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Construir resiliencia:
mayores libertades,
opciones protegidas
En este Informe se ha debatido sobre las persistentes amenazas al desarrollo humano y la
naturaleza de la vulnerabilidad. Se ha planteado tambin por qu los individuos son ms
vulnerables en ciertos momentos crticos en sus vidas que en otros momentos y cmo los
contextos sociales pueden hacer que unos individuos sean ms vulnerables que otros. Las
crisis en forma de desastres naturales y conflictos violentos reducen las capacidades y los activos
materiales de comunidades enteras, hacindolas an ms vulnerables. Las polticas orientadas a
reducir la vulnerabilidad deben tener en cuenta estos factores.
Construir resiliencia requiere algo
ms
que
reducir
la
vulnerabilidad:
hace
falta
empoderar a las personas y
reducir las restricciones a las que
se enfrentan a la hora de actuar,
es decir, que go- cen de libertad
de actuar. Es necesario tambin
disponer
de
unas
slidas
instituciones sociales y estatales
que puedan ayudar a las personas
a
hacer
frente
a
los
acontecimientos
adversos.
El
bienestar
depende
en
gran
medida de que las personas vivan
en un contexto con ms libertades. Las normas y prcticas
sociales pueden ser perjudiciales
o discriminatorias. Por lo que para
tener libertad a la hora de actuar
es necesario
abordar dichas
normas y transformarlas.
En el captulo 1 se presentaron
los principios fundamentales que
se necesitan para fundamen- tar
las
decisiones
de
poltica.
Basndose en estos principios, el
presente captulo hace hincapi en
las polticas nacionales clave que
pueden reducir la vulnerabilidad
y construir resiliencia, tanto a
nivel individual como a nivel de la
sociedad. Entre otras cosas, estas
polticas
incluyen
prestar
servicios bsicos con cobertura
En
segundo
lugar,
estas
polticas
estn
intercone
ctadas y
crean
sinergias
entre
ellas. Las
estrategia
s
de
desarrollo
que
no
tengan en
cuenta las
opiniones
de todas
las partes
interesadas no
son
ni
convenien
tes
ni
sostenible
s.
No
obstante,
cuando en
las
sociedade
s se da
lugar
a
que todos
puedan
expresar
su
opinin,
es
ms
probable
que
los
encargad
os
de
formular
las
CONtrIbuCIN ESPECIAL
Ampliar nuestra reflexin sobre la vulnerabilidad
Naciones Unidas hace hincapi desde hace tiempo en
la seguridad hu- mana, en todas sus dimensiones.1
Cuando era economista jefe del Banco Mundial,
encuestamos a miles de personas pobres en todo el
mundo para determinar cul era su mayor
preocupacin y, en el primer lugar de la lista (junto
con las preocupaciones obvias sobre la falta de
ingresos y la partici- pacin insuficiente en las
cuestiones que afectan a sus vidas), se encontraba la
inseguridad, es decir, la vulnerabilidad.2
En el nivel ms bsico, la vulnerabilidad se define
como la exposicin a una disminucin acentuada del
nivel de vida. Supone un motivo especial de
preocupacin cuando es prolongada y cuando los
niveles de vida caen por debajo de umbrales crticos,
hasta un punto de escasez.
Tradicionalmente los economistas se han centrado
exclusivamente en el PIB y no han tenido en cuenta la
vulnerabilidad. Los individuos son reacios a asumir
riesgos. Darse cuenta de que son vulnerables les
ocasiona grandes pr- didas de bienestar, incluso antes
de afrontar las consecuencias de la propia cri- sis. La
incapacidad de nuestro sistema de parmetros para
reflejar de manera adecuada la importancia de la
seguridad de los individuos y el bienestar de las
sociedades ha sido una crtica clave al PIB por parte de la
Comisin Internacional sobre la Medicin del Desempeo
Econmico y el Progreso Social.3
Si queremos formular polticas para reducir la
vulnerabilidad, es su- mamente importante que
adoptemos un enfoque general de sus propias causas.
Los individuos y las sociedades estn inevitablemente
expuestos a los que los economistas llaman shocks
[crisis], es decir, acontecimientos adversos que tienen el
potencial de provocar disminuciones acentuadas de los
estndares de vida. Cuanto mayor es la crisis, mayor
es su intensidad y duracin, adems de causar una
mayor vulnerabilidad, sin tener en cuenta otros factores.
Sin embargo, los individuos y las sociedades elaboran
me- canismos para lidiar con las crisis. Algunas
sociedades y economas han sido ms eficaces que
otras a la hora de mejorar la capacidad de lidiar con
ellas. Las mayores vulnerabilidades aparecen en
aquellas sociedades que han quedado expuestas a
grandes crisis y han dejado a amplias fracciones de su
poblacin sin los mecanismos adecuados para hacerles
frente.
Crculos viciosos
Cuando pensamos en vulnerabilidad, pensamos
inevitablemente en cadas en espiral. Los sistemas
robustos disponen de buenos mecanismos para
absorber el impacto de las crisis: gracias a estos, un
individuo expuesto a una crisis logra recuperarse
rpidamente. Una de las funciones de las leyes de
bancarrota consiste en ofrecer a los que tienen una
Desigualdad y vulnerabilidad
Uno de los grandes contribuyentes a la vulnerabilidad algo que tie- ne efectos adversos en muchos de los otros factores m
Brasil, un
programa
para
la
transfere
ncia
de
efectivo,
cuyo
objetivo
consiste
en
minimizar
las
circunsta
ncias
negativas
en
el
largo
plazo
al
mantener
a
los
la prestacin
universal de servicios
sociales bsicos se
basa, principalmente,
en la premisa de que
todas las personas
deberan estar
empoderadas para vivir
segn sus aspiraciones
y que el acceso a
ciertos
elementos bsicos de
una vida digna se
desvincule de la
capacidad de pagar de
las personas.
enrgicamente
el
empoderamiento
social.
La
educacin pblica
universal
puede
reducir
las
desigualdades que
existen
en
la
calidad
de
la
educacin
que
recibe un nio de
un
hogar
rico
comparado con un
nio de un hogar
pobre.
