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Con el apoyo de
San Martn:
Un viaje a la otra orilla
Es una publicacin de:
Grupo Propuesta Ciudadana
Presidenta del Directorio: Molvina Zeballos

Direccin: Calle Len de la Fuente 110,
Magdalena del Mar, Lima 17.
Telfonos: 613-8313 / 613-8314
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Elaboracin de contenidos:
Eduardo Balln
Marisa Glave
Correccin de estilo: Marusia Ruiz-Caro
Edicin de publicacin: Nelly Carrasco
Diseo y diagramacin: Mario Popuche
Impresin: Punto&Grafa SAC
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Telfonos: 332-2328 / 332-0191
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca
Nacional del Per N 2015-06420
1ra. Edicin
Tiraje: 500 ejemplares
Lima, mayo del 2015
Con el apoyo de:
Contenido
A manera de introduccin
1 La reforma institucional como herramienta

2 La importancia de una adecuada gestin presupuestaria y financiera
3 Un plan de desarrollo como instrumento neurlgico para responder a
las necesidades ciudadanas y organizar la gestin
4 Gestin territorial orientada a resultados

5 Aprovechamiento de las potencialidades de San Martn, la importancia
de las cadenas productivas y el desarrollo de infraestructura
6 Importancia de la integracin y articulacin interregional

7 Limitaciones y desafos a ser enfrentados
Bibliografa
9
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17
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25
31
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35
San Martn: Un viaje a la otra orilla
A manera de introduccin
En una de las orillas del ro Alto Huallaga se encuentra el valle del Monzn, una de las principales zonas cocaleras del pas, tanto por la extensin del rea cultivada como por los niveles de
produccin de la hoja de coca. En la otra orilla
est la regin San Martn que, si bien tuvo cerca
de dos mil hectreas sembradas de coca en el
ao 2010, representa como mximo el 3% del
suelo cultivado a nivel nacional.1 En esta orilla
del Huallaga y en los valles del ro Mayo, los agricultores sanmartinianos han privilegiado otros
productos, como el caf, el cacao, el pltano y el
palmito. Asimismo, en alianza con capitales privados han desarrollado cultivos como la palma
aceitera y han integrado eslabones de la cadena
productiva de sus principales productos con resultados sorprendentes.
La experiencia de gestin en San Martn entre
los aos 2007 y 2013 se percibe nacionalmente como exitosa. Exhibe resultados importantes
que destacan en relacin con otras gestiones
descentralizadas, particularmente frente a otras
regiones andino-amaznicas donde, en los ltimos veinte aos, el narcotrfico y la minera
ilegal han logrado hegemona. Qu ocurri en
esta regin para que su desarrollo econmico,
social, cultural e institucional haya sido diferente? Por qu distintos analistas y medios hablan
frecuentemente del milagro de San Martn?2
San Martn muestra indicadores sorprendentes.
Entre los aos 2006 y 2011, el aumento del ingreso de los trabajadores en el departamento
fue de 115% frente al 46% nacional y el incremento del empleo adecuado fue de 185% frente al promedio nacional de 82% en el mismo
perodo. Las cifras de pobreza extrema cayeron
a razn de 3,3% al ao y las de pobreza total lo
hicieron al 8% anual; en ambos casos duplicaron la reduccin que se registr a nivel nacional. Mientras tanto, la agricultura, el sector ms
importante de la regin, tuvo un crecimiento
anual de 6,5%, el ms alto del pas. La produccin de cacao, uno de los ejes econmicos de
la regin, se increment en 252% y duplic su
participacin en la produccin nacional. Estos
resultados se lograron pese a que San Martn
ocupa el lugar nmero 20 en cuanto al presupuesto pblico por habitante y cuenta con el
31% de menores recursos por habitante que el
promedio del Per.
En este ensayo, fruto de la revisin de los principales estudios y documentos elaborados sobre
la regin, as como de distintas entrevistas a los
responsables del Gobierno Regional y a lderes
sociales, queremos mostrar los elementos ms
destacables de este caso y explicar que, ms que
ante un milagro, estamos frente a un proceso
sostenido de desarrollo regional, integrado y potenciado por la gestin gubernamental reseada, del cual esperamos rescatar lecciones tiles
para otros territorios.
El caso que estudiamos presenta una combinacin interesante de progreso en indicadores
econmicos y de desarrollo social, a diferencia
de otras experiencias en las que el incremento
del producto bruto interno (PBI) y la reduccin
de la pobreza monetaria no aparecen acompaados de mejoras en los niveles educativos o en
la calidad y el acceso al servicio de salud. San
Martn parece ser uno de los pocos casos que
combina ambos aspectos.
As, el PBI regional pas de 1819008 millones
de soles en el ao 2006 a 4467595 millones de
1 La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNDOC) reporta para el ao 2010 un total de 61200 hectreas cultivadas de
hoja de coca en todo el pas, mientras que el Gobierno Regional de San Martn informa para el mismo ao 1725 hectreas cultivadas
en el departamento. Para el ao 2012, UNDOC seala una reduccin a 1238 hectreas productoras de coca en la regin.
2 Recuperado de: http://semanaeconomica.com/article/economia/macroeconomia/41750-san-martin-del-milagro-al-modelo/
soles en el 2013. Crecimiento similar tuvo el acceso al crdito segn cifras del Banco de Crdito
del Per: se pas de colocaciones por 534 millones de soles en el ao 2007 a 1810 millones de
soles en el 2013. Un dato que grafica adicionalmente el dinamismo alcanzado por la regin es
el nmero de arribos (de viajeros) a la regin,

que pas de 200169 el ao 2007 a 621019 el
2013. El cuadro a continuacin muestra el aumento del valor agregado bruto de la regin por
tipo de actividad; toma el ao 2006 como ao
base y lo compara con el ao 2013.
Cuadro 1: Valor agregado bruto por tipo de actividad (en miles de soles)
Actividad
Agricultura, ganadera, caza y silvicultura
Pesca
2006
2013
534 474
1 266 387
300
2 747
49
42 976
Manufactura
246 764
499 532
Electricidad
16 690
28 992
Construccin
93 788
497 440
Comercio
237 030
607 722
Transportes y comunicaciones
113 225
138 322
88 286
148 683
Minera
Restaurantes y hoteles
Servicios gubernamentales
221 874
138 301
Otros servicios
266 528
1 096 493
1 819 008
4 467 595
Total
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), 2014.
A la par que incentivaba la produccin, y desde que recibi competencias y funciones en

educacin por efecto del proceso de descentralizacin, el Gobierno Regional de San Martn
desarroll polticas de mejora de aprendizajes
e inversiones en las condiciones fsicas de la
escuela en el marco de su Proyecto Educativo
Regional que combina tres enfoques: (i) gestin democrtica descentralizada; (ii) personas competentes, creativas y crticas; (iii) identidad amaznica fortalecida. El objetivo fue
convertir la educacin en un medio para el de-
sarrollo sostenible, que formara personas competitivas, que integrara ciencia y tecnologa
con la identidad amaznica, con valores humanos fundamentales y con el enfoque de gnero,
en un ambiente inclusivo y de paz social. Como
resultado del esfuerzo desplegado, la regin
exhibe hoy, por ejemplo, un incremento significativo en sus indicadores de rendimiento:
ha alcanzado una mejora de 317% en comprensin lectora y de 268% en razonamiento matemtico segn cifras del Ministerio de
Educacin.3
Cuadro 2: Resultados porcentuales de las Evaluaciones Censales de Estudiantes (2007 y 2013)

Materia
2007
2013
Comprensin lectora
6,4
26,7
Razonamiento matemtico
3,8
14,0
Fuente: Ministerio de Educacin 2007 y 2013.
El proceso se inici con la reorganizacin de

la Direccin Regional de Educacin (DRE) y la
construccin de un mapa de competencias que
responda a la diversidad, la territorialidad, la
3 http://umc.minedu.gob.pe
inclusin y a los derechos de estudiantes y docentes. Solo entre los aos 2012 y 2013, a travs
del programa presupuestal Acceso a la Educacin Bsica Regular, la DRE gener una cartera
de 44 proyectos por alrededor de 250 millones

de soles cifra que supera histricamente la
cartera de proyectos para mejorar los servicios educativos con la calidad que deben brindar las instituciones educativas del nivel inicial
en la regin. Los proyectos se organizaron en
corredores educativos para que desarrollaran
una propuesta educativa articulada al Proyecto
Educativo Regional.
En materia de salud se constituy el Sistema
Sanitario Regional y se implement la mejora y
el equipamiento adecuado de todos los centros
mdicos; se formul un plan de inversin multianual para nueve hospitales estratgicos viables, por un monto de 772 millones de soles, de
los cuales se encuentran en ejecucin los hospitales de Moyobamba y Tarapoto, ambos por 257
millones de soles.
Seguramente, una de las cifras ms apropiadas
para reflejar la mejora en las condiciones de
vida es la reduccin de la desnutricin infantil.
En el ao 2009, San Martn presentaba 28,2%
de nios y nias menores de 5 aos con desnutricin (5 puntos por encima del promedio nacional); en el ao 2013, el porcentaje se redujo
a 15,9%, por debajo del promedio nacional, que
fue de 16,3%.

El presente informe pone especial atencin en
la capacidad de planificacin y ejecucin de polticas, programas y proyectos que el Gobierno
Regional desarroll en articulacin con otros actores. Centrar el anlisis en el trabajo realizado
entre los aos 2007 y 2014 permite una aproximacin a este proceso desde uno de los actores
institucionales clave, el Gobierno Regional, sin

pretender desmerecer el rol que otros actores
jugaron en este cambio.
Creemos que la regin San Martn de hoy es el
resultado de un proceso que trasciende un estilo
de gestin regional, en temporalidad y en capacidad, pero que ha tenido en ella a un promotor
y canalizador de iniciativas, que tuvo el acierto
de recoger y aprovechar la historia anterior y los
procesos en curso en el departamento.
Tal como nos sealaron distintos funcionarios
del Gobierno Regional y tambin varios lderes
sociales en el trabajo de campo, una clave del
xito de la gestin del perodo sealado no fue
importar miradas de desarrollo sino empatar con
las expectativas construidas en la regin dcadas
atrs. Desde los aos setenta, la mirada de la sociedad sanmartiniana estuvo puesta en el desarrollo productivo agropecuario, pero la ausencia
de un Estado slido recordemos que la institucionalidad pblica es relativamente reciente
y que otras entidades controlaron tradicionalmente la economa y la sociedad tanto como
la irrupcin del narcotrfico y la violencia poltica
frustraron el proyecto regional en formacin.
Durante la segunda mitad del siglo XX, en San
Martn se produjeron tres fenmenos paralelos. El primero fue el incremento poblacional;
la regin recibi un flujo migratorio alto y se
convirti en una regin pluricultural, que articul distintas experiencias y fue tejiendo una
nueva identidad, andino-amaznica, propia de
la regin. El segundo, al igual que en la mayora
de las regiones del pas, fue la articulacin de
Formacin de una
identidad regional
Proceso
migratorio
Formacin de un
proyecto poltico
regional
Frentes de
defensa
Formacin de un
proyecto de
desarrolo regional
Cuadros tcnicos,
onG y
Cooperacin
Procesos simultneos
Grfico 1: Un proyecto en el tiempo
su clase poltica y dirigente en frentes de defensa que reclamaban al Estado mayor presencia
en sus territorios y la implementacin de proyectos para el desarrollo local. El tercero, una
caracterstica peculiar de San Martn, fue que
los frentes articulaban cuadros polticos con
propuestas tcnicas provenientes de organizaciones no gubernamentales (ONG) de desarrollo y de los proyectos especiales que se desarrollaron con el apoyo de la cooperacin internacional los cuales, entre otras cosas, alentaron
desde dcadas atrs proyectos de desarrollo
alternativo en sustitucin del cultivo de la hoja
de coca.
Muchos de los cuadros tcnicos y polticos de

