1cll"is.
lador " otorgar el sufragio femeni no en el ao 191 1, sin que ste se ha)'" decidido
hasla hQy a tomar esta medida.
En la Federacin, segn la opinin Renera!. seria necesario un a enmienda cons! i.
lucionaJ. Todavla en el ao 1953. los Consejos de la Confederacin Se haban unido
por abrumado ra mayora a la posicin IlCllan'a del Con&Cjo Federal. Pero el 2 de
marzo de 1957. por primera vez en la historia suiza. fue permi ti da por las auto rida_
des locales la participacin de muje res en un n'f~ rndum f~d cral que se celebr en
una pequea localidad de as montarlas (420 habitantes) del cantn arehiconscrvador
de Berna; en este refer ndulll se lralaba de hacer obliKato rio tambin para las muje.
res el servicio de bomberos. En tres eom un idades ms grandes, todas ellas en camones de babIa francesa O ilaliana, las mujeres participaron con un carcler consultat i,'o
en ta votacin (Vid. N ew Yo r k Timts, de 23 de mano de (957). S'md t~ neamen t e. las
aUlOridades federales cambiaron sorprendentemente de ao; titud. El Consejo de tos
Estados y el Consejo Nado nal apoya ron con una gra n mayora una medida del Con.
sejo f ederal, que recomenda ba la introduccin del sufragio femenino al nivel federal:
esto permiti que se pudiese "'lmeter a referndum la enmienda constitucional. Como
era de esperar, la propUCSI" fue rec hazada pOr los electores. con una mayora de dos

144

TI POS DE GOB I ERNO DE LA DEMOCRACIA CDNSTlTL:CIO'; ,\ l

PROCESO PO L TI CO Y TIPOS UE 6QBJERNO

vola r sobre todas las enmiendas constit.ucionales, que en Suiza son ms


frecuentes que en ningn otro s itio porque la competencia federal est
siendo consta ntem ente ampliada; un pas con alta densidad de poblacin
y s in riquezas natu rales, a cJl.cepci n d e la fue rza hidroclctncn, eSl
o bligado a un amplio control de l gobie rno sobre la economia. El puebl
toma parle, adems, en e l cont rol poltico a t ravs de su derec ho de exigir
la ralificaci n por referndum de cualquier ley votada por las asambleas
~ leislalivas. El e leclorado puede, ade ms , iniciar la decisi n polftica fundame ntal al inducir a las a utoridades fe derales, por medio de iniciativa
popula r, a que se regule legalmente una detcrmUlada cues ti n. En los
ultimos aos, el caso ms notable de democracia plebiscita ria ha sido
el restablecimiento del derecho constitucional del pueblo de poder exigir e l
refe rndum para todas las leyes." La ve rsin originaria del gobierno de
asamblea ha quedado as! t,!?!,!sform da en Suiza en un proceso del poder
en el cual e l obicrno eje.rce el indiscl!li~e liderazgo poltico con el con
t rapeso de un cuns tan te cont rol polftico a travs del elt:ctorado.
El tipo de gobierno directorial suizo es una forma polltica no susceptible de scr imitada, surgjEa en un puc~l Q. po!!!..icamen le maduro, social
men te homog4!1eo y cO!1,.un tcmpe!am..s:nLo _esl,able y sobr io. :olamente
Uruguay ha in tentado un tipo scmcj~n te d~ gobie rno colec tivo -el. as
lla mad,?, colegiado- en la. Constitucin de Batlle (1917 ) desde 19 18 a 1934 ;
tras est9 .Y9lvi a u_n pr:.e~i de.EQ!!li sm n:todificado. El gobierno colegiado
apareci nuevamente en la Constitucin de- 19SI ; el cargo de preside nte
fue suprimido y e l poder ejecutivo fue trasladado a un Con sejo Nacio nal
de gobie rno con nueve mie mbros (colegiado integral) (articulo 149 y si
guientes). En ambos casos, el rgano ejecutivo colectivo esta ba destinado
a limitar a un mnimo el peligro de un excesivo poder p residencia l tipico
en Am rica la tina. as! com o a hacer participar a la oposici n -desde una
gcneracin fun c io na en el Uruguay un sistema biparlidisla- en la res
ponsabilidad pol!lica." El primer periodo de e nsayo con el gobierno colegiado es considerado, en general, como afortunado. Sobre el xito del
segundo intc nto recie ntemente e mprendido son las o piniones muy dispa
res: coincidi con una crisis econm ica que puso a prueba e l Es tado de
bienestar, quiz demas iado acele rado e n este pequeo pas. Las elecciones
ge nerales del 30 de noviembre de 1938, en las que ta mbin fue objeto dl'
disc us in e l siste ma de gobierno colegiado, el par tido _b lanco_ de los na
cionalis tas ( hcrre ri stas) desbanc en to tal sorpresa a l partido colorado_
contra uno y por lodo~ los eantonc~ a execpcin de los de habla francesa de Gincbn.
Waadl y Ncucnbu rg. En Waad l se concedi a las mujeres si mu ltneamente la com pl<-.
t3 illualdad pOl i ;c3 al ni"el C3nt01l31. Sobre toda 13 cuesti n, cfr. el d ivertido artlcu
lo de JEA s F MMlo;oI S AU8UIT . Le sunrng" fmi nin en SUi5~. La con,stitutio n r,,!dnll..senH -clte revi se? . ell RevlU: /fllll(I'S{! de scl/'l1ce politiquf. VIII {I958l. 358 Y ss.
34 . Vid. i"'f ru. pg;. 29\ Y ss.
JS. Vid. "fra. [J~ . 496 Y ss.

145

que desde haca ms de noventa aos se encont raba en el pod<!r. Es to


hace probable una vue lta al presidencialismo. ya q ue se achacan a l
gobierno colegiado muchas de las dificultades econmicas de los l timos
aos."

36. Sobre la evolucin dd de recho COIlS ;WC10Il31 en UruIIU3}' . cfr. A. L BAIUA'


lo ... n . Caractristiques g"';ra]cs d ~ l'or gan isatiOIl COllstitulionncl1<! de l'U r uuay
en R~~Ii~ ;,ucTUlllj""llle dI' drQil ccmparr.. VI (1954). 455 Y ss. s"br" 13 Co ns t;\uci"
de 1952 cfr. EDUARDO J . COUIU Rt! el al" Le~i~ lllciIJlI vigtllU el! el Umgrou." ( Mo n\e, idru.
1m), pg;s. 58 y sS. y 69 y liS.

SEC UN DA

P AIlT'~

LOS CONTR OLILS DEL PODILR


POLTI CO.- I: LA CONSTITUC iN
Y SUS CONTIWLES ]-fOIll ZONTALILS

CAPTULO V

LA CONSTITUCIN

LA CONSTITUCiN COMO IJI S I'OS ITl\'O DE CONTROL IJEL l'OIlER

La clasificacin de un sistema poltico <:9mo d emocr tico ~QP.~i tucio


na! depende de j a exis tencia o car encia de inst itucioncs~fj:c tiy;s P9r me.
di ~de las c ua les el ejercicio del poder poltico es t!! dis tt ibuido e nt~os
delenladorcs del pod~, y por medio de las c ua les los dclentadorcs d el poder estn sometidos al control de los destinatarios del poder, cO,nstitui.w
e n dc tcntadores supremos de l poder. Siendo la IH!t1mlJeza humana como
cs,J1oJ;:abc...especar que _el" detentado r o los detc ntadores del poder sean
<:a paccs, por a utolimitac~lun!~ria , ~e liberar a J.os destinata rios de l
~er a s mis![los deltE.gic~ abuso de!"pQde r. Instituciones P.ill3' controlar eLpod.et:.oQ...n acen..ni..Qp~:a lLpoL.SLsolas, .sino..que deberan ser cr eadas
.llJl1.enadamente e inC:Q[pOradas cQnsci~ ntem~!1Jc _cn el proc~~.d..e r.
Han pasado muchos siglos hasta que e l hombre poltico ha aprend ido que
la sociedad justa, qu<.: le otorga y garantiza s us de rechos individuales, depende de la existencia de lmites impues tos a los delentadores d el poder
en el ej ercicio de su poder, independiente mente de si la legitimaci n de
su dominio tie ne fu ndamentos fc ticos, religiosos o jurd icos" Con el
km o se ha ido reconociendo q ue la mejor manera de alca n;w r esteohj etivo ser ':--.
haCiendo constar - los f re nos que !!l soc i~d d!;...sea jrnnqner a
los de tentado res del poder en forma" de un sistema qe reglas fijas -"la
constitucin _
destinadas a limitar e l ejerc!90 ..JkLpQfl~litico .
La constitucin se ~nvirt i as en el. dispositiyo_ rundamen ta l para el
control...deLp.coc!:s9_Jlel ~~r.

----

Sob re el ieJos de la constitucin


Cada sociedad estatal, cua lquiera que sea su estruc tura social, posee
<.:iertas convicciones comnmente compartidas y ciertas formas de <:o n-

15 1

LA CONS11T UCIN

ISO

!Jo COSSTIT UCI!'oI

y sus

CONTROl.ES 1I0 R IZONT,U.rs

ductil reconocidas que constituyen, en e l sentido aris totlico de poliuia,


su _cons titucin_,'
.
Consciente o inconscicnlcmcnlc, estas convicciones y rormas de conducta representan los principios sobre los que SI! bas a la relacin e nt re
los de tentado rcs y des tinatarios de l poder. En las fases primitivas de la
civilizacin poHtica se equiparo e l gobierno secular con los valor es ,t.las
i nstituciones religiosa s ck la com unidad. ~ ! _poder poltico fue e jerci do
po r los dom inadores ac tua ndo como re presentan tes o e ncarnaciones del
mundo sobre natural , a los que libre y Eonsuetud inariamcnte se some ta n
los des tinatarios del pode r. Pe ro con el fin d e la era mitolgica, el hombre
se descubri a si mis mo como un individuo libre, y ~ Illpez a dudar de [a
[cgitim:lci-n m stica del podr d e su s dominadores polticos, exigiendo un
run d:l mcnto r acional de la obediencia d ebida a 13 3utoridad pollica. Mientras que Los hebreos c r eyeron todava que los lmit es d l poder polil ico
se encontraban en la ley del Se or, somet ie!ld o po r igual a gober nantes
y gobernad os, es el m rit o inmorta l d e los griegos habe r procedido a la
sec " larjzadu y r acionali.acin dd proceso del ~der . De e sta manera
fue d esc ubie rta la r9 r ma _ds goble rn o con s tituc ional
La h is t9ria del cons t i tucional is mo no es s ino la bsq ueda po r el ~om '
bre rollti~ de E.!.Ii..IRi t ac iones al poder ab solu !.o ejercido po r l~s. del.e ntadores del.poder, a s l como el esfu erzo de es t ab l e~r una justifica c i n
espi ritual, m ral o tica d e la a utoridad... en luga r de l sol!~!Uniento ciego
a la racilidad de la aUlOrida d C!.'( is t ente, E stas a s piraciones que dar on con
c;o;Jadas en laJlcs.Ciari~ ~PIobaci~~a.!!.!; de lo!...d estinata rios del podeJ:..de las cQntrDkiA...oc ia l~~eje l'c ~ 9s por lo.s _domina~ ores y, consecuen te
mente, e oJa par ticlpac i n ilEti\'a ~e los d 0l!1inados en el proce so poltico.
Las limitaciones imp ues t as a l nudo poder e s ta ran aseguradas por el
a c u erdo de la sociedad es tata l sobre. cier tas reglas fijas. reguladoras del
p roceso p o lt ico. Se c r ey que este objetivo seria alcanzado de 13 mejor
manera c ua nd o el ejercicio d el poder polit ico estu\'iese dist ribuid o entre
diversos d e te ntadores d e l pode r , que es taran a sl obligados a una r cspL"C'
t iva eoopcl-ac in, en lugar d e m o nopoliza r el ejercicio del d ominio un
det e nt ado r unico. All donde el RQ9,g~d i $t ribuid o, e l do minio est3
onlro l. L, to talidad
limit.:.do y c~ t a Ir1ljiacin !..!:~e con s igo res tr iccin
l . Para Aristlcl~1 concepto de po/,uill abarcaba .Ia totalidad de la estroctur,
social de la oomnnraid. y no slo su narco \eaal. Lo mIsmo ocurre< con el concepto
rU p,,'/iclI dc OOOino. El conec\)\o .co!lstituci6n. fue usado pul' I) rime r~ vet en el
sentido aClual par Cicern (de Re pr.bhcll. 1. 401. Posteriormente. se des'anaron las
leyes impcrialu como Constil\.ldones (V. UIJ'IASO. Dlge$IO, 1,3,. 1,2). E.slc uso tu", recogido por ta I gh,~ia y permaneci .,hu.. nte totla la Edad Moo,a. L;i sl:nlfiC3ci~ ac
l ual de fa patabra como lA tolalidad de las normas fundamentales de la comuni dad,
tambin de \;J.s no escritas, no apar(.'(:c ha$la el sialo XVll (cfr. CIIAIlU:S H OW~R"
McI ~wAIN, Sonle< Ilust rotion for Ihe Influencc of Ul>chaug.td Name. for chanlllng
Inslitulons., en I nurp,erll liollS o( Afodern u,tll PJu/osopJllu: PllperJ P,esellled 10
Rosc~ Po, ... d (Nueva York. 19-17), pg. 4s.l Y ss. (45990).

de es tos principios y n o rmas fundamentales con s titu ye la conStituc in


ontolgica d e la sociedad esta tal, qu e podr estar o bien enraizad.:. en las
convicciones del pueb lo, sin for malizacin expresa --consti tuci n e n sentido esp iri tu a l, m ale ri a l- o bien 1)O<Ir est ar co nte nida en un d ocumento
esc r ito --const itucin e n sentido formal - o Por ello, la Constitucin de
Halle S t'lassie, en Et iopa ( 19] 1), que e n su a r tculo S establece: c En el
I mperio etope el poder su pre mo yace en el e mpe rador., no podr. ser
con sid erada como una au t nti ca Cons tit u cin, ya qu e prescinde d e ins litudon:llizar la d is trib ucin y la limitacin del ej ercicio d el podt'r,2
En un sentido ontolgico, se deber considerar como el.!!&s de toda
constitucin la c re aci n cle ins tituciones p:l ra limitar y controlar e l poder
poltico. En este sen ti do, cada.cons!itucin. presen ta un a dob le s ign ificacin ideolgica: liberar a los dt'st ina tarios d el podcr d el co nt rol social
a bsolu to d e sus d o mi naclo n 's, y :lsignarlcs u na legtima pa rt ici pacin en
el prOCeSo d el pOder. Para a lcan za r este props it o se tu vo que som eter e l
ejercicio d e l podel' poltico a d e terminadas reglas y procedimientos qu e
deban ser r es pe tados po r los detc ntadores d el poder. Desde un punto d e
vis ta his t ri co, por tant o, el conS l itucionalis lllo, )' en general el oonstitucion a li.~mo m oderno, es un producto de la ideologa libera l."' En la moderna sociedad d e m asas, el n ico medio prac ticab le para hacer part icipar a los destina tarios del podc r en e l p roceso poltico es la t cnica d e
re prese ntacill, qu e en un princi pio fue m e rame nfe simblica y ms
tarde r c a[.3

2. En justic ia debe ser aad ido que el enllXTador Ha ile Selassie. uno de: los
hombres ms esclarecidos de nueSlro tiempo, con ocasin de celebrar el \'ci micinco
anh-ersario de Sil subida al trono (1956). decret una rdorma consl tucionnl segn la
cual en e l ao 1957 debeda ser elegida una C:lo'nara de Diputados. Mie nlraS que el
, .. rraalo eSl abicrlo pa ... lodos tos electores. la tli gi bitidad est drulicamenle limi
lada par cuatificaciones econmicas. Los miembros de la d ,mara alla son nombrados
por el "mpe rador. Ninguna de ambas cmaras posee \erd"de ros poderes. porque
lodas las k')'es requie re n In allrobacin de! em llCrador. Los ministTos son rl!.~(lOnS3
bies 5010 ame <'l. No ha sido Ile"ada a cabo Una revisin de los artculos conSli tueK>nales que estatuyen et poder absolulO de t emperador. Sin ernbno, parece que la
reforma reali7..ad;, significa un paS<} educativo hacia una polilcrior consl;tucional iu .
cln y de mocrati1.3cin ( Vid . N e", )'n rk Times de 17 de rebrero de 1937).
211. En Su lrabajo sobre la reromla constitucional ( V id. i nlr a. nuta 14). el pro re
sor LOU\'1C'i5UIN, en unos p.rrafoli -no lraducldos par contener las mismas ideas
que el present~ C3pilU to- ded icados al Idos de la constitucin, emplea la sicuienle
formu lacin que tiene i n l e r~i traer aqu! 3 oolacin: .(Cul es la es<;:ncia, el U /tlS, de
una constitucin esc rIta? Por lo_p ront o le cOl'responde una funcin de orden (O,.
dlm~5"mk(loll ) al fijar las rt'lIlas de juego cs,m las cuales, por una JIIlrle, se desa
rrolla el proceSQ pol tico -que no es sino la lucha por d poder polfl ico en el Esta.
do-, y, por otra, :;e forma la "olunlad eslata t obligatoria. Pero, por Olro 1:tdo, [a
COn5lilucin promue\'e la libertad de 10$ d"Slinatarios del poder o ci udadanos al es
H,blecer las nonnas que d istri buye n las funciones estatale:! entre los diferen les deten
tadores del poder - la famosa k'cnlca de la separacin dc poderts .
----r.-trr.spra, p.:. 57 '1 ss.

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152

- LA CONSTITUCiN Y SOS CONTRO LES HORIZONTALES

u.
Sobre el contenido material de la consli fllcilI
La necesidad de fo rmular, y por lo tanto de formalizar, el orden fundamental de la sociedad estata l en un documento serio --constitucin en
sentid o formal- como un s is tem a, sin lagunas, de no nnas fundamentales
es un desarrollo r elativamente posterior del constitudo nalis mo_ As, esto
no fue postulado por el constitu cionalis mo de los griegqs y de los ro manos1' Parn Platn y Arist teles, as( como e n toda la teora poltica griega,
IVolilcia file1il constitucin en el sentido material. Aun los ms agudos
juris tas de la poca posterior de la Rep blica romana, sobre todo Cicern
y los estoicos, no exigieron que las no rmas fun damentales de la comunidad fu esen escritas en leges materiales, o simplemente codificadas_ Ellos
tena n conciencia de un derecho superior que, conforme a la na turaleza,
predominaba sobre todas las legislaciones humanas. La concrecin de
normas estata les fundamentales hubiese sido contrario al ser y a la esen
cia del orden superior, rebajndolo a l nivel de las efmeras leyes estatales.
La exigencia de un documento escnto y unificado para las normas
fundamenta les surgi, en primer luga r, con la Revolucin puritana como
protesta frente a la pretensin del Parlamento Largo de ejercer una auto
ridad absolu ta e ilimitad~ El origen espiritual de esta peticin .era religioso -la representacin bblica del pacto solemne _. En el SIglo XVIT
y, ms accntuada rnc nte, en el siglo XVIlI , el concepto de const itucin
adquiri su significacin actual bajo e l poderoso estimula nte de la idea
del contrato socia l; vino a sign ificar el documento especfico en el cual
estaban contenid as en un sistema cer rado todas las leyes fundamenta les
de la sociedad estatal, que imbuidas de un lelos ideolgico especfico estaban destinadas a doblegar la a rb itrariedad de un detentador del poder
nico - por aquel tiempo representado usualmente, aunque no siempre,
por una pcrsona individual, e l monarca absoluto _so metindolo a restricciones y controles. Con esta finalidad, el Leviat n, para usar una figura
de la poca, tuvo que ser domado; su soberana, has ta e ntonces monoltica fue dividida en diversas secciones o departamentos, as ignando a
cada 'una de estas par tes una actividad estatal especial. Es to c onstituy e l
principio de la independencia funciona l, que supuso e levar a la categora
de rgano estatal indcpendiente o detentador del poder 10 que en s no
era sino un segmento del orden to tal. ~idad orgnica de!... ~s!ad<t fue
e~!!.-ces restablecida a l combinar conjunlamenJe a estos detentado res
del poder autnomos e independientes en la fo nnacin de la voluntad
estatal. Todos estos dispositivos, cuidadosamente planeadOS de antema;;;;;. fueron entonces incorporados en un documento cspedfco que fue
elevado con especial solemnidad al rango de ley, s icndo llamado .:ley
fundamentah , . instrumento de gobierno o .. constitucin ,.. .

CO';STI TL"C N

153

Estos principios fu ncionales no nacieron, como Minerva, de la cabeza


de Jpi ter, s ino que se desarrollaron le nt amente, tras muchos intentos y
reveses. Pero tras los ensayos profundos de las revoluciones inglesa, a mericana y fran cesa, la e."<penencia e n el cam po constit ucional haba
alcanzado un punto en el quc se pudo llegar a un acuerdo sobre los requerimientos mni m os de cualquier formalizacin del orden con stitucional. Los siguientes ele me ntos fundamentales estn considerados como el
mi,.t,m o irreducible de tina au: en tica constitucin: '
Q) La diferenciaci .~e las .'hers~~ r~est;!!ale~ y sy_a~igr~'!.~ iQn a
direrentes rganos estatales o detentadfl res del poder para evitar la con.c ntracin del poder en las manos de un nico y autocrt ico dc ten t ~d~r
del podcr.
2. Un mecanismo p laneado que establezca la cooperacin de los diversos de tentado res _d el P?~der. Los di;posi tivos )' la~ ins li tY.C.ioncs..e;.fo~ma
de fre~~s y_~~csos -los clleks alld ba!tl/lces, famili ares a la teora
co nstitucional americana y francesa- , s ignifican simultneamente u na
distribucin y , por tan to, una ljmitacin del ejercicio del poder -pol itlco.
J. Un mecanismo, planeado igualmente con anterioridad, para evitar
los bloqueos respecti vos entre los difcrcntes detcn tadores del poder autno mos, con la fj.na lidad de evitar que uno de eIlos, caso de no p roducirse
la cooperacin exigida por la cons tit uci n , resuelva el impasse por sus
propi,2s medios, esto es, sq,!!!,etiendo e l proceso del poder a una d ireccin
a utocr tica. Cuando, fina lmente, bajo el impacto de la ideologa democrtica de la soberana popular de l pueblo, el eonstitueio..nali smo alcanz el
punto en el c ual el rbitro s upremo en los coniiictos en tre los de tentadores de l poder es tablecidos qued enca.r nado en el electorado soberano, la
idea originaria del constit ucionalismo libcra l qued cornplctad q cnJ a idea
del llnstitucionalismo democrtico.
j. Un mtodo, tambin establecido de antemano, para la adaptacin
pacifica de l orde n fun~amcn t a! a las cambiantes condiciones sociales y
polticas -el m todo racional de la reforma const ituciona l- Pll-.ra evitar
el recurso a la ilegalidad, a la fu erla o a la revoluci n . .....
5. f inalmente, [a ley fundame nta l debe ra contener un reconocimiento
expreso de ciertas esferas de autode te rminacin individual -los derechos
individuales y libertades fundamentales- , y su proteccin frente a la
intcnrencin de uno o todos los detentador:es .del p oder." Que este p~~to
Fuese reconocido en una primera poca del desarrollo del eons tlueio nalismo es un signo de su espt."Cfico le/os libera l. J un to al principio de la
dis tribucin y, por lo tan to, limitacin del poder, estas esfe ras absoluta.
4. Cfr. K. C. Wli EARE Modcrn Cons t itutlcms. , en !fume Ullivenily U brQry o j
.\fodem KnOwledge (Londres. t951). pjg. 46 y $S. Este pequeo ,"olumen collliene
una excelen te exposicin del complej o lerna de 13 con sti tucin en nuestros das.
S. V id. ;flfra , pg. 399 y ss.

LA eONSTlTUCIS
154

LA CONSTITUC~N

y sus

155

CONTROLES H ORIZONTALES

mente inacces ibles al poder poltico se han co nve r tido en el ncleo de la


consti tucin ma te rial.

COSSIDERACIOSES SOB RE L\. EVOI.UC IOS !-II ST(i RICA DfL l.:ONSTITUC ION.\ I.I Sl10

La distincin e nt re constitucin fo r m al y mate rial que condujo a la


codificacin en u n docu mento escrilo de las normas fundamentales de
b sociedad cstu ta l, adq uid su fo rma definitiva l'n e l ambiente racio nalista de la Ilus tracin. Sin embargo, la existe ncia de una constitucin
eseri la no se iden tifi ca con el cons titucionalismo. Organizaciones polticas
an teriores han vivido bajo un gobiemo constituciona l si n sen tir la nece'
sidad de articular los l mi tes establecidos al t:jc rc ic i.o del poder pol lic~ ;
estas Iim itaciollo.!s estaban ta n profundamente enrlu1..lldas en las convIcciones de la comuni dad y en las costu mb res nacionales, que era n respetadas por gobernantes y por gobe rnados .

Los h ebreos. _ E l primer puebla que prac tic e l const itucionalis UlO
fueron los hebreos. fl avio Josefa acu para la forma de su sociedad
ef trmino de 4I teoc7acia . Desde ento nces este concepto ha s ido aplicad o
a aq uellos s is lem a;-~l t icos e n los cuales los sbditos viven o pre te nden
vivi r bajo e l dominio de una a u toridad divina. E~ este sistema, los dete nt adores de l poder en esta tierra _segla res o sacerdotes- son me ramen te age ntes o re presentan tes del poder divino. Esta ideologia del dominio fu e com lm en los impe rios orientales de la Antigedad , do nde
los valo res religiosos y seculares esta ban fusion..dos, aunque en cier tas
pocas slo s ubconscienternenlc, en un marco ideolgico cohe rente que
engendr a su vcz las ins tit uciones adecuadas p ara dichos valo r.es. ~
teocracia a pa reci bajo difere nt es nombres y fo rmas en el mu ~do Isl mIco, e n el budismo y en el s into smo. El ejemplo europeo ms I~po rl a nt c
se dio en la Gine bra de Calvino. Este ti po de go bierno se m a nt iene todava e n e l Tibet.
El rgimen teoc rtico de los he brc;:os ~e carac te riz -y aq u se oculta
u n demento decISivo de ia" histo r ia de la organizacin polt ica~ ~q ue
el domi nado r, lejos de ostentar u n poder absolu to y arbi trario, estaba
limitado por la ley del Sciio r, que someta igua lme nte a gobe r nantes y
gobernados: l!9E ~ba su e<lnstit ycj n mij.l c~ 1. Los hebreos fueron
los prime ros, probablemente como un efecto lejano de la rerorma fa .--..Inica de Akc hnaton en Egi pto, que ins i s~l .:n la lim ililQQfi..del p_~r
secular a travs de la_lcY.-!llPii.; gra n par te d e la Sagrada Escrit u ra
e~ t acalcada a elthorta r al do minador de la j us ticia, as como a re
cordarle s us deberes morales rrente a sus subditos para que la ira de
J ehov no caig3 sobre tOO3 la hum3nidad . L.... poltica rue, pues, una

func i n de la teologia, y el poder secular estaba confiado poI' Dios a los


detentadores del ' pode r e n es ta tierra. Los pror etas s urgieron como voces
reconocidas de la concie ncia publica, y predicaro n contra los do mnadores njustos y ca rentes de sa bidura que se hablan separado del camino
de la Ley, constituyndose as en la primera oposicin lc;tima e n la
historia deJa human idad OOntr3 el podcr estatal establecido. Los ~fet~s
rundamen taron, con ayuda de la constit ucin mo ral de [a sociedad estatal, s u rebeli n cont ra la autoridad quc habia olvidado la ley. Du rante
ms de dos mi l aos, la.l!.ibllit..ha...Ud.9, por encima de su p:lpel de impe.
rativa ley moral, la lIorma estndar p:lra valora r gobiernos seculares, y
apenas ex ste !('Qr a pol tica posterior que no haya podido obtener sus
al'g Ulnentos de la Bib1itl.

Los grit;&os. - Durant e dos brc\'cs y brillantes cent urias existi en


Creer;-un rt<iimcn politico absolu tamente cons ti tucional. A travs de uno
de esos milagros, frecue ntes en la his toria d e las formas de gobie rno,
esta nacin, excepcionalmen te dotada, alcanz casi de un solo paso el
tipo ms ava nzad o de (;obie m o co ns tituciona l: la democ racia const itucional. La de mocracia direc ta dc las Ciudades-Es tado griegas e n el siglo \' es el nico ejemplo conocido de un sistema poltico t;;on plena
iden tidad en tre goberna nt es y gobernados, en el c ual el pode r polt ico
es t ig ualmen te dis t ribuido e nt re todos los ciudadanos ac tivos, tomando
parte e n l todos por igual. frente al impacto permanente q ue los g riegos han supuesto en la evolucin polft ica de] mundo occidental, tie ne
poca importa ncia el hecho de que la I'olis-Es tido fuese ms bien el domin io oligrquico de una clase ociosa, relativa mente reducida, mon tada
sob re la inrraes truct ura de una economa de escla\"os.~
Todas las ins t ituciones polticas de los griegos re neja l1 s u profunda
I ave rsin a lodo ti po de poder conccntr:Jdo y arbitrario, y s u devocin
casi fa ntica por los principios del Estado de de recho de un orden (emlOma} regulado (h::mocrtica y consti t ucionalmente, asl como Ilor la igua ldad y la justicia igualit a ria (isonom a}. La s difere ntes funcio neS cS1illaks
fu e ro n a mpliamente dis t r ibu idas entre di"ersos detenladorcs de cargos, V
rganos o magistrados; el poder de los l timos fue res tri ngido por inge- X
nios as ins ti tuciones de co ntrol. Ent re e llas Illerecen ser citadas como las
ms sobresalientes: los d etentado res de los cargos estaba n nombrados
IJOr so rteo; estaban p rescritos periodos COrtOS y rotaciOnes en los cargos;
los detentadores oc los cargos no podian ser reelegidOS; todos los ciudadanos activos te nian acceso a [os cargos pb1ico~, dado que no se exigia

Esto ha sido nu eValncnle pueSlo en duda por A. H. M. JONf.S. ;l/h" .. ;" .. Det?S8J, pg. 10 ~. n. Este libro conl icm: una cspecie de rchabi
!Ilacin de la gestin \lOU\Lca de la democ racia at eniense frente a s us d':: l rac tores tra
Sa.

lfIocruey (Nue\'a Yor k,

dicionates.

156

LA

CO~STlTUCIN

y sus CO NTROLES H OR IZONTA LES

LA CONSTITUCIN

ninguna cualificacin especial. a excepcin de ciertos puestos encargados


de tareas tcnicas. Junto a estas instituciones, producto de la ms consecuente democracia, se cons tituye ron las figuras jurdicas de la pro sc rip~
cin y del destier ro, d irigidas contra aquellas pe rsonalidades de la vida
pblica cuya popula ridad poda pone r en peligro la estruc tura democrti
ca d el Estado. El poder poltico estaba asi distribuido de forma racional
y, por 10 tanto, eficazme nte controlado.
Pero el fundamentalismo democrtico fue , s in embargo. lle vado hasta
tal extremo que la asamblea de los ciudada nos activos (c k'klesia ) se lu"'O
que sentir todopoderosa, no sometindose a ningunas limitaciones constitucionales, excepcin hecha d e aquellas inherentes a la tradicin moral de
la com unidad. Las venta jas de la de mocracia di rec ta griega se convirtieron e n vidas, teniendo que fracasar al final por most rarse e l pueblo incapaz de refrenar su propio poder soberano. En ninguna poca de su agitada
his to ria, las Ciudades-Es tado griegas, Atenas la que m enos, alcanzaron
estabilidad interna. Su mis ma forma de gobierno, junto con la incons
tancia de su carcte r nacio nal se convirti en el suelo fecundo para lo
que ms te man los griegos: stasis o, con las palabras de l p rofesor Mcll
wain, _la ausencia de equilibrio, el estadio de la desarmona estata]..

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La Repblica romalla. - El orden republicano de Roma que d ur mucho ms tiempo - desde el siglo v hasta e l final del siglo Tl - presenta
el ejemplo clsico de u na sociedad estatal que siendo fundamentalmente constitucional , no cometi el error de una excesiva democra ti7.acin. Las asambleas, no menos de cuatro, eran ms bien ins titucionalizaciones de la es truc lUra social tradicional que e ncarnaciones de funciones
de mocrticas , y s i bien no desaparecieron to talmente, ms tarde perdieron s u papel de ;entros pollicos.' La organizacin estat al republicana
fu e un sis te ma poltko con complicados dis pos itivos de frenos y contrapesos para dividir y limitar e l poder polt ico de los magistrados establecidos. Consisti en un ampl io repertorio de limitac io nes mutuas: los
controles intrarganos tales ;omo la es t ructura ;olegial de las magist ra, turas altas y superio res ; du raci n a~ual de los cargos y prohibicin de
reeleccin inmed iata. Y los cont roles mte rrganos que aco plan eficazmente a los diferentes de tentadores &1 poder, como, po r ejemplo, la intervencin de los tribunos de la plebe ante la conduc ta ilegal d e l otro tribuno
y hasta de los ms altos magist rados ; la par tici pacin del Sellado -que,
6 . C IIARLI:S H nwARII Md lWATN, C<mslilwionalism. Atl cierl ti/Id M odan (Nuella
York , 1950), pg. 4\ . .'!.I.:l.lis ~i Rn iflCa dC$orden interno. La palabr a se cOD " irti. en
expresin para designar la atmsfera del latente Rolpc Jc Est ado a consecucncla de

fU tl!ndcneias ent re las fuerzas democrticas y las

de ERosp6larnos (405 a. de J .).


7. G. W. BOTSfOlHl. Thc ROIIIGn

Asscmbli ts

ot i~!"Quicas

tras la derrota

(Nue\'a York , 19(2).

157

por otra parte, se cOl}yini posJe_rio nnen te en un au t ntico ;Clltro del poder- en el nombramie nto de los fun cionar ios y la solucin, completamentam e nte modCma, del gobierno de crisis en la ins titucionalizacin
de la dic tadura constitucional que estaba previ sta fun damen talmente
s610 para de terminados fines e invariablemente para perodos limitados.
El constitudonalismo republicano, arquetipo clsico para todos los
tiempos del Estado cons titucional , no estruc tu rado ne;esariamente como
de mocracia plena, se desintegr en las guerras civiles de los primeros
s iglos antes de Cris to y acab en el dominio de Csar, que fue u na monarqua en todo salvo e n el nomb re.' Este cambio se llev a cabo a travs
de la acumulacin s in limitacin te mporal de los principales cargos rcp ublicanos en su persona, asi como a t ravs de s u hbil.manipulacin y
cOlTUpcin del Senado. El ;esaris mo re publicano qued establecido y
legitimado con el principado de Augusto. Finalmente, todos los residuos
de la Constitucin republicana qnedaron eliminados en el Im perio. Poster iormente, el rgimen poltko romano se abri a las influencias de las
tcnicas gubernamentales orientales, partkulannente sasnidas, asJ como
a ideologas teocrticas. En su forma final, el Impe rio se constituy
en el prototipo del absolutismo monrquico con fuerte s elementos teoc rticos, fundad o e n la fusin de auto ridad religiosa y secular en la persona del emperador. En el Imperio bizantino ese sistema polt ico se prolong durante un milenio como ;csaropapismo.
Y. sin embargo, la influencia del constilUcionalismo republicano se
pe rpetu, ms de una m anera simblica que de hecho, en el dogma de la
lex regia, segn el cual el dominio absoluto del m o narca tena su fuente
originaria en la dclcgadn d el poder poltko de l pueblo e n el emperador."
La tradicin de la legitimidad republicana corre como un rio s ubterrneo
a travs del pensamiento poltko antiguo y medieval , surgiendo a la superfic ie e n Azo y entra, en virtud de la influencia de este ltimo en Bracton, en la ;orrien te de la tradic in poltica inglesa.
I/g/alerra y /a Revo/uciII puritana. - La segunda y m oderna fase del
cons titucionalismo comienza ;on la Re volucin p.uritana en Jng l~;' y

8. Cfr. Loos HOUA. [ .Jli ins /i/rI/i<ll15 po/i/;qu e5 des ROlll ail/s d e fa ci/e a rb a/
(ram, 19(5), p.-\g. 226 Y ss.; cfr. Tambin FRANZ. N~UMAN S, TJ." Demot;Ta tic "lid II"
Alllho ritariGII SIG/e (Gkncoc, 1Il., 1957 ), p g. 238 y ss., sobre los fundamentos del dominio de Csar y Augusto.
9. La famosa frase de Ulpiallo en el DigcslO, 1, 4, t }' en la Ins/isudoIlCS, 1, 2, 6,
reu: .Ouod priocipi placoit lee:is habet \'igorem cum lex re"ia Quae de eius imperio
lala esl populus ei e/ ad eum ~uum imperium et potes/atem coofe rr,l.a Cfr. tambin
EwN ZWI:I G, Die Lflhre mm PVllvvir COrl51 il llUII I (Tubil1li1:a. \\(09), pR. In y ss.;
MciLwAIN, en ta plil:. n y ~$. de la obra citada en la oola 6 de es/e ca pitulo, y la
crtica de KAltl U 1EWOi S11Zi S en su recensin a es /e libro en American Poli/ieal Scicn .
Ct Rcvicll', XXXIV (1940), pg. uro y ss.

LA CO~STITUCIN

LA COSST1T UC l 6N y SUS CONTROIX !> H OR IZONTAI.ES

1S8

con su s reperc us iones e n las co lonias inglesas del Nuevo Mundo. lo La


cOicidencia e xcepciona l de u na se rie de ei ."cunst ancias favo reci la transfo r1lacin
moaqua absol uta e n monarqua cons litucional.~!l ~a
d Cslruccin de la Armada desapareci e l estado de excepcin que habla
ob ligado
Parlamen to a someterse al lidera zgo de Isabe l. La dinas ta
extranjera de los Es tuardo s ubi al trono. Los dis tritos de las ciudades
( borOllghs). que sopol"t aban la p r inci pal cargn fiscal, hab,fa." c nvbd ~ ~
ho mbres de pres tigio a la Cmara de los Comunes para e Xigi r s u pa l"II CIpacin en la legis lac i n finan ciera. D isiden tes r e ligiosos da m :lron r,o r ~ u
dc n:."Cho de autodctcrminarsc espi ritual me n te frente al frreo clencahs
m o d e la Iglesia estat a l. La nueva clase media e n e l Pa rlame nto r es ucit
su s ande/u amI ndubirable ,.ig/lls alld priv i/egeds, qu c s i bien se habl n
a pagado d urante los largos ailos de d espotis m o d e los Tudor, no haba~
s ido olvidados completamente. L.., nueva Cmara d e los Comunes no qUI'
so por m s ti e mpo d a rse por con te nta con un simblico orde n constitu
cional q ue los E s tuardo, ya d e por s i, tenan tendencia a ignora r ; la C
mara insis ti en implan ta r las limitacio nes tradicionales a la corona, y
exigi s u partici pacin en el proceso poUtico. La cruc~ gue rra aca~ con
la v ictoria del Parlame nto so bre la corona en la Glo r w il s R evolu/ w II de
1678, en un m omento en el Cllal la monal'qua absolu ta, libe rada d e limi
taciones const itucionales, aJcan7.aba s u cenit e n toda Euro p:l.
. En este per iodo hizo su aparicin la pri m era co ns titucin escr ita ." Si
se d ejan aparte los estat utos coloniales que fue r o n otorgados por la coron a, el lugar de honor e n tre los d ocumen tos cons titucionales c.reados por
p ropio impul so lo ocupa el fu n dame n ta.1 O r d ers of Connect lCut ( 163? ).
El Agreeme n t or the People (1647), lencam en te el d ocume nlo ms m
lIu ye nte naci en la misma Inglaterr a. Pese a que no s e t r ata de un a c to
legislativo fo nna l, s ino d e l plan de un grupo privado, e s te .doc~men to
d e be ser cons ide rado com o e l p r imer proyecto d e un a cons tituc i n m od e rna totalmente artic ula da. El I ns t rumen t of Govcrnm cn t ( 1654) de
Cro mwe ll es, finalm e nte, la p r imcra cons t itucin escr ita vlida d el E s ta
do moderno, a no se r que se quiera recon oce r la prio ridad a la Regerin Bsfo;n de 1634, en Suecia, que cstableci los pri ncipios d e gobi~ rn o cn
c aso d e im pos ibilidad o a usencia e n el ext ranjcro del rey. Los mgleses

CIcla

al

10. Una "Iluda e.-pOf;icin de ' la inCll bocin nlelccluat de 13 constitucin escrita,
la p resenta ZWI:IG en tl1 obra dIada e n la nota 9 de eSI., el pllulo;. ~ra Inll.1:,tcrm

'i d W~ln:R R OT HSCIIIlJl lJcr Geda llk~ der escllricbcI'CII Ve,.fass,mg ni de. "mgllScI~m
F IUSCIS D. WORM UTlI . The origillS 01 .lfodUII Co"st"',
/ioll.Ql;$'" (Nueva York, t'H!) . Sobre 13 c\'olucin en el Nuevo Mun~o, cfr., K:"Rl. Loo
WIll"STI!IN , Volk "lid l' ar /ame ll / " aeh d er S/Illl/S/hco r/e der frantosrclum /l.ollo lI/11\1c r .
s/1",,,,lu"8 "Orr 1789 ( Munkh . 1922), P:\i1. 44 Y ,;s,
.
.
.

~e':":'l"tion (Tub in ga , tOO) ;

11 Quid se ICllla que o lmltar '" mc!rito dc la prunera consu lucin e5Cflla a. los
iapo~: M. A N~SAKI infonna !\Obre Tite Texl o( a Con s a/wio .. ;11 S~'~II/U'I Arl lde
by P rill ce DO/o/m;1I 6().1 ti. D. CIlSC <11111 Co",mcllt, X LVII ! (t95J), p.1g. 20 Y ss.

159

abando na ron, en ltimo trmi no, In con ce pcin d e una ley rund a m ental
escrita. Empezand o con la legis lacin an te ri or y p osterior a la Glor iolls
RevQll1lion - tlabcs Cor2,us Act (3 1 Caro 11 , c. 2/ 1679), B11I o r....B.ights
( 1. \Vill & Mary, sess, 2, C. 2/ 1668 y Ac t of Scttlem ent 12 & 13 W il l. 1 11 ,
C. 2/1700)- los ingleses se cont e nta ~o;-C"o n-Ia r egulacin e n leyes individuales de su orden fund amental , y la conviccin popular les otorg
tanta solemnidad constitucional como si h ubic rnn estado codificada s e n
u n documento consti tucional fo rma l. Dcsde entonces persiste e n I nglate
rra la orgullosa t radicin d e un E st ado co~s tituci ona l ~i n cons titucin
escri ta; Ingla t e r ra y Nueva Zclal}d a son hoy los <lO icos E stados, dignos de
est e nom b re,_q~~:.J?ucd Hl J,!.ITscinli.!i.r de cllA...

