DESDOBRANDO

O ORAMENTO
Municipal

CIDADE - Centro de Assessoria e Estudos Urbanos

uma organizao no governamental com atuao
voltada as questes urbanas. Tendo como princpio
o direito cidadania e a autonomia dos movimentos
sociais, o Cidade quer contribuir para a participao
efetiva da populao na gesto da cidade. Assessoria
tcnica, pesquisa, realizao de debates e proposta
de polticas pblicas alternativas so suas principais
linhas de trabalho.

Desdobrando o Oramento Municipal - uma

publicao do Cidade - Centro de Assessoria e Estudos
Urbanos - Rua Anto de Farias, 50 Bom Fim; Porto
Alegre/RS. E-mail:cidade@ongcidade.org
Texto: Paulo Roberto Mzell de Oliveira
Organizao: Daniela Oliveira Tolfo, Sergio Gregrio
Baierle, Vera Regina Igncio Amaro.
Projeto Grfico e Edio de Arte: Rosana Pozzobon
Ilustraes: Moa
Apoio: Misereor - Katholische Zentralstelle
fr Entwicklungshilfe e. v.
Dezembro/2009

Apresentao

Participar, intervir e decidir sobre polticas

pblicas requer informaes tcnicas e formao poltica. Articular estas duas dimenses
sem sobrep-las um desafio constante para
quem trabalha com capacitao dos sujeitos
populares.
Tratar de Oramento Pblico um desafio ainda mais rido, tendo em vista que as definies
tcnicas e legais so imensas, o que pode gerar
obstculos participao direta.
Com esta Cartilha buscamos desdobrar os principais componentes da elaborao do oramento pblico municipal. Nosso objetivo central
que ela se torne um facilitador na compreenso
das questes que envolvem a construo das
peas oramentrias.
no modo de construo e na execuo oramentria que os governos revelam os seus reais
compromissos.
na avaliao dos resultados que a sociedade
pode perceber a sua efitividade e eficcia.

Desdobrando o Oramento Municipal

ndice
Desdobrando o Oramento

A Legislao Oramentria

O que Plano Plurianual?

O que Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO)?
O Que a Lei
Oramentria Anual (LOA)?

A Estrutura do Oramento

15

Receita
Composio da Receita
Municipal Centralizada
Despesa
A Receita e a Despesa no Oramento
Pblico e no Oramento Domstico

Como o Oramento Pblico Executado? 22

O processo oramentrio Municipal

24

A Participao na definio
do Oramento Pblico

27

A Elaborao do Oramento
por Programas

29

Legislao Bsica

30

Bibliografia

30

DESDOBRANDO O ORAMENTO

A Administrao pblica, seja ela federal, estadual ou

municipal, tem que ter suas finanas organizadas e planejadas
corretamente. O que pode ser arrecadado (impostos, taxas,
contribuies) est definido na Constituio Federal e nas
Leis especficas dos Estados e Municpios.
A previso do que vai ser arrecadado e as autorizaes para
gastar, ou seja a RECEITA e a DESPESA compem o ORAMENTO PBLICO, cujas normas padronizadas de elaborao
esto definidas na Lei Federal n 4320 de 1964.
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 165, inciso I,
II, III, define como competncia do Poder Executivo (da Unio,
dos Estados, Distrito Federal e Municpios) a elaborao do
Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA). atravs destas
trs LEIS ORAMENTRIAS que o poder pblico planeja a
execuo oramentria. Execuo que passa pelos trmites
das licitaes e pagamentos dos servios e obras prestados
ao poder pblico.

Desdobrando o Oramento Municipal

A partir dos anos 1990 alguns governos municipais passaram

a construir o oramento pblico atravs da PARTICIPAO da
sociedade civil. Uma das formas mais reconhecidas no mundo
todo a do ORAMENTO PARTICIPATIVO. Porto Alegre, Recife,
Belo Horizonte so algumas delas. Estas experincias podem
alterar a forma de definio das Leis Oramentrias, proporcionando maiores investimentos para as camadas mais pobres da
sociedade, entre outras transformaes.
J nos anos 2000, a elaborao do ORAMENTO POR PROGRAMAS tambm passou a ser utilizada por vrios governos
locais. Esta frmula permite aos governos estabelecer uma
maior transversalidade entre as polticas pblicas, na medida
em que uma ao pode ser efetivada por vrias secretarias,
porm dependendo de como apresentada pode tornar mais
difcil a identificao de despesas de forma mais globalizada,
como gastos com publicidade, por exemplo.