la gestin regional analizada provienen de estas
experiencias. Nutridos por esta tradicin reformaron el Gobierno Regional para tener una organizacin que aportara al desarrollo regional.
Para entender este viaje hacia una orilla diferente de aquella de las regiones vecinas a San
Martn, el informe busca dar cuenta de algunos
elementos centrales en el mapa construido en
la regin y capitaneado en el perodo analizado
por el Gobierno Regional de San Martn. El mapa
est compuesto de seis captulos. El primero,
destinado a evaluar las condiciones de la nave
institucional, recoge los elementos ms saltantes del proceso de reforma institucional que emprendi San Martn entre los aos 2007 y 2013
para generar condiciones en la administracin
regional que le permitieran asumir plenamente
las nuevas funciones transferidas fruto del proceso de descentralizacin.
Una gestin que responde a los intereses de sus

ciudadanos usa los instrumentos de planificacin
que tiene a la mano en particular, el plan de
desarrollo concertado y articula el plan a los
procesos y visiones regionales construidas aos
atrs. Como resultado surge la preocupacin por
una adecuada gestin presupuestaria y financiera, la cual se revisa en el segundo captulo. En el
tercero destacamos la importancia del Plan de
Desarrollo Concertado de San Martn, como herramienta para construir un orden deseado. En
este proceso fue estratgico el (re)conocimiento
de las condiciones fsicas, biolgicas, sociales y
econmicas del territorio como parte del proceso de ordenamiento territorial que se impuls,
tal como se muestra en el cuarto captulo. En el
captulo cinco se aborda la forma como los actores econmicos y productivos aprovechan las potencialidades del territorio y el rol del Gobierno
Regional en este proceso. Finalmente, el captulo
sexto presenta la apuesta de San Martn por una
integracin macrorregional.
Cerramos este ensayo con una seccin que resume algunos de los desafos pendientes, porque si bien es cierto que la regin San Martn
ha avanzado significativamente, no es menos
cierto que subsisten limitaciones, inequidades
y desigualdades que pueden afectar su futuro.
De lo que se trata, tal como lo hicieran las ltimas gestiones, es de aprovechar lo avanzado
y de mejorar los instrumentos desarrollados, en
la medida que desarrollo y construccin de institucionalidad siempre son procesos inacabados
y perfectibles.
1.
La reforma institucional como herramienta
Uno de los factores de xito de la gestin regional fue adaptar su estructura organizativa a los
retos que se asuman con el proceso de descentralizacin y apropiarse de las funciones transferidas a fin de darles una lgica territorial y trascender as el tradicional funcionamiento sectorial. En esa perspectiva, la gestin implement
un conjunto de reformas que partieron de un
enfoque claro: generar una conducta institucional y un proceso de modernizacin institucional
que gobierne, no que administre, en los que el
Gobierno Regional era la Autoridad.
Tal como sealaron los entrevistados es importante subrayar que la premisa gobernar y no administrar que gui a la gestin regional supuso
la articulacin del plano tcnico con el poltico
y la reforma institucional fue una herramienta ms que un fin en s misma. La articulacin
entre lo tcnico y lo poltico permiti al equipo
de gestin tener una relacin permanente con

los consejeros regionales cuerpo poltico de
la gestin que tuvo un claro rol de direccin,
en un marco de respeto por el componente tcnico. La figura que articulaba ambos planos fue
la Presidencia Regional, que valor el trabajo de
ambos espacios.
A partir del ao 2002, los gobiernos regionales
de todo el pas recibieron un conjunto de competencias y funciones nuevas, que venan acompaadas de viejas estructuras, creadas dcadas
atrs, pensadas como instrumentos operativos
desconcentrados de los sectores priorizados por
el Gobierno Nacional. As, los nuevos gobiernos
descentralizados deban convivir entre una vieja
herencia y la nueva perspectiva que se les presentaba. Entre los principales problemas que
deba enfrentar la reforma institucional en el
caso de San Martn resaltaban los siguientes:
Problemas que deba enfrentar la reforma

Las gerencias de lnea eran muy dbiles frente a las direcciones regionales e incapaces de conducir, disear y monitorear
polticas, programas o acciones.
Las direcciones regionales eran muy desiguales entre s: Agricultura tena 12 agencias, adems de rganos de asesoramiento
y de administracin, frente a otros sectores que no tenan ms que la oficina central.
Las direcciones regionales sectoriales estaban organizadas por tipo de intervencin; las multisectoriales se organizaban
por subsector.
Los rganos y organismos descentralizados eran muy dbiles, territorialmente desiguales y con un alto porcentaje de
personal de apoyo, no experto en temas sustantivos.
Las direcciones regionales grandes tenan rganos que duplicaban funciones que dependan de otras gerencias (un caso
claro era el aspecto ambiental). Tenan tambin rganos que realizaban funciones que podan ser tiles para toda la
gerencia o incluso para todo el Gobierno Regional.
Muchas de las unidades creadas no contaban con personal.
Solo algunas direcciones regionales tenan instancias consultivas con actores regionales.
Fruto de la reforma se establecieron cuatro gerencias, adems de la Gerencia General Regional, encargadas de dirigir las principales lneas
de gestin:
Gerencia Regional de Planeamiento y Presupuesto: gerencia estratgica que combina la
planificacin de la gestin, la asignacin del
presupuesto y la evaluacin y aprobacin de
los proyectos de inversin. Su creacin permi-
te que los instrumentos de planificacin plan

de desarrollo concertado (PDC), plan estratgico institucional (PEI), entre otros sean la gua
para la asignacin del presupuesto, cosa que
no ocurre, por ejemplo, en el Gobierno Nacional, donde el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan), encargado de la planificacin del desarrollo nacional, carece de opinin vinculante en el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) que asigna el presupuesto.
Gerencia Regional de Desarrollo Econmico:

rene las funciones y estructuras burocrticas
de las Direcciones Regionales de Agricultura,
Energa y Minas, Produccin y Comercio Exterior y Turismo, y las integra bajo una sola
estrategia de desarrollo territorial, con una
lgica de complementariedad.
Gerencia Regional de Desarrollo Social: asume las competencias y equipos de las antiguas
Direcciones Regionales de Educacin, Salud,
Trabajo y Promocin del Empleo y Vivienda,
Construccin y Saneamiento. Es la encargada
del desarrollo humano y se enfoca en los servicios que brinda el Gobierno Regional para
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Es la gerencia que tiene el mayor nmero de
unidades territoriales, pues cada una de estas
direcciones, en particular Salud y Educacin,
cuenta con una red de oficinas encargadas de
prestar servicios. Por ello hay diez Unidades
de Gestin Educativa Local (UGEL) y 10 Redes
de Salud adscritas a esta gerencia.
10
Gerencia Regional de Infraestructura: incorpora a la Direccin Regional de Transportes y

Comunicaciones y es la responsable de disear un nmero importante de proyectos de
inversin para superar la brecha de infraestructura de la regin.
Adicionalmente, la nueva estructura tiene tres
rganos desconcentrados, que actan con autonoma relativa: (i) la Autoridad Ambiental Regional, que cuenta con una Direccin Ejecutiva de
Gestin Territorial y que ha significado un cambio importante en la gestin ambiental en una
regin como San Martn, biolgicamente rica a
la par que amenazada por el avance de la deforestacin; (ii) el Proyecto Especial Alto Mayo,
como unidad ejecutora presupuestal encargada
del desarrollo humano y enfocada en los servicios que brinda el Gobierno Regional para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos; (iii) el
Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo,
como unidad ejecutora presupuestal.
Tener solo cuatro gerencias, adems de la Gerencia General, permiti que se consolidara un
equipo de direccin con funciones claramente
diferenciadas y facilit que los gerentes fueran
verdaderos gestores con liderazgo. El estilo de
gestin implementado permiti afirmar los siguientes rasgos bsicos, tal como se pudo observar en las entrevistas a los funcionarios: (i)
gerentes-gestores con liderazgo; (ii) una gestin
basada en una visin de largo plazo; (iii) la generacin de conocimientos de gestin pblica y de
una escuela de formacin porque se aprenda
haciendo; (iv) la meritocracia como principio, es
decir el premio al desempeo, al esfuerzo y al
compromiso con las metas trazadas por la gestin. Un requisito para los gerentes era haber
sido evaluados por la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (Servir).
Desde abajo se construy un equipo de gerentes pblicos y se crearon oportunidades para
la gente. Se hace academia en el Gobierno Regional. No es espontneo; es una construccin
desde abajo de larga duracin; varios venimos
de la poca de los ochenta. Pero la invitacin a
formar parte del Gobierno Regional pas primero porque furamos evaluados por Servir, para
demostrar que tenamos las capacidades de gestin necesarias. (Taller de valoracin de resultados de gestin 2014).
A continuacin, presentamos el organigrama

estructural actual del Gobierno Regional de San
Martn, aprobado por Ordenanza Regional 0032013-GRSM/CR.
La reforma institucional fue planificada desde el

inicio de la gestin, pues se la consider un elemento fundamental para el xito de esta ltima.
En el Plan de Desarrollo Concertado 2008-2015
se puede notar que una de las prioridades es el
eje mejorar y fortalecer la institucionalidad del
departamento de San Martn, con cinco estrategias: (i) fortalecer los espacios de participacin;
(ii) implantar un sistema de informacin; (iii) potenciar las habilidades y capacidades del recurso
humano de la sede institucional; (iv) disear e

implementar un sistema de gestin administrativo; y (v) mejorar el grado de representatividad
del Gobierno Regional.
Entre los aos 2009 y 2010 se defini una estrategia de rediseo institucional de carcter integral
en tres etapas, las que fueron implementadas hasta el ao 2014. El cuadro siguiente muestra cada
una de las etapas junto a los elementos de avance.
Cuadro 3: Etapas de la reforma institucional

Etapa de reforma institucional
Avance4
Primera: Rediseo de las funciones de

los rganos directivos, consultivos, de
apoyo, asesoramiento y lnea del Gobierno
Regional (niveles superiores de la organizacin) y adecuaciones a la estructura de
la organizacin que se derivaron del rediseo.
2010: aprobacin del reglamento de organizacin y funciones (ROF). Aclara

roles y funciones de los rganos del Gobierno Regional. Convirti a las direcciones regionales sectoriales del Gobierno Regional en rganos de lnea
de sus respectivas gerencias regionales.
Segunda: Rediseo de las funciones de

los rganos especializados del Gobierno
Regional (gerencias y direcciones regionales y sus unidades orgnicas o funcionales constitutivas) y adecuaciones a la
estructura de la organizacin que se derivaron del rediseo.
Diagnstico de la situacin de las gerencias de lnea y de las direcciones

regionales.
Tercera: Rediseo de las funciones de los

rganos desconcentrados responsables
de la operacin y entrega a la poblacin
de los bienes y servicios pblicos de responsabilidad regional, y adecuaciones a la
estructura de la organizacin que se derivaron del rediseo.
2013: primera experiencia piloto de articulacin de los rganos desconcentrados regionales con sede en la provincia de Tocache, bajo la coordinacin
de la Gerencia Territorial Alto Huallaga.
2011: aprobacin del ROF de la Autoridad Regional Ambiental (ARA).