La
transmisin
de
capa- cidades entre
generaciones
dentro
de
las
familias, como el
nivel
educativo,
puede
perpetuar
los
beneficios
a
largo plazo. Las
polticas universales
tambin promueven
la
solidaridad
2
social.
La prestacin universal de
servicios sociales bsicos se
basa, principalmente, en la
premisa
de que todas las
personas deberan estar empoderadas para vivir segn sus
aspiraciones y que el acceso a
ciertos elementos bsicos de una
vida digna se desvincule de la
capacidad de pagar de las
personas.
El
informe
del
Secretario
General
de
las
Naciones Unidas de 2013, Una
vida dig- na para todos afirma
que uno de los requisitos previos
de la agenda para el desarrollo
sosteni- ble post-2015 es una
visin de largo alcance del
futuro anclada firmemente en los
derechos humanos y los valores
y principios universal- mente
aceptados,
incluidos
los
consagrados a la Carta, la
Declaracin
Universal
de
Derechos
Humanos
y
la
3
Declaracin del Milenio. El documento final de la Cumbre de
los Objetivos de Desarrollo del
Milenio celebrada en septiembre
de 2010 afirma: promover el
acceso universal a los servicios
sociales y brindar niveles mnimos de proteccin social puede
contribuir de manera importante
a la consolidacin de los
beneficios
ya
logrados
en
materia de desarrollo y al logro
de otros nuevos.4
El compromiso con la provisin
Cobertura universal o
cobertura focalizada
los recursos
adecuados
para
financiar
la
cobertura universal.
Por ejemplo, existe
un supuesto tcito
que dice que un
crecimiento
econmico
que
produzca
altos
ingresos
es
un
requisito previo para
prestar
atencin
mdica
universal.
Desde
que
se
produjo
la
crisis
financiera de 2008,
han aumentado las
preocupaciones
en
torno al reducido
margen
fiscal,
incluso en los pases
desarrollados,
promo- viendo la
aparicin
de
medidas
de
austeridad.10
Sin
embargo,
los
ingresos por s solos
no requie- ren la
reduccin
de
las
polticas
sociales
universales.
Aunque
las
restricciones
presupuestarias son
una
preocupacin
vlida,
movilizar
recursos,
reestructurar
el
margen fiscal, volver
a priorizar el gasto y
mejorar la eficiencia
del servicio prestado
mediante un mejor
diseo institucional
puede
crear ms
opciones.
la prestacin
universal es
posible, incluso
en las primeras
Tres
hechos
estilizados
se
desprenden de un estudio de las
condiciones prevalecientes en
pases
seleccionados
que
adoptaron los princi- pios del
universalismo.
Primero,
los
principios
se
adoptaron
normalmente antes de que los
pases se industrializasen y se
hiciesen
ms
prsperos.
Segundo, se adoptaron en el
marco de una serie de sistemas
polticos que iban desde las
autocracias hasta las democracias
altamente funcionales. Tercero,
los primeros en adoptar la
cobertura
universal
tardaron
muchos aos, incluso dcadas,
en hacerla efectiva, no sucediendo esto a los que la adoptan
hoy en da. No obstante, los
beneficios de una cobertura
ampliada
empiezan
a
verse
USD
y
2.598
USD
respectivamente.
Noruega
promulg una ley de seguro por
accidente obli- gatorio en 1894
cuando su PIB per cpita era de
1.764 USD. La Repblica de Corea
ya haba obtenido importantes
beneficios
en
educacin
a
principios de los aos sesenta,
cuando su PIB per cpita era
inferior a 1.500 USD.11 Ghana
puso en marcha la cobertura
sanitaria
universal
en
2004
cuando su renta per cpita era de
1.504 USD: la cobertura todava
no es completa, pero se han
hecho grandes reducciones en los
gastos corrientes.12 Estos pases
empezaron poniendo en marcha
medidas de seguridad social
cuando su PIB per cpita era ms
bajo que el que tienen hoy en da
la India y Pakistn (grfico 4.1).
Cuando Suecia hizo que la
escolarizacin fuese obligatoria
para todos los nios en 1842, su
PIB per cpita (926 USD) era ms
Aunque las
restricciones
presupuestarias son
una preocupacin
vlida, movilizar
recursos, reestructurar
el margen fiscal,
volver a priorizar el
gasto y mejorar la
eficiencia del servicio
prestado mediante
un mejor diseo
institucional puede
crear ms opciones.
bajo que el
actual
PIB
per cpita de
cualquier
pas de Asia
Meridional.
Por lo tanto,
una
renta
nacional
alta no es un
requisito
previo
para
dar
los
primeros
pasos
hacia
una inversin
ms amplia
GRFICo 4.1
Varios pases comenzaron a adoptar medidas relativas a la seguridad social
cuando su PIb per cpita era inferior al de la mayora de los pases en Asia
Meridional actualmente.
1.000
Sri Lanka
Pakistn
Nepal
India
Bangladesh
GRFICo 4.2
Evolucin de la cobertura de la proteccin social en porcentajes de poblacin total de los pases
seleccionados
Proporcin de 100
la poblacin con cobertura
(%)
Espaa, Grecia,
Portugal
60
Austria, Francia,
Alemania
China,
Viet Nam
Rep. de Corea,
Tailandia
20
1920
1940
1960
1980
Ruanda, Ghanaa
2000
a Estimada.
Fuente: OIT 2011b.
las
consecuen
cias de la
crisis de
Asia
Oriental
de finales
de
los
noventa,
Indonesia,
la
Repblica
de Corea,
Malasia y
otras
economas
se
tambaleaban
debido al
mal
funcionam
iento del
mercado
y
las
perturbaci
ones de la
fuga
de
cpital. La
Mxico, entre
1997 y 1998,
el programa
Oportunidade
s redujo el
ndice
de
pobreza
un
17 por ciento.
En
Brasil,
gracias
al
programa
Bolsa Famlia,
se redujo un
16 por ciento
la
pobreza
extrema.20 En
Europa,
la
consolidacin
de
la
prestacin
universal
coincidi con
La
poltica
social
universal
no
se
implement
a
uniforme
mente.
