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MODERNIZAR LA ADMINISTRACIN
Burocracia, Nueva Gestin Pblica y Administracin Deliberativa
Quim Brugu (IGOP-UAB)

Durante los ltimos aos se ha discutido prolficamente sobre la crisis de la

administracin pblica tradicional y sobre la necesidad de transformarla. La
modernizacin del sector pblico ha sido un asunto prioritario en la agenda de muchos
gobiernos, al tiempo que ha generado una abundante literatura acadmica y pseudoacadmica. En este artculo pretendemos, en primer lugar, resumir los rasgos ms
significativos de las propuestas modernizadoras que han dominado el escenario
poltico de los ltimos aos y, en segundo lugar, valorarlas y, de este modo, descubrir
y sugerir alternativas. Adicionalmente, tal como se puede deducir del propio ttulo del
artculo, pretendemos valorar el presente y presentar propuestas de futuro desde un
reconocimiento explcito de la dimensin poltica e ideolgica del debate.

DE LA TCNICA A LA POLTICA Y DE LA SIMPLICIDAD A LA

COMPLEJIDAD
Antes de abordar nuestros objetivos, sin embargo, hemos de definir de manera
explcita el punto de partida de una aproximacin que pretende construirse en
contraste con dos falacias muy asentadas en los discursos y en las percepciones
entorno a la administracin pblica.
1 Falacia: La administracin pblica es tcnica, tcnica y, si queda alguna cosa,
ms tcnica
Cualquier persona dotada de un mnimo sentido comn debera entender que la
administracin es el mundo de la tcnica, de la neutralidad y de la profesionalidad. Un
mundo donde, en consecuencia, no caben ni las consideraciones polticas ni las
disputas ideolgicas. La administracin debera centrarse en hacer las cosas de la
mejor forma posible, sin complicarse en debates estriles sobre si lo que hace es ms
de derechas o de izquierdas: prdidas absurdas de tiempo, afirmara cualquiera con
dos dedos de frente. Pues bien, mi sentido comn debe ser ms bien escaso, dado que
tiendo a considerar que convertir la administracin en el paraso de la tcnica no es
ms que una falacia.
La administracin, desde mi punto de vista, en un espacio altamente politizado. Esta
es, efectivamente, una afirmacin polmica y que pone en entredicho las perspectivas
ms consolidadas respecto la realidad administrativa y la propia democracia (Moore,
1998; Brugu, 1996). De este modo, por un lado, la politizacin de la administracin es
contradictoria con aquella visin weberiana dominante que concibe a la administracin
como ejecutora racional y neutral de instrucciones. Por otro lado, estas instrucciones
tienen su origen en un sistema poltico que es el nico democrticamente legitimado
para tomar decisiones. La democracia, tal como afirman algunos analistas, exigira que
la poltica se comportara como un dictador con la administracin. De no ser as,
estaramos trasladando la capacidad para tomar decisiones a un mbito ilegtimo (Fox
y Miller, 1995). Politizar la administracin, en definitiva, supone atentar tanto sobre la
racionalidad como sobre la democracia. Peor no podamos empezar.

Por qu pues no empeamos en mantener este punto de partida? En primer lugar,

cabe destacar la existencia de argumentos tericos que justifican esta posicin. No
podemos ahora detenernos en ellos, pero s recordar la abundante literatura que ha
cuestionado la llamada dicotoma wilsoniana: la distincin ntida entre el mundo
administrativo (de la tcnica y la neutralidad) y el mundo poltico (de los conflictos, los
debates y las decisiones). Esta separacin se ha puesto en tela de juicio desde
racionamientos dispares y que han subrayado la dificultad de establecer la lnea
divisoria (en qu lado de la frontera estn los directores generales? y los gerentes?),
la necesidad de reconocer las relaciones de poder que se producen en el interior del
espacio administrativo (tienen los tcnicos sus propias visiones y opiniones? pueden
defenderlas?), la complejidad de las relaciones que se establecen entre los dos mbitos
(quin define las polticas? el poltico inexperto o el tcnico de toda la vida?), o la
existencia de lo que se ha llamado la autonoma de los actores (cul es el margen de
maniobra de la administracin? cmo lo utiliza?) (Wamsley i Wolf, 1996; Nelissen et
al, 1999).
En segundo lugar, quiz ms importante, pensamos que si utilizamos el sentido comn
para reflexionar y no para decir lo primero que nos viene a la mente, entonces
acabaremos aceptando nuestro error inicial y reconociendo que la administracin no es
tcnica, tcnica y ms tcnica. Empezar este artculo invocando los contenidos polticos
de la administracin pblica puede parecer un inicio excesivamente conceptual, una
discusin de acadmicos y para acadmicos. Esta impresin es falsa. En realidad,
estamos ante un arranque que es ms fcil de entender desde el sentido comn que
desde las grandes aportaciones intelectuales. Las complejas intersecciones polticoadministrativas quiz son difciles de explicar, mientras que son muy fciles de
identificar en el da a da. Todos lo vemos continuamente. Todos sabemos que los
directores generales y los gerentes no son simples ejecutores de polticas, sino que las
definen y las condicionan. Todos sabemos que cualquier funcionario puede, si lo
considera oportuno, darle la vuelta a las instrucciones recibidas y desvirtuar la poltica
que tericamente est ejecutando. Todos afirmamos aqu todo est politizado, pero
luego no queremos reconocerlo.
Quiz ahora los hombres y las mujeres con sentido comn me daran la razn; aunque
lo haran sin entusiasmo, diciendo es verdad, pero es una pena que las cosas sean
como son y no como deberan ser. Esta es, sin embargo, la segunda falacia a la que
quera hacer referencia en esta introduccin:

2 Falacia: Es una lstima que la administracin se vea invadida por unos

criterios polticos que lo nico que consiguen es distorsionar lo que debera
ser su adecuado funcionamiento.
Nos da pena pensar en la politizacin de la administracin porque damos por supuesto
que es sinnimo de distorsin. La poltica distorsiona aquello que debera guiarse por
criterios exclusivamente tcnicos. Esta es la primera reaccin del sentido comn,
aunque, otra vez, cabe darle una segunda oportunidad a este sentido comn tan
impulsivo. Una segunda oportunidad para darse cuenta que pensar en la poltica como
distorsin es al mismo tiempo una mentira y una obviedad. Una mentira porque, en
realidad, la existencia de una poltica implica la presencia de una direccin y de unos
objetivos sin los cuales no se podra conducir una organizacin. Por ejemplo, en el
mbito privado, la existencia de una poltica empresarial clara y explcita se reconoce
como la mejor garanta para el xito de la organizacin. En el mbito pblico, sin