2012: nuevo cuadro de asignacin de personal (CAP) y nuevo clasificador
de cargos del Gobierno Regional. En parte, la modificacin se debi a la
reubicacin de las direcciones regionales en la sede central en Moyobamba.
2013: actualizaciones del ROF y del CAP. La actualizacin del ROF se hizo
en dos sentidos: i) concentrar el diseo, la conduccin y la evaluacin de
las polticas regionales, y fortalecer la articulacin intersectorial y ii) desconcentrar la prestacin de los servicios pblicos regionales y fortalecer su
articulacin territorial.
Esta reforma tiene elementos clave de gestin

que han permitido el trabajo coordinado con un
enfoque territorial claro a la par que con especializacin en la prestacin de servicios. Al respecto
queremos rescatar los siguientes elementos:
Eliminacin de la duplicidad de funciones.
Esta estrategia combina la concentracin de
funciones de diseo, conduccin, articulacin
y evaluacin en las gerencias de lnea y rganos de soporte con la descentralizacin de
las acciones especializadas. Veamos algunos
ejemplos:
Direcciones regionales reestructuradas:
cada una de las direcciones regionales contaba con una estructura funcional pensada
desde la lgica sectorial. Por ejemplo, la Direccin Regional de Salud tena personal especializado en asesora legal, responsables
administrativos, incluso unidades ejecutoras
autnomas. Lo mismo ocurra con la Direccin Regional de Educacin. En tanto ambas
forman parte hoy de la Gerencia de Desarrollo Social, en la medida de lo posible se han
concentrado las funciones de soporte en la
gerencia de lnea y se han dejado las funciones especializadas y sustantivas en las direcciones regionales, lo que permite dedicar la
atencin del personal a la mejora en la prestacin de los servicios. Este mismo proceso se
ha implementado en la Gerencia de Desarrollo Econmico que tambin articula a varias
direcciones regionales.
4 Cuadro elaborado a partir de informacin contenida en el documento de trabajo del Gobierno Regional de San Martn (2013b).
11
Sistema de control central: se ha constituido el rgano Regional de Control Institucional que permite un control ms consistente y
que articula el trabajo y las plazas disponibles
de las unidades de control que antes estaban
adscritas a las direcciones regionales.
12
Autoridad Regional Ambiental con rectora: cada una de las direcciones regionales
responsable de ejecutar algn tipo de proyecto que supusiera impacto ambiental en el
territorio tena un responsable de control de
impacto ambiental. Hoy, la ARA evala la accin de todo el Gobierno Regional y define las
polticas centrales en materia ambiental.

Creacin del sistema de planeamiento: la
informacin es clave para el seguimiento y
monitoreo de la gestin, por eso, el personal
de las direcciones regionales que antes se encargaba de recabar informacin y de enviarla
a las oficinas nacionales de los ministerios a
los que respondan, hoy est articulado en la
Gerencia Regional de Planeamiento y Presupuesto, que ha concentrado la informacin y
estandarizado los mecanismos de recoleccin
de datos.
Caso Salud:5 La Direccin Regional de Salud redujo considerablemente el personal, dej de
ser unidad ejecutora y, por tanto, no requera
de responsables de administracin; qued a
cargo nicamente del diseo y seguimiento de
polticas de salud y se traslad a la capital, Moyobamba.6 El equipo mdico se distribuy de la
siguiente manera:
Sede central: provincias de Moyobamba y Rioja.
Subregin Bajo Mayo: provincias de San Martn, Lamas, Picota y El Dorado, con sede en la
ciudad de Tarapoto.
Oficina Zonal Huallaga Central: provincias de
Mariscal Cceres, Bellavista y Huallaga, con
sede en la ciudad de Juanju.
Oficina Zonal Alto Huallaga: provincia de Tocache, con sede en la ciudad del mismo nombre.
Coordinacin y articulacin gerencial. La integralidad de las polticas ha sido clave en la

gestin de San Martn; se ha construido una
visin conjunta, de equipo, con una estrategia compartida. La articulacin del trabajo en
distintos niveles funcionales tambin ha sido
relevante, lo cual se evidencia en los siguientes cambios:
De la alta direccin: se ha instituido un Directorio de Gerentes, convocado por el presidente regional, que da seguimiento a la
gestin regional y define las grandes lneas de
trabajo.
De unidades en las gerencias de lnea: se
han creado los Comits Gerenciales de Coordinacin en cada una de las gerencias para
institucionalizar la articulacin del trabajo
dentro de las mismas y romper as el funcionamiento anterior de compartimentos estancos que era herencia del trabajo sectorial del
que provenan las direcciones regionales. El
ejemplo ms saltante es el de la Gerencia de
Desarrollo Econmico que ha convertido a las
Agencias Agrarias, dependientes de la Direccin Regional de Agricultura, en Agencias de
Desarrollo Econmico, mediante las cuales se
brinda asistencia en todos los ejes de trabajo
que articula la gerencia.
De las oficinas y dependencias que brindan servicio en un mismo territorio: esta es
la ltima innovacin de gestin y est an en
fase de prueba para la creacin de gerencias
territoriales. Se han constituido Comits Territoriales de Coordinacin para supervisar el
trabajo de todas las reas que brindan servicios en las subzonas en las que se ha dividido
el territorio regional.
Esta lgica de articulacin y coordinacin est
muy presente en los funcionarios del Gobierno
Regional. En el trabajo de campo se plante, por
ejemplo, que un enfoque de desarrollo sostenible
supone el trabajo conjunto de la autoridad am-
5 Sntesis de la informacin contenida en la publicacin del Congreso de la Repblica (2010).

6 La direccin estaba en Tarapoto, ciudad que por su dinmica econmica y social tiene ms desarrollo que Moyobamba.
biental, encargada de la gestin ambiental, con la

Gerencia Regional de Desarrollo Econmico. Lo
mismo puede verse en el desarrollo del Programa
de Acciones Integrales para Mejorar la Nutricin
Infantil (PAIMNI), que entiende la desnutricin
como un fenmeno que va ms all de la salud.
PAIMNI es un programa que busca lo siguiente:

i) mejora de la ingesta de nutrientes y micronutrientes de menores de 5 aos y gestantes; ii)
prevencin de enfermedades y promocin de la
salud con nfasis en menores de 5 aos y gestantes; y iii) manejo de las enfermedades.
El programa parte de un enfoque de multicausalidad: no es un problema solo de salud sino que
tiene condicionantes subyacentes (condiciones
de vida) que deben ser abordados.
Tiene una cudruple estrategia de articulacin:
Articulacin del trabajo del Gobierno Regional
con la cooperacin internacional de USAID,
para compatibilizar estrategias y componentes.
Articulacin del trabajo con gobiernos locales
como parte de la articulacin intergubernamental. Se trabaja con 37 municipalidades distritales, 32 de las cuales han aprobado ordenanzas en el marco del PAIMNI.
Articulacin del trabajo en centros de salud y
en centros educativos con especial atencin en
la primera infancia (menores de 5 aos), con un
enfoque de educacin temprana.
Articulacin del trabajo con sociedad civil y comunidades. Creacin de Juntas Vecinales Comunales (384) y Comits de Desarrollo Social
(uno por distrito).
Fuente: Proyecto Municipios y comunidades saludables de
USAID.
Especial mencin en el estudio de la reforma

institucional merece la creacin de la Oficina
de Promocin de Derechos y Gnero, adscrita
a la Gerencia Regional de Desarrollo Social, que
ha permitido la articulacin de una poltica de
promocin de igualdad de oportunidades. En el
trabajo de campo se pudo constatar que el desarrollo de este enfoque ha sido sostenido y se ha
logrado que el Consejo Regional apruebe la Ordenanza Regional 005-2013-GRSM/CR que dispone institucionalizar la transversalizacin del
enfoque de gnero en todas las reas y en todos
los procesos de la gestin del Gobierno Regional
de San Martn. El concepto detrs de esta norma
es que sin enfoque de gnero no hay desarrollo.
La apuesta del Consejo Regional ha llevado a que
se incorpore el enfoque en la actualizacin del
PDC y del PEI. Incluso, la ltima reglamentacin
del Consejo de Coordinacin Regional, espacio
de participacin de la sociedad civil organizada,
cuenta con enfoque de gnero.
Con ayuda de distintas ONG, en el ao 2012 el
Gobierno Regional desarroll talleres de sensibilizacin para todos los funcionarios antes de
aprobar la mencionada ordenanza.7 El trabajo
de sensibilizacin se ha completado, tal como
se ha sealado, con la incorporacin del enfoque en todos los instrumentos de gestin. Esto
ha permitido que hoy, junto con el Ministerio de
la Mujer y Poblaciones Vulnerables, se busquen
presupuestos sensibles al gnero. Sin embargo,
a la fecha no se ha logrado que en el presupuesto participativo se prioricen proyectos vinculados a la agenda de gnero debido a la poca valoracin que la sociedad sanmartiniana an tiene
sobre esta.
Tal como nos expres una de las consejeras
regionales:
Nueva Amazona tuvo ms mujeres que hombres
en la lista a consejeros regionales; sin embargo, luego del proceso electoral la composicin
del Consejo Regional es de cinco mujeres frente a siete varones. Igual, somos ms que en el
anterior consejo, donde ramos solo dos mujeres. El problema de fondo es que el gnero no
vende polticamente, es ms una apuesta de
principios que una estrategia poltica. (Entrevista
a profundidad).
7 El Gobierno Regional de San Martn ha aprobado once ordenanzas que, de distinta manera, promueven el enfoque de gnero: desde
el reconocimiento del Da Internacional de la Mujer y el Da de la No Violencia de Gnero, pasando por polticas de promocin de
derechos sexuales y reproductivos, hasta fomento de la independencia econmica y la lucha contra la violencia en el hogar.
13
Las mejoras en la gestin fruto de la reforma institucional del Gobierno Regional de San Martn
lo colocaron en el primer lugar en el pilar institucional del ndice de competitividad regional
(Incore) 2013 del Instituto Peruano de Economa

