Salas-Zapata W, Ros-Osorio L, Gmez-Arias RB, lvarez-Del

Castillo X. Paradigmas en el anlisis de polticas pblicas de

salud: limitaciones y desafos. Rev Panam Salud Publica.
2012;32(1):7781.
El anlisis de polticas pblicas puede considerarse como una
disciplina cientfica y como una ciencia social aplicada. Particularmente,
se ha definido como un proceso multidisciplinar y multimetodolgico de
gestin del conocimiento dirigido a explicar tanto las interacciones de
influencia entre actores, instituciones, intereses e ideas como la
naturaleza y el resultado de las decisiones y acciones que emergen de
tales interacciones.
Los anlisis de polticas pblicas albergan una amplia variedad de
enfoques que, desde la perspectiva epistemolgica, podran clasificarse
en tres categoras: positivistas, sociohistricos y pospositivistas
Los enfoques positivistas consideran a las polticas pblicas como
procesos racionales que incorporan datos y evidencia objetiva para
predecir cursos de accin y tomar mejores decisiones. Ejemplo de estos
son los anlisis de toma de decisiones, de costobeneficio y de costoefectividad.
Los enfoques sociohistricos asumen las polticas pblicas como
procesos resultantes de las interacciones entre grupos de inters;
analizan los juicios de valor, los grupos de inters y los contextos
sociohistricos de las acciones y decisiones polticas para entender
cmo y por qu ciertos asuntos pblicos se incluyen en la agenda de
gobierno mientras otros se excluyen; y cmo y por qu se eligen unos u
otros cursos de accin.
Los enfoques pospositivistas critican los enfoques positivistas y
sociohistricos porque la distancia que toman los investigadores frente a
los objetos de estudio les impide comprender la realidad en su
complejidad y comprometerse con la solucin de los problemas que las
polticas pblicas pretenden resolver. Entre ellos predomina el enfoque
crtico. Este sugiere que tanto las polticas pblicas, como el investigador
y el problema que la poltica pretende resolver forman parte del mismo
orden social. En consecuencia, para entender una poltica pblica es
necesario comprender el orden social que la enmarca.
Diangitukwa, F. La necesidad de definir una referencia aceptada
por todos.
El concepto de repositorio es fundamental en poltica pblica, ya
que est relacionado con la imagen mental que construimos sobre lo
que se pretende intervenir. A partir de esta imagen mental, los actores

organizan su percepcin del problema, confrontan sus soluciones y

definen sus propuestas de accin.
El repositorio cuenta con cuatro niveles de percepcin del mundo
de los valores, las normas, los algoritmos y de imagen (Pierre Muller,
2009)
- Los valores para distinguir lo bueno de lo malo, lo deseable o de lo
indeseable.
- Las normas apuestan a qu es y qu no es deseable, haciendo
hincapi en el deber.
- Los algoritmos se expresan en la forma de un condicional. Por
ejemplo: "si el gobierno no moderniza el equipamiento del ejrcito y
no paga los salarios de los soldados, la nacin nunca ganar la
guerra contra el enemigo".
- Las imgenes (por ejemplo: "80 goles", "ejrcito fuerte y
disciplinado", "soldados ruandeses violan mujeres congoleas.") son
atajos que dan significado a la realidad.
Existen dos tipos de repositorios: el global y el sectorial. Estos
necesitan de coherencia, es decir que una parte del repositorio sectorial
se encuentre en el repositorio global. Por ejemplo, si un repositorio
particular considera que ese sector est mal. En el repositorio global,
este aparecer como un sector prioritario.
Pierre Muller, Espaol.
Muller ha introducido un enfoque original para analizar la accin
pblica: el anlisis cognitivo de las polticas pblicas. Esto implica que
las polticas pblicas deben ser analizadas como procesos mediante los
cuales se desarrollarn las representaciones que la sociedad da a
entender y actuar sobre la realidad tal como la percibe.
Por otra parte, el concepto de referencia propone que para
desarrollar polticas pblicas se construye una representacin, una
imagen de la realidad sobre la que se interviene. Referencia es la
imagen cognitiva mediante la cual los actores organizan su percepcin
del problema, confrontan sus soluciones y definen sus propuestas en
accin.
El enfoque cognitivo desarrollado por Muller es una teora global
para analizar las transformaciones de la accin pblica.
Roth, Andr-Nol. (2008, julio-diciembre). Perspectivas
tericas para el anlisis de las polticas pblicas: de la razn