embargo, tendemos a ser un tanto masoquistas i observamos a la poltica nuestra

razn de ser- como una molestia que hemos de intentar evitar. Por otro lado, afirmar
que la poltica distorsiona la actividad administrativa tambin se puede interpretar
como una obviedad, ya que es de esto precisamente de lo que se trata. La poltica
sirve para condicionar la actividad administrativa, lo cul no es ninguna desviacin sino
ms bien una exigencia del guin.
Los argumentos polticos no han sido ajenos a la administracin. En realidad, incluso
aquellos que defienden la necesidad de ser dictadores con la administracin
reflexionan sobre este asunto. Para ellos, dado que los objetivos administrativos son
as lo reconocen- polticos, lo ms importante es que stos sean decididos en el lugar
adecuado, sin interferencias por parte de la administracin. Su lema sera que cada
uno se ocupe de lo que le corresponde. Sin embargo, este planteamiento nicamente
es vlido cuando los polticos son capaces de identificar y definir con claridad y
precisin los objetivos que, luego, han de ordenar a la administracin. En este caso,
los objetivos sern legtimos y la administracin podr utilizarlos como gua para
desarrollar sus actividades, tcnicas y neutrales.
El problema es que las cosas no son tan simples. Es ms, cada da son ms complejas
y ponen ms en entredicho las aproximaciones convencionales. No podemos tampoco
ahora teorizar sobre este asunto, aunque el propio sentido comn, otra vez, nos
permite anticipar las enormes dificultades de los polticos para identificar y definir sus
objetivos. No se trata (nicamente) de una incompetencia de nuestra clase poltica,
sino sobre todo de la creciente complejidad, flexibilidad, volatilidad y dinamismo del
mundo en el que deben moverse. Si de lo que se trata es de impartir una leccin, curar
un enfermo o construir un puente, entonces es claro que podemos trasladar la
voluntad poltica al tcnico pertinente, a aquel a quien le corresponde. En cambio, si
nos preocupa la inmigracin, la sostenibilidad o la regeneracin de un barrio, entonces
a qu tcnico se lo pedimos? a quin le toca? El problema es que, por un lado, no le
toca a nadie en concreto sino a muchos y que, por otro lado, el tema a abordar supera
las delimitaciones tcnicas y se adentra en el incierto mundo de las opiniones, las
preferencias, los intereses, la poltica.
Uno de los grandes retos de nuestras administraciones es que la receta convencional
del cada uno a lo suyo ya no sirve para hacer frente a la complejidad del mundo
actual, mientras que la alternativa del entre todos lo haremos todo nadie acaba de
entender como funciona. Efectivamente, abordar los problemas desde diferentes
puntos de vista atenta contra una larga tradicin de racionalismo, aunque
probablemente no nos quedar ms remedio que avanzar en esta direccin. Y avanzar
en esta direccin significar incorporar en el funcionamiento de la administracin un
conjunto de elementos de naturaleza poltica como el dilogo, la negociacin o el
pacto. Ser necesario, pues, plantearse un cambio radical y trasladarnos desde la
tradicional necesidad de ser un dictador con la burocracia al reto de democratizarla. La
modernizacin de la administracin pblica tradicional (APT) es un viaje de los que
dejan huella, de los que nos provocan cambios en las formas de hacer y de pensar. La
APT funciona bsicamente a travs de la asignacin de tareas y responsabilidades a
aquellos a quien, por sus competencias, les corresponde; mientras que su
modernizacin nos dibuja un nuevo escenario donde el reto es dar forma a las
interacciones entre los mltiples actores que participan en la identificacin, el diseo y
la puesta en prctica de una poltica. Expresndolo con trminos ms intuitivos, el reto
actual de la modernizacin administrativa no es mejorar la competencia y la eficiencia

de las organizaciones, sino modificar su mentalidad: sustituir la lgica moderna del

cada uno a lo suyo por la lgica posmoderna del entre todos lo haremos.
La identificacin de este reto como eje central de la modernizacin administrativa no
es neutral. En realidad, lo ms probable es que la mayora de los especialistas no
estuvieran de acuerdo con esta afirmacin. Asumir la complejidad del mundo actual y
pretender abordarla desde el dilogo entre las partes rompe con las posiciones
eficientistas que han dominado el discurso neoliberal. En este sentido, en contra de lo
que se afirma desde algunas trincheras neoliberales, creemos que el eje de un
programa de modernizacin no debera ser la triple-E (economa, eficiencia y eficacia)
popularizada por el thatcherismo, sino la satisfaccin de las necesidades, las demandas
y las expectativas de una comunidad que dialoga para hacer frente a sus problemas
colectivos. Alguien quiz me diga que voy demasiado lejos, que ya no hablo de
modernizacin administrativa, que no he resistido la influencia de determinadas
posiciones ideolgicas. Es cierto, no me he resistido y, adems, estoy satisfecho de
ello, pues lo que espero es poder debatir con un modelo de modernizacin que, a
pesar de pretender disimularlo, es tan ideolgico como el mo. No me estoy saliendo
del terreno de juego, sino tan solo recordando cuales son sus dimensiones.

DE LA EFICIENCIA INSTRUMENTAL A LA INCLUSIN

SUSTANTIVA
En el apartado anterior hemos hecho referencia al motor que pone en marcha los
procesos de modernizacin administrativa. Todos estamos de acuerdo en asignar esta
responsabilidad a las profundas transformaciones sociales, econmicas, tecnolgicas y
culturales que estamos experimentando. Sin embargo, el acuerdo no es tan amplo a la
hora de explicar hacia donde debe llevarnos este motor.

La derecha y la crisis del estado de bienestar

Desde las posiciones dominantes, la gasolina que ha arrancado el motor modernizador
es la crisis del estado de bienestar y, ms concretamente, las ineficiencias y el espiral
de costes que ste ha generado. Se trata pues de una dificultad instrumental, de un
problema operativo que, consecuentemente, deber ser abordado desde el mbito
gerencial. Desde esta ptica, la principal dificultad para situarnos en el nuevo entorno
econmico, tecnolgico y social radica en la inoperancia de los instrumentos estatales y
administrativos disponibles: el estado es demasiado voluminoso, mientras que la
administracin es absurdamente ineficiente. Ante esta situacin, la respuesta es
inmediata: reducir el estado y modernizar la maquinaria administrativa (Metcalfe y
Richards, 1987; Echebarra y Losada, 1992; Osborne y Plastrik, 1998).
Si nos centramos en el segundo aspecto, en la modernizacin de la maquinaria
administrativa, observamos como el diagnstico neoliberal sobre la crisis del estado de
bienestar condiciona los objetivos de las polticas a aplicar. Desde su perspectiva, la
crisis del estado de bienestar es la manifestacin de una administracin mastodntica e
ineficiente, de una administracin parasitaria que chupa la sangre a la sociedad y a la
economa. Las mejillas sonrosadas de los presupuestos administrativos han provocado
la anemia de la sociedad civil. Todo se arreglar, por lo tanto, si eliminamos al
monstruo. Pero no se trata de criticar lo que se hace, sino la manera costosa e
ineficiente de hacerlo. No se trata, en otros trminos, de un debate sustantivo sobre el
porqu de la administracin, sino de una discusin operativa sobre el cmo de la

misma. Los objetivos de la modernizacin administrativa han de ser, como no poda ser
de otra forma, instrumentales.
Como ya hemos mencionado anteriormente, la propaganda thatcherista de los 80s
defina sus objetivos a partir del lema de la triple-E: economa, eficiencia y eficacia. Los
dos primeros objetivos son claramente instrumentales (hacer las cosas con menos
recursos y aprovechar mejor los disponibles), mientras que el tercero tiene un carcter
ms sustantivo (lograr aquello que se pretende). En la prctica, los dos objetivos
instrumentales se han impuesto como prioritarios, mientras que la voluntad de ser ms
eficaz aparece como dependiente de los anteriores. Lograr los objetivos previstos
(eficacia) se materializa en reducir los costos y en aumentar la eficiencia: dos criterios
instrumentales que alcanzan la condicin de sustantivos. La modernizacin neoliberal,
en definitiva, no pretende transformar la administracin, sino recortarla (economa) y
racionalizarla (eficiencia). El monstruo es el mismo, aunque reducido y domesticado.
Los argumentos eficientistas esbozados en el prrafo anterior han llegado a ser tan
dominantes que su exposicin parece una obviedad. Cualquiera con sentido comn
quedara perplejo ante la prdida de tiempo que supone debatir sobre la economa y la
eficiencia como los objetivos de la modernizacin administrativa: qu otros objetivos
podran guiarnos? Vamos a discutirlo a continuacin.