(IPE); ello, adems de haber sido valorada como
la regin con menores ndices de corrupcin en
el Ranking 2013 de Ciudadanos al Da.
Cuadro 4. Pilar institucional del ndice de

competitividad regional (2013)
Grfico 3. Menor percepcin de corrupcin (2013)
Corrupcin
Costos burocrticos
2
16
San Martn
La Libertad
Piura
Ejecucin de presupuesto de inversiones
Uso adecuado de recursos pblicos
Conflictos sociales
Criminalidad
Arequipa / Tacna / Cusco
Seguridad
Tumbes / Hunuco
17
Madre de Dios
Resolucin de expedientes judiciales

Posicin final
14
1 de 24
Pasco / Cajamarca
Junn
Ancash
3
1
0
25
23
22
19
16
15
14
13
Fuente: Ranking 2013, Ciudadanos al Da.
34
41
47
54
79
2.
La importancia de una adecuada gestin
presupuestaria y financiera
La gestin financiera del Gobierno Regional
de San Martn busc articular con flexibilidad
y creatividad distintos recursos de inversin
pblica (como la eliminacin de las exoneraciones tributarias y la creacin de un fideicomiso) y de la inversin privada (que incluyeron
las asociaciones pblico-privadas). Se trat de
una gestin presupuestaria que se plante dar
credibilidad al presupuesto y practicar la transparencia y la universalidad, para lo cual bas el
proceso presupuestario en polticas y programas y asegur mecanismos de control interno
efectivos. El de San Martn es uno de los pocos gobiernos regionales que cuenta hoy con
planificacin multianual de inversiones y que
ha adoptado una disciplina institucional en el
gasto por la que se atiene a la planificacin de
los recursos y no a la generacin espontnea de
proyectos.
No se distribuye plata, se distribuyen prioridades de intervencin. No se gasta porque s, solo
se invierte en lo planificado; tenemos disciplina,
no es fcil pero se ha logrado (Taller de valoracin de resultados de gestin).
Se han creado as las condiciones para que el

prximo proceso de contabilidad se haga en
tiempo real y se d cuenta de los gastos de manera inmediata a fin de mejorar an ms el control y la fiscalizacin del uso de los recursos. Este
paso reafirma la eficiencia de la gestin, a la par
que mejora la capacidad de vigilancia ciudadana.
En el grfico 4 se muestra la inversin por nivel
de gobierno, que permite ver el crecimiento de
la inversin por habitante a nivel nacional y para
el caso de San Martn. En el periodo analizado
fue el Gobierno Regional que realiz la mayor
inversin directa.
En el Informe de desempeo de la gestin financiera pblica de San Martn (Gobierno Regional
de San Martn 2012b) se resalta el buen control
de la ejecucin presupuestaria, que ha permitido la reduccin al mximo de los recursos para
contingencias rubro clsico de la Administracin Pblica, una buena gestin de saldos de
caja y un buen sistema de adquisiciones que
asegura el uso eficiente de recursos. En el documento se reconoce una mejora en el sistema
de control interno y lo califica positivamente,
Grfico 4. Gasto pblico por habitante segn niveles de gobierno

(2007-2013, en soles)
4000
PER
3500
Gob. Nacional
Gob. Local
Gob. Regional
3000
2500
2000
SAN MARTN
1500
Gob. Nacional
Gob. Local
Gob. Regional
1000
Aumento:
86.4%
Aumento:
117%
500
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Palomino, Miguel (2014). Logros y retos del desarrollo econmico y social de San Martn. Archivo de Power Point. Lima: IPE.
15
aunque plantea que an se requiere un mejor

sistema de auditora, que, como se recuerda,
involucra no solo al Gobierno Regional de San
Martn sino tambin a la Contralora General de
la Repblica. Se subraya que los informes financieros son puntuales y de calidad, y se felicita el
ejercicio de conciliacin de cuentas mensuales.

Finalmente, el documento reconoce que la elaboracin de informes de ejecucin presupuestaria durante el ejercicio es una buena prctica
que podra inspirar a otras administraciones
descentralizadas.
Cuadro 5: Ejecucin anual del presupuesto institucional modificado (2004-2013)

Ao
16
Gasto corriente
PIM
Ejecucin
Gasto de capital (inversin)

%
PIM
Ejecucin
2004
278064932
272362220
97,9
45647361
35838532
78,5
2005
328593527
320543117
97,6
44344943
42834685
89,0
2006
325892615
316479677
97,1
118128822
45862738
38,8
2007
346672615
333704721
96,3
283118533
112010339
39,7
2008
365098338
351823110
96,4
261878286
230920612
88,2
2009
384075139
378756654
98,6
226493580
215692263
95,2
2010
419108049
413211219
98,6
222289513
217587915
97,9
2011
468098227
441146990
94,2
282706248
252869804
89,4
2012
512942858
493843294
96,3
360285008
339524870
94,2
2013
568994187
559219435
98,3
497761148
377232247
75,8
El estudio antes citado, al igual que los funcionarios a los que entrevistamos, sealan un riesgo
latente en la gestin de recursos del Gobierno
Regional: una alta dependencia de las transferencias del MEF. Por el peso de los recursos determinados, esta dependencia limita por un lado
la planificacin de la inversin, pues cada ao se
requiere la aprobacin del MEF y persisten dudas sobre el monto a ser transferido; por otro
lado, restringe las posibilidades de gestionar el
aparato institucional.
El esfuerzo que hemos reseado ha supuesto

una reingeniera del personal: reubicar a varios
profesionales en la estructura administrativa,
liberar algunas plazas a la vez que generar nuevos requerimientos de personal especializado.
El MEF, al responder an a una lgica sectorial,
caracterstica de una administracin centralizada, no llega a comprender las particularidades de la gestin descentralizada y no siempre
destina los recursos necesarios para su correcto
funcionamiento.
3.
Un plan de desarrollo como instrumento neurlgico
para responder a las necesidades ciudadanas
y organizar la gestin
Una organizacin que gobierne y no que administre tiene que encontrar el tiempo para pensar
polticas y estrategias, y evitar perderse en la administracin del da a da. Por eso, en la gestin
regional se dio especial atencin a los procesos
de planificacin y definicin de programas y
proyectos a ejecutar, desde el Plan de Desarrollo
Concertado 2008-2015, su actualizacin al 2021,
hasta los planes estratgicos y operativos.
tenible de sus recursos naturales, culturales y

reconocido como destino turstico.
La organizacin para el desarrollo, como se define la gestin del Gobierno Regional, recogi las
expectativas regionales por medio de un proceso participativo y elabor un plan de desarrollo
concertado que ha servido, a diferencia de otras
experiencias, de gua para el trabajo regional al
definir prioridades claras y estrategias de accin
por cada objetivo estratgico.
Este instrumento bsico de planeamiento est

organizado alrededor de cuatro ejes claramente
establecidos, con indicadores y metas precisas.
En el eje econmico, las prioridades son las siguientes: fortalecer las cadenas productivas,
promover la produccin y comercializacin del
pin y la caa para los biocombustibles, fortalecer la asociacin de los productores y vincularlas a la cadena de valor de sus productos estrellas e incrementar el turismo. En el eje social
se busca reducir la violencia familiar, disminuir
la desnutricin infantil crnica, incrementar la
cobertura de acceso a los servicios de salud, incrementar la cobertura educativa de la primera
infancia, mejorar el rendimiento escolar e incrementar la cobertura de infraestructura de agua
segura y saneamiento bsico. En el eje recursos
naturales y medioambiente, la prioridad es combatir y detener la deforestacin, la tala ilegal, el
trfico de tierras y asegurar la preservacin de
los recursos hdricos. En el eje institucional, la
prioridad es mejorar constantemente y fortalecer la institucionalidad departamental.
La visin del Plan de Desarrollo Concertado

2008-2015 es la siguiente: San Martin regin
promotora del desarrollo humano e igualdad de
oportunidades con instituciones y organizaciones fortalecidas y lderes comprometidos. Con
desarrollo econmico sustentado en un territorio ordenado y en el manejo autnomo y sos-
A continuacin se presenta una sntesis de las

prioridades de cada eje del PDC con sus objetivos y las estrategias a desarrollar para conseguirlos. El PDC original desarrolla en el eje econmico estrategias por cada cadena productiva,
pero en vista de sus similitudes se han consolidado en una sola estrategia.
Buscamos ordenar el proyecto poltico del Plan

Estratgico Institucional al Plan de Desarrollo
Concertado para que la gestin tenga una orientacin clara. Se desarroll entonces un modelo
de articulacin de la gestin. (Funcionarios en
taller de valoracin de resultados de gestin).
17
Cuadro 6. Plan de Desarrollo Concertado 2008-2015 por ejes
EJE ECONMICO
18
Objetivo
Estrategias
Fortalecer las cadenas

productivas de caf,
cacao, palma aceitera,
pijuayo, lcteos, carnes
y otros.
Definir reas de desarrollo productivo sobre la base de la zonificacin ecolgica y econmica