Et. UN IVllk S,\l.ISMO DE LA CONSTI TUC IN ESC RI TA

E l tri un ro d efinitivo dd d ocume nto constituciona l escrito, como sancin solem ne del constituciona lismo democrtico, empez e n el Nue vo
Mundo, primero con las Cons tituciones d e las colo nias a mericanas que se
lransfonllaron en Estados soberan os a l rebelarse contra la corona inglesa , y despus con la Cons t iluci"n d e la Unin en 1787. Durante largo
tiempo los tericos polticos franceses, imbuidos por las ideas d e l contralo social )' de la so ber ana popul3l", hablan a bogado ta mbi n por una
cons titucin csCl"la. E s ta exigencia surg i con plena fuc r/.3 en la Revolu
cin f ran cesa. El es p iritu inve nti,'o de S ieyes, a mpliando el d ogma rous
seauniano, expuSO la tcoria de l pollvoir CO lIsl i/lla n/ : e l pod e r cons ti tu
ye nte le pcrten ece por derec ho a l pueblo. Sieyes supo aplicar h:ibilme nte
esta t(."Orla a las tareas del mo m ento. y as ign al Te rcer ESl ado, como
verd ade ro rep r esentan te d e la nacin, el poder n o rmativo so b re e l orde n
social. Po r espacio de ms de un siglo, lo s t e r icos pollticos h ab a n e xi
gido la raciona1i7.acin de l proceso del poder politico, limit ando el absolutis mo dc la cor ona y t r:ls ladando el centro dcl poder de [a coron a ni p ueblo
ya s us rc:u'csen ta n tes. E st a peticin q ued conc re lada e n c l e stablecim ien
to d e un docume n to const itucional ro rmal quc se convirti e n el sello d e l
nUe \'O o rde n socia l, s ie ndo consider.ldo com o la garantfa de que, de una
vez para s iemp re, el gobicrno cons tit ucional no podia ser otra co sa q ue
cons tit ucionali sm o d emocr:i t ico sancionado a tl"3vs d e una cons t itucin
escrita.
El te rce ro y, po r ahora, ltimo es tudio del constitucio nalis m o, e s el
univcrsl!islllo d e la constituci6n e scrita . Es to es la consecuenc ia lgic:l de
las conquis tas de las I'e\'oluciones ame r icana y f ra ncesa. Po r toda la t ierra
su rgieron const it u ciones como comitiva d e la vic t oriosa ba n de r a trko tOl.
T ras e l pa rn tesis de la autocracia napolenica, que se hab ia ada ptado
c u idadosamen te a la n ueva moda, la tecnica de la constitucin escrita se
exh.:nd i a la monarqua con t incnta l. Cedie ndo a la p resin il-resis ti b le de

160

LA CO~ ST ITUCl6N y SUS CONTROLf~" HORIZONTA LES

la opinin pblica, la monarqua continental otorg a sus pueblos. bien


voluntariamente (constitucin otor gada.), bien obligatoriamente. u na
constitucin. Todas es tas constituciones establecan ins tituciones representa tivas que limitaban la pre rrogativa real. En algunos casos los docum entos constitucionales fueron inj ertados en el dua lismo t radicional ent re
la corona y los es tamentos. El m s influyente entre estos .instrurncnto,s
constitucionales fue la Carta _legitimista. de 1814 en FranCia. Las constituciones de principios del siglo XIX son como un compromiso pragmtico
-;nt re~la tradicin y revolucin, como una solucin trans itoria ~ . p~ r 10
tan to, como e l puente entre el absolu tis mo monrquico y el c?nstltuclOna.
lism o democrtico. El punlO de viraje que condujo a la versin ac tual de
la monarqua, equivalente al constitucionalismo democrtico, fue la Carta
belga de 1831, que llev a cabo la cuad ratura del crculo entre la prerrogativa real y la soberana del pueblo po r la frmula, lomada de la Revolucin francesa y desde e ntonces sagrada : Todo el poder emana del pu(....
blo (art. 25).
/t La cons tituci n esc(ita 2ll$i_el I!I~e~tro del c ual se ~lca..nz e n
generaciones
sterio,.!es la compl ~aJ!Ymocralil;a.82!r~cl p r~e10 ~e P.Odt:r,..~. La e"tcnsin del su fragi~ de u~a oli ga rqul ~ p~opletana a la
tOtalidad de la poblacin adulta trajo consigo necesanamente la democ ratizacin completa del parlamento, y su depende~ncia de lo~ ~ lectore~
organizados en partidos polticos. De esta '!Iaera, el ele<:tora~o se elev~
a la categoda de detentador supI"Cmo del poder, al que eSlanan sometidos todos los otros deten tadores: parlamento, gobierno, corona. Desde
Europa la consti tucin escri ta condujo su carro tri unfal por lodo el
m~ndo:"Durantc el l timo siglo y medio se ha convertido en el sm bolo
ae1 conciencia nacional y estatal , de la autodeterminacin y de la independencia. Ninguna de las n3ciones que, en las sucesiva.s olas de nacionalismo que han inundado el mundo desde la RevolUCin francesa, se
han ido liberando de una dominacin extra njera, ha dejado, frecuente
mente bajo graves dificul tades, de darse una constitucin escrita, fijando
as en un acto libre de creacin los fundame ntos para su existencia fu
tura. La .soberania ,P 9Pular..,y.Ja co_ns!ituci6n escrit~ s~ han co!,!vertido,
P!~tTc; e ideoI9sis;tm..snJe, ell conceptos _sinnimos. \

EL I'ROCIlDI~UEN10

\I

DE I. PODE R CONSTITUYEN TE

Toe acuerdo con las tcorias d.: la soberana del pueblo y del pouvoir
do u5fitUGn t o rigina rio del pueblo soberano, se ha generalizado, y hasta
estereotipado, un procedimiento para la elaboracin y la adopcin de la
constitucin escrita: 1~ un aS3mblca nacional ~ constituyente ser elegida
t2. Para una ""posicin dC lall ada de ta s ...'c nleas. cfr. KAII.\. l.oP..\'BiSTl:IS. Po/ ti
ca/ Reool15/ rllclio/1 (Nueva York, 1946), pg. 212 Y ss.

LA CONSTITUC i N

por t2do el pueblo para estE- tarep especfica. Con!!!fis fr~~~~Cl~ .9,.,:e.
t;,n ) i~ pQ.J!.as~d.?s, s~P!"escribe imperativamente la...ratificaci4D .figaLPor
eLpueb lo soberano. La ratio d e esta exigencia es que la ley fundame ntal
aflquie-re una m ayo r solC;Udaa travs_deJa_aprobatin. por etpJ!~bI9
s~b~I!I!Q; ETiris toria del poder constituyente ha ocurrido solamen te
una vez que el electorado haya rechazado el trabajo de sus representantes
elegidos libremente para la asamblea nacional: los franceses rechazaron
la primera Cons titucin de la IV Repblica (1946). Frecuentemente, en
cambio, la ob ra de la asamblea nacional ha sido confirmada por una ma'
yora no muy abrumadora del elector ado, y en estos casos, si se tienen en
cuenta la s a bstenciones, slo es una mino ra del electorado la que ha votado rea lmente a favor de la constitucin . I=:ste fue e l caso en la segunda
Consti tucin francesa de 1946 y e n la Constitucin uruguaya de 1952.
Una modificacin impo rtante del proced imien to del poder consti tu
yen te, que ha sido tpico para el Estado consti tucional democrt ico desde
la Revolucin francesa, se produjo con ocasin del paso d e la IV a ' b
V Repblicas en Francia ( 1958). La Asamblea Nacional deleg, de manera
semejante a como ocurri en el ao 1940 con la instalacin del rgi men
de Vichy, el ejer cido del pouvoir cOll5t itlla11l en un gob ierno formado por
el gener al de GauUe, teniendo que excluirse a s misma completamente
de elaborar la Constituci n. Las propuestas de m odificacin que fueron
hechas por la comisin consu ltiva establecida po r ambas cmaras no
e ran ob ligatorias para el gobierno . La legitimidad democrtica fue res
pe tada po r la presentacin final del proyecto gubernamental a la decisin
de los e lectores en un refe rndum cons t ituciona l. u De esta manera, ..t
gob ierno de de Gaulle sigUi la prctica corriente 'e n los regmenes au toritarios como, por ejemplo, fue el caso en la Constitucin de Gamal Ab
dd Nasser en 1956, en EgipLO.
En conclusin, se puede deci r que la constitucin escrita es un fenmeno comn Y 1,!niversalmente aceptado en la organizacin esta tal con
tempornea. La cOIl\'iccin de que un Es tado soberano de be poseer un;1
const it ucin escri ta est tan pro fundam e nte enraizada que has ta las autoc'i1!ci?s ac tuales se ven obligadas a pagar su tributo a la legitimidad d ...
mocrtica inheren te a una con sti tucin escrita. Pero ya no puede se r'
mantenida la concepcin de la Revolucin americana y francesa , segn la
cual la creacin de una const itucin escrita es, de una vez para siemp n:,
s mbolo y realizacin del autogobierno de una comunidad . En nuestro),
das, la cons titucin escri ta se ha convertido frecue ntem en te en la tapa
dera para el eje rcicio de un nudo poder. Una constitucin forma l no hace
en absoluto a un Es tado, salvo en la m s es tricta significacin literal, un
au t n tico Es tado cons tit~io.n al..
13 . Vid. s"pra , p:'ig . li }' ss.

1I

161

162

LA CONSTITUC i N l' SUS CONT ROLES HORI ZON TA LES

SoBRE! LA ESEI'iC lA , n !CNICA y

LIMIT ES UE LA R EFOIUJA CONSTITUC IONA L"

E l que se propone, e n e l marco d e una cort3 conrerc n ci3, 1r.l13 r un


t em3 t an ampl io como es el d e 13 refo rm a constitucional d esde e l pun to
d e vi s la no d e una d eter m inada con s tituci n, si no d e l derec h o y de la
poltica co ns tit ucion31 comparados, es plenamente conscie n te de qu e no
puede o frecer ningun 3 exposicin sis te mtica, sl ndole tan slo posible
hacer u nas s ugerencias. es tas puede n tener, si n e m b3rgo, ciert3 utilidad.
Po r una p3rte, e l 3ulor escrib i h ace j u stament e treinta a o s una m onografa sobre los proble ma s de la refo rma co ns ti tucion3l b ajo Weima r , y
desde e nto nces no 113 d e j3do esc3par es t e te m:. del mbito de s u inte
rs ;" pero, por ot r a p art e, in t e nta enfocarlo no com o un co n s t ituciona lis
ta, s in o ms bien desde la 3 cti t ud d e un cientfico de la politica. E ste
in len to pued e se r que ta mbin m erezca la pena, ya que la problem t ica
de la r cform3 cons titucional ha sufrido un sorprende nt e 3bandono e n el
campo, po r otra p3rte 13n t r3baj ndo, d el derecho publico.'"
14. La presen te seccin sobre la p roblem tica de la ro.:form a consti~ucional 00 se
encuen tra ni ~ la edici n in:16a ni en la ed icin alemana de l A TeonlJ de la COtu
' lUcW" del profesor Loewens tcin. Durante el primer semestre del ao .1960 el profesor Loewenstein recorri las Uniu:rsidades ms importantes 6e Alemama dando con
ferencias 50bre temas de derecho consti tucional y ciencia poli tica. An te la famosa, y
lle na de; trad icin. Sociedad J urd ica de Derlrn _ Juri s tiKhen Gesdlschaft e, V. Der
Un- el profeso r Loewenste in dio una confere ncia el 30 de junio d e 1960 sob re ~te
tem; de la morma connituciona l. Manteniendo los pensamien tos u pu<,stO$ en dICha
conferencia y as formulaciones en lonces emplcadru:. el profesor LocwcMtein reela~
ro d idio tema ampliando considerablemente los p nmeros )' capta ndo ron m3s precl'
si n las serundas. Por o tra par te. enriQueci ootable mcnte el. apar.lto crit~ . El
consejo directivo de la Derliner Ju ristisc he n Gcsellschaft ha pubhcado este trabajO r n
su recientemente c reada Schrifte nn:ihe con el n umero 6: KAM L J..Q:\\-a.:STl!IN, ()bcr We
5"" Tu:/milc ,md Greu~e" dcr Vuf<l.S.~,m8.wllll" "",g. BcrUn.I96 I. Walle r de Gn l)'te r "
DerUn. El profesor locwenstein mani fest al traductor eSpafi?1 ~~ deseo de .q ue.este
trabaja fuese incluido en el caprtu lo V de su T wrQ de la COIIS/tUCIIr. 1.:1 e<htorral)/
el tnlductor han acogido con s;tisfaccin la propucst; del profesor toe-..o."etl~ t~ln
--pese a ~ ta r ya hecha la traduccin de la obra-o !-anta pOr co,:, ~lacer a ta n d,stm
ru ido autor. como pOr tener la SqUridad de Que con cllo la ~1C16n espaola ~e la
r w rla de l a Coru.iwcitI queda completada y valorada en relacin con las antenOl"eS
ediciones alemana e inslesa. Queda ta n s lo pOr ha=r u na observacin: cI traductor ,
con el beneplcito d el autor, se ha permitido su p~imir algu rtos p!rrafos d.eI folleto
mencionado, ya qlle ,..., hubiesen repe tido innceesaTlamente :.ISllllOs. pensa nll en tos e.~
pu~tos en la Tcorla de la CotlstitucilI -p.:!::,. &-13 y 5152 del menCionado rol.le to. S III
embar:o. u n:.s notas del apara to crtico se repi te':!, ya ~~e como la obra tambi n C$ de
consulta queda asf faci lit ado el control del m:lt en:ll ulll,zado por .~ autor. (N: d.el r.)
15. KARL 1.,a,........El"sreIN, Enclleimmg:.fo""en d~r VrrfQSsw!g;~.mdrru"g, Tub mgc.n,

Ca.:

1931. l orJol. Vr:,-fosnwllsruht urld Ver!elSSIIII /{SPrlUZS d.er ~erem ltre" S/aatell. Beri lO'

GO ttinllen.ll eidelber. 1959, )' es t:l T.eorilJ dI! lel .C~ns t"ur:r ,!,
16. La q llc ent onces fue una pflmera c~posr.c,n de conjunto: C ltAItL7S DoItGl'.A ULI.
lablissemenl el rvsOIl des eO tlstilllliorlS e'l Ellrope. M ~" A".'rrqm:, Gme.bra. 1&95.
nO ha encont rado, sorp rende n t<,mentc, en mls de mcdro Sig lo ninguna suces.n. Toda.
vfa t ie ne impor tanc ia ho), GEORG JW.INEI(. Allge tnein c SuuusldlTt, 3.' 00 .. Derlln, 19f2.
pja:. 519 y ss.. y de l mi smo. Verfasswla:$uJlderunf .. nd V erfaSS""f$1.andlrUlg. Bedm.

LA ,,:{lNSTlT UC IN

163

Po r lo pronto se ha de repetir una tesis Que coloca nuest ro p rob lema


en un ma rco ms amplio: el Es tado actual es fundam cnta lmcn lc un Estado cons fitu ciona l. La abrum:ido;;mayora de todos Jos Es tados en la
aC lualidad posee una constitucin .escrita_, esto CS, ... articulada _ en un
documento determinado." Slo c uando el proceso poltico es t sometido
a las no rmas de [a c,.ons tiluci n C!iita, estar considerado como u n Es caJo de de recho. Bajo ... proceso po!ftico_ se e ntienden aquellas cnicas por
medio de las c uales s e obtiene, ejerce y pierde el poder poltico o -no
pudiendo ser e quiparados siempre ambos conceptos- el dom inio legal."
U.,!!<1 comunidad pol t ica ser:i ca lifica-.?a .como E s tado de d e recho cuand_o
las Donnas estab l ec~~a s p or l a _c~n s ti tuci n p ara e l d esarroll o del pr.occso
poltico oblig ue n y ligue n por igual tanto a los rga nos es t atales -aeten.
ladores d el pode r- co m o a los ci udadanos --destinatarios del poder.
Aho ra bien, " ol vicndo la m rolda hac ia la con sti tu ci n d e l E stado li bera l. democ r tico y con una estruct ura pluralis ta, se obse rva que aun la
mejor constil uci n --es t O es, aq u e ll a que goza del m ayo r con se nso y que
ha sido elabo ra da d e la fo rm a m s c uidadosa- es lan slo un compr omiso, no pudiendo ser, adems, o tra cos a . La cons ti t ucin p resent a la
situ acin de equili brio te m poral e n tre la s f uerzas socia les qu e pa r li cipan
e n s u n aci m ie nto , t a l como esln crepr esen t adas_ a trolvs de los p art idos
polt icos. Los grupos que parlicipan en el a c to d e creaci n co nst itucio n a l
se esfuerzan, a t ravs d e u n a mu tua acomodacin de s us inte r eses, p or
conseguir u n eq u ilibrio ace ptable para lodos c Uas, y q ue p resen te el m.
ximo acercamiento entre la con s liluci n real y legal, ta l como fue formu.
la do por l..asall e en s u famosa co n fe rencia de 1862 sobre la esen cia de la

1
1

1906. Un estudio, toda";a sin illlUllllr, de I~ problemas t.'Il cuestin se encuentra en


JOSP'II 8ARrll tu~Y & PAUL Oua., Trelit d'l d roi t COllSliIUioIlUcl, 'ars, 1933, p:ia:. 188
.1' ~S. Em re tos nuevos estud ios habra que cit ar : K. C. WH URIl, M odulI ConstilU,
/r)1ls. Lond rcsToron to- Nuc.a York, 1951; WII.l.tA~ S. LtVISGSl1l.'1, Federalisrn and
Con uitu,io,14/ C/raJrge, Odord. 1956; en ambas obrns $Olamcnte se tra ta de pasada I.:a
prQblemlica alemana. Enlre los nue.os manuales vid. MAURlce DuvtMGER I ,zsritutions
poIitiqu"S et droi, Cmsti,utionnd, S.' ed., Pars, 1960. p3g. 221 y p assm; jUUE.." U FEIl.
l\lbrn, Manuel de draft colll"litutiOlllld, 2,' al., Parri. 1947, p3:, 265 )' n. Material de
derecho comparado referente :1 10$ problemas aquJ t",'ados se c ncuen tr .. ta m bin en
la obra monumentat (has ta a hora 7 tomos) del .,rudito a rgentino V . SU:;UNOO LISAII.F.s
QU",.A.'lA, Tratado de 1.. Ciencia del Dereello COILSliluclona l rgenritlo y Comparado
101. 11 , Buenos Aires, 1953, especi:.lmcnte pj,S. 94 )' ss .. 116 y 15.. 164 y n.
'
El VerflJss""gsns.isIU - r.,gistro constitucioml1_, publicadO conjun tamen te por
los Inst ituloS de la:> Un i\'(:rsidadcs de Hamburso. Kiel )' GQtinaa, haUa ahora tres
partes (Ateman ia. Europa. Amrica). Fr::mkfu rt 11. M . 195458. es una tarea muy meri lan ... pero no se h:ln m antenido hasta ahora las fccms para la publicacin)' no
cst Ijbre de (a::unas.
17. Sobre la cons titucin tn :cneral vid. sll/"a . pg. H9 )' ss.; asl co mo con.
front ar ta clasificaci n Que se hacc ms adelan t\:, P311. 216 Y ss., sobre las cons titu.
ciones nQffilacl\as, nominat ivas y semnticas.
18. Este es el te ma fundament al dol la presente Teoria de la COlIstimcilI, "id.
eapimlo 1, p.1g. 2J y SS., Y capllulo 11 , pjl!:. 46)' ss.

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)

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".' .
LA CONSTlTUCIS

LA CONSTITUCiN Y SUS CONTROLES HORIZONTA les

16'

consti tucin,l- o, como se podra tambin decir , que muestre una concordancia e nt re la estruc tu ra social y k-gal. Po r ot fa parte, es necesario tener
en cuenta que esa identidad ideal no puede ser nunca alcanzada. Una
co ns tit.uci n . ideal- no ha existido jam s. y jams existir. No es tan
5610 el hecho de q ue una const itucin no pueda adaptarse nunca plenamente a las tensiones internas, en constan te cambio, de las fuerzas polticas y de los intereses pluralls las. sino que no exiSle ningn . tipo ideal ..
de con s titucin que pueda e ncajar poI' igual e n todos los Es tados. Las
di re rentes naciones se e nc ue ntran en el mo me nto de otorgarse una constitucin e n diferentes estlldos de desarrollo, y s us ind h,jdualidades nacionales es t n demasiado difere nciadas para que pued a da rse un modelo
consti t ucional aplicable-a todas por igua l. Y es esta mult iplicidad la que
produce esa dificultad me tdica de una teora general de la constitucin,
as com o tambicn su inagotable incentivo.
La "1I(acilI cOlls/it to cional

.,....

lJ?csdc un pun to de vis ta puramente terico -y con e llo e ntramos en


el temo propiamente d icho- una const itucin ideal seria aque l o rden no r'
mativo conformador del proceso poltico segn el cua l lodos los de.'IarroUOS futuros de la comunidad, ta nto de orde n politico como socia l, econmico y cu ltu ral , pudiesen ser previs tos de ~ manera que no fuese
necesario un cambio de no rmas confonnadoraJCada constituc in inte
gra, por as l deci rlo, tan slo e l stal/( quo eistentcen-crmomento de su
nac im ie nto, y DO puede: prever el futuro; en el mejo r de los casos, cuando
est inteligente mente redactada, puede intentar te ner en cuenta desde el
principio, neces idades fut uras por medio de _aparlados y vlvulas c uidadosamente colocad~s , aunque ulla fo rmulacin de masiado els tica podria
perjudicar a la segur idad jurldica. Asi, pues, hay q ue resignarse con el
carc te r d e compromiso inhe rcnte a cualquie r cons ti t uci n. Cada consl i
tucin es un orga n is mo vivo , s ic mpre en movimiento COIllO la vida m is
ma, y est sometido a la dinmica de la realidad que j ams puede sel'
captada a travs de rnnulas fi jas, Una consti tuci n no es jams idnti
ca cons igo misma, y es t sometida cons tantemente a l pallla rile; heraclitiano de todo lo viviente,
Estas inevitables acomodaciones de l derecho cons tituciona l a la realidad cons titucional son tenidas e n cu enta slo de dos maneras, a 13S cuales
la tcor ia general del Estado ha dado la denominacin de ~E'1:WJ~
I!,!cional y mutad'!!!. CD/mil (/~iol!al,oo El c~ccpto de re!Quna C.QRSlitudo19.

Vid. G~lIrnm elte Rede rl u rld Scltrille",

lin, 1919, pg. 25 Y ss.

editado por Eduardo Bcmstcin, Ber

20. \'id , Jl!U.ma: , AlIgemdml SllIlIls/e/lre, pg,. 514; h. " Vcr{usll ugJii"durmg .,.
VerltUJUnllSWlludlrmg, Berln, 1906. Sobre la traduccin de eSIOS cuneeplos dcJ derech,)

publico alemn se ha de hacer una pequea observacin.

VU{tls4''''~Jiind,m ",g ~ha

''V1
I

165

Da~ li~c ~ signifi.cad~ foiin~ I"Qa~ti~. En s'Plidg fprwal se ent iende


b.!lo.-&i~ha

d.eOOJ.nwac.1D.JaJcnica ~.dku1jUa_ cua l se modifica el


I ~..!..o, lal como existe e ll el momen to deJ ealiz.ar el cambio de_la
t LtUcl611~ En este sent ido es -o, por lo menos, debe de serlo cada \ 'czrTiOailcaci6n del texto cons titucional. En la mayor part e de las const itu
ciones, las dis posiciones a es te r espec to se e nc uen t ra n a l fina l del
docume nto. La rsform~ smS! iylilopal s;p .spltido _materiilJ, por otra .p~r
t !1...~~~o~l _proccd Unj !; nl o eje e,nrnienda constitucio nal, e~to e.s,
el objeto al q ue d icho procedi mie nto ~e refiere o se h3Jc[erido. En..c\
proceso de reforma cons ti tucional.participan de u na forma de terminada
los de t e nta dore~pnwistQ ~P9c.JaJ;onstil uciu _mi sma para.es te
~~i6n C9QsJitusiQna ~ por o tra lado, ~ produce u na t ransrorm~~n <;.n..J~~aldad
a f!2nfigJraci n del poder polUco-de.Ja
e ~tru cl~r:.!OC~ ~ ~el e9~i l i brio d e intere,!:S. sin que qued e a!;tualizada
dic ha, t ",:n s for"!a~n en el doq..lffi&.l1I9-Wnstit.uciCUlal; c Llex!o_ de a
constitucIn permanece intaclo, Este t ipo de m utaciones conSlLtUClo nalCS)
....se da e n todos los Estados dotados dc una constitucin eSCrita y son muc ho ms frec uen tes que las Icform as COlls tLt uc lO na les form a les, S u f reo
cuencia e inte nsidad es de tal QI'den que el texto constituc ional eo vigo r
s er do minado y c ubierto por dichas mutaCIOnes sufriendo un considera.,Ele aleJam~n t o dc la realidad, o puesto fuera de vigo r ...
....

7o-ns-

l:

Las reglas cOllvellciOllales CtI I "glat erra. - A d ichas mutaciones constit ucionales les est, rob rc todo, garanti zado u n amplio espacio de accin
por el hecho de que e n todo Es tado cons t itucional, junto a l derecho

lrad',lcid? al caslellano gencralnk:lLle por reformll crmstiluciO/Ul/: esta es, pues, la denomlllacin que se l15a para dt.osillnar el problema lIenerol de la modifi"aein de la
constitucin; as!, por ejemp to, AVAU , en su tradu<:cin de la obro de Scll MITT, ha.
bla d e orefonna conslilLLdonat., p.111. li S Y SS.; GARCt.\ PtLI,vo, Derecho cOllsti/ucional
compa rado, Madrid, 1959, pAII. tJ7 Y n .; S NC UEZ AGl'.STA, DertelJO poliljea, Granada,
19S9, pg, 397 Y SS., esp. 402, etc. Se SiIlIlC, pU"", la tennino to;ia usual rc~rvando el
CO!J<:eplO tcnico de enmienda consti tudonal para los casos en Que lo exija la fonnu.
lacin del con~ exto ( " jd , asi tambin 1;> Iraducr.in de A~AI.I a la obra de Scluun
pg . 117, n~m . 11 ). En cuan to at 5CLilundo "oncepto Y e r{ou.n"'l;l Wa ud/""g, G,oReIA P';
uro, l oe, 01 .. ha propuesto la expresin m,t(lIcin COll$ ,fuciOntd . Et LradU<.:lor sigue
aqul la sugerencia de Garel .. Pelayo por considerarla coocisa y correcla. Quiz de
UI!" ronna ms plstica ~ncbc~'; A~t a habla apuntando a eSIe: problema de f lllseanllento amslirucio tUlI, aunque ms bien puesto en relacin oon la distiocin elltre
conslituclones semntias. nomiruoles y norm:r.th-a.s, vid op. cit. 392393. (N. d d T.)
21. Como un ejemplo OLnlClerlstic:u sacado de I:r. prctica de: la Republka Federal
Alcmaruo se puede ha.cer una referencia a la transfonnacin del fedl'r:llismo establesi.
do en la I...cy Funda menlal, que ha dado OJmO U>luhado la posibilidad de q uc el part~.
do mayori tario en l:r. f ederacin, cn virtud de su preponderancia en la confil[Uracin
de las m:r.yoras formadas pOr los partidos en los distin tos Gobiernos de los Uindrr
pueda coordinar y conjuntar la pollti....'\ de stos y d e la Federaciu; vid . AKSOUI
IIEINIlENIIEIMER , ~ Fcdera tism and Ihe P a rty System; The Case of \Vcst Gcnnanyo, en
Amtric,m Poli/jcal Scimu Rellit w, L11 (1958 ). Esta tcnica pareci que iba a salir
tambin in en la reciente disputa sobre el scllundo pro&rallla d e tclc.'isin has ta
~ rr.lO.S ante el Tribunal Constitucional Federat (BUlu/~\'Mlflssu ngsge richtJ.

J:

\
lA CQNSTITUCI S

166

167

LA C(lNSTlT UC IOS y SUS CONTROLr.S IIORIZOST.\.U:S

conslituc1onal contenido e n la constituci n mi sma o concre lado en Icycs


ordinarias, se forma un derec ho const ituciona l no escrito re nejado sobre
tod o en la c o nd uc ta de hecho d e los rganos e statales, El mejo r ejemplo
d e este d ere cho con s ti t ucional no proclamado en e l lexlO son la s conven
ciones constitucionales (collstitlltio/lal cOllve ,ltiotl s) en InglalCrra,~ en
base a las cuales se desa r rolla a lli e l p roceso polticO, Vistas cn s u 10 lalidad , dichas conve nciones se p resentan como el sus t ituto de u na eo n st ~t.u .
cin esc rita. Es to da lugar a que coinc idan la rdorma y la mUlaClOn
const ituc ional al adaptarse e l s tica mente dic has com 'cnc io nes a la n:ali
dad cons litucional modificada. Es bien cierto que recie ntemente se est
p rod uciendo e n este pun to u lla notable tra ns formacin, ya que d e forllla
creciente r eglas que has ta ahora. han sido convenciones consti t ucionales
han ado p tado la fo no:! de ley.!'
.
_
Esta s reglas conve ncionales pu eden ser d ifcilmen te captadas a tra\'l.:s
d e u na p recis a deli nicin. SC_ l!St 10 ms cerca de su realidad c uando
s e las designa como aquellas form as de conducta d e los rganos estalale!>
superiores que, basadas e n u n ejercicio d e hecho -preced entes-, son
cons ideradas cn general como o b liga torias. Es cierto que no p uc den se r
aplicadas e oac tivame nte por los t ribu na les y q ue .e n c~a l q u ier m? me.n~o
cabe desvia rse de cUa s , pero s iemp re y cu a ndo s1ga vigente su eJerCICIO
cons ta nte son obligatorias, tanto para los d e lentado res como para los
des tina tarios del poder . Gran par te d e determinados fenmenos fu nd ;me n talCs para la con !onnaci n d el poder poltico, que en o t ro s lugare s
e stn re vcs t idos por p roposiciones jurdicas cons ti t ucionales en u na const itucin esc rita, t iene n lugar en Inglater ra c n el ma rco de dichas regla s
co nvencionales: la transfor maci n de la dec is in po lt ica mon rqu ica por
la d ecis in pOlll ic.'l pa rlamenta ria, la med iatizacin ~c la coro na peLel
~ab in_e te, a consecuencia d e la c.ual ~I rey queda privado de todo ~e r
poBt ico independ ien te. la part icipaCi n d e ambas cmaras e n la legisla
ci " e l domin io d e la d inm ica poltica ejercida por el gabi ne te. y de l
gabi~e te por e l primer m inistro. t A pesar d e q ue n inguna ley les haya
2l L:l e:<prCllin se remonta a A. V. DICE\", LQ U' af Ihe C;:0IlSlil",iolr, a ho ra ~.n sU
IX edicin po r A. C. S. W" hll. Lond res. 1939. pig..417 ~ ss. VIl.I.. s?bre es to t an~~l en ~ t
mejor co noccdor a ct ualmenle 'd d erecho oon slltuc llmal bn tmc o J . h'UR JJ:.~S lliCS .
Cllbi'!f!1 Gt)\'enlmelll, 3." e d . Cambridge, 19S9, pg. 3 )" ss.
.
23. 1.0$ mas r eeien tes ejem plos importantes son los Represenl3.uon o f p~t ...
Aeu, 105 dos Parlamcnt AclS de 1911 y 1949. el Cro",n. Proce~dln~~ Ac t de 1941, M lJll~'
\eu of the C r owll Ac t de 1937. Hou s.: o f Commons DI.'iQual lfica lton Act de 1957.
2~ . Aqu se hiw, sin embargo. ilnpfe$Cindiblc el lransfonnar por le~' fo rma t el
,,<,10 absotuto dc la OJ,mal1:1 dc los Lore~, que se basaba e n una rell.la coII" cncJona t en
un ve to tan slo 5uspcns ho. 10 que 51: ll ev a cabo el1 ambas P ~rh3men\ Act de 1911
(\ 4< 2 Ceo. S, c. tJ ) '1 1949 (12, 13 &. 14 Ceo. 6, c. tOl).
25. !lasta el Minis tcn; of the Crown Act t! 1937 (1 Edw,lI &. t Gro. S. c. 33). el
iabinete y el pri mer minis tro no hablan sido citados oficialmente en absoluto. eXCl'1>10 en dos re re renc3 s de pasada ~ n anti gua s 1cyes.

o to rgado jams facultades gubernamcn ta les, y de que las decisiones lomad a por e llas carezcan juridicamen te d e cualq uier poder de mando,
es tas reglas encu ent ran siempre una absoluta obediencia. Sobre co n ve nciones s e basa la form acin del gobi erno por e l partido mayo ri tario
victorioso en las elecciones generales, la toma d e posesin d el cargo d e
primer ministro por su Hder, su !acuItad d e disolve r a la Cma ra d e los
Comu nes y convocar nuevas eleccione s a travi!s d e la corona c uando el
part ido ma yo ri tario haya s ido der rotado en la Cmara de los Comuue::.
sobre una cues tin q ue le p arezca vital . d ejando de e sta manera al e1ec
torada la decisin fi n al~s tas els t icas convenciones constitucionales tie
ne n el m ismo grado de realidad const ituciona l que si estuviese n fijada s
form almcnh! como propos iciones j u r dicas e n un d ocu me nto. A pesar,
pues, de que en esta silUacin de hech o no cabe habla r d e re forma cons
li tucional propiament e d ic ha, ya que no hay nada concreto que (ueS\;.'
susceptible de ser reformad o, tam bin ha s urgido en I nglaterra el p roble,
ma d e la reform a constitucional com o d esviacin d e las convenciones
consti tucionales exis ten tes o d e decisio nes polfticas fundamentales en
vigo r. Una coda m uy...d.iscutidaJTlan.ti.c.ne_q ue_es t as.modi fi~io es d e las
reglas cO.I!\'e n cional es.deberalLscLl!...ut~!.iE.1das o
~10JYI9 ~o.!. ~...!ill!:!!E'
s le riorme n te de fo rma. E\cbiscitaria ~ r medio de l!n_m_a nda to_ ponular_(en las elecciones ge ne rales electoral manda te)," Es ta doct ri na se
b-sa, es c ierto, en el sano j uicio de que en un Estado d e mocrtico el
pueb lo, organizado como elcctorado, e s e l q ue tiene q ue tom ar las d (.'Cisiones fu nda menta les, pe ro no ha podido im po ne rse e n la prctica fre nte
a las criticas q ue cont ra e lla se han hecho -dent ro de la m s recie nte
his toria poltica se pued en obtener ejemplos a su favor y e n s u contra-,
de la l manera que u na mo d ificacin d e u na com'encin cons titucional
reali7.ada por el gobierno con su mayo ra no es i nvalida por el hecho de
no haber sid o c u bierta por un mandato electoral.
... La mwacilI cOll sf itucional ell los E stados U/lidos. -l)csd e u n p ri mer
momento, los Estados Unidos gOl.3 ron d e u na constitucin cu yas dis posiciones fueron ta n fe lizmentc redac tadas, e s pecial m ente las refe re ntes a la
dis tri bucin de c o mpetencias e n tre e l E s tado e ent ral y los Es lados miembr$'. <lu e por medio de la in te rpretacin j udicial p udiero n ser a d ap tadas
a las rela ciones s ociales somet idas a un c ambio constan te, Pero, tambii! n
a ll, el d erecho cons l ituciona l esta luido ha sido a lo largo de las generaciones tan modifi ca d o por e l uso const ilUc lonal no esito q ue los pa dres
de la Cons tituc i n d e 1787 tendr a n realmente que hacer un gr an csfuerLO
para reconocer s u c reacin. Es tos hechos son ya b ien conocidos. En pri
m er lugar. habra que aludir a l con trol judicial que se ha co n ver tido en l'
26. Vid. J r_"lil,cs, (lp. cit.. pago 593 y ss.

1
)

,
)

V'
168

LA tONSTl T UC IN y SUS CONTROLES 1I00HZONTALES

pilar de la democracia americana. Pese a que ninguna expresa atr~bu~jn


de com,pctencia en 1Q. Constitucin misma autoriza a los tribunalcsJ;de.
rales a dcp larlr inaplicable y. por lo tanto, anticonstitucional una ley
aprobada por el Congreso que est en contradiccin con la Cons.lrtucin,
la competencia del cOnlrol judicial ha quedado enraizada de tal manera
como norma constitucional no escrita desde la hazaa del e/liel lflstice
J oho Marshall a principios del s iglo XIX," que en la actualidad solamente
podra ser diminada por medio de una enmienda constitucional expresa,
y aun CS IO parece dudoso en virtud de la clusula $upremc law af lile
lond e n el artculo V de la Cons titucin. Otra regla convencional consisti
en que ningn presidente debera detentar su car go durante ms de dos
perodos, prohibicin sta que, t ras la tercera eleccin (1940) de Frank.lin
D. Roosevell, adquiri fuerza de derecho cons titucional estatuido en la
enmienda XXII (Ql11tmdmetlt J, por m edio de una norma adicional a la
Constitucin, aprobada como enmienda constitucional ( 195 1). Otrujemplo ms de la superposi~i6n del texto de la Constitucin por ';prctica
cons titucional, que es dond..e yace la esencia del fenmeno designado glmo
mutacin constitucfonal, es el u so del derecho de veto presidencial frente
a las leyes aprobadas por el Congreso.18 Segn su sentido originario, el
veto del presidente le'nd ra que servir tan slo para impedir la entrada
en vigor de una ley del Congreso que e n su opinin fu ese tcnicamente
defl..'Ctuosa o materialmente inaplicable. Durante ms de un siglo se manluvo dentro de este marco limitado, tras el cual empez a desarrollarse
dando la posibilidad a l presidente de oponerse a una ley que le pareciese
poco deseable por razones polticas. Esto ha tenido como consecuencia
que el p residente, en contra del principio de la separacin de poderes que
dom ina la Constitucin, se haya elevado a la misma calegoda de..P.aJ;me, __
en el proceso legislativo que ostenta el Congreso. El veto se h a r;:~iJertido 1
en una de las armas ms poderosas del poder presidencial, salvo en el
caso de que el Congreso est en si tuacin de anularlo con la mayora de
los dos te rcios prevista jurdico-constitucionalmente . .Q1.(0 ejemplo~~ac
terstico sera la erosin del federalism o en su.estruc tura jurdico-constitucional, por medio de las subvenciones federales a Jos Estados, que de
esta manera se han convertido frecuen temente en verdaderos pensionis.
tas de la Fede racin, debiendo sQmele.rse, en los campo~finafl!Ciados_con
las subvenciones federales, a las indicaciones y s upervis191l.de la..F:.(.'d~rat""

cln.' Todas estas mutaciones constItucIOnales profundamente _enraizadas en la din m ica constitucional han. tenido lugar sin una .enmienda
cons titucional formll.
---~~,--,<=

27. Marbur)" v. Madisotl (1 er. 127, t803); cfr.


Imd V erfassutlgsproxis, pjg. 32t y ss.
28. Jbid . pg. 271 Y ss.
29. lbid., pg. 116 y S~.

~~

I..ooWL'ISrEIN, Verjassungsredll

LA CONSTITUC i N

169

"f' ~QQt CQ/lstitllciora/ en Fratcia. -

En es te contexto se puede
hacer una referencia al eu rso fenmeno del u so consti tucional que se
practica, no ya sin una proposicin jurdica consti tucional vlida, s ino
neutralizando y has ta poniendo fuera de vigor una de estas nonnas jurdicas. Un ejemplo adecuado, cuya im P.Q!j~.e.G el d_e?ar.wl1o...politico
dc..Francia dificilmente puede ser exagerado, es la a trofia del $Ierecill! de
disolucin del presidente frente al - Parlamen to (Ley constitucional de 25
d~ero de 18is, art. S). Bajo la In Repblica se hizo uso de este
derecho tan slo una \'ez, con rasgos de golpe de E stado -el fanlOSO
seize It/Qi de 1877 del presidente MaeMahon- . El comple to fracaso---eleccin de una mayora en la cmar a hos til a l gobierno- condujo a la
atrofia absoluta del derecho de disolucin bajo la 111 Repblica con las
conocidas consecuencias polticas de la supremaca parlame ntaria y de
los frecuentes cambios de gabinete.'"
Otra prueba ms de que el u so constitucional puede anular a una
proposicin jurdica const itucional expresa, se encuent ra en la prac tica
francesa de las leyes de autorizacin por medio de las cuales el gobierno
est en s ituacin de ejercer, en e l marco de los plenos poderes (pleins
pouvoirs) o torgados por e l Parlamento, la legislacin en forma de regla.
mentas gubernamentales con fu er7.a de ley (dcrets-loisJ. En las ltimas
dcadas de la III Repblica este disposilt\,o.q ue en s no era en absoluto
an ticonstitucional, haba producido una erosin de tal grado en la funcin legislativa normal del Parlamen to, que la Constitucin de la IV Repblica (art iculo 13, fra se 2) prohibi expresamente la delegaci n de la
funci n legisla ti va. A pesar de esto y bajo la fuerza de las circunstancias,
las leyes de autorizacin surgieron de nuevo, llegando a ser expresamen
te aprobadas e n su nue\'a forma por el COllscil d 'I:.tat como prctica no
anticonsti t uciona (.S,
O tra contribucin ms a l hecho de la mutacin cons titucional se en30. 1A.dcsu,,udo del derecho presencial de disolucin ha continuado en la I V R,,publica pse a la facilidad-constitucional otorgada a su ejercicio. El uruoo intento-del
g"iliinete Edrar Faure (2 de diciembre de 1951) acab en un fracaso poHlico; "id.
DU\'I:RGUI.o p. cit., pags. 452-451, 491-492. El derecho de disolucin ilimitado concedido
al presidente por la COnstitucin de la V Repubtica y que no necesita ni el" refrend
ministerial se ha oon"ertido potencialmente en el arma ms poderosa de de GauUe
contra el Parlamento.
3]. Esto fue oonscll"Uido por la ayuda de dos cotlslilUcioncs jurdicas. Esto es.
por la ,,-cad r e, en la cuat el Parlamento fija tan slo el marco de la polltica 1<."IIisl:lo
tiva, dejando su posterklr desarrollo a los I-eglamenlos del rubiel-no. y a travs de ]a
in:enios.a distincin entre aquellas materias quc dada su naturaleza son accesibles a
la regulacin por va reglamentaria de aquellas que necesitan una ley formal parla
men ta ria, siendo el Parlamcnto mismo, como instancia legislativa suprema, el que
efecta dicha dcmarcaciLl en el proccso llamado de .dlegalisation. (de1egalizacin).
La distincin fue aplobada por el Canseil d'etat, avi s dc 3 de febrero de 1953 (publicado tambi~n en la Reme dc droi/ public, 1953, pgs. t70-171). Sobrc la cuestin de
los d crels-lois, de los plei"s f'Ouvo irs y de las /oiS-l;odres, "id. OUVEIIGF.II , op. cil., p.
gina 488 y ss.

1
170

L \ CONSTlTU CION "

sus

CONT ROLES 1I0R1ZONTALl'.S

c uenl ra baj o la Const itucin de Wcimar -cuya observancia, como es


bien sabido, no es taba sujeta a control judicial- en el uso que la prct ica cons titucio nal h izo d el a rticulo 48. Conce bido originalme nte ta n s lo
como e l ejercicio d e un a m plio poder de polica para s up rim ir a h eraciones del o rden y de la seguridad pblica, el articulo 48 se co nvini en
seguida e n la base de la d ictadura const itucio na l y con dIo e n el a riel e
que u saron los dClc n ladores de l poder, indiferentes ante la Cons ti tuci n,
contra la democracia de Wc imar."'

La refo r ma colIs /illlcio/lQ/

Volviendo aho ra al problema p rop iam e nte dicho de la reforma cons


titucional, que sola me nte su rge en las cons tituciones escri tas, lo p ri mero
que habra que p regu n tar es bajo qu circunstnncias es necesa ria o es
motivad a dicha re forma. No es pOSible esta b lece r a q u c rilc rios ge ncrnles. En prime r Jugar, I~modificacion'es que cxperime nlan)as relaciones
socia les, econmicas o poltica s son las respoosa b tes d e que u n a no rma
constifuciOii, q ue pareda r a7.ona ble y suficienle e n e l m o mento d e c rer
l<;t COns tit Ci6 n. haya perdido s u ca pacid a d fu nciona l y tcnga~cr :pol'
lot"'i nfo. cOriplel ad a, eliminad a o aco plada d e a lguna otra mane ra a la.!
n ucvas exige ncia s e n inters de un desarrollo s in friccio nes d e l p roccs,.9
poltico. Pero d e una casu s t ica no se puede deduc ir, te rico-consti tucio na lme nte , una lis ta d e ca tego ras ge ne rales sobre la c ausalidad d e
la reforma const ituc ional.

. ___ ~ Lagwlas co"st ilucio;~(JIil'.-- Una rcfo ilna constituclon31, q ue aq u su r


ge en la fo r m a-de compleme n to cOlls l ilucio nal, se puede p roducir c ua ndo
la co nst iluci6n cont iene lagunas que deben ser c ub ie r ta s con e l fin de evi
tar q ue q uede e nto rpecido e l proceso polt ico. Estas l3~ na sy~cn se r
d escu bie rta s u ocultas. Una lagu na con s t i t u ci onalt!esc~Wl\ exis te cua n
d o el pude r co ns tituye n te fu e conscien te d e la neces ida d d e una regula cin jurdico-co ns t it uc io nal. IJe ro por d e te nninadas razones omito hacerlo. l!!l-cjc mplo d e: es!~ es la c ues t in refe rente 31 rgimen d e d densa
m ilita r en la Ley Fundamen ta l de Bonn. Al Consejo Pa rlame n tario le pareci en el ao 1949 ino po rtunO, por razo nes d e po ltic a e xte rior, regula l
e l rgime n de d cre nsa . Cuando se hi zo necesario una co n t ri b ucin a le mana al sistema d e fe ns ivo d el mu nd o occiden tal, la inevita ble a t ri b ucin
32.