La izquierda y la crisis de inclusividad en una sociedad compleja

Los neoliberales consideran que el estado de bienestar es la razn de la crisis, la chispa
que pone en marcha el motor de la transformacin. Este es, sin embargo, un
argumento simple y superficial frente al cual es relativamente sencillo presentar una
lectura alternativa. Una lectura que no observa la crisis del estado de bienestar como
la razn sino como la consecuencia de un conjunto de cambios que lo han
descolocado. El estado de bienestar no sera el monstruo, sino ms bien la vctima. El
estado de bienestar est en una situacin de crisis, pero no la ha provocado sino que
la ha padecido. La chispa transformadora no es la crisis del estado de bienestar sino un
conjunto de transformaciones de fondo que, efectivamente, han dejada este modelo
de gobierno y de administracin en una situacin ms que delicada.
El objetivo no ha de ser pues la mejora del instrumento, sino su sustitucin. No se
trata de recortar y de racionalizar, sino de inventar algo diferente. El reto no es
mejorar un instrumento, sino responder a las exigencias y a las demandas sustantivas
de un nuevo orden social. La doble-E (economa y eficiencia) queda as sin sentido,
como una excusa para removerlo todo sin cambiar grandes cosas. Lo ms importante
no es subrayar los elevados costes y las eventuales ineficiencias de la administracin
del bienestar, sino reconocer las dificultades de esta administracin para responder a
las exigencias de una sociedad cada vez ms compleja, ms inestable y ms diversa. El
objetivo de la modernizacin administrativa se concreta as en su capacidad para
responder a la complejidad y, de esta manera, lograr incluir a la sociedad en la
reciente y creciente diversidad que la caracteriza (Hajer y Wagenaar, 2003; Kooiman,
2003).
Hemos sustituido el objetivo instrumental de la doble-E por un objetivo sustantivo. No
se trata de mejorar el cmo de la administracin, sino de adaptar su porqu a las
nuevas circunstancias. La modernizacin administrativa ya no pretende concentrarse
en hacer las cosas mejor sino en lograr mejorar el entorno sobre el que interviene. Los
objetivos, en definitiva, se desplazan del interior al exterior de la administracin. Y lo

que encontramos en el exterior es una sociedad cada vez ms fragmentada y ms

polarizada, una sociedad explosivamente diversa y que parece haber perdido su
capacidad para equilibrarse. La administracin pblica ha de prepararse para trabajar
sobre esta realidad, aprovechando la riqueza de la diversidad y logrando que todos se
sientan partes del conjunto, incluidos. Se trata pues de equilibrar una sociedad que
tiende al desequilibrio, no de mejorar la maquinaria administrativa (figura 1). No
queremos decir que esta maquinaria no requiera de ajustes y de cambios, sino que
estos ajustes y estos cambios no pueden convertirse en el objetivo vertebrador de la
modernizacin administrativa. Si as lo hiciramos, convertiramos a la administracin
en una finalidad en ella misma y nos olvidaramos de las finalidades sustantivas que
explican y justifican su existencia.
Figura 1. Objetivos alternativos para la modernizacin administrativa
Objetivos instrumentales (desde la derecha)

Objetivos sustantivos (desde la izquierda)

Doble E:
ECONOMA y EFICIENCIA

Ante la diversidad:
INCLUSIVIDAD Y EQUILIBRIO

DE LA NUEVA GESTIN PBLICA A LA ADMINISTRACIN

DELIBERATIVA
Una vez valorados los diversos objetivos que pueden perseguir los proyectos
modernizadores, es el momento de detenernos en su contenido. Ahora s, una vez
discutido el porqu, podemos acercarnos al cmo.

La derecha y la reinvencin administrativa

Desde las preocupaciones ms estrictamente instrumentales, se han planteado
procesos modernizadores diversos. Estos procesos, a su vez, han sido analizados y
etiquetados como la reinvencin del gobierno (Osborne y Gaebler, 1994), el paradigma
postburocrtico (Barzelay, 1992) o la nueva gestin pblica (Hood, 1994). Cada una de
estas etiquetas representa una descripcin y una interpretacin de las principales
lneas de la modernizacin administrativa; al tiempo que incorpora consciente o
inconscientemente- una estrategia discursiva, un mensaje que condiciona la forma de
entender y de pensar la realidad administrativa.
Esta estrategia discursiva, tal como reconoce Pollitt (1993), ha convertido la
modernizacin administrativa (que l etiqueta como gerencialismo) en una ideologa;
en un conjunto de valores y de prcticas que asumen que a travs de una mejora en la
gestin (objetivo instrumental que se convierte en finalista) resolveremos los
problemas socioeconmicos de fondo (objetivo finalista que se convierte en
consecuencia indirecta). La llamada modernizacin administrativa se convierte as en
una ideologa que concede una especie de rol apocalptico a la gestin: mejorar la
gestin es bsico, ya que sus efectos se multiplicarn y alcanzarn otros mbitos
sustantivos. Unos mbitos en los que no es necesario hacer gran cosa, simplemente
esperar que aparezcan los efectos de la mejora gerencial (Clarke y Newman, 1997).

La modernizacin gerencial se articula a travs de un discurso simple, basado en

blancos y negros, en la oposicin entre un pasado indeseable y un futuro lleno de
esperanzas. Un argumento que critica a la administracin del estado del bienestar y
que ofrece una alternativa feliz, pero que en ningn caso justifica ni las crticas ni las
alternativas ni las estrategias para alcanzarlas. Las propias palabras peyorativas o
esperanzadas- se convierten en el argumento. En el siguiente cuadro utilizamos los
trminos de dos de los principales gurus de la modernizacin para ilustrar este modelo
discursivo:

La reingeniera de Hammer i Champy (1993)

De (pasado indeseable)
A (futuro esperanzador)
Trabajo simple
Trabajo multidimensional
Roles controladores
Roles habilitadores
Valores protectores
Valores productivos
Gerentes que supervisan
Gerentes que lideran
Estructuras jerrquicas
Estructuras planas
Enfasis en las actividades
Enfasis en los resultados
La reinvencin de Osborne y Gaebler (1994)
De (pasado indeseable)
A (futuro esperanzador)
Remar
Timonear
Servir
Habilitar
Financiar los inputs
Financiar los outputs
Orientacin a la burocracia
Orientacin a los clientes
Curar
Ganar
Jerarqua
Trabajar en equipo
Es evidente que esta forma de argumentar padece de un exceso de simplificacin, a la
vez que confunde permanentemente la descripcin y la prescripcin, lo que es y lo que
nos gustara que fuera. Pero tambin es cierto que la propia simplificacin puede
convertirse en decisin sin titubeos, mientras que la debilidad de las justificaciones
pueden convertirse en mensajes claros y fciles de transmitir. La esencia de la
modernizacin se aguanta sobre frgiles columnas de cristal, aunque su resplandor
puede ser muy potente.
Cules son estas columnas? Cules son los principales contenidos de la
modernizacin gerencial o, usando los trminos acadmicamente ms populares, de la
nueva gestin pblica (NGP)? Para responder a estos interrogantes lo que debemos
hacer es ordenar y dotar de cierta coherencia a la multitud de trminos y conceptos
que conforman el nuevo vocabulario de la modernizacin. Cuando nos referimos a la
NGP aparecen empleados motivados y polivalentes, planes integrales, programas de
calidad, contratos programa, clientes satisfechos, gerentes, indicadores de resultados,
gestiones por objetivos y mil cosas ms; todas seductoras y prometedoras. Una
manera de abordar esta proliferacin de novedades consiste en agruparlas bajo dos
grandes etiquetas, las dos columnas que soportan el peso de la NGP.
1. Una administracin de machotes. Con esta etiqueta, de dudosa correccin
poltica, lo reconozco, agrupamos todas aquellas iniciativas que tienen como
objetivo desmantelar una organizacin poblada de individuos que se pasan la
maana desayunando y comentando el partido del domingo, y construir una