(ZEE) de San Martn.
Capacitacin a los productores en innovaciones tecnolgicas y manejo productivo para
incrementar la produccin.
Promover el desarrollo, fortalecimiento y consolidacin de organizaciones de productores, con
equidad de oportunidades, para mejorar la distribucin de beneficios de la cadena e incentivar
el desarrollo de capacidades gerenciales y tcnicas a fin de articularse eficientemente en la
cadena de valor.
Fomentar el incremento de la oferta competitiva del producto y sus derivados, en forma
sostenida, de acuerdo a las exigencias de calidad de la demanda, para el posicionamiento en
el mercado nacional e internacional.
Promover la inversin privada y su asociacin a cadenas productivas.
Promover la articulacin de los productores organizados al mercado para generar mejores
condiciones de calidad de vida.
Sensibilizar y comprometer polticamente a los gobiernos locales, a los gobiernos regionales y
al Gobierno Nacional para fortalecer el desarrollo de la cadena de valor productiva.
Vincular activamente
a las pequeas
organizaciones
empresariales (mypes)
a las cadenas de valor.
Disear instrumentos de promocin especficos para fomentar el desarrollo de micro y

pequeas empresas vinculadas a las cadenas de valor de los productos estrella.
Reorganizar la Direccin Regional de Trabajo y Promocin del Empleo y la Direccin Regional
de Produccin, para orientar su accin hacia el nuevo enfoque de trabajo.
Monitorear y retroalimentar a la red de servicios no financieros.
Monitorear y retroalimentar a la red de servicios financieros.
Influir en la red de servicios financieros para que puedan ofrecer y otorgar paquetes
diversificados por niveles de micro y pequeas empresas.
Incidir en la red de servicios no financieros para que oferten y otorguen servicios de SDE
(capacitacin, asesora, asistencia tcnica, certificacin, etctera) con indicadores claros de
incremento de la competitividad.
Promover el fortalecimiento del Consejo Departamental de la Micro y Pequea Empresa,
como un espacio de concertacin, discusin y aportes al tema.
Incrementar
la afluencia de
turistas nacionales
y extranjeros al
departamento para
generar mayor empleo
y contribuir a dinamizar
la economa.
Promover productos tursticos competitivos y sostenibles en ecoturismo, con especial

atencin en la participacin de las zonas rurales.
Promover la regin en mercados nacionales e internacionales como destino turstico del
circuito noramaznico.
Implementar servicios bsicos de vas de acceso, agua, desage, energa elctrica,
comunicaciones, salud y seguridad para el turismo.
Promover la calidad de los servicios tursticos.
Desarrollar polticas regionales y locales para el turismo sostenible.
EJE SOCIAL
Objetivo
Estrategias
El Gobierno Regional,
los gobiernos locales
y la sociedad civil
contribuyen a mejorar
las relaciones entre
hombres y mujeres
para reducir la violencia
familiar en el marco de
una cultura de respeto
por los derechos
humanos y una vida
libre de violencia.
Promover los derechos humanos y prevenir la violencia familiar (fsica, psicolgica y sexual)
mediante talleres de capacitacin, charlas, difusin radial y otros.
Consolidar las instituciones pblicas y privadas vinculadas al tema como sector integrado
que disea y monitorea polticas pblicas sociales, que articulan esfuerzos con el Gobierno
Regional y los gobiernos locales, as como con la sociedad civil.
Atender de manera especializada a las vctimas de la violencia familiar y sexual.
Sensibilizar y capacitar a los Municipios Escolares, Defensoras Escolares, Consejos
Educativos Institucionales (Coneis), redes educativas y otros.
Organizar actividades de acuerdo al calendario anual en las que se involucre a todos los
sectores.
Capacitar a las Defensoras Municipales del Nio, Nia y Adolescente (Demuna) para fortalecer
sus capacidades cognitivas y conciliadoras.
Disminuir la
desnutricin crnica
de las nias y nios
menores de 5 aos de
San Martn.
Mejorar la disponibilidad alimentaria de menores de 3 aos.

Suplementar con micronutrientes la alimentacin de menores de 2 aos.
Brindar suplementos calrico-proteicos en madres gestantes (700 kilocaloras por da).
Suplementar con micronutrientes la alimentacin en madres gestantes.
Mejorar las prcticas de lactancia materna y de alimentacin complementaria.
Mejorar el acceso a servicios de salud.
Mejorar el acceso a agua segura y saneamiento bsico.
EJE SOCIAL
Objetivo
Estrategias
Mejorar e incrementar
la cobertura de acceso
a los servicios de salud
de la poblacin de San
Martn.
Incrementar la
cobertura educativa de
la primera infancia de
San Martn.
Sensibilizar a los padres de familia sobre la importancia de matricular a los nios y nias de
la primera infancia en las instituciones educativas.
Crear instituciones educativas y programas de atencin a la primera infancia en las zonas
rurales y poblaciones de pobreza y extrema pobreza.
Proveer de plazas necesarias de docentes a las instituciones educativas del nivel inicial, de
preferencia en la zona rural, a travs de procesos de racionalizacin y validacin.
Incrementar el
porcentaje de
alumnos del III
ciclo de educacin
bsica regular que
obtienen los logros de
aprendizaje suficientes
en comunicacin
integral y pensamiento
lgico-matemtico.
Fortalecer las intervenciones en el primer ciclo de educacin bsica regular mediante

la articulacin de las acciones de los sectores Salud y Educacin, Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables y de los gobiernos locales.
Fortalecer las intervenciones en el segundo ciclo de educacin bsica regular, a travs del uso
racional del recurso humano.
Mejorar la gestin educativa (administrativa, institucional y pedaggica) orientada a la mejora
de los resultados de aprendizaje en la institucin educativa.
Fortalecer las capacidades de los docentes de 1 y 2 grado de primaria, con recursos y
competencias para el desarrollo de procesos de enseanza y aprendizaje de calidad en las
reas de comunicacin integral y razonamiento lgico-matemtico.
Dotar a las instituciones educativas de primaria e inicial con la infraestructura y el
equipamiento adecuados para el desarrollo de sus actividades.
Promover y articular propuestas de iniciativa pblica y privada en favor de la educacin a
travs del fortalecimiento del Consejo de Participacin Regional de Educacin (Copare).
Disear de manera articulada los currculos entre ciclos (I, II y III) y niveles (inicial y primaria).
Incrementar la
cobertura en
infraestructura de agua
segura y saneamiento
bsico en San Martn.
Generar cambio de actitudes y comportamientos de la poblacin respecto de la administracin

y conservacin de los servicios de agua y saneamiento.
Construir sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento bsico.
Promover el uso del hipoclorito de sodio o del hervido del agua en las zonas que carecen del
servicio de agua potable.
Desarrollar un programa de capacitacin dirigido a la poblacin en el tratamiento, desinfeccin
y manejo adecuado de agua potable en sus localidades.
Implementar un sistema de monitoreo y vigilancia de fuentes hdricas.
Implementar un sistema de manejo de residuos slidos (relleno sanitario, rellenos manuales),
como parte importante de la gestin del Gobierno Local y del Gobierno Regional.
Ampliar y fortalecer la infraestructura y el equipamiento de servicios de salud.

Ampliar y redistribuir las plazas de los recursos humanos de los establecimientos de salud.
Reorganizar los servicios de salud con enfoque de microrredes.
Mejorar la disponibilidad de medicamentos genricos.
Mejorar la calidad de los servicios.
Promover los servicios de salud.
Mejorar las vas de acceso a la zona de intervencin.
Implementar de fluido elctrico permanente a las capitales de distrito de la zona de
intervencin.
EJE RECURSOS NATURALES

Objetivo
Estrategias
Proteger el territorio
departamental de la
deforestacin, el trfico
de tierras, la tala ilegal
y la contaminacin y
disminucin del recurso
hdrico.
Implementar y aplicar el ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica y econmica de

San Martn para contribuir con la reduccin de la tala ilegal y el trfico de tierras.
Articular y establecer alianzas estratgicas con la cooperacin tcnica y financiera, nacional e
internacional, para la coejecucin del Plan Forestal Regional.
Generar, gestionar y aplicar iniciativas legislativas nacionales y regionales acordes con la
realidad sanmartinense para la proteccin y conservacin de sus recursos naturales y el
medioambiente.
Implementar el Sistema Regional de Control y Monitoreo de la Tala Ilegal y el Trfico de
Tierras.
Ejecutar proyectos regionales que contribuyan a mejorar la calidad y el abastecimiento de
agua para el bienestar de la poblacin.
Implementar el Programa de Reforestacin y Agroforestera del Plan Forestal Regional.
19
EJE INSTITUCIONAL
Objetivo
Desarrollar y consolidar
una institucionalidad
moderna, eficiente y
eficaz, con participacin
ciudadana.
Estrategias

Fortalecer los espacios de participacin de la sociedad civil.

Implantar un sistema de informacin sociedad civil-Gobierno Regional.
Potenciar las habilidades y capacidades del recurso humano de la sede institucional.
Disear e implementar un sistema de gestin administrativo.
Mejorar el grado de representatividad del Gobierno Regional en el departamento.
Como se puede apreciar en el captulo anterior,

la gestin del Gobierno Regional de San Martn plantea un trabajo articulado, tanto entre
los programas y direcciones de cada una de las
cuatro gerencias, como entre los servicios que
se prestan en el territorio, en la medida que
entienden que el trabajo debe ser integral. Los
cuatro ejes de desarrollo se han trabajado de
manera simultnea, segn el principio de articu-
20
lacin sealado. As, el territorio se concibe no

como una realidad dada, sino como un producto
de las interrelaciones que se dan en l, con efectos sobre sus condiciones fsicas produccin,
proteccin o deforestacin, que se potencian
o no en funcin de las acciones que los actores
locales econmicos, sociales y polticos desarrollan y de sus relaciones con mercados dinmicos externos.
4.
Gestin territorial orientada a resultados
En San Martn es clara la importancia de las condiciones del territorio as como los efectos que
en l se producen; por eso, desde el ao 2001
hasta hoy se tiene un proceso permanente de
ordenamiento territorial. Lo destacable de esta
regin es que dicho proceso, que empez con un
estudio de las condiciones del territorio, ha sido
sostenido y ha trascendido las distintas gestiones
regionales. El ordenamiento territorial se inici
en el ao 2001, cuando an funcionaba el Consejo Transitorio de Administracin Regional (CTAR),
lo que permiti que fuera la primera regin en
aprobar la zonificacin ecolgica y econmica en
el ao 2006 y que se la usara como eje de la planificacin del desarrollo desde el ao 2007.
Grfico 5. Proceso seguido por la gestin territorial
2001
2006
Piloto Zee
aprobacin Zee
CTAR
GRSM
2007-2014
enfoque territorial
PDC, Pei y otros
GRSM
El enfoque de la gestin analizada, descentralizada y orientada a resultados, le permiti construir y aprovechar herramientas existentes en el
territorio, entre las cuales la zonificacin ecolgica y econmica fue la base de su propuesta de
ordenamiento territorial. Veamos ahora algunos
elementos interesantes en torno al territorio de
San Martn.8
a. Antecedentes: la ocupacin del territorio
El departamento de San Martn se cre en 1906,
concentra casi el 4% del territorio nacional y tie-
ne una extensin de 5 179 642 hectreas.9 Est