Desdobrando o Oramento Municipal

A LEGISLAO ORAMENTRIA
Nesta parte vamos detalhar as Leis que regulamentam a
elaborao do oramento pblico: o PPA (Plano Plurianual),
a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) e a LOA (Lei Oramentria Anual).

O QUE PLANO PLURIANUAL (PPA)?

o Plano que estabelece as diretrizes,
objetivos e metas da
Administrao para as
despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada
(art. 165 da Constituio Federal).
O Plano contempla no s os investimentos (obras ou
compras de equipamentos) mas, tambm, as despesas de
manuteno deles decorrentes. Assim, a construo de uma
escola dever obrigatoriamente, colocar no PPA, recursos
para contratar professores, comprar classes, giz, merenda,
enfim tudo que for necessrio ao seu funcionamento. O Plano
Plurianual deve ser a materializao formal do programa de
governo que assume; a partir dele sero elaboradas a LDO (Leis
de Diretrizes Oramentrias) e as Leis Oramentrias Anuais
(LOA). Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um
exerccio financeiro pode ser iniciado sem prvia incluso no
plano plurianual ou sem lei que autorize a incluso, sob pena
de crime de responsabilidade (pargrafo 1, inciso IX do art.
167 da Constituio Federal).
A Lei Orgnica de cada municpio estabelece os prazos de

Desdobrando o Oramento Municipal

encaminhamento do Plano Plurianual pelo Poder Executivo

Cmara de Vereadores e, tambm, o de retorno do Legislativo para
a sano do Prefeito Municipal. O PPA tem vigncia a partir de 1
de janeiro do 2 ano do mandato at 31 de dezembro do 1 ano
do exerccio seguinte. A Lei assim estabelece com a finalidade de
garantir a continuidade, no primeiro ano do novo governo, das
obras iniciadas no anterior e que no foram concludas.

O QUE LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO)?

A Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) define as metas e prioridades do
ano seguinte, com base no estabelecido no
Plano Plurianual. Seu contedo orientar
a elaborao da Lei Oramentria Anual
(LOA), as polticas tributrias, de pessoal
e salarial. Tambm nos prazos estabelecidos na Lei Orgnica, o Prefeito encaminha a LDO Cmara de Vereadores que,
decorrido o prazo estabelecido, a devolve
para sano do Chefe do Executivo.
A Constituio Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal
estabelecem nveis mnimos de despesa nas funes Sade e
Educao, expressos em percentual da Receita Lquida de Impostos (incluindo Transferncias) que devem ser respeitadas
na LDO e na Lei Oramentria Anual (LOA), limites de gasto
de pessoal e para as Cmaras Municipais.
interessante observar, tambm, que a LDO e a LOA usualmente preveem autorizaes automticas para realizao de
suplementaes (via decretos) e Reserva de Contingncia que
vem a ser uma dotao global sem destinao especificada e que

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Desdobrando o Oramento Municipal

fonte de recursos para abertura de crditos adicionais. O controle

pblico e popular destas formas de cheque em branco que o
Legislativo possibilita ao Executivo uma necessidade para que
se tenha uma fiel execuo da LOA, sem desvios injustificveis.

Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, estabelece normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal, mediante aes em que se previnam riscos e corrijam desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, destacando-se
o planejamento, o controle, a transparncia e a responsabilizao
como premissas bsicas.
A LRF obriga que as finanas sejam apresentadas detalhadamente
ao Tribunal de Contas (da Unio, do Estado ou do Municpio).
Tais rgos podem aprovar as contas ou no. Em caso das contas
serem rejeitadas, ser instaurada investigao em relao ao Poder
Executivo em questo, podendo resultar em multas ou mesmo na
proibio de tentar disputar novas eleies.
Esta Lei tambm estabelece limites para gasto com pessoal, os quais
no podem exceder na Unio 50% da receita corrente lquida e nos
estados e municpios o percentual de 60%.