alternativa donde esos mismos individuos noten la presin, se sientan obligados a

sudar la camiseta. Se trata, en otros trminos, de expulsar la irresponsabilidad
burocrtica y de sustituirla por la obligacin de rendir cuentas que impone el
mercado y la competencia. Desde esta ptica, el principal defecto de la APT se
encuentra en su incapacidad para imponer premios y castigos, en la imposibilidad
de lograr que las actuaciones mejores o peores- generen consecuencias. Sin estas
consecuencias, la APT se ha convertido en un nido de intiles desmotivados: los
profesores universitarios, yo mismo, somos una de las mejores ilustraciones de
estas perversas consecuencias. Para revertir esta situacin y recuperar el estilo
machote que caracteriza al mercado, la NGP propone un conjunto de medidas
modernizadoras: la externalizacin de servicios, la divisin de roles, la
gerencializacin, la direccin por objetivos, los contratos programa, los quasimercados, etc. (Walsh, 1995; Lpez Casanovas et al, 2003).
2. Una administracin de buen rollo. No sabemos si la segunda columna de la NGP
complementa o contradice a la primera, ya que segn ella la mejora de la
administracin no depende de la competencia entre machotes sino del buen
rollo, de la colaboracin entre las personas que la integran. El problema de la APT
ya no es la irresponsabilidad sino la segmentacin. La principal perversin de la
burocracia se encuentra en su alma racionalizadora y profesionalizadora; un alma
que nos encierra en la jaula de hierro weberiana y que nos impide la comunicacin
y la coordinacin. Una administracin de reinos de taifas es una administracin
rgida y cerrada sobre s misma, sin capacidad de respuesta, sin flexibilidad y sin
creatividad. Para promocionar estas virtudes, la NGP nos propone poner en marcha
programas de calidad, reformas en la gestin de los recursos humanos, equipos de
mejora, cartas de servicio, crculos de calidad, planes estratgicos, modelos
participativos de direccin, procesos de descentralizacin administrativa etc.
(Peters y Waterman, 1992; Pollitt et al, 1998; Sancho, 1999).
Sobre estas dos columnas se ha construido, durante las dos ltimas dcadas, la NGP.
Pero, como ya hemos anticipado, se trata de dos columnas de cristal; brillantes pero
frgiles. Esta fragilidad se ha manifestado en diversas crticas, de las que a
continuacin nos limitaremos a mostrar algunas pinceladas (Aubert y de Gaulejac,
1993; Heckscher y Donnellon, 1994; Ritzer, 1996; Sennet, 1998). A travs de estas
pinceladas no presentamos una valoracin acabada de los xitos y los fracasos de la
NGP, sino que las utilizamos para preparar el puente hacia su alternativa (Ferlie et al,
1996; Lane, 1997; Pollitt i Bouckaert, 2000).
As pues, en primer lugar, es importante notar que las iniciativas modernizadoras que
se han desplegado con ms decisin son aquellas que se inspiran en lo que hemos
llamado la administracin machote. No parece inadecuado, al menos de entrada, que
las personas deban responsabilizarse de lo que hacen, como tampoco parece
extravagante pensar que una forma de forzar esta responsabilidad consistira en
vincular los resultados de una actividad a un sistema de incentivos. Esto es los que,
segn parece, hace el mercado de forma automtica: premiar a los mejores y expulsar
a los peores. Cuando trasladamos esta lgica al sector pblico, las cosas no son tan
simples. En realidad, para que este planteamiento funcione deben cumplirse dos
requisitos: saber con precisin cules son los objetivos que pretendemos alcanzar y ser
capaces de medirlos. Si no sabemos exactamente lo que queremos o no sabemos
exactamente como medirlo, entonces nos resultar complicado aplicar el modelo de
responsabilidades e incentivos que define el mercado.

En el sector privado la lgica se aplica de manera inmediata: lo que queremos es ganar

ms y lo medimos en unidades monetarias. En el sector pblico, en cambio, estas
obviedades se convierten en complejidades. Qu pretende la poltica educativa? Cul
es el objetivo del sistema penitenciario? Cmo medimos la calidad docente? Cmo
calculamos la atencin que le dispensamos a la gente mayor? El problema no es que
nuestros polticos sean unos intiles incapaces de definir sus objetivos, sino que por
naturaleza- sus objetivos son variados e, incluso, contradictorios. Lo que se requiere no
es identificarlos, sino equilibrarlos. Consecuentemente, desaparece la esperanza de
imitar la claridad y la precisin del mundo empresarial.
Adems, si ya es difcil saber que queremos, peor lo tenemos cuando hemos de
medirlo. Un esfuerzo a menudo estril que nos conduce a convertir la calidad docente
en nmero de aprobados, la atencin a los mayores en nmero de cadas, o la eficacia
policial en la rapidez con la que se responde a las llamadas telefnicas. La obsesin por
los objetivos y por su calculabilidad es una de las caractersticas definidoras de la
modernizacin neoliberal. Sin embargo, ante las dificultades para fijar los objetivos
finalistas de la administracin, parece conformarse con perseguir objetivos
instrumentales. No sabemos muy bien para que queremos una educacin superior
pblica, pero premiamos a aquellos que la hagan ms eficiente y ms econmica. No
nos planteamos que esperamos de nuestra poltica penitenciaria, pero aplaudimos a
aquellos que se limitan a reducir los costes de estancia de la poblacin reclusa.
En segundo lugar, el nfasis competitivo ha favorecido la aparicin de una
administracin contractual, donde las relaciones ya no dependen de la subjetividad de
los vnculos entre un superior y su subordinado, sino de la objetividad de un contrato.
La objetividad y la claridad de la relacin contractual nos permiten recuperar el
concepto de responsabilidad. Es posible, pero para lograrlo hemos de pagar un precio
considerable. Un precio que hoy por hoy nos parece inaceptable y que tiene un
nombre que todos deploramos: la rigidez. Con otros trminos, la creciente
contractualizacin de la administracin genera rigidez en un mundo que proclama a los
cuatro vientos los beneficios de la flexibilidad. Una paradoja sorprendente, aunque en
realidad es una conclusin a la que podemos llegar desde el sentido comn. Cul es la
diferencia entre una relacin de autoridad y una relacin contractual? Pues bien, no es
necesario invocar ninguna teora sofisticada para entender que en la primera puedo
variar las instrucciones cuando me parezca adecuado (flexibilidad), mientras que en la
segunda no puedo hacer otra cosa que cumplir con las clusulas contractuales
(rigidez).
Es cierto que la convocatoria de un concurso (cuyo premio es el contrato) puede
estimular al candidato a realizar una propuesta ms competitiva que la que ofrece
aquel que tiene el trabajo asegurado. Pero tambin es cierto que esta propuesta es
ms competitiva en la medida que es ms econmica y ms eficiente, pero no ms
flexible (Donahue, 1991). La contractualizacin de la administracin pblica genera la
presin suficiente para satisfacer uno de los lemas ms famosos de la modernizacin
hacer ms con menos-, pero esta misma presin nos deja en el mismo sitio donde
estbamos, en la segmentacin y en el cada uno a lo suyo.
Finalmente, la columna del buen rollo no nicamente es tan frgil como la anterior
sino que adems es muy delgada. Disponemos de menos experiencias y de ms
fracasos vinculados a programas de calidad o a planes transversales que a la gestin
de la competencia y de una administracin contractual. Este desequilibrio no es casual,
sino que se explica por las dificultades de poner en marcha unas mejoras que en la