comprendido entre la zona de cordillera (oriental y surandina) y la zona de llanura amaznica.
Cuenta con una diversidad de microclimas y pisos altitudinales que van de los 200 a los 4 500
metros sobre el nivel del mar, que le otorgan
una gran riqueza biolgica: aloja a cerca de 30
especies animales en conservacin. En la actualidad se divide en 10 provincias y 77 distritos. La
poblacin proyectada por el Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica (INEI) para junio del
2014 es de 829 520 personas, con una densidad
poblacional equivalente a 15,5 habitantes por
kilmetro cuadrado.
El siglo XX fue de particular crecimiento para
San Martn, en parte promovido por polticas
nacionales que llamaban a ocupar la selva.
En 1979 se puso en marcha el Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo, y en 1982 los
proyectos Alto Mayo y Alto Huallaga. El objetivo
era promover emprendimientos productivos y
flujos migratorios, y aprovechar as la inversin
de la Carretera Marginal de la Selva (iniciada en
el Gobierno de Fernando Belande). Detrs de
la idea de colonizar nuestra Amazona estaba la
mirada de esta como un espacio vaco, homogneo y frtil-productivo. Si bien el crecimiento
poblacional fruto de la migracin ampli la frontera agrcola y gener un ambiente social a favor de la produccin agropecuaria, la ocupacin
de la tierra se hizo sin criterios tcnicos, lo que
afect el territorio de bosque, cuyo suelo no necesariamente tiene buenas condiciones para la
produccin agropecuaria, y fue necesario buscar
nuevas tierras. As, de los cinco millones de hectreas que tiene San Martn, ms de un milln
se deforestaron en el proceso de ocupacin del
suelo. La tasa de deforestacin lleg en su peor
8 La informacin contenida en el presente acpite ha sido elaborada sobre la base de datos obtenidos en las siguientes fuentes: Plan de
Desarrollo Concertado al 2021; informacin de la zonificacin econmica y ecolgica aprobada en el ao 2006; la Poltica Territorial
de San Martn, aprobada en el ao 2012; y el estudio del Gobierno Regional de San Martn, Programa Desarrollo Rural Sostenible-GTZ
e Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana-IIAP (2009).
9 Fuente: Zonificacin ecolgica y econmica 2005 y Plan de Desarrollo Concertado 2014-2021.
21
momento a 50000 hectreas al ao, que disminuyeron a 20000 hectreas en el ao 2014, tal
como se muestra en el grfico que sigue. Pese a
que San Martn ha logrado revertir la tendencia
de deforestacin, el ritmo sigue siendo alto y, si
se mantiene, se avizora un futuro insostenible.
La deforestacin, junto al mal manejo de aguas
servidas de los centros urbanos vertidas a las
dos cuencas centrales de la regin, el uso no
controlado de plaguicidas en las cosechas y los
relaves de algunos yacimientos mineros en cabeceras de cuenca, han reducido los recursos
hdricos en el territorio sanmartiniano, efecto
que empieza a despertar la preocupacin de sus
habitantes.
La creacin de la Autoridad Ambiental Regional responde, en parte, a la toma de conciencia
frente a esta realidad. Como resultado de su
accin, en el ao 2014 se tienen 2162936 hectreas bajo algn tipo de proteccin.
Grfico 6: Prdida de cobertura de bosques en hectreas (2000-2015)

R2 = 0.28
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
2014-2015
2013-2014
2012-2013
2011-2012
2010-2011
2009-2010
2008-2009
2007-2008
2006-2007
2005-2006
2004-2005
2003-2004
2002-2003
22
2001-2002
5,000
2000-2001
Prdida de Cobertura de Bosques (ha)
45,000
Fuente: Ministerio del Ambiente, Proyecto REDD+.
Grfico 7. Concesiones para conservacin y aprovechamiento sostenible

2,500,000
Total de hectreas conservadas

ANP
Nmero de hectreas
2,000,000
2,108,898
Concesiones para conservacin
1,684,119
1,540,157
1,398,959
ZOCRES
1,500,000
1,092,307
2,162,936
1,236,235
1,000,000
449,752
454,201
500,000
586,324 594,356
143,928 143,928 267,134 267,134

476,444 476,444
39,519
180,717 183,788
0
2000
2005
2006
2007
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: Audiencia de rendicin de cuentas del Gobierno Regional de San Martn 2014, Autoridad Regional Ambiental (ARA).
Actualmente, la ARA tiene cinco sedes operativas descentralizadas que brindan servicios en
las provincias y permiten una labor articulada
con los gobiernos locales, el 54% de los cuales
tiene sus respectivos planes de gestin ambiental aprobados. Sus resultados son notorios: del
total de reas naturales protegidas ms de 2
millones de hectreas hay 1092306 hectreas
que son parte del sistema nacional de reas protegidas y el ARA ha otorgado 594356 hectreas
en concesin para conservacin y 476444 hectreas como Zonas de Conservacin y Recuperacin de Ecosistemas (Zocres) que estn tituladas.
En la actualidad, hay ocho proyectos de inversin pblica para conservacin por la suma de
54680168 soles, inversin sin precedentes en
la historia de la regin.
Cuadro 7. Proyectos de conservacin en el ao 2014
Proyectos
Conservacin de las microcuencas del rea de Conservacin Regional Cordillera Escalera en las provincias
de Lamas y San Martn.
Recuperacin de las reas degradadas de la zona de
amortiguamiento del Parque Nacional Ro Abiseo, mediante la reforestacin de cinco mil hectreas.
Recuperacin de ecosistemas en ocho comunidades
de la etnia kechwa y en seis comunidades nativas de
la etnia awajn.
Fomento de los negocios ambientales en las comunidades nativas del Alto Mayo.
Manejo forestal y agroforestal en las cuencas de Mishquiyacu y Ponaza.
Catastro, titulacin y registro de tierras en las cuencas
de Mishquiyacu y Ponaza.
Plan de ordenamiento territorial en las cuencas de Mishquiyacu y Ponaza.
Desarrollo de capacidades para la mesozonificacin
ecolgica y econmica y el ordenamiento territorial de
la provincia de Lamas.
Uno de los efectos de la ocupacin no planificada del territorio, adems de la deforestacin

y la contaminacin de fuentes de agua, fue el
conflicto con algunas comunidades nativas por
el control del suelo. San Martn tiene tres pueblos indgenas amaznicos: kechwa, awajn
y chayahuita, adems de un pueblo migrante

chanka: los lamas. La poltica ambiental regional
ha planteado un nuevo tipo de relacin con los
pueblos originarios quienes se vieron afectados por el proceso de colonizacin de tierras,
mediante el aporte de recursos para ayudar a
la recuperacin de los ecosistemas en sus territorios. Al final del ao 2014 se identificaron
150000 hectreas a ser otorgadas en concesin
a comunidades nativas para la conservacin.
Con el propsito de involucrar a comunidades
nativas y a asociaciones de productores que viven en el bosque y dependen de l, la poltica
de conservacin tuvo el lema el bosque en manos de nuestra gente.
Este territorio biodiverso y de gran potencial
agropecuario, turstico y ecolgico, tiene mltiples usos, algunos apropiados y otros no. Su
principal uso es el agrcola; destaca la produccin de maz, caf y arroz. Le siguen los servicios
y el comercio, desarrollados principalmente en
los centros urbanos, as como actividades extractivas: minera (arcilla y piedra caliza), hidrocarburos (lote 87) y madera.
Junto a estas actividades, en las ltimas dcadas
del siglo XX, el narcotrfico fue un actor relevante, al que se logr frenar a diferencia de otras
regiones del pas.10 El ao 2000, 4091 hectreas
estaban destinadas al cultivo de coca, las cuales
se redujeron a 378 hectreas en el 2009. El ao
2010 se registr un nuevo incremento en el cultivo de la hoja de coca, que lleg a ocupar 1725
hectreas.
b. Zonas ecolgicas y econmicas
La zonificacin ecolgica y econmica de San
Martn identific 42 zonas ecolgicas y econmicas, agrupadas en cinco grandes categoras,
como resultado de la evaluacin de cinco criterios: i) amplitud productiva; ii) valor biolgico;
iii) conflicto en el uso; iv) vulnerabilidad; y v) aptitud urbana e industrial.
10 En el captulo 5, sobre cadenas productivas, nos detendremos un poco ms en las estrategias de desarrollo alternativo como parte de
la poltica antidrogas.
23
Cuadro 8. Cinco grandes zonas definidas en el estudio de zonificacin econmica

y ecolgica de San Martn
Zonas productivas, que cubren cerca de 770244 hectreas y representan el 14,87% de la superficie total del departamento
de San Martn. Aqu se incluyen zonas para la produccin agropecuaria (9,83%), para la produccin forestal y otras
asociaciones (4,40%) y zonas para la produccin pesquera y otros usos productivos, como minera y turismo (0,66%).
Zonas de proteccin y conservacin ecolgica, que incluyen a las reas naturales protegidas por el Sistema Nacional
de reas Naturales Protegidas por el Estado (Sinanpe), el rea de Conservacin Regional Cordillera Azul, los pajonales
altoandinos, los espacios de proteccin por pendientes, suelos e inundacin, los pantanos, las cochas, las colinas
fuertemente disectadas y las montaas. En conjunto, estas zonas abarcan 3,35 millones de hectreas (64,62% del rea
de estudio).
Zonas de tratamiento especial, que incluyen al complejo arqueolgico de Gran Pajatn, ubicado dentro del Parque
Nacional Ro Abiseo, el cual requiere con urgencia mayores estudios arqueolgicos para estimar su valor histrico y
cultural, as como para promover las actividades tursticas.
Zonas de recuperacin, que estn conformadas por aquellos espacios o sectores que fueron degradados debido a usos
inadecuados o incompatibles con su vocacin natural. Estas zonas representan 1,06 millones de hectreas, equivalentes
al 20,38% del rea de estudio.
Zonas de vocacin urbana e industrial, que estn ubicadas principalmente en espacios o sectores adyacentes a las
principales ciudades como Tarapoto, Moyabamba, Juanju y Bellavista. Comprenden una superficie muy pequea de
aproximadamente 0,15% del rea en estudio.11
24
El trabajo articulado entre el Gobierno Regional