Para
poder
ofrecer
acceso a
los grupos
excluidos
y
marginad
os,
incluidos
los pobres
y
los
vulnerable
s,
son
necesarios
esfuerzos
y recursos
adicionale
s.
La
implement
acin
de
po- lticas
de
carcter
universal
suele
empezar
por
lo
ms fcil,
como
sera
el
caso
de
las
polticas
que
se
concentra
n en sacar
de
la
pobreza a
aquellas
personas
que
se
Abo
rda
r
las
vul
ner
abil
ida
des
dur
ant
e el
cicl
o
de
vid
a:
consigue ayudar
el desarrollo en
la primera infancia
ofrece un buen
ejemplo de cmo el
universalismo ayuda a
mantener
las inversiones en
las
capacidades
humanas durante el
ciclo de vida.
la sincrona es
importante
Dar
cobertura
a
todos
los
individuos
implica
que
los
servicios sociales son necesarios
en di- ferentes puntos del ciclo de
vida, especialmente en momentos
crticos de la vida de una persona,
incluida la infancia y la transicin
de la juventud a los primeros aos
de la edad adulta, y de la edad
adulta a la vejez, para construir la
y bienestar que aumentan a lo
resiliencia ne- cesaria durante la
largo del ciclo de vida no
vida. Sincronizar las intervenfomentan ni apoyan el desarrollo
ciones es difcil, ya que si no se
de
capacidades
durante
los
primeros aos que son
a desarrollar las capacidades en aumenta con la edad.33 Los gastos
el momento oportuno, ser muy en salud, educacin
difcil
hacerlo
despus.
El
desarrollo en la primera infancia
ofrece un buen ejemplo de cmo
el universalismo ayuda a mantener las inversiones en las
capacidades humanas durante el
ciclo de vida.
La atencin aqu se debe
centrar en el de- sarrollo en la
primera infancia. Otra etapa de
transicin importante es la que
va de la juventud a los primeros
aos de la edad adulta. Lo ms
destacable de los jvenes son las
tran- siciones de la escuela al
trabajo y los trabajos precarios.
(Las polticas de empleo se
abordan en la siguiente seccin,
y las pensiones y los seguros de
discapacidad
en
la
seccin
dedicada a la proteccin social.)
Lo ideal sera que los gobiernos
integrasen servicios sanitarios,
familiares y de proteccin social
para nios y familias a lo largo
de sus vidas. Sin embargo, es
habitual donde existen pocos
recursos, que no haya recursos
disponi- bles para el desarrollo
en la primera infancia y para el
gasto social per cpita que
tan cruciales
(grfico 4.3)
Suecia es un
modelo
raro
donde
el
gobierno asigna
recursos a los
primeros aos de
vida,34 mostrando
as
la
importancia
de
las inversio- nes
durante
el
periodo prenatal
GRFICo 4.3
Los gastos en salud, educacin y bienestar, que aumentan a lo largo del
ciclo de vida, no fomentan ni respaldan el desarrollo de capacidades
durante los crticos aos iniciales
Proporcin del
presupuesto por
edad
Edad
formacin
en
el
empleo
no
estn
orientadas
adecuadamente y tienden a dar prioridad a las destrezas
cognitivas en lugar de a las destrezas sociales, la
autodisciplina, la motivacin y otras destrezas sociales
bsicas que determinan el xito en la vida.
El desempeo en la educacin se estabiliza a una edad
temprana (entre los 7 y los 8 aos), y los entornos
familiares pueden condicionar las desigualdades (grfico
4.5).36 Las interac- ciones con los padres y cuidadores
tienen es- pecial relevancia.37 El grado y calidad de estas
interacciones (que incluyen juegos, intercam- bios de
sonidos
vocales,
expresiones
faciales y contacto fsico) tienen
que
ver
con
el
posterior
comportamiento, las habilidades
cognitivas
y
el
desarrollo
emocional del nio.38 Muchos de
GRFICo 4.4
Inversin en la primera infancia: el ejemplo de Suecia
160.000
120.000
80.000
40.000
0
0
10
12
14
16
Edad (aos)
Fuente: Dalman y Bremberg 1999.
Promocin
empleo
del
pleno
GRFICo 4.5
El grado y la calidad de estas interacciones (que incluyen juegos,
intercambios de sonidos vocales, expresiones faciales y contacto fsico)
preescolar
tienen que ver conEnseanza
el posterior
comportamiento, las habilidades cognitivas
Preparacin
para adecuada
la escuela, funcin socioemocional, cognitiva y lingstica
Disciplina
y el desarrollo emocional
del nio
Desacuerdo familiar
Falta de servicios de apoyo
Pobreza
nseanza preescolar
Nios de 1 o 2 aos
Segunda infancia
Edad
que
el
trabajo es
un
derecho
de todos
los
ciudadano
s.
Los
de 1995 a favor del pleno empleo
se aadi a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio como
objetivo 1.B en 2008. Aumentar y
conservar los empleos en lugar de
destruirlos debera servir de gua
para poner en marcha polticas
activas y creativas del mercado de
trabajo.
Los
subsidios
por
desempleo y las indemnizaciones
por daos en el trabajo, aunque
tiles, son reactivos, se ocupan
principalmente de los efectos de
las vul- nerabilidades econmicas.
Las polticas activas
ejemplos
destacan
las
oportunidades que podemos encontrar
si buscamos con ahnco el pleno
empleo
como
un
objetivo
estratgico, en diferentes fases
del desarrollo, para reducir la
vulnerabilidad y construir la
resiliencia de las personas y sociedades.
En las ltimas dcadas, sin Aumentar y conservar
embargo,
los
marcos los empleos en lugar de
macroeconmicos de los pases destruirlos debera servir
ms de- sarrollados se han de gua para poner en
enfocado casi exclusivamente en marcha polticas laborales
la estabilidad de los precios en creativas y proactivas.
lugar de en lograr el pleno
empleo, lo cual ha provocado un
crecimiento bajo y altas tasas de
desempleo.40
Las
deficiencias
tambin son evidentes en los
pases
desarrollados.