Vid . GI;RIt ~ KII AN50:: I\ UrI., Die l 'crf/J$$lwg des Deu Ischen Rcichs

171

u CONsn TUC lN

" Q I/I /J . .,4.1/-

g"SI, / 919, Vu:rte Vellrbeil l/" " 14 ed ., Berlln, 1913, P~i . na y S$. E5 ta interpretaci n
tan :unflliada fue autorizada por los tribunales, 1Iiiemprc que tuvict"on uculn de
hacerlo sl CQnlO por los comentaristas de ta Consti tucin. y no fue jams cri:ieada
tampOCO por el Reichsta; sobre ciertas excepciones sin importancia "id . op. cil.,
p .g . 292 Y $S. Esta aprobacin ca si u n~ni mo:: queda eJ< pli.... da no tanto por el hleislente controt j ud icial como por la misma tradicin autoritaria de la rama . Iiberal_
de la ciencia. del derecho publico atemn.

."

ju ridico-cons tilucional de d icha competenc ia a la Fedef3.cin se llev a


cabo--tras u n d esafortunad o intcnto de introducir la por la p uerta trasera
d e la com petencia fe deral so bre ac uerd os d e derecho inte m acional- por
medio de la ley cons tit uciona l de 1954 , que com ple t el cat logo d e las
ma te ria s legis l:l tivas de cxclusi"a com petencia fe d eral e n el a rt~u lo 7J,
a l imer ta r la correspond iente d isposici6 n e n e l n me ro 1 d e dicho art culo. u
Po r o t ro la d o, ~ na lagu na cons t itucional ~ se p roduce cuando,
en el mome nto d e c rea r la co ns t it ucin, no e~o no se pudo p reve r
la necesida d de regula r lIorm n!ivamcn te u na s ituacin de termina da. AqlJ
se pod ra cita r l a enmienda XXII d e la Const itucin a~erica na que esta
b leci la p ro hibicin d e que nadie f'dese no m brado preSId en te por ms d e
do s ~ru!.os, " E n e s te con te;. to se p uede hacer a lus i6n a la ms im port;;;te de todas las lagu nas consti t uciona les ocultas: e l desa rro llo d el p ro c eso poltico e n los t ipos de gobierno parlame n tarios -esto es, a que lla
forma gu bernamental q ue r ige en la m ayor par te d e los Es tados d e macrt ico-constitucionales- no est e n a bsolu to c3ptado juridico-constit uc ionalmente y , has ta quiz sea neccsario d ecir, no es en a bsoluto s u ~e pt i b~e
d e u na lal ap reh ens in. As , no exis te n inguna no r ma que d e te rmme baJO
qu circu nsta ncias estn p ermit idos o pue de n ser p uestos en marcha e l
" o to de no confianl'.a o la disoluc in parlam en taria, disposit ivos parla.
men ta rios q ue se condicio nan y complemen tan. Se pod r de te r m ina r cons
t itucio nalme nte el marco fonnal d e s u e jec ucin, pero no s u causa o
mOl ivo. Es c ie n o q ue recie nte mCnte se h ace pa lpable la necesidad d e
precisar las reglas de juego d e la ges ti n pa rla men taria; lo s dif<':rc n tes
inten tos q ue se ha n hecho e n e s ta direcci n, y q ue puede n ser aba rcado.s
bajo la consigna de c.e.cion~liz.acin de l pode r po llico. , .no h an consegul'
d o hasta aho ra, sin embargo, un xito com pleto. A este res pecto, se pu e
d e n citar, por e jemplo: la necesidad d e una in"est idu ra pa rl ame n~aria
con u na mayo ra absoluta del p ri m er m inistro, d esignado po r e l p reSidente en la I V Repblica francesa, o la inserci n d e los llamados per odos
d e enfriamien to e nt re la pe tici6n p resentada por e l gobierno pa ra pla n
tear la c uesti n de confia nza y la vo ta cin su bsiguiente , o la m ism a m e
d id:l d e p rudenci:l res pecto a la p ropuesta d e un "oto de censura y b
cor res pond iente \o tacin, o la neces idad d e una rna)'ora cual ifi cada par.!
la ca da d el gobie rno (a r t cu lo 49. prr afo 2, y 3rt c ulo SO, p rrafo J, d e 1:1
Cons t itucin fra ncesa d e 1943)."'
33. Lc:y de 26 de tnal"ro de 1954 (DGIlL. 1, pg. 5-1), que ent ro en \ior el 5 <le
(BG BL. 11. J>tiS . 628). La tesislacin necesa ria para la ejt.'CUCin de csta
norma hizo n...~esa ri a una serie de enmiendas COIlSlilllcionales contenidas en la ley de
ma~'o de 1945
I <} d.-

rnrro

d e t<}56

(DGB L, l. p. 11 ).

J I. Vid. I..oEWr.."';STEIS. V~rfassmri$fecllt (Citado nOl;l 15 de eSIl! cap.), pg. 265

)' sia"wntcs.

JS. La ;'l'estidur.. ud I,rimer rninistro con una rna}oria absolula prob ser

I:OU

o
)

()

172

1..4. CONSTITtX l6N V

sus

CONTROI.ES HORIZONTALES

LA CONSTITUCIN

Ocasionalmente, se suele imercalar -en una constitucin el elemento

rio." Por ello. tambin se puede apreciar la huella autor ita ria en las
disposiciones sobre reforma const itucional en la Constitucin de de Gau
lIe de 1958.'

licm~

con el fin de raciona lizar el proceso de reforma constitucional,


estableciendo obligatoria mente la posibilidad de una revisin consti tucional pcridicl1."" Pero por una serie de razones este dispositi\'o no ha
probado su eficacia. Algunas constituciones son tan corlas de vida que
ya haban caido antes de que se hubiese alcanzado e l plazo previsto,
o:omo fue el caso en Polo nia; en Olras, esta dispos icin solamente tiene
valor en el papel, ya que ni e l pueblo ni el parlamento tienen ninguna
influencia en la dinmica constitucional, caso ste d e Portugal bajo Sala
zar; o la rev isin, aunque sea en general considerada como necesaria,
conducirla a tales dificultades que se la ha pospuesto ad ca/elidas greJecas
ente r rndosela con todos los honores c n un comit , como en las Naciones Unidas.

E/lugar riel pollvoir constitllant . - La cuestin central. sin e mbar


go,- de la reforma constit ucional es: dnde _est su lugar poltico? 0, vis to
sistemt ico-constitucionalmente, cules son los rganos estatales autorl
~d_os. o en su caso obligados, a tomar la iniciativa de refor ma y lleva da
entonces adelante? l..!! ideologa del Estado .c ons tit ucional dcmocr tico
exige que la compe tencia para la reforma constitucional no sea e l mo
Qopolio de un nico detentador del poder, sino que debe de estar lo ms
distri bu ida que sca posible. Todos los detentadores legtimos del poder
..:...gobierno, parlamento y el pueblo o rga nizado como eleclOrado- deben
poder participar e n e lla. A t ravs de la m:uma dispersin de esta par
ticipac in, la rdorma constitucional realizada adquie re el ms amplio con
senso y. con e llo, la ms elevada legitim idad. Si se permite epresar e l
problema.de la situacin del pollvoir cons tituant en- ro nna 4,e J!lima. se
podra deci r: soberano es aquel e nt re los de tentadores del poder que
decide sobre la reforma cons titucional . El ma terial de derecho compara
do has ta permite sacar la conclus i n de que a partrrde la tcnica de
reforma conSlilUcional aplicada respectivamente. se puede deduelr el ca
rc ter poltico del rgimen. AII., do nde tanto la competencia para iniciar
la reforma como la capacidaJ para llevarla a cabo radica fundamental
mente en el ejecut ivo, se trata de una fonna dc gobierno autori ta

-. ( La reformeJ cOlIstitllciollal ell SI/iza. -

-<='

poco apl'Qpiada para tlar I!li tahi tidad al gabineu: que rue elimi nada por una enm ien
da const imcio nal de 7 de diciembre de t954: ~'id. DU\'EI!.GEIl, op. Cil., p!ig. 4lI4 . Sobre
el problema de la .nu:;onnliucin del poder poltico_ ,id. e n general B. M IRkllltm
GUI!YZEVI'I'Cu . Les CQlIst/utlOIlS modum~s, Pars. 1951, \'01. 1, pg . 14 Y SIi.
36. Ejemplos: Portu gal (Constitucin de t933 en la fonna de 1951). articu lo 176
<",riodo de 10 a05 tras In u ltimn rev is in constitucional. reducibte a S por un
acuerdo aprobadO por una mayora de dos terci05 de la Asambl ea Naciona l). Polonia
(Constitucin de 192 1), articu lo 125, p~rraro .. (25 aos tras la adopocin de la Cons.
titucin en sesin conjunta por el Sejm yel Senado; Cart~ d e las N3Cione$ UlIidns,
articu lo 110 (10 aos tras entrada en \i~or).

173

,.

Emre todos los Es tados ac tua


les, Suiza es el que presenta la distribucin ms amplia en la competencia parn fa reforma c~~ t ucional. Se suele dis ti[lguir all e ntre la
revisi n fOHI-y paici:if. Las revisiones parciales fue ro n y son eX1r1!.0rd ina
riameote frec uentes, de tal manera qc la Consti tucin rederal suiza, s i
se prescinde de a lgunas cons tilUcioncs d e los ESlados miembros de Esta
dos Unidos, es la consti tucin que ha s ufr ido ms reformas. Desde 187"
hasta hoy, han tenido lug;Jr n ada mellas qucJUlinJ\\ y Qo~"enmicpda~. En
t:!...Procedimiento de reforma part ic ipan cons titu ci0.!l.!1~n lC _tod~~s
de tentadores del .poder - las JI..9S_ _ secciones_ ~~~!l!) fLe_E ~samblea
federa l, los can tones y el e lectoaulQ-- Y.E gobierno tambin ....POr lo
m'enos de [arma indirec ta. Pueden tomar la ini iat' a tan to la Asamblea
Federa.4.gmQ el elcctoraJQ, ~o en este caso_ necesaria la peticin ~i!
50.000 ciudadanos suizos con derec ho de vO,tq~ O Para toda rdonna constit ucional, independientemente Jc qu rgano la haya pues to cn marcha,
37. Esto puede ser comprobado ya hasta en los m:l.s an tIguos rcglmeuc$ auto
ritarios que se concedieron una constitucin. SC .... n las dispmicioncs de Napolen J.
9.-S<:nado. cuyus miembros e ran sus c riaturas , ef.tuaba la n:forma con s titucional a
tp.v$ del st!mztus_ccmsldt. La Constitucin imperial de Napolen 111 (articulo. U ), fu,",
fiel a este modelo. El Senado poda no slo efc<:tuar enmiendas consti tucionales. que
e-ntr.tban entonces en vililor tras haber sido aprobadas par el jde del ejecutiv\!o sino
que tambin es taba expresamente autorizado (articu lo 27) para cubrir launas C?II~.
tmx:ionales e interpretar la Constitucin misma. Sobre la prepOndera ncia del tI",SI'
dal te en la Constitucin polaca de Pilsudski (1 953), \'id . KAIIL l.\Ic,.....t:....STIlL... , . 0.,,,
Siiitsprisident_, en Archiv des ffentli1:hell Rec:hts, \"01 . 7S (1949), p. 167 y ss.
33. Articulo 89; sobre esto D U\"I:II.{III, op. cit., ps. SlO Y 626 Y u. Si hay lurar "una \'otacin sobre una n:forma roOS lilUelonal e n el ParlamentQ convocado en Con
no est excluido que el pres iden te. con a yuda del Senado. cuyo elemento prin
: .:e, C. el rurat. pueda imponer una refonn3 constitueion31 que se3 rechazada rad io
a.i~~!o,ia de 13 Asamblea Nacional y oon d io de l pals. (Vid. D....,,'EJlGER.
op.

I de
do

""",

1 81~,

a rticulo 11 123. Confrontar el manual c.ls;C!?


Bundesstllursrecht, ZUrkll, >:ir. 850 y ss. Una Iilran
realizadas ttcnen por objeto la dis tribucin
vid. lambi.5 n

sobS,l:
I
"'

.". ~i, ~!.ao"~,, I


para
confederados J Pa rlamento ) estn de acue rdo o
De tod:u formas , en caso
apT05iCion-;-- la Asamblea. Fcdt:-ral puede, simultneamente. presentar su propia 11m.
pues-ta para- votac in.

LA CUSSTlTUClS

175

LA CaSSTlTliCTS' y sus COS TROLES II<!.RIZOSTUE.<;

e l refeo.:na.um (Volksabslimmllllg} es absolUlamente obligatorio. En la


votaci n definitiva tiene q ue pronunciarse a favo r de b refo rma eons titu
cional tanto la ma}"or;; de lodos los ciudadanos s uizos que participan en
ella, com o la mayo ra de los e le c torados de los cantones. H;;bla que sealar, adems, que si bien al gobierno federa l, esto eS, ;;1 Consejo Federal,
no le es t atribuida ninguna posicin oficial en el marco del procedimien
to de reforma constitucional -aparte de la obligacin de t rans formar en
fonna de ley una p ropuesw de iniciativa presen tada por los elec tores s in
formulacin precisa-, acabar, s in emba rgo, por in tercalarse indirecta
m ente e n e l proceso: por una parte, puede present;;r l mismo una prepuesta d e re forma a la Asamb[ea fe deral, que, segUn 1.. prc tica constitucional, 1.. trata r bajo cualqu icl ci rcuns tancia como si fue ra su prop ia
propuesta ; por otra. la inten;encin g ubernamental se deja semir a tra
vs del principio adopado por la Asa m blea Feder.al de no Irata r ninguna
inici3th'a de re\'is in sin q ue e[ Consejo Federa l haya expresado su opio
nin a l respec to por medio de un informe. ESlo coloca a l Consej o Fe deral
en situacin de ejercer un veto suspensivo." El p rocedimiento de refo r
ma const itucio nal s u izo mues tra considerables defeclos tcn icos, pero se
distingue por la md ma participacin de todos los rganos estatales
- Parlame nto, gobierno, e lectorado y cantones,
FreCt/ (:r/cia de ta r e{orma cOll stilUciollal. - Si se pone en relac in la
frecuenci;; de la reforma cons tituciona l con la duracin - [arS"l o cortade la vida de una cons titucin, se debe ria de pensar que cua n to ms vieja
sea una constit uc in, ta nto ms necesi tada estar de ser reformada. Es,
s in embargo, el hecho que las m s antiguas constituciones no son en abo
soluto m s achacosas que las nuevas, y que, por (>1 contrario, su elen prc....
sentar una sorprendente fi r meza renejada e n [ a rareza de refo rmas cons
titucion;;les a las q ue se han visto sometidas. Esto vale sobre todo para
la Constitucin rcdem[ ame rica na que deICn ta,'OO n s u afio de nacimiento
1789, el decanato de las constituciones actuales, as como t~lllbin el r
..:ord de mxima duracin en absolu to. Desde su g nesis ha n sido aad i
d;;s lan slo 23 allli!lldlllwIS'~ -la tcnica que alli existe para la reforma cons ti tuciona l- y entre stas, las 10 primeras, que abarcan los dc re
c hos fundamen.talc:s, no cuentan en absoluto, ya que fueron pre ~'istas
dese" el principio como parte orgnica de la Const ilucin ." As , pues, los

.l(

Ii UGlIES, Op. cit., p!ig. 1J7.


El IlmCro IJ fue :alc.anzado en la prima\"cr:a de 1961 cuando un ,ml~"dmeHt
( XXII I) aprobado pOr el Conllrcso en 1960 y p resen tado enlonces a los Estados miem
bros fuc aprob:ado por la Legislatura del 3& Euado. Con dio qued lin:atmentc garan
tizado a 105 ciudad::lnos del distrito de Columbia, Que se encuentran en Washington,
el derecho de \'013r en l::t.li elecciones federales; sobre esto Lom\'lt..",STlJS, Verfuslun,.
srhr, p1g. 51 Y ss.
41.
42.

H. Sobre la rdorma conslitucional en Estados Unidos, en


J5 Y !<S.

\\'l:.'<sreIN , V .. rfllS5wIglredll, p~.

~enernl,

d r.

lo&

ame ricanos, co n trece enmiendas cons titucionales en ms de siglo )' tre~


c ua rt os se ha n mos trado ext raordinariamente rescITados respec to a la re
forma ~onsti t uciQnal. Ade ms, entre es tas trece, apenas ha)' alguna de ver
dadera trasce ndencia pa ra la estruclura cQn~titucio n a l , si se prescinde de
la enmienda X I V efe<:tuada tras la guerra de Secesin. Esta prudencia
slo es comprensible si se tie ne en cuenta que el pr~cso de aco mod~cin
de la Consthucin 3 las condiciones sociales cambIantes de la soclcdad
moderna ha tenid? lugar a tr3vs de la interpre taci n de cier l a~ d ispos iciones constitucionales por los tribunales federales; en especial, amo
pliando las clusulas consti tucionales de la secci~ 8 del artcu~o 1, tales
como _comercio_, .. bie nestar general_, y por medio de la tCnica de las
competencias implicadas se ha realizado, sobr e todo, la tarea de eq ui~a r
a h es t ~u ctura federal de la Consti tucin con los necesarios rasgos UnI ta
ri9s. La m isma observ;;c in de que viejas cons tit uciones, I~or 1.0 gelleral,
estn menos som e ti das a cambios q ue o t ros textos constituc IOnales de
ms reciente fecha, se t iene q ue hace l lambin ante las Constituciones
de Suecia y No ruega , as como ante las de Blgica y los Paises Bajos, perIClleciendo todas ellas a l grupo de las ms anliguas." Las nl1.ones para
esta estabilidad constit ucional r..ldican por una parte en la e xtraordinaria
dificultad a q ue est sometida cua lquier reforma constitucional, pe~,
sobre todo, en el hecho de q ue la prctiC;;! estalal ha efcct uado por mCd,1O
de mu tac iones cons t itucionales la acomodacin a las modificadas rcl;;elGnes sociales, con lo cual no ha sido necesaria una reCo rma constit ucional
de tipo frontal. Esta situaci n ha producido, por otra parte, tanto en la
masa del pueblo como e n los d etentadores responsables del ~e~, un
a lto senti mie nto dc respeto frentc a la ley fu ndame ntal, un sentlllllcnto
constitucional," que por lo menos en los E s tados Unidos ha dado luga r a
una milologfa cons titucio nal en la que la Constitucin fede ral .tiene el v;;
lor de algo sagrado. Cuanto m s se h a iden tificado una nacin .co.n s u
\ constitucin, ta nto ms rese rvada se mues t r.a en el uso del procedImiento
de reforma consti lUcional.
L\

T~C"tCA

1)"-

L\ REFO ~IA CO~ STlTtJCI OSAL

Tl-lcnicarncnte un .. reforma cons tit ucional solame nte puede e fe<:tua rse
,:u:lndo se aiiadd a lgo al texto existente en el mo menlo de realizar la
modificac in -suplemento-, o bien se sup rime a lgo -su presin-o bien
se s ustituye el texto existente por o tro ----cambio-. El proced imiento
-14 Dinamarca se \'io obligada por una sede de razones, sobre todo por ta eli
minacin del sislema bicamc:ral Y la introduccin de 1:1. s~.i6n remen~a :al trollO, a
~u Slitui r ta Constitucin 19 15 por u n nue\"O le:<to ConSlllUClonat del ano 1953.
45. I'id. ufrll , pg . 199 Y ss.

176

LA CONSTlTUC t)N

y sus

CONTROLES H ORI ZONTA I. "..$


I.A

puede extenderse a va rios artculos o tan s610 a UDO, a una parle de un


art.culo (prrofo o frase) o a varias palabras. o tan slo a una palabra
de n t ro de u na frase.
_ Mayorias rnrlamctllaria.s cuqlifiCQdas. - La norma cas i ge neral en
nues tro ticmX;- sobre el p rocedimiento de reiOnna constitucional es que
en l participen prepondcrantcmcntc los rganos legiSlativos, y de que se
':.(Cctc por va Iegisla tiv:u.'!. Aqu existe nuevamente la regla gene ral
de que el procedimien to de re[orma constitucional en comparacin con el
procedimiento de legislaci n o rdinaria est sometido a unos req uisitos
de te rminados que dificulten su realizacin. En este punto surge el dilema
con el que ha tenido que enfren tarse constant emente e l legislador cOllstituclonlll desde el siglo XVIII: si los requisitos pedidos se pueden cumplir
fci lmente de tal ma nera que la refo rma conslituciona l puede ser efectuada en cualquier momen to sin ningn impedimen to esencial, se producir
una situacin que invite a la mayoria parlamentaria que se encuentre en
el poder a moldear la co nstitucin segn sus intereses. E ste peligro se
produce especialmente en aquel part ido mayo ritario que, gracias a s u dominio de los medios de propaganda, es t ta n enraizado en el poder que
no puede temer ser apartado de l. S i, por ot ra parte, ~g~ncias l2ara
llevar a cabo una reforma cons titucLon1 son tan difkilcs de cumplir q ue
solameepo<lraTcr efect uada en el caso de un consenso extraordinario,
~e corre el peligro de que una enmienda necesaria no p ueda ser realiza
da, o caso de q ue lo fuero, seria a costa de un conside rable re traso. An te
una d inmica constitucional tan est rangulada, cl proccso poltico busca
e~lIonces canales extracons titucionales que con...dcmasiada facilidad puc~mb<iCaLen la ilegalidad -desacato, rodeo y violacin de la const itu ci~-. A este respecto, las constituciones revolucionarias francesas
ofrecieron ya ejemplos alannantes. E s cierto que reconocieron el inalicntlble porwoir cousliWaut de la nacin, pero los padres d e la constitucin , profundamente imbuidos po r la perfeccin de su obra, d ificultaron
de tal manera la refonna cons titucional que cada u na de las tres consti
tucio nes revolucionarias de 1791, 1793 Y 1795 tuvo que ser s ustituida por
medio de golpes de Estado." La tarea, pues, de l poder cons tituye nte es.
teniendo en cuenta tan to las experiencias genera les como la situacin na
cional concreta, conducir su barco constit ucional evi tando caer en e l

:f~:~~~~~~~~~~~~~~;~~

pone en marcha por lniclati\<:


";;,'; ;,i;pOpular,
5i n que ladele-idalllra
Estad os miembros
la Unin

de 1791 (tI tu lo VI , artIcu lo 1-8) pr.:saprobacin


co nstitucional a tra,s de t re~ :'Isamblea s legis.
consecut ivas)' slo la c ua rta , para la cua l los m iemb ros de la tercera asam.
no eran ele-ib1es, pedla , finalmente, d l'Cid ir sobre la reforma .

~"

111

peligro de procedimientos de reforma excesivamente difciles. o excesivamente fciles.


La tcnica para dificultar la refo rma cons titucionaLque,_introducida
meferenlemeote ,desde el principio_deJas constiblciones escritas, ha de=
jada probada a mpliamente su efiS03ci;l, ha J!ido la de exlgi rJll;yorf~ p~ r
lamentarias cualificadas para Ja ado pcip. d!:. la ley enmendando_la constitucin. Con ello, no slo se alcanza r un consenso m s am plio entrc
los il3DidosEEgidos en el parlamento y entre las f ue.l'zas socialcs lepresentadas por ellos, elevando as! el grodo de la legitimidad d e la reforma ,
sino que ta mbin se concedcr a la minora disidente un veto que puede
jugar el papel dc un cficaz cont rol intrargano. Es ta tcnica supon<;
un cerrojo frente a las manipulaciones a busivas de La m ayoria parlam entaria, radicando aqui un regulado r de la dinmica politica cuya importancia difcilmente puede ser exagerada ."
,
pauta que se suele t;ncont~r actualmente en much~s~~~i
que
QtL-P.rcti;;Q.dcJos ~roe.ricaDQS aplic desde un 'pnn,cl p~~ e~E.,
de una ma)'ori.!! de dos tercios
el cuerpo legislat IVO, para
aprobadn(k lia- rcfurrna cons titucional. Tambin Weim ar ( a,rtJcu~o. 76,
prrafo 2) y Bonn (a'rfculo 79, prrafo 2) ha n adopt ~ do es t'a dlSposl,Ctn,
Sin emba rgo, ocasionalmente se encuentran tambin olrns solUCiones
como tres cuartos o tres qui ntos,
La exigencia de requisitos especiales para la refor ma constitucional
dio"'o casin a~"-di st ic i , e ;actualidad com pletamente su perada, entre consti tuciones rlgidas y flexibles, SCgUD que eltista o no exis ta un pro-ced imiento especial de rdorma,
Durante el siglo Xllt, y especialmente en las constituciones orienta~~s
segn c" pr iCpT monarquio, no - CUeron ra ras las reformas const lt~
cionales sin mayorias parlame nlarias cualificad'as. El ejemplo ms conocIdo fue la C ns titucin it aliana Carla ~~ ~84 8 en I!l. cu al~gll
el modelo de las Cartas r eales, a r efQ.rrna constitucional fuc compretImente s!!~i&.da .. La consecuc ncia fatal fu e que, como Mussolini pudo

r~~isito

48, Vid, ill/rll, pa:. 2-45 y

:1

COSSnHJCI~

$S,

'

49, La reforma lonmll del ramoso aniculo 9 de la C;ms~i tllC In Japo~ d"
1946 segun la cual Japn no podrla, j ams. pOSeer fuerzas de tierra, mar () alr~, no
ha ~itlo se r efa::tuada, ya quc, dada la oposicin de los socialdemcra tas que dISponen de un tl're io de Los miemb ros en ambas cmaras,. no se puede alca~~ la mayo:
ria de dos tercios prescrita (articulo 96) para cualqUIer reforma conslllUClOnal. La,s
unidades mi litares q..., a ~r de todo se han ronnado y Que llevan la ~e:sla euQucla de . fuel7.3 de ddenSll_ son. por lo lanto, estrictamente anticons tItucIOnales.
Este problema sin resolver peSa sobre la poltica i,nterior y ~xtcrior del JllP~ desd~
hace 10 anos. La sentencia, que 01.1) de ran atencIn , del Tnbun:ll Supremo Ja~ns
"n el llamado caso Sunaknwa (numcro 710/ 1 959)~ relacionad? co,,! el es!a~jona m,cn t()
de las t ropas america nas cn el Jnpn, pudo dejar la c ues tIn SIn d ec"dlr,
50 Igua lme n te la Constitucin de la Monarq ua .."Spaiiola dc 1876, Que e5lu,'O
en vi:or hasta 1 931~ Sobre b siluncin it:lliana bajo la Consti t,l,lCin de 1,&48 inr,orn:"
en un estudio muy meritorio W~I,TrM l mssER, .Oie VerfassunllSanderUnll IR der IIa l,e.

LA CONSTJTUCJON

178

LA COlliSTlTUC IN

y sus

m od elar a su gusto la Cons lituci n poI' \'Ia de la legislaci n ordinaria


con ayu d a d e su s cmaras comple tamentc fa scis tas, obte nidas gracias a
las leyes elec to rales especialme nte concebida s, cl texto constit u c io nal s ir,
vi tamo an tes como despus d e marco legal para la comp lc ta degene.
racin d el E s t~l do con s t it ucionaJ.".ft,ctu;dme.n te, la exiS le ncia d e una t c
n ica cspec ia l d e I';form a e s lan genera l qu e slo Nueva Zelanda, l.-"CJui.
pada exc1 u sivmncn te con un manoj o de leyes constitucion ales en lugar
de un n ico d ocume nto const itu cional, e I srael" prescinden de dispos ic iones es p eciales sobre la reforma d c s u s textos fund a mentales, En este
cont cx lO ha bra que ci tar lambi n 31 C3nad, qu e tiene una situac in es,
pecial, dado que s u Cons t itucin, la Briti sh No rth Americ a Act de 1867
(33 Y 34 V ic., c. 3), h a s ta mu y r ecientemen le no podia ser e nmendada
en absoluto por el Pu'lJ m cnto d e l domi n io. s ino slo a tra vs d e u n a
ley del Pa r lamenlO b r it n ieo. E sta ano m ala h3 s ido finalme n te elimi
n ada por la ley brit nic a de 1949 (Brit ish Norlh Ame rica Ac t Nr. 2, 1949;
31 Ceo. 6. c, 8), gozando desde en tonces Canad d e una amp lia au lonomfa
co n s titucional ; a pesa r d e todo, ciel' tas dis po s iciones de la Con s t it uci n
del do minio solamen tc son modificables por medio d e una ley parlamen,
taria britnica .S> En relacin con la s r eforma s constituciona les d e competencia p rop ia dc l dominio. no exist e n ingull procedimiento especial di re
ren le d e l p r ocedimienl o d I'! leGis laci n ordi nari a ."
Apa rl e d e las mayoras parlamentarias cualificadas, habda que ci tar
a dems las sig uienlel\ t cnica s especiales: la adopcin de la re fo rma d e
la cnm ic nda constitucional en una sesin comlln de ambas ctuna ras del
parlamcnto, constituyc ndo el eje m plo ms conocido al'csp ecto las Cons,
~!'~ de I~ ~1I _Y . k !.V R ep~b li cas rr.lIlccsas: ,E s te procedimiento.
exis t en te tambin en la Uni n Sudafl'icana, ha s ido objeto recientemente
nisehen Slaatsrechllichcn TraditDn. ei n Beitroll wr l..ehre \'on der ,SI:. rren Veras
Zeitsc!lrift fUr oflenrliches R ecl,t, vol. X (l 960 ), 1>.11( . m
y s.s. LA tdm 'm", constitucional se ekctu. en pa rre. IlOr u na desv iacin tc.i la o derogacin de 13$ normas constitucionales Y. e n pane. a I r:"'~ de aU lnl icu enmiendas
del leJCtO oonslitucional, pero en ambo.; c:l.5OJ por 'lO de legiSlacin on.linaria. Pa reci exist ir un cierlo neleo de norlllas libre de cualquier refonoa. al cxiirsc el reQu i,
silO de la partici pacin co njunta del P"dalllcnlO y de In coro na para su modificacin.
S I. V id, Lt:t ssnl. op. cil., pg. 212 Y ss,; la inlerealad n del Cran Consejo Fas
ciSI:l. segn la ley nmero 2653 de 9 de diciembre de 1928, fue lan slo una dispOSi.
cin de Jl'CIla. pero fin.almenlC lo QUC acab con Mussolini.
52. Lo llamada u-y de T.-ansicin de t949. Que sirve de Cliquc1clo consti tucional,
ha sido ha5m ahora modi ficada tan slo uml vez en MI II:XI O.
53. Por ello to\'(> Que efecluarse la int rodu ccin de. las pensiones de ,"eje7. cn cl
dominio a u'''n's de una ley briln;ca de 1951 ( 14 & 105. Gco. 6, cap, 32); 10 mismo
ocurri con 1.. d istribucin de los escaos de la cma.-a baja en las pro"indas
e n el ao 1952 (1 Elizabeth 2. calJ. 15). SoOTC la sil uacin en C",, ~d . Clxlrenmda menle
complicada y mu y diseulida. " id. LI \' II-o'GSTOS, op. cit. pg. 92 'J ss. 'J L..ooWE.o;~TE I S.
..id, i.,/~ .." pl. J80 y 5.$.
54. Arllculo 91. Cf;ss 1. insertado lJOr la Brilish North America (nmero 2)
MI. de 1949 ( 13 Cco. 6, cap, 81),
$ lI n(lO , en (j,~l ~~~clchisc'e

179

CONTROLES II ORIZON TA LES

de cierta a te n cin. ya qu e fue u sad o ab u sivame nte por el gobie rn o nadonalilota para solucionar 13 c risis cOllstitucioll3l (19SI, 19.56},U En e s tos
c a sos la cma ra baja su cle se r. naturalmente. la prepo nderanlc por po'
locer el mayor nmero d e miembros. Entre o tras mQ(!;l!.iQ~es d~e ~9Wf!
habra qu e c itar. Hnal rne nte,..las._di sp osicion es segn la,! cual ~s l~na rero~,
ma cons ti tucional debe ser ap[obada por (.L p ar lame nto v~na s vec~.. e~
se siones con secut iva s .... o r epelidamel)te d entro de la m lsma esln.
siedotambin p os ible que se h aga de pender la adopci n de 13 enmi cn d~
de la aprobaci n e la cOn'cspondie ntc mayo r a legal, en luga r de la cons'
tit u ida por 10 5 mie mb r os presentes del parlamento. ;,~

Participaci611 del electorado. - En lo que hace refe renci~ a ~a i nter


vencin d el elect o rado en el procedi m iento d e r eforma cons ti tUCional. se
d ~os ibilid a(\e s : por u na p a r te, la d isolucin del p arlame nto tr3S
1:J l.ipnWacldc'a rero l'll~o r d,l!!illl9, .I.a q:lcbraci n d e nueva s elec,
ciones y~n~e va agrobacin PQr e l nuc\'o parlame nto, Y. por otr o. lado,
la propia ac t itud d el e\ccto rado expresada e n un referndum. La pl:lfllCra
u
modalidad ex is le e n B lgica, en los Pases Bajos y en Noruega . Sm cm,
bargo,tras la s experien cia s hechas e n la prc t ica con eslOS m t,od?S h?y
razo nes para dud a r d e qu e en ellos se e ncuen tre la solucin ~rchld emo
crt ica. En la disolucin a utomtica del parlamen to y celeb raC i n de nue,,'3; elecciones yace una dificul tad extraordinaria en el proce~ im ie nt o de
reforma . q u e explica la rela t iva y absoluta rarC7..:l d e las enmlend~s CO,~S,
t ilucionales en est os pases." Es cierto que se puede ret rasa r la dlse uSlOn

(l

55. Sean la Consl il udn de 1909 (Soulh Africa Act (9 FA " :. 7 cap. 9]). Art . 102. las

t1~madas disposiciones <enlerradas_ (eurre" cI,ed j de los . ar.hculos 13$-\31 , rc~cren,


tes al derecho de \'010 de la p6blacin de color en la pn~vlllc ,~ de El Cabo (balO las
cuales lampOCO u lil n com prendidos los flearOS) y la cq u'p;lTaCln del lenaU3J<l ,nalr.':s
)' afriono. slo pueden ser modificadas en sesin COmn dc ambas Clbn::o,:"S y I;O~

una mayorl3 d e dos tereios. Sobre esta Cllcsl in se cKtendi una larga CriSIS constl'
lucional (1951.56). Que slo acab con I~ e1im;n:,cin del derecho tle vo lO e r~.lua do
lJOr el "ictorioso partido nacionalisla; "id. CWI:';IlOLI:'; M . c..RTIDI, T'~ PoI a'eJ 01
fllequa/iry, Nuc" a York. 1?5a. !>, .1I0.Y ss.
.
56. Por ej~mplo, Suecia (ConslllUcln de 18(9). arl lCulo 111. !>rr3fo 1. ,
Si, Inlia (Cons tilucin de 19-!7. aTlieulo 138, p rrafo t). Tra, haber dec ,,~ ,do la
Cm:lr:1 de DilJul:ldos po r una simple disposici6n del reglameolo parl:! menlano que
5"' lenian Que haber r..,ali l:>do :>mbas I....c lll ras anles de ser presentada la pro~tesla
de rdonn:l al Senado. el p la~o dc deliberadn fue: ampliado en contra del sentido 'J
el ICXIO de la Conslltucin a ms de seis meses; slo cn 1957 se puso ,el reH tame nlo
1,~ rl ",nen l ~Tio de acuerdo con la Consritucin. He aqu un ('je'"plo I~r c r,:sar:l e de
c6mo una re forma conslilucionaJ matcrial puede tamb i~n ser produc,da lud orecla,
men te por la gcslin parlamenlaria: ,',d. Ixrs.o;f.II , op cit" pila. ~j 'J s.s. ,
58. Olaica (Conslilucin tic t8.3I), articulo 131; P aiSC'S BaJOS (Const,IOCln de
1815 en 1:' rorma de 18-17). arllculo 202. 2OJ; Noruega (Co n~ t ituc,n de t814). artkulo
112; Dinam:ll'(:a (Cons tit uci n de 1953). articulo 99. .
.
.
59. En B.!lica se han er~'C t u 3do cn tota l. la n slo se iS reronnas, CO,?SI 'luc.lOnales.
la ltima <:n 1954 p;lr.t laci litar la cnlrada d.., n"lgica en 1.... o.-gan'LaclOncs IIlICma,
ciona1cs doladas de aUlori d ~des sUPl"3nacionatt'S.

LA CQSST IT UCIN

y sus

CONTROU;S H ORIl'.oN TA LES

so}>re la enmicnda has ta la u lti ma sesin del mandato dc la cmara


( Legisl afu r period eJ an terior a la d isolucin no rmal, con el fin de evitar
una d isolucin extraordinaria, pero con frecu encia no hay tiempo palOlo
cl ~. A~.!!l~~,. !1na disolucin extraordina r ia d el par lame nto con nu evas
elecciones s upone siemp re un riesgo polt ico interno, y, comp rens iblem ente, la correspondiente mayo ra parlame ntaria har todo lo posible
por eludirlo. La consecuencia es que an enmiendas cons titucionales u rgen~es son poser:gaaas a l a rgo plazo, conduciendo esto no pocas \'e<:es a
dicta r medidas antico ns titucionales que no pueden ser c ri ticadas por 13
inexis tencia en diChos pases de control jud icial. Y, finalm ente, n uevas
elecciones s uponen siem pre una cues t.in de poder polt ico y, necesariaIJKnte, pon~ rn en segundo plano el carcte r plebiscita rio de decisin
p opular sobre u na refOrma constitucional concre ta, ) ,
El re / ertl d u lII C01!Stit llcion ul '

j'

ful..s!.re[c( ndum.:onsQt~ i onal faculta!ivo u obligatorio tiene lugar ,


en cambio, una autntica participaci n plebisci ta r ia del e lectorado en el
~iento (le reforma cons titucional. Pued~ exis t.i; bien en forma de
votacin popular sobre la enm ienda ~o ns lj l ,!c~ al efecluada por el par~ame nl o --el caso ms f recuen te-, o tambin en rorma de partici pacin
del electolOlodo a travs de iniciativa popula r y co nsigu iente votaci n
fi ~. tras haber cxp resado el parlamento s u actit ud positiva o negath'a
al respecto, caso ste mucho ms ra ro y que solamen te se encuentra comp letamente estructu rado en S uiza ~
- Como tantas airas lenicas del Estado mod em que fueron ap untadas
en la Revolucin fran cesa, el referndum cons litucJonal fue aplicado por
primera vez por la Convenci6n Nacional de 1793." Esto fue un Rousseau
autnt ico y s in falsea r, y bien se puede comprender la Revolucin f ron:
cesa como una lucha ent re las doctrinas plebiscitarias rousseaunianas y
el pr incipio rep resentativo de Montcsquieu." Desde entonces el destino
de la participacin inmedia ta del pueblo en el pollvoir corrstiflla ttt ha sido
completamente ines tab le, Cay en el descrdi to porque, su sceptib le de ser
manipulada sin esfu erzo desde arri ba , fu e u tilizada desaprcnsivamente
por las dictaduras para legitimar s u poder: t ras la primera guerra mu n.
60. Ya eslab~ contenido en el anteproyecto de la Gironda do) 15/ 16 de feb rero
de J793 (tilulo) '1 pas entonces a la Constitucin de 24 de Junio de t79J (articulo 115
y ss.), que, fue posteriormente suspendida; la Constitucin misma fue adoptad:!
por I.as pnme ras a$3mblcas con unas C!l:traordinal'ia~ mal'orlas; cfr. l.AF!;RRlb

op. ell" J)ll. 96.


t! ~ , Vid . Roeur RmsLoB, Die StaalSlheorie de r fr"n isischcn Rwofu tioll.
u':l p~~!f,. t 9 1 2; KA ItL .LoEv.'IlN$TEIN, V(ll k u ll d PIJrfam elll IIael, der SlaUlsauffassm,g der
IrlH1~osl5ehell Nallona/IICfsammllms: de, 1789, Miinche n. 1?22; ROII.I:RT K. GoocH,
Par/U"m!II'ary Govcrnmctll iu Fr(me~: R~\IOllItiouary Originis 17B9I7f)/ IIhaca

N. Y 1960.

CONS TI TUC i N

181

d ial, cuando la ola arc hide mocrtica inund E uropa, se h izo nuevament e
popular, ya q ue se concibi la tcn ica plebiscitar iJ como el contra peso
necesario fre nte a la prepondera ncia d el parla mento. En el curso de esta
evolucin se llegaron a hace r has ta experimenlos de iniciativa y referndum sobre leyes ordina rias, pero e n especial sobre e nm iendas con s titucionales aisladas,' aunq ue en n ingn sitio el resultado constituy un "ita convincente. En ca mbio, para la adopcin de una nueva cons titucin
como tal, el caso prop iam entl! d icho de aplicacin del pOll voir cO l/st if llant, el referndum se ha pues to hoy ms d e moda que nunca y, comprensiblcme nte, goza de especial predileccin en las dic tadu ras, ya que s u
resultado puede ser . di rigido. - pudiendo ser has ta fal seado---- con ms
Cacilidad que las decisiones parlamentarias, en las cuales no puede ser excluida completamente una ciert a h onradez pUblica con el fin de mantener
las apariencias,
Tras las experiencias acumulada s a lo largo dcl ticm po hay raz n para
duda r, s in embargo, sob re si el refer ndum constitucional es una ins titu
cin uti l o peligrosa, por muy inataca ble que sea tcricarnentesu valor de
au tntica p roclamacin de la volun tad popular. La cueslin es: puede el
elector medio emitir realment e un juicio razonable sobre un documento
tan complicado como es una mode rna cons titucin, o su c riterio en el reCerndu m es tarn tan de lermina do emocionalmente que sea im posible una
decisin autnt ica de la voluntad? Las ms recientes experiencias f rancesas orrece n a este respecto un in teresante e ins truc tivo malerial. Desde
la ltima guerra, los fra nceses ~ viero n obligados nada me nos que cu atro veces (1 945, dos veces cn 1946 y 1958) a va lar sobre una nueva cons ti
tucin.' Cmo ha superado esta prueba de inleligencia el electo r francs
que pertcnece a uno de los ms agudos de nues tro tiem po? La vOlacin de
21 de octubre de 1945, extraord inariamente complicada p or una doble pregunla, p rodujo una a bru m ado ra m ayora que exp res s u deseo de separarse de la 111 Repblica. La capacid ad del elector f rancs qued ta mbin
paten te al rechazar el primer p royecto constitucional el S de mayo d e 1946.
Por primera vez en la hisloria constilucional f ra ncesa, y lambin uni versal, el l>ucblo rechaz un proyecto adoptado por una Asamblea Nacional
elegida poco an tes. En cam bio, en la votacin sobre el segundo proyecto
consli tucional, el 13 de oclub re de 1946, la confusi6n de los partidos y de
los elec tores fue de tal orden que la Consritucin fue slo adoptada por
una minoria, dado que la propo rci6n entre los vo tos nega tivos y la s abste nciones fue de 2 a I en relaci n con los votos favorab les. La vO lacin
de 28 de sept iembre de 1958 sob re la Constituci n d e d e Gaulle, en cuya
elaboracin qued comple lamentc excl uido el Parla m ento, trajo con sigo
62.

Crr. el brillan te trabajo

tle E It~ ST f lUl:NI>a., Die repriiJellla,illc u ll d d ie


Komponell/e im d ~ ",ohlJt i.~cltell VulassungSSlaa/, Tilbingen, 1958.
Pa r a m:ls dclallcs \'id. DU\"EROCR, op. ci,., p gS. 461 y .ss., 47172, S07-{l8.

Illcbis~ilii,~

61

..... CONST ITUCiN

182

~.

