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ELECTORAL
EN
LATINOAMRICA
EN
PERSPECTIVA
a la diligencia, al inters
que los mismos electores se tomen por la cosa pblica,
el prestigio de la institucin del sufragio y la vitalidad
del sistema republicano (...)
Joaqun V. Gonzlez
Resumen
El presente artculo desarrolla una primera aproximacin al estudio de la Observacin Electoral
(OE en adelante) en 17 pases de Amrica Latina. Parte de la visin de la OE como un puente de
vinculacin entre la ciudadana y su sistema electoral ms all del voto; un acercamiento a aquel
proceso que traducir su voluntad en gobierno y legitimar la relacin entre representantes y
representados. Luego de la tercera ola democratizadora en la regin, la necesidad de llevar
adelante elecciones legtimas en escenarios de alta conflictividad social y poltica constituy un
desafo imperioso para el sostenimiento de los nuevos regimenes. En este contexto de renacer de
los valores democrticos la OE se vislumbraba como una herramienta muy poderosa al alcance
de la ciudadana. Sin embargo, la inexistencia de un anlisis comparado impide obtener un
panorama general acerca del estado de este fenmeno, sus posibles patrones y sus mltiples
cristalizaciones. En el presente trabajo se analizan las condiciones institucionales en las cuales se
desarrollan las OE, identificando la existencia y el tipo de normativa que la regula en cada caso, y
estableciendo criterios para determinar su grado de restriccin o apertura a la participacin
ciudadana. Por ltimo se plantean algunos desafos para la observacin electoral, con la
pretensin de sentar las bases para un posterior anlisis comparado de las fortalezas y debilidades
de los procesos de observacin electoral de la regin.
I. Introduccin
Los fines de los 70 e inicios de los 80 marcaron para Amrica Latina el regreso de las urnas al
centro del escenario poltico. Una vez iniciada esta nueva, y aparentemente definitiva, ola
democratizadora, la celebracin de elecciones competitivas se convirti en el indicador ms claro
respecto a la instauracin democrtica (Alcntara y Freidenberg, 2006). Se abra entonces una
nueva etapa de restauracin de los principios democrticos, pero tambin de innovacin. La
necesidad de llevar adelante elecciones legtimas en escenarios de alta conflictividad social y
poltica constitua un desafo imperioso para el sostenimiento de los nuevos regimenes. En este
contexto de renacer de los valores democrticos la observacin electoral (OE de aqu en adelante)
se vislumbraba como una herramienta muy poderosa al alcance de la ciudadana en general, pero
de la sociedad civil organizada emergente en particular (Boneo, Carrillo y Valverde, 2008). Desde
aquel entonces han pasado alrededor de cuatro dcadas, y mucha agua ha corrido bajo el puente
de la observacin electoral. Lejos de ser tan solo una metfora lingstica, este trabajo se asienta
sobre la visin de la OE como un puente de vinculacin entre la ciudadana y su sistema electoral ms
all del voto; un acercamiento a aquel proceso que traducir su voluntad en gobierno, que
legitimar la relacin entre representantes y representados. Todos estos principios fundamentales
para el sostenimiento de los sistemas republicanos y democrticos.
Si bien existen distintas acepciones, se puede definir en una primera instancia a la OE como la
recoleccin sistemtica de informacin sobre un proceso electoral, con el propsito especfico de llegar a una opinin
fundamentada sobre la adecuacin de este proceso, a partir de datos recogidos por personas u organizaciones
especializadas, que no estn inherentemente autorizadas a intervenir en el mismo (IDEA, 1997). A partir de
esta definicin se establece un presupuesto bsico: la OE abre la posibilidad de participacin,
incluye a nuevos actores sociales, aquellos que tal como menciona la definicin, no estn
inherentemente autorizados a participar en el proceso. Tal premisa fundamenta su carcter
esencialmente participativo. Estos actores pueden ser parte constitutiva de ese proceso, como ser
los ciudadanos nacionales del pas donde se realiza la OE, o externos, en el caso de observadores
extranjeros interesados. La clasificacin primaria de las OE parte de esta distincin, a partir de
Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela.
de procesos puntuales. La mayor parte de los estudios surgen por parte de organizaciones
internacionales dedicadas a esta temtica. En ese sentido el Centro de Asesora y Promocin
Electoral del IDHH lidera la materia. A travs de su Cuaderno 53 (CAPEL, 2008) recoge las
lecciones aprendidas en Amrica Latina hasta el 2008. Este constituye uno de los textos obligados
para tener un panorama de la historia de la OE, los organismos principales que la llevan adelante
y una aproximacin a diversas experiencias. IDEA Internacional (IDEA, 2007) y NDI (NDI,
2002) son otros dos referentes, particularmente en el desarrollo de instructivos para
organizaciones de la sociedad civil. Los manuales de OE elaborados por OEA y Unin Europea,
los cdigos de conducta de observadores nacionales e internacionales y las declaraciones de
principios para la observacin electoral constituyen el otro eje de documentos fundamentales,
que si bien no constituyen anlisis acadmicos resultan esenciales para realizar un anlisis en la
materia.