Al
desacelerar ms la de- manda
agregada cuando lo que se
necesita es estimularla, puede
hacer que la austeridad fiscal
no sea la poltica econmica de polticas macroeconmicas que
apropiada porque empeora el han sido insuficientemente
impacto de las recesiones econ- anticclicas.
micas en el desempleo (cuadro
Todos estos mbitos de la
4.1). Trabajos
decentes que poltica
pblica
estn
paguen salarios razonables, que interrelacionados
y
ser
impliquen contratos formales que necesaria una accin coordinada
eviten despi- dos repentinos y para poner en marcha un
concedan el derecho a recibir enfoque amplio que aborde las
cobertura de la seguridad social, deficiencias del mercado laboral.
pueden
hacer
mucho
para Para ello ser necesaria una
reducir la vulnerabilidad de los transformacin estructural de la
empleados, pero su capacidad economa, orientada hacia una
para hacerlo se ve disminuida en mayor
productividad
y
las recesiones. Reducir el empleo actividades con un valor aadido
vulnerable es de vital importancia ms alto, me- diante polticas
para reducir la vulnerabilidad especficas que apoyen el desahumana en general. Hace tiempo rrollo de las actividades y sectores
que
se
ha
reconocido
la estratgicos.41
importancia
de
conseguir
empleos decentes y pleno empleo;
no obstante, la expansin del
desempleo y del subempleo sigue
siendo palpable en la mayora de
los pases debido a la aplicacin
prolongada
El pleno empleo fue un objetivo que casi se logr a mediados del siglo XX en Europa y Amrica del Norte. Las economas de
En muchos otros pases en desarrollo, sin embargo, la mayor parte de empleos sigue siendo vulnerable y precaria. Los pobr
de Garanta del Empleo Rural. Durante las recesiones econmicas, un estmulo fiscal anticclico puede aumentar la demand
muy
bajos.
Comprenden
transferencias
en
efectivo
(condicionadas
y
no
condicionadas), pensiones para
las personas de edad (que
contribuyen al bienestar de la
familia), apoyo en materia de
nutricin
mediante
subsidios
alimentarios y cobertura de las
necesidades de las escuelas,
programas de cocina y alimentacin para las comunidades y
sistemas de seguro de bajo coste.
Las transferencias en efectivo
administradas a nivel local pueden
ayudar a los hogares cuando los
miembros
que
aportan
los
principales ingresos se enferman,
del mismo modo que los servicios
mdicos gratuitos.
En tercer lugar, los programas
de creacin di- recta de empleos
pueden ayudar a aquellos que se
enfrentan a empleos vulnerables.
Algunos ofrecen empleos fijos con
salarios bajos para los hogares
pobres. Otros son temporales,
introducidos
durante
las
recesiones o en las situaciones
posteriores a un conflicto como
una respuesta a corto plazo a
periodos con resultados particularmente precarios en materia
de empleo. Ambos planes, si se
ejecutan a una escala ade- cuada,
reducen la vulnerabilidad del
empleo. Como ejemplos de estos
encontramos:44
El Plan Nacional de Garanta
del Empleo Rural de la India
garantiza a todos los hogares
rurales 100 das de trabajo al
ao a un sueldo o salario
razonable.45
El programa Jefes y Jefas de
Hogar
Desocupados
de
Argentina, puesto en mar- cha
en 2001 como respuesta a una
crisis eco- nmica, cubra a 2
millones de beneficiarios a
finales de 2003.46
Los
planes
de
alimento
s
por
trabajo
de
Banglad
esh han
ayudado
a mitigar
la
pobreza
de
manera
extensiv
a desde
1975,
especialmente
Por lo general, las variadas medidas polticas de Asia Oriental no enca- jaron en las reformas flexibles
monetarias
del mercado
para sostener
laboralla
nidem
en
centrarse en
hacer
que
las personas
puedan
pasar
a
desempear
trabajos
decentes
con
cierta
autonoma.
Esto
les
permitir
adoptar
un
medio
de
vida
como
respuesta al
cambio
estructural
socioeconm
ico que vaya
ms acorde
con
sus
habilidades y
sus
expectativas
laborales, tal
como vimos
en China y
en
la
Repblica de
Corea.
Ms
seguridad
social
universal
y
prestacin
de servicios
ayudan a las
poblaciones
a
salir
de
la
agricultura y la subsistencia
rural,
a
prepararse
para
acontecimientos
econmicos
negativos
y
a
afrontar
la
precariedad laboral
empleos
en
la
subcontratacin
de
procesos
empresariales son una buena oportunidad para
el balance de pagos pero no lo aumentar los salarios de los
son tanto para el empleo en trabajadores con menos ingresos.
masa.
Los empleadores tienen as un
Para tener xito deber evitarse incentivo para compartir los
una situacin en la que el grueso beneficios de la productividad
de empleados en transicin acabe con todos los empleados.
en
empleos
informales
China ha experimentado en
inseguros, tal como sucedi en cierta medida una igualacin de
gran parte de Amrica Latina, salarios en los empleos esdonde
los
trabajadores
son tatales de las zonas urbanas,
esencialmente urba- nos y del aumentando los salarios reales
sector informal. Para cerca de en toda la nacin desde los aos
1.000 millones de personas en el noventa.