de San Martn y la cooperacin internacional, en
particular con el Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS-GTZ), ha permitido avanzar en la
adaptacin de los resultados de la zonificacin
ecolgica y econmica a planes de desarrollo
concretos, como vimos en el captulo sobre el
Plan de Desarrollo Concertado de San Martn.
En el estudio del Gobierno Regional de San Martn, Programa Desarrollo Rural Sostenible-GTZ
e Instituto de Investigaciones de la Amazona
Peruana-IIAP (2009: 23) se sealan cinco elementos como estrategia de gestin que han sido
tiles para el Gobierno Regional. Estos son los siguientes: (i) diseo de la estructura urbana, que
establezca la jerarqua y las funciones de cada
centro urbano; (ii) diseo de un sistema adecuado de interconexin, mediante una red vial
y de telecomunicaciones que articule al territorio, tanto interna como externamente; (iii) diseo de una base productiva con el desarrollo de
corredores econmicos que integren y complementen las potencialidades productivas de cada
rea; (iv) diseo de una red de reas naturales
protegidas que incluya sus respectivos corredores ecolgicos; y v) ordenamiento del acceso a la
tenencia de la tierra.
Como veremos en el prximo captulo, una vez
identificadas las potencialidades de la regin su
aprovechamiento sostenido ha sido parte importante del crecimiento econmico regional y
de la reduccin de la pobreza.
11 Gobierno Regional de San Martn, Programa Desarrollo Rural Sostenible-GTZ e Instituto de Investigaciones de la Amazona PeruanaIIAP (2009: 10).
5.
Aprovechamiento de las potencialidades
de San Martn, la importancia de las cadenas
productivas y el desarrollo de infraestructura
Si la dinmica econmica, poltica y social de
los ochenta hubiera mantenido su hegemona
en San Martn, hoy sera una ms entre las regiones dependientes del narcotrfico y de otra
economa ilegal en la Amazona peruana. A diferencia de otros territorios con similares caractersticas, en la dcada de los noventa la regin
logr frenar el crecimiento del cultivo de la hoja
de coca y desarrollar cultivos alternativos que
se tornaron en opciones econmicas viables, las
cuales han dado dinamismo y vitalidad a la regin. En la primera dcada del siglo XXI se consolidaron los cultivos alternativos en la regin y
disminuy el cultivo de coca: esta lleg a ocupar
solo 321 hectreas. Si bien el rea cultivada de
coca se ha incrementado alcanza las 1 725
hectreas, no llega a ser relevante frente a las
509 000 hectreas hbiles para la produccin
agropecuaria, ya que esta representa solo el
0,33% del suelo cultivable de la regin.
En un estudio colectivo, Fernando Villarn afirma
que fueron nueve factores los que, de manera
combinada, explican el xito de San Martn.
Modelo San Martn: elementos combinados
que explican el caso
Estrategias y acciones de desarrollo productivo.
Voluntad de cambio de la poblacin local.
Asociacin de pequeos productores (permite alcanzar
mayor escala).
Erradicacin de la coca.
Inversiones productivas para lograr valor agregado de
productos agrcolas.
Inversiones en infraestructura, salud y educacin.
Comportamiento favorable del mercado mundial de
cuatro productos estrella.
Capital social que gener confianza y accin conjunta de
casi todos los actores econmicos en la regin.
Creciente demanda internacional de cocana.
Fuente: Villarn, Fernando y otros (2011).
Como se puede ver, hay tres grandes campos

de accin de la poltica pblica: (i) polticas de
desarrollo econmico local; (ii) inversin en infraestructura de soporte; y (iii) polticas de erradicacin de cultivos.
a. Desarrollo econmico local: apuesta por
cadenas productivas
En el ao 2010, San Martn concentraba el 18%
de la produccin de arroz, el 19% de la de caf,
el 20% de la produccin de pltano, el 45% de
la de cacao y el 79% de la produccin de palma
aceitera a nivel nacional.12 Estos resultados han
sido fruto del trabajo sostenido en capacitacin
y apoyo a la innovacin en cada uno de los eslabones de la cadena productiva. Cada uno de
estos productos es parte de una cadena que
contempla tres grandes etapas: produccin,
industrializacin y comercializacin. Tanto las
instituciones encargadas de promover cultivos alternativos la Comisin Nacional para el
Desarrollo y Vida sin Drogas (Devida) y la cooperacin internacional y las instituciones de
desarrollo presentes en el territorio Care u
otras, como el propio Gobierno Regional han
incidido en la adopcin de buenas prcticas para
el incremento y la mejora de la calidad de la produccin, en la agregacin de valor por procesos
primarios e industriales de procesamiento y en
el acceso a mercados ms dinmicos nacionales e internacionales y que valoren las mejoras en la produccin: orgnica, en sombra, entre
otras. En el grfico siguiente vemos un modelo
genrico de cadena productiva, que muestra a
los actores econmicos presentes en cada uno
de los eslabones.
12 Datos obtenidos del cruce de informacin de estadsticas agrarias del INEI al 2010 con produccin por departamento.
25
Grfico 8. Cadenas productivas
PRODUCCIN
Insumo
INDUSTRIALIZACIN
Proveedor
COMERCIALIZACIN
Procesamiento
primario
Empresas
Mercado
nacional
Procesamiento
industrial
Brokers
Mercado
internacional
Individual
Produccin
Acopio
Cooperativa
Empresa
asociativa
Empresa
privada
26
Tradicionalmente, el productor agrario ha dependido de los proveedores de insumos y de los

acopiadores, y se ha dedicado nicamente a la
produccin directa. En el caso de San Martn,
desde fines de los noventa y durante la primera dcada del presente siglo, un sector importante de los pequeos productores que fueron el factor clave en el desarrollo de la regin
por apostar a cultivos diferentes de la hoja de
coca ha logrado reducir los costos de produccin mediante la compra conjunta de insumos,
la organizacin para el acopio de sus productos
a fin de evitar los sobrecostos de los acopiadores y, en algunos casos, a travs de la formacin
de cooperativas de productores o de empresas
asociativas que puedan dar servicios de procesamiento primario a sus productos, con lo que
aumentan las ganancias y reducen costos al
vender su produccin en el mercado nacional o
internacional.
Muy pocas son las asociaciones de productores, ya sean cooperativas o empresas asociativas, que han integrado la cadena entera; es
necesario el contacto con empresas privadas
que realizan el procesamiento industrial, tanto
como con brkeres o empresas para la venta al
mercado nacional o internacional. Parte del trabajo del Gobierno Regional ha sido su apuesta
por la asociacin de los pequeos productores:
ha capacitado a las asociaciones para mejorar la
produccin de sus socios y la gestin interna; ha
procurado la ampliacin del control sobre la cadena productiva y las ha contactado con empre-
sas privadas que tambin operan en la zona, a

fin de completar la cadena de valor para acceder
a mejores mercados.
En el trabajo de campo conversamos con los responsables del Gobierno Regional de San Martn
que desde el ao 2007 promovieron con mucha
energa polticas de desarrollo econmico local.
Nos sealaron que, al llegar, era notorio que las
inversiones provenientes del Estado, incluidas
las del Gobierno Regional, no se sentan y parecan desarticuladas, lo que disminua su efecto.
Por tanto, el primer paso que dieron fue articular las intervenciones. Encontraron un conjunto
de proyectos, puntuales y dispersos en el territorio. Al inicio, el objetivo fue articularlos todos,
para que tuvieran una misma orientacin y respondieran a una cadena productiva.
Encontramos una red de proyectos puntuales en
el territorio; por ejemplo, en caf encontramos
ms de 30 intervenciones especficas y sin mayor
conexin entre ellas. Lo que hicimos fue convocar a las organizaciones representativas por lnea
de producto para definir proyectos de impacto
regional que partieran de los proyectos puntuales. As surgieron las mesas tcnicas del cacao,
del caf y la relacin con la Asociacin Regional
de Ganaderos de San Martn. (Taller de valoracin de resultados de gestin).
El giro en el enfoque de desarrollo econmico

permite hablar de proyectos de primera y segunda generacin en relacin con su impacto y
articulacin con actores econmicos locales. Los

primeros se orientaron a la articulacin de proyectos puntuales de produccin. Los de segunda
generacin nacieron como proyectos por lnea
de produccin y de la mano de las asociaciones
de productores, que buscaron impactos regionales, no solo locales; pasaron de la capacita-
cin productiva al fortalecimiento de la gestin

de las organizaciones: a la gestin empresarial,
comercial y financiera. En esta ltima etapa de
gestin se habla incluso de proyectos de tercera
generacin, en tanto tienen conexin con inversiones privadas para mejorar el procesamiento y
la comercializacin.
Cuadro 9. Proyectos de primera y segunda generacin en San Martn

Dimensiones
Proyectos de primera generacin
Proyectos de segunda generacin
Impacto territorial
Trabajo a nivel de predio que abarca espacios puntuales en distritos, provincias o

mancomunidades.
Los proyectos se piensan y operan en trminos amplios: cadenas de valor, espacios

regionales, corredores econmicos y biolgicos, manejo de cuencas.
Actores a los que

se dirigen
Productores individuales. Participacin del

agricultor y la familia. Algunas organizaciones.
Concepto de productor-beneficiario con
acento asistencialista y subvenciones.
Organizaciones de productores. Fijan el

concepto de la organizacin econmica y
de socio-productor para el desarrollo.
Orientan el trabajo a la especializacin a lo
largo de la cadena de valor.
Tipo de accin
Provisin de semillas o plantones, asistencia tcnica productiva y capacitacin, entre

otros.
Concentrados en incrementar la oferta y el
rendimiento productivo.
Consideran la naturaleza multidimensional
del predio y su ambiente.
Se concentran en la calidad de los procesos

y no solo de los productos.
Componentes relacionados con mercados,
financiamiento, innovacin de tecnologa y
de procesos, gestin empresarial (administrativa, contable, comercial, crediticia, de
riesgos, etctera).
A travs de ellos se construyen alianzas estratgicas y aglomerados. Lgica de clster. Mejora de la competitividad.
Las mesas tcnicas por cadena productiva son

fruto del trabajo con productores y el fortalecimiento de sus organizaciones. El peso que tenan en la poltica de desarrollo econmico era
grande; sostenan reuniones permanentes con
el gerente de Desarrollo Econmico y con el presidente regional. Formaban parte de los comits
de seleccin del personal especializado encargado de la asistencia tcnica a las organizaciones y
productores.
El Gobierno Regional de San Martn apost por
la construccin de un modelo en el que todas las
partes tuvieran un rol gravitante y los resultados
alcanzados se deben a la sinergia lograda y no
a la accin de un solo actor. La articulacin de
estos proyectos con recursos de la cooperacin
internacional ha sido tambin un factor de xito.

Frente al trabajo del Gobierno Regional, Villarn
seala que es la institucin que mayores contribuciones le ha dado al desarrollo alternativo,
poniendo la voluntad poltica, la visin de largo
plazo y la capacidad de convocatoria (2011: 19).
Es importante recordar que desde el inicio de los
aos ochenta, el Estado desapareci la poltica
de extensin agraria, de capacitacin y asistencia tcnica permanente a los productores. Solo
en su primer perodo, entre los aos 2007 y
2010, la gestin regional invirti 40,5 millones
de soles para mejorar la produccin en 770000
hectreas. Algunos logros de la estrategia de intervencin articulada al 2011 se muestran en el
cuadro que sigue.
27
Cuadro 10. Logros alcanzados en la produccin al ao 2011 por la intervencin articulada

Producto
Logro
Cacao
Se aument la produccin promedio por hectrea en 150 kilos. Se pas de producir 600 kilos por
hectrea a 750 kilos por hectrea.
Caf
Se increment la produccin por hectrea en 3 quintales: de 12 a 15 quintales por hectrea.
Palma aceitera
La produccin se ampli en 1,7 toneladas mtricas por hectrea producida y pas de 6 a 7,7 toneladas
mtricas por hectrea.
Guanbana
Es un producto poco explotado en la regin. Desde el ao 2009 se reportaba una produccin de 2

toneladas mtricas por hectrea. Luego del trabajo de promocin del equipo del Gobierno Regional se
pas a 10 toneladas mtricas por hectrea.
Pin
Es un caso similar al de la guanbana, ya que se trata de un producto nuevo introducido el ao 2009.