O QUE A LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)?

A Lei Oramentria Anual (LOA) estima a
receita e autoriza a despesa a ser realizada no
ano seguinte. A montagem do projeto de lei, no
primeiro momento se concretiza na previso
da receita - % de aumento em relao ao ano
anterior, sobre quem recai o nus do acrscimo
e no clculo das despesas rgidas pessoal e
encargos, contratos de longo prazo, o consumo

Desdobrando o Oramento Municipal

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essencial, energia eltrica, precatrios, pagamento de servios

da dvida (juros e amortizao). Em alguns casos as receitas
de autarquias e de fundos municipais so insuficientes para
custear o seu funcionamento, ento, parcela substancial das
transferncias constituem-se tambm em despesas rgidas,
com pequena ou nula margem de redutibilidade.
Existem no oramento Recursos Vinculados transferncias do SUS (Sistema nico de Sade), salrio educao,
convnios diversos, que tm destinao especfica.
A Lei Federal 4.320/64 em seu art. 71 diz que: Constitui
fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei
se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao.
E, em seu art. 72 diz: A aplicao das receitas oramentrias
em fundos especiais far-se- atravs de dotao consignada
na Lei de Oramento ou em crditos adicionais.
No caso de Porto Alegre, por exemplo, existem os seguintes
fundos:
FUNCULTURA - Fundo Pr-Cultura do Municpio de
Porto Alegre.
FUMPAHC - Fundo Municipal do Patrimnio Histrico
e Cultural.
FUNPROARTE - Fundo Municipal de Apoio a produo
Artstica e Cultural de Porto Alegre.
FUNMERCADO - Fundo Municipal para restaurao,
reforma,manuteno e Animao do Mercado Pblico
de Porto Alegre.
FUNCOMPRAS - Fundo Municipal de Compras Coletivas.
FUNDO PR-AMBIENTE - Fundo Pr-defesa do Meio
Ambiente de Porto Alegre.

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Desdobrando o Oramento Municipal

 FMDU - Fundo Municipal para o Desenvolvimento

Urbano.
FUNTRAN - Fundo Municipal de Apoio as Atividades
de Segurana, Controle e Fluidez do Trnsito.
FUNREBOM - Fundo Municipal de Reaparelhamento
do Corpo de Bombeiros.
FIP - Fundo de Iluminao Pblica.
FMS - Fundo Municipal da Sade.
FUNCRIANA - Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
FUNTURISMO - Fundo Municipal de Turismo.
FMAS - Fundo Municipal de Assistncia Social.
FUMONPOA - Fundo Monumenta.
FMDE - Fundo Municipal de Desenvolvimento Esportivo.
O saldo da diferena receita
menos despesas rgidas o que
ser possvel investir com recursos normais, montante que
poder aumentar se existirem
recursos extraordinrios (emprstimos, transferncias de
outros nveis de governo, venda
de ndices construtivos ou de
imveis). H necessidade da lei
prever uma certa flexibilidade
que decorre de erros nos projetos ou anteprojetos (custos
subestimados, por exemplo), de receita subestimada que
gere excesso de arrecadao. Para isso a lei prev os crditos
adicionais, que so autorizaes de despesas no previstas ou
insuficientemente dotadas no oramento, que se subdividem
em suplementares e especiais. Os suplementares destinam-se

Desdobrando o Oramento Municipal

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ao reforo de despesa j autorizada, podem ser abertos por

decreto, desde que a lei oramentria j os tenha autorizado.
Os especiais devem ser abertos por lei, pois se destinam cobertura de despesas no previstas originariamente (Lei Federal
n. 4320/64, art. 41). A abertura de crditos suplementares ou
especiais depende da existncia de recursos que podem ter
origem no excesso de arrecadao (comprovado e justificado)
ou resultantes da anulao parcial ou total de outra despesa
j autorizada.
Na avaliao global do projeto do oramento devem ser
comparados os valores propostos com o realizado nos anos
anteriores, procurando-se o porqu de todas as alteraes. A
matriz das principais fontes de receita e agregados de despesa
(orado comparado com os balanos dos ltimos trs anos,
com valores reais, corrigidos) dever responder a questes
como: H aumento da despesa de pessoal? A terceirizao
avanou ou diminuiu? O investimento aumenta ou se reduz? Crescem ou diminuem as transferncias a autarquias
ou fundos?