Esto
puede
haber
mundo,56 la precarie- dad de los logrado aumentar los salarios del
medios de vida de las personas sector no estatal, tanto en el
que operan fuera del mercado empleo corporativo como en el
laboral y que deciden subsistir informal. Los pases europeos
por sus propios medios no se tambin han ofrecido subsi- dios
puede mejorar a largo plazo si a los empleadores para que
no se expanden los empleos contraten
a
trabajadores
decentes. A corto plazo, la desempleados. En 2003, Alemania
proteccin
social
que
da concedi subsidios a cerca del 6
cobertura a toda la poblacin es por ciento de
personas de
fundamental para proteger a las mediana edad que transit fuera
personas cuyos medios de vida del empleo.58 El pago de los
peligran durante la transicin trabajadores cu- biertos por
(vase a continuacin).
subsidios no era muy diferente al
de
Conservar el empleo
Fortalecimient
o de la
proteccin
social
La proteccin social62 puede
ofrecer cober- tura contra los
riesgos y adversidades que se
presentan a lo largo de la vida de
las personas y especialmente
durante las fases crticas y
transiciones. Al ofrecer una
ayuda adicional y predecible,
esto evita que los hogares tengan
posponen
atencin
la
Tasa de 22
desempleo (%)
GRFICo 4.6
tras la crisis econmica mundial de 2008 las tasas de desempleo eran ms bajas en los pases nrdicos
que en cualquier otra parte de Europa
14
polticas
doblemente
beneficiosas no es siempre tan
fcil, ni tampoco tener en
marcha un plan que sea necesariamente suficiente. Puede
que no existan las capacidades
para implementar el plan. El
tipo de acciones que se pueden
implementar
realmente
depender del coste de las
mismas y de la capacidad de las
instituciones. Tal como destaca
el
estudio
citado,
Cuando
disminuyen los presupuestos de
los gobiernos, algo que suele
suceder durante las crisis, la
pregunta ms importante es qu
polticas se deben conservar y no
qu polticas adicionales se
deben poner en marcha,66 y, por
ello, las intervenciones deben ser
tanto factibles como flexibles.
Estar prepara- do, subraya, es
fundamental y lleva ms tiempo.
Crear instituciones o nuevas
polticas, como lo seran las
redes de seguridad, durante una
crisis es difcil y requiere mucho
tiempo.
La atencin mdica, incluida la
atencin
de
la
salud
reproductiva, debe ser algo
prioritario en una crisis debido a
sus
consecuencias
intergeneracionales y a largo
plazo, y a menudo requiere
tomar
decisiones
difciles
cuando se carece tanto de
recursos como de capacidad.
Existen entonces varios umbrales
mnimos que
Suecia Suiza
Eslovenia Espaa
Repblica Eslovaca
Noruega Polonia
Italia
Islandia IrlandaGrecia
Francia Alemania
Finlandia
Dinamarca Estonia
Repblica Checa
Blgica Austria
Fuente: Clculos de la Oficina del Informe sobre Desarollo Humano basados en la OCDE (sin fecha).
guan
a
los
tomadores
de
decisiones, como el
Paquete
de
Servicios
Iniciales
Mnimos para la
Salud Reproductiva,
aunque
las
investigaciones
muestran un xito
variable debido a
cuestiones como la
capacitacin
inadecuada.67
El programa Bolsa
Famlia de Brasil y el
programa
Oportunidades
de
Mxico son otros
ejemplos
de
polticas doblemente
beneficiosas.
Podran destacarse
tres
lecciones
derivadas
de
fortalecer
la
relacin entre las
acciones a corto
plazo y las polticas
a largo plazo que se
emplean para mejorar la resiliencia. En
primer
lugar,
debera existir una
infraestructura que
permita
el
fcil
acceso a las redes
de
distribucin
cuando se produce
una
crisis.
En
Aunque los
riesgos y crisis
persistentes
requieren polticas
ms amplias a largo
plazo, los sistemas de
respuesta en caso de
emergencia pueden
disearse para
que sea ms fcil
realizar ajustes a corto
plazo ante
acontecimientos
adversos de modo que
se
protejan las
oportunidades a largo
plazo.
la proteccin
social puede tener un
efecto mitigador, como
comprobamos en los
pases con altos
niveles de gasto en
salud y educacin que
se mostraron
relativamente ms
resilientes frente
a la crisis financiera.
de efectivo en trminos de
presupuesto e infraes- tructura
social.
El
xito
de
estos
programas se debe, en parte, a
que han sido concebidos para
proteger las capacidades. Adems,
pueden am- pliarse para mitigar
las consecuencias adversas de
una crisis a corto plazo como una
recesin re- pentina o un pico en
los precios de los alimentos, como
sucedi en Brasil tras la crisis de
2008.
Se pueden encontrar ejemplos
similares por todo el mundo. En
2009, golpeado por la gran
recesin mundial, el PIB de
Tailandia se des- plom un 2,3 por
ciento. A pesar de ello, las encuestas
socioeconmicas
realizadas entre 2007 y 2010
revelaron que el consumo per
cpita real subi con respecto al
2008 en casi todos los grupos,
incluido
entre
las
personas
pobres, los hogares urbanos y
rurales, hombres, mujeres y
nios. Los que salieron perdiendo
fueron las personas que residan
en Bangkok y trabajaban en los
sectores de las exportaciones,
especial- mente aquellos con
edades entre los 20 y los 29 aos
y aquellos que trabajaban en el
mbito de las ventas y la
prestacin de servicios. Durante
la recesin, los ndices de
escolarizacin no cayeron y las
compras de bienes duraderos, de
hecho, aumentaron.
En 2008, el gobierno tailands
hizo un re- corte en los impuestos
de 40.000 millones de bahts,
ofreci prestamos de emergencia
(un total de 400.000 millones de
bahts), redujo los precios de la
energa e introdujo subsidios de
transporte (por un coste de
50.000
millones
de
bahts).
Despus, en 2009, introdujo un
primer conjunto de medidas de
estmulo que amplia- ron las
estabilizadores automticos
Los estabilizadores automticos y
las polticas anticclicas pueden
mantener los niveles de
cpital
reguladas
y el
objetivo
doble de
promover la
competitiv
idad y
generar
empleo.
La
rpida
universali
zacin de
la salud y
la
ya
que
permite
a
los
desempleados elegir el empleo
que mejor se adapta a sus
habilidades y experiencia en
lugar de obligarlos a aceptar el
primer
trabajo
que
se
les
presenta.75 Los
subsidios de
apoyo a los ingresos de los hogares fomentan la participacin en
el mercado
laboral ya que
ofrecen recursos que permiten a
las personas buscar mejores
oportunidades,
incluida
la
posibilidad de que los miembros
del hogar emigren en busca de
trabajo.76
En los pases en desarrollo la
seguridad
social
ofrece
sustitucin de ingresos a corto
plazo y, en algunos casos a medio
o incluso a largo pla- zo. El lado
positivo es que esta sustitucin de
ingresos cubre las prdidas de
empleo a corto plazo. Pero dada
la creciente posibilidad de que la
duracin de estas prdidas se
pueda extender ms de lo previsto
y el hecho de que el desem- pleo
(y no la prdida de salario)
normalmente no est protegido,
es posible que los beneficios
tambin sean cortos y muy
pequeos.