El 2010 se report un incremento de 4,2 toneladas mtricas por hectrea, con lo que se lleg a una
produccin promedio de 6 toneladas mtricas por hectrea.
Ganadera
Se logr un incremento de casi 1,5 litros adicionales por vaca al da. Se pas de producir un promedio
de 4,1 litros por vaca al da a 5,6 litros.
Cuyes
Se introdujeron en el 2009 como parte de la poltica regional y se increment el peso del animal de 500
gramos a 1 kilo.
En el cuadro a continuacin podemos ver la variacin de la produccin agrcola por tonelada

mtrica en cada uno de los principales productos de la regin:
Cuadro 11. Produccin agrcola
en toneladas mtricas
28
Tipo de producto
Ao
2006
2013
Arroz
475528
559779
Pltano
301819
476524
Caa de azcar
194312
305496
Palma aceitera
199043
330626
Maz amarillo
127138
120988
70760
110951
Caf
39334
63757
Naranja
20529
28356
5992
32122
12482
16575
Yuca
Cacao
Pia
Otros productos
Total
179540
127204
1626477
2172378
El fomento de actividades econmicas en torno a

la produccin agropecuaria ha sido clave en esta
gestin. Una de las maneras de desarrollarla fue
en convenio con Agroideas del Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri), que permiti apalancar
24 millones de soles en 29 planes de negocio que
estn en ejecucin. Hay otros 33 en evaluacin y
55 en elaboracin. El Minagri otorg a San Martn el premio a la primera regin en fomento de
negocios rurales. Esto es parte del trabajo que el
Gobierno Regional llev a cabo para la promocin
de las cadenas productivas de productos estrella,
as como de inversiones en mejora agroindustrial
en la regin, junto a un componente de fortalecimiento de capacidades de las asociaciones y cooperativas de productores.
Destaca tambin el avance en la identificacin
de doce corredores econmicos los seis primeros ms dinmicos en la actualizacin del
Plan de Desarrollo Concertado al 2021.
Cuadro 12. Corredores econmicos en San Martn

Eje 1: Tarapoto - Moyobamba - Rioja - Nueva CajamarcaNaranjos.
Eje7: Tarapoto-Cuumbuque-San Jos de Sisa-Bellavista.
Eje 2: Moyobamba-Calzada-Soritor-San Marcos-Selva Alegre-Nueva Galilea.
Eje 8: Picota-Tingo de Ponaza-Shamboyuco-Simn Bolvar-Chambira-Vista Alegre/Picota- Nueva Lima.
Eje 3: Moyobamba-Jepelacio-San Martn-San Jos de Sisa.
Eje 9: Bellavista-Nueva Lima-Cusco.
Eje 4: Tarapoto-Shapaja-Chazuta.
Eje 10: Juanju-Sacanche-El Eslabn-Saposoa-Pasarraya.
Eje 5: Tarapoto-Pongo de Caynarachi-Lmite Loreto/Yurimaguas-Pongo-Barranquita-Papaplaya.

Eje 6: Tocache-Nuevo Progreso-Lmite Hunuco.
b. El desarrollo vial como soporte

La apuesta por las cadenas productivas tuvo
como soporte bsico una visin estratgica del
desarrollo vial sustentada en cuatro pilares:
La identificacin de las potencialidades y limitaciones productivas de la regin, mediante
el anlisis de la dinmica productiva en su dimensin espacial, la identificacin de metas
de integracin econmica y territorial, y la
definicin de ejes viales estratgicos para el
desarrollo departamental.
Las estrategias planteadas por los sectores productivos bsicamente agricultura,
agroindustria y turismo deban incorporar
los requerimientos de la infraestructura de
transportes, en la medida que el proceso de
desarrollo departamental demandaba la articulacin productiva y la creacin e integracin de mercados en el departamento, para
lograr el equilibrio econmico y ambiental.
La optimizacin de los mecanismos descentralizados de gestin para propiciar proyectos
de inversin en la red vial por mancomunidades y macrorregiones.
Eje 11: Juanju-Polvora-Tocache-Uchiza/Tocache-Tambopaja-Metal.

Eje12: Tarapoto-Lamas-Pamashto.
El mantenimiento de la infraestructura vial

mediante la asignacin de los recursos econmicos necesarios para su conservacin a
fin de evitar su descapitalizacin, la inversin
en los tramos que requirieran mejoramiento
y rehabilitacin, y la concertacin de esfuerzos con los distintos niveles de gobierno y del
sector privado.
Hoy, 600 kilmetros de nuevas carreteras interconectan la regin, lo que beneficia a espacios
secularmente abandonados (Alto Huallaga) y
vincula al mercado a provincias que aparecan
aisladas, como Tocache. Carreteras y puentes
permitieron poner en valor la produccin de
vastas reas de la regin y mejoraron la calidad
de vida de sus habitantes mediante el desarrollo de un plan de inversiones multianual por 583
millones de soles, que atendi a cinco circuitos
viales. No obstante los limitados recursos, se desarrollaron prcticas innovadoras como el uso
del denominado asfalto econmico, que redujo el costo por kilmetro en ms del 60%, o el
cambio del sistema de contrato con las empresas que construan carreteras, al incluir el mantenimiento posterior durante cinco aos.
29
6.
Importancia de la integracin
y articulacin interregional
El enfoque de gestin del territorio ha llevado
al Gobierno Regional de San Martn a promover articulaciones que trascienden el espacio
departamental y que avanzan hacia territorios
mayores con los que se comparten elementos
de identidad, desde la problemtica comn la
ambiental y el manejo de bosques, por ejemplo, hasta las potencialidades econmicas
como la formacin de corredores econmicos, de manera de generar sinergias que dinamicen an ms las economas locales. Es as
que San Martn impulsa y forma parte de dos
espacios de articulacin territorial. Por un lado,
del Consejo Interregional Amaznico (CIAM),
que es una junta de coordinacin interregional
prevista por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, que rene a los Gobiernos Regionales
de Amazonas, Loreto, Madre Dios, Ucayali y el
propio San Martn. Por otro lado es parte de la
Mancomunidad Regional Nor Oriental que la
articula con Amazonas, Cajamarca y La Libertad.
El CIAM fue creado en el ao 2007 y est pensado como ente de articulacin de polticas amaznicas, especialmente de conservacin del ecosistema y los recursos naturales. Se ha gestado
una propuesta comn llamada Amazona Vale
un Per con cuatro ejes:
Estrategia de bosques y cambio climtico: se
promueve el manejo forestal responsable y
tambin el comunitario.
Competitividad e inversiones sostenibles: se

fomenta una economa verde que realce el
potencial biodiverso de la Amazona.
Posicionamiento: se promueven valores culturales y la biodiversidad de la Amazona
como parte del esquema publicitario de la
Marca Per.
Fortalecimiento institucional y gobernanza: se
comparten experiencias exitosas de gestin
para fortalecer las capacidades institucionales
de los gobiernos regionales que reciben nuevas competencias con la descentralizacin, con
especial atencin en la gestin ambiental. Parte del desarrollo de este eje es la creacin del
Grupo de Trabajo para la Gestin del Ambiente
y los Recursos Naturales, desde el cual se trabaja una macrozonificacin rumbo al ordenamiento territorial de la Amazona peruana.
La Mancomunidad Regional del Qhapaq an
Noramaznico, conocida como regin piloto
es promovida desde el segundo Gobierno de
Alan Garca. Su visin es convertirse en zona
de desarrollo turstico competitivo y sostenible,
integrada econmicamente y ambientalmente,
con instituciones interregionales slidas que
mejoran la calidad de vida de la poblacin.13 Se
han definido cuatro objetivos estratgicos vinculados a la promocin del turismo en la mancomunidad, as como la gestin ambiental con
enfoque territorial.
13 Sntesis elaborada sobre la base del documento del Gobierno Regional de San Martn (2013).
31
7.
Limitaciones y desafos a ser enfrentados
En un reciente estudio (Carranza 2012) se seala
que los principales factores que limitan el mayor
crecimiento de San Martn son los siguientes:
(i) falta de infraestructura vial, que aumenta los
costos y el tiempo para acceder al mercado, y
falta de conexin al sistema nacional energtico,
que encarece la produccin; (ii) crecimiento del
minifundio y problemas de ttulos de propiedad;
(iii) falta de institucionalidad que permita aprovechar (y cuidar) los recursos forestales; y (iv)
alto costo de los crditos.
A estas restricciones se suman otros riesgos latentes, como el narcotrfico, la tala y la minera ilegales, as como la deforestacin. Aunque
se han producido avances importantes en cada
una de esas dimensiones 884 kilmetros as-
faltados o afirmados; una cobertura en electricidad que pas del 59% en el 2007 al 79% el 2013;
cerca de 16000 ttulos de propiedad entregados
entre los aos 2012 y 2013; colocaciones que
se incrementaron de 534 millones de soles en
el 2007 a 1 810 millones de soles el 2013 (de
acuerdo al Banco de Crdito del Per) es claro
que subsisten limitaciones importantes en cada
una de ellas y una distancia significativa entre el
mundo rural y el mundo urbano. La diferencia
entre las ciudades y el campo en lo que se refiere a servicios como educacin, salud y saneamiento sigue siendo muy grande.
A ello hay que aadir que las mejoras logradas
no han supuesto una disminucin de la desigualdad si no, por el contrario, su incremento.
Grfico 9. Coeficiente de Gini (2004-2013)14

52
33
Per
51
San Martn
50
49
49.50
48
47
46.29
46
45
44
43
42
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Palomino, Miguel (2014). Logros y retos del desarrollo econmico y social de San Martn. Archivo
de Power Point. Lima: IPE, con base en informacin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
y del Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF).
Ello se ha dado a pesar de que la distribucin del

presupuesto institucional modificado per cpita
en la regin en los ltimos aos ha favorecido
significativamente a Tocache, Lamas y Mariscal
Cceres, ha aumentado los recursos destinados
a la agricultura y especialmente a ciencia y tec-
nologa, y ha priorizado a las provincias que han

tenido menores recursos por habitante. El mayor y mejor uso de incentivos a la gestin empresarial y a la asociacin de los pequeos productores que permite Agroideas, se orient en
la misma direccin (Palomino 2014).
14 ndice donde 0 es igualdad.
Ciertamente hay otros lmites que la regin deber seguir abordando. As, en materia de empleo,
el problema sigue siendo la informalidad, que en
el ao 2009 llegaba al 83,3%, lo que afecta a uno
de los clsteres ms interesantes en San Martn y
34
que podra desarrollarse ms: el turismo. No obstante los avances producidos, estas y otras limitaciones afectan la competitividad de la regin que
todava tiene un trecho muy grande que avanzar
en los diversos pilares contemplados.
Bibliografa
Carranza, Luis; Juan Pablo Gallardo y Renzo Vidal
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