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mayora de los casos no pasan de ser cosmticas y que, adems, parecen contradecir
el mensaje central de la competitividad. No podemos promocionar el estilo resolutivo,
agresivo, de la competencia y, al mismo tiempo, pedirle a la gente que comparta, que
colabore con los compaeros, que escuche a los que tienen otras perspectivas, que
pierda el tiempo intentando entenderse con los otros.
El buen rollo es pues difcil de provocar en determinados entornos, aunque
efectivamente representara un cambio sustantivo que nos permitira avanzar en la
direccin de resolver problemas complejos y diversos desde la suma de puntos de vista
y contribuciones complementarias. Estas expectativas, sin embargo, se ven frustradas
cuando el buen rollo se transforma en otra cosa, cuando aquello que se reclama a
travs del trabajo en equipo o de la polivalencia no es flexibilidad y dilogo sino, sobre
todo, precariedad. Actualmente, los recursos humanos tanto pblicos como privadosestn recibiendo un mensaje difcil de encajar: segn parece han de estar
comprometidos con su organizacin (apreciarla como a su propia familia) y, al mismo
tiempo, ser flexibles para que la empresa los utilice y deseche a su antojo. Sennett
(1998) nos ilustra magnficamente la incoherencia de estas demandas: la flexibilidad
debilita los compromisos, mientras que la identidad slo se logra a partir de cierta
estabilidad. En palabras sencillas, cmo pretendemos que las personas se entreguen
cuando ni tan siquiera las contratamos? Cmo esperamos hacer de los funcionarios
empleados responsables cuando les repetimos constantemente que son unos intiles y
les amenazamos con dejarlos sin trabajo a la ms mnima oportunidad? Qu poltica
de recursos humanos es esta que define al personal como la principal carga de una
organizacin?
La NGP ha fracasado. No ha transformado la APT, sino que se ha limitado a decorarla
con nuevas etiquetas. La NGP mantiene la rigidez y la falta de dilogo (tanto interno
como externo) como rasgos distintivos de su funcionamiento y, por lo tanto, se
mantiene fiel al alma tecno-burocrtica de la APT. Continua siendo racionalizadora y
eficientista, a pesar de haber maquillado su apariencia, Continua proclamando que
cada uno ha de ocuparse de lo suyo, al tiempo que a travs de su obsesin por la
doble-E se desentiende de los impactos sociales de un proceso de reduccin del estado
y de su maquinaria administrativa.
Esta ltima afirmacin se presenta como una ancdota de carcter tcnico, como algo
que no es necesario discutir polticamente. Como si los efectos sociales le fueran
ajenos y se pudiera limitar a aplaudir las mejoras mecnicas. Las crticas que explican y
razonan el fracaso de la NGP podra ser un simple divertimento acadmico si no fuera
porque, precisamente, su impacto se desplaza ms all de los lmites del mbito
administrativo y se convierte en incapacidad para resolver los problemas de la gente.
Pensar en una alternativa, como modestamente intentaremos hacer a continuacin, no
es pues un simple ejercicio intelectual sino una urgencia social. El dominio absoluto del
discurso de la NGP nos permite mejorar la economa y la eficiencia instrumental, pero
se despreocupa de la capacidad de este instrumento para satisfacer su, demasiado a
menudo olvidada, finalidad: resolver conflictos y generar bienestar colectivo.

La izquierda y el descubrimiento de la administracin deliberativa

Una alternativa a la modernizacin neoliberal debera pues empezar recordando que
los objetivos de la administracin pblica se encuentran en su exterior, en la sociedad
sobre la que pretende intervenir. Tambin, como ya hemos apuntado anteriormente,
hemos de partir del reconocimiento de la creciente complejidad y diversidad de este

11

entorno exterior. Una vez establecidas estas premisas, la modernizacin consiste en

preparar a la administracin para resolver problemas complejos y para equilibrar las
diversas perspectivas que conforman la sociedad actual. As, el objetivo de esta
modernizacin alternativa ya no es instrumental, sino que pretende garantizar tanto la
riqueza y la creatividad de sus respuestas a la complejidad como el compromiso y el
equilibrio que ha de permitir a los diversos sentirse parte de un todo colectivo. Lo que
necesitamos, en definitiva, es reflexionar sobre como construir una administracin
creativa e inclusiva en sus respuestas a los retos que le plantea una sociedad cada vez
ms compleja y diversa.
La creatividad y la inclusividad de una administracin no se consiguen a travs de la
re-racionalizacin que nos propone la NGP. La NGP puede ser til para hacer las cosas
mejor, pero no para hacerlas de una manera diferente. Dnde, pues, se encuentra la
clave para trasladar a la prctica los objetivos de la creatividad y la inclusividad
administrativa? Creemos, con otros autores, que esta clave nicamente puede
derivarse del dilogo, de facilitar el intercambio de perspectivas y recursos entre las
diferentes partes de la administracin y entre la administracin y su entorno
(Habermas, 1981; Fisher y Forester, 1993; Fox y Miller, 1996; Hajer y Wagennar,
2003).
Cuando este dilogo es autntico, nuestras respuestas a la complejidad se enriquecen
de las diversas sensibilidades y, de esta manera, estimulan la creatividad. Es necesario
destacar que ahora las respuestas de la administracin no tienen porque ser
tcnicamente mejores (si es que este concepto existe), sino que representan un punto
de equilibrio, un compromiso entre las diversas visiones de un mismo problema. Si el
problema que pretendemos abordar es claro y difano quiz con la respuesta tcnica
sea suficiente; pero si, como es cada vez ms frecuente, el problema es complejo y
polidrico, entonces ser ms adecuada una respuesta dialogada y de equilibrio.
En definitiva, la necesidad de construir una administracin creativa e inclusiva nos
obliga a incorporar el dilogo en el proceso de modernizacin. Una administracin que,
retomando cierta tradicin acadmica, hemos llamado deliberativa (Font, 2003). Una
vez identificada la alternativa a la NGP, la siguiente pregunta es cmo se materializa
esta administracin deliberativa? Cmo nos trasladamos de las definiciones
conceptuales a la prctica? No disponemos de una respuesta definitiva a estos
interrogantes, aunque nos atreveramos a sugerir que la construccin de esta
administracin deliberativa debera apoyarse, como antes, me pierde la simetra, en
dos pilares fundamentales. Dos pilares de roca grantica que sern muy difciles de
alzar pero que, una vez erigidos, nos permitirn visualizar una nueva administracin y
no un simple reflejo de la antigua. Las etiquetas con las que hemos bautizado cada
uno de estos pilares la confianza y la mediacin- representan trminos extraos para
la APT y, por lo tanto, ya anticipan el cambio, ahora s de fondo, que propone la
administracin deliberativa.

i.