cientfica al arte retrico? Estudios Polticos, 33, Instituto de

Estudios Polticos, Universidad de Antioquia, 67-91
Las polticas pblicas, como cualquier otro objeto de
conocimiento, han estado sometidas a mltiples intentos tericos de
explicacin. Por lo tanto, existen diversas teoras que se proponen
explicar el surgimiento, el cambio o el desarrollo de las polticas
pblicas, similar a como ocurre para las ciencias sociales en las ltimas
dcadas el post empirismo, como una corriente crtica del empiricismo
tradicional, ha emergido tambin en el campo del anlisis de las
polticas pblicas. Esta nueva perspectiva refuta la utilidad de pruebas
empricas para las polticas pblicas, as mismo, propone teoras y
metodologas que las consideran, principalmente, como construcciones
discursivas hechas de argumentos y de elementos retricos que se
constituyen en narraciones o en relatos; para ello, usan teoras y
metodologas de investigacin desarrolladas en el campo literario
Segn Guba (1990), la investigacin en ciencias sociales se apoya
en cuatro paradigmas que se diferencian por su ontologa, su
epistemologa y su metodologa: el positivismo (y neopositivismo), el
post positivismo, la teora crtica y el constructivismo
El positivismo propone que los hechos percibidos y medidos son
reales y objetivos, y que pueden ser entendidos mediante la
investigacin emprica experimental. Para el positivista, la realidad es
directamente asequible y est determinada por leyes de causalidad que
pueden ser descubiertas
El neopositivismo (en particular con la teora del Public Choice)
insiste en la importancia de la medicin de los hechos mediante la
construccin de indicadores y hace uso de una mayor formalizacin
matemtica, la cual tuvo un importante desarrollo durante estos ltimos
tiempos, debido a las posibilidades ofrecidas por la herramienta
informtica
En el rea de las polticas pblicas, estas perspectivas se
denominan tambin como incrementalistas o utilitaristas. Por un lado, la
postura incrementalista centra su anlisis de la formulacin e
implementacin de las polticas publicasen los procesos de negociacin
entre los varios grupos organizados que defienden sus intereses
particulares tanto durante el proceso legislativo como durante el proceso
de implementacin. Por otro lado, la postura utilitarista se expresa
ampliamente a travs de los anlisis costobeneficio como mtodo de
valoracin de las alternativas de polticas
El post positivismo tambin propone que la realidad existe y los
hechos que ocurren pueden ser explicados, sin embargo para este
paradigma existe una multiplicidad de causas y efectos, lo que dificulta

seriamente la tarea explicativa. Para el post positivista resulta imposible

separar los hechos de los valores.
Para Hall (1993) las polticas pblicas se desarrollan bajo la misma
lgica que los paradigmas cientficos. Cuando logra imponerse en el
campo poltico, una poltica tiene un proceso de desarrollo y de
expansin, mediante la multiplicacin de normas, reglas e instituciones
que corresponden a la concepcin bsica de la poltica, es decir, a su
ncleo duro [] Llega un momento en que la poltica tiene dificultades
para encarar y resolver los problemas que la justifican. Los cambios
habituales y perifricos no logran resolver las dificultades. Se empieza a
dudar de la validez y pertinencia de la poltica [] este es el momento
en donde surgen propuestas explicativas diferentes o mejores a la
original: se cuestiona primero la poltica como tal (cambio de segundo
orden), y eventualmente, incluso, se cuestiona la lgica fundamental de
la poltica, esto es, su ncleo duro. Hay una disputa para saber cul es el
paradigma ms certero [] El conflicto o la crisis se resuelve por la
adopcin de una nueva poltica (cambio en los medios y/o en los
objetivos de la poltica) o por el reafianzamiento de la anterior. Con las
polticas no se cambia la totalidad del ncleo duro, sino que se trata ms
de una recomposicin de diferentes elementos y valores
La teora crtica considera que la realidad existe, pero es de
imposible acceso, por lo tanto la actividad investigativa est siempre
orientada por valores y, en consecuencia, la objetividad y la bsqueda
de sta son ilusorias la teora crtica desarrolla una explicacin de las
polticas pblicas en tres etapas. Primero, considera la construccin
histrica de los problemas de polticas pblicas como una seleccin
condicionada de las demandas sociales. Segundo, el desarrollo e
implementacin de las polticas se pueden entender como procesos que
modifican la infraestructura comunicativa de la sociedad. Con eso, se
condicionan los fundamentos normativos y las expectativas de la
ciudadana, lo que permite, tercera etapa, mantener y reproducir la
dominacin
El paradigma constructivista considera que la realidad es una
construccin social y que, por lo tanto, la realidad objetiva no es
asequible a los investigadores, incluso que no existe, ya que cada
individuo puede ver la realidad de forma diferente. La metodologa
constructivista privilegia los procesos de identificacin, comparacin y
descripcin de las distintas construcciones de la realidad existentes
(narraciones, historias de vida, relatos, retrica, hermenutica). Desde
esta postura es imposible elaborar teoras o modelos de explicacin, y,
an menos, modelos predictivos o normativos de la realidad poltica,
econmica o social, pues sta es inasequible a la objetividad y su
interpretacin no es ms que una construccin entre otras igualmente
vlidas, que buscan credibilidad social ms que certeza cientfica para
imponerse en la actividad poltica