El
principio
de
combinar
programas
de
desarrollo
educacin
ayud
a
generar
empleo
y
apoyar
la
industrializacin.
La
reforma
agraria extensiva y la rpida
expansin del sistema educativo
por encima del nivel primario se
persiguieron como parte de la
estrategia de desarrollo.
Tras la crisis econmica mundial
de
2008,
algunos
pases
adoptaron medidas para aumentar
el empleo y la proteccin social,
estabilizando as la demanda
agregada interna y protegiendo a
la
poblacin
vulnerable.
La
Organizacin
Internacional del Trabajo sugiere que dichas
econmico con programas de medidas
de
seguridad social se demostr proteccin
social
gracias al xito de los pases de crearon o ahorraindustrializacin tarda de Asia ron de 7 a 10
Oriental, los cuales tuvieron un millones de empleos
gran xito tanto en reducir en los pases del
rpidamente la fecundidad como Grupo de los 20 en
en generar empleo, lo cual les 2009.77
permiti
beneficiarse
del
dividendo demogrfico. Cmo? pisos de proteccin
Mediante una combinacin de social
poltica industrial proactiva y
polticas sociales universales en En 2009 la Iniciativa
un
nivel
educacin y salud (aunque no en sobre
de
bienestar social, que se mantuvo mnimo
social
en los mnimos hasta los aos no- proteccin
venta, a diferencia de los estados estableci un marco
de
bienestar
europeos).
Un glo- bal de acceso
a
las
elemento clave de la poltica in- universal
transferencias
y
dustrial liderada por el Estado fue
sociales
que se basaba en empresas servicios
esenciales, como la
propiedad del Estado, cuentas de
atencin mdica, la
educacin primaria,
las pensiones,
la
proteccin contra el
desempleo
y
el
cuidado
de
los
nios.78 La iniciativa
considera que casi
todos los pases en
cualquier fase del
desarrollo
pueden
ofrecer
un
nivel
mnimo
de
en 2009 la Iniciativa
sobre un nivel mnimo
de proteccin social
estableci un marco
global de acceso
universal a las
transferencias
y servicios sociales
esenciales, como la
atencin mdica, la
educacin primaria, las
pensiones, la proteccin
contra el desempleo y
el cuidado de los nios.
CuADRo 4.3
reducir la vulnerabilidad mediante instituciones con capacidad de respuesta
Una caracterstica clave de la vulnerabilidad suele ser la
imposibilidad
de influirque
en afectan a la vida de cada uno: los
la toma de decisiones
que toman
las deci-ms poderosos, que puede que ni
siones
son actores
entiendan
la situacinnidetengan
las necesariamente en
personas vulnerables
1
consideracin
sus
intereses.
Para abordar esto, los estados
deben contar con la capacidad
para
reconocer
las
preocupaciones de las personas vulnerables y reaccionar por
ellas
usando las
intervenciones
adecuadas.
Ello requiere, entre otras cosas, dar
ms
voz a los en
pobres
y
marginados
la toma de decisiones2 y opciones de recurso
en los
casoderechos
de violacin
de
o discriminacin. La investigacin sugiere que
las mujeres
tienen que los hombres de sufrir negligencias,
ms
probabilidades
corrupcin
a pequea
escala
y acoso
cuando se ven envueltas en estas situaciones.3
Entender las causas tcnicas de la vulnerabilidad no basta
disear
polti-Ms bien, debe identificarse el proceso
cas para
que la
reduzcan.
que creinstancia,
el riesgo yenlos incentivos polticos y la voluntad de
primera
afrontarlo deben
estar polticas son una pieza fundamental
presentes.
Las libertades
de ello, tal
como
sealan
Drze
y Sen (1989) cuando discuten sobre el papel
quecomunicacin
juegan los medios
de
a la hora de interpelar a los gobiernos para
que rindan
durante
las cuentas
hambrunas.4 La representacin directa, los
movimientos
y las y la sociedad civil pueden
presiones
desociales
los sindicatos
moldear las
polticas
los
procesos
polticos
en ely entorno
poltico-econmico ms
general,
son importantes
para yrepresentar
los intereses de los grupos ms
vulnerables.
Cierta evidencia sugiere que las instituciones estatales
puedenpara
mejorar
su
capacidad
satisfacer
las necesidades de las personas
5
pobres
y vulnerables
cuando:
Las administraciones pblicas ejecutan polticas de
manera
eficiente
y son
transparentes,
rinden
cuentas y tienen capacidad de
respuesta
para
los
rios. Esto reduce lausuacorrupcin y el acoso, y el poder del
Estadoproactiva
se utilizapara
de asignar recursos que se destinan a
forma
desarrollar
medidas
pblicas
que
beneficien a las personas pobres. Algunos
ejemplosreformas
alentadores
incluyen
de la administracin pblica en
Botsuanaa ylas
Sudfrica,
gracias
reformasdonde
de los ministerios y la
racionalizacin
delalos
departa-de servicios y su
mentos
se mejor
prestacin
6
efectividad.
Los sistemas
jurdicos
son beneficiosos para los pobres cuando
se les derechos
concedenque posteriormente se defienden y cuando
pueden acceder
dichos a cabo intervenciones
sistemas.
Se hanallevado
prometedoras
en este
contexto
en
Camboya, con
la creacin
del Consejo de Arbitraje, un
rgano nacional
de de disputas, y en Mozambique,
resolucin
alternativa
gracias
implementacin
de alalaley
del suelo, que ha ayudado a mejorar el
acceso
de 7la gente pobre
a
la tierra.
Los gobiernos locales y centrales estn alineados para garantizar
que latacin
pres- de servicios pblicos llega a todos y para
minimizar
de
captura las
porposibilidades
parte de las lites y los grupos dominantes.