De la autoridad a la confianza

Es evidente que cualquier organizacin debe entenderse como la suma de sus partes.
Es precisamente en la necesidad de descomponer las tareas y de distribuirlas entre los
diferentes agentes donde encontramos la razn de ser de las organizaciones, sean del
tipo que sean. Al mismo tiempo, una organizacin tambin sirve para evitar que las
partes se dispersen, para integrarlas en un proyecto comn y para coordinar los
esfuerzos en la persecucin de un resultado colectivo. Cualquier organizacin, como se

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visualiza en los organigramas, representa una manera de fragmentar e integrar

simultneamente. La fragmentacin es la parte ms visible de cualquier organizacin,
ya que se manifiesta incluso fsicamente- en la existencia de diferentes
departamentos, edificios, despachos o espacios de trabajo. La integracin, en cambio,
es un asunto ms sutil.
La APT ha abordado la integracin desde la autoridad. La autoridad es el cemento que
mantiene juntas las partes, que evita que la fragmentacin se convierta en
descomposicin. Cada parte de la administracin se limita a hacer lo que le toca,
mientras que el trabajo de la autoridad consiste en controlar que las tareas realizadas
son las previstas y en garantizar que cada parte puede desarrollar su actividad de la
mejor forma posible. La autoridad es el cemento organizativo en la medida que sirve
tanto para mantener a cada uno en su sitio (fragmentacin) como para evitar que
olviden su pertenencia a una nica organizacin (integracin). La autoridad, por lo
tanto, es el atributo que dota de contenido a las relaciones entre las diferentes partes
de una organizacin. La autoridad nos dice que hemos de hacer, que podemos esperar
que hagan los otros, cul es nuestro lugar, cul es el de los dems y cmo y con quin
nos hemos de relacionar. La autoridad es la referencia que permite a las partes formar
parte de un todo..
Es evidente, sin embargo, que cuando la autoridad es el cemento organizativo
desaparece cualquier posibilidad de dilogo. La autoridad nos indica a todos donde
estamos y qu hemos de hacer: no nos queda, pues, nada ms por hablar. La
posibilidad de construir una administracin deliberativa pasa, por tanto, por la
necesidad de jubilar a la autoridad como cemento organizativo. Necesitamos una
organizacin donde las partes se integren a travs de la comunicacin y del dilogo
(Innes y Booher, 2003). Esta es la esencia de la administracin deliberativa que
proponemos. Para lograrlo hemos de satisfacer dos requisitos bsicos: que las partes
dispongan de cierto margen de maniobra (si no es as, no vale la pena hablar de nada)
y que las relaciones que se establezcan entre ellas se doten de confianza (si no es as,
se termina por no hablar o por convertir el dilogo en chismorreo).
El primer requisito hace referencia a temas ya conocidos como la autonoma y la
descentralizacin. El segundo, en cambio, la confianza en las relaciones interorganizativas, es ms novedoso. Intentaremos pues referirnos, aunque sea
brevemente, a este segundo aspecto. Hemos de mencionar, para empezar, que la
novedad del tema tampoco es tal, ya que existe una relativamente abundante
literatura sobre el mismo (Child y Faulkner, 1998; Lane y Bachmann, 1998). No es el
momento de repasarla, pero s de reconocer que a travs de ella la confianza se ha
convertido en un factor de gestin. Esta circunstancia es fundamental, ya que nos
permite pensar en trminos operativos y, de esta manera, dotar de contenido prctico
a la propuesta de la administracin deliberativa.
La confianza, por lo tanto, ha dejado de ser una cosa intangible, para convertirse en
un objeto de gestin. Cmo podemos gestionar este factor? Cmo generamos la
confianza indispensable para construir una administracin deliberativa como la que
hemos propuesto? Una forma de abordar estos interrogantes pasa por considerar la
posibilidad de producir confianza incidiendo en lo que algunos han identificado como
sus tres momentos: la creacin, la implementacin y la consolidacin.
-

En el momento de iniciar la relacin el dilogo entre las partes- es necesario

estimular la formacin de la confianza a travs del clculo; es decir, dando a

13

conocer a las diferentes partes los costes y los beneficios de la relacin que se
inicia.
-

Una vez superado este primer momento, llega la hora de la implementacin. En

esta segunda etapa, la comprensin entre las diferentes partes es crucial: la
confianza no puede desarrollarse si no se comprenden los objetivos y las formas de
actuar de los otros.

Finalmente, la confianza se consolidar cuando a la comprensin le suceda la

identificacin entre las partes; cuando stas sientan que forman parte de un mismo
proyecto, que disponen de un objetivo comn y que comparten un mismo estilo de
hacer las cosas.

Gestionando estos tres momentos adecuadamente podremos lograr una organizacin

donde la lgica del cada uno a lo suyo dejar paso a la lgica deliberativa del entre
todos lo haremos todo. Tambin conseguiremos, y esto es tanto o ms importante,
hacer funcionar una dinmica deliberativa que hemos postulado como un ideal pero
que presenta dificultades prcticas de gran envergadura. A menudo resumo estas
dificultades usando una expresin popular: entre todos lo haremos todo pero, al
final, la casa por barrer. Es decir, una administracin deliberativa presenta fuertes
tendencias al caos, a la difuminacin de responsabilidades, a la parlisis organizativa.
Esta tendencia es especialmente fuerte cuando formalizamos la deliberacin, cuando
pretendemos fomentar el dilogo a travs de la simple superposicin de espacios
deliberativos sobre las estructuras administrativas tradicionales. Estos espacios planes
transversales, por ejemplo- generan mucha distorsin en la organizacin, mientras que
son insuficientes para facilitar el dilogo inter-organizativo. Crear espacios donde poder
hablar no es suficiente (aunque es necesario), sino que hace falta que los implicados
quieran hablar y que tengan la confianza imprescindible para utilizarlos.
Un ejemplo puede ilustrar lo que intentamos explicar. Una administracin deliberativa
sera aquella donde el arquitecto, antes de dibujar el plano del prximo centro cvico,
habla con el asistente social, con el economista y con los vecinos. En el dilogo entre
estos profesionales y estos ciudadanos, el arquitecto acabara diseando un proyecto
mejor, capaz de responder a la diversidad de usos del equipamiento y de amoldarse a
los criterios de viabilidad tcnica y financiera. Si, al contrario, el arquitecto se limita a
sentarse en su mesa y a dibujar aquello que le parece profesionalmente ms
conveniente, entonces es probable que aparezcan problemas posteriores. La pregunta
es cmo provocar este dilogo a mltiples bandas? La respuesta ms inmediata se
limita a utilizar los instrumentos ya conocidos; es decir, a dibujar una nueva lnea
ahora horizontal- en el organigrama. Se trata de crear un espacio o un circuito donde
los arquitectos, los economistas y los vecinos se vean obligados a hablar. Lo que
sucede a menudo es que estos espacios obligan a encontrarse, pero no a hablarse,
menos a comprenderse y prcticamente nunca a hacerse caso. Puedes obligar a un
arquitecto a asistir a una reunin, aunque, si no le interesa lo que all se comenta, se
limitar a volver a su mesa de trabajo, donde encontrar infinidad de razones para
continuar haciendo lo que a l le parezca. Lo que ms interesa, y aqu descansa la
importancia de la confianza, no es el espacio para hablar sino las ganas de utilizarlo.
No nos interesa que el arquitecto acuda a las reuniones, sino que cuando tome un
lpiz para empezar a dibujar piensa sera bueno saber que uso se le va a dar a este
equipamiento. Si el arquitecto llega a pensar esto, nos sobran los espacios de dilogo;
las ganas de hablar con los otros sern suficientes.