Al entender las polticas pblicas como configuraciones de

actores, el francs Pierre Muller (2006) hace nfasis en tres puntos (pp.
67 y ss.): 1) el problema de la racionalidad de los actores, 2) el papel de
la administracin pblica y 3) las redes de actores. Muller busca
integrar el carcter irreducible de la dimensin global que obra en la
formacin de las polticas pblicas. Para lo cual es necesario integrar el
papel de las ideas. Segn Muller, las polticas pblicas no son solamente
un proceso de decisin, sino el lugar donde una sociedad dada
construye su relacin al mundo (Muller, 2006, p.95). Un referencial
articula cuatro niveles de percepcin del mundo valores, normas,
algoritmos e imgenes que se descompone en tres elementos: el
referencial global, el referencial sectorial y operadores de transaccin
llamados la relacin global-sectorial (RGS) (Muller, 2006, p. 100).
Surel, Y. Las polticas pblicas como paradigmas.
Prximos ateoras del conocimiento surgidas tanto de la
sociologa como de la psicologa, tales anlisis reposan sobre el
postulado segn el cual toda relacin social es tambin un factor de
conocimiento y de comprensin de la realidad. Hay luchas y apuestas
simblicas en el seno mismo de los intercambios polticos que no se
reducen a una asignacin de recursos o a la imposicin de una
coercin.
Los aportes de Jobert y Muller, descansan sobre dos conceptos
ntimamente ligados. La nocin de referencial constituye ante todo una
tentativa por operacionalizar los fenmenos de conocimiento y de
sentido al nivel del espacio pblico. Por consiguiente, el referencial se
define como una imagen de la realidad social construida a travs del
prisma de relaciones de hegemona sectoriales y globales. Es una
imagen codificada de la realidad [...] No obstante, esta imagen
produce unos efectos tangibles: sin volver la realidad completamente
transparente, puesto que ella oculta en general las relaciones de
hegemona, la vuelve un poco menos opaca porque permite, a travs de
las normas que ella produce, actuar sobre la realidad (Jobert y Muller,
1987, p. 70). El referencial rene los procesos de categorizacin y de
definicin que permiten a un sector dado situarse en una sociedad
global y verse como depositario de funciones sociales precisas; as
como tambin una vez asegurado este conocimiento, el referencial
supone igualmente la actualizacin de normas de accin que van a
determinar y a encuadrar las polticas pblicas
El segundo concepto es el de mediador, que designa los agentes
que elaboran el referencial de las polticas pblicas [] los mediadores
estn entonces en el origen de las imgenes cognitivas que determinan
la percepcin del problema por los grupos presentes y la definicin de
las soluciones apropiadas. Alrededor de una poltica pblica existe la