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Desdobrando o Oramento Municipal

A ESTRUTURA DO ORAMENTO
O oramento composto por RECEITAS e DESPESAS. De
acordo com a Lei Federal n 4320/64, art. 11, as receitas se
classificam em duas grandes categorias econmicas: as receitas
correntes e as receitas de capital.

RECEITAS
Conjunto de recursos que o poder
pblico prev arrecadar para custear as
despesas que pretende e necessita realizar. As receitas podem ser de dois tipos:
CORRENTES e de CAPITAL.

RECEITAS CORRENTES
(Lei Federal n. 4320/64, art. 11, pargrafo 1)

Tributos: impostos, taxas, contribuies de melhorias.

Receita Patrimonial: resultam da funo econmica do
patrimnio (aluguis, participaes societrias).
Receita Agropecuria: decorre da atividade agrcola,
pecuria e silvicultura.
Receita Industrial: resultado atividades industriais
(conceito: IBGE. Como exemplo, temos os royalites da
explorao de petrleo no caso do Rio de Janeiro).
Receita de Servios: resulta da prestao de servios do
comrcio, transporte, comunicao, servios hospitalares, armazenagem, servios recreativos e culturais.
Transferncias Correntes: tm origem na Unio, Estados
ou Municpios, Organismos Internacionais, Instituies

Desdobrando o Oramento Municipal

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Privadas, Pessoas Fsicas. Destinam-se ao funcionamento de estrutura administrativa municipal.

RECEITAS DE CAPITAL
(Lei Federal n. 4320/64, art. 11, pargrafo 2)

Operaes de Crdito: emprstimos e financiamentos.

Alienao de Bens: venda de imveis, mquinas, etc.
Amortizao de emprstimos: provenientes do pagamento de emprstimos concedidos.
Transferncias de Capital: tem idntica origem das
Transferncias Correntes, destinando-se cobertura das
Despesas de Capital (Obras e Instalaes, Equipamentos,
Material Permanente, Inverses Financeiras).
As Receitas pblicas dividem-se em ORDINRIAS, que
esto asseguradas por fora da Lei e as EXTRAORDINRIAS,
no repetitivas, que dependem de aes e decises no rotineiras do governo para serem auferidas:
ORDINRIAS
Prprias: IPTU, ISSQN, ITBI,Taxas.
Transferncias: FPM (Unio), ICMS (Estado), IPVA
(Estado).
EXTRAORDINRIAS
Operaes de crdito: Emprstimos, venda de imveis e
ndices construtivos, convnios, transferncias de capital.
RECEITAS PRPRIAS (TRIBUTOS MUNICIPAIS)
IPTU: imposto cobrado sobre a propriedade predial e
territorial existente na zona urbana, seja residencial,
comercial ou industrial.

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Desdobrando o Oramento Municipal

 ISSQN: imposto cobrado sobre servio de qualquer

natureza prestados por mdicos, advogados e outros
profissionais, bem como, por empresas (lavanderias,
por exemplo).
ITBI: imposto cobrado sobre a venda de imveis (transaes inter vivos, excluem-se as transferncias por
herana) realizadas no municpio.
Taxas: de expediente, de limpeza urbana, de licena
para exerccio de atividade (alvars).
Transferncias (da Unio e do Estado)
FPM: Fundo de Participao dos Municpios, arrecadado pela Unio que redistribui parte da receita
do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A cota-parte de cada
municpio depende de sua populao.
IPVA: Imposto Estadual, incide sobre a propriedade de veculos automotores. A Fazenda
Estadual repassa ao municpio 50% do que
arrecadado em seu territrio.
ICMS: Imposto estadual cobrado sobre a
venda de mercadorias e servios. Os municpios recebem 25% do total arrecadado
e a participao de cada um depende
do valor agregado gerado, da sua
populao, extenso territorial,
rea e produo agrcola e da
evoluo de alguns indicadores
sociais.

