POR QUE A APROVAO DA PEC DA MAIORIDADE PENAL

CONSTITUCIONAL
5 de julho de 2015, 11h34
Por Carlos Bastide Horbach
O acessrio segue o principal. Essa mxima, construda no regime
jurdico dos bens, um dos ensinamentos mais elementares do curso
de direito, dele tendo conhecimento o mais nefito dos acadmicos.
Assim, seria digno do Conselheiro Accio a personagem de Ea de
Queiroz clebre por repetir platitudes e frases feitas iniciar com tal
afirmao o exame da recente e polmica aprovao pela Cmara dos
Deputados, em primeiro turno, da Proposta de Emenda Constituio
171, de 1993, que reduz de 18 para 16 anos a maioridade penal em
alguns crimes. Entretanto, ante as discusses que se tm verificado
desde o dia 1o de julho passado, a frase que abre esta anlise, antes
de ser acaciana, didtica.
A mencionada proposta de emenda Constituio foi apresentada em
18 de agosto de 1993, pelo ento deputado federal Benedito
Domingos (PP-DF). Depois de uma longa tramitao, na qual vrias
outras propostas de emenda lhe foram apensadas e em cujo curso
foram apresentadas emendas, a PEC 171 teve juzo de
admissibilidade favorvel da Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania da Cmara em maro de 2015, ensejando a formao da
comisso especial de que trata o Regimento Interno da Cmara dos
Deputados (RICD). Nessa comisso especial, os parlamentares
membros decidiram adotar um substitutivo, que foi encaminhado
para votao no Plenrio da casa. No atingindo o substitutivo em
questo os 308 votos necessrios para aprovao no dia 30 de junho,
prosseguiu a Cmara na votao da proposio, aprovando no dia
seguinte a Emenda Aglutinativa n. 16, com 323 votos favorveis.
Desde ento, os opositores da proposta de emenda sob enfoque
cujo mrito, registre-se, no objeto deste estudo tm afirmado a
inconstitucionalidade da aprovao da Emenda Aglutinativa 16,
especificamente por violao ao disposto no pargrafo 5o do artigo 60
da Constituio Federal, segundo o qual a matria constante de
proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada no pode
ser objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa. Para os
crticos, como mencionado numa rede social, a reduo da
maioridade penal teria sido aprovada inconstitucionalissimamente,
permitindo o excepcional uso da mais longa palavra da lngua
portuguesa.

Entretanto, por mais que a boutade seja boa, inconstitucionalidade

no h. A simples leitura do texto constitucional, contrastado com a
tramitao da proposio, permite concluir que no houve rejeio da
proposta de emenda constituio, mas sim de um substitutivo a ela
apresentado, o que no definitivamente uma sutileza
regimental.
Um substitutivo uma proposta acessria, no caso aprovada numa
comisso composta por um nmero reduzido de parlamentares;
proposta acessria essa que se agregou proposio principal,
subscrita por 177 deputados federais, seis a mais do mnimo
constitucionalmente exigido. O substitutivo, portanto, no a
proposta, assim como tambm as emendas no se confundem com a
proposio original.
Ambos, emendas e substitutivos, so acessrios, cujo destino no
pode definir a sorte do principal, invertendo a lgica sintetizada na
frase que abre este artigo. E exatamente essa lgica invertida ou
subvertida que informa as declaraes que denunciam a
inconstitucionalidade da aprovao, em primeiro turno, da PEC 171.
Essa confuso somente pode decorrer de um desconhecimento das
normas e conceitos que regem o processo legislativo ou de uma
deliberada vontade de confundir as coisas, para imputar vcio formal
a uma proposta de cujo mrito se discorda.
A primeira hiptese, certamente, a acertada, tendo em vista as
peculiaridades do funcionamento do Congresso Nacional, que no
raro so ignoradas inclusive por estudiosos do direito constitucional.
Consciente de que a Seo VIII do Ttulo IV da Constituio Federal,
intitulado exatamente Do Processo Legislativo, pouco esclarece
sobre a real e concreta tramitao das proposies legislativas, o
constitucionalista deve buscar conhecer a dinmica que exsurge do
regimento interno das casas legislativas.
As normas regimentais e, mais importante, a interpretao que delas
fazem os parlamentos constituem parte viva da constituio material
brasileira e transformam em algo concreto as poucas normas que a
constituio formal dedicou produo do direito no Brasil.
De fato, o simples exame dos 11 artigos contidos na seo Do
Processo Legislativo ou do nico dispositivo dedicado s emendas
constitucionais ao insuficiente para compreender, em sua real
extenso, o modo como funciona o parlamento na elaborao das
normas; insuficincia essa que exige do estudioso atento o
conhecimento dos regimentos, das diferentes questes de ordem em
matria regimental solucionadas pela Presidncia da casa e das
2

tantas
prticas
parlamentares
que
permeiam,
de
completamente legtimo, essa seara do direito constitucional.