constitucin de un sistema de actores jerarquizado, donde los

mediadores tienen la parte ms influyente en razn de su apego comn
al referencial
El inters principal de esta aproximacin reside entonces en este
arreglo entre la dimensin simblica y los procesos concretos que
definen la naturaleza dual de las polticas pblicas. De una cierta
manera, en este esquema conceptual, la emergencia de mediadores
corresponde a la cristalizacin ms o menos efmera del sistema de
actores alrededor de imgenes y de normas compartidas, que legitiman
la toma de decisin y la implementacin de las polticas pblicas.
Se puede entender a las polticas pblicas a la manera de los
paradigmas cientficos de Kuhn, a fin de intentar una explicacin del
papel de las polticas pblicas en el proceso de categorizacin cognitiva
y de construccin social de la realidad4 en el seno de un espacio
marcado por una asignacin de recursos y/o el ejercicio de la coercin
legtima.
Un paradigma comprende cuatro elementos: principios
metafsicos generales, hiptesis, metodologas e instrumentos
especficos [] de la misma forma que para Kuhn slo hay una
verdadera ciencia normal en presencia de un paradigma, slo hay una
poltica pblica normal cuando estos cuatro elementos conforman un
sistema. un paradigma no es solamente una imagen social, sino un
conglomerado de elementos cognitivos y prcticos que estructuran la
actividad de un sistema de actores, que lo hacen coherente y durable
Para el caso de las polticas pblicas, la nocin de principios
metafsicos generales corresponde bastante bien a lo que Jobert y
Muller llaman referencial, o lo que Merrien designa como paradigma
societal. Los principios generales integran, en efecto, algunas
indicaciones abstractas relativamente simples sobre los modos de
funcionamiento de la sociedad y, ms especficamente, del campo
poltico. Ellos constituyen, de cierta manera, una (o un conjunto de)
meta-imagen(es) social(es) colectivamente legtima(s). En vez de
atribuirse la divisin global/ sectorial, definida por Jobert y Muller, se
considerar una distincin fundada sobre el grado de abstraccin de las
imgenes y normas consideradas. Los principios metafsicos generales
designan as esta parte del referencial que abarca las operaciones ms
generales de categorizacin y de definicin de la realidad, y, en
consecuencia, son distintas de las normas de accin apropiadas
El conjunto de estas representaciones forman constructos
sociales, que se deducen y se comprenden por una doble referencia a
las imgenes anteriormente legtimas y al estado de las relaciones de
fuerza en el sistema de actores dado

El conjuntos de axiomas, hiptesis o razonamientos que

establecen un vnculo entre el sistema simblico y el universo concreto,
corresponde (en las polticas pblicas) a una fraccin del referencial,
gracias a la cual los actores aclaran sus marcos generales de
comprensin del mundo en sus comportamientos al definir qu tipos de
operaciones o de acciones les parecen satisfactorias y/o legtimas.
Aplicar el nivel de la metodologa a las polticas pblicas implica
definir los tipos de relacin que se consideran los ms apropiados en un
caso especfico, entre el Estado y el sector concernido. Esta nocin
parece abarcar entonces posturas tales como la coercin, la mediacin o
la concertacin. Si se consideran legtimas las autoridades pblicas, la
actualizacin de tales metodologas supone entonces analizar las
elecciones hechas entre consulta de los actores sociales, la investigacin
explcita de un compromiso o bien la preferencia por una relacin de
fuerza entre Estado y sociedad civil. Algunos indicadores pueden a este
respecto facilitar la identificacin de los mtodos adoptados, como el
grado de institucionalizacin de los ciudadanos concernidos en el
aparato poltico-administrativo, las movilizaciones adoptadas por los
actores, as como los tipos de medidas tomadas por el Estado.
En la accin pblica, los dispositivos instrumentales son
numerosos: el discurso, el voto de una ley y/o la creacin de una
institucin especfica. la relacin entre este ltimo nivel instrumental y
los otros elementos constitutivos de una poltica pblica no es unvoca.
El conjunto de la matriz disciplinaria no est jerarquizado de manera
necesaria en provecho de normas globales que enmarcaran juicios
restringidos, determinando ellos mismos los mtodos y los instrumentos
apropiados. De hecho, los cambios rutinarios o los efectos perversos de
medidas a priori benignas pueden entraar rupturas a otros niveles,
conmocionando las representaciones dominantes y/o necesitando la
adopcin de nuevas estrategias
Ejemplos concretos: Jobert (1994) asla las imgenes o normas
globales dominantes hoy: la lgica de mercado. Urfalino (1993) estudia
la reconciliacin de la economa con la cultura, en las polticas
culturales. Setbon (1993) investiga las polticas pblicas adoptadas
alrededor del sida, y muestra que la definicin misma de la enfermedad
no es unvoca, depende de la estructuracin del sistema de actores.
Peter Hall (1984) estudia el surgimiento del paradigma neoliberal. Paul
Sabatier (1999) centra su anlisis en el sistema de creencias en torno a
una causa (advocacy coalitions).
Muller, P. ESQUISSE DUNE THORIE DU CHANGEMENT DANS
LACTION PUBLIQUE Structures, acteurs et cadres cognitifs
El anlisis cognitivo de las polticas pblicas es un conjunto de trabajos
que destacan la investigacin explicando la acusacin exclusivamente