S US CONTROLES 1I0RlZOS r ALES

una ma yo ra d e 2 a 1 (comp rendidas aqu las obstcncioncs) a favor d e la


ConstilUcin, PerO lo mismo que los fra nccsE;!5 haban vo tado el ailo 1799
po,' el carismtico ge ne ral Bonaparle, vol \'icron a vota r por el ge nera l de
Ga ulle, ya que no les que d a ba ni ngu na o tra eleccin. La Constit uci n e ra
el m a l me nor en compa racin con la ame nazante dic tadura militar; la
Cons ti tucin m isma le fu e al pue blo compJctamc ntc indiferente. Y s i esto
ocurre en ese tapiz especial que e s el mundo poltico de los fnmccscs, habr razn para preguntarse cul es e l valor rea l del refer ndum consl iludonal celebra do en otros lugares.
Finalme nt e, cabria decir, con una deducci n a maiore (Id m imls, que en
el SUpU CSIO de admitirse la institucin del refe r ndum cons tit ucional, solamente es aconsejable e n el ca so de una nueva cons tit ucin, m ien t ras
que la votacin sob l"C d e te rminada s e nmiendas constitucio nales, ca s i siempre de na tura leza tcnica, exige un esfue rzo in telectua l por pa rte del electorado para e l c ua l ste no est p repa rado. Los casos d e Suiza y Aus tralia
p ue den, quiz. ser las excepciones que confi r men la regla. Esto es, d e
lodas formas, una cuestin que has ta cierto pun lo queda abierta.

_ lA reforma C:Otlstiluc:iOflal etl el E stado fede ral. -!2.n e l E s tado fe d eral


~ _c~s !itucin escrita CS2 b s-luJ m ~!U e_nccesal'ia, ya q ue sulamen te a
travs d e e lla es pos ible tanto la unill d e g stados :mlerio l'm e nle sobera
nos en u n E s wdo global, como la delimitaci n de competencias entre el
Es tado centra l y los Estados miembros. La lgica d e una estruc tura esta'tal e xige la partici pacin de los E s tados mie mbros en la re fo l'TTla co nst i
tuc ional. s ta es la regla sin excepciones.' Asl, e n los Estados Unidos es
necesaria. t ras la aprobaci n de la reforma cons t itucional po r una l11a)'o
rfa de d os tercios del Congreso, la rat ific acin por t res c uar tos de los Es
tados." En Ale ma nia. bajo [a Constitucin d I! Bismarc k d e 187 1, fu e aprobada por el R eicllstag una ley d e rdorma cons t it ucio nal con m ayora
sencilla, [Jero fue derrotada en e l Consej o Federal (Bundes ra t ) -rgano
carac te rs tico d e la es t ru c tunt fcdt:ra l- por [a oposicin de ca torce voloS
( la llamada clusula prus iana del artcu lo 78). T ambin baj o \Ve ima r estab a pre\' ista la apro bacin del Rcic:lIs rat (Consejo d e l Rcich ) con u na
mayo ra d e dos te rcios (a r tculo 76, pirrafo 1, fra se 3). Esta regla, que
d ej pro bada su efica cia , ha sido a c ep tada sin modificar por Bo nn (ar
t c ulo 79. prrafo 2). En S uiza , la e nmie nda const itucional d ebe Sl'r aprobada no s lo por todos los ciudadanos s uizos que participan en la vota
ci n, s ino tam bin por las correspondie ntes mayo rfas d e e [eClores en los
64. El estudio mil.! rientc es d libro de lJ vi nllston ci tado e n I~ nota 16 que
h,1ce una corta r eferencia :a Alemania (p:l l>. 28 1 Y ss.); K. C. W IlI!AIl ~. Federal G(J,,~,.,,
meOlf. J.' ...'d~ Lond res. Nueva York-Toruutu. 19SJ (del ,:ual existe 1ambien ahora una
edicin a lemana). carece de com pTms in para IJ. realidad alemana.
65.

lA CONST ITUC t s.

183

cantones. Ins t ruc t iva en este contexto es la experiencia fede ra l de Aus


t ralia." Tras la Constit ucin d e 1900. el Com rnonweahh of Aust ral ia Ac t
(63 y 64 Vic., C. 12, art culo 128), la propues ta debe ser e n princ ip io ap robada por la Cmara d e Representa n tes y por el Senado con la mayorfa
absoluta d e los mie m bros [cgales , tras lo c ua l ser e ntonces presentada a
los electo res de los Estados mie m b ros. Es to -jse tam bin para el caso e n
q ue ambas cmaras no es tuviesen d e ac ue rdo. La pro puesta scr auto ri
z."lda cuando haya s ido aprObada tanto por la ma yora de todos los elect ores de la Commo nwcalt h ( ~ stu cs. d el Eswdo "Iobal) comO por [a mayora
d el e lectorado de [os E stados miembros. As f, pues. e l p rocedimiento d e
reforma cons tituciona l que tiene e n c ue n ta ple na men te la o rgani i'.a cin
federal se aseme ja e)tler na mente a l s is te ma s u izo, pero 105 resultados son
radicahncnte diferentes. Desde 1900 pasaron por el Pa rlam ento 24 propuestas de e nmienda. siend o tan s610 4 de la s mismas :.probadas po r e l
elec torado. en o posicin a las 62 que fueron aprobadas e n Su iza en un
perodo d e tie mpo supe riur tan slo en trein ta aos. Ade ms, e l Senado
negaba muy frec uen temente su aprobacin al sentirse prolec tor de los
Es tadO$. Es esta unin de e le mentos federales con plebiscitarios la responsable de que la Cons titucin austra lia na haya resul tado poco mCllos
q ue inmodificable; la consecue ncia es una s ituacin nada benefic iosa,
ya que 11 0 se ha podido cfectur la centralizacin absolut a mente necesa
ri: d e [a ges ti n es tatal, especialmen te urge nte en e l ambito econ mico.

Afgul10$ problemas csp cciafl's de la tcnica d e reform a COlI sl it llciOll al

La revisirt totul, Es razona ble y prc tica I~ dis tinci n hecha por
algi'in:rreoi'istifCiones entre re\'isin tota l -conformacin absoluta men
te nuel'a de la cons tit ucin- y revisin parc ial -renova cin d e ciertas
di sposiciones-? En Su ila , I:J ('evis in tQta l. u na a ccin que comprensible.
mente cnc~ra i'ie.mpre gran impor tanc ia, est rodeada d e todas las
caicl:... s- inwginabJcs (a.-Iicu los 1[ 8. 11 9 Y 123). la inciati\'a puede pa rt ir
del Consejo Fe d eral , d e UDa d c..am bas cmara s d el_Pa rlame llto o d e. los
can tOIlCS (art icu lo 93, prr<l fo 2). Si am ba s c ma ras est:in d e ac uerdo, e l
proyecto e labo rado por e!@s e s some tido ,1 una votaci n popular, co!1Io
e n el caso de revisi n parcial. exigind ose la p rob~cilI por las mayorCas
d e los electo rados de los can to nes (a r t icu[os 118 )' 123). Pero si una d e
las d os cm .. ras dc la Asa mblea Federal ex pl'c sa ~ u o posicin, o el p rocc
d im il:."nto fue puesto en ma rcha poi' la iniciativa d I:.", por lo me nos. 50.000
ciudada nos, e l proceso se complic a cons ide rable me n te. Po r lo pron to.
tend r que ser ap ro bada por vo tacin popular la cuest i n prel iminar

1.,IE ...... rN"'F.( N. Vaf a5's,," g,trtc/lI. 11:11>. 40 Y s s.

u
U

18.

LA CONST ITUCiN

de si una rc\'isin total es verdaderamente deseable. Es de sealar que en


esta fa se no in tcn'icncnlos can Iones. Si se aprueba la propuesta de refo rma.L ambas cmaras_scrn disuelta s y @.Duc_va::::ASamblca-Fcdcral toma

Clonccs en sus manos la tarea de elaborar una nueva constitucin . El


~ producto fi nal tendr que ser sometido a su vez a una votacin popular
(articulo 123)," La Const itucin ac tual de la Conrederacin Suiu es cl.la

{f ,

185

LA CONST ITUC IN Y SUS CONTROLES 1I01tIZONTALI,S

misma el producto de una revisin total de la Con~ti1!!f in de 1848. Desde


entonces han sido presentadas lan slo dos p ropuestas. de revisin tOlal ;
la primera en el ao 1880 a causa de una cuestin que en realidad concerna a una revisin parcial, pero que por razones tcnicas t uvo que ser
re\'eslida de revisin total. La segunda propuesta fue hecha e n el alio '1935
por los nacionalsocialis tas en la Federacin- con ayuda de los can Iones
rcaccionarios catlicos . En ambos casos la r evis in tOlal f ue rcch31..1da
en votacin popu lar por u lla abrumadora mayora.._,
T ambin e~...!ll!dosJlPi.dos .est _pJ.:c.llist.a.. la rcvisi41lJ5ill!L. En la
Conslilucin- de -Ia U n in _s lLh:tC~.Jan slo u na referencia indirecla al
lene r el COl}g~Ji~ .q ue c.onvpcm.:. una convencin_E.2!.l.!.H!!c;iol1al a peticin
d'c las le WWIr.aS_d.c las ~ijjt parles de loUW!f!!? (arlculo S,
segunda milad de la frase, que habla de am c ll dmCl1 ls en p lural). ~a
hoy, esto no se ha producid.~, Y.- d ifcilmente s:~~aL <LUC se
prodl!!S.a_cn~tu..f.O_ ~~' E n cambio, la tcn ica de cOJ\ vocar con\-e"C ioncs S2.nslilllciona.1es para c rea r una constil uci.Q.o !.Q.~~IJ!len t e nueva
e1.l _'p"~evis~n todos los E~a~~s m i em~r~s, hafi~9.2!~gra.n uso de
e ll !;~. se or~~ pues0:'n..fampo experimen t a~para el p!.obl~ de la
enmienda constitucional indebida me nte abandonado I?9Ul dlL~ho com_p~ra~1 Oesde-;I-p rincl)io de la Unin se han celebrado ms de 200 con
venciones de es te li po y el procedimiento cxis te todava actualmente e n
u nos 30 Es tados micmbros. Frecuenteme nte se unen la convocacin de 101
convencin cons ti tucional con una inicia tiva popular, y, por otra parte,
la ap robacin definitiva de la consti t ucin-nuevamen te el"borada co n u n
referndum . Tambin se suele usar muy a menudo la participacin popu
lar d irecta en la revisin de artculos consti tucionales, eludindose a,s
en " Igunos de los ms modernos Estados las legisla turas dominadas fre."
cuen temen te por los grupos de inters. ~ existencia conjun ta de convenciones constitucionales y o tras tc nicas de reforma q ue dificul tan en
mayor o en meno r grado el procedimiento de e nmienda conduce a UII
desarrollo paradjico: e n algu nos Estados, sobre todo entre los ant iguos,
67. El procedimierlCo eSI:\ e"I>lIcuo aqu ~e ~onna mu~ simplifICada. Se prod.u~en
complicaciones cuando una de la, Climaras, M b,en da fonnalmente su VOto IIOS!UVU.
de tal manera Que 110 es obligado una disolucin. se reserva para presentar la cueslin de In revisin total en et pr"imo procedimiento de elaboracin: Vid . 11tx:1l1il1.
up. cil . P.1I. 134.
68. La m:l$ reciente

CcmSl il"l iOtull Rtws;clO!,

eKPQsicin es W. BROOKE GRA\"ES, Maior Problerlls o{ Slate


Chicnlilo, 1%1 .

las constituciones muestran una sorp re nden te resis tencia a cualqu ier
enmienda_y, con.ill.o, un gr"n-apcgo-a lavida e n vi rtUd de l~di~pOsTc1o
nes-jficl!!.tagdo su .reforma, en otros, sobre tbda e n los ms modernos,
la re rorma cons t i t ~cio nal se ha com 'er tido e n un fcn6meno ta n ru tina rio
q ue e l documell!9, apenas seca. s u tinta, ser re m endado con ."uc,'as e nm iendas quc.. a.JoJacgo del tiempo llegan has ta el centenar.
Como una necesaria vlvu la de escape, la revisin tota l no puede ser
criticada tericamente; pero s u valo r pcietico puede ser pequeo. Si e l
descon tento de los des ti na tarios del poder con su cons t ituci6n esta tan
extendido que aspira a una transfonnacin rndical, o --el caso ms freo
cuente- si u n grupo desea apodera rse del podel-, pero se sie n te impedido
por el p rocedim iento de refonna e n vigor, suele producirse, por lo general, un golpe constituciona l revolucionario. Los Iluevos delen tadores del
poder elaboran e ntonces una constitucin en la que ellos a p artten como
los correctos de tentadores legales del poder. Ejemplos del m s reciente
pasad o son Corea del S ur, do nde la Constit ucin de 1948 fue usada de
formil lan impropia por el presidente Syngman Rhee que e n la p rima" era de 1960 cay ante un levan tamien to popula r ; la continuidad canst itudonal fu e, sin e mbargo, respetada al decidi rse el Pa rla mento nuevame nte elegido a efectuar u na re"isin to tal. 70 E n cambio, la junta de
militares que e n 1960 lleg a l poder en Turq u a anul la Constituci n
de 1924 por UI1 golpe de E stado y de j elaborar una nueva cons tit u
cin por un grupo designado de an temano, q ue falsamente se llam
_Asamblea Naciona\.. El nue vo texto const itucional fue som e tido a votacin popular el 14 de j ulio de 196 1, y pese a domina r cI aparato de
p ropaganda, el gObierno slo obtuvo el 47 por ciento de los vo tos e m it idos, ya que las abstenciones y los votos en contra cons tit uyeron ma~
yoria ."
La reforma COIIStitIlC;OIlOI _tcita_o - Como fue anterionnente sealado, ~tnli.c.a"refor:ma..consti lUciQn.a.lslJpone-siem p re,...a_di[~~lIDa de !a
mutaci n , una e nmienda del texla con stitucional. En es te proceso la r egla deberla ser que la modificacin fuese hecha visible e n aq uel lugar

69. El Estado de Nuc"a York, pOr ejemplo. ru. tenido. desde la poca de la
Re\-olucin seis consliluciones complctamenle nuevas, creadas por convenciones
conslitucio'nates, la wtima de 1938 y Que desde hace allilunos aos "a a ser sustituida
por una m:\s mOlkma. La Constitucin de Tennes_ de 1870, por Olr.l. parte, no pudo
",r ,,,,urmada cOl a D50IUlO nasta I 'IJ~. La Conslitucin de Maine de 18 t 8 sufri. nas".
1955. nada menos Que 81 IImendmcnts.
70. En nUCSlrn ~ poca, de un ritmo de vida lan a;itado, has ta las correcciones
entre d manuscri to y las pruebas Q u~-dan anticuadas. TrOlS haber derrocado por un
Iilolpe de Estadn al robierllO lelilal el 15 de mayo de t 961. la camarilla de oficiales
public una orden el 6 de junio titulada . Ley rereTenlc 11 medidas extraordinarias
para la reconSlrucdn nacionat., qne elimin completamente la Constitucin.
71. l/ id. New York Times de t de julio de 1961.

186

1-

1..4. CONSTlTtJC ION y SUS CONTROLES H OR IZOST.+.LES

d e l te xtQ don de espcdfica rncnLc se ha efectuado la enmienda. S lo d e


CSlima ncra puede saber el lecto r d e l texlO const itucional q u derec ho
cons t ituciona l est e n vigo r y cul no. En los E stados Unidos, sin em
bargo. se escogi desde un prime r momento el m todo de los articulos
s uple me ntarios (amct.dmenrs), no fa vo reciendo en absolu to esta tcnica
la b ue na disposicin y la cla ridad del texto constitucional. El a rtic ulo
s u plcmcnla rio ni ind ica qu disposicin constitucional ha s id o e n mendada, ni lamrxx:o marc a vi siblem en te la enm ie nd a efec tuada e n el Jugar del
tex to que ha sido modificado; a s , p ues, solame nte se sabe s i una p roposicin jurdica es t en vigo r c uand o se t iene muy presente todos los
artculos s upleme ntarios," lo c ual no es, en verdad, extremada men te dirc il, ya que a parte del bie n conocido Bill of Rigl!ts no existe n ms de
trece.
Aunque qui z se t rate slo de u n defec to esttico, el caso cs que Wei
ma r padeci ta mbi n e l ma l fundamental heredado de In Const ituci6n de
Bisma rc k; la lla mada reforma cons ti tucional tcita . e:sta cons is ti6 en
que s i bien la no rma cons tit ucional e ra modificada por e l procedim iento
prescrito pa ra la reforma cons titucional, la e nmienda mi ~ ma no quedaba
sealada en e l luga r corres pondien te del texto cons tituciona l. La consecuencia fu e qUl:: cuando e l a o 1933 5C acerc, el texto cons tit ucio na l
aparente m e nte e n vigor estaba cargado de mltiples enmi endas s in r egis
traro No solame nte no se saba lo que realmente todavla estaba en vigor
d el texto constituc io nal , sino que en vilt ud de la descalo ri1.3ci6 n de la
Cons tituc i6 n no cabla esperar ningn autn tico sen t imiento const itucio
nal, ya que las respec tivas mayorfas formadas por los partidos en las
asambleas legis lativas pud ieron sa ltar sobre la Cons tituci n segUn sus
alegres c llpric hos, con s610 re5pctar las d ispos icio nes rd e rentes a l p roced imiento de rcrorma constitucio nal." A este abuso, u na pecu liaridad alemana sin parale lo en otros rdenes consti tucionales, se le ha puesto fin
e n la Repblica de Bonn (articulo 79, prrafo 1, frase 1). Ac tualmen te,
ca da rdorma cons titucional debe de quedar registrada en el texto consti tucional mismo. Con e llo no solame nte ha quedado excluida la a nti ~ua
d eshonestidad tcnico-constitucio nal, sino que ta mbi n se ha puesto un
impedime nto a rrvolas e nm iendas cons titucionales de una mayora parlame ntaria , ya que las asa m b leas legislat ivas est3.n o bligadas a hora a
confesar abiertament e c ualquier mod ificacin cons titucional.
El q u ebralltamie. /lto de la COI!5t illlcin." - En relacin con la reforma co ns t it ucional tci ta, ha y q ue recorda r el fen6m eno 110 idn tico con

72 . Sobrc csto t..ouWUiSlIJIN, V e.rfan''''gsreclll. pg. 29, nota l.


73. Vid. t.lHIWf''SfI!lN, E r$ch"iwm g$ fo mum (citado nota (5), plI. 30 Y ss. (sobre
la rcforn'a constitucional directa).
74. I.a expresin l'uflU$m,gsdurch brcclu ...g es un trmino tambin tl pl:o en el

loA

CONSTITUCtN

181

e lla y que igua lmete est limitado a ,Alemania; ~ llamado quebranta~enlP Ae @..&9!ls liru ci~obrc e l cual han corrido ros de tinta de los
e ruditos alemanes. a Es im pos ib le de tene rse aqu con del.3l1e sobre es te
punto; sea dicho, sin embargo, que el a uto r opi na que no se pue de impe~ Uegislador constitucional _q ue brantar_ una no rma establecida por
l, es to~,---m ~ner su validez general, pero hacer una excepcin en
casos ~c tos b ien ponderados, siemp re bajo el s upuesto d e que la excepci6 n sea ordenada desde el primer mo me nto con valor consti tucional
~ caso de que ~urgiese la necesidad pos te riormente, sea sealada visiblemente !!.!! el tex tl] <;9 n~tu~ion a l .

Leyes conslitucion ales y leyes cualificadas. - Da j o ley cons tit ucio nal
se entiende la regulacin de una ma te l"ia de derec ho publico que si bien
no es recogida e n el texto cons t ituciona l m ismo. a l poder constit uyen te le
parece de tal impo rtancia que ordena en la constitucin que tan to s u re
g ulacin por la legislacin como s u refo rma tend rn que lleva rse a cabo
segn las dis posiciones especiales v lidas para la e nmie nda consti tucio
nal propiamen te d icha. Estas leyes cons tituc ionales se e ncue ntran, por
ejemplo, e n la cons tituci6n italiana de 194 8 (artculo 138, prrafo l.. )."
Sistem tica me nte son s imi lares a las lla madas leyes o rgnicas ( lois argolliques J de la tradicin cons titucional francesa, e m itidas y reformadas
segn UII procedimiento ms complicado que e l de la legislacin ordinaria; los requisitos, s in e mbal-go, son menorcs que e n el procedimiento de
refonna constitucional propiamente dic ho!' Es tos disposit ivos son tiles,
ya que u na const ituci6 n no pue de regularlo todo; por medio de la tcnica
de ca lificar a determ inadas leyes como leyes constit ucionales, se destaca n
por s u importanc ia gene ral ciertas malcrias de la rut ina de la legislaci6 n
o rdinaria, dorndolas de una superior ga ranta de exis te ncia.
Fe n meno diferente al an te rio r es el d e las lla madaS leyes c ualificadas;
stas pueden referirse a materias de cualquier tipo si n que necesariamcn te
derecho constitucional alemn, eomo los citados en la nota 20. Se lraduce por _que_
br:ontamiento de. la ConstiluCj,_. 3s1 t3mbin Ayala cn su traducein de la ob ..... de
$chmil1. (N. del T.)
75. UlEWE...STEI N, ibid., pr. 164 y ss.. 219 y ss.. y todo el capitulo VI . plil. 231
ss.; GEltIfAR lL1 811OLZ, Sl rukwrp robleme du modumm D emokrol ie, Ka rlsruho::,
1958, plil. 185 Y SS.; y, sobre todo. HOII~T EIUI K~. Ve rrU$UnlCs!inde runll und Ve rtassunlilsdurchb rechulI., en Arcl, i ~ d es ffeut licltell Rechts. vol. 79 ( 1953-s.). p. 385

y siguientes.
76. Cfr. l.."tSSER. op. cit., ljl!. 242 Y u . La $ ms impOrt3'lIes emre ellas junto 3
los estatu tos de las TCiones, son lal leyes sobre la Corte Constitucional de 1!J-18 Y
1953. Una regulacin ejemplar, ya que cOn ello la si tuacin y la competencia de eSe
im portante rgano conslitucional ha n quedado liberadas de la arbitrariedad de las
ma)"oras parl3mentarias a las cuales rc.~u ltMe o pudie$C resultu incrnQ<b la juris.
prudencia de dicho rgano judicial suprclllo.
.77 .. Constitucin de 195/1, articulo 47. 1..35 leyes oranicas que. frcme a tas leyes
ordmanas poSCt'n ona 2aramia sur>erim' de exislencia, son muy nume rosas tn !a
Consti tucin d ~ de G3ullc; "jd. lam b j/u DU\I;.U.ll:.R, op. cit., pK. 610.

I
I

I
I

I
I
I

188

L\ CONSTl TUC IS , -

sus CONT ROLES 1I 0 1I.l Z0N' TALr:.S

e s tn re lacionadas con el proceso polt ico, no necesi tando tam poco te ner
natu ra leza ju rd ico-conSIIuciona' . El legislador ordinario prescribe al emi
tirias q ue slo podrn ser mod ificadas segn las medidas establecidas para
... 1 procedimiento de refo r ma const ituciona l, o bien las dOla de otros requ is iros especiales. De estas leyes c ualifica das se hizo uso, en un grado no caf t'Ole d e impor ta nc ia , bajo Wcimar, continuando una tradic in jurdicocons titucional y sin ningu na a utorizacin otorgada especfi camente po r
una norma jurd ico-cons lituc ional," esta s leyes eran y3, segn el artculo 32, prrafo L, anticon stitucionales, y no ha n vuelto a surgir ms bajo
Bonn.
Lmites de la r eforma cmlslilllciounl

Al empezar la lt ima parle de nues t ra exposicin habra que decir q ue


la cuestin referente a los Hmites de la rdo rma const ilucional es u n \'ie
j o problema que en tiempos recientes ha adquirido u na mayor im portancia; no es la ltima razn de es te interes la a rbitrariedad de los de tentado res del poder con las constituciones. Pa ra emplear la f nnula plstica
de l viejo m aes t ro Anschtz " se t rata de d ilucidar si la cons titucin
estll por encima del legisla"dor constitucional, o a su disposicin. Aqu se
esconde u n con junto d e cuest iones extremadame nte amplio, y q ue afec ta
ade ms a los va lores fund ame ntales de la d e mocracia.

). Plazos de espera. - tw:ltLp..r2..nJ.P.s tLegislador cons titucional puede ordenar que su obra o sea some tida a ninguna enmienda durante un detennil) a~rodo_de tiempo con e l fin de da r pos ibilidad a la conslltucin de
o!"c1 imata rse, y a la nacin de fa m iliari7.arse con ella. Es te pensamie nto se
encontraba ya en las extraordi na rias d ifi cullades impucslas a la re(o nna
de las cons tituciones r e\'olucionarias francesas. ~b ie ndo alcanzado un
mayor grildo de realismo, se te ndrla hoy buen c uidad o de no conge lar la
d inmica poltica, lo c ual t rae ra cons igo e l peligro de producir atascamicntos constit ucionales insolubles po r va legal. Sin embargo, son e r
fCcta mente defend ibles plazos de espera p ara reforma r de terminadas dis
POsiCio nes constitucionales, sob re todo cuando s u rormulacin se genera
en un compromiso alcanzado con gran d ifi cultad . Aquf habra que citar.
por ejem plo, la prohibic in con tenida en la Constitucin federal a lemana
(art. 1.-, sec_ 9, clusu la 1) de mod ifica r e l sta/u quo e n la c uestin de la
escla,'itud durante un perodo de 20 aos ( hasta 1808), o en o tros lugares
cierta d isposicin que s irve te m poralmente para protegcra una m inora.u
78. Crr. la lista de este liM de !ere:;; cualir>cadas en looWI!.-.lSTIlIN, E rsch~inll"g,<
lom ,en. piS. t ~29. }. para un caso c:ar.lclcrfu ico. Id " Die Rcchlsgltillkcit dcr Ncu
r<,clun, der Bierstcul"Cnlsehidigun en Archiv des iiffenl/ichell RtdHS, vol. 13
(1 9m . plC. 2J4 y ss.
79. Op. cil .. pals. 401 y 405.
81. De esta manera la Constit ucin de Rhodesia del Nor1e de 1956. docu

CONSTl TIJC IS

189

E n la mayor pa rte d e los casos es tos plazos de espera no carecen de j ustific acin material.

Disposiciones illum gibles."--- Bas ta nte ms importancia han adq Uirido


retientem enle las llamadas dis posiciones intangibles de una cons tituc i n.
q ue tienen como fin li brar radicalmente de c ualquic l' modificacin a dc
" 1erminadas normas cons1ituc ionales. Aqu hay que d isting uir, por lo
pronto, dos situaciones de hecho: por una pa l'te, m edidas pa ra proteger
concre tas ins ti tuciones cons t i tucional ~s - i.n ta ngib ilidad articulada-, y.
por o tra par te, aqucl.las que s irven para garanti7.ar determinados va lo res
fundame ntales de la conslitucin que no d eben estar necesariamente expresados en disposicio nes o e n ins tituciones co nc re tas, sino que rige u
como cimplcitos_. _in mane ntes_ u ",inherentes_ a la constituci n. En el
primer caso, de term inadas no rmas consti tucio nales se s us traen a cualquie r enmie nda por medio d e una prohibicin jurdico-constitucional, y,
e n el s egundo caso, la prohibic i n de refor m a se produce a partir de l .. espritu_ o telos de la cons titucin. sin una proclamacin expresa en una
pro posicin jurdico-cons t iluc io nal.
El intento de una tipologa de las dis posiciones a r ticul3das de intangibilidad podra inte nta rse de la s iguiente manera : 1. La proteccin de la
forma re publicana d e go bie rno frent e a la restauraci n monrquica;U este
problema ha perdido ac tua lidad has ta en la m isma Ita lia, donde el paso
de la monarqua a la repblica e n el referndum de 1946 Slo fue ap robado por una mayora relat iva m e nte pequea.2. la prohibicin que se e ncuentra no pocas veces e n Iberoam rica de reelegi r al p residente tras uno
o ta mbin tras dos periodos de .mandato en el ca rgo presidencial ;u co n
mento oonstitueional Que ha suscitado :randes discusiones. prohIbe po r un periodo
detenninado una modificacin de la proporcin (9 a 16) en la representacin de la
poblacin ne~ra y blanca en el Parlamento, con el fin de cI'itar que la mayora
blanca cambi~ esta proporcin a su favor. ~
81. As! Francia. 111 Repblica. articulo 8 de la Ley Constit ucional de 2S de fe
brcro de 1875 (a"adido por Ley Constitucional de 14 de aosto de (884); ConstilU
ein de 1946, artculo 95. Constit ucin de de Gaulle d e 1958. :articulo 89; en sta fu<:
adems prohibida loda reforma constitucional Que aten tase contra la ~integridad del
territorio_o Esta disposicin c:arcci desde un primer momento de precl.sin jurldica
y produjo "x>Jlsiderable$ dificultades en el paso de lo:! terri torios de ultramar (a rrica.
nos) a una situacin de independencia dentro de la Comunidad francesa. A pesa r
de la facilidad de eambios estructurales dentro de b comunidad que est pre\'ista en
el an!culo 85. se produjeron dertu des,iaciones coDSl itucionalu. v id_ DII\"ElCEIt. op.
cil p ~. 629 Y ss . Y 765 Y Mi. Anlogas disposiciones prOleo;:lOr.U eont ... la re!ilaura"
dn se encuentran en Italia (Constitucin de 1948. articulo t)9) e, i m~ l"5lImente, contra b eliminacin de la . Mon:arqufa demacrotiea_ cn Grecia (ConUituein de 1952. articulo tOS, prra.fo 2)_ En lodos estos easas no puede ser en absoluto lntada por el
Parlamento una propuesta en este sentido. Toda esta eueu in de disposiciones li bres
de reforma es t." t;!oda ampliame nte por BARTHtt.Ulv-Dul'Z, o p . cit .. J>.. 227 y ss.
!l. Ejemplos: Guatemala (Constitucin de (945). arttculos 2 y 206, prrafo J; aqu
el articulo 12, prrafo 2. hast:a declara justificada la revolucin popular cuando dicha
prohi bicin sea violada. El Salvador (Conslitucin <k: 1886), articulo 171 (remi tiendo
a los a rtkulos ~2). L:a prohibicin contenida en el artlcuto H de la Constitucin

190

LA CON STlTt.:C I6N

y sus

CONTROI.I'S 1I0RIZOlliTAL ES

ello se dc.bcr~ que el presidente. disponiendo sobre el aparato del


poder estatal , se c n ra iee en e l poder y se convierta en di c tador. 3. La prohibi cin d e modificar la fo rma dem gcrl ica de gobierno; como gatos
e scaldados, los Uillder al emanes han t enido, Iras 1945, muy en cuenta las
experiencias del paslldo.~3 4"0 En el mis mo capt ulo caen tam bin las p rohibiciones d e m odificar los der~hos fun da m entales." 5. La c s tl-u c IUl-a
Cederal.' La prohibicin con te nida e n la Constituc in federal ame ricana
(;r t cu lo V, al fi nal ), d e que ningn E s tado pueda ser priv3d o sin s u consentimien to de igual rep l-esentac ilI en el Sen ado, no pertenece a e s te
grupo: no es n in gun a autntica d ispo s icin de intangibilidad, ya q u e seg n la d octr ina dominante nada se opondra a elim inar este precepto por
m edio de una enm ie nda cons tituci o nal , que llevara tambin a tener que
rayar la di sposicin seglln la cual cada E stado tiene q u e es t a r represe ntado e n el Senado por dos senado res (ar t culo 1, seccin 3, clusula 1). La
cuest in es, adems, completa m ente ac ad 6m ica. ~ Oca s ionalment e se en:
cuentran tambin plohibicioncs generales d e s fec tua r reformas que CQntradigan el e spiritu de la consl itucin.
Entre las c onstituciones de todos los grandes E s tad os modernos no
exis t e n ingu na qu e llegue tan lejos en el establecimiento de disposicion es
in tangibl es como la Ley Fundamental d e Bon n . El articu lo 79, p r rafo 3,S1
prohibe radica lmente enmiendas const itucionales po r med io de las cuales
fuese afec tada la o r ganizacin d e la Fcdel-acin en L iiml er, la partici pacin fu ndamental d e Jos Uimfer en la legislacin. o" los principios rundel Kuom intang de

]~. Repbli ca China de 1947 (v lida hoy tan slo para la isla de
Formosa), prohibiendo una te rcera reeleccin presidencial ha $ido \'iolada $in rodeos
en favor del dictador Chian KaiChek en el ao 1%0.
&ob'e la rcful"Im. oonsli tucional en Ibuoamerica infomla en Kene"al la exposi
cin s i ~tcmtica muy til dc. Jos.rt M ,RA)/IJA. Ref ormas)" Tendencias COtl5tit"ciOflalru
de la A",rica Lat ina [1945- 1956), Mxico, 1957.
83. Ejemplo~: Haden, ",tlculo 92; B:l.Vie"-,l, art iculo 75, " os. 1; Hesse, :.rtlculo ISO
(aQul se prohibe expre.~amcn t e montar una di ctadura): Palatinado del Rhin . artcu
los 174 y 129 en conexin con el P,dmbul o. En esta cOn< titucin se \'a todada ms
k jos y se ,kelara int1lodirlCable la disposicin ,;obre la ,-d onna cO II$ti!Ucional (articulo 129. p rrafo 3).
84. Ejemplos: Hesse, articulo 26: Dremell. :>rLlculo 20 : Palalinado del Rhin (artlculos citadus ant eriormente).
115. Cfr . Brasil (Conslicucin de 1891). art iculo 90. prrafo 4 ( prot ~cin de la
forma rcpuolic:> na de gobierno y del dcrecho de los Estados de igu:>1 represen tacin
en el Senado); Cons titucin d.: 19-1-6, articu lo 217 , prrafo 6; Australia (Cons ti tucin
de 19X1. articulo 128. p rrafo 6)_
86. Noruella (Const it uci n de (814), ",.t iculo 112: Grecia (Cons tiludrl de 1952),
articulu lOS: aqul se jlro lt lben ,:xp,-esam.:nt.: 13 I-e.'isin tocal y at.:nlar COlll ra las
nonnaS que se refic n:n " la monarQuia democrtica Y. como el que cose dos \eces
sostiene mejor, declara libre de cualquier r.:v isin todas las disposlcioncs . fundamen_
l a le~_. Aqul habda quc "",ata r que Gn,cia, juma ron Francia, delenla el rcord
eu ropeo de l mayor nmero de conSlituciones:.
87 . V id. Tl IIXJOOR M ... u1<.7., D",,scl,es S(Jllts~cdll. 9.' ro ., Munich , 1959, pg. 191

ss.;

F Il I WII.ICH

KAII.L I'lI.o.\ lMIi,

Vm,

de~

WcimoTcr

gcselZ, Tubinga. 1960. pall. I n ~' ss.


ss. Corrcc ttlmCnle deoe querer (,cir _y .

V~ ~fQSSlmg

:;:" m Bott/lcr Grllnd-

LA CON S1IT UCI6N

191

d :lInentales e stabl ecidos en e l a r tculo I y 20 . Se puede definir de u na


forma ms o menos precisa 10 que e s la es tru c tura federal cu a ndo se t ie.
n e bien en c ue nta [o qu e est p a sa n do hoy e n toda s partes con el federa.
lismo que, has ta en pa ses tan co n scientes de su t r adici n federa l como
S uiza, se ve so melido a un incansable proceso de eros in. n Pe lo manlc.
ne r e n s u ca s tidad . virgin a l el extremadam ente elstic o derecho fu nda.
m en ta l de la dignidad h umana d el artculo 1.0 o las vagas generalizac iones, po r n o decir lugares co munes, de l ar t culo 20 pla nt e a ta!es problemas
d e inte r pre tacin a los tribunales superiores federale s , por no h a blar ya
d el lcgis lador, q ue h ay que preguntarse co n razn s i e l poder co n s tituyen.
te no ha id o demasiado lejos en s u s exige ncias. Hay que tener presente lo
que el artculo se propone: no sol am e nt e se califica a la Repllblica Fede.
ral co mo un Estado de m oc r tico y social de derec ho - s iendo cemocrti.
co unvoco, p e r o socia l ambi guo dado su c3r:\cte r de concepto jurdico
inde terminado-, sino que, adems, el artculo 20, inmune a toda en m ien.
da , gara n tiza en sus prr.tfos 2 y J la ins titucin, ta n d isc utida tericam ente, d e ta _s eparacin de poderes_o Se p u ede deci r de forma realista
y sincera qu e en un Estado d onde un so to pan ido deten ta casi siem p re la
mayora abso lu ta e n ambas c maras, c n el c ual, pues, el Parlamen to es
slo u n ins t r umento d e l gobierno del pa r t ido, que ta separacin d e poder es e:'!ste en un senti d o supe rior al merame nte forma l? E.I derecho const it ucional y [a Icalidad cons t itucional se separan aqu de fomla ta n drst ica que la garanta d e proteccin opera tan slo como mera se mntica;
jurid ico normolgicamente no sign ifica absolutamente nada. oo No e s m uc ho mej or la situacin con el co n cepto del E st ad o d e derecho in mu ne
tam bin a cu a lqu iel- revis i611. Ser a absurdo s uponer que t:! futul:o legislad or cons tit ucional se pe rm itiera, co n una enmienda constitucional, un
.n aque frontal contra el E stado d e de recho_ (die R ec1llss laallic1k e il). "
A esto no se atreven ni los ms osados di Ctadores . La s ero s iones de l E stado de de r ec h o se p roduccn justam e nt e por acciones que vio lan la cansti-

1
I

89. Vid. ,,'ra, pjgs. 354 y 375 Y ss.; para los Estados Unidos. "id_ LooWI!NST~ HI,
Verfasslluesr ecltt, pg. 116 }'

nota 32.

ss.: para Suiza.

el

trabaju de ScI-j' NUUlR cilado en la

90. En es te OOI1tHfO puede ser planteada con razn la cucslin dc si la proleccin .otol: gada a ciertos ac" e~d os internacionales frente al conl'-o] de conlorm id:.d
COnst,t uc,onat y el. corrcsl'onJl cntc debt:, de control del Tr ibunal Co nst iatcional f cde.
nll, la l como ha SIdo lIe\"ado a cabo en el art culo 142<1 para los tratados de Londres
y !'aris. y QUC ha s ido despus i~corporada ~ e {o~ma gencral cn el artculo 79, p.i"r.-a.
fo 1, frase 2. no presenta una mdudabtc VIolaCin del pri ncipio de la divisin de
)()(jeres ex pr~sado en et artIcu lo 20 y d.:.-elarado COmo inlangiblt:, por el arlcu lo 79
p_arraro ~;. ",,1. U)IWF~"_~lmN. Di" Qff~"'lic"e I'e,walltlllg, 1954. " :\1: . 3S5 y S5.,
bIIM KI). Ib.'de"-,, 1956. p~g. 449 Y ss., aSI COIltO MAU)/Z. op. cit . pg. 192.
. 91. ~.'d. K ....R ~. Lo!;\\"ENSTF.1N VerfaSSU!l2Srcc ht "nd Verfassungsrealital ., cn Ar.
c1nv d es offeu lllc.hefl Rl.'c/ts! vol. 1? (195 1_52). pg. 429 Y SS., Y la opinin del dipu tado
Dr_ K?l l, pos [ c n o~cn t e vlceprC$Idcnte del Tribunal COl1s tiluciona t Federal en el
Consejo Parlantcnl~rI.o,. SI..'g~ JtI cual. las dist>usiciones >rotec.toras del arl. 79 no son
n ad~ m~ s Que prohIbICIones meficaces rrente ti revoluciones y go l>cs de Es t~do .

192

LA CONSTlTUCI S

y sus

CONTROLES I-IORIZOSTAI.F.s

lUcin o q ue la eluden. En una palabra : a nte las disposiciones de intangibilidad de la Ley Fundamental d e Bonn hay q ue decir. desgraciadamente: seguro que son productos de la buena fe, pero quien mucho abarca,
poco aprie ta:>_
En generol. serIa de sefla la r que las disposiciones de intangibilidad incorporadas a una cons titucin pueden suponer en tiempos normales una
luz roja til frente a !'layoras parla mentarias -deseosas de enmiendas
con stitucionales -y segn la experienci a tampoco existe para esto una garanta completa- , pero con ello en absoluto se puede decir que dichos
preceptos se hallen in mun izados cont ra tod a revisin. En un d esarroll o
normal de la dinm ica poltica puede ser q ue hasla cierto punlo se mantengan fiJ1l'les, pero en pocas de crisis son tan slo pedazos de papel bao
rridos por el vien to de la realidad poltica. Cua ndo en l ber03.mrica un
preside nte se quiere hacer dictador, anula s implemente, por un golpe de
Estado, la const ilUcin que le prohibe la reeleccin y se prescribe una
llueva q ue le t ra ns mite 'egalme nte _ el poder ilimitado. En el caso de que
los griegos llegasen a esta r cansados de s u mona rquia, tal como ha ocur rido
fTecuentcme nte en el lt imo medio siglo, la clusula de no revisin de la
forma monrquica de Estado no supondra ningn obstculo. Y, por otra
parte, el argumento empleado para j us tificar las dis posiciones protectoras
dllirtlculo 79 de la Ley Fundamental de Bo nn, segn la cual de esta m anera se ha hecho imposible la toma del poder _legalmente_ a lo Hitler, es
muy desacerlado, ya que los nacionalsocialistas no _e nmendaron _ la Constitucin de Weimar, sino que la quebrantaron y despus la suprimieron.
~

Los lmius i",ntm entes a la reforma constilucio /lal. - Mucho ~s interesante, aunque mu cho ms compl icada, es la cucs t ~n de los limi tes de
la refonna cons titucional que se producen por la inmun idad de q ue gozan
cierlos valores ideolgicos fu ndamen tales, implcitos, inmanen~es o inherentes a un constituci6 n. En oposicin a los lmites expresados en la constitucin mis ma, cabra aqu habla r de lmites no ar ticulados o tci tos. De
lo que aq u se trata, en el rondo, es de un renacimiento del derecho natu
ral , emprend ido como defensa frent e al pos itivismo jurdico, especialmen
te de la escuela vie nesa de Kelsen, que preuomin durante los aos 20,
aunque s u influ encia se deja sen tir mucho antes. EJ[presando la problemtica en una frmu la concisa: EJ[is ten normas cons titucionales a nt i
constitucionales,u cuya ant icons titucionalidad rad ique en el hecho de q ue
c1lcgislador const it ucional haya sobrepasado los lmites internos que le
es t n impuestos por los valores fundamental es inma nentes a una consli
92. 1.3 literatura ex tremadamen te exte nsa sobre este pun lO se encue ntra en
M.lUNZ. oVo cit., pcs. 21 6-17. Vid. Ono B.u:II OF. Vuf assw'l!swidrige VerfaSSllllgS/l/)f
mell, Tubinaa. 1951; ConfM l fJl Dttrrl.fl, .Unoonst it u lional Cons titu tional Nonns _. en
V, g;/lia La ... Rmew. "01. 42 (1956). pg. 1 Y ss. Para mate ria l de derecho campando
sobre esta cuestin, " id. LltiA1t ES OUlNT~~A . OVo cit., \'01. 11 . 1)31/. 143 Yss.