A partir del recorrido a travs de estos textos se puede determinar una clasificacin bsica para el
anlisis de las OE2:
- Segn los aspectos de la eleccin que se observan, puede clasificarse como una OE directa
(observa el acto propio del da de la eleccin) o indirecta (observacin de las etapas previas o
posteriores al da de la eleccin). Tambin puede referirse como OE de corto o largo plazo.
- Segn la nacionalidad de los observadores (observacin internacional o nacional, tambin
conocida como ``domstica)
- Segn el tipo de OE que se realice, y en relacin a su desarrollo histrico, se las puede clasificar
en ``generaciones. La primera generacin refiere a las primeras experiencias de OE, donde se
observaba puntualmente el da de la eleccin. La segunda generacin refiere a aquellas OE donde
se empez a observar el proceso electoral amplio, incluyendo sus etapas pre y pos acto comicial.
La tercera generacin involucrara experiencias de creacin de herramientas para la observacin,
que incluyen el uso de las nuevas tecnologas.3
- Segn donde se ponga el acento: OE tcnica (si la observacin es preeminentemente acadmica,
de investigacin. Por Ej.: monitoreo de medios) o OE de movilizacin (observacin en la cual se
involucra la participacin de un alto nmero de ciudadanos que participan de modo voluntario)4.
Reelaboracin propia a partir de diversas clasificaciones, como las propuestas en Boneo, Carrillo y Valverde, 2008.
A partir de una entrevista realizada a Percy Medina, Secretario General de IDEA Internacional, sede Per.
Ejemplos de este tipo: OE organizada por Transparencia Per en cada proceso eleccionario, en la cual participan alrededor de 5.000
ciudadanos.
3
4
Estos tipos no son excluyentes, sino que se presentan a modo de tipos ideales. La mayora de las
OE suelen combinar ambos tipo de observacin, pero de acuerdo donde est puesto el acento
ser su clasificacin.
Para los efectos de esta investigacin se tomarn en cuenta las primeras dos clasificaciones,
poniendo el foco en las observaciones nacionales y analizando qu aspectos de la OE se
encuentran contemplados en cada normativa.
importante analizar cual es el marco normativo en el cual pueden actuar hacia el interior de sus
propios estados.
la participacin del ciudadano en los procesos de formacin, ejercicio y control del poder
poltico;
Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Art 37: Esta Constitucin garantiza el pleno ejercicio de los derechos polticos, con arreglo al
principio de la soberana popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio es universal,
igual, secreto y obligatorio. La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a
cargos electivos y partidarios se garantizar por acciones positivas en la regulacin de los partidos
polticos y en el rgimen electoral.
Art 26: I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la
formacin, ejercicio y control del poder poltico, directamente o por medio de sus representantes, y
de manera individual o colectiva. La participacin ser equitativa y en igualdad de condiciones entre
hombres y mujeres. II. El derecho a la participacin comprende: 1. La organizacin con fines de
participacin poltica, conforme a la Constitucin y a la ley; 2. El sufragio, mediante voto igual,
universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado pblicamente. El sufragio se
ejercer a partir de los dieciocho aos cumplidos; 5. La fiscalizacin de los actos de la funcin pblica
Art. 18: Habr un sistema electoral pblico. Una ley orgnica constitucional determinar su
organizacin y funcionamiento, regular La forma en que se realizarn los procesos electorales y
plebiscitarios, en todo lo no previsto por esta Constitucin y, garantizar siempre la plena igualdad
entre los independientes y los miembros de partidos polticos tanto en la presentacin de
candidaturas como en su participacin en los sealados procesos.
Art 40: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del
Se excluyen de este cuadro aquellos artculos que establecen especficamente el carcter republicano o democrtico de los sistemas, o la
calidad del sufragio, para priorizar aquellos en los cuales es hace referencia a la participacin del ciudadano ms all del voto.