en trminos de confrontacin de intereses []para entender cmo los

diferentes actores involucrados en la formulacin e implementacin de
polticas se enfrentan a sus intereses especficos , debe colocar estos
conjuntos de actores en un proceso ms amplio (y ms complejo) en el
que van a participar en la construccin de los marcos cognitivos y
normativos que constituyen un nivel relevante para entender la accin
pblica
El proceso de produccin de referentes es una tentativa,
constantemente renovada, de produccin de alteridad de la sociedad
referente a s misma. Esto es por definicin, imposible. Esto explica la
construccin necesariamente circular del referente. A la vez que es
producida por los actores y es vinculante para ellos como marco
interpretativo del mundo exterior, sino a la sociedad, al menos ms all
de las estrategias locales o los actores individuales o colectivos
sectoriales.
La referencia global es la sensacin de espacio que le permitir superar,
en cierta medida, la situacin de hiper-opcin (situacin de eleccin
entre opciones que no estn dentro del mismo espacio de significado),
ya que define los valores, las normas y relaciones causales que estn
surgiendo como un marco cognitivo y normativo para los actores
involucrados en la confrontacin de intereses
La referencia no es una estructura lquida compuesta de creencias,
mitos o formas retricas. Obviamente hay creencias, mitos y retrica,
pero el inters del concepto es ir ms all. La referencia es una
estructura cognitiva y normativa que integra las creencias de los
agentes en un contexto ms amplio sectorial y/o global-.
La referencia es una herramienta de articulacin entre el nivel de las
estructuras sociales y el nivel de las estrategias de los actores: relacin
sectorial global expresa el peso de este tipo de estructuras que se refleja
en un cierto mundo.
La referencia es una forma particular de la ideologa, en la medida en
que se refiere no a una visin del mundo en general, sino a una visin de
una accin poltica, de la direccin de sociedad.
Muller, 2000.
La accin pblica tiene dos dimensiones que estn irreductiblemente
ligadas al proceso de implementacin de sentido sobre lo real. Una
dimensin cognitiva, en cuanto que sirven para construir
interpretaciones de la realidad. Y otra dimension que permite definir
modelos normativos.

El anlisis cognitivo de las polticas pblicas est ligado a la dimensin

del poder. El proceso de formulacin y de imposicin de la interpretacin
de la realidad (referenciales) siempre est relacionado con las
identidades colectivas.
El anlisis cognitivo de las polticas pblicas tiene dos objetivos: integrar
la dimensin de lo global destacando el papel de los actores en el
proceso de construccin de los marcos de interpretacin; y por otra
parte la aplicacin prctica de una dialctica entre lo global y lo
sectorial.
Muller y Jobart, LEtat en action.
Existen dos tipos de polticas pblicas: sectoriales, que intentan manejar
la relacin en un rea particular; y el informe global sectorial (RGS), que
intentan manejar la sociedad en su conjunto.
El RGS es transformado en intervencin pblica en funcin de la imagen
que representa para los actores relevantes. Surge, entonces, la pregunta
de cmo se construye esta imagen (referencial), quin es el responsable
de la construccin del referencial. Esta ltima interrogante interroga
sobre las relaciones de poder al interior de determinado sector.
Resume su perspectiva con el siguiente diagrama:

El referencial sectorial es la representacin con la cual un determinado

sector representa su lugar y su papel en la sociedad. Es la imagen
dominante de un sector, una disciplina o profesin. El primer efecto de
esta representacin es marcar los lmites con otros sectores, segn los
mecanismos socioeconmicos dominantes. La estructura de la
competencia de las distintas lites del sector crean el referencial
sectorial.
El referencial general tiene que ver con la imagen social de toda la
sociedad, es decir con la representacin global en torno a la cual se

ordenan y priorizan las diferentes actuaciones sectoriales. No es una

imagen coherente, es ms bien una suma de imgenes construidas
desde distintos sectores. Es por lo tanto contradictoria, dado que la
reproduccin social es en s un fenmeno contradictorio.
El referencial es una imagen de la realidad social construida a travs del
prisma de la hegemona (RGS). Es una imagen codificada de la realidad,
que tiene efector tangibles, sin hacerse transparente. Es decir, que
oculta la forma de la hegemona. De ah la importancia de identificar
cmo se construyen los referenciales, bajo qu cdigo social, a beneficio
de quin.
Los mediadores tienen una doble funcin: decodifican los referenciales,
hacindola inteligible para los actores involucrados, a travs de una
filosofa de la elaboracin de la accin; y recodificar los referenciales,
tomando accin sobre lo real, es decir sobre los estndares polticos y
los criterios de intervencin. El papel de los mediadores es cambiar y
legitimar una nueva jerarqua de normas. Es fundamentalmente una
funcin intelectual, en el sentido gramsciano.