U. CON.~TlT UC I 6N

193

tuci n? El Tribuna l Cons t itucio na l Fede ra! (Bul1d esvcrfassllltgJgcl'icllt)


se ha unido a la teora ius naturalis ta a l haber reconocido una j erarqua o
t!Scala de valores e n las no rmas cons titucionales de la Ley Fundame ntal,
y con ello unos lmites inmane ntes)' no a rt iculados im puestos a toda re
fo rm a cons titucional.... El mbito en el que se s uele n producir estos conniclos en torno al cont enido ideolgico fun dame n ta l de una constitucin
s uelen ser, en la ma yor pa r te de las veces, los posibles casos de aplicaci6n
de los derechos fu ndamentales. Const ru yendo un caso eJ[tremo, se ra anticonstitucional si el legislador const ituciona l hiciese una eJ[ccpcin fo rmal del pri ncipio de igualdad precep t uado e n el a rticulo 3 de la Lcy Fun
damental -inserta ndo en d icho a rtic ulo un prrafo 4- al establecer que
dicho p rincipio no regirla pa ra los peli r rojos? Si bien el tlu tor no pued e
decidirse a pro h ibi r radicalmente un quebran tam iento creclUado por la
cons titucin misma al permit ir excepciones para situaciones j uridicas o
s upues tos de hecho dete rminados'" una norma constitucional de este
tipo es tara tan en co nt rad iccin con el p rincipio de igualdad y co ntra los
sen timie ntos de la ab ru mado ra mayorla del pueblo _y, por descontado ,
de los pel ir rojos-, que e n es te caso Iwbra q ue habla l ' de u na ant ico ns ti
tucionalidad in he re nte de prima facie. _
.
Pe ro el pwbkma de los derechos fund amentales y de 1::1 anticonst itucionalidad inmanen te a cua lquie r norma q ue los afec te estableciendo
eJ[ce pciones a s u validez genera l - d eja ndo de lado los casos donde el
mis mo legis lador cons ti tuciona l. por razones bien ponderadas, las ha pe rmitido usando la f6rmula res tric tiva bien conocida de . 1'0 1' medio .dc ley
o en base a una Iey_ yace ms profundame nte.
En el fo ndo. de lo que se tra ta cs de si los de rechos fundame ntales-O.
mejo r, los derec hos del hombre- son trados consigo por e l hombre con
su nacimien to a la soc iedad esta tal, s iendo pues iO\'iola blcs e inalienables
dado s u carc ter natural, o si po r el contrario so n otorgados por la sociedad estatal en \'irtud del orde n de la comunidad , pudiendo ser, por lo tan
to, limitados y dete rminados en s u mbito de aplicac in. Aq u i es t, e videntemen te, el problema ca rd inal de los de rec hos fundam enta les y de s u
inmun idad cont ra inh:n'e nciones cons titucionales que sobrepasan la me ra
protecci n o gara nta cons tit ucional. Pero m s que de un proble ma juridico se tra ta de una cuestin de c reencias do nde no se puede a rgu mentar
racionalmente, a un cuando por necesidades p rflc ticas de la convivencia en
la co munidad humana es t revestida de formas j u r dicas. En el m undo
j urdico a nglosajn, donde tan to la cons t itucin como los de rechos f unda93. Seu/ellcas. vol. l. p:ia. t4 y ss .. y \'01. tll . Jm~ . 325; ,id. tambin las senten
cias det Tri bunat Conb l;!Ucion"t B;I!a r o. de i:uat conte n ido, de t6 de junio de 1950
(VG H n. F. J 11 111) Y d : 24 de oct ubre de 1953 , JUfi~/fm~;II"'" t959, vl/. 3 10:
sobre e5l0 M ~w.:t. op. cit .. p . 230}' n .
~ . Sobre e~ae tipo d., qU.,bl"3n l~lI\ ien to en ta Constit ucin de W., imar, " id. u . '.
\\ r_o.:SlI:IS . Ersl'1, e",ml."fu rlllclI . pg. 246 Y 55.

lO4

195

LA CONST ITUC iN Y SUS CO NTRO I..ES 1I 0 lUZONTAUS

LA CO),lSTlTUC IN

m enta les fueron clo borados po r la filoso fa iusnaturalis ta d e la Ilustracin, riunf una concepcin segn la cual los de rechos fun damen tales
-en e l mbito e nto nces e n vigor, q ue desconoca los .. d erechos (unda m enJales_ a l tr:lbaj o o a la libertad de asociaci6n- represe ntaban el equipo
na t ura l de cualqu ier homb re del c ual no poda ser privado, as l como tampoco poda ser perj udicado en dicho mbito po r el poder estatal de la
socicd3d . La Cons titucin americana estuvo penet rada des de ,u n primer
m omento por esl:) concepcin, que todava vive e n c lla. b En los ingleses,
la s ilUacin no es muy diferen te, aunq ue los c lcmcnlos ideolgicos no
sean tan "jsib lcs. Los franceses, por 01 ra pa,rte, cuya contribucin a la elaboracin de los derechos f Ullda menl ales apenas es me nor que la de los
ingleses y los america nos, tra taron de sos laya r e l d ilema por m edio de la
dis tincin entre Sol:!Clj lll@ de LpMl;;,.blo (sollvewim'l ti" pcupfc) y soberan a nacional (soll\'croinc l lle fa IIOI;oll),- la consecuencia f ue que el m~}io y- el alca nce de los derechos fundamental es estaban d e te nninados
por la nacin a t nws de s u s represen ta ntes. Si bien la estructura de esta
t<'orfa es en si lgica , trae cons igo el p e ligro de nbrir todas las puertas a
la arbitra riedad, en fo r ma de raisO/l d 'ctat, de los r epresen tant<,s, caso
de quc no estuvicse refrcnada por unas premisas iusnalUralistas.
Pero tan to la concepcin anglosajona sobre la inalie nabilidad de los
derechos fund a mentales o la fran cesa sob re su concrecin a t ravs de la
"olun tad general, han tenido que ser llevadas en s u efecto fi nal prc tico
a una solucin m s cong rue nte. Tamb in en I ns!.~t; rr<!..Y....s~ados Uni@s
lo~~:ec!:!?s fu nda me ntales tuvicr.9.!l. que aceptar limitaciones en inters
de la "ida comunita ria. Es to ha '5fdo sicmpre.{Cconocido" ta"lopor la ju;~s:pruaenr:ia a mccna como brit nica. Aun cuando la libertad y la ~,:,a l .
dad fucr.m t radas d el estado natural a la socied3a esta ta l, su ejercicio
,,"s t som e tido a las condiciones de la vida..comuni t3ria; son , por lo tanto,
r e lat ivas y no abso lut as.~' En 13 de marcaci n entre los -intereses individ:!alcs y coJeCiI\;Qs. q ue constituye su ta rea p rincipal e int e rmi nable, la
S u prellle COllrt h a partido siempre de la idea de que no existen de rechos
de libertades absol ut as y de que tampoco son pos ibles en un orden co munitario. En relacin co n esto se ha ido formando r ccientemente, y no sin
oposicin por p arte de alguno de sus miemb ros, la teora d e la llamada
posicin pre rere il tc (preferred posilio'l) de los c uat ro derechos fundame n
tales de tipos ge neral o s upe r ior contenidos e n la primera e nmienda ,
esto cs, la libeltad de confes i n, de opini n y prensa , de re unin y de
pet icin.' Segn esta teora , corresponde al legis lado r, o a la au toridad

correspondie nte, apo rta r l::l prucb3 de q ue .u na int ervencin en dic has
libertades es razonable. Es ta d iferenciacin dentro d e l cat logo de los
derechos fund amen tales tiene una cierta scmejanza con la doctrina cstablecida por los tribunales s uperiores alemanes afi rmando la c ltis tencia
de una jerarqua de las normas cons titucio nales, pero no debe ser entendida en e l sent ido de que se pudiese deduc ir de dicha je rarqua la anticonstituciona lidad de normas cons t ituciona les. El problema d e no rmas
const itucionales anticons titucionales no ha surgido jam s en los Es tados
Unidos, por lo menos en la Uni n misma, y no slo porque las en miendas
constituciona les scan de hecho lan poco frecuentes, sino porque una limitacin impucs t3 al legis lador constitucional cs un fenm eno completa
men te cxtra o a l pensamiento juddico ame ricano. Cuando la SlIprelllr!
Courl se vio oblig:lda a en fl'cn tarse con estc problema, la cues tin de la
conronn idad constitucional fue tratada siempre como un asu nto de tipo
poUtieo y, por lo tan lo, no justiciable."

95. EIII\' \ RII S. OJK"I~, _The "Hll>hcr La ..... Bad:round of American Conslilu,
l iona t La ..... ", en HGTI'Grd La\\' Rel'j",,,, \"01. 42 (1928-29). p:\gs. 149,36S y $S.
96. I/ id. DU\1!ltCl:l!., op. ci/., ps. 34-35.
97 . Lot:WI:SS"lli N, Vcr(oS$"" g$ ' ~c"/, pg. 481 Y ss.
98. A modo de ejemplo Tlw01IQS Y. Collins, 32l U. S. St6 (1'4), Y K m'acl .... Coapu, 336 U. S. TI (19-19).

;;COl1lrO\;c,:ria e n Suiza.~~ En cambio, 1:1 cuesti n de los limites inm ne

es lmpueslM"1f1Iegis lador cons tituc ional ha agitado en tiempos


recientes los nimos de los c iudadanos suizos. Po r lo pronto, en este contex to habra que adelantar algo que puedc producir alguna sorpresa en
ciertos lt.-ctores y no escuchado con gusto por los p ropios s uizos, y es
que Suiza, uno de los paises que desde la antigua Grecia ha institucionalizado de forma ms fu !::rtc la democracia, vi ...e desde a proltimadamente la primera guerra mundial en una especie, q u izs en eltpresi n algo
drs tica, d e ana rqua consti t ucio nal. Esto tiene s u ra z n de ser en dos
tcnicas cons tit ucionales q ue han s ido uli li:r.adas por las au toridades
fe derales.'"
En el ma rco de una serie de luchas cfeClUad as con el fi n de implantar
una conducta constilUcio nal correcta a las a ut oridades fe de rales, incluido
e l Parb me nto federal, ha habido necesidad de acla rar las rcc ientes dudas
sobre si el pueb lo soberano est impedido o limitado e n el ejercicio de
s us capacid3des de in iciatl'a const itucional, por los lim itc." inmancntes
a la Consti tucin. El motivo inme diato que clio luga r a es ta controversia dogm t ico-collstilUcioll<tl fueron dos iniciativas populares: la inic iativa
99. Un 1I",~",Jm ttl t a p robado por el Congreso ':11 el ai\o 1861 y p ropuesto a 10$
Estados queda prohibir IOda reforma conslilucional fUlUra Que inl('!Vinic:se ~ n las
relaciones nler"", do: los Es tados , pero fue superada at "Slaltar ]a lucrra de Scc~ .
sin, que: j uslam('n le de es to I ..... I. El Sllpra/I~ COllrt 00 perdi mucho 'lempO ('li_
minando t od... duda que. por supuesta amicon5li l ucionatidad . pudi~ n planlear Io~
Q"Icnd",,,,,,s XVIII (prohibicin) y X I X (dcn.-cho d e ...oto femenino), ...id. Rlrode
f slo"d \. P(JI"I U. 243 U. S. 3SO ( 1920 ), y f.esser \'. Gomer/, 259 U. S. 13O(1912).Cfr . 13m
bin LE..'ITF.I! B. Oltl'U]J), TI,e Amllwf i"l o( F~dllrtl l Catls/it"ti,m, Ch icaso, t!M2. pg. 9
Y 55 .. Y LI!WI.Oi QU HH~N~ . o p. cit., vol. 11 , pll". t46 Y SI.
100. Sob r e e$ la situacin de anticonSlilucionalidad en Suiza. vid ,,{ra , pg. 291
y u .. asi como]os Il11bajos de SC m Nillf. ... y NEF ci tados en]a nola 39.

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196

I.A CONSTlT UC I)<l y sus (,.'ONTKI) LES HOR IZON TALES

Chc"a licr ( 1954), puesta en marcha por promotores de orien tacin poltica de izquierdas, querfa imponer ciertos limites a los gastos de armame n10 en Suiza. La llamada in idativa Rheinau (1952), propuesta por los ami
gas de la na t ura leza para c\ rilar que los famosos saltos del Rh in quedasen
es tro peados, deseaba anular una concesin otorgada a una sociedad privada por e l gobierno cantonal de Schatfhausen para la construccin de

una central elclrica. En ambos casos la iniciativa popular habla consc


g uido las ftTmas req ueridas para segui r s u curso, habiendo s ido la m bin
pClmitida por el Consejo Federal, pero fue r echazada por una convincen te mayoria tan to e n la Asamblea federol como en las cons iguientes
volaciones po pula res. nI Ambas inic iativas se presentaron e n la forma de
refo rmas constit ucionales. Con tra la iniciativa q ue p rete nda limitar los
gas tos de arma me.n to, se hiw presente que la defensa nacional es asun to
de l Consejo Fe deral y de la Asamblea Federal, carecie ndo aqu ! el pueblo de competencia cons titucional. La inicial iva Rheinau fue a tacada con
e l argumcllto de quc el o torgamiento de la concesi n se trataba de un
ac to administra tivo efectuado correctamente por las auto ridades canto na
les compete ntes , y e l pueblo no puede. arrogarse una competencia admi
n istrativa que no ha sido prevista por la Constituci n.
No se puede por m enos de reconocer un peso considerable a las
c rit icas e le vadas con tra la licitud de la iniciativa en ambos casos , ya que
se intervenfa en el mbito de juris diccin de ot ro rgano estatal, fijad o
en el prime r ca so por la Co ns tit ucin federal y en el segundo por la
Constitucin cantonal. Esta cuestin dio lugar a una profun da y ampl ia
discus in a un n i\"C1 ms a lto"n esto es, si el pueblo soberano, por m edio
d e in iciativas y rererndums, pue de efectua r una enmienda consti t ucional con cua lquie r con te n ido, o si al pueblo como legislador constitucional
le estn impuestos mate rialmente tambin lmites refere ntes a l contenido.
tOI. La inicia t iva Cheva licr \tC'o'aba el t itulo oficiat de . l niciaIla popular para
financiacin dc al"lllamCnlO y pan prole:in de las conQuislas sociales . El iMonne
OCla t ivo del Consejo Federal se. encuc nt r.l en B8t. t954 1, p:i.a. 4ll y ss.; ,id. tam b in ibidern, pfop. 61. 639, 655. La iniciatin Rtw: inau quera com plementar el ~rra
fo 2 del ar ticu lo 24 bis ......( $IC anicutu ponia bajo la 'illilanda de la Federaci n la
utilizacin de las ruerzas hidroe tctricas-, poc un impuesto P<lra prote<:cin de las
bellezas naturales, antes de lo cuat se hubiese supri mido a Irav~1 de u na di sposicin
tranilQria la eoocesl6n otoradll por las a utoridades cantonales pan la construccin
de la ~nt rat elk t r iea. A pesar de Que el Consejo Federal habla aconscjado en su
in fonnc (881. t952 l . plll. 72 t Y $S. ) por ra.wnes mater iales rechaza r la inic iati va po.
pu tar en la oonsiauienle votacin , dio curso, sin embar;o. a la iniciativa popular ha
ciendo ta no,""ble obser vacin (ibid"m. pg. 751): 'PU..s:i la ~acnu::ia es e t rimcn
poUtico <le la confiaEB-en la.intdi&~a~...l.a..buena-voIu R t
ctpuebf..
- '02. En dla' sooresati !;Obre todo ct conocido co nslilucionatls ta de lurlch WEKNIlR KACI : vid . R ~'Chtsfra;cn dcr Vol ksini liali'"e und Pa rtialreronn., en l t ilsch rif
tU, Sc;/I",cit~riscJes Reclll, '01. 7S ( 1956), p:l.g. 740 Y ss.; 10ClI, .Gcfahrcn in der Ent
w ick lun: der d irek ten [)emo krat ie", en N eu e Zric/l er Zeililng, nm. 1.734, de 16 d e
junio de 1956; II ,1NS IhJM~M , Die Scllrank en du Verf(lsJUngsr~vsion, bid., mim o 129
de IS de enero de t!JSS.

LA CONSTITUC i N

197

Aqul tambin desemboca la pregunta e n la cuest i n : exis ten normas


c~les..anticon sti tucion ales?
.
.
Es ta c uesti n tc6rko-cons titucional no puede ser Juzgada e n un vaCIO
poltico. Aq u entran nuevame nte en juego. las te ns io nes eltis tentes ent re
el pueblo y las autoridades fe de rales. Los burcra tas gubernamen tales en
Berna son ta n conscientes de l poder y ta n celosos d e pos ibles rivales
como en cua lqUier o tra part e del mundo. Dado q ue e l Consejo y la Asamblea Fede ral actan polticamente s iemp re de acuerdo , la iniciativa popu
lar ha sido freeuememe nte utilizada en tiempos rI..'Cienles por los partidos
poHticos de la o posicin COlllO un correcti vo a la pollica de la todo poderosa coalicin const itu ida por ti Consejo y la Asamblea Federal. Esta
situacin en un Es tado cons titucional democr tico es completa me nte
j ustificada y la mayor parte de las veces til , baste citar como prueba de
e llo que la u til izacin abusiva d e los decretos urge nt es fede rales no hubiese; sido ctim inada s in la p resin popula r. 'o ,
A 10 largo de la di scusin, las constltucionalis tas c ristalizaron y destacaron una serie de lmites inmanentes que se e nfren tara n al pO llvoir
cOI!Sl i lllafZf dct pueblo: la imposibilidad de he cho de ej ecutar una reforma parcial, e l pone r e n pe Hgl"O la exis te ncia nacio nal al reducir, por
ejemplo, el potencial de defen sa, la violac in de la es t ruc tura de Es tado
de derecho , del o rden fu nda me nt a l democ rtico, de los derechos fundamen tales, en especia l si fuesen perj udicados el pr incipio de igualdad y la
dign idad humana, e l orde n fundamental federal. Todos es tos valores
fundamenta les,. deben s ignifica r un limite impuesto a cualquier enmienda cons ti tucio nal, y natu ralme nte ta mbi n rige cuando la aecin parte
de las au toridades fe de rales.
No cuesta mucho suponer que ~s ta s dudas rrente a l poder ilimitado
de l pueblo sobe rano haya n s ido inspiradas por la Ley Fundame ntal de
Bonn , a no ser que se quiera ir ma liciosame nte un poco ms lejos y pensa r que los ciudadanos de la Conro:deraci6n s uiza han s ido contagiados
dogmlico<ons titucionalme nte pot sus vecinos alema nes, a los c uales,
por o tra parle, no se sien te n nada inclinados a copiar ciegamente. Lo que
la Republica Fede ral de Bo[m ha aneJado con vigo r constitucional e n e l
tereer prrafo del artc ulo 79, debe ser introducido o interpretado en
Suiza por medio de UDa analoga cons ti tucional, por no existir una e xpresa proposicin jurldico-constit ucional. De la forma que sea, las resef\'as
m a nifestadas frente al ejercicio ilimitado d el pallvo ir COIIS lilllant parecen
de cua lqu ier manera esta r fund amentadas en los s iguientes casos: una
in iciativa popular es ilcita c uando en ~f es contrad ic to ria , hacie ndo imposible su realizacin p rc t ica por las autoridades re de rales encargadas
de ej ecu tarla. En e l caso especia l de Su iza, pas q ue ha introducido la
103.

Vid.

i,,/ro.,

pg. 29 t Y 5S.

198

L\ CON STIT UC i N

re visin 101al, no pueden ser u tilizadas, con e l fin d e una revisin to tal
cam uflada, u na serie de re vis iones parciales a cumuladas. Adems, sera
lici to una iniciativa conSl i tuciona l q ue pusiese e n peligro la e~istencia
d e la Confederacin y, por Jo tan to, de su Consti tucin. Y, fi nalme nte;
una iniciat iva popular no p uede modificar e n un caso conc reto la dis t ri
buci n jurdico-cons titucional d e las competenci as entre los rganos estatales; a si, pues, no pued e, por cjemplo, te ner como obj eto u n a c to
j ud icial o una medida administrati va quebrantando la Constitucin en u n
caso concre to, pero dejando al mi s mo t iempo que siga ri giendo la d istribuci n de compe lencias exis tente.'o.
Po r o t ra parte, al autor le pa re ce, en s u calidad d e o bserva do r extra nje ro, quc los const itudonali.stas s uizos ha n menos precia do el s ano
sentido comn y la madu rez po lit ica d c sus conciudadanos, as como ha n
sobres limado los peligros de una exc esiva tens in de los d e rechos del
p ueblo e n lo que hace refere ncia al normal desa r ro llo d e l p roceso pol
t ico e n s u pafs. J ustamen te la larga e xperie ncia e n Suiza mues tra la s igu ie nt e imagen , plenamen te t ranquilizadora pa ra el escptico; entre 1874
y 1952, d e 48 enmiendas consti tucionales propues tas por la Asamblea Federal fue ron, nada menos, q ue 38 a ceptadas por el pueblo y ta n slo
10 rec ha7..adas , m ient.ras que d e las 50 inicia t ivas popu lares ta n slo 14
tuvie ron xito, s iendo la s 36 res tan tes rech:lZadas por e l e lec torado o por
los Slim/eli. ' O> Adems, los elemen tos federal es se e nca rgan e n la refor
ma cons t itucional d e que los c antones agricolas. ms caute losos, eche n
los frenos para el caso d e que e l e lecto rado d e las regio nes induSl riales
empujase demas iado fue rte . Y todava hay que aadir ms; el proceso
poltico en Suiza se ha d esa rrollado d e tal ma ne ra que la Asam blea Fed e ral , a un si n ha ber sido expresam e n te des ig nada por l a Co ns litucin,
puede cOlI\'e rtlrse en su d efen sora. L, d ccisi n d e d icha c mara legisla t iva d e rec hazar u na iniciativa por parecerle inapropiada, a n tes de que sea
som e t ida a la votacin popular, enc uentra en el e lecto rado u n eco cons iderable. Ade m s, inicia t ivas an t iconstit ucionales d e prima !acie. no son
pe r mit id a s desd e el primer momen to po r el Consejo Fed e ra l, encargado
de la t ra m ita cin y ejecucin. As, p ues, se han incorporado al p roceso
poltico tales medidas de ca ute la por medio d e la costumbre cons titucional que algu nos s uizos debe rian te ner menos mie d o ante e l pueblo o, lo
q uc es lo m is mo, ms confi'::lIIza en su razn.
En ll imo t r mino se pod ran e li minar lodas las dudas y reservas ra104. Ik acuerdo con esto, por ejemptQ, la Constit ucin del canln de Clarus de
1881, 1,~ ~ una enumeracin exhaustiva d e las oompetencias de 10$ Lnndll51lemeindc,
en el ar ticulo 35, nmeroS 1-8, prohibe e" prcs:lmcncc en el lcimn p:\n.. fn ,1,:1 "rcleulo incen.'enciom::s en las sencencias y ell los aCIOs ad minislrati\'os efectuados por las
aUlOrh.lades de los camones en el marco de s us comroel"m:ias.
tOS. Vid. t t\'lNGSTOS, op er., pg. 181. Y los euadros si n6p t icos "n las p:igi

nas 185 y 181.

199

LA CO,,"STIT UC ldN ,. SUS CONTROLES HO RIZO STA LES

zonables si en Suiza se cogiese e l toro por los cuernos y se decid iese introduci r con plena amplitud la jurisdiccin cons titucional. Entre los m\s
im portantes cons titucionalistas n o se discute la necesidad de rcfonnar
m lt iples puntos d e la Constitucin fe deraL'''' Si bien la Federacin se ha
encargado con stitucionalm ente de garantiza r las Con stituciones de los
cantones,I O' con lo cual c st:!. perm it ido un e xamen de s u cons titucionali
dad lle vado en la prc t iCo'l de la r efo rma ms e)l(3c t a, n o existe en Su iza
ningon con trol judicial frente a la s leyes federale s. Si realmente f-u cse neo
cesario preven ir posibles iniciativas populares ant iconstitucionales, la
solucin m s clara y m s prctica sera el es tablecimiento de un tribunal
cons titucional , para lo cual el T r ibunal Federal d e Lausana e stada magn l
fi came nte c ualificado.
P OST SC RIP TU M: SOBRE EL SENT t MIENTO CONSTITUCIONAL

Si se inten lase redondear con cierta s conclusiones generales el mate


r ial aq u pres entado, hab ra que insisti r n uevamcnte s obrc el hecho de
que toda const ituci n escrita, como toda obra humana, no solamente es
en s{ incomple ta , sino que aqui la d e fici encia es mayor, ya que cada constitucin no es ms que un compromiso entre las fu e rzas sociales y grupos
plura lis tas q ue participan en su conformacin. Si se modifica la s ituacin
de _equilibrio, ta mbin scr necesa ria una reforma d c la constitucin. Una
const ituci n es tanto mcjo r cuan to con ms fac ilidad pued en efectuarse
cambios en la estroctura social s in modificacin de la m ecnica del proceso po ltico . Aqu yace el secreto d e la estabilidad d e la Constitucin ameri cana, d e las co nst it uc io nes mon rqu icas en Escandi navia , B lgica y
Holanda, y tambin de la muy difamada Cons ti t_ucin de la 111 Republica
fran ce s a cn la c ual la s enmiendas constitucio nales fueron cxtremadamente raras. Las reforma s constitucionales son a bsolutame nte imprescindib les como adaptaciones de la din m ica cons t it uciona l a las condiciones
sociales en constante c ambio; pero cada una de ellas e s una intervencin,
una operac in, en un organismo viviente, y debe ser sola me nt e efectuada
con gra n cuidado y extremada reserva. Aunque la magia de la c reacin
cons ti t uciona l que exis ti en el s iglo XVIII haya desaparecidO consid e ra
ble me nte, y aunque la mitologia que rodea a la Cons ti tucin americana
sea un fen meno nico, que no se pued e alcanzar racio nalmentc, toda
cons ti t ucin d ebe, po r lo menos, tener pa ra su pueblo una va lidez supe'
rio r a la del p rodu cto dia rio d e s us ruedas legislat ivas. Vis ta desd e esta
106. Cfr . el muy iluslmcivo proyect O para una nueva Const itucin Federal elabo
rada por el conocido iuspublieis!:l de Ilasilea M.u: hll1Olleo: con la ayuda de 5US ell C,,
diantcs: Die B,,,,des.'erfllss,,,,,, wie s,'e se;n " 0.",,,,, Basilca, t ~59; el proya::IO saca
fn:cuentemenle provecho de las modemas sotuciones de 1;0. Ley Fundamental de Bonn_
tOO. Arlla d os 5, 6, 85, nm. 1, y 102. nm. 2.

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200

COl<o!STlTUCI l'o' y

sus

atala ya toda reforma const itucional, a unque sea de naturaleza p u ramcnle


tcnica y no afecte en absoruto n los inlereses del pueblo propiamente
dichos, significa una depreciaci n de lo que se podra designa r como el

sentimiento constitucional de un pueblo. Refonnas conslitucionalcs emprend idas por razones oportunis tas para facilita r la ges tin poltica desvalorizan el sentimien to const itucional.
Con la expresin _senti miento cons titucional_ (VerfassungsgeflllJ __sc
loca uno d e los f~n m e n2.s psicoI6gtc<H;oclal~s_1'_sociQ.lgic~!!cn:
cia 1i s~ poltico ms d ifciles de captar. Se podrfa describir como aquella conciencia de la 1=omnid~d que: Irascendie[ldo a todo's os J." _.agoni smos y tensiones existentcs politiopartidistas, econom icosociales, re ligiosos o de o tro lipo, integra a ~etentadores y destinatarios del poder en e l
marco de un orden comunilario obligatorio, jus ta men le la constitucin,
some tiendo e l proceso politico a los in tereses de la comunidad_ Esle fenme no pcrlene<:e a los imponderables de la ex;~acional y ~o puede
ser producido racionalmente, aunque puede ser fomen tado por una educac in de la juven tud lIeyada a cabo ,consccuent emente y, bieo es c iertO: de
manera muy dife rente a la disposicin sobre el palC1 de la Cons tilucin
de Weimar (articulo 148, prraro 3, frase 2), segn la cua l cada escolar,
a l te rminar la ~sc uela, d ebla r'ccibir en lilaila un ejE!.lplar de~ ~ C~ti
IUci4n. Tambin puede con tribuir en algo a l fo rta lecimie nto del sen ti
miento constitucional el manejo consciente, pero no insistente, del
s imbolismo nacional.l Oll Sin emba rgo,~onacin del sentimiento_cans~a.l depende.. a m pliamente de los fac lores irracionales, de la m entalida~_L la vivencia jlg;lrica d ~ un pueblo, especitilmente de s i la
c.o~s.tj tucin!la salido airosa tambi n en poca s de necesidad nacional. El
sentimiento constitucional no puede ~e r !?,J;?licado exclusivamente por 1,,longevidad de una constitucin, aunque s in (dal.i validez de la Cons litucin de la Unin ameriCifna, s in modificar durante cerca de dos --;iglo.s,
ha contribuido a s u fuerza s imblica casi mstica.

IP,:!:!l~~~"~:Ce.~:,~
:::
este
e~tremad amente
y otros en los cuales est dbilmente desar rollado. Los suizos, por ejemplo, se distingue n por s u sent imiento democrtico nacional muy fu erte al que, sin e mbargo, no corresponde nada la valoracin sentimenta l de su constitucin; los suizos no dudan en refonnar
su docu me nto constitucional cua ndo surge la necesidad para cllo, aunque
sea indicado que e l documento constituciona l no pudo series to talmente
indife re nte cuando se vieron obligados a ocuparse de l e n 85 a os ms
de cien veces por medio del referndum constitucional . E n cambio, Jos
El sentimiento
la Conciencia

108. Sobre e$te tema de la

lOCiolo~ ia estatal indebidamen te abandonado, ~id.


Bclrflchwtgeu iibu pOlischen Symbo/is/TIus, homenaje a kudotr
Laun. l-tamburllO. 195.3, piI. SS9 Y ss.

K .. RL loI!wI:lolSll!1N,

LA CONSTITUCIN

CONTROLES IIOlllZONTA l ES

201

be lgas, que solamente han e fectuado seis enmiendas constitucionales e n


ms de 130 aos, poseen un fuerte sent imien to cons titucional, q ue hasta
pudo hacer frente a la c risis e n lomo al rey Leopoldo 11 1 (1950). Finalmente, los fra nceses, cuya condencia nac ional no le va a la zaga a la de
r:ingn otro pueblo, les es comple tamente i ndiferen te la cons titucin
que se encuentre, respccllvamen te, en vigor. Esto no es nada extrao.
la 111 Repblica no lleg a lener la coherencia q ue trae consigo un doc ume nto constit uciona l uni6cado, s ino que posey tan slo un haz de
leyes constitucionales pro\'isio nales, aprobadas sin consenso nacional. la
IV Repllblica s ufri la misma falta de ac uerdo nacional que exc luye toda
posible integracin en ella, y slo muy pocos piensan que la Const itucin
de la V Repblica, escrita por de Gaulle para de Gaulle y a probada por
la nacin tan slo c n \'ir tud de de Gaulle, sobreviva lalgo tiempo a su
c reador. Dada la ete rna hendid ura en e l alma francesa - les dellx Fra'l'
ees- que uno tiene que acep ta r como un fe nme no casi bio lgico, los
rra ncescs no han llegado a m ostrar jams ni a un e l contorno de un autntico sentimiento cons titucionaL
Seria injusto hacer unas reflexio nes en este contexto sobre la Ley Fundamental de Bonn cuya edad alcanza poco ms de una d cada; sin
embargo, d ebe scr sealado que dentro de este corto periodo de dura~i~n ha s ido ~ome l ida. nada menos que Do 30 enmiendas.l y, Pe ro parece
Injusto dedUCIr de este dato que e l tex to const it ucional fuese redactado
s in cuidado o qu iz con excesivo c uidado por habe r sido insertadas e n
l demasiadas cuest iones de naturale1.3 puramente tcnicas. lo que lIa
109. El cuadro en la pgina I de la edicin de bolsillo Que hiro la Editorial

de la Ley Funda mental, 26 edicin, Munich y BerUn, 1960, menciona en 10lat


siete teyes que eliminan, nlodifican o incorporan dClenninadas nonnas constitucionales, elevando hasta 30 el nmero de enmiendas del texto constitocional. Aproximada_
mente la milad fueron efectuadas cuando la Federacin tom posesin de todo el
rimen de defen..a "'11 la Iq> dd t9 d", marzo lIe 19S6. Pero, adem:ls de C$ IO. partes
esenciales de la I.cy f undamen tal se han mostrado necesi tadas de una reforma,
como la ronnutadn de competcncias. la "'~raia atmica (arl. M, nUm. Ilal, la nucva diu ribucill de lu fucnte~ de impuestos entre la Federacin y los Uttlder (artculo 1(6), la. oollCentracin o cquilihrio financiero (arlicuto 107), la cj:udn de la
compensaCIn de ear:as (nrtlculo 12Oa) . l Era necesario que todas csta~ cucstiones
adquiri.:sen validez, villor constitucional cuando el deseado elemento reg:ulador de la
estructura fedcral se encuentra ya en la rmrticipa.cil1 del Consejo Federal~ Por Olra
parle. se encuentra tambi!!n la climinacin o acorta mien to, medidu que 110 dejan
de levantar dudas en una e$truclura de Estado de derecho. de cicnas oblipciones de
de recho internacional pblico (a rticulo 1lS.a) 'i la mutilacin, imposible de defender
en un ESlado de derecho, de la competencia de control del Tribunal CooslilUcional
~cdera t en relacin oon .det c~i~dos ~erdos de derecho intemacional pblico <ar
t~~lo 142<1), una au tntIca /01 d (JC("<UIC>n Que despus fue generalizada en la di5po$tctn rund~ mentat sobnl la reforma constitucio nal en el aniculo 79; en este ca$O fue
a~erns omitido reflejar en el texto conSlitucional la excepcin hecha ~ la competencIa Ilcneral de cont rol otoriIada al Tribunal Constilucionat Federal en el articulo 93
si~ndo exiaida Qblillator((I111CnIC e~ t a publ icacin por el artculo 79, prrafo 1, frase 1:
VId. supra. nota \lO.
8eck

202

lA CONSTITUCiN Y SUS CONnmu,s I-IORJZONTALES

lA COS"STlTUCIS

roa r ealmente la atcnci n al observad or es que ninguna de estas e n mic n


das, si se exceptuan las c u est ion es r eferentes a l rearme, goz del ms
mfnimo in ters en la opinin publica. De este hecho habr que deducir,
por una parte, que la Ley Fundamental, o rden supremo de la comunidad,
se ha mantenido com ple tamente extrafta a la masa d e los d estinatarios
d el poder y, por otra, que dic ha ley tam poco goza entre los detentada.
r es d el poder responsables, gobierno y Parlamento, d e aquel p restig io que
le es d ebido a u n orden fundame ntal establecido para largo tiempo.!O! E l
observador ejercitado en el de recho comparado no puede evi tar tener la
impresin de que el gobierno federa l y los cuerpos legis lativos d ominados por el p a rt ido mayori taria adaptan la con stifuci n a sus in te reses politic os, en lugar de dejar qu e stos sean refrenados por la constitucin.
Es tas observac iones e mpricas conducen a u na afi rmacin general y
profundamente inquietante: e n nues tro tiempo el pueblo -y esto ri ge
t an lo p a r a 13 amplia llIasa como para la mayo r a de los in telectuales ha d e jado de tener un conta c to persona l con su consti t ucin~ La con sI u cin no dice nada sobre 10 que ms le i n((~rcsa al ho mbrc' d e la calle,
el pan diario, el trabajo, la familia , e l descanso, la situacin y la aflnuacin de la cltistencia del indiv iduo en una sociedad cada vez ms com plicada. Para la masa de los ciudadanos, la con slitucin n o es ms que
un aparato con e l cua l ~e efeet ui! la lucha por el poder entre pa rt idos
y fue rzas pluralislas, s iendo e llos tan slo los especladores pasivos. Si
bien es cierto qu e aparentemen te ha surgido d e l pueblo a t ravcs :Iel su

fragio un\'cr sa l, la rea lidad e s que la conslitu ~ i n es el produc to de los


politicos profes ionales y d e los managers pollticos, h ab indose convert i
do s u gest in e n el campo de batalla de los intc resados y en la pelota de
juego d e los es pecialis tas d e [a consti tu cin. Vaciada de su te/os delna.
cr.:l.!ico, la constilUcin es en muchos lugares com ple lumente ajena al
pueblo. Y nada pueden cam biar los intentos bien intenc ionados d e acerca r a l pueblo las reg las de un mero mecanismo de gesl in revistindolas
d e un le nguaje I>op ular, y es to en el s upueslO de que la naturale7.3 de la
cosa permitiese a estc intento tener xito.

110. Un

~jemplo

no(;>ble sobre el grado Que ha ak;,mzado la indiferencia conse;lucional de lo, detentadores dd poder en la R.r.l'ublica Federal C"S el ,lIenlo em
p rendidO pOr el candllcr federal -con absoluto menosprecio del catlo80 de com
pctencia de-los W"dtr rcn~jad;!. en el 3rlku.10 ~ de h3cer pasar a I~s rua nos
de 1.. Fedencin todo d n!lIimen de tel<'l:OITlUnlC3C10nes (en este caso n:{endo ex prt'
s.amcnte a la tde,isin). El can(iller federal con la colaboracin del min istro de
JU$ ticia f<,clera!. que a fm de cuentas debe de ,dar ex oficio por d respeto a I ~
Constitucin, fund ( nu )'a que tU"iera intencin de fu ,,?ar!) una sociedad de telt."" Isin dc respcmsa bilidad limitada que. contratada tltcluswamente por t i, deberla d,'
senir. &t'IIn la opillin lIelleral, ~omo medio de propallanda pa~ el partido eslalat.
esto es, r1 >;Inicio cristlano,",",\-'mcrata. C. D.. U. --<Id ea~II!~r Adenaner- en
1M prximas elecciones IIl."ner31<"s. Se em pr<,nd, c.~tc: proc~'(!l m,enl o ~q.uc ca r~
da de posibilidades pOlit icas ct camino de u~a autnt,ca reforma conShluc.'ona l t ~1
como 50.' habla hecho con la atribucin dd rtLmen dI! defensa 'J de la cncrllLa ~tIIll
ca a la Federacin. Elle dnico rodeo constilucional recibi t i debido tralo del
Tribunal Constitucional Federal; ,'id. l;u sentencias 2 del Tribunal Constituciona l Fe-dcral 4-60 de 17 de diciembre dc 1960 (ordc!> pro"isional) y 2 Tribunal Consti tucional
Fcd," ral 1-60 de 28 de feb rero de 1961 (Sentencia dl.!l1ni li m) (ule 1Limu impreso en
J",is"'''zeil,m:. 196t . p;. H7 y u .) IN. del T.) .
Sob ..... 1:1 CllC'uin <" 1:1 \'"Iidel constitucional en Bonn, !'id., tambin AOOLF ARNIII ,
IRa "iel!1 u/mlle Gmnd:"Jel;'.. TlihinllR , 1960. eL! IICncral sobre el prohlema de b
,a1i de~ constitucional, ";11. Kos1L\u Hr.ssc, Die IIormo/i,'e Kra(1 tle' V er(<li$u"~, T
binjta, 1959.
111 . Vid. Ku~ Lor.wL"STns, . VenMisungsrech'_ y .Verr,.."unlls~al I ~'., en
Arrll;" des "e",lirlwn Redu J, "01. 77 (I951S2).

1'~1I .

42

~. S5.

2<13

La grall cllestin de confial/ za. - En virtud de este fenmeno observable en muc hos lugares, consis tenle en el alejamiento que siente el pueblo
hacia su con st iluci6n, que ta n slo nominalmente es suya, adquie re una
n ueva importancia la p regunla: ia quin le debe corresponder e l }Jo/lI'oir
cO/l5ti/lllmt en todas sus m an ifestadones, esto es, no 5610 en el ac to mis
mo d e c reacin con s t itucional, si no tambin en el de r eforma con Slitu
cional en d etalle? El postulado mantenido en liempos pas ad os en virt u d
de la leora democrtica,' l2 segun el cual h abra que asegura r una base
lo ms amplia posible, incluyendo junto a l gobierno y a l parla men to
tambin al electorado, n o ha le nido, evidente mcnte, en c ucnta de mane ra
com p leta la rca lidad estatal conlempor:i nea. El curso de nues tl'Q t iempo
parece discurrir en direccin opuesta . Si bien la tccniea p lebiscilar ia so.
brc cUt$l iones de soberana, sobre t odo en modificaciones l e rrjtoriale~,'"
tras muy diferentc fol'tuna vu elve a gozar de una sorp rendenle pre ferencia, la parlicipacin d e l pueblo e n e l pollvoir C()lIstilllant se limita cada
vez m:'is a la aceplacin de una nueva con stitucin, donde j Ut."ga el pape l
d el sello que otorga un mayo r grad o de legitimidad. En la ac tu alidad se
h a abandonado casi completamenle la intercalacin del pueblo organizado como e lectorado, e n el procedi miento de refonna constitucional propiamente dicha, tcn ica sta que goz cn la ola archide mocr t ica I ras la
p'ime ra guerra mundial de cierta popularida d.'" La Ley Funda mental
d e Bonn, que ya ha prod ucido un cierlo efecto i nternacional en la con
formac in constitucional de o t ros pases, sigue aqu la tendencia ge neral:
se ha se parado de tal manera de la part icipacin d irecta d e l pueblo q u e
realmen te se p u ede hablar de una desconfianza, cuando no de una ver

11 2. Vid. l'II/1"', pg. 172 ':! ss.


tU. Sobre la distincin. de""uidada fre<:uentemcnlc en el Icnuaje di ario cnt ..e
referndu m 1c[lislnt 'o y el ptcbi$Cito, " id. $"pro, J)ll . J.ll Y ss.
114. I'id. s upra. pll . t80 }' ss. Una excepcin nOlab l" ~ la Constitucin ita~II:'

1~8 QUC ha in troducido para la legislacin ord ina ria tanto 1(1 inicia ti"a (:.rtcu
lo 71, p:lrrnfo 2) y el ...,r(.'f~nd"m populm (art!Culu 7S1. como el refe rndum consti
tucion:!] facultati,'o (pero no 13 iniciativa de re"isin) (artculo 138, p:lrr:.fos 2 y J).
Estas disPQsicione na h.,n tenido importancia prctica hasta ahora en "irtud del
equilibrio cxistentc ~n las n:laciones de 11.15 partidos; \'id. LI:tSl'':I'.It, ov. ('11., p:lg. laS
y sgulcntes.

de

1
1

o
I
)

)
}

204

I,
j

lA ?lSSTITUCldN

LA CO.'':STlTUClds y sus CONTROLES HORI7.0NTALF..s

dadcra encmis iad fre nte al pueblo. Si bie n en ella se concede magn ni.
mame nte que el pueblo ci,erlc su Jloder estatal originario. lanto por lccciones como pOI' votacio nes (3 rt. 20, pr. 2 ), slo pe rmit e los plcbi sci los
en el caso de internas modificaciones territoria les (3 rts. 29 y 18) -donde
son d e por s i necesarios-o excluyendo en cambio completamente al pueblo e n la legislacin conslitucional. actividad basta nte ms importan le, y
esto por no hablar ya de una inexistente participacin, que hubiese podido ser lan slo facu llativa , en el proceso de legislaci n o rdinaria. la misma dcsconfia n7.3 se manifiesta en la e liminacin d ectuada por las leyes
clcctorales de elecciones complemen tarias que, como ~ pequeas disoluciones parlamentaria s, son cons ider::adas e n m uchos paises democrticos
como barme t ros indispensables p::ar::a conocer las corrie nt e.c;: electora leS:
Puede ser que las e xperie ncias apa rentemente desfavorables hechas en
Weimar haya n contribuido a es ta aversi n a fa\'or de la Jiarticipacin direc ta del pueblo en el proceso polt ico.... Los LAuder, en cambio, s e ma ntie nen frecue nte m e nte firmes e n la tradicin de Wc imar y permite n la
participacin di recta del pueblo en [a legislaci n cons titucional," aunque
lla ma la atenci n el poco u so que hacen de la ins titucin de reforma
constituciona l.
En este punto, el cientfico de la politica es pecializado en derecho comparado se enfrenta con u n ve rdadero dilema: en quin te ndr quc te ne r
ms confia nza --o qu iz me nos desconlianz.a- , en el pueblo que ac ta
como e lectorado y que est movilizado, infonnado y ta mbin adoc t rinado
por los par tidos polticos, o en el parlame nto cuyos m iembros est n some tidos a 13S direc trices y dictados de las. oligarquas de los partidos?
Esta situacin no queda descri ta con toda exac ti tud con la conocida antino mia de democracia plebiscitaria y parlamentaria, ya que los representantes ha n dejado desde hace tiempo d e ser una lite. I.ibrcs en su capacidad de decisin , represen tantes de toda la nacin y responsables tan slo
an te s u conciencia: en la ac tualidad , estn ms ligados a los par tidos y a
115. o.: una uemocrad a jov"n q ue daba sus primeros pasos !lO ~ poda es pera r
razOllablemen te que Il';'I lase con medida), ponderacin una insti tucin completamente
extraa. De los siele casos en los cua les se puso en marcha una inidati va pOpular
(vid. AN SCUUrt.. op.

cit., pilg . 30 )' ss_) fucn;m varias de cit as im pulsadas por grupos

de inters y no meredan lIe""r a la val acin_ Pero por lo menos 13 propuesta expropiacin de as an tiuas FiirslmJ,(uu r -d inastf:u~ (,otacin de 20 d e j unio d e t926)
tena un n(deo pe rfectamente justificado, y tambin mre la inicia,li,a P'lrIzukreu:er A _ ba~ acoral.ado __ (l92l1). pueSta en marcha por Jos oomunis tll$. se pensana quid. de OIra ma ncra en la Rcpllbliea Federal Alcmana tras las cxpc:riencias
hecha! con el rearme. absolutamen te impopular.
116_ Por ejemplo. Da,iera.. articulo 75. prraro 2, frase 2: IICS5C, artculo tl3:
Palatinado del Rh in, articulo t29. El Tribunat Conslitucionlll Federal dedaro, ron r.I In. invAtid:lS las It.oycs de Hamb uro y Brcmen referentes a los refernd ums sobre
armas atm icas por sobrepasa r la com]"IC te ncia d e tos Ui ..d flr (sfl"lflncias, vol. 8.
pg. 105 Y ss.), mi en t ras que es discutible la interdiccin de me ras votaciones declaratorias efectuadas en los Gcmeinde -municipio-comuna- de Hesse sob re la misma
cu"sli6n (Id .."" \'01. 8, p\g. 121 ).