Costa
Rica
Ecuador
El
Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica
Dominica
na
poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede: 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos,
referendos, consultas populares y otras formas de participacin democrtica; 5. Tener
iniciativa en las corporaciones pblicas; 6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin
y de la ley.
Art 95: La ley regular el ejercicio del sufragio, de acuerdo con los siguientes principios: 1)
Autonoma de la funcin electoral; 2) Obligacin del Estado de inscribir de oficio a los ciudadanos en
el Registro Civil y de proveerlos de cdula de identidad para ejercer el sufragio; 3) Garantas efectivas
de libertad, orden, pureza e imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas;
Art 61: Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: 1. Elegir y ser elegidos; 2.
Participar en los asuntos de inters pblico; 3. Presentar proyectos de iniciativa popular normativa;
4. Ser consultados; 5. Fiscalizar los actos del poder pblico.
Art 223: Los rganos electorales estarn sujetos al control social; se garantizar a las
organizaciones polticas y candidaturas la facultad de control y veedura de la labor de los
organismos electorales. Los actos y las sesiones de los organismos electorales sern pblicos.
Art 73: Los deberes polticos del ciudadano son: 1- Ejercer el sufragio; 2- Cumplir y velar porque se
cumpla la Constitucin de la Repblica; 3- Servir al Estado de conformidad con la ley.
Art 136: Son derechos y deberes de los ciudadanos: a) Inscribirse en el Registro de Ciudadanos; b)
Elegir y ser electo; c) Velar por la libertad y efectividad del sufragio y la pureza del proceso electoral;
d) Optar a cargos pblicos; e) Participar en actividades polticas; y f) Defender el principio de
alternabilidad.
Art 10: El gobierno del Estado es popular representativo, y en la federacin que ha acordado, fija su
felicidad y prosperidad.
Art 12: Los pueblos que componen el Estado, ni por s, ni por autoridad alguna, pueden ser
despojados de la soberana, que reside en todos, no podrn ejercerla sino nicamente en las elecciones
primarias, practicndolas en la forma que prescribe la Constitucin federal.
Art 35: Son prerrogativas del ciudadano: I. Votar en las elecciones populares; II. Poder ser votado
para todos los cargos de eleccin popular, y nombrado para cualquier otro empleo comisin,
teniendo las calidades que establezca la ley; III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en
forma pacfica en los asuntos polticos del pas;
Art 50: Los ciudadanos tienen derecho de participar en igualdad de condiciones en los asuntos
pblicos y en la gestin estatal. Por medio de la ley se garantizar, nacional y localmente, la
participacin efectiva del pueblo.
Art 52: Los ciudadanos tienen derecho de hacer peticiones, denunciar anomalas y hacer crticas
constructivas, en forma individual o colectiva, a los Poderes del Estado o cualquier autoridad; de
obtener una pronta resolucin o respuesta y de que se les comunique lo resuelto en los plazos que la
ley establezca.
Art 135: El sufragio es un derecho y un deber de todos los ciudadanos. El voto es libre, igual,
universal, secreto y directo
Art 117: Los ciudadanos, sin distincin de sexo, tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos,
directamente o por medio de sus representantes, en la forma que determine esta Constitucin y las
leyes. Se promover el acceso de la mujer a las funciones pblicas.
Art 118: El sufragio es derecho, deber y funcin pblica del elector. Constituye la base del rgimen
democrtico y representativo. Se funda en el voto universal, libre, directo, igual y secreto; en el
escrutinio pblico y fiscalizado, y en el sistema de representacin proporcional.
Art 31: Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos mediante referndum;
iniciativa legislativa; remocin o revocacin de autoridades y demanda de rendicin de cuentas.
Tienen tambin el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con
las condiciones y procedimientos determinados por ley orgnica. Es derecho y deber de los vecinos
participar en el gobierno municipal de su jurisdiccin. La ley norma y promueve los mecanismos
directos e indirectos de su participacin. Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su
capacidad civil. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta aos. Es
facultativo despus de esa edad. Es nulo y punible todo acto que prohba o limite al ciudadano el
ejercicio de sus derechos.
Art 176: El sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresin
autntica, libre y espontnea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno
de la voluntad del elector expresada en las urnas por votacin directa. (..)