Desdobrando o Oramento Municipal

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COMPOSIO DA RECEITA DA ADMINISTRAO CENTRALIZADA

ADMINISTRAO DIRETA
RECEITA CORRENTE

Receita Tributria

Imposto Territorial e Predial Urbano - IPTU

Imposto de Renda Retido na Fonte
Imposto sobre Transferncias de Bens Intervivos
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza - ISSQN
Imposto sobre Venda a Varejo de Combustveis
Taxas Fiscais e de Licenciamentos

Receita de Contribuies
Receita Patrimonial

Rendimentos de Aplicaes Financeiras

Outras Receitas Patrimoniais

Receita Agropecuria
Receita de Servios
Transferncias Correntes

Fundo de Participao dos Municpios - FPM

Imposto Territorial Rural - ITR
Contrato Salrio Educao
Sistema nico de Sade - SUS
Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS
Imposto Propriedade de Veculos Automotores - IPVA
Cota-Parte FUNDEB (Fundo Nacional da Educao Bsica)
Outras Transferncias Correntes

Outras Receitas Correntes

RECEITA DE CAPITAL

Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
DEDUES DA RECEITA
TOTAL ADMINISTRAO DIRETA
ADMINISTRAO INDIRETA (AUTARQUIAS)
DEMHAB
DMLU
DMAE
FASC
PREVIMPA - contribuies servidores e outras
PREVIMPA - contribuio patronal
TOTAL ADMINISTRAO INDIRETA

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Desdobrando o Oramento Municipal

DESPESAS
As despesas oramentrias, assim como as receitas, tambm classificam-se em duas categorias econmicas: as CORRENTES e as de CAPITAL.
As Despesas Correntes so realizadas de forma permanente e garantem o funcionamento dos servios
pblicos. Se sub-dividem em de
Custeio e Transferncias. As Despesas de Custeio asseguram a prestao
dos servios pblicos, incluindo o
pagamento de pessoal, material de
consumo e servio de terceiros que abrangem a manuteno
de equipamentos, material permanente e construes . J as
Transferncias Correntes so despesas realizadas pela Administrao Centralizada (caixa da Secretaria da Fazenda) mas
que se destinam a custear o funcionamento de entidades de
direito pblico ou privado (autarquias, empresas pblicas,
fundos municipais, instituies assistenciais ou culturais
sem fins lucrativos).
As Despesas de Capital contribuem para aumentar o patrimnio pblico como, por exemplo, o planejamento e a execuo de obras (incluindo, neste caso, a compra de terrenos), a
aquisio de material permanente, equipamentos, participao
na restituio ou aumento de capital de empresas. Incluemse nesta categoria, tambm, as transferncias a autarquias,
empresas pblicas, fundos, instituies de carter assistencial
ou cultural que se destinam a realizao de Investimentos ou
a Inverses Financeiras.

Desdobrando o Oramento Municipal

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DESPESAS CORRENTES
De Custeio: Pessoal e Obrigaes Patronais; Material de
Consumo; Servio de Terceiros; Sentenas Judicirias
(Precatrios- Os Precatrios apresentados at 1 de julho
devem ser includos no oramento do exerccio seguinte
conforme estabelece a Constituio Federal, art. 100);
Despesas Exerccios Anteriores (DEA).
Transferncias Correntes: Transferncias (a Autarquias
e a Fundos); Subvenes Sociais; Subvenes Econmicas; Pagamento de Inativos e Pensionistas; Juros da
Dvida.
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos: Obras e Instalaes (inclui projeto e
compra de terrenos); Equipamentos/Material Permanente; Constituio/Aumento de capital de Empresas
Industriais e Agrcolas.
Inverses Financeiras: Aquisio de Imveis; Aquisio
de Ttulos de Crdito; Concesso Emprstimos; Depsitos Compulsrios; Constituio ou Aumento de Capital
de Empresas Comerciais ou Financeiras.
Transferncias de Capital: Auxlio para despesas de
capital; Contribuio a autarquias ou fundos para despesas de capital; Amortizaes de dvidas; Resgate de
Ttulos Pblicos.