Se han puesto
en
marcha
varias formas
de descentralizacin en muchos
pases,
que hanaintentado responder
las necesidades e intereses de las
comunidades
excluidas.
Por ejemplo, Filipinas
ha intentado abordar los derechos de
las
personas
indgenas de Palawan quienes reivindican los recursos
forestales,
y el
Cdigo
de Gobierno
Local
de 1991 les brind la oportunidad de
interactuar con
las
instituciones
gubernamentales
y participar en la gestin
forestal.8ofrecen apoyo poltico para las medidas pblicas
Los gobiernos
que luchan
contra la pobreza, al crear un clima favorable para
llevar a cabo acciones
Notas
1. Naciones Unidas 2012a. 2. Mearns y Norton 2010. 3. PNUD 2012d. 4. Drze y Sen (1989) 5. Banco Mundial 2000. 6. CEPA 2010. 7. Asamblea General de las Naciones
Unidas 2009. 8. Seitz 2013. 9. Heller 2014. 10. Escuela Superior
del Personal del Sistema de las Naciones Unidas 2010. 11. McGee y Gaventa 2011. 12. Temin 2008. 13. DFID 2010. 14. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
discrimina
cin
positiva),
medidas
indirectas
(como
leyes
preventiva
s
y
sanciones)
y
una
inclusin
ms
generaliza
da
(mediante
cambios
en
las
normas y
la
educacin
).
Las
institucion
es sociales
refuerzan
la poltica
del
gobierno
gracias a
que
hay
una mayor
coordinaci
n y una
rendicin de
cuentas
ms
comprome
tida.
Cuando la
sociedad
civil
se
moviliza
para
articular
los
intereses
de
la
ciudadan
a, hay una
mayor
cone- xin
de
diferentes
maneras
ante
las
presiones,
los
contratie
mpos
y
los
desastres.
Algunas
GRFICo 4.7
Las sociedades cohesivas tienden a desempearse mejor que las sociedades
no cohesivas
40
20
-20
1980
1990
2000
2010
Fuente: Easterly, Ritzen y Woolcock (2006) y estimaciones de la Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano.
incluye
objetivos,
cuotas y un
tratamiento
preferente
para mejorar
el acceso de
los
grupos
discriminados
a
empleos,
activos,
servicios,
contratos pblicos
y
representaci
n
poltica.
Dichas
medidas son
formas
inmediatas
Aunque no puede
haber
una
nica
respuesta absoluta
sobre
si
la
discriminacin
positiva reduce las
disparidades entre
los
grupos,
los
ejemplos muestran
que
las
polticas
proactivas
pueden
mejorar
las
condiciones de los
grupos vulnerables
en
contextos
particulares.
La
clave reside en que
dichas
medidas
directas
no
son
meras
intervenciones
independientes, sino
que forman parte
intrnseca
de
un
compromiso
ms
amplio para mejorar
las condiciones de
las personas menos
favorecidas
y
solucionar
las
particularidades de
las exclusiones de
grupos es- pecficos.
El xito es ms
habitual
en
contextos
que se
refuerzan
mutuamente, donde
las inter- venciones
de
poltica
se
inscriben
en
esfuerzos
ms
amplios
que
benefician
a
los
pobres,
apoyados
por
sanciones
e
incentivos formales como leyes y
complementados por cambios en
la opinin pblica y en las normas
sociales.
unos valores aceptables
o deseables
los mensajes y
campaas basados en
normas intentan cambiar
la percepcin que tienen
las personas sobre qu
son un comportamiento
o
leyes
y
normas:
atajar
discriminacin e influir en
conductas
la
las
La
discriminacin
con
races
histricas se ins- cribe dentro de
las interacciones sociales de dominio pblico, que pueden tanto
ayudar a que las intervenciones
positivas tengan xito como a
impedir su implementacin.96 La
razn reside en que las decisiones
privadas y las polticas pblicas se
moldean dependiendo de las preferencias personales y sociales, los
incentivos ex- plcitos materiales y
de otros tipos (leyes) y las
sanciones o recompensas sociales
(normas).97
As, cambiar las leyes y normas
tambin
puede promover las
conductas deseadas. Por ejemplo,
la
abogaca
pblica
y
las
restricciones
jurdicas
en
Estados
Unidos
ayudaron
a
cambiar las normas y a reducir el
consumo de tabaco. De igual
modo, promover prcticas de
higiene como lavarse las manos y
usar mosqui- teras para reducir la
transmisin de la malaria ha
ayudado a mejorar
la salud pblica.
Las estrategias de
mercadotecnia
social orientadas a
cambiar conductas
(que
aplican
la
publicidad,
mercadotecnia
y
comunicaciones
del sector privado)
han
estimulado
cada vez ms las
victo- rias de la
salud
pblica
logrando
cambios
en las conductas
individuales y de
los grupos.
Los mensajes y
campaas basados
en normas intentan
cambiar
la
percepcin
que
tienen las personas
sobre qu son un
comportamiento o
unos
valores
aceptables
o
deseables entre
aquellas
otras
personas a quienes
consideran
sus
pares o iguales.98
Dichos mensajes y
campaas pueden
determinar
la
legitimidad
y
efectividad de las
intervenciones
de
poltica
pblica,
dn- doles mayor
alcance
y
hacindolas
ms
crebles,
especialmente
cuando pretenden
cambiar
las
jerarquas
existentes
y
las
relaciones
de
Croacia
propuso
contribua a la inseguri- dad. Se
dividida tras el conflicto, esto se
un enfoque que
reconvirti un antiguo campo de
ha convertido en un lugar de
identificaba
la
juegos en un lugar de encuentro
encuentro para jvenes de ambos
falta
de
para los jvenes, con una pista
lados y ha ayudado a construir
instalaciones
para practicar el monopatn y
puentes
entre
estas
dos
recreativas
para
espacios
para
realizar
comunidades enfrentadas.101
los j- venes como
actividades. En una comunidad
factor
que
de croatas y serbios fuertemente
Estas divisiones sociales pueden causar variaciones en los
Mediacin de la sociedad civil
con estados y mercados
niveles de confianza en las instituciones pblicas e influir en su desempeo.