Artculo 22.- Derechos de ciudadana. Son derechos de ciudadanas y ciudadanos: 1) Elegir y ser
elegibles para los cargos que establece la presente Constitucin; 2) Decidir sobre los asuntos que se
les propongan mediante referendo; 3) Ejercer el derecho de iniciativa popular, legislativa y municipal,
en las condiciones fijadas por esta Constitucin y las leyes; 4) Formular peticiones a los poderes
pblicos para solicitar medidas de inters pblico y obtener respuesta de las autoridades en el
Uruguay
Venezuela
trmino establecido por las leyes que se dicten al respecto; 5) Denunciar las faltas cometidas por los
funcionarios pblicos en el desempeo de su cargo.
Artculo 211.- Organizacin de las elecciones. Las elecciones sern organizadas, dirigidas y
supervisadas por la Junta Central Electoral y las juntas electorales bajo su dependencia, las cuales
tienen la responsabilidad de garantizar la libertad, transparencia, equidad y objetividad de las
elecciones.
Art 77: Todo ciudadano es miembro de la soberana de la Nacin; como tal es elector y elegible en los
casos y formas que se designarn. El sufragio se ejercer en la forma que determine la ley pero sobre
las bases siguientes: 1) Inscripcin obligatoria en el Registro Cvico; 2) Voto secreto y obligatorio.
La ley, por mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara, reglamentar el cumplimiento
de esta obligacin; (..)
Art 62: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos
pblicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participacin del
pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica es el medio necesario para lograr el
protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligacin
del Estado y deber de la sociedad facilitar la generacin de las condiciones ms favorables para su
prctica.
Estos derechos establecidos en las Constituciones nacionales de cada pas sirven como
justificacin para el desarrollo de la OE an en aquellos casos donde no existe otro tipo de
normativa de referencia. Tal es el caso de Colombia, donde la Misin de Observacin Electoral
(MOE) comenz a realizar observaciones6 en el ao 2006 sustentando su derecho en el artculo
40 de la Constitucin Nacional, que establece el derecho de los ciudadanos de controlar el poder
poltico y tomar parte de las elecciones. Recin en el ao 2011 el Consejo Nacional Electoral
establecera un reglamento para regular observaciones nacionales. El caso de Ecuador resulta
interesante ya que es uno de los que ms se acerca a la nocin de OE, al establecer en su artculo
223 que los rganos electorales estarn sujetos al control social.
Bolivia
Referencia Normativa
Nacional: Acordada Extraordinaria
128/11 (Cmara Nacional Electoral)
Internacional: No contemplada
Nacional: LEY N 026 (Ley del
Rgimen Electoral)
Internacional
LEY N 026 (Ley del Rgimen Electoral)
Chile
Colombia
Nacional: No contemplada
Internacional: No contemplada
Nacional: Resolucin N. 3088/2011
Consejo Nacional Electoral, - Ley
estatutaria 1475
Costa
Rica
Internacional: Resolucin N
447/1997, Consejo Nacional Electoral Ley estatutaria 1475
Nacional: - Cdigo Electoral, ley n.
8765/2009, Art. 218, - Decreto N 202009 del TSE, Reglamento para la
Observacin de procesos electivos y
consultivos (permanente)
Internacional: Cdigo Electoral, ley n.
8765/2009, Art. 218, -Decreto N 202009 del TSE de Costa Rica, Reglamento
para la Observacin de procesos
electivos y consultivos
Ecuador
El
Salvador
Internacional : - Cdigo de la
Democracia, (Arts. 168 al 181) (2012), Reglamento de Observacin Electoral
(2006) (permanente)
Nacional: Reglamento General Para La
Observacin Electoral En El Salvador
(2008) (permanente)
10
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Internacional: no contemplada
Nacional: Reglamento de
Acompaamiento Electoral Elecciones
Generales 2011 (Vara en cada proceso
electoral)
Internacional: Reglamento de
Acompaamiento Electoral Elecciones
Generales 2011
Nacional: No contemplada
Internacional: No contemplada
Nacional: Resolucin Presidencia N
9 / 2008 Reglamento de Observacin
Electoral para Elecciones Generales
2008
Observacin electoral
Consiste en la participacin como observadores de los
actos de preparacin y desarrollo del proceso electoral,
as como de los que se lleven a cabo el da de la jornada
electoral. Su funcin es observar todas las etapas del
proceso electoral pero deben evitar intervenir en su
desarrollo.
Acompaamiento electoral nacional
Es aquel realizado por ciudadanos Nicaragenses
interesados en acompaar, conocer y aportar sobre el
desarrollo del Proceso Electoral Nacional.
Acompaamiento electoral internacional
No se explicita diferencia entre las funciones de
observacin nacional o internacional.