14

ii.

De la direccin a la mediacin

Adems de las estructuras orgnicas, las administraciones tambin cuentan con una
direccin. Esta direccin se ocupa, evidentemente, de distribuir tareas y
responsabilidades, as como de proveer a las diferentes partes de la organizacin de
los recursos necesarios, de supervisar las actividades que se realizan y de controlar los
resultados. Nos estamos refiriendo a una direccin jerrquica, a una conduccin
racional que va de arriba abajo. Ninguna novedad especial.
Desgraciadamente, este tipo de direccin sirve para comunicarle a la gente lo que ha
de hacer y para comprobar que lo hacen, pero no para provocar el dilogo entre las
partes. Una administracin deliberativa no necesita ser dirigida, sino que reclama ser
articulada e intermediaria. Estos conceptos tambin resultan relativamente extraos
para el mundo de la gestin, pero configuran la esencia del cambio desde la direccin
(desde arriba) hacia la mediacin (desde el medio). Se trata, tal como proponen
algunos autores, de fomentar un liderazgo ms bidireccional que unilateral; un
liderazgo donde el dilogo y la negociacin sustituyen a las instrucciones y al control
(Kooiman, 1993; Kickert et al, 1997; Heifetz, 1997).
Hacer efectivo este liderazgo mediador es crucial para el desarrollo prctico de una
administracin deliberativa. El ya mencionado peligro del y la casa por barrer
reclama la existencia de un liderazgo no autoritario, pero s potente. En las estructuras
reticulares que definen una administracin deliberativa a menudo se echa en falta un
celebro y un sistema nervioso que garantice el empuje y la continuidad de las
actuaciones. Para cubrir este frecuente dficit necesitamos un liderazgo mediador que
no se ejerza desde la cpula de la pirmide sino desde el centro de la red; pero que se
ejerza.
El mediador ha de ser el responsable de generar confianza, de conducir las
deliberaciones y de garantizar que stas produzcan resultados. Su perfil, por lo tanto,
no ha de definirse siguiendo los tradicionales criterios tecnocrticos sino incorporando,
sobre todo, habilidades relacionales. El mediador, a diferente del gerente tradicional,
no es aquel que sabe como hacer las cosas sino el que sabe como provocar, articular y
aprovechar los dilogos. El mediador no trabaja sobre los resultados, sino sobre las
relaciones. En esta direccin, la red de relaciones necesita de un mediador que la
mantenga activada (seleccionando y haciendo circular la informacin, comprometiendo
a las partes, etc.), que promueva la necesaria intensidad de las relaciones (regulando
posibles conflictos, estableciendo los marcos contractuales de la interaccin, etc.), que
realice tareas de intermediacin (como un broker que crea consenso, facilita el dilogo,
promueve imgenes colectivas, organiza espacios de encuentro, etc.) y que genere
valores y percepciones compartidas (campaas informativas, estrategias publicitarias,
elaboracin de discursos, etc.). Estas habilidades adems de otros conocimientos
vinculados a las relaciones humanas, la negociacin o la participacin ciudadanaconstituyen el kit bsico del mediador.
El directivo tradicional se gua por el principio de la eficiencia y se define a travs de un
perfil altamente competente y con capacidad para construir una organizacin
funcionalmente competitiva. El mediador, en cambio, resuelve los problemas
provocando la colaboracin entre todos aquellos que tienen alguna cosa que aportar.
Para referirse a las caractersticas distintivas de estos mediadores se han usado
diversos adjetivos: comunicadores, facilitadores o habilitadores. No pretendemos
contribuir a la proliferacin de etiquetas, pero s queremos apostar por dos adjetivos

15

que, ms all de su precisin y oportunidad conceptual, pretenden recoger lo que,

desde nuestra ptica, son los dos ingredientes bsicos de un buen mediador (Valls y
Brugu, 2003):
-

El mediador que proponemos ha de ser, en primer lugar, un seductor; alguien

capaz de utilizar un proyecto colectivo para seducir a las partes. Ha de ser capaz de
animar, de comprometer y, finalmente, de lograr que todo esto se produzca en un
clima de confianza y de colaboracin. La seduccin del mediador puede ser un
atributo personal, pero tambin es un factor que se puede construir en paralelo a
la construccin de proyectos colectivos atractivos.

Nuestro mediador, en segundo lugar, ha de ser un animador, alguien con

capacidad para construir un proyecto seductor a partir de las contribuciones de las
partes. El mediador ha de estimular la participacin, ha de escuchar con atencin y
ha de utilizar aquello que le explican. La habilidades de animacin pueden ser
innatas, pero tambin desarrollarse a travs de diversas tcnicas e instrumentos.

Es difcil ejemplarizar el contraste entre direccin e intermediacin, ya que deberamos

utilizar ejemplos personales difciles de compartir. An as, podemos partir del
estereotipo del gerente que, en realidad, se utiliza para transportar los estilos y las
actitudes del mundo privado al mbito empresarial. Este gerente suele presentar un
estilo resolutivo y una agenda repleta de compromisos. Es agresivo, tiene prisa y
nunca pierde el tiempo. Est capacitado tcnicamente y, claro est, deja su (im)posible
sensibilidad para los fines de semana, cuando no pueda interferir en su duro trabajo.
Todos conocemos algn directivo de este tipo o, al menos, alguien que pretende
adoptar este estilo.
El estereotipo del mediador estara en las antpodas de este modelo. Se tratara de
alguien que se relaciona y que, adems, dispone del tiempo y la sensibilidad para
dedicarse a estas relaciones. Broussine y Fox (2002), despus de estudiar una muestra
de directivos locales britnicos, se refieren al contraste entre las tradicionales
habilidades hard (gestin de recursos, conocimientos legales) y las nuevas habilidades
soft (motivar, dialogar, generar consensos). Estos mismos autores, en la direccin de
lo que aqu estamos proponiendo, consideran que el reto de la modernizacin pasa por
otorgar el protagonismo a este nuevo liderazgo soft.