205

los intereses que e l elec to r aislado. Mient ras que la garra de hierro de la
jcrarqula dd partido polltico no puede ser aflojada e n virtud d e la coaccin ejercida por la fraccin y por la solid;ridad d el partido, las co ns ignas de ste ej e rcen en la conducta del e lectorado una influencia mucho
ms floja y en absoluto decis iva, como lo mues t ra la eJlpcriencill. La teo logia popular eJlpresada en e l popular dicho vox populi vox dei puede que
sea una mstica vaga y hasta una propaganda to talitaria, pero e l gran pe_
ligro para el orden del Es tado de de recho yace no en el pueblo, s ino en e l
carcte r hb rido de las mayoras parlamentarias y en los maquinadores d e
los pa rtidos cuando s u decisin es defin itiva. La eleccin es dificil. Como
ocurre frecuente me nte en la poltica, hay que e nfrentarse con una cuenta
en la que queda res to. Oc cualquier munera a l autor, que ha vivido en
una democracia dura nte ms de un cuarto de s iglo, le es ms simptica
la \IOX popllli -reconociendo que en absoluto es infalible- que la inte rpretacin a ut ntica de la vol un tad divina por u n todopoderoso jefe de
gobierno y los caciq ues de s u partido_
As , pues, habr que tra tar fundamentalmen te a la reforma cons titucional con el mximo cuidado y reserva. Si, de todas maneras, d icha reforma
fu ese absolutamen te necesaria para un desarrollo de friccio nes del proceso
poltico, se debe rla de buscar y encontrar para ella el mximo consen so
que, en a bsoluto, se cubre o se ago ta s iem pre con las mayo ras parlamentarias exigidas constitucional mente. Una reforma constitucional o btenida par la fuerza o impuesta a una minoria. importante tan to numricamente como por su peso poltko, no solamente daa. a esa minora s ino
al sentimiento constitucional. Evitar esto es la tarea construc tiva d~ una
mino rla consciente de sus res ponsabilidad es. Todava no ha habido ningunJl sociedad es tatal que se haya hundido por causa de una cons titucin
incomple ta o necesitada de reforma, pero muc hos regmenes han fracasa do por e l excesivo poder del partido o partidos m ayoritarios. Es ms fcil
vivir con una consti tuci n con lagunas que con una que se haya convertido eu la pelota de juego de la a r bitrariedad de los partidos. Y, fina lmente,
cada participacin popular e n la refo rma cons titucional, sea co mo fuere
s u modalidad tcnica, es una contribucin viva a la educacin polit ica y
~.1lsJcmento de la integracin p'olticD. Una naci n vivir tan slo de~ o- --~- mitido COmporta rse d emocr ti c3 me~
c r tlca
mente cua ndo le est per

------

--

SOBtU, LA CLA S IFlCACIS DE LAS CONSTlT UCIOSPS

Los esquemas anticuados de clasificacin


El nmero total de las cons ti tuciones que desde e l final del s iglo xVllr
han estado en vigor, no ha sido ja ms fijado con exactitud, no exist iendo

I
206

LA CONST lTlT I S

1..\ COSSTl T UClO~

y sus COlTROLES II ORI ZOSTALES

hoy ta mpoco ningn Hcgist ro cons titucio nal>. com pleto. LL ' Debe consti-

tuir, si n emba rgo, una conside rable ciFra si se t iene n e n cuenta las const uciones de los ESlados m iembros en los Estados Federales. I bcroamCrica de ten ta e l rcord e n el nume ro de constituciunes; la Re pblica
Dominicana ha Ic nido vein tic inco, Ha it \'ci ntids y Bolivia quince e n e l
siglo y medio anterio r a l :uio 1952.1" Desde en to nce s, el nume ro de constituciones ha aumen tado todava. En Europa. Francia y G recia se dis putan este dudoso ho nor; la prim era puede vanagloriarse. desde la Revolucin, d e ha ber teni do quince. s i se tienen e n c ue nt a dctenn inadas los
o r gQ uiqll(!s; la segunda cuenta desde 1&21 con diez.'"
Una mil'ada a eSle mar de constit uciones escritas basta para mos t rar
quc sus ins tituciones fun ciona les s igue n siempre coi ncidie ndo con el modelo que surg i con la apa ricin de las pri me ras cons tituciones a l fi nal
del siglo XVIIl . Todas ellas d ividen las funciones es ta ta les en legis laci n ,
ejecucin y j udicial. asign ndo las a d iferentes rganos estatales o de ten
tadores del poder. .Jodos los documen tos constit ucio nales de los ultimos
- aos proclama n la idea de la sobc ra nia del pueblo, y esto aun aquellos
rcgime nes cuyo proceso de l pod er no es, ostens ibleme nte, d e mocrtico.
La ma yo r pa rte de ellos aade a la estruc tura gubernam ental p ropiamen.
te dic ha un cat logo de derechos fundame ntales. Todos_ellos, si n excepcin. esta blecen e lecciones. p or lo m enos. para la as amblea representati.
Ya, y aigunas de e llas tambin para el no mb ramie nto de los rga nos
ejecutivos suprem os. El proverbial ho m bre de Marte al que le fuc..:se n
presentados es tos docu me ntos no podra imagi narse que bajo las coinci
de ncias es t ruct urales y. frec ue ntemente, textuales de estas dispos iciones
yacen las ms difere ntes conrormaciones de la d inmica del poder. Si
bien la falsa ide n tidad d e los m ecanismos runciona les s ubraya la neceo
sidad de l.Lna clasificacin corre c ta de las constitucio nes escri tas, es jus
tament s u l ipicidad y s u esta nda rizacin 10 que contribuye a dificultar
esa tarea. Una vez m s se muestra que las categoras clsicas quc la
ciencia polt ica arras tra de ge ne rncin e n generacin son perrec tame nte

117. El Instil u! fur I nlc rnatl o nak'S Olfentlichcs und Ausltindisches Rochl d e ta
Uni '"ersidad d~ Hamburo se ha p roPUCS lo eS la ambiciosa larca . El pri m er cuaderno
se ocupa de Ale mania (dr .. E. MOI'/.o.. F. GROTII y 11. DOCKI:R. Vcrfan .....gSrt,iJl~~.
Parl ~ 1 : Al emania ( Fra nkrur! a . M., 1954). el segundO de Europa (sin Alcm:anial
( Fran krurl JI M., 1956).
118. Cfr. J Cill s 00 G,uJ:>DI2.. wLa incs lllbi lidad consli lU<;:ion~I., c n Dcrec/lO co",
ptlrado de LAllloomica en Baleln del I nsti l"/o dd Dcreclw ComP<l r ado d~ Mbl.
Ca , V (1 952), pg. 4S l ' $S. Cfr. Jos~ MlIl,ISD.1. Relorltlll.$ JI /.ende .. rias coltSliluriomlles
NI 1<1 A",iclI IA/ i lla (19$4--1956). Mxico. 1957.
119. Sobre Fn nci a. cfr. la conocida rok'CCin de O UGU l rMOSNI!KBoNN ~ RIl. t.es
eo usli/,lIimlS el 'es prillci fUlles lois p</i/ i ques de la Frailee 'epuis n8':}, 7." ~ ., por
GOORGI!S D~u" (rads, t952). Sob re Grcci~ , ~id. N ICH Ot..\S ILTCIU S, I nlroducliQ U
10 ' '' ~ COl1sllll/iollal Il is/ory 01 Gruct (Nueva York. 19-10). La ms reciente Consti
lucin irie~ da la del ao 1952.

207

insufi cientes; para confirm ar esto es s uficie-nte una rpida \'lSlOn sobre
~s categodas clasificatorias contenidas en los ma nuales:
l . Aquella clasificacin que diferenc ia entre las co nsti tuciones que cs
t:\n con tenidas en un documento formal y aque ll as que no lo es tn . pas a
de largo sobre el problema. Prc ticamente tod~~os .itados poseen .!J.~o~
una con stitucin escrita. En la actua lidad carecen de e lla solamenle Grnn
Bre taa, Nueva Zelanda y ~a . A nt~s de que Jos comun i st a510~aran
el poder, Hung r ia pe rteneci ta mbin a este gru po. Pero un Estado sin
constitucin escri ta no es en absoluto un Estado carc nte de constit uci n.
Au nque Gran Bre taa tradicio na lme nte ha desdeado la unificacin de
sus convenciones constitucionales en un documento nico y especfico. la
mayo r parte del orden fundamenta l b ritnico est art iculada en forma de
ley. e mpezando con la legis laci n del tiempo de la G loriOIlS R evo/wiOIl
has ta la serie de Rep rcsc ntat.ion of r cople Ac ts t ras 1872, Parliament Acts
(le 191 1 y 1949, Y Ministe rs of t he Crown Act de 1937 y o t ras.
Por otra part e, se comp rende perfectame nte que la ausencia total de
un d ocumento cons tituc ional no debe ser equ iparada con la elCistencia
de ulla constitucin no escrita. Vacos consti tuciona les de este tiro son
em'ac te rlsttos e n muc has autocracias contemporneas. As . e l Tercer
R~ ic h de Hitle r prescindi deliberadamente de una cons t.itucin escrita,
cuando la Cons titucin de We imar hubo dejado d c exis tir esencialmente
con el d ecreto d e necesidad del pres idente del Reich de 28 de rebrero
de 1933. que ha bia sus pendido parn t iempo indefinido las libertades cvi
cas fundamentales. y con la Lc~' de Autori7..acin (Ermclll i gllllgsgesel,J
de 24 de ma rzo de 1933. Igualme nte, una Junta revolucionaria o un domi nio m ili tar en los Estados iberoamericanos puede prescindi r co mpleta.
mente de un docume nto constituciona l. Un caso especial en este punto 10
constituye eI 'dominio de Va rgas en Brnsil (1937 a 1947): la Cons titucin
de 1937 nac i m uerta. ya que fue de rogada inmediatament e por una clu
s ula de suspensin y por la proclamacin del estado de s it io.1:11 Semejan.
l eS inter regnos s uelen fi naliza r con la ace ptaci n de una nueva constitu
cin. con o s in a probacin de los dest inatarios del poder. Pe riodos acon sl ituciona les pue de n tambi n surgir ell el viaje de reg reso de l Estado
au toritar io al Es tado cons titucio nal de mocrtico. ta l como s e ha mos t ra
do e n el rgi me n subsiguie n te a Pern en la Argen t ina. que, t ras la cada
de Pe rn (16 de sep tiem bre de 1955), elimin de fac to la cons titucin pe.
ron is ta, pero slo el 27 de abril de 1956 puso fo r ma lme nt e e n vigor la
Cons tituci n d e 1853. Situaciones parecidas se han p roducido e n Colom.
b ia y e n Venczuela (1957) t ras la expu ls i n de las dictadu ras mi litares de
Rojas Pi nilla y Prc1, J imnez. Los vados constitucionales q ue se produ.
110.

Cfr. KA RI. Lot:wDSTl'r .....

na 46 v ss.

B,lI;:it u udu Vargas

(N ue\'a Yo rk .

1 9~2 ),

p gi

)
)

)
)

208

I
I

I
I

1
I

sus COSTROLES 1I0lUZO),lTALES

ce" Iras la cada de una dictadura plantea n a los dctcntadores ac tuales


<!el poder una larca dificil: con el fin de crea r los f(."quisi tos y los presupuestos necesarios para convocar nuevas elecciones y eJc:gir una asamblea constituyente, sc vern obligados a implantar, frecue nte m ente durante largos aos, una dictadura, aunque, bien es cierto, con ciertos
rasgos democrticos.
!odos los Estados con .!lo documento cOlls litucional poseen adems
.derecho cons titucional en forma de ley, as como una gran cantidad de
usos consti tucionales y reglas convenc ionales no formuladas por escrito.
ESla circunstancia condujo a la lcoria del Es tado europeo contine ntal a
O; ti l distincin en tre derecho const itucio na l Co rmal, que est reunido
en un nico docume nto llamado .. Constitucin _, y de recho cons tituc io nal
atcria l, constituido por leyes individua les y nor mas constitucionales
consuetudinarias.
2. Otra de las c1asificacio,!!!s trad icionales distingue, en relacin con
la mecn ica del procedimiento para enmiendas constitucionales, e ntre
constitucio nes Oexibles y rgidas. En la prctica, esta d is tincin coincide
con la c1~s ifi 9lcin entre constituciones escritas y no esc ritas, dado que
las fomlas constitucionales dc las ltimas pueden ser modificadas por
legislaci n o rdinaria; hace tambin rd e rencia, s in embargo, a aq ue llos
Estados con un documento constitucional prop io, en el caso de que la
-cons lilucin misma pueda ser cambiada como una ley corriente: un
ejemplo es la Coma ilUcin Carlo-Albcr to de 1849 en Italia . E.!ta clasifi-cacin es tambin altamente forma lista e irreal. La constitucin contenida e un docume n to se adapta a las t ransfonnaciones no slo a travs
.de unaemienda- conuilucional Corma.I, sino tambi n por el uso constitucional, las reglas convencionales y la inte rpretacin a travs de las
is tancias gubernamentales, el parlamento y los tribunales. As I, ~jo la
Cons titucin de los Estados Unidos, e l procedimie nto formal de enmienda cons titucional, deliberadamente complicado con e l fm de asegurar una
.estabilidad cons ti tucio nal, no ha sido u sado desde la fundacin de la Re
pblica nada ms que t rece veces, si se e"cluye correctamente las diez
primetas enmiendas (ametldmenls). Sin embargo, la constitucin originaria ha cambiado de tal mane ra a tra\'s dc la mutacin constituc ional
y de la in terpretacin de la Suprcme Courl, que sus creadores no la reconocerlan. Por o t ra parte, los fundamen tos de la constituc in inglesa
no escrita , que a pare ntemente seda fcil cambiar a t ravs de ley ordinaria, se han mantenido relativamente estables. Las e nmiendas inevitables se han llevado a cabo modificando las reglas convencionales no
escritas. Dado que an en Estados con docume ntos constitucionales, la
,enmienda constituc ional fo rmal no es el medio ms impor tante para
la adaptacin del documento cons titucional a las transformacioncs fcticas, el procedimiento de enmienda constitucional, y con cllo la diCeren-

U. COSSTIT UCldN \'

lA CONSTITUCiN

209

: ia ent!"e Es tados con y sin docume nto constitucional, ha pe rdido 3msu significado como c riterio para una clas ificacin.
J. Otro de Jos es quem:s de clas ificacin trad icionales se re fi e re ms
bien a los tipos de gobierno que se deducen de las constHuc io nes, que a
estas m is mas. La dist incin en tre .formas_ d e gobierno o . de Estado_
republicano y mo nrquiCO e s bien conocida: Una :Implicacin de este
criterio pura clas ificar las cons tituciones conducira a coloca r a Gran
Bretala y a Suecia en la misma ca tegora que Arabia Saud o el Nepa l,
con lo cual esta c lasificacin queda, evidentemente, sin valor. La distincin entre el ejecutivo parlamentario y no parlamentario es un ejemplo
ms de que la dis tinci n se basa sobre las Cormas o t ipos de gobierno y
no sobre las constituciones mis mas: en este caso se te ndrla que poner en
el mismo grupo al presidencialismo americano y la Carta francesa de
1814, Jo cual es un resultado igualmente insatisfactorio. Otras c1as ilicaciones estndares se fijan fundamentalmente en caracters ticas o instituciones marginales como, por ejemplo, s i el rgano ejecutivo s upremo est
elegido por cI parlamento o directame nte por e l pueblo, o s i la legislacin
" ie ne luga r con un s is tema u nicame ral o bicameral.
~ 4.
queda la distincin entre organi zaciones estatalcs f edeEs seguro que este criter io ha conse rvado ms valo r
ra les
que
mi)or parle de los otros; s in embargo, como se expondr ms
adclante,'" esta clasificacin ha perdido gran parte de su valor para cap'
lar la rcalidad, ya que el principio fede ral ha s ufrido una progresiva
erosi n en Jos Es tados tradicionalmente fed e rales.
Es ta rpida vis in de las clasificaciones habit ua les mues tra claramente la necesidad de nuevos criterios mas orientados a la s ustancia y a la
escncia de la constitucin. Esta tarea se intenta en las pgina s s iguientcs.

~ Iiamcnte

Cou s/iWcioll e.s origi"arias y derivadas


Bajo una cons tit ucin ,ori~~ se enti~nde un jIocumcll t9 de gocontiene un principio funcional nuevo, ver~de ramente creado r, y por tanto .original _, para e l proceso de l poder poltico ' para la
formacin de la voluntad estalal. La expresi n de cons titucin derivada_
(o ~ d e ri';;ati va _) des ign~ un tipo
constituc in que sigue fun amenta me nte los modelos constitucionales nacionales o extranjeros, llevando a
cabo tan slo una adap tacin a [as nccesidades nacionales. El decidir s i
una constitucin es realmen te c lcadora o s implemente una copia, supone,
f recue ntemente, un juicio de valo r subjetivo. Mu y pocos cons ide rarn a
la Cons titucin francesa de 1946 como verdade ramente creadora, mient ras que las opiniones scrn di spares ante la Co ns titucin de Wcimar ,
CJu~' conticne una serie de rasgos o riginales.
b.is.l:WLQ u~

de

121. V id. nfra, pg. 353 Y

ss.


210

211

LA CONSTIT UCIN Y SUS CONTROLES H ORIZONTALES

LA CONSTITUCiN

LaS= constituc ione{ o r iginarias son relativas y a b soluta me nte poco frecue r. tcs. lo largo de los a os ha ha bido poco e s pri tu inve nt ivo e n la
-creacin de cons titucio nes, lo q ue tie ne s u razn de ser e n e l carc te r
fundame nla lme nle conse rvado r del hom bre polItico, que CS, por lo ta nto,
ad verso a roturas viole n tas co n e l pasad o. Una e s pecie" de vis illc rtia c
c onduce a las reformas co n ~ liluc ionatcs . la mayora d e las vece s, nuevam e nte a los cana les ITad ic io nales de la ex perie ncia nacio na l. A esto hay
que a ad ir q ue expe rimen tos con novedades cons tit uciona les suelen se r
pel igrosos. Solame nte r C" olucio na rios sociale s en g ra n escala so n a propiados pa ra produci r nue vas fo nnas cons tituc io nales.
Como~t f~soriginariolLde co ns t ituc i n, e n el se ntido aq u expuesto, se
p ~c n. cons iderar: el pa rla m en ta r is mo brit nico - in te rde pe nde ncia por
integracin-, e l sis te ma c ons titucio nal amer ica no d e l p residenci:l!is mo
- inte rdepende nc ia poI' coordinaci n-; e l constitucio nali smo rra ncs
e n 793, q ue p rod ujo el tipo d e gobierno d e a sam b lea ; la s cons t ituc iones
napole nica s, q ue introduje ron e l cesaris mo p lc bisci tario ; la Carta rran
cesad e 1814, q ue mont la mo narq ua limitada cons t itucio nalmente con
b a se legitimista; la Carta belga d e 1831 , que reco ncili e l princi pio monrquico con la soberanfa popular: y la s Constitucio nes rusa s .Soviet _
de 1918 y 1924, quc rom pie ro n to talmente con la tradicin cons titucional de Occide nte y at rib u ye ro n a los . Consejos _ d e trabaja dores y ca mpesinos el papel decisivo e n el p roccso de l poder. P roba bleme n te se pod ra incluir a qu tam bin la Constituci n polaca d e Pilsuds ki , que d io
nueva rorma a l neopresidencia lismo. El c ons titucio Dalis ta gourmet podria
to dava anadir la vers in , lle na d e s uger encias pot ica s y mo ns t ruosamente ina plicables, d e Gab ricle d 'Annun zio so b re una sociedad e s ta tal corporativa bajo los S tat ut i d e ll a Reggenta Italiana d e l Cam e ro . Fiu me_ en
1920,112 o la Cons t it ucin ,c hina d e l Kuo m inta ng d e 193 1 con sus cinco
Y uatlS co mo detenta do re s d e l poder. Prc t icame nt e , todas la s ot ra s co nsti tuc io ne s escritas son m s o menos derivadas, e n el sen tido de que se
a propiaron d e ca rac le ris t ica s d e o tras fo rmas cons titucio na les y las a da ptaro n a sus nece s idades nacio na les.
A es te proceso na tu ra l d e s incret is mo a travs d e l cua l se pone de
mani fies to la di nm ica d e la hi sto ria cons titucio nal , se pued e a t ri buir
o t ro re n meno raramente observado. Las cons t itucione s t ienen en co mun
con !?s vestid os fe meni nos, q ue es tn so me t id a s a la moda de su t ie mpo,
Po r ello se p rese ntan e n g r upos o e n fa milia s c u yos mie mb ros pued e n
segui r la lnea d e s us antepasados has ta la cons tituci n mad re, que ha
tra ns m it ido a s us d esce nd ien tes rasgos com unes. Frecue nte me n te, el ca
rc ter " ol.:igi~rio_ de una d e te r m inada co ns tit ucin se po ne d e ma ni fies

to en la manera y f recue ncia con q ue es imitad a por o tras naciones, que


b usca n una rI'mula para la confo rm aci n co ns ti tuc io na l de s u d e s tino.
Las familia s de constitucio nes est n cons titu idas por todos aquellos d oc ume ntos c o ns t itucionales que p rovienen de una comun cons tituci n o ri
gi naria . Es c u rioso sea la r q ue c on frecue ncia las co ns tit ucio nes pura
me nte d erivadas , y que ape na s son ms que u na com pos icin d e e lemen
tos toma dos a o t ras cons ti tuciones, ej ercen una intl ue ncia extrao rdina ria
en otras nac io nes que est n j us ta me nte a pun lO d e hace r u so d e su
Km voir COIlstitllfl m'_f modo de ejem plo se p ue d en ci ta r la Constituci n
f rancesa de 1791, a pesar d e su p rop io fraca so, y la de 1875; la Cons tituci n de Wcima r e n la Ale mania d e 19 19, y, fin a lm en te, la Const it uci n en
la U.R.S .S. d e 1936, abso luta me n te copiad a.

122. E l tex to d e: es ta Consti t ucin , "n ica en su t ipo, f uc imprim ida por
d 'JIa/ia, mi mo 209, de I de ....,p t ic m bn: de 1920.

" t Popo/u

..

Co nsti/ucioll es ideolgico-programdticas y utilitarias


Otro c rite rio di gno d e ser tenido e n cuenta para una clasifica ci n rea
lis ta de las cons ti tuciones e s e l anl isis d e su contenido ideo lgico. Cabra
es tablecer una dis ti ncin entre cons t ituciones.-;'c arga das" ideolgicarnlil!'
te o con u n 9lr9gram- i~o y, por o tra! parte, cq!SiCiones ideol gigmE!le- nc u t ralcs-O pur!..m...sn1e ~ . I?ado que el lelos del constitucio nalis mo d e la p rimcrorio cafue la limita cin d e l pode r abso luto y
la pro tccci n de lo s des tina ta rios d e l poder contra la a r bi tra ried ad y falta
de mesu ra d e los de te n tadores d e l pode r, to d as las co ns ti tucione s d e l
fina l del s iglo XVIlI y principios d e l XIX es t n necesa riame n te teidas de
ideolog a libenll ; es ta intl ucncia se manifiesta la tc ntc ment e e n la dis tribuci n de tareas e statales a va rios d e te ntad orcs del pod er, re spectivame nte
c o n t ro lados, y abie rta me nte en la inclus in en el d ocumento cons t ituciona l d e u n cat logo de d e rec hos fu nd a mentales, Una vez que e l co ns titu
ciona lis mo liberal hubo sid o ace pt ado gene ral me nte e n e l mundo occide n
tal , y los componentes li berales no parcc lan requerir n ingun n f~sis
especial, s urgi o tro ti po, que se presen t como u n c uadro p uramc'nte
u tilita r io d estinado a regu la r , s in intencione s ideo l gicas d ecla radas uocul ta s , elmcca nismo del p roceso guberna me nta l. Es te t ipo de docu mentos co ns tit uciona les rc lleja n fiel me nte el o pt imis mo naciona lista d el siglo XIX, que to m como algo sob re nte nd ido el p rogre so ir res istible del
cons t itucio na li smo. Co mo ejemplo se pued en ci ta r la Cons ti tucin Fe d e
ral de Bismarc k de 1871, q ue no e s m s que e l e s tablecim ien to de e sta tutos, como e n una a sociaci n, regu la ndo la ges t i n de los ne gocios gube rna me n tales en los rga nos esta tales ; u pcriores. S u con te nido id eolg ico
es igual que el d e una gua tclef nica ; cua lq uier rde re ncia a lo s derec hos
fu nd:l me nta les, que e n to d os los t iem pos rue aj ena a la trad icin ale mana , b rilla por s u a usencia . Jus tam e nte es ta a use ncia de c ualqu ie r ado r no
ideolgico representa f recue nte mente pa ra e l soci lo go co ns t ituciona li s ta

I
)

)
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212

LA CONSTl T UC t dN

loA CON STl TUCldN , . SUS CON TROLES H ORIZONTALES

un s igno de 1>U carete t' )' telos fundamentalm ente a utorita rio. Tambin
la Cons ti tucin de la 111 Repblica francesa de 1875, q ue data de la misma poca, fue Slo un m a nojo de instrucciones para las relaciones entr\!
los de tentado rcs del poder establecidos, y aun sobre este punto de earc
te r esque l tico. Pe ro si b ie n el documento guarda silencio sobre los dere
c hos individ uales, la Declaraci n de los derechos del hombre de 1789
valieron, por lo menos tci tamente, como d erechos sobrepositivos.
,
Es tas constituciones ideolgicame nte neutrales se proponen, sin nin
s.n tipo de prdercncia ideolgica , ofrecer un cuadro funci o nal dent ro
del c ual las fue n:as sociales y poli ticas de la comunidad debe rn en frentarse en libre concurre ncia; es to, naturalme nte, e n el supuesto de que ut i
licen las ins tituc iones existen tes y se sometan al mecanismo prescrito
para el p roceso del pode r. Una de las ms recientes constituciones de
carc te r p redom inante mente utilitario es la de la I V Re pblica fra ncesa
de 1946, que slo hace referencia, de pasada, a la ideologa liberal en el
prembulo, Su sucesora de 1958, conservando la s upe rficial rden: ncia
las a nte riores declaraciones de de rechos, no es sino un seco es tatuto de
organ izacin para los dc tcntadores supremos del poder. En nues tro t ie mpo, que se llama asimi smo ideolgico., el ambien te de la opinin pblica, como e n el siglo X\'III, ha incre men tado considerablemente s u carcte r ideolSico. ~u chas de la s recientes cons tit uciones son tan conscientem en te ideolgicas, que casi se pod ra decir que una cons t i t~ cin nu
parece es ta r completa c uando no est imb u ida por todas par tes de una
de terminada ideologa, E stas constituciones so_n frecue nte me nte vcrdad~'
ros catecis mos po](ticos ms que ind icac io!le ~ ..mat,"-riales p-fa el desenvolvimien to racional del proceso gubernamental. Es te punto puede ayudar
a expl icar el empeoramie nto del estilo contemporneo en I.a fo rmulacin
constitucional , cuya ve rbosidad no tiene nada en comn con la concisi n
de la Consti tucin ame ricana o la precisin de la belga. Un conocido
ejemplo de cons titucin condicionada ideolgicamente es Jalellicana
de 1917, con su expreSa o rientacin hacia un orden social de tipo socialis ta. Otros Es tados conmemoran el naci miento de su Ley Fundame ntal
bautizando una calle o una plaza con dicha fecha; Mxico es, s in em bargo, aparente mente el nico pas que ho nra de esta mane ra un artculo de
la Constitucin, e l 123 , que proclama el principio del Estado social de bienes tar. La Cons tituci n de Weima r mezcl! con promisc uidad ideologas
Iiberall's y socialis tas , Cada vez se completa y se amplfa ms el catlogo
clsico de las libe rtades individuales por m edio de derechos sociales y
econmicos dd pueblo, para c uya r ealizacin se hace necesa rio una accin pos itiva por parte de los de tentadores del podcr. m Si bi en la Co nstitucin sovitica de 1936 mos tr una cierta reserva ideolgica -el ncenlu
123. Vid , !/ra,

I'~W . J~8

)' ss,

sociali s ta se limita a los derechos y deberes de los ciudadanos (artculo 11 8 y siguientcs)-, la Cons titucin hngara de 1948 est llena de referencias a los tra baj adores, obreros, proleta rios y dc.:ms. Las Cons tituciones de Porl ugal (1933). Aus tr ia (1934) y Eire ( 1937) navegan bajo la
ba nde ra del catolicis mo, La Ley Fundamen lal de Bonn es tablece, en un
luga r preeminente de la int rod uccin a la estruc tura guberna m ental propiamente dicha (a r tculo lO, p rrafo 1), el p r incipio ideolgico de que .. la
Repblica Federal Alema na es un Es tado fed e ral, d em ocrt.ico y social .. ,
repitiendo el elemento social y aadie ndo el concepto Estado de derec ho l en el ar tculo 28, donde se declarar tambin que dic hos principios
son obliga torios p ara los UIIder. En todos es tos casos, la estruc tu ra ideolgica posee ms 9"!.e un mero carcte r declarativo. Tiene un cQmpleto
s.'ntido norma tivo y enfre nta n la prc tica constitucional con la tarea
comple tamen te nue va de enjuiciar el proceso polftico e n s u conform idad
con estos valores y p remisas ideolgicas,'a" S i esta tende ncia pe rsiste,
puede ser que se haga necesario buscar un correspond iente criterio pa ra
la clas ificacin de las constituciones.
LA PERVER Si N DE LA CONSTlTU Ct N A TR\ vlls

DE 1,04. AUTOC RA CIA MOOFlRNA

gs. n!eriores sugerencias que tendfall ms bien a desentraa r la


esencia y con'te nido de las cons tituciones y no su mo..-ca nism o e xterno,
puede n ser tiles para un n clasificaci n realis ta, p c ro sufrc n el mismo
defl"CtO fundamental que las categorfas t rad icionales clsicas, Eallan just a~e nte al no toma r en cuenta un hech o que, en tie mpos recientes, ha
cambiado de manera decisiva la significaci n de la constitucin escrita.
Si al principia, un documen to cons titucional fo rmal senoia para limitar el
ejercicio del poder poltico e n in teres de la libe rtad de los desti natarios
del pode r, la existencia hoy de una constitucin escrita no implica,
en a bsoluto, ipso flleto una garanta de d is tribuci n y, por lo tanto, limilacin d el poder. Cada vez con m s frecue ncia , la tcnica de la const ilu124. En la Repblica de Bonn, la necesidad de pOner de aC\Jerdo la pr:.ktica
poltiea eon los principios ideoliCO$ de b Ley Fund;unentnl, que po.stutan el Estado
SQCial y <.Iemocritico de <.I erecho, j usticia socIal y respeto a la dignidad humana ha
exigido considerables esfuerzos a tos tribunales {cfr. ] IJUIJS FEDf:RF.It . Die Rec'hts_
sprcchung des Bundesverfassunsgerichts zum Grundgcsct7. g r die Dundes repuhlik
Dcutschland o, en Jallrbucll des {jffemliche'l Recllls der Gegellwa rt (n. serie), 111 (1954),
Pi, 3S y. ss. El problema ha producido una literat ura muy eXlensa; vid. ER Nsr
FORsr... OFf, VU1QSs,,"gsprob le", ~ d es SozialSlaate.f (MunSler, 1954); H AN S GI;ft8l!R, . Die
Sozialstaa tsklausel des Grund:esetu so, en Arc /jv des offeUlliclltlr Rech ts. LXXXI
(1956), p. 1 y ss.; GU NTI-:lt DUR'C, . Der Grund r:htssUl~ vo n del' Mcnschenwrdeo
en Archiv des olla't l ie/l e'l R~cl,u, LXXX I (19561, 117 Y ss. En base al arUculo t.;
de. la Constitucin, que tiene por obj ~to la protcc::cin de la dinidad humana, el
Tnhunal Federal Supremo (B ulldesge fl clltl, o/) , prohibi el um del dct ~'C tor de mcn
!iras sin d consent imiento del acusado ( ,'id, EIIIScl,d dllllltell des 811l1d~ge riclll sll ols
'" SlrQfSQcIIU I, V) 054 , 333),

214

LA CONS Tl TlJCIN y S US CONTRO LES HORIZONTAL.ES

LA CONSTlTUCt-"

cin escrita es us ada consc ientemen te para camuna r regmenes autoritarios y totalitarios. En muc hos casos, la constitucin escrita no es m s
que un cmodo d isfraz pa ra la instalacin d e una c oncent racin del poder
Cn las manos d e un detentador (mico. La cons ti tuci n ha quedado p r i\'3da de su intrnseco telos: ins titucio nalizar la dist ribucin del ejercicio
del poder poltico.
- Apenas sirve de cons ue lo que la de mocracia cons titucional e n s u der ro ta haya conseguido una victoria prric a: ningun sistema polt ico d e
nue s tros d ias puede permit il'sc rec ha za r abie r tame n te la ideologa d e moc rtica, segun la cual lodo el poder emana del pueblo y e l ejercicio del
pode r solame nte es legtimo cuando est de a c uerdo con la volun tad popular. En u n sen tido esp iri tual, por 10 m e nos, e l mu ndo es pi ritual se ha
separado del ;ul o ritaris mo. Las protestas nos tlgicas de c ierta s liles
marginale s pa ra que vuelvan los buenos t iempos, cuando pe r maneca esclavo aquel que era e sclavo, no pued e n cambiar nada en es a \'e rdad inamovible de que hoy el pueblo es por todas pa rtes la fue nte del poder po.
tico. Aun un Hit le r dej ensalzar a l Tercer Re ic h, po r medio d e Goebbe ls ,
como u na _democ racia e n noblecida _, c ualquie r l que pueda ser el sentido
d e sta o de semejantes fra ses sonoras. Y para c it a r un ej emplo muy rc'
ciente : al pres ide n te-dic tado r Gama l Abdel Nasser le agrad a des ignar a la
.Constitucin_ de su rsimen d ictato rial, i m pue s ta a la nueva. Repblica
rabe cons ti tu.ida po r Egipto y Siria, como ~ d c lllocrtica_ . Una. cons titucin d emocrt ic a reviste siempre a cualquie r rgime n d e u na cier ta re...
petabilidad. Los maquiave lis tas de l t ima hor nada han descubierto que
e l credo d emocr t ico e s la pancar ta b ajo la cua l pueden perseguir s u
sombra larca, La constit ucin escrita s e ha convert id o, por lo tan to, en
la tapadera d el nudo poder. ~ nque el d oc u mento con s t itucion~li proclama so le mneme nte las formas exlCl'nas d e l proceso democrt ico, las retadones internas no aflige n a nadie, a excepcin d e l pueblo a l q ue se le
ofrece la forma y se le priva de la substancia. En la mitad del s iglo xx .
la autocracia i:.:a con ironia la fal sa bandera dc la d e m ocracia. La cons tituci n es, pU I'a d ecirlo con S hakes pe are, slo u na rosa para c ualquie r
nombre ... Las manipulac iones de los m'ld e m os detentadorcs del poder
a ut6cratash;n trans forll1do la cons titucin, que de ser u n i nstrume nto
para la liberl ad, se ha conve rtido e n un instrumento para la o presin. S u
tel os o riginario, la d istr ibuci n del poder politico e ntre diversos detentadores del pode l' con el fi n d e limita r s u pod e r absoluto, se ha t ransformado en el efecto contrario.
~EI honor his trico d e haber reali1.a.-;lo, conscie nte me nte, la metamorfos is d el constituciona lis mo e n ins t ru me nt o {Itil para propios fin es autoritarios, perte nece a N apo l e n.' ~ cu undo no ya a l precedente esta blecido

por Julio csar. De aqu d erivan su d esignacin los conceptos de _cesa_


rismo_ o -bOnapartismo_,''' como domin io autorita rio pero disfrazado de
Es tado constitucional democrtico. Tras la ex pc ri l!ncia de la Revolucin
fra nces a, ningn gobierno poda pretender ser legtimo s i s u poder no
prove na de la vo luntad d e l pueblo soberano. Ni en tiempos de Csar o
Napo len existieron partidos politicos. La invenc in tcnica que el autoritarismo necesitaba para te ner xito e n una sociedad tecnol gica era el
partido nico o pa r tido estatal; e s to dio la posibilidad d e mantener, apa.
rente mente, Jos d iferentes d e tentadorcs d el poder. pero som e tindolos al
mis mo t iempo al nico d e te ntado r d c\ poder real , independiente mente
de que ste sea una per sona ind ividual, una junta, un comit, una asamblea. un partido. E l partido n ico d o mina a todos los dC lc ntado res del
poder y rganos es tatales e s tablecidos, incluyendo a los miembros d el gru
po d o mi nan te m is mo, a la asam blea, a los tribunales, a l ejrcito y al fun
cio nariado. Una vez que la competencia entre las fuerzas sociopolificas
riva les ha s ido excluida e n un circuito cerrado d e l pode r, la constitucin
pie rde su s ignificado quedn ndo reducida lodo lo mh a un cuadro func ional para que [os dctentadores d el poder con l ro lados por e l par t ido administren la empresa gubernamental.
Una m~da a s ier.tos documentos recien tes que se llaman _co ns litu
ciones_ es s uficien te parn constatar la p rog resiva ext incin de l sentido
original de la const itucin esc rila. Un nmero c rec iente d e Es tados, que
slo e n un sentido no minal y sem n tico son Estados co nst it ucionales.
alardean de poseer pulidos d ocu mentos constituc iona les e n los que no
fal tan n inguno d e los accesorios de una de moc racia to talm ente ar t icu lada. Du rante el s iglo xx, fu e l beroamrica el mbit o pre ferido en el qu.-:
surgi la a u tocracia reves tida de gobierno cons titucional. Sin e mba rgo.
a ctualmen te florece en m uchos pases la prctica d e adornar la simple
aut ocracia con una consti t ucin escrita . Ent re e llos se encuentra n Estados d esd e hace largo t iempo independientes, y otros que acaban de lib.:rarse de un do m inio feudal y colonial. Al primer grupo s iguen perten.:ciendo siempre a lgu nos Estados d e lberoa m rica , au nque ltimamente se
aprecia una ola democrtica COntra las d icta duras; a l segundo grupo pertenecen p r c ticamente todos los Es tados rabes, j unto a l Irn , Afganistn, ThaiJandia (Siam), Core a del SU!' y Vietna m del Sur. Pe ro el mayO I'
grad o d e pe n 'ersin d e la constitucin escrita para filies a u tocrticos ~
encuentra en el mbito comunis ta de l poder : e n la Unin Sovitica, en
s us s a t lites de Europa y As ia, y en la China roja. Po r todas partes , la
pl'o mulgaci n de estas const ituciones rue celebrada con gran pompa. Pe ro

t2S. I' id. "ltQ, p g. "lOS Y ss.

215

126 El bonaparti$mo. fu.: el trmino IICncralmeme usado en el 511110 XI!Io: par~


d<'Sillnar et rlgime P"fSO"""/; cfr. por ejeml.to. Vos TR(,,$(:I . ~r. , Po /i/ k ( ~ . ro .. Upzi tt.
19]8), 11 , pg. 203 Y ss. En la lcluatidld, la compe teocia cmr!' tos seeuidQ~5 de Na.
pgI~'n to han PUCSIO en d<'Suso.

216

I..A CONSTIT UC ION

y sus

CONTROLES HORIZONTA LES

del poder cons tituyente d.cl pueblo soberano es taba bloqueada


.
estas nuevas ---o pa ra el historiadpr, no Ino
el proceso poUtico desde arriba,l2' En
poca tecnolgica la 3uloc r.lcia se ha completado de tal manera
que ~e d~e has ta maneja r la Ley Fundamenta l segun su volu n tad .
Cabria, en este contexto, plantearse una pregunta para la que, en ver-dad, no se puede dar ninguna rc:s puesla definiti va : por qu se esfuenan
e s tos reg menes e n demostrar s u legitimidad d emocrt ica ? Para qu necesitan cons tituciones. elecciones y todo el montaje de la democracia

cons titucional? Es porque quieren engaar al mundo, a su propio pueblo, a s mis mos? Cree un autcrata moderno que a travs de la cons titucin puede adquirir mayo r respe tab ilidad democrtica ? O, con e l tiem
po, se ha conve rtido en la vctima de su propio juego, de tal manera que
c reer en l? Los plebiscitos de Napolen 1, pese a su tcnica primitiva,
renejaron co n bas tante exactitud que la mayo r pa rte del pueb lo francs
estaba detrs de su rgimen . En el caso de s u sobrino se hace m s dudaso admitir el apoyo popular; ninguno de ambos pudo, sin e mba rgo, esca
parse a la poderosa magia de la Revoluci n francesa. Las e lecciones que
llevaron al poder a Pe rn (1946) fue ron, po r lo menos, t&-nica111enl e im
pecables, unque su llamada du rante la campaa elec to ral a la masa de
los _descamisados_ fuese pura de magogia . Pero Mussolini, Gocbbels. Ngo
Dinh Die m , Nasser y tutti quami fuc ron o son ho mbres modernos y nada
estultos, y por e llo resul13 di fci l admitir q ue c n:an de buena fe en 13S
proclamaciones de s us cons tituc io nes y e n los resultados de sus elec
ciones.

LA

CLA SU'- CA C N .ON "!'OL(iCA _ DI! LAS CONSTITUC IONES

Te nie ndo en cuenta el cambio fu nda mental que ha s ufrido e l pa pel de


la constituc i n escr ita en la realidad sociopoltica, se hace comple tilme n
te necesario un nuevo intento de clasi ficacin . P!LI1! e vita r la pa lab ra
_ell.is te ncial _, tan de m oda. este nuevo a nlis is se lIilmar ontolgico_. ' 1S
De acue rdo con esto, las cons tituciones podrn ser dife renciadas s egn
su carc te r no rmativo, nominal y semn tico.'"
t27. Vid. in/ra. pll:. 315 Y ss.

IUI. El Webs/c"s New ColI.."a /e D ic/iolllU'y define _on lolllico_ ~mo un t~rmi
nO quc hace referencia a la .cicocia det ser o de la realidad; la rama del $i.bcr que
investiga la natu ruleUl, las cu;ttidades esenciales y 1:15 relaciones del ser. (t he 5Cie~
of bein&: or rca Llty; the branch of knowledll:<= tha t investintcs Ihe nlltun:. eS$ential
Pl'OP"rties. and relations of beina:). En la filosofia sistemtica. la palabra ontoIlico.
est$. bien as.:nlada desde l....G>, .."'.. dI: Plat n como elI.u esin de la realidad abso.
luta de la idea. El Grosse Broc klruus (1955) le defi ne: . Aquello que es conocible en el
ser.'