11
Per
Repblica
Dominica
na
Nacional: No contemplada
Internacional: No contemplada
Nacional: Ley Orgnica del Poder
Electoral Resolucin N 100526-0123
Internacional: Ley Orgnica del Poder
Electoral Resolucin N 100526-0123
Cuadro de elaboracin propia a partir de informacin provista por organizaciones miembros del Acuerdo de Lima
(www.acuerdodelima.org). En los casos de Uruguay, Honduras y Paraguay se realiz relevamiento en Internet.
12
Organismo
que acredita10
Cmara
Nacional
Electoral y
Secretaras
Elecciones Nacionales;
primarias y generales;
desarrollo del acto
electoral; actividades
13
electorales
Bolivia
Tribunal
Supremo
Electoral
Colombia
Consejo
Nacional
Electoral
Costa
Rica
Tribunal
Supremo de
Elecciones
Ecuador
Tribunal
Supremo
Electoral
El
Salvador
Tribunal
Supremo
Electoral
Guatemala
Tribunal
Supremo
Electoral
Honduras
Tribunal
Supremo
Electoral
Instituto
Federal
Electoral
Mxico
Nicaragua
Consejo
14
Supremo
Electoral
Paraguay
Tribunal
Superior de
Justicia
Electoral
Per
Jurado
Nacional de
Elecciones
Repblica
Dominica
na
Junta Central
Electoral
Venezuela
Consejo
Nacional
Electoral
Consejo Supremo
Electoral; actividades
previamente aprobadas por
el Consejo
Desde acreditacin hasta el
informe; libre circulacin
durante el desarrollo del
acto comicial; acceso a la
informacin; habilita
dialogo con candidatos y
representantes de partidos;
obtener colaboracin de
autoridades;
Desde acreditacin hasta
declaratoria de conclusin
del proceso electoral;
durante el desarrollo del
acto comicial
Desde acreditacin hasta lo
establecido en ella; mbito
nacional; habilita OE en
oficinas en el exterior; libre
circulacin; habilita dialogo
con candidatos y
representantes de partidos;
acceso a la informacin;
acceso a denuncias o
quejas
Desarrollo del acto
comicial; de acuerdo al
Plan de OE; Nacional
Electoral; habilita dilogo
con candidatos; realizar
entrevistas; observar
aspectos tcnicos; otras
actividades aprobadas por
el CNE
Cuadro de elaboracin propia a partir de informacin provista por organizaciones miembros del Acuerdo de Lima.
En los casos de Uruguay, Honduras y Paraguay se realiz relevamiento en Internet.
15
V. Conclusiones
Este trabajo no pretende presentar conclusiones definitivas, sino por el contrario abrir el debate y
la investigacin en torno a la materia. Se trata tan solo de una primera aproximacin al anlisis
comparado de la observacin electoral en Amrica Latina. A partir de ellos surgen algunas
cuestiones que quedan planteadas. Por ejemplo, el hecho no menor de que se regule sobre OE
mediante resoluciones de los rganos electorales y no por medio de leyes sancionadas por el
Congreso de cada pas. Afecta esto el reconocimiento a las OE como parte legtima de los
procesos electorales? Si todos los pases requieren la inscripcin como organizacin y no como
ciudadano, e incluso algunos solo a aquellas organizaciones con especializacin en OE, No
deberan alentar adems el desarrollo de este tipo de organizaciones? Desde este punto de vista
se estara revalorizando el rol de las organizaciones de la sociedad civil. Por otro lado, surge el
interrogante en relacin a al grado de participacin que habilitan estas normas. El avance de la
regulacin puede significar un aumento de las restricciones. Los casos de Venezuela, donde se
16
Surgir la cuarta
generacin de OE a partir del avance del voto electrnico? La incorporacin de tecnologa en los
procesos eleccionarios puede constituir un avance en trminos de eficiencia y velocidad de los
sistemas, pero nunca a costa de la posibilidad de observar de la ciudadana. Si solo expertos en
software y sistemas informticos pueden acceder a la comprensin del sistema en su conjunto,
nos enfrentamos a una aristocratizacin de la observacin electoral, que no constituye ms que un
quiebre de ese puente que se mencion en la introduccin, una separacin o distanciamiento entre
votante y el sistema por el cual su voto se traduce en representantes polticos. Se trata de
comprender que el componente primario de la OE no es el control sino la participacin, y que es
a partir de esta que aumenta la transparencia del proceso y se garantiza el sufragio popular.
11
Esta informacin surge del Acompaamiento Cvico realizado en las elecciones generales 2011por Poder
Ciudadano.
17
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