modo

nesse contexto, de reconhecimento das limitaes das normas

constitucionais em matria de processo legislativo e da importncia
do direito parlamentar, que deve ser interpretado o pargrafo 5 o do
artigo 60 da Constituio Federal.
Segundo o pargrafo 4o do artigo 118 do RICD, emenda substitutiva
a apresentada como sucednea a parte de outra proposio,
denominando-se substitutivo quando a alterar, substancial ou
formalmente, em seu conjunto. Ou seja, o substitutivo uma
emenda global e, sendo emenda, uma iniciativa acessria ou
secundria, nas palavras de Manoel Gonalves Ferreira Filho.[1]
Essa natureza acessria do substitutivo fica ainda mais evidenciada
no captulo do regimento interno relativo ao processamento das
votaes na Cmara dos Deputados. O inciso V do artigo 191 do
RICD expressamente determina que na hiptese de rejeio do
substitutivo, ou na votao de projeto sem substitutivo, a proposio
inicial ser votada por ltimo, depois das emendas que lhe tenham
sido apresentadas.
Ou seja, aplicando-se o regimento ao caso da PEC 171, de 1993, a
rejeio do substitutivo da comisso especial fez com que a
proposio inicial e principal tivesse de ser votada, devendo-se
observar ainda a precedncia na apreciao das emendas
apresentadas.
Havendo vrias emendas PEC 171, era possvel a formalizao de
uma emenda aglutinativa, ou seja, aquela que rene textos de
diferentes emendas previamente apresentadas, tal como conceitua o
artigo 118, pargrafo 3o, do RICD: emenda aglutinativa a que
resulta da fuso de outras emendas, ou destas com o texto, por
transao tendente aproximao dos respectivos objetos. As
emendas aglutinativas, de acordo com o artigo 122 do RICD, podem
ser apresentadas em Plenrio, quando da votao da proposio,
exatamente por que sua razo de ser a racionalizao do processo
legislativo, simplificando a deliberao com a reunio, num nico
texto, de vrias propostas.
Com base nesses dispositivos regimentais, cuja aplicao prtica
reiterada e cotidiana na Cmara dos Deputados, foi apresentada a
mencionada Emenda Aglutinativa n. 16, de autoria dos Deputados
Rogrio Rosso (PSDDF) e Andr Moura (PSCSE), que, submetida
votao e aprovada, prejudicou as demais emendas e o prprio texto
original da proposio.
3

Nesse quadro, evidente que no se teve violao ao pargrafo 5o do

artigo 60 da Constituio Federal, j que somente possvel
considerar rejeitada a matria de uma proposta de emenda
Constituio quando a proposio original e principal rejeitada.
No caso da PEC 171, o que se deu foi a rejeio de uma emenda
substitutiva seguida da aprovao de uma emenda aglutinativa. A
rejeio da primeira proposio acessria no poderia gerar a
automtica rejeio do texto principal, enquanto que a aprovao da
emenda aglutinativa importou, como no poderia deixar de ser, no
seu prejuzo.
A interpretao do pargrafo 5o do artigo 60 da Constituio Federal
luz do Regimento Interno da Cmara dos Deputados deixa clara a
regularidade da aprovao, em primeiro turno, da reduo da
maioridade penal para os crime mencionados na Emenda Aglutinativa
n. 16.
Os mais cticos argumentaro, porm, que no se deve interpretar a
Constituio com lastro em normas que lhe so inferiores, mas sim o
contrrio. O Regimento no deveria esclarecer a Constituio, mas
esta deveria rechaar uma norma parlamentar que lhe seja
incompatvel. Essa , alis, a premissa que enseja o conhecimento,
pelo Supremo Tribunal Federal, das questes de processo legislativo,
afastando a argumentao de que se trata de matria interna
corporis.[2]
Ocorre, todavia, que o texto constitucional nesse particular, como
antes destacado, bastante lacnico, deixando amplo espao para a
interpretao daqueles a quem as normas de processo legislativo so
diretamente dirigidas, os parlamentares. E dessa interpretao
legtima e autorizada dos destinatrios primeiros de tais normas
que nascem os regimentos internos, as solues s diversas questes
de ordem em matria regimental e os vrios costumes constitucionais
sobre funcionamento parlamentar, que podem ser secundum
constitutionem ou mesmo praeter constitutionem.[3]
E, como ensina Carlos Maximiliano, a prtica constitucional longa e
uniformemente aceita pelo Legislativo (...) tem mais valor para o
intrprete do que as especulaes engenhosas dos espritos
concentrados. So estes, quase sempre, amantes das teorias e ideias
gerais, no habituados a encontrar dificuldades e resolv-las a cada
passo, na vida real, como sucede aos homens de Estado, coagidos
continuamente a adaptar a letra da lei aos fatos inevitveis.[4]
Essa orientao, alis, parece ter inspirado a apreciao, pelo
Supremo Tribunal Federal, do Mandado de Segurana n. 22.503, em
que se discutia a regularidade de votao de proposta de emenda
4