EL
CAMBIO
DE
CHIP
EN
LA
ADMINISTRACIN
DELIBERATIVA: PACIENCIA Y FEMINIZACIN
En las pginas anteriores hemos intentado elaborar un diagnstico del presente y
proponer algunas alternativas de futuro. Respecto al diagnstico, hemos sugerido an
reconociendo que buena parte de la literatura discutira esta afirmacin- que la NGP no
representa el cambio radical de paradigma que proclama, sino ms bien una
adaptacin cosmtica, sin excesivas novedades, de la APT de siempre. La continuidad
entre la APT y la NGP se manifiesta en diversas coincidencias fundamentales:
comparten el mismo principio de eficiencia instrumental, comparten la misma vocacin
racionalizadora, comparten las mismas segmentaciones y especializaciones orgnicas,
y comparten los mismos dficits de flexibilidad y comunicacin tanto interna como
externa. Es cierto que la NGP incorpora algunas novedades importantes. As, mientras
la APT se presenta como una administracin bsicamente garantista, la NGP invoca su

16

competitividad. Se trata de dos presentaciones diferencias, aunque, una vez has

mirado tras las cortinas, lo que encuentras es ms similar de lo que podamos pensar.
Por otro lado, hemos presentado la alternativa de futuro bajo la etiqueta de la
administracin deliberativa. Se trata de una alternativa en construccin y en discusin
y que, en consecuencia, no nos permite pasar del estadio de la especulacin. Un
estadio que, en cualquier caso, preferimos considerar como propositivo; un estadio
donde hay que asumir riesgo, escapar del cors del lenguaje dominante y de los
estereotipos analticos que nos obligan a ver las cosas siempre desde la misma
perspectiva.
Al observar a la administracin desde posiciones de riesgo, nos hemos permitido
algunas licencias que probablemente seran inaceptables desde miradas ms
ortodoxas. Me gustara recordar los tres riesgos que nos han parecido ms
importantes:
-

En primer lugar, hemos rechazado la centralidad de la competencia y hemos

preferido hablar de colaboracin. Esta distincin es crucial, pues la competencia ha
sido la gua operativa tanto de la APT (el objetivo weberiano puede condensarse en
la voluntad de promover una administracin competente y de competentes) como
de la NGP (que ha convertido la competitividad, ahora con todas sus resonancias
empresariales, en la bandera de su aparente revolucin). La administracin
deliberativa, en cambio, se hace operativa a travs de la colaboracin: lo ideal no
es una administracin competente y de competentes, sino una administracin
sensible y comunicativa (Agranoff y McGuire, 2003).

En segundo lugar, desde una dimensin sustantiva, hemos propuesto romper con
la obsesin eficientista que comparten la APT y la NGP y dar entrada a los nuevos
objetivos comunicativos de la administracin deliberativa. Afirmar que la
administracin ha de preocuparse menos de la eficiencia y ms de dialogar puede
parecer muy extrao, pero es un cambio fundamental si pretendemos construir una
administracin orientada a resolver los problemas de una sociedad cada vez ms
compleja y ms diversa (Hajer y Wagenaar, 2003).

En tercer lugar, y en conexin con el punto anterior, nos hemos desmarcado de la

endogmia que ha caracterizado los estudios administrativos ms ortodoxos.
Cuando estudiamos la administracin, lo ms importante no se encuentra en su
interior sino en su exterior, lo ms relevante no es su funcionamiento interno sino
su utilidad externa. Lo que nos preocupa de la administracin pblica, en definitiva,
no es tanto la administracin como el hecho de ser pblica. Con este significativo
cambio de nfasis podemos ofrecer una nueva mirada sobre la administracin
pblica; una mirada que se fije sobre todo en la capacidad de esta administracin
para incidir en su entorno, para satisfacer el objetivo de responder a las demandas
y a los conflictos de la colectividad (Kettl, 2002). O no es esta la razn por la que
naci la administracin pblica?

Estas nuevas miradas reclaman nuevas formas administrativas. Hemos dado algunas
pinceladas, quiz excesivamente impresionistas, en esta direccin. Pero, sobre todo,
estas miradas reclaman un cambio de chip , unas actitudes y unas mentalidades que
rompan con la ortodoxia administrativa dominante. Sin este cambio de chip, la
introduccin de novedades operativas ms o menos interesantes est destinada al
fracaso. Por esta razn, antes de finalizar este documento, queremos referirnos a dos

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conceptos que pueden ilustrar la amplitud del cambio de chip que estamos
preconizando. Todos aquellos que, de una manera o de otra, trabajamos en la
administracin pblica necesitaramos una pequea intervencin quirrgica que nos
insertara el chip de la paciencia y de la feminidad.
Qu pretendemos decir, aunque sea intuitivamente, con estos dos conceptos? En
primer lugar, hemos de ser conscientes de que la administracin deliberativa es una
administracin que nos pide tiempo. No tiene sentido invocar retricamente la
necesidad de hablar con otros departamentos, de escuchar a los ciudadanos o de
alcanzar acuerdos entre todos si cuando, como suele suceder, antes incluso de
sentarnos en la mesa ya tenemos prisa por levantarnos. El dilogo a menudo es
percibido en la prctica como una distraccin, como una prdida de tiempo. Una
administracin deliberativa es una administracin que resuelve problemas complejos,
no una administracin que va rpida. Ambas cosas no son excluyentes, es cierto, pero
ahora pretendemos subrayar la centralidad del factor externo (la resolucin de
problemas complejos) frente a la tradicional obsesin interna (eficiencia y rapidez) que
ha caracterizado el discurso dominante sobre la modernizacin administrativa.
En segundo lugar, la propia lgica eficientista y competitiva de la modernizacin ha
favorecido estilos de trabajo decididos, resolutivos, expeditivos e, incluso, agresivos.
Unos estilos que asociamos con las visiones ms estereotipadas del rol masculino. En
realidad, etiquetbamos una de las columnas de la NGP como la gestin de los
machotes; una gestin que reivindica los valores de la competencia, de los empujones,
del no dejarse pisar, del ganrselo con el esfuerzo, de la dinmica ganadoresperdedores. Frente a esta lgica, la administracin deliberativa reclama valores como
los de la colaboracin, el dilogo, el compromiso, el tiempo para la relacin, la
capacidad para ponerse en el lugar del otro, o el gusto por la atencin. Estos valores
forman parte del universo, estereotipado si se quiere, femenino y, es por esta razn,
que apostamos por la feminizacin de la administracin pblica.
En ltimo trmino, una administracin deliberativa es como aquellas madres que
esperan la salida de sus hijos del colegio hablando las unas con las otras;
relacionndose, comunicndose, construyendo red. Su actitud contrasta con la de
muchos padres, grandes profesionales y expertos recogedores de nios. Los padres,
con una actitud tecnocrtica (APT) y competitiva (NGP), no se distraen hablando con
nadie sino que se concentran en realizar su tarea con la mxima eficiencia y rapidez.
Cuando el nio an no ha acabado de cruzar la puerta de salida, el padre ya lo ha
recogido, han cruzado el patio y ya suben al coche. Hacia casa, como un rayo,
satisfaciendo todos los indicadores de economa y eficiencia que pudiramos tener.
Esta profesionalidad, sin embargo, puede provocar que a la maana siguiente todos
vistan con ropa de deporte menos el nuestro: no nos enteramos que haban cambiado
la clase de gimnasia. Tambin nos obliga, cuando por alguna razn no podemos ir a
buscar a nuestro hijo, a externalizar la tarea, a pagar a otro profesional para que
realice el servicio.
Mientras, las madres continan hablando. Parece que no tengan prisa. A veces, cuando
el nio sale del aula pasa un rato perdido, jugando con sus amigos mientras las
madres continan charlando como si tal cosa. Si algn padre acompaa a su mujer, se
aprecia como pierde la paciencia y los nervios ante la ineficiencia de unas madres que
pierden el tiempo, que se distraen y que no se concentran en su trabajo. Pero estas
madres s que estn haciendo su trabajo, y de que manera! No son tan rpidas, es
cierto, pero saben que al da siguiente necesitaran una cartulina, intercambian

18

informacin sobre actividades extraescolares, comentan los problemas con sus hijos,
se explican donde comprar ropa a buen precio, y se ayudan las unas a las otras
cuando lo necesitan. Quiz sean tcnicamente peores, pero su servicio es infinitamente
ms rico, ms sofisticado, ms complejo, ms completo . mucho mejor para los
nios. As es como nos gustara construir una administracin pblica al servicio de la
gente.
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