129. Sobre lo que sigue. ,id . l lll. !..oF..... ENSTEI.. R.. f/uions mr rhe Valu" 01
R~'OllIliorrary At:e, 0:" ARSOID 1. lUJlCll eR (editor), Corrstiru/iotlJ

Constit"fKms it' Ollr

LA CONSTITUC i N

1I7

La CQIls liw cilI IIor m at i vQ

E!l..illgi!,L.Q~~anal zal:..la esc.m;ia.tlJ...gmu.: n ~ns tijuc;jo n es. ~l


c ri ter.io ~el anlis is ont i o
d ica en la con.cordancia de J~
CQ.Il,H l tuc lonales con la rcalidad de l proceso d e l poder. Su punto de par.
t ida es la tesis de que una cons tituci n escri ta no funcio na por s mis ma
una vez que haya s ido adoptada por e l pueblo, s ino que una cons t itucin
es lo que los de te ntado res y dCSlinatarios de l poder hace n de e lla e n la
p rc tica. En una a mplia me dida. la cuesti n fundament a l sob re s i se har
realidad la co nformaci n especfica de l pode r prevista constitucionalmente de pende del medio social y poltico dqnde la constitucin tie ne q ue
valer , Cuando se implanta, sin una pre via e ducacin polltica, ulla de moc racia constitucio nal ple namente a r ticulada e n un Es tado , recin li berado
d e 13. autocracia trndicionill o de la tutela colonial, es ca si un milagro si
to ma rafces inmediatame nte. Pa ra que una constitucin sea viva, debe
ser. por lo tanto, efectivame nte _vivida_ por destina tarios y de te ntado res
del pode r , necesi tando un a mbie nte nacio na l favo rable para s u realiza.
cin. la t.radicin autocrtica ell el proceso g ubernamenta l te ndr que
ha berse perd ido lo s uficie nte e ntre los gobernan tes y los gobe rn ados, pa ra
q ue el Es tado cons tituc ional tenga una a i re c llal1c e de ll.ito. Para que
u~ a cons titucin sea viva, no es s uficiente que sea \':Hida e n sentido jurdi CO. Para ser real y efcctiva , la constituci n te nd r que ser o b sen.'ada
lea lmen te por lodos los inte resados y tend r q ue eslar integrada e n la saciedad esta tal, y s ta en e lla. La cons tit ucin y la comnidild hil brn te ni.
do que pasar por una s imbiosis. Solilllle n te e n es te caso cabe habla r de
un~ eonst jll!fl!tt no r ma tiva: s us normas d o minan el p roceso poJ t ico o, a
~sa, e l proceso de l poder se ada p ta a las normas de la co ns titucin
~omet e a e llilS. Para usar UDa ell.prcsi n de la vida dia ria: la cons tituc~ es so m.2~un tr~J~...9uc $kntlLbien y q ue se lle va rsl ~'i.
_ .. ....
Imll CQnsllU~iOl,l11 Tr~"ds aflt~ Wo rld ",ar 11 (Nueva Yorl;:, 1951), fl r . I!U y ss. EL
articulo ha SIdo tambIn pubhcado en la Re" .." frlll lf aise de cierree politiqu e, 11
{1952}. pg . S y ., Y 3\3 y $S. Un ~ traduccin -por cier to, detestable- se: encuentra
tant ~ln e~ ARNOW J. Z URCHER (editor ). VtrfCl$Sr m gCII Ilach d cm l ",eiulI Wd l krieg
(Melscnh.elm..Glan, 1956). ~'\II: . 2 1 ~ Y ss. BE~lA !.lI S AK l. ~ N 0 " the stabilily and l'ealilY
of Constltutlons_ . .eu Scro p/a Il rtrosolr" "IIl /!iI., Stud,e~ n Social ScitlIU, f U ( 1955),
p.g. ~ \3 Y ss .. parllendO de las categonas establecidils par el autor. clasifica las canstltUCIOnU selfUn su f('spoctiva estabilidad o rr:lllilidad. Estados con constitueiones es.
rabies sou aquellos qU!: ha ll continuado funciona ndo sin un cambio revolucionario'
I'!'$ constituciones frtilcs eJl:iSlen en aquellos Estados en tos que el poder polt;co ~
Sl ~O. a ~a nzado en un proced imiento no previsto par la C(l1l$!itucin. El criterio de
d ~ ! "lCln se basa, es cierto. en defllelllos ontolllicos. pero parece demasiado meca.
nlCISla. Cuando una constitucin es estable, no $illnifica esto simul t:l.rleamentl: que ser
observ"da; por lo oontrurio, su penmmcncia puede justamente resul tar de Que
110 es ob~ lV.ada J?Or los detentadores del poder. Frecuentemente. el progreso hacia
un conslIIuclOnalosmo democr:itico slo se POd r alcanzar a tra v de un cambio
re\'olueionario con el presen te orden constitucional.

218

LA CONSTI1UCIN

y sus

CON TROLES HORIZONTALES

LA cotls/ imcilI /lominal

El carcter normativo.J!c una co n slit uci6.[LO~b~do como


un hecho d~o X_ sobrentcndid<:,. ~n o gue cada ca~ ~~J>.tr}....;;cr co~ fir
mado por la prctica. Una ,qmsl it,uci n podr ser Jundlcamcnle vlida,
p c~s'j ' I:t""arn mica_ dcl""i~...E~J2? lli ;:2.Jlo se adapJa a sus no~as. la

Ei5'Sfitucin carece d e l:ealida.d cxiS I;i1cial. En este caso, cabe caltficar a


d k h~-ro;;silud n de n ~ minaJ. Es ta si!uacin no J!eber, si n embargo .
ser confundida con la o.:; o nocida manifestacin de una prc tica consti tucl'OaIarrcrcn tc del texto constitucional. Al principio era la palabra. pero
sta cambia s u s ignificac in en c uanto lOma C0013(: 10 con la rcalidad. Las
cons l ilucioncs 110 cambian tan s 610 a travs de enmienda s const itucionales formales, s ino que cst:'in som et idas, qui zs en mayo r g rado, a la m etam or{osis imEcrceptible que s ufre oda norma e s tablecid~ ~r efec to ,del
ambiente pOlit ico y lIc las costum b l'es .. Lo que la cons t it UCin nommal
implica -e s que los pl'csupuestos sociales y econmicos cxisten!es - por
ej cmplO,"la ausencia d e e du cacin en genel'a l y, e n particular, d e edu ca
cin poll t ica, la inex is tencia de una clase m edia inde~,!die_nte _y o t ros
fac tores- en e l momento actual opera n _con t ra una concordancia absolu ta entre la s normas cons'titucionales y las exigencias del proceso del
poder. La sl llacifu;, d c h echo, impide, Q no permi te por ahora, la com~le
ta integracin de la s nonna s const itucion.lles en la dinmica de la Vida
poltica. Probablemc n tc , la d ecis in poltica que condujo a promulga r la
cons titucin, o este tipo de constitucin, fue prema tura. L" C,\>pcra nza,
sin embargo, persiste, dada la b ue na volun tad de los deten tado res y los
destina tarios del poder, de que tarde Q temprano la rcalidad del procesu
del pode~Corr;;ponder:'i al modeJo establecido en la cons tilucin ~ ~t
cin grimal'ia d e la cons t itucin nomi~a l _es educath'a; ~u ~!,j ~S , .cn
{;iuturo ms o me llOS lejano, c o nvertirse en una cons lilupn nor~a t,!,' a
y d e termina;-;:;;;ren te la d inmica d el proceso del poder en lugar_de
esar sometida -; ella. Y p ara con tinuar con nuestro smi l: el traj!tcuclga
d l ..r:,,~nt ec ie rt o t iempo en el annario y ser p u esto cuando el cue rpo [laci~1 haya c recido.
La cOllstilllcill semlllica

Finalmente hay ca~os -que d esgraciadame nte estn inc rementando,


tanlo en n(lmero como por la im porta ncia de los Estados Drectados-, en
los cuales, s i bien la cons tituci n s er plename nte aplicada, su r ea lidad
ontolgica no es s ino la formal iz::tci n de la exis te nte si tuacin ~el poder
1?0lt ico e n beneficio exclusivo de los de ten tadores del poder f.C ~ICOS, que
disponen oc! aparato coa c livo de l Estado. Mientras la tare a ongmal d~ I~
constitucin escrita fu e limita r la concen t r .. cin del poder. dando pos lb l'

LA CONSTITUCIN

219

lidDd a un libre juego de las fu erzas sociales de la com unidad dentro del
cuadro const itucional, la dinmica social, bajo el lipo const itucional aqu
analizado, te nd r rest ringida su libertad de accin y s er encauzada en la
fo rma desead:l por los d e lc ntado res de l poder. La con formacin del poder
cs t congelada en bcncficio de los detentadores f c ticos del poder. independientemente de q ue s tos sean una. persona individual (dictado r ). u na
junta, un comit . una asamblea o un part ido. Es te t ipo se puede des igna r
como constitucin semnt ica , Si no hubiese en absolu to n inguna consti tu
dn formal , el desa rro llo fc tico del proceso del poder no sera notablemen te diferente. En lugar de senoir a la limitacin de l poder, la cons t ito ci n es aqu el instrumen to para estabilizar 'j etern izar la inte rve ncin
de los d ominado t"es fcticos de la localizacin dellod er polt ico. Y para
continuar con el smil antel'o r : e l t raje no eS en a bsoluto un tr;Jje, s20
u n dis fraz.
La cla s ificacin de una constit ucin como normativa, nominal o se~!!.ti~.Q..nQd r ser hecha ~ rlir del
9 .S-.CSto con ms clzn dado
que las const ituciones s uelen guardar s ilencio sobrc..rugMllO~9s a spectos ms irOrta tcs---ae-roceso del-- de l' como
r cjSI!P~ ist~a
decto r al, los a rl idos p;glft icg.U 10U[HINJI:luralista s_ Los ti(lOs de constituci n n omina.l y sem ntico presumen siempre de ser normati\'os, y por
ello s e hace necesario en cada c a sq adcnt ....d.rse en la realidad del proceso
d e l poder . Adems de esto, la cap laci n de la c ualidad ontolgica de una
de le rnl.inada const itocin se dificulta por la s imilitud equvoca d e las
insti t ucioncs polt icas o s adas por todos los Es tados. E l c arc te r es tereotipado de todas l::ts inst it uciones e statales y de todas las tcnicas del
40111ln io no puede ser cambiado ra lvo ligeras va riaciones, el mecanismo
del do minio es igual e n todas partes: y e s to no puede ser de o t ra manera.
I..as cons tituciones so n ins trucciones para la direcc in d e l proceso d el
pode r y no pueden individualizarse de Estado en Estado, convirtindose
en t ra tados de psicologa nac ional. Dificul tades especia les s u rge n en la
dist incin cn t re la cons tituc i n nomi na! y la nomluti va, En las consti!'ycio nes semnticas, s in ('mbar o se d an s lntomas se ur~ oc
rmiteE
Tl.-conoccr s o car.eteL0!1.!2!gi,co: c!!!Lndo el p ~ id e tl~_ d..rl-&U~dQ. puede
per~nece r !;in limitacin_ t.emparal en su cargo;_cuando est autorizado
a poner s u veto a las_4 ' i nes ge la p so. blea JEs~, sin que. e ll
utitmo trmi no, se rec urra a la decis in del elec to rado: cuando la confirmilcin de las d ecisionC$ polt icas fundame ntales est reservada a plebi scitos man ipulados, en luga r d e un pa rlamen to libremente elegido:
cu~do en l a.L~FcionJ!s e~l permj lido ~Iamente un par t ido.
Es im posible, en este lugar, da r u na visin com pleta sobre la distribucin del const itucionalismo normativo, no minal y sem n t ico en ms de
noventa pases que es tn dotados d e constit ucin , Ba s te J: a li rmacin

o
O

220

LA CONSTITUC i N Y SUS CON1"ROLES H OR lzpNTALE S

general de que la constitucin normativa _sucJc ser 11\ r:cgla en los pases
occiden tales con una larga tradicin de gobierno constitucio nal y con un
g rado- relativamente alto de homogeneidad social y ccollSimica. El normativismog ozu ~c ~Il rcord ininterrumpido en Gran Br~ laa, en las monarquas del norte y del oeste de Europa, en los _dor!1inio~ britnicos, en
Suecia y en los Estados Unidos. Francia. It alia, Alemania y Grec ia han
vuelto a f ormativismo Iras interludios revolucionaros. Adems, rec icne:ssoccudes estatales, especialmente aquellas que han pasado por la
escucla bri tn ica como I ndia, Ceiln, E ire e Israel, se es[uerl.all seria
mente, y no sin xito, en la observancia escrupulosa de s us constitucio
nes dc orien tacin occidental y rrecuentemen te muy complicadas. Se
"iuede citar como un tes timonio de la fuerza de la tradicin normativa,
el hecho de que el gobie rno nacionu\ de la Unin Sudafricana ha lIcvado
una lucha tenaz para imponcr su ideologa de la suprcmaca de la raza
con medios, aunque con frecuencia dudosos, constitucionales, en lugar
de usar la mera fuerla. En otros casos donde igualmente existe una pre
paracin en la e5cue la inglesa -Birmania y Pakistn-, y tambin en
I ndonesia, no parece que las con!:itiluciones hayan pasado de la fase nominaL a la fase normativa. Turqua es un caso especial; una constitucin
en un principio puramente semntica se ha convertido, por lo menos ac
tualmente, en normativa.
La constitucin Ilog,pl encuentra su terreno na tural en aquellos
E sta~os eri"os que el con'iiitucionalismo demoer-tico occidental se ha
implantado, s in una previa incubacin espiritual o madurez polti~, en
' un o rden social de t ipo colonial o reudal-agrario. Aqu juega un papel
importante ia ause;'cia d e una clase media consciente i~~eleclulmentc
d~ s misffij!eys on inde~ ndencia econmiq. Por otra parle, la eliminacin del a nalfabetismo s igue siendo un requisito indispensable para el
fuclonamiento con xito de una constitucin normativa. Ni la radio ni
1;;8" smbOlos clectoraics r~ciellteOlente empleao;- p;ra analfabetos son
ins trumentos vlidos. IberoamSi.9L5.9ru!n~knd~" tanto a ntes como
ahora el terreno tradiclOnalcn e l que se asienta la constitucin nominal.
No se' pu~csco~r, --;in embargo, los progresos innegables hacia un
proceso no r mativo; Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay, Mxico
y Costa Rica persisten, aunque con interrupciones ocasionales, e n un
autntico normativis mo. Los nuevos Estados a fricanos y a sit icos, novio
cios e~ las tcnicas del gobie rno constitucional, tendrn que pasar prime
ro por un amplio periodO de aprendizaje bajo la constit ucin nominal
antes de alcanzar la fase del normativismo constitucional.
La constitucin semntica, finalm ente, no parece tener ningn campo
espCcfioo. p C'd en surgir por d oqu i ~r. En el pasado, las constituciones
cclOSNapoleones encarna ron este ti po. los documentos constituciona
les de la mayor parte d e los Estados neopresidcncialistas pertenecen a

U CONSTlT UCt/\

221

illJ\...PM<;goria. Como otipo ideal_ de una constitucin implantada con e l


fin de .tIsent~r ~I poder en un grupo dominante, se puede citar la Cons
tilucin d e Cuba proclamada por e l dictador fulgencio Batista t!'as su
g~PLd!!: _ f:stado (t952).1IO Prc t icamente, todos los Estados islmi<;os,
con las posibles excepciones del Lbano -siendo cris tiana la mitad de
su poblacin- y de Turq ua, tienen constituciones puramente semn
ticas. La camarilla d ominante di nstica, de ligo oligrquico-fe udal
plutoc rt ico, apc~as se p_rc~~pa de la ~ t ra d e sus cOl}s tituciones y m e
nos .todava deU~s peto a ...u ...$.spidtu. La prct ica del totalitaris mo con
temporneo vara considerablemente. Mussolini se content con pervertir
la Constitucin en vigor Carlo-Albertina de 1849, hasta el punto que sta
no present ningunas limitaciones a su rgimen personal. Por esta razn
pudo permitir la observancia s u perficial de los procedimientos constitu
cio nales, cometiendo el error del aprendi z de brujo al retener la institu
cin monrquica; sta, junio con su propia c reacin, el Gran Consejo
Fascista (Gra" COlIsiglio) fue quien le derrib. Hitler fue ms realis ta y
c rodo: jams pens en trabar su despotismo ni aun con una constitu
cin semntica.
-f La const itucin semnticu en la forma d e l tipo a rc hidernocr t ico de
gobiern o de asamblea se ha convertido en prctica corri~nte dentro d e l
mbito sovitico. La concepcin estalin ista de la constitucin escrita era
p uramente esttica; la constit ucin registr m e ramente la conformacin
del poder existente, sin pretender ser el marco para un c ambio futuro en
la localizacin de l poder,'1t es ta bleciendo y perpetuando la ac tual situa
cin, configurada como gobierno de asamblea dominado fcti camente por
e l partido comunista, donde a su vez Stalin ejerca el con trol absoluto.
Esta frmula ha mostrado ser til para todos aquellos pases donde ha
podido implantarse la autocracia comunista, y an en naciones con una
considerable tradicin en el gobiemo constitucional, como Hungra y
Checoslovaquia. Es dificil decir s i Jos cambios que se estn produciendo
desde la muerte de Stalin en el sistema polt ico sovitico suponen la
t rans icin grad ual de una cons titucin estdc tamente semntica a una
nominal o hasta normativa. A un joven lUSO educado y adoctrinado por

no. Bajo es te docu mento constitucional compues to dI! 2:57 artlculos fonnulados
impL-.:ablemente. el presidente ser designado por el consejo de ministros (a rt. 118);
pero el lado irnico es Que los ministros $On designados y destituidos disc recio nal.
mente por el presidente (arl. 120, nm. 11 l. Las enmiendas constitucionales requieren
u na mayora de dos tercios del (onsejo de ministros (al1 . 251). La s ituacin fue _nor_
ma tiz:da., a la manera como se suelen lIormalil.ar las cosas en Cu ba, por la nue'a
constlludn de t955, modelada sobre la d e 1940, pero s lo tras haber sido elegido
p?r un periodo de cuatro aos el cneral Ba tista en noviembre de t954, y esto tam o
bln a la manera eubana de ccleb.... r elecdones. Batist a fue derrocado el 2 d e enero
de t959 por un autntico levantamiento pOpular.
131: Cfr. A! U; II U. MUS HKHEl.Y. La notion sovi tique de oonst itution", en Re"ue
d e drQ,t pub/le, LI (l9S6), pg. 897.

LA CONST ITUCiN Y SUS CO!'li TROl.ES 1-I0RI7-ONTALES

u. CONSTlnrCIS

el comunismo, y que, por lo lanl O, n o dispone d e ningunos mdulos


convenientes de compa racin. le puede parecer igual m e nte norm ativa su
cons tituc i n, como :Jo un francs la suya. Existen sntomas de que si bien
el circu ito de l poder podr permanecer cCITado ideolgicamente por lar~o tiempo, la Jibcralj~aci6 n de los con troles gubernamentales y la c reacin de una mnima es t ruc tura d e E s tado d e derech o pueden a yudar a
desmantelar la constitucin semntica. Pero un entonces, el con stilucionalismo sO\itico dificilmenl c se aproximara a la democracia constitucional occidental. Ade ms. JO! experiencia hi strica ensea Que un rgimen
autocrtico se destroza a s i mismo y deja de ser aplicable al emprende r
un proceso de liberalizacin interna,\Desdc 1789 has ta la ru ndacin de la
Uni n Sovitia, ningn rgimen d e estc tipo ha dumdo lo s uficiente p3ra
pe rmi tir que una nueva generacin pueda c r ecer bajo l.
Hay que conceder, desde luego, quc la clasificacin de las consti t uciones en normativas, nominales y semnticas no es ms que un prime r
inten to, que necesitar ser, posteriorment e, matizado y precisado, Pcro,
por lo menos, tendr el mrito de haber roto con unas catego ras trad i
c ionales absolutamente carentes de sentido realista y d e estar ms de
a cuerdo con las experie ncias de Iluestro tiempo,

psi co~g~~ que puede conducir, finalmente, a un a atrofia de la conciencia


CO nstitUCiOnal.

222

LA DESVALOR IZAC iN DE LA CONSTITUC iN ESCIUTA EN LA OEMOCKAClA


CONSTlTUCIONoI. L

La democracia constitucional en medio del s iglo xx se encuentra en


u na ' c risis, Aun en E stad os coI1 un orden cons titucional completamente
desarrollado, la constitucin esc r it':!. ha sufrido una importante desvalo r i
zacin runcional y una prdida de prestigio.' ~' Su brillo h a empalidecido
v isiblemente, Dos problemas dircrentes, aunque re lacionados cntrc s,
tcndrn que ser u-atados aqu. El primcro hace rdcrcncia al h ech o de
que la const itucin , aun en los Estados con t radi cin no rmati va , no ser
observada lan escrupulosame nt e por los detentadorcs del poder como lo
e ra antes: n o se a c tuad siempre de I~ manera que beneficie a la ley fundamental del Es tado, 1;1 ~egundo se refiere a la alarm ante indiferencia d e
la mas!l de los des t inatarios dt!l poder fren te a la constitucin , actitud
\J2 L.., seccin de derecho pblico dd IV Con:~eso de ta Academia de der=ho
comp3rado , Que IU\'O IU':3r en 1l':05to d e 195-1 "n P"ri5, d~'(l ic a C$IC lema loda 13
usin d e un da ( "Id, el informe general de HASS SPAS SQI;, .Die Rolle der Verf:,ss
ungen im segcnwartigen poli ,ischen ulld so'zi alen Lcbcn ., en O$luulcl.iscl.c Zl!irs
cllritl tii r illclllliclll!s Rt!cM, VII (1 955), pg,,9 )' ss, c nm: o t ras poncncias que rueron p resenladas en la sesin, scan ci ladas: W, J, GAN SHOf' VAN!If.ll. M,ElI:SCII, d.c rle:

d e ta COll51;lulion bclge dans tn ,'ie polilique el sociatc", en Re,rlle de l'Ulliw;;r s;t de


lJrw:elles, 1954, pC , 169':1 ss.: JUSI! MIKAStoA GoN7.AI,IZ, . Et Ilapel de la consti tucin
en la .. ida poltica ~ial conlempor.'ine;.., cn Bolelu del I m;t U,uo del Veree/IO Como
pi1rado d e Mleo, VII (t9S'H, pilll:, 61 )' ss.

223

Fallos collscientes e , la aplicaciIl de la COIISlitllci(l1l

Si se a,cepta com o e l presu puesto fundament31 del cons ti lucionalismo


democrtICO que la const itucin crea da por el pouvoir cOllstilllot!l dd
pueblo soberano ligue 131110 a d etcntadores como d es t inatarios del poder,
has.ta que sea enn~endada a tra\'s de un procedim iento previsto consli.
tuclonal",1t'nte, sena de espera r que la constitucin, ta! como est escrita,
ruese aphcada plenamente, con su ,'alidcz normat iva y s in excepcin , por
los deten,tadores del pod e r: gobie rno, parlamen to y tribunales. Pero se
pueden, clta~ ~asos en lo~ cu~les lOs detenladorcs de l poder, sin respe to
a las dI SpoSICIones COllstlluclonalcs, descuidan f recuentemcnte los debe.
res que les ha impuesto la constitucin,
Est a si tu3cin de falla de ollscr\'allcia consciente de la constitu.::in
no ~I~be ser con,fundida con ot ro fenmeno comn : e n la constante como
~e11C1n que e~ l s l e en tre los dctcntadores del poder e n el proceso pol.
IICO, ca~a u no l?tentar buscar en 13S normas cons tit ucionales quc tiene
quc a,pilcar la Intc:pretacin ms cmoda para s u s tareas especificas.
Pa r eJempl~, cJ.goblcmO rede ral se atribuye una competencia basndose
e n I~ ,conS It~UCIn, a ~os ta d e los Es tados miemb ros, y viee\'ersa: una
comiSin de 1ll\'eSIgacln parlamen taria extiende s us racultades ms a ll
de, s,us propios lmites; el gobie rn o se niega a presentar los documentos
eXlg~dos por ,el p,ar lamento; en lodos estos casos yacen legtimas controversias conslltu clonales, a un cua ndo la re..<;pectiva inte rpretacin se3 cali.
ficada por el oponente como un a violacin de la consti tucin, pudiendo
~e r e Slo ,has ~a confirmado judicialmcnte, No exis te, sin embargo, un abu.
so c~nst JtuClona l por parte del d e tcn tador del poder, sino que, po r el con.
trano, cada opon ente ruodamenta su conducta en la constitucin.
~ que aqu se .cnl~ende bajo una inobservancia consciente en la apli.
C~ I~ d ~ la con s tlt~ CJn, es aquella situacin en la que una d isposicin
con s lL~u cl onal ,csencl.al n~ ~r d d iberada y consecue ntemente aplicada
o realizada. ~) cha diSpoSICin permanecer entonces como u na lex im.
~fcct?, c~mo letra muerta, en contradiccin con la supuesta ohligatoned~d lIlaliena~l" d e la ley rundamen tal. Las ra:wlH':s para eSla inobser.
Yi!,nCIa son, vanas, Una disposicin cons t it uciona l .se puede presen tar
desde el pnmer momento com o irreali2:able, Si n e m bargo, en la mayor
par,t~ de los casos, I~ s I:azoncs d e esta inobservancia son de lipo puramc~tc
:Xl1 !t l:O.:
conve~culHe~1O d,el, go~icrno, aClualmen t e e n el poder, d e que
a 3pl,lc,lCln de chcha d iSpOSICin Ida contra sus intereses especficos; la
aV~~Sln de la cO,n s t el~c,in de pa r tidos que con lro lan la asamblea Icgis.
1:lIn a contra la diSpOSICin en cuest in ; la prcsin socia l y econmica de

:1

o
O

o
)

224

L\ CONSTlT Ue tS y sus (OST ROI.ES H ORt ZOSH I.ES

determinados grupos de inters cont ra s u realizacin; fac to r es de poll ica


exterio r . La eliminacin de dic ha norma a travs de una e o mienda cons
t"fWciona l' ser frecue ntemente imposible por la ralla de la mayorla rc
querida,- o puc d-; ser todavia ms impoHtica que su inobscrvaLlcia tcit3 .
Una inves tigacin detallada sobre este fenmeno no existe. Los si
guie ntes casos escogidos si n.'e n simplemen te para ilustrar esta s ituacin.
Siguiendo el ejemplo de la Constitucin francesa de 1791 (articulo 39).
muchas const ituciones designaron a los diputados parlamentarios como
representantes no slo de aquellos elec tores que los haba n votado sino
de la totalidad del pueblo, llegando a p rohibir expresamente e l mandato
imperati vo.'" Desde la aparic in de los partidos pollticos se ha convertido en un fenmeno corrien te la sumis in d el diputado a ulla disciplina
de partido ms o me nos estr icta, que le obliga a vota r segn las decisiones del lide razgo del pan ido o de l cauc us del pa rtido, De esta mane ra,
el mandato impe rat ivo prohibido por la constitucin se int roduce en la
prctica .
, -La Constitucin aJ!O!lesa \te 1946, designada acertadame nte como
. Cons titucin de McAr thur _ porque fue p rom ulgada por d ecis in de lal>
a~id'3CiCsdc-ocup;cin americanas, estableca solemnemente: (artcu
lo 9, prrafo 2) que el Japn .nunca mantendr fuerzas de tie rra, mar o
aire _o Bajo la pres in americana, el Japn ha recons truido s in embargu
su potencial militar bajo la etiqueta r;emntica de .. Fuerzas .de gefensa
nacional _. La controversia sobre este punto se ha ido a largando durante
es tos aos, sin haber sido r esuelta por una e nmienda const itucio nal.' ~
Antes de las elecciones de 1956 no h aba en ninguna de ambas cmaroll>
las mayoras reque ridas para la enmie nda cons titucional q ue podria habe r
eliminado dicha disposicin, y desde enlOnces s igue fa ltando en el Senado ,
Todo lo que h a s ido hecho es establecer Ulla comis in de estudios.
La Constituci6n francesa de 1946 prohibi ~pre samente ( artculo 13,
fra se 2) la de legaci n de fac ultades legislativas parlamentarias. Sin em
bargo. esta disposiCin ha s ido frecuentemente desacatada por el goble r
no 'i el Parlamento; la prctica de los pleins pouvoirs se ha introducidu
nuevamente en el movimiento parla menta rio y ha sido has ta tolerada y
s.m cionada por e l Corlseil d'~/a/.'" En la Constitucin de 1958 ha s ido
solven tada esta falta de concordancia entre e l texto 'i la prc tica constitucional. El gobierno es t autorizado ju rdicCH:onsti tucional mente a
133, Cfr, por ejempto la Constitucin de Wclmar, 3rt. 29; l.tcy Fundame~t:lt , ~c
Bono art., JI!' Constitucin el>eeo$JoucllI de 1920. n I. 22, pl.rr, 1. La ConStllUClvII
de de' Gaulle de 1958 prohibe expn::samente el m:mda to impel';u i\'O {art. 21, ~rr, 11,
I ~, efr, H~IWI,~ S. OUU;,Y y J OIIN E , T UIlSEII, The New IQJXI" ( ~ in~e:lpolis,

19506), pg, 3t7 y ss, hobrc las diiusulas de des;tnne en los debate COnstitucIonales);
4g. 2OII Y ss.; sobre la FueTLA de Policia (lkfensa Nacional). P~II , 307 Y ss" Y 320-32 1
{sobre la actitud de los partidos polticos}.
IlS. Vid. 5upra, p.111, 2t7 Y ss,

ns

LA CONSTlTUeI l\

exigir del Parlamento, por un tiempo ilimitado, una ley que le autor ice
a llevar a ca bo l>U programa por medio de decretos (artculo 38),
En Italia no se pudo o rganizar durante ocho aos e l Tribunal Con
titucio nal, p revis lo como remate de la estruc lUra de Es tado de de recho
por la Cons t.itucin de 1947 (articulo 134 y s iguientes). Es to fue debido
e n parte a que los partidos parlamentarios no pudieron ponerse de ac ue rdo en las personas de los cinco jueces que tenlan que ser nombrados por
el Parla mento; y en parte tambin porque los gabinetes sucesivos no es
taba n dispues tos a perder s us fac ultades policacas cjercidas en base a
leyes de la poca fascis ta, ostensiblemente an t.icons tilUcionales y por lan
lo nulas. Cuando e n 1956, el fina lmente creado tribunal declar rpida
mcntt: invlidas las leyes obje tadas, el gobierno de Segni no se a pur
gran cosa y eontinu6 aplicando las dis posiciones anticonstitucio nales, r ecord:mdo probablemente la famosa frase del presidente Jac kson t ras la
sentencia Cllerokee Na/ioll \'. Gwrgill (5 Pe!. 1, 183 1): - . John Marsha ll
ha dic tado el fallo y a ho ra tambin te ndr que ejecutarlo . Solamenh,'
cuando el respetado presiden le Enrico de N icola hubo presentado dOl>
veces su dimisin como protes ta , el gobierno hizo honor a la Consl ilu
cin y abandon su prctica ilegal.
La divisin de It alia e n regiones, prevista por la Constituci6n (artc u
lo 114 y siguientes), no se ha realizado hasta hoy en gran parte pese a
la expresa dis posici n constitucional (artculos 8 y 17 de las disposicio,
nes trans itorias ) de que los eSla tutos regionales sean som etidos y presen
tados dentro de un ao. u.
La par ticipacin de Blgica en las o rga nizacio nes supcrnaciollales erol
claramente anticonstitucional has ta 1954, en que la s it uacin fue remt"diada por una enmi enda _ cons t.ituci ona l .I~'
La adhes i n de la Repblica Federal Alema na a los tratados de la
C~ .Ik(e:nsa que impicaba
establecimiento de 1.111
nuevo ejrcito alemn, ca ree/a de fund amentos constitucionales. La vio
laci6 n de la t"cyJ undrupsn t!!LJ!e.J!oIlJl fue reco nocida pos teriormente
por e l gobierno de M.~,'p~ r con la c reacin de la competencia federal,
has ta e ntonces in~ist e nt e, por va de enmienda cons titucional ~.u,

ce

pa:, 374 y ss.


t37. Cfr. W , J . G.\SSIIOt' n ,,,, Ilt:It Ma:RSCII , . La ConstilUlIOD bel.." et I'volution
de l'Qrdrc international _, en Alllla/u de droil el d~ l a scitnce II<Jlitiq"e, XII (l9Sl J.
pa:. 33 )' ss,
t38, El deS:lfoTtunado procedimiento ante el Tribunal Constitucional FIerat 'i b
enmienda con$litucionlll -<luc en s misma es anticonstitocional- . Ile.oada a CilOO
para cub~ir la taguna de la Constitucin, ha'l sido tratadas por "~MI. U lE''';ENSTEIN en
. Thc 80nn Consti tution and the Eun:pcan Community Trcatiscso, en Ya/e La ... 10UT
"&ll, LX IV (1955), pa:. 80S 'i SS,; observaciones de derecho comparado sobre la parti
cipacin cn Of'&aniza.::ioncs 5upra n3C'ionales 'i su compJtibilidad con las coIIstitucio,
nes se encuent ra n ia:uatmcnte en up, di., p:l,. 8JO, nota 107. La Constitucin de 0...
136. Vid. ulrll,

226

I..A CO~ST IT U C I6N

U. CO~S Tl Tt1CIN

y sus CON TROLES HORIZONTALES

El Tribunal Constitucional Federal, al que se recurri, mos tr no estar


e n condiciones de resolver la controversia cons ti tucio nal.
La Constitucin de Weimar haba previsto una ley de ejecucin para
el famoso art iculo 48 que constituy los fundamentos de los decretos
de excepcin para .::1 primer perodo del rgi men de We imar, y para la
d ic tadura conSl ilucionah del gabi ne te, tras 1930. Es ta ley no fue nunca
promu lgado por el Rcicllstag con la consecuencia de que las facultades
ext rao rd inarias del ReicllspriisidclII fueron bastan te m s amplias que la
in tencin original, convirlindose en el ins t rumen to con cuya ay uda HitIcr a lcanZ3 ra . Iegalm en te _ e l poder y mo nta ra su dominio autocr tico.
Asl m ismo, la ley prevista en el artculo 2 1, prra fo 3 de la Ley Fundam ental de BOlln pam rt."gu la el orden interno de los partidos poll ticos, no
ha sido nunca promulgada; ni el gobierno ni la mayora parlamen taria domi nante es ln lo suficien tement e inte resad os para insisti r en l::t
pu blicacin de dicha ley.
Los m i s mos~ i7.0s, pueblo fa moso por su lealtad a la ,Cons tilllcin,
to le ra ron d urante treinta aos la costum bre, frecuentemen te cons iderada
comu a nt iconsti lUcional, de las llamadas .. !:esoluc!s?n ~r.!!dl!ra l cs urgent.cs_ usadas con u na fi nalidad q ue no es tab~te rmin ada ni PQr la letra
n i por el espritu de Jo. Constitucin. F.1l ~ el pueblo im puso a las
rea c i~s__aJ!!oridad es federales la vuelta a la legalidad constituc ional. m
Y, finalmente, debe ser admi tido co n pesar que tambi n e n los Esta
dos Unidos, pas o rgulloso d e s u lealtad cons titucional, e l carc ter no rm ativo de s u ley funda men tal no tendr siem pre una va lidez absoluta.
En el ao 1920, el Congreso omiti conscientemente la o bservancia de la
disposicin cons tit ucional sobre la r ed is tribucin pe ridica de los escaos en la Camara de Re presentantes e ntre los Estados m iembros ( art icu lo 1, seccin 3, p r rafo 2). E s ta.omisin puede ser considerada como un
pequeo defecto s i se la com para con la s ituaci n que se ha p lanteado
Iras las d ecis iones fundamenta les de la Suprcme Cotlrt en 1954 sobre la
segregacin racia l e n las escuclas: mientras q ue alguno dc los Estados
o puestos a la integracin racial - Virgi nia , Carolina del Norte, Gcorgia,
Ar kansas- s iguen respe ta ndo la Cons t ituci n ya que q uieren s ust raerse
a ella por medios legales o judiciales, los otros - Mi ssissip pi. Louisiana,
Alaba ma- la ignoran e n abierta desobediencia.
La erosi6n d e la conciel1cia constituciollal

Los a n te riores e je m plos de inobse rvancia consciente de la ley fundamen tal, aun cn Es tados con co nstituciones plenamente normativas, pucGaull e, ple nam ente de a cuer do con el curso de Su tiempo, CJ< i:e u na en micnda constitucional antes de la ent ..... d" en ,' ~or de un acuerdo internaclonat q ue sea con l!~U'io
a la constitucin sCjj:un la opinin dd Consejo Constitucional (art. 54 ).

139. Viii. /lfrll , p\y. 292 Y ss.

-227

den parecer escandalosos slo a un pedante constilUcionalista que ~ pe


r eal II/lmdus- se o bstina en la ejecucin de cualquier peg!lel1el cons titucional; se podra, pues, sin ms, pasar a o t ra c ucs t i n ~ S in embargo,
estos ejcmplos son, s ino o t ra cosn. s [ntomas ser ios sobre la prdida dc
prestigio de la constitucin escrita que e n la primera poca del Estado
cons titucional galO de un res peto casi sobrenatural , muy por encima_de
su ut ilida~ para racionaliza r el proceso polhico. La t ris te verdad es que
la constitucin se ha dis tanciado emociona l e intelect ualmente de los
destina tarios del podcr."o Para el .. hombrc de la calle_
~onsti tucin
significa muy poco. Solamen te una fl'accin microscpica de la pob lacin
en todos los pases est lo suficientemente interesada para leerla, por no
hablar de aquellos que la pueden rea lmente asimilar.
El derecho costituciona l se ha convertido p ara el l~gCLc:.'!. una ci~n
cia ocul ta; su conocimiento est reservado a una mi no.r.llt_<!c-jl!!1ll;l.s
profesio nales e n la prctica y en la burocracia g ube rnamental. Y esto no
pue de ser de o lra mane ra. Las cons t it uc io nes son cada ;C;;;ls complicadas. Las decisiones pol ticas conformadoras son dom inio de los polticos; para su ejecuci n es tn llamados tan slo los tcnicos const itucio
na listas y especialis tas. La masa de la poblacin ha perdido su inters en
la ~.? ns t i ~_n..!. :t_s t ~ ~po:-a nto, su valor :tfecf h-:O para
pueblo. Esto
es un hecho indiscutible y alarman te. Los docume ntos cons tit ucionales
bien pcnsados y a r ticulados, fueron considerados t: n la poca de su p ri:
me ra aparicion como la llave mgica para la o rdenacin felil de una
socie dad esta tal. Hoy, man ip ulada po r los polticos profesionales, la const it ucin ha cesado de ser una realidad vi va para la masa de Jos destina
tarios del poder .
E;tisten na t ura lmente grados de apego y de indiferencia de un pueblo
a s u constitucin. g~sv idcnte que una const itucin necesita tiempo para
fijarse en la conciencia de una naci n. Cuanto m s tiempo haya estado en
vigor tamo ms habr aprendido la comunidad a vivir con sus ven tajas
y desventajas. Solamen te por el hecho de esta r en vigo r du.rante largo
tiempo uaa const itucin ej erce una podcros., influencia educativa. La
fo r ma y manera de su ada ptacin a los cambios socia les tie ne igua lmcnte
repercusiones en la conciencia const itucional de l pueblo; frecue ntes enm iendas pueden IIcgar a producir el estado de indiferenci:l. No hay n ingn paralelo con e l s ingular fenmeno de la cons tit ucin ame ricana q ue,
por encima de s u a lgo gas tado si mboli smo como mito nacional, ha prcstado durant e m s de s iglo y mcdio, y s igue prestando, un incalculablc
servicio al adapt a r pacffi camcn le d proceso del poder a la competicin
de las fuerzas sociales, tal como estn re presen tadas por partidos y gro

el

"

.'

1-10. Sobre lo que si:uc, .'id. l.OOWlNSllllN, QP. cit., nota 27 de este ca pItul o.
p:. 222 y

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128

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LA CON~T1TUC I N

y sus

l.\ CONSTlT liC I ~

CONTROU:S 1I0RI W:"'HlES

pos plura lis tas. E s t ~ sorprendente x it o no se puede separar natu ra lme nte de las favorables condiciones sociales, econmicas y, sobre todo, geo
grficas: un continen te de la abundancia y. por lo menos hasta la era
at mica, libre del peligro de una agresin exlranjera . Retrospcctivamc nle, es una cla ra d istorsin palritica de la ve rdade ra s ituacin, el a tribu ir
a la existencia de la const itucin la ausencia de indisolubles conflic tos de
clase e n Amrica y. mucho menus, la luc ha d e clases. Antes seria 10 contrario: la congruencia progresiva en tre fo rma const ituciona l y sus tancia
sociocconmica se ha podido man lener porque el m cc:mismo funcional
del proceso del poder estaba de tal manera orde nado que ningn det~n
tado r del poder podrla llegar a ser pre ponderan te sobre los dems, y nin
guna clase social podra quedar privada por largo tiempo de s u part ici
paci n legtima en el proceso poltiCO. E l proleta riado tUVO que luchar
du rame nte contra el capitalis mo que dominaba la o pinin publica y so:
habla a trinc herado e n la Supreme Court; pese a esto, se pudo eleva r, d~n
tro del marco cons titucional, a la categora de po.rlner con los m ismos
dcrechos en el proceso de producci n. en la revoluci n pacfica del New
Dea/. Con excepcin de la gue rra civil de Secesin, la lealtad a la consti
tucin no fue puesta en duda en ningn conflicto social importan te )' 101
cons titucin, aunque algo daada, pudo sobre\'i\'ir a esta prueba. En opa.
sicin a esto, la consti tucin no tiene para los sobrios s uizos. q ue no SOIl
menos devo tos q ue los americanos a la fonna de gobie rno cons titucional.
ni un carcter sacrosanto, como queda paiente en las frecuentes enmien
das constitucionales, ni est cargada de sentido emocional y simblico.
Quiza sea correc to decir que tambi n fue ra de los Estados Unidos ,.
en algunos pocos --de hecho un pu ado-- de los "iejos Estados demn.
cr.ilico-const itucionales de Occidente se ha man te nido un lazo psicolgico
autntico entre la nacin y la constitucin. pero que basa s u fu erza, si n
embargo, en razones purame nte utili ta rias. A este grupo perte necen las
monarquas del Ilorte y del oeste de Eu ropa, Sui z:a y los dominios bri t
oicos. por lo menos Canad y Aus tralia. En ellos. la cons titucin es el
cuadro til y seguro do nde tendr lugar la lucha par el poder. Pero, qu
valor podci tene r la constituci n escrita e n aquellas sociedades es ta tales
que tras muchas generaciones de vivir bajo el dominio de una a utocracia
autc tona o una flOtencia colo nial ex tranjera, hacen sus prime ros inten
lOS con un rgim en cons titucional? Ou \'alor tendr para los franceses.
p robablemente el pueblo del mundo ms "ersado en poltica, el act ual documento consti tucio nal, c uando pueden obsernr s u rpido desgaste?
Cuando d 28 de septiembre de 1958 votaron sobre la Constituci n de d ....
Gaulle. se habla ent regado oficialmente a cada elector un texto d el docu
mento. Pero, cuntos lo haban leido? Cu ntos de cllos h ablan e nten
dido su alambicado orden normatil'o? En las urnas votaron por el gene.
ral, porque ten an confianza en l o porque les pa reci el mal menor.