Constituio em circunstncias idnticas da PEC 171, exatamente

diante do artigo 60, pargrafo 5o, do texto constitucional federal.[5]
Nesse julgado, para interpretar o dispositivo constitucional, vrios
Ministros fizeram uso do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados.
Na tramitao da reforma previdenciria que seria cristalizada na
Emenda Constitucional n. 2098, a Cmara dos Deputados rejeitou o
substitutivo apresentado pelo Deputado Euler Ribeiro ao texto original
da proposta de emenda. Em seguida, passou o Plenrio apreciao
de uma emenda aglutinativa, que foi aprovada, ensejando a
impetrao por parte de uma srie de parlamentares do PT, do PCdoB
e do PDT, alguns exercendo ainda hoje mandato na Cmara dos
Deputados.
O Relator, Ministro Marco Aurlio, inicialmente deferiu a medida
cautelar pleiteada pelos impetrantes, suspendendo a tramitao da
proposio at o julgamento final do mandado de segurana. Na
anlise de mrito, baseando-se entre outros fundamentos em
parecer do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil,
subscrito pela hoje Ministra Crmen Lcia, o Ministro Marco Aurlio
compreendeu violado, no caso, o disposto no pargrafo 5o do artigo
60 da Constituio Federal[6], registrando que se olvidara o carter
rgido da nossa Constituio, sob sutil jogo de nomenclaturas:
utilizando-se a espcie emenda aglutinativa, chegou-se, conforme
est reconhecido nas prprias informaes, reapreciao da matria
que havia sido rejeitada.
Abriu divergncia, denegando a segurana e portanto considerando
regular o proceder da Cmara dos Deputados , o Ministro Maurcio
Corra, no que foi seguido pelos Ministros Francisco Rezek, Ilmar
Galvo, Carlos Velloso, Celso de Mello, Octavio Gallotti, Sydney
Sanches, Nri da Silveira, Moreira Alves e Seplveda Pertence, ento
na presidncia do STF.
O voto condutor do acrdo, de lavra do Ministro Maurcio Corra,
direto e objetivo, afirmando que tendo a Cmara dos Deputados,
apenas rejeitado o substitutivo e no o projeto (...), no se cuida de
aplicar a norma do artigo 60, pargrafo 5o, da Constituio Federal.
Por isso mesmo, afastada a rejeio do substitutivo, nada impede que
se prossiga na votao do projeto originrio. O que no pode ser
votado na mesma sesso legislativa a emenda rejeitada ou havida
por prejudicada e no, repito, o substitutivo que uma subespcie do
projeto originariamente proposto.
O voto do Ministro Celso de Mello deixa claro que a rejeio do
substitutivo no afeta a anlise da proposio original, uma vez que
o destino das proposies acessrias no repercute sobre a
5