La gente, incluso ante retos
Los individuos pueden hacer ms presin si se movilizan
insuperables y des- igualdades organizados en grupos (de produc- tores, asociaciones de
estructurales, se moviliza con el trabajadores o movimien- tos sociales). Pueden actuar en
fin de mejorar su situacin y hace forma colectiva y as negociar con mayor efectividad tanto
lo
posible
para
que
las con los mercados como con sus propios empleado- res o
instituciones
adquieran
un el Estado. Los grupos vulnerables desde el punto de vista
carcter ms relevante a la hora econmico suelen organizase de manera colectiva, ya sea
de satisfacer sus necesidades. La en calidad de empresas, pequeos agricultores, pastores
sociedad
civil
ha
logrado ya sea pescado- res. Pueden promover productos de
interpelar a los estados para que comercio
rindan cuentas polticas en la
promocin de estrategias de
desarrollo que beneficien a las
personas pobres. Pero esto es
posible
solo
cuando
existen
oportunidades de participar de
manera
transparente
y
responsable. Un estudio emprico
de 96 pases sugiere que los
regmenes polticos participativos
sirven de in- termediarios en los
conflictos sociales de forma ms
efectiva
y
fomentan
el
compromiso entre los grupos de
ciudadanos. El estudio argumenta
que La democracia nos hace
menos egostas y estimula nuestro
sentido
comunitario.102
Otro
estudio economtrico de 82 pases
desarrollados y en desarrollo
concluy que la capacidad para
poner
en
marcha
medidas
polticas efectivas no es una
cuestin
que
competa
exclusivamente a la tecnocracia y
a la voluntad poltica.103 El espacio poltico para tomar las
medidas pblicas decisivas est
tambin muy influenciado por los
conflictos y divisiones sociales.
rendicin
de cuentas
de las
autoridade
s locales
en el
desembols
o de fondos
pblicos.
Un
aspecto
fundamen
tal de la
interacci
n en- tre
el Estado
y la
sociedad
civil es
cmo
influye
esta en
las
polticas y
resultados
que
benefician
a las
personas
pobres.
Brasil se
embarc
hacia el
desarrollo
y la
consolida
cin
democrti
ca con la
desiguald
ad y las
divisiones
raciales y
tnicas
como
teln de
fondo. El
gobierno
implemen
t una
mezcla de
un aspecto fundamental
de la interaccin entre
el estado y la
sociedad civil es cmo
influye esta en las
polticas y
resultados que benefician
a las personas.
ciedad civil
ha
evolucionad
o
ms
rpido y con
ms
capacidad y
alcance que
las
institucione
s
formales
responsable
s
de
la
prestacin
de
servicios. Hasta
que
estas
institucione
s
no
se
revita- licen
y estimulen
de
forma
igualitaria,
el sector de
las
organizacio
nes
no
gubername
ntales
de
Bangladesh
seguir
siendo
un
recurso
indispensable para
construir la
resiliencia
social.
Sin embargo, en cuestiones
que
van
ms
all de
la
movilizacin local o comunitaria,
es necesario llevar a cabo un
mayor
examen
del
impacto
agregado que pueden tener la
sociedad civil y el activismo
pblico
en
las
instituciones
gubernamentales y el desempeo
en materia de desarrollo de un
pas. De aqu surgen importantes observaciones sobre las
formas en que las ex-
Mejoramiento de las
capacidades para
prepararse y
recuperarse ante las
crisis
Los contextos sociales y fsicos
en los que viven e intentan
prosperar las comunidades se
forjaron con complejidad y tienen
un carcter
impredecible. A
pesar
de
los
conocimientos
disponibles en materia de fallas
geolgicas, sigue siendo muy
difcil predecir la frecuencia e
intensidad
de
los
peligros
geofsicos, y el cam- bio climtico
est exponiendo algunas partes
del
mundo
que
antes
se
materia,
los
acontecim
ientos
adversos
suceden,
normalme
nte
con
consecue
ncias
inevitable
s
y
altamente
destructiv
as.
El
objetivo
principal
consiste
entonces
en
superarla
s
construye
Cuando los
procesos de
recuperacin son
parciales y no se
orientan a mejorar la
resiliencia, el impacto
de los desastres puede
durar ms y tener unos
efectos persistentes en
generaciones enteras.
prevenci
n y
recupera
cin
ante
conflicto
s
Una
estrategia
efectiva
para
mejorar la resiliencia en zonas
afectadas
por
conflictos y para
evitar
que
se
produzcan
conflictos
es
fortalecer
la
cohesin
social.
Sin
embargo,
desarrollar
la
cohesin social en
pases propensos a
los con- flictos o en
comunidades que
se estn recuperando
de
un
conflicto
constituye
un
verdadero reto. La
fragmentacin
social puede ser
mayor, los medios
de vida pueden
verse amenazados
y las instituciones
suelen ser frgiles
y carecen de
Ms recientemente, Tnez ha
estado inten- tando lidiar con su
propia transicin luego de la
Primavera rabe. Los actos
polticos violen- tos espordicos
no han conseguido empeorar las
tensiones existentes; los partidos
seculares
e islamistas han
encontrado formas de trabajar
juntos dentro de un marco
Al igual que la
mayora
de
los
anlisis y datos que
aqu se presentan,
las recomendaciones
de poltica de este
captulo,
por
importantes
que
sean,
van
todas
destinadas
a
gobiernos
nacionales. Sin embargo,
como
hemos
comprobado
en
numerosas
ocasiones,
existen
muchas amenazas y
peligros que
van
ms all de los
lmites nacio- nales.
Ha
llegado
el
momento
de
garantizar que los
esfuerzos nacionales
e
internacionales
estn alineados y
que los gobiernos y
organismos
internacionales
trabajen
ms
coordinados
y
apoyndose
mutuamente en el
compromiso
de
reducir
las
vulnerabilidades.
episodios violentos
posteriores.
La diferencia entre
lo que hacemos y
somos capaces de
hacer resolvera la
mayora de los
problemas del
mundo.
Mahatma Gandhi
Maya Angelou