229

sindoles comple tame nte indife ren te la constit ucin. Y de qu cS le sir\'i


a Weimar el bien intencionado ges to de ulla disposicin cons ti tuciona l
(artiCUlo 148, p rrafo 3. frase 2), que prescri ba la entrega gratui ta de u n
...jemplar de la Cons titucin a cada escolar al final de sus estudios?
Pa rece, difcil pe nsar q ue la cons tituci n signifique algo, en c ualq uie r
lug:l r, para el homb re medio triturado ent re I:lS fuerzas de ar'iba y de
abajo ; su act itud an te -su- cons titucin es de indife rencia. parque sta
muestra' rndife renle ante l. La masa de l pueblo es 10 suficientemente
l ~da pa ra reclama r un ,!,iniqio de j us t icia social y de seguridad econ
Imea. Pero ni la ms perrecta constitucin est en s ituacin de sat isfacer
es tos deseos, po; m spretencioso q ue pueda ser e l ca t logo de de rechos
fundamentales t.'Conmicos y sociales. La cons ti tucin...!!Q Ruede salvar e l
a bis mo c ntre pobreza ' ri ~q,1:f!~0 pued!! t.!:aer ni comida, ni casa , ni
ropa, ni :~ucaci n ,.!!.i~an so, es decir, las neces idades esenciales de la
\'~. En aquellos pases occidentales donde la sociedad esta tal puso proa
hacia el Estado de b ienestar -y es to es hoy el caso por todas partes-o
...s tc rumbo no se tom por obra de la cons titucin, c uyo liberalismo se
opona a es ta poltica , sino a pesar de la cons tit ucin y fue ra de ella . Ade
ms, el contenid o d el documen to cons titucion:ll ha perdido conte nido
matcrial. l.ls preguntas vitales que afect a n a la vida diaria d e la pobla.
cin no son decididas, desde h ace tiempo, por los rganos establecidos
cons titucionalme nte. sino por los grupos de inters y los parlidos polti
cos sobre los que la co!!stitucin guarda silencio y que, por lo tanto, ope
ran fuera del marco constilUcional.'.!' Los salarios y las condiciones de
trabajo de los q u e depende la rnaymh de la poblacin ser n negoc iados
JlOr los oligarcas de los grupos p luralislas -asociacioncs de c mpresa r ios
y los s ind icato5--. La comple ta indife rencia, c uando no hostilidad , d e la
masa de dest inata rios del pode r fren te a -su - constitucin no dej a de
tener cierta j us tificacin: lo q ue la cons ti tucin d escribe compleja y de.
l3liadamente --el interjuego de los dc tcntado res del poder en el proceso
politico-- no concierne al hombre medio. De lo que las co ns tituciones
no hablan y sobre lo que pasan de largo, cons tituye para l, justamente.
las nt.'Cesidades vitales de su existencia diaria . Los principios ideolgicos
propagandsticos son para el hombre de la calle promesas vacas. La
consti tucin no ha hecho lo que l deseaba ms: la c reacin de un o rde n
social a prueba contra sacud idas y c risis. Au n el pleno emp leo e xis tente
ha s ido comprado a costa de u na latente inflacin . .No....c1.eja....dcJc.oe.rJlna
cie t iron ~du:u;I~V&...hoy. c.uau c,!.g la..&Qns titu;iU eScCti taJa bicn~o conquistado la casi totalida_d del mundo y alcp.~a.o c uaol itatiya m en
te su punto m s alto, se encuentra, c u alitativamentc._cn el rumto _ms
bajo de su prest igio.

se

141. Vid. "ITo, p;las. 422 y SS., 4-l! Y ss.

230

LA COSSTl TUCIOS YSUS CONTROLES HORI7.m 'ULES

Pero qui.. las causas de la p rc~ellle ambivalencia del constituciona smo occidental , fenmeno en el cua l la i ndiferencia de las m asas fre nte
a la constitucin es solamente un gln lorna, yace ms profundamente que
en la simple sepa racin entre la regulacin funcional del proceso del pode r y la falta de concienc ia constitucional del pueblo. l3 suposicin tradicional de que la con stitucin escri ta, cuando se li mita a establecer el
mecanismo de fo rmacin de la voluntad estatal, puede ser neut ral frente
a as realidades sociales y polticas d e la dim\mica del poder, y de que
el documento cons titucional puede y debe acomodar e n los marcos establecidos por l cualquier s is tema soc iopolti co es igual men te un producto del relativismo liberal. como la idea misma de la cons titucin escri ta.
El constiludonalismo occide ntal peca lodavia deLoplimismo ingenuo
que car:lCteriz a sus fundadores ideolgicos, segun el cual basta con dar
a\ pueblo ulla buena _ constitucin pa ra que l haga entonces un buen
{so de ella. El crudo mat erialismo de l;s seudoconstituciones en el mbito sovitico demuestra, por lo menos. que la eleccin consciente de
una determinada confo,macin sociocconm ic; de la sociedad esta tal
exige tambin una correspondiente instituciona lizacin de l proceso d e l
poder en la constitucin. El socialismo estatal o el comunismo son tan
incompatibles con una constitucin li beral, como la constitucin liberal
con un soc ialismo integ ral y el comunismo. A la vista de n ucs tras c}tpcriencia s contemporneas es altamente dudoso el q ue una const itucin
pueda ser nat ura l a f ren te a la din:\mica social y econmica.
Del abismo ex istente en tre el mecani smo cons titucional y la realidad
de la vida diaria dc los des tinatarios de l poder, sc dcducen dos conclusiones poco satisfactorias. Por doq uier, con excepcin dd pcquefio nme ru
de las citadas democracias occidentales dotadas de estabilidad , la
masa de la poblacin es cxt raa a los dctentadores del poder ins tituidos;
desconfa de los gobiernos y de sus pretenc.:iosa s bu rocrncias, de los parlame ntos y de s us litigiosos y ego!s tas partidos, de los t r ibu nales y de
sus jueces y, con tod':ls ellos, de la cons ti tucin misma. Por otra parte, I ~
desarmonia en t re las pretensiones idL'Olgicas proclamadas en la constll uci n y las insuficiencias de la vida d ia ria de la masa de destina tarios
del poder, inc remen ta en stos la ten tacin de escapar de la _li bertad .. de
un o rden cons tit ucional que no puede satisfacer sus necesidades para
caer en las panaceas escatolgicas de las fla utas mgicas de los ca1.adores
de rat:ts. La c r is is de la cons titucin escrita se refleja de esa mane ra en
la cris is de l Es tado democr tico constitucional del futuro.
Al lector le podr pa recer que este anlisis es excesivamente pes imista
al observar los progresos materiales y la prosperidad sin precedentes que
ac t ualmente existen en muchos Estad os dd mundo, y al pensal- en los medios ex t raordinariamente perfeccionados para la lucha y superacin de
las oca sionales dep resio nes mu ndiales, semilleros de descontento revolu-

LA COSSTtTUcrOS

231

cionario. Sin embargo, tendr que te ner en cuenta dos cosas. Primero: la
constitucin esc ri ta como instrumento primario para el control del poder
poltico-;-o ofrece ya la ga rantia absoluta .n:}fa distribuir y, por tanto,
limitard poder; ha dejado ya de ser una proteccin frenle al retorno de
la autoc racia. Con una habilidad diablica, la mOde rna- autocracia ha
per"er tido a a cons titucin, convirtindola e n un instrumento para asentar su poder ilimitado; ms de dos quimos de la poblacin mundial vive
ya b3jo cons tituciones aparen tes. y toclavla no hay ningn sntoma de que
esta o la haya alcan7.ado su punto mximo. El grupo de las naciones genui.
namen te democrticas disminuye cons tantemente. Segundo: aun los Es
tados q ue han mante nido s u conformacin dcmocrtiCo<ons titucional. la
masa de la poblacin, con pocas excepciones, se ha alejado vi sibleme nt e
de s us cons tituciones. Cnda vez m s, los procedi mientos constitucionales
van s iendo sus tituidos por la dinmica cA t racollslitucional de los grupos
pluralis tas a los que estn unidos ntima me nte la "ida y la felicidad de
cada ciudadano. La re,'itali7...acin de la conciencia constitucional en los
des tinata rios del poder ti ene una im portancia c rucia l s i la sociedad de
mocrtico-cons titucional quiere sobrevivir. Cmo tendr que ser llevada a
cabo c5ta tarca -bien acercando al pueblo a s u const itucin a travs de
medidas educativas, o acercando las constituciones al pueblo, reformndolas y modernizndolas- , es algo que se escapa a la visin de! a u tor.

CONTROlES INTRARGANOS

CAI.rT\': LO VI

CON TROL ES INTRAORGANOS


E n e l capit ulo a nte rior se e:<.puso que la finalidad de la constitucin
escrita es lim itar la concentl'aci n del poder absoluto en manos de on
unico deten tador, a l distribui r laS di ferentes funciones es tatales entre varios deten tadores del poder, Dado que estos di\'e rsos rganos esta tales
S<' d ist rib uye n el ejercicio del poder, se , 'en obligadOS con s titucionalmente a coope rar e n la formaci n de la ,'oluntad es tatal. Si est dis t ribuido y
ejercido conjuntamen te, el poder es t , a l m ism o tiem po, limitado y cont rolado. En el sigu iente capItulo se "a a emprender la inves tigacin de las
lC:c nicas in s tit uciona les y de procedim iento creadas por la constitucin
que limitan y controlan, respecti vamente, a los diversos de len ladores del
poder, en el ejercicio de las func io nes que les han s ido as ignadas.

COl\'TltO LES I NTltAKGAN OS " CONTRO LES lN TE.RR GANOS

Las tc nicas del cOnlrol son. est ruc turalmente, de dos tipos. Cuando
las inst ituciones de cOnlrol 9 pcl"an de/liro de l:t orga ni zacin de un solo
dete ntado, del poder, son designadas como controles i!."rarga rlOs. Cua n,
do, por o tra parte, !!!ru:iona_eutre diversos de te ntadores del podes q ue cooperan e n la ges tin es tilla l, se les des igna como contro les imerr gallDs.'
1. El tI"lIductor y el autor h;!n meditado lar:o tiempo $Obre si las expresiones in
rlesas IIlra-orga/1 CQl u ro /s e illluorgllll tOlllro/s deberian ser man tenid:lS o bien ser
traducidas por cx~siones atemana . Iulra-crgall com ro/s podria h4tber sido In.d uci,
,jo quiz por I UIleu o Bin" en-Kom rolleu (cont roles meTIlOS), illlcrorgllu coutrots, o. su
\"el . por Zwschel! O Aussell-Kontrotleu (controles externos). Si finalment e se ha decidido mantene r la expresin original es pOrque ha pesado m:b la ronnulaci6n incqul.
"oca Que l:ls posibles criticas hechas desde un esteticisrno tinlnioo. El lraduclor
,"'Spanol tiene 13mbi";n poco que aliadi r en cste punto. Las expresiones conl roles in[r<>rganos 50n en caslcltano inequlvocas )" plsticas; no h;!bl:. ninguna necesidad de
usar las expresiones ms aclaratorias como controles ell , o delllru de los 6ranos
Iconlroles nlemos). l" cont roles eutre los 6rllanos (conlroles cXlemos). Para manteo

23J

Los conceptos de con t~o l es . intrarganos. I! _inter rganos. es tn tomados dc la conocida terminologa del de rec ho constituciona l americano,
que distingue ent re la jurisdiccin de los Es tados miembros (ifl l ra stateJ
.\' jurisdiccin entre los Estados o jurisdiccin federal ( juter-s /ate). Los
~ont roles int rarga no e inlerrgano constituyen conj untamente la categora de los conlroles horiZO/lla!es. Lgicamc,:nte, esta calegoda del control
horizontal exige ser comp1elada y confrontada con la articulacin vertical
del proceso del pode r. Bajo esta segunda categora se e ntienden aqu
aq uellos controles que operan entre la to talidad de los de te ntadores del
poder establecidos cons titucio nalmente y e nca rgados de dirigir e l proceso
gube rname ntal , y t.odas las o tras fuerzas sociopoiticas de la sociedad estalal, que pueden funcionar sobre una base te rritorial , pluralista y hasta
individua l. Una expos icin detallada de los cont roles ve rt ica les ser llevada a cabo en los capitulas X-XII.
La terminologa an terior intimida menos de lo que puede parecer a
pri mera "is ta: el concepto de ~n troles intet rganos q ueda acla rado, si n
ni ngu na dific ultad, s i se tiene presente la estructura de la ac tua l organ izadn poltica de la sociedad estatal. E..Lp.roc.cso del poder.consis t~_t;..n_el
i!!te. .rj~2 de 19s cl!.atrp ~tG otad..o re s del poder que participan por igual
en l: e lectorado, parlamento, g~ie rn o y tri bunales. Mielltras q ue el electorado es efractor legitimador de todos los o t ros f1etcntadores del poder,
el parlamento, e l gobierno y_lQ.uribu nales estn fundamentalmente eq uiparad.os. las x:es~as infl ue nc ias ~os c;ua t ro de te ntado res en el
marco de! proc~so del poder $!Ins tituye_n la_.a tegoria de los controles inJ l: r[g;m9., Ejemplos evidentes son c l veto dt;1 m-_csid eotc a mericano a una
ley del Congreso; la disoluciae la Cmara de los Comunes por el primer m~o; 'cua !1o el elec torado, con oca sin de unas eleccio nes gene,
rales, elige una nueva mayora y, con ello, un nuevo gobierno, o cuando
ti tribunal declara como anticons titucioj"lal llna ley del Parla men to.
Mientras que, con lo dic ho, el concepto de control interrgano queda
da ro, el concepto de controles intrargano necesita ser ex plicado. Para hacer comp render es ta cons t ruccin conceptual, pued e ser adelantado que
dic ho control o pera cua ndo d os c maras de un parlame nto -que, como
lal, es u n de tentador individual d el pode r frcnl!! a los a iras rga nos estalales- es tn obligadas a cooperar en la promulgacin d e una ley, o
.'uando el mini stro presidente de u n gob ierno --ste igual m e nt e considerado como un de tentador individ ual de l pode r frente a los o lros- neceo
s ita la aprobacin de sus colegas en el consejo de minist ros p a ra toma r
una decisin poHtica.
ner el paraleli5mo de la tenninologia. SOl habl:\r en sinular de conlrol interr:ano
\. 110 inlCrrganos. que es corno en si debe ser, ya que el control inter6rgano se d:l
siempre eu m~ rganos (entre el parlamenlo )" el gobierno, por ejemplo), ",ientras Que
d ml rol intr.:lf\\ano opera slo en IIU rgano (en el parlamento. cuando hay dos
r:i man.s, por ejemplo).

234

LA Cm'STITUC I N y sus CONTROLES 1I0R1Z.ONTALES

Todas las acciones conscien tes en el proceso poltico es tn llevadas a


cabo por per sonas individuales. Ninguna insti tucin o ninguna autoridad
fu nciona automt icamente y por sr sola, s in que se intercale la accin d e
una o v3rias de estas personas ind ividuales, que son las q ue llevan a ca bo
d icha funci n . Pero es un rasgo esencial del E stado cons titucional q ue el
ejercicio del poder poltico est des personalizado_ 2 y que el poder aparezca en forma de ins t it ucin. la despersonalizacin o institucionalizacin del pode r es t fundamentada e n la ins tit ucin o en e l cargo como
tal, independie ntemente de la persona o J)Crsonas que lo ocupen y ejer7.a n. Una person<l o varias pe rsonas ostentan el poder tan slo porque
han s ido jurdicame nte designadas como dc te ntadoras dc cierto cargo o
ins tifucin. El poder n o deriva de la p ersona , sino de la institucin o del
ca rgo para cuya ejecucin se designa a una o varias pe rsonas.
la pe rsonalizacin d e l poder fue, en cambio, la m anifestacin natural
del p roceso polico en las sociedades es tata les p rimi ti vas y precons titucionales. Un individuo que se dis ti ngui pOI" su valenta - Aquiles-, por
s u as tucia - Odi sea--, po r su c!(pcriencia - Nstor- o po r s u cualidad
de j efe - Agame n n- estaba e n situacin de eje rcer el poder si n o tra le.
gi timaci n q ue la que derivaba de su capacidad p ",rsonal o de s u caris ma,
En la sociedad estatal de nuest ros das, plenamente organizada en y con
un alto grado de contin uidad , e l pode r personal ha desa parecido casi
comple tamente_ ~u a pa ricin q ueda limit<lda a s ituaciones revolucionarias en las que e l orden con stitucional exi s ten te deja de funciona r tem poralmen te. El conoc ido concepto de rgim e persoll lld hacc referencia, por
lo ge neral, bien a la concen t racin te mpo ral d e nudo poder sin instituc ionalizacin lega l en la pe rsona individ ual o en el grupo de los de tentado res
fc ticos del poder o, en un sen tido ms figu rati vo, a la ges tin de un cargo institucional a tra vs de la fue rte p ersonalidad d e s u deten tado r .
l os dete ntadores de l poder, com o de te ntadorcs de una ins titucin
existente, puedenser, bie n u persona individual-un mo~ un pres idente del Es tado, un primer minis t ro o juez- , bien una p luralida d de
personas individuales, que tendrn q ue cooperar, segn u n procedimie nto
de terminado, en e l e jer cicio de las tareas asignadas a su inst itucin - una
a samblea, un ga binente, un tribuna l colegiado--_ Pese a q ue los miem
bros de estos grupos colectivos realizan su tarea
individuos, su
acti vidad solamente alcan7.a r realidad y validez a traves de s u accin
conj un ta. E l nmero de los miembros en estos grupos colectivos es diferen te, y segn sea este ele men to cuantitativo, e l grupo ser designad o
com o pa rlamento, comit , gabinete, d irecto rio o presid ium . Un de te nta.
dor de l poder ins titucionali7.ado se carac terizap or estar el nmero de s us
miembros de terminado. La nica e xcepcin a es ta regla la constituye e l

como

2. JULl US SroN~ , Tire PrOl'irrce aud Frmcl io u af Ihe l.aw (Syd ney, 1949), pg. 105
y siguientes.

CO~T RO LES

f NTRARGANOS

235

e lectorado. El crite rio de un nmerg de miembros, fija do y determ inado,


direrencia a estos grupos colectivos"de aquellos otros con un nmero indeterminado, como, por ej em plo, los partidus polticos.
Es esencial para comprende r el concepto de " c~~!a6r&.,!!!o.~
tener en c ue nt a q ue una fu ncin del proceso polt ico p uede ser rcal~zad~
;) travs de una insti tucin conslit~ida por una plura lidad de miembros.
En C~ l os casos, el cj ~icio 4dSJ!na tMnci9n est atrl..buido c~s ti!~cior.al
mente a diversas personas. individuales entre las que est distribuido y
por las que tendr que ser rcalJzado c onjuntamente. Controles i nlra rga~
no pueden, por lo ta nto, darse SQI~ mcntc en el caso de que el dete ntador
del poder este o rga,!!izado colectivamente y constitu ido po r diversos miemb l-os -un parlame nto, u n gabinete, un tribuna l de apelacin-, Estarn
esencialmente exd uidos cuando la constitucin atrib uya la funcin est
tal a una persona individual , que poseer e l monopolio de Su ejercicjo.
la siguiente ex posicin t rata prime ro de los controles ntrarganos y,
Iras e llo, de los controles inte r rga nos (captulos VIII-IX). Controles intrargano aparecen tan to en los detcntado n:s de l poder legislat ivos y ejecutivos, como en los judiciales.

eD

o
O

CONTRO LP.s tNTRARCANO EN EL CODlER~O

;:n el Es tado a utocrtico donde el poder poltico est concen trado monOlticam"ie-en is man's d un solo det e ntador del poder no pueden
existl!:_SQ.ruI.9Ies intrarg nos y, de he.c hof o existe., la decisin polt ica
del fa ran egipcio o del emperador romano e n et Imperio, del mo narca
ab soluto e n el sistem a d e los Estados nacionales europeos en el siglo xv r,
de un Hitler o de un S talin, no estaba en absol ulo limitada po r ningn
control intra rgano, aun cuando el a ran p ~do haber s ido acon sej ad~
s u s sacerdo tes y sus orculos, el e m perador roma no por s us altos fun cionarios, luis XIV por s us consej eros y sus favorita s, H itler por s us viejos
camaradas, o Stalin por sus compaeros de partido. AlU do nde en e l proceso del poder se dio una influencia
de este tipo, carecT de conformacin
.
instit ucional, siendo tan slo accidental, espordica y dependiendo del capricho y de la volun tad del autcra ta, Tanto de hecho como juridieamenle, e n una au toc racia el dete ntado r s upremo del poder es una inst ancia nica y o mnipotente que no est some tida a n ing(m control interno o ex terno.

por

Lo.

orgafl izaci ~1

co/egiada

Controles int rargano en e l ejecutivo son, en cambio, ulla ma nifestacin cor rie nte e n el sistema polt ico del cons titucionali smo. Para te ne r
plena eficacia la fll ncin de toma r la decisin polt ica debe es tar en las
manos de una persona individual o, por lo menos, de un nmero muy pe.
queo de personas constituidas como gobierno. Todas las decisiones pol-

ti

,,
I

136

CO)<lS11T1ICIS \'

sus

CO.'lT ROI. ES l NTRA6 RG.\II:OS

CONTROLES H OR1ZOS: T.\I.ES

icas fundamentales se desarrollan necesariamente en un marco oligrqui('o. Ent re todos los dclc nti:ldorcs del poder institucionalizados. el gObierno
l'S pbtencialme nte e l ms peligroso pa ra la libertad d e la com u nid ad . Uno
de los m edios tcnicos para afronta r este peligro es una o rga nizacin colegiada . El j u icioso Analotc Fra nce quiz pens sobre esto cuando, e n L'llc
l/~s PillgOllills, escribi: . La ja lo usie es! u ne "('ort u d es d mocrat ies e l g3_
r30 t H d es tyra ns . Por razones psicolgicas e l Es tado constitucional ha
p refe rido d esde siemp re la es truc t u racin colegia da de l e jecutivo. Asf, la
monarq ufa e n Esparta y en a i ras Esta dos preindust ria les ha sido dua lisla ; nueve arco n tes con las misma s fa c ultades d e tentaban la al ta ad mi nis
tracin d e Ate na s. Toda s las mag is t ra turas romanas estaba n organizad as
colegialmen te --cnsules. pretores, ed iles, cUCSlorcs y tribunos d e la plebe-; y hasta e l d ictado r const itucional tenia a s u lado un magister equi.
IIlnf q ue ten a q ue rep resen ta rle en el c ampo y en la casa. La inst ituciona
lizacin d e d os coro nas im peria les fue u na manifes ta cin tfp ica de la
lt ima poca de l Im perio roma no , a u nque para evitar coalicio ne s de como
petencia estu viesen separada s geogr ficame nte sus res pect ivas reas d e
podc r.

q ue un m o na rca o p residente d e l Es t
pe.riencia ..ej e rce-sobt:e...cl
~ Ic n eme nte..SCLuna f uer-za t a n-pcrsuas i va~u e ,--de hesea en
c.!l0, pued e llegar a

El Co nsejo Federal suizo

1I

j,
11

"

d icho, est constituido e n tollo:; I ~ Es tados


s in exce pciq n s.Ql.!re l!;.~ a_se. pl u r i p"e~ooal ,
10 que en lay rc ttca p u~d~ conduci r, a u nq ue no siemp re, a un ejercicio
colegiad o de la s f unc iones ej ecu ti vas. El cjc/tlplo ms lIotablc d c u na e st ruct ura colegiada , impuesta const it uciona lme nte, d c l gr upo gobernante,
segn la cual los miem bros par ticipan por igual en la s funcio nes gubernamen ta le s, lo const ituye el Consejo Federal suizo, Au nq u e la s tarea s del
gobierno ~ n d ist ri buidas ad m inist ra t ivame nte e n tr e s ie te d epar tame ntos d ifer.c n tes, el go bierno fede ral sigue. fie l a su teora s egn la cua l 10-d as las d ecisiones politicas emana n d e l Consejo Federal, como cuerpo
unita rio. Sus miembros a su me n colt..-c l va m entc la responsab ilidad polt.ica . En virt ud d e esto, e l Consej o Fe d e ra l Slo lo ma r d ecis ioncs por u nanim!!ij!,d. Las d ife rencias surg idas por per tCnc ncia a dife rentes par t id os y
por opiniones personales son s u perada s po r m utuos compromis os.
gobie rno,

p ropi a m ~'!!E.

d em ocrt ~o-cQ..I1!i.!.ilu<;ionales

Gobiewo y presidellle del Estado

l'

constitUir!e~~~~~~~' ~~i~~~~~~!t

cu t i\"o
,'ariablem ente, a l ~andono d el gobie r!, o
d cl au tori tar ismo presi dencialis ta. .~ Po r e llo, a la vis ta d e
his t r ica, se te ndr que rec ibiroon cier to escepticis m o la tenta tiva d e la
Col'l.s t itucin d e de G aulle ( 1958), que inde pend iza a l p re s id e nte d el Es tado
y le o torga propias facu ltad es para las q ue no necesita e n a bsoluto el refrendo d d primer m inist ro (art culo 19); presc ind ie ndo ya d e la posicin
del prcsidente d e la Repb lica como d icta d or co ns t it uciona l (artculo 16), libre d e cualquier con t ro l.

~I

237

,/ El ejecut ivo dualista es carac te rstico en m uc has dem ocracias const itu
cionales d e nues tros das. El d ua li s~o e nt re la corona (o e l p res idente d cl
Es tado) y e l gobierno (o e l ga bine te) p roviene de la mo narqu a lim itada
co~!!.t u c on al m en t e, d e principiOS del sigla XIX, habie ndo sido here dado
por la mo narqufa parla mentar ia y conservado tras la ins talacin de la. rep blica par la me ntaria. Mient ra s que en e l pasado la coro na y el gobie rno
cooperaron d e hecho e n la form acin d c la vo luntad esta tal y aq u ~lla a \'C
ces tuvo u na posicin prepondera n te, e n n uest ros d as no e xi ste c ntre el los
u na ve rdade ra d ist ribucin d e la responsabilidad polt ica y, po r tan to, del
pode r polit ico; ste se ha trasladado d e l j efe nom inal d e l Estadd a l a u t n
t ico d etentad o r de l pode r e jecu t ivo, esto es, a l gobierno o a l gabine te. El
j e fe d el Es tado, mona.rc a o jefe d el Es tado elegid o, ha quedad o comple ta
m en te ecli psad o por el m inist ro p residente y su ga bine te, q ue cuenta con
la confianza d e la mayo rfa parlam enta ria. E l poder d el mo na rca y d el pre
side n te del E sta do repu blicano ha quedado com pletam ente m ed iat izado y
neu tralizad o por el requ isito cons ti t ucional, que exige e l refrendo del ga
bine te para todos s us ac tos polticos; de es ta manera , el gabi ne te a su me la
responsabilidad polt ica. La pa rticipacin d el jefe o presid en te de l Es tad o
e n e l p roceso poWico queda limitad a a funciones p u ra m e n te cerem oniale s, simb lica s o re p resen ta t ivas. Sola mente le ha qued ado la facu lta d de
e legir al primer minis t ro, pero su elt..-cci n e s t a su "e z condiciona da y
limitada por la exis ten te constelacin d e los pa rt idos. La infl uencia mora l

lA eslructura d el gabinete

La e s truc tu ra del gabinete bajo el p a rlame nta ris m o no p re senta u n


tipo unif~7.Ef li2Q -U!<:at es e l de u n equ ipo de minis t ros est rechime nte unido e n e l ~I el p rimer m in is tro ( m inistro pres ide nte) asu me d
Iid era7.g0 ~rno prit;lllS illle~ pares s in d o mina r a s us cole gas. S in embargo, e n la p n~ct ica, el centro d e g(a~~.!Ut~.J Q sI <llla.!!gj!l~ it abJel1JeOlC
ale rimc r m irMlOl, a l qu;~J_ SO!lw tiflQje..r rq uican!ent <; el gabi nete. Esta
3. Vid. su pr<l, >.ir. t l2 y liS .

2"

LA CONSTI TUC IN Y SUS CONTROLES 1I 0 R IZONl'ALI!S

re lacin se manifiest a ac t ualmente e n la m ayO l' parle de los Estados pa rlamentarios por med io de la prerroga tiva indi scutible del primer m in ist ro de escoger li bremen te sus colaboradores par los cargos minis teriales,' a unque na tura lmente en aqu ellos ga b ine tes cons tituidos po r d iversos
p a r l idos tendr que tene r en c ue nta la cons telacin de part idos existen lc.
E l. 'efe nominal de l E s tado no podr oponerse a los nombramientos propuestos por e l pri me r m i nis t ro. E) primer m i nis tro britnico no solamcnle forma su gabinclc d isc rcdonalmc n lc, sino q ue por regla convencio na l
Jo di ri~c tambin con p lena liber tad, autoritaria o flexi blemente, segn
!oca su personalidad; de cualq uie r manera. e ' p rime r ministro es el ld er
ind iscutible del grupo gu bernamenlOl l y su personalidad es la q ue da el
sd lo al gabinetc.E n general, la respo nsabilid ad colectiva de l gabinete se
h:"l con"ert ido en una fi ccin dc la teora pa rlamentada: es el p d rn er m i
n istro el que asume la responsabilidad en nomb re de todo el gabi nete.
E n Alemania, la pos icin de m ando del cancille r -el tradicional princ ipio del canciller_ e n el I mperio- ha s ido recogido fielmente por las
Cons tit uciones posteriores: El canciller del Rc ic h dete r mi na las di reco i
ces dc la polit iea (Wcima r, ar tic u lo 56; Bon n, ar ticulo 65). Los m in istros
cscogido5 por l te nd rn q ue ser no m brados por d pres ide nte de la Rcp
bl ica. La Ley Fundamental de Bo nn concent ra expresamente la respon5a
b ilidad parlamenta ria en la persona del canci ller.. Dicha responsabilidad
no pod r hacerse crect i\':! ni frente a l gabi ne te, como un todo, n.i frente a
un min istro (articulas 67 y 68), d ato 5te q ue con t ri buye esencialme nte a
los rasgos 3uto ritari05 d el rgi me n de Bonn. Sin embargo, la o rganizacin
colectiva del gabinete no puede dejar de inn u ir en e l liderazgo poltico d el
m s e nrgico jcfc dcl go bierno, cuando stc utilice. para su pro pio bene
ficio, las tcnicas con sult ivas of rccidas por la o rganizaci n del gab inete.
A d ife rencia de lo ant c rio r mente d icho, 1:;1 pos icin del liderazgo del
p reside nte del consej o de minis tros bajo la II1 y IV Rep blicas francesas
fue considcrablcmente ms dbil. Sus decisiones poHticas dcpendan m uo
c h o m ~ que en Gran Dt ctaila y Alemania de ]I aprobacin colect va . la
exige ncia cons ti tuciollll d e que todos 5US ac tos gu b~rn a mcn t alcs es t n re
{!c mlados por el mi nist ro compe tc nte (a rtculo 47, prrafo 4 dc la Cons ti
t ucin de 1946), es un eficaz con trol int rargano, ya quc el presidentc del
consejo de m inis t ros es e l ldcr de un ga binete de coalicin. Como el ga
binete es t compuesto por delegados de los part idos politicos que part ici.

~ . Nuc\~ Zcl:lnda cs una cxeep<:in; el e/w eus (reunin dc\ IlnlpO) de todos 10 5
mi embros )larlamclllarios del pan ido esco:e a tos miembro. del Ilablnetc: cfr. A!L.
XHWEII DR.I!l\', Ikmoc rory in lIle /)omiu;ons ( Toranto. t951). I'~II. 514 ). ss .. V,~.
tambin D. Mclh .... IIl" . Th" Or;~;lls of Cnueus Etcction in New Zcat:md. , en HlSloro
,' /1/ S",d;u 01 Auslr/llio anll Nt\\' Zt,lIllllll , VII { t 94 ~ l. p:1. t1 Y u . (una defen sa del
siS!l'ma Que, rrl!Cucntcme nte , l.OS c riticado por 5u.IX)fitr un mc.noscabo de tas b eul!a.

del del primer minis lro y un:> :>mena7.>l a ta

un,dad del Ilabme!e) .

CUNT ROLES IN TR,\ RCA NOS

239

p:;ln en el gobiemo, se hace indispe nsable la aprobacin de los part idos


t'n tod as las decis iones polfticas impo rtan tes. A5, la estructura pluripart i
d ista del gabinete francs es, prctica men te, su ra sgo ms caracte rs tico.
L1 aprobacin tiene q ue ser comprada a tra vs de concesi.ones hec has a
los miemb ros de la coalicin: c ua ndo los conllie tos no puede n ser s u pe ra
dos, los part idos retiran s u apoyo y el gabinete se hunde. Aqu ( yace la ra
z n fundamen ta l de la {alta de estabilidad de los gabinetes en [a IV Re pu.
blica. Por el momento, no ca be p rever c mo q uedar fi jada la posicin
ele primer minis tro segu n la Constitucin de 1958. Pero si 5e sigue a ltex
to constit ucional (artcu lo 21) es correcto concluir que se constituye como
el Uder real del gobierno, al que le corresponde tom a r la decis in polil i.
ca, siendo el requisi to del refrendo po r e l ministro competent e ( art c u
lo 22) m{ls una fomla lidad que un au t ntico control i ntrargano. Aqu
tienen importancia esencial las disposiciones de incompatibilidad (artcu
lo 23), disponiendo que los m inislros no pueden ser m iemb ros del Parla
mento. quedando asi li berados dc cualqu ier lazo del partido.
Lo que en e l s is te ma presidencialista a m er icano se ) la ma .,g ab i nct e,~)
CS , cn realH1ad ,- una a g ru paci,""""ms o me nos amorfa. de los jefes d e de. (
partamen to y ot ros consejeros del presidente. careciendo to talme n te de
carc ter colectivo. E l p reside nte, a l tomar su decis i n polltica, puede
solici tar y seguir el consejo de su s colaboradores oficiales o de s u k itc}eu
cabiue.t - la ex presi n popula r p a ra sus consej eros privados- , pe ro, e n
ull imo tr mi no, asu mir exclmivamenle la r esponsabilidad polt ica . Si u n
ga bi nete a me ricano fu nciona como eq uipo, se tralar ms bie n de una
manifestacin psicolgica q ue cons ti t uciOna l.

El .liderazgo colectivo ell el mbito suvitico


Finalme nte, e l con texto de nuestr a expos icin invita a comen tar e l ca m
bio ms notable e n e l siste ma polit ico sovitico, desde la muerte de Sta lin
( I1I:WI.O dc 1953). Sob re los asu ntos internos de la Un in Soviti ca no ex is
te, en ve rdad, ning n conocimien to eXllcto, s ino tan slo d iferentes g rados
de igno ra ncia. Existen , sin emba rgo, iudicaciones importan tes ---desde
hace tiempo supuestas por <kcidente y confirmadas a travs de las reveJa
ciones del vigsimo congreso del Par tido Comu nis ta (fcbre ro, 1956)- de
que la dic tad ura pe rson a l q ue existfa bajo el despo tis mo dc Stali n se ha
tr.ln5formado en un o rden COlegiadO. El .. Jj d.smzllQ...c.QI~ti"o es tambi n
la itiq~e t~ ~ficial usada propagands licamen le para la nueva confonnacin
dc poder en la ' U.R .S.S. y e n los paIses sa t lites. I nm ediatamente a la
m uerte no muy lamen tada dc Stalin, se ro r m un gobierno de tipo directorial sobre cuyos mie mbros tenia que ha be rse pues to de acue rdo con ano
te rioridad e l grupo s ucesor. Al principio, e l comit gobernante est uvo bajo
clliderazgo de Malcnkov como pres idente del consejo de minist ros. T rns

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240

LA CON STITUCi N \ ' SUS CONTRO U lS 1I 0R1Z0NTAI.ES

la eliminacin violenta d e Beria, m iem bro del grupo originario que aparentemente queria mantener la est ructura monolft ica y es talinista de l po-der, el orden colectivo se continu bajo el mariscal Bulganin, que habia
s ustituido a Malcnkov el 18 de febrero de 1955 en su cargo oficial de pres idente del conscjo de minist ros, has ta que es te pues to fu e ocupado finalme nte por lruschov el 27 de marzo de 1958. E ste ltimo haba asumido,
tras la muer te de S talin, la posicin clave de secretar io ge neral del Part ido Comunista y la contin u ejercie ndo bajo 13 presidencia de Bulga nin.
No es incorrecto suponer - naturalmente con las debidas reservas e n virtud, lamo an tes como aho ra, del carc ter au tocr tico de l sistema- q ue
d urante este p e rodo la tcnica colec tiva del liderazgo gube rnamental ha
quedado a r raigada en el ma r<:o del poder sovitico. D~o del directorio
dominante,las diferentes fu e rzas sociales y pollticas s e dis t ribuyen el a para to d cl.P9.Qcr: el part ido comunista, representado a travs de su secretario Jruschov; Jos politicos profesio nales y los tcnicos apoH ticos en el con
sejo d e ministros, representados por su presidente Bulganin. teniendo que
ser tambin incluido aq u e l sector econmico (Mikoya n) y el diplom tico
(Chepilov, que su stituy a Molotov y a su vez fue sustit uido por Gromyka ); y, finalme nte, las fuena s armadas representadas por el mariscal Zuko'v, y t ras s u des titucin (octub re de 1957), por el ma riscal Mal.inovski .
Bajo la presidencia de Bulganin se produjo, sin embargo, un cambio en la
distribuci n del poder dentro del grupo dirigent e. J ruschov habia tomado
desde el prime r momen to el papel d ominante que, segun experiencia sovitica, est unido a la posicin c lave de primer secretario de l Pa rtido Camunista d o minador de todo el aparato del partido. Jruschov, c uya personalidad poltica es m s comprensible para el Occidente que el carcte r
asitico de Stalin, supo extender cons tan temen te..su poder dentro del directorio, tanto como inte rlocutor de la Unin Sovi tica f ren te al extranjl.'ro, como en poltica interna, de lo c ua l son buen testim on io las sensacioMies accio nes de limpieza (Molotov y Chepilov en julio de 1957 y el
ma r isca l Zuko v en octu b re de 1957). No fue, por ta nto, ninguna sorp resa y.
e n general , se cons ide r com o la consecuencia lgica de s u preponderancia
fctica de nt ro de la jerarqua sovit ica, cuando Jruschov se dej confirmar el 27 de marzo de 1958, por el reciente Parlamento sovitico, presidente del cons ejo de ministros, en lugar de l retirado I113 r iscal Bulga nin.
Como de te nta s imult neamente s u pos icin de primer sec re tario del Pa r
tido Co munis ta, une pues e n su persona, oficialmente, e l mismo poder que
Stalin haba posedo desde 1941 has ta e l dia de su mue rte. Sin embargo.
especia listas del s is te ma so\'it ico creen que no cabe la posibilidad d~'
que e l ejercicio monoltico del poder de la poca es ta liniana se vue lva a
ins taurar. Pese a la concen t racin de l pode r e n las manos de Jruscho\",
parece que e l cambio fundame ntal cons iste en que la decisi n polltica
debe ser lOmada , tanlO an tes como aho ra, por el acuerdo respec tivo de

CON TROLES tNTRA6RGANOS

241

los difc rentes g rupos dominantes, y que no podr ser ms impuesta par
una sola persona, a unque su potencial de poder sea muy g rande. El hecho
de que Jruschov dete nte las fac ultad es oficiales de S taiin no s ignifica , en
absoluto, que posea el m ismo poder que Stalin. Visto extername nte, su
pos icin e n la je rarqua gubername ntal del pa rt.ido es como la del primer
minis tro britnico que, como ya se d ijo, de te nta al mis mo tiempo la jefatu ra del gobierno y del par tido, y que, segn sea su pe rsonalidad, estar limitado por el carc ter colectivo del gabinete. Es to sign ifica que el
poder, has ta un cierto grado, est d is t r ibuido. Las tcn icas propias de la
est ruc tura colegiada parecen haber atenua40 de una mane ra considera bk
la estructura jerrquica , necesa ria, por olra parle, para el fun cionamicn
to de una pote ncia ta n gigantesca como la Uni n Sovitica.

~r,:'~:~~~I::i~ ta n im portan te en la au toc.racia !!,s

p1,lede $.(:L dc_carctc r hipot tico. En

.,m, luga r, es eomp ~ n ~jblc psicolgicamente que el nuevo grupo dQ.mi.

na nte quiera protcgrue..>\Jl mismo contraJas vicisi tudes a las que ~aba
sometido el destino de las a ltas jerarquias en el rgime n estal iniano,_ En
segundo 1~8.a r, profundas transform acio nes de la estrati fica cin spcia l en
la sociedad estata l sovitica han podido hace r aconsejab le, y has ta necesario, la apert;ra y ampliacin del acceso a l poder polltico. No solame nte
ha surgido una nueva ge neracin y una nueva clase media, s inq que e l
nuevo est rato social cons tituido par profes io na les, tc nicos, e m presarios ,
'managers y cientficos, han podido adquirir tal peso q ue, en virtud de la
competencia global en la que se encuentra el r gime n co munis ta, no se ha
podido seguir man te n iendo a es tos eleme nto s de la sociedad radicalmente
excluidos del proceso de l poder y p rivados de su corres pondie nte participaci6en l. El o bservador, que es consciente del aco ntecer hi strico , se
acordar del rgimen napolc6nico: los doct rinarios de la Revoluc in fue
ron sustituidos por los profesiona les y los tc nicos, los Saint-Jus t y Ro..
bespicrrc por los Cambacres y Molliens. ~a dcs.e :it~ li n~c W ~ e les
..!!:!.antelam!c n;o d <;l, .. cullo a Ja personalidad -la hist.oria , de todas
ma neras, se preocupa r de corregir las exageraciones p ropagandSticas de
estos aeo ntecimientos- son como co ro~.!i0s_ d~lo! re nms..n 9jJ;.despersonalizacin e in~3liza..fL n de!J!gP c(. ac tual..me nl~..s..~~o en----ra ~in Sovie tica. Todos estos obj etos apuntan a la consol ~9n .dc!f1g~
men en e l cual las dminanlcs fuerzas socia lcs'y...g.ollticas rep resen tadas
pOr el par tido, los tecncratas: la bu,~r~i-;Y:cjrci~e~~iI6fan-:"aun.
q't.l.e precariamente, en la organiz..'lc in colcgiada.c.el "'"d ircaOrri'gocrmm- .~ el advenimie nto de una nueva ge neracin, e l sistema polt ico
sovitico, quizs, ha a lcanzado un pun to e n el cua l puede per mit irse un
cierto grado de Iiberali7.acin. Nuevame nte, se puede pens ar en Napolen:
el apare nte restableci miento de un mni mo de seguridad personal y legalidad en el Estado soviticc recuerda e l fe nmeno paralelo de l rgimen

242

LA cosSTlT UC t 6~ y sus CONTRO L E."

HORtZONTA LF.s

CONTRor.r: s l NTRA RGANOS

na polenico, en e l que t ras los el\:c,:sos del tiempo revolucio nario se es ta


bleci finnem e rlle e l dominio de la ley. No deja de ser notable que d esde
la exc lus in de Beria, los cambios producidos e n el grupo de lideres han
dejado de ser llevados a cabo como acciones de limpieza ent raando la
muerte para e l afcctado, se han acercado a los cambios polticos norma
les de los Es tados cons titucionales. Sin embargo, u na a prol\:imacin al
tipo occidental del constitucionalis mo no ser posible m ientras e l circui
to idcolgico dc l poder permane7.ca cerrado. Y, si una vez se abre, la
a utocracia p ierd e s u cohesin intcrna.

CONTlWUoS tNTR ,\ 6 KCANO ml/

El.

PARI.AMI!NTO

Generalme nte se s ucle designa" a la asamblea o a l parlamento como e l


_detentado r del poder l eg i s lati\'o~, a unq ue el parlamcn to cjel?a adems
la f uncin, igualme nte importante, de l con tr'O[ poltico. Los controles in
ira-I"ganoaplicados a es ta a ct ividad, ~ los tre:s t ipos.~: la asambl ea d ebe de estar organ izada y operar de tal ma ne ra que pueda lleva r a
cabo su tare a s in la presin Cl(terio r o la intef\'encin de otros dete ntado.
res d e l poder, o d e fu erzas extraco nst ituciona lcs. Esta s ituac i n se d enomina aq u como la exigencia de _inde pc nde ncia fu nciona l_. S-UJ.W!l.Q: el
orden in terno del pa r la m ento se debe d e conformar de~1 lU;lnc(a que la
minar/a quede protegida frente ni dominio tirnico de cualquier mayora,
es to es, el poder deber es tar d istribuido convenie ntem ente entre la mayora y II! minora. E sta situ ncin ser aq u d esignada como la aulono
n~ funcional,..' T er c ero: el cont rol intra rga no m s importante con sis te
e n la divisi6n de a funci n legis lativa , q ue, como tal, es t ..flis t rjJ;l uida
e n tre dos ramas separadas de -la asamblea q ue se co ntrola n y limitan mu
tuame nte. ~ste es el s ig nificado del sis tem3 bicameraL

Lo. atlfOllOma flll/cio l/al del I'a rlalllellto


La 3utonoma fun cional se concreta e n el p l"incipio de seIJ-go\'l~ mm elll
(autogo bierno) interno: e[ parl3me nto puede ordenar y ges lionar, propia
e ilim itadamente, sus cues tiones int ernas. Estas reglas y la s tcnicas nece
s 3rias para s u reali1.acin q ueda n fij 3das gene ralmente en e l llamado reglame nto parlamen tario. La asam blea tiene que te ner e l de recho de ejer.
ce r el poder disciplin;trio sobre s us miembros, y de protege r e l trabajo
parl:amentario e n gener;:1 cont r-a c ualqu ier tipo de inter\"encin ex terior ,
tan to f ren te a l gobierno como fre nte a o t ros centros de l poder, inclu5. Sobre C