situao jurdica da principal (destaque original). E segue a

manifestao do hoje decano do STF:
Na realidade, e como o substitutivo Euler Ribeiro no foi
aprovado, mas rejeitado, essa situao, alm de no caracterizar
hiptese de prejudicialidade em relao emenda aglutinativa,
tornou-se necessariamente aplicvel ao procedimento parlamentar a
norma inscrita no artigo 191, V, in fine, do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados, que determina, em tal ocorrendo, que a
proposio inicial seja votada por ltimo, depois das emendas que
lhe tenham sido apresentadas
Nesse contexto, a emenda aglutinativa caracterizou-se como simples
manifestao incidental de vontade parlamentar, desprovida de
autonomia jurdica, posto que essencialmente dependente, para
subsistir, da existncia atual de uma proposio principal (...) a que
visa modificar ou substituir.
Isso significa, portanto, que a emenda aglutinativa nada mais do
que a expresso instrumental de mera proposio acessria,
irredutvel, em consequncia, noo mesma de proposta de
emenda Constituio.
A apresentao de emenda aglutinativa, desse modo, no importou
em oferecimento de nova proposta de emenda constitucional na
mesma sesso legislativa, pelo simples fato de essa emenda
aglutinativa no se identificar, pelas razes j expostas, com uma
nova proposta de emenda constitucional (destaques originais).
E, por fim, o voto do Ministro Seplveda Pertence sublinha que a
semelhana entre o texto rejeitado do substitutivo e o da emenda
aglutinativa em nada caracterizava violao do texto constitucional,
em construo tpica dos homens de Estado a que se referia Carlos
Maximiliano:
Nem razovel, com todas as vnias embora feito com muita
habilidade e inteligncia pelo patrono dos impetrantes no memorial,
espiolhar coincidncias de contedo entre o substitutivo rejeitado,
seja com a proposta original, seja com a emenda aglutinativa. A
admisso dessa linha de raciocnio, a pretexto de dar aplicao ao
artigo 60, pargrafo 5o, da Constituio, levaria total inviabilidade
do processo legislativo, sempre que se tratasse de proposies
complexas. Basta pensar na elaborao de um Cdigo: bvio que
sempre haveria, no substitutivo acaso preferencialmente rejeitado,
numerosas coincidncias com o projeto inicial.
manifesto que no com esse sentido que se pode, num mesmo
processo legislativo, a respeito de uma nica proposta de emenda
6

constitucional, aplicar-se o questionado artigo 60, pargrafo 5o. O

processo legislativo um mecanismo, em suas diversas fases, em
seus diversos incidentes, um esforo de alcanar a maioria
necessria, mediante transaes e acomodaes recprocas entre
correntes parlamentares, nas quais, muitas vezes, alteraes
pontuais, em alguns dispositivos, mudam politicamente o destino de
uma proposta complexa.
A evoluo mesmo desta polmica iniciativa de reforma da
Previdncia Social est a evidenciar como h certos pontos sensveis
que, quando se somam, tendem rejeio do todo. Basta, porm,
que se substituam dois ou trs desses pontos de discrdia para que
se recomponha a perspectiva de uma maioria. Isso do jogo
parlamentar, do jogo democrtico. Lei, na democracia, sempre lei
possvel, mediante as transaes recprocas que viabilizam a
formao da maioria exigida (destaques originais).
Em suma, a prtica parlamentar cristalizada no Regimento Interno da
Cmara, o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no MS 22.503 e a
prpria lgica do processo legislativo indicam indubitavelmente a
constitucionalidade dos procedimentos de aprovao, em primeiro
turno, da PEC 171, de 1993; no constituindo a ao dos
parlamentares manobra de qualquer espcie, mas sim a aplicao de
um reiterado procedimento de votao, respaldado pela mais alta
corte jurisdicional do pas.
verdade que a nova composio do STF pode alterar a
compreenso expressa no precedente antes citado[7], especialmente
diante de tema sensvel como a reduo da maioridade penal. Mas,
nesse caso, o casusmo no ser da Cmara dos Deputados e negarse- a natureza das coisas, fazendo com que o principal siga o
acessrio.

[1] Manoel Gonalves Ferreira Filho. Do processo legislativo, 6a ed.,

So Paulo: Saraiva, 2007, p. 209.
[2] As questes meramente regimentais se resolvem no mbito do
prprio Parlamento, cabendo ao Poder Judicirio apreciar as matrias
de processo legislativo que decorram diretamente da Constituio.
Nesse sentido, entre outros precedentes, o MS 24.356, Rel. Min.
Carlos Velloso, DJ de 12.09.2003; e o MS 22.183, Rel. Min.
Marco
Aurlio,
DJ
de
12.12.97,
assim
ementados,
respectivamente:

CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANA. ATOS DO PODER

LEGISLATIVO: CONTROLE JUDICIAL. ATO INTERNA CORPORIS:
MATRIA REGIMENTAL
I. - Se a controvrsia puramente regimental, resultante de
interpretao de normas regimentais, trata-se de ato interna
corporis, imune ao controle judicial, mesmo porque no h alegao
de ofensa a direito subjetivo.
II. - Mandado de Segurana no conhecido.
MANDADO DE SEGURANA IMPETRADO CONTA ATO DO
PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS, QUE INDEFERIU, PARA
FINS DE REGISTRO, CANDIDATURA AO CARGO DE 3 SECRETRIO
DA MESA, ALEGAO DE VIOLAO DO ARTIGO 8 DO REGIMENTO
DA CMARA E DO 1 DO ARTIGO 58 DA CONSTITUIO. 1. Ato do
Presidente da Cmara que, tendo em vista a impossibilidade, pelo
critrio proporcional, defere, para fins de registro, a candidatura para
o cargo de Presidente e indefere para o de membro titular da Mesa.
2. Mandado de Segurana impetrado para o fim de anular a eleio
da Mesa da Cmara e validar o registro da candidatura ao cargo de
3 Secretrio. 3. Deciso fundada, exclusivamente, em norma
regimental referente composio da Mesa e indicao de
candidaturas para seus cargos (artigo 8). 3.1 O fundamento
regimental, por ser matria interna corporis, s pode encontrar
soluo no mbito do Poder Legislativo, no ficando sujeito
apreciao do Poder Judicirio. 3.2 Inexistncia de fundamento
constitucional (artigo58, 1), caso em que a questo poderia ser
submetida ao Judicirio. 4. Mandado de segurana no conhecido,
por maioria de sete votos contra quatro. Cassao da liminar
concedida.
[3] Fala-se de costume interpretativo, ou secundum constitutionem,
quando h no texto constitucional qualquer ambiguidade que o
costume venha a esclarecer. Em princpio, a interpretao costumeira
no contradiz a norma escrita; apenas a desenvolve. Por outro lado,
diz-se que o costume supletivo ou praeter constitutionem se a
constituio omissa em algum ponto e o costume surge para
complet-la. Essa circunstncia ocorre quase sempre quando a
constituio do tipo resumida (cf. Carolina Cardoso Guimares
Lisboa. Normas constitucionais no escritas. Costumes e convenes
da constituio. So Paulo: Almedina, 2014, p. 133-134.
[4] Carlos Maximiliano. Hermenutica e aplicao do direito. 8a ed.,
Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1965, p. 325.
[5] MS 22.503, Rel. p. acrdo Min. Maurcio Corra, DJ de 06.06.97.
8

[6] Tal como tem sustentado na imprensa em relao PEC 171, cf.:
http://www.conjur.com.br/2015-jul-02/ministro-stf-presidente-oabcriticam-reducao-maioridade
[7] Ainda que esse precedente tenha sido recentemente citado pela
Ministra Rosa Weber ao indeferir a medida cautelar no MS 33.630,
por meio do qual se impugnou a aprovao de emenda substitutiva
na proposta de emenda Constituio sobre o financiamento de
campanhas por pessoas jurdicas, aps a rejeio de um substitutivo.
Registrou a Relatora que ao invs de contradizer a orientao
adotada pelo precedente MS n 22.503/DF, o magistrio doutrinrio
citado refora aquela perspectiva ao explicitar dois alcances diversos
para o artigo 60, 5, da Constituio Federal, a partir das
condicionantes fticas de cada caso concreto. De um lado, o
precedente desta Suprema Corte descortina o trmite de um nico
processo legislativo em suas fases, como ocorre no presente
mandado de segurana. De outro, a doutrina compara dois processos
autnomos de Emenda Constituio, o primeiro terminado
definitivamente e o segundo a ser iniciado, na mesma sesso
legislativa. So hipteses distintas, a diferen-las a existncia ou
no de soluo de continuidade no processo legislativo, e que podem
levar a resultados variveis quando confrontadas com o texto
constitucional. Entendo, portanto, haver mbitos especficos de
aplicao do dispositivo constitucional versado, em face das
circunstncias de cada caso. A adoo de uma soluo nica,
considerada em termos abstratos, poderia levar ao engessamento da
atividade parlamentar, ausente fundada razo nas circunstncias
fticas apresentadas.
Carlos Bastide Horbach advogado em Braslia, professor doutor de
Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP e professor do
programa de mestrado e doutorado em Direito do UniCEUB.
Revista Consultor Jurdico, 5 de julho de 2015, 11h34