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Desdobrando o Oramento Municipal

A RECEITA E A DESPESA NO ORAMENTO PBLICO

E NO ORAMENTO DOMSTICO
Apresentamos, nos quadros a seguir, uma comparao entre as
diversas fontes de receitas e tipos de despesa pblica e seus similares
no oramento familiar:
Receita Corrente

Oramento Pblico

Oramento Domstico

Tributria prpria

Impostos e taxas
municipais (IPTU,
ITBI, ISSQN).
Impostos Estaduais
e da Unio:
Salrio-Educao,
Convnios.
Aluguis,
dividendos.

Salrio

Despesa corrente

Oramento Pblico

Oramento Domstico

Custeio

Compras, alimentos,
vesturio, aluguel,
transporte, etc.

Transferncias

Pagamento de
Pessoal, material de
consumo, servios
de terceiros.
Pagamentos a
inativos, juros,
transferncias para
a manuteno
autarquias/empresas.

Despesa de Capital

Oramento Pblico

Oramento Domstico

Investimentos

Projetos e Obras,
compra de material
permanente e
equipamentos.
Compra de Ttulos
de Crdito,
de Imveis,
participao no
aumento de capital
de empresa.

Compra de
refrigerador, TV,
fogo,...

Transferncias

Patrimonial

Inverses
Financeiras

Recebimento de
doao de amigo ou
parente. Mesada
Aluguis, dividendos

Doaes realizadas
para amigos ou
parentes.

Aplicao na
poupana.

Desdobrando o Oramento Municipal

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COMO O ORAMENTO
PBLICO EXECUTADO?
Para uma obra pblica ser concretizada, vrios so os trmites burocrticos pelos quais ela tem que passar at a sua
execuo.
Tudo comea com a Programao Financeira: cota autorizada para cada rgo executar (gastar) a cada trs meses. Um
funcionrio, chamado ordenador de despesa de cada rgo
autoriza a contratao de um fornecedor de bens ou servios
de uma ao, a qual ocorrer a partir do Processo de Licitao.
Licitao: o procedimento administrativo para contratao
de servios ou aquisio de produtos. O primeiro passo para
abrir um processo de licitao a abertura de uma Edital, no
qual devem constar todas as regras para a contratao, bem
como o tipo de servio ou obra que o poder pblico exige. Pode
ser de vrios tipos: Convite; Tomada de Preos; Concorrncia;
Leilo; Concurso; Prego. A mais usual a Concorrncia, voltada a contratos de grande vulto, que se realiza com ampla publicidade, para assegurar a participao de quaisquer interessados,
que preencham os requisitos previstos no edital convocatrio.
Contratao: Formalizao jurdica (assinatura do contrato) das obrigaes das partes.
O processo de pagamento do fornecedor ocorre em trs
etapas:
Empenho: o comprometimento do poder pblico de
reservar um determinado recurso para cobrir despesas com
aquisio de bens ou servios.

22

Desdobrando o Oramento Municipal

Liquidao: o reconhecimento de que o bem ou servio

foi entregue ou prestado.
Pagamento: a quitao do dbito atravs de uma ordem
bancria (OB) em favor do fornecedor/prestador. O demonstrativo dos pagamentos feito atravs dos relatrios peridico
(balanos, balancetes e relatrios resumidos) das despesas realizadas por aes, programas de governo. Estes demonstrativos
devem ser publicados no Dirio Oficial do Municpio. Alm
disso, os relatrios so enviados aos Tribunais de Contas que
tm a competncia de julg-los.

Desdobrando o Oramento Municipal

23

O PROCESSO
ORAMENTRIO MUNICIPAL
1. Quem faz o qu ?
Em alguns municpios, a populao participa da discusso,
da elaborao e da execuo do
Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e das Leis
Oramentrias, no entanto, algumas questes fundamentais destas
Leis, as vezes, no esto to claras
e so importantes de serem observadas. Apresentamos a seguir
algumas sugestes de mecanismos
que podem ser utilizados para
aperfeioar a elaborao destas
leis e facilitar o acompanhamento popular.
Em relao ao Plano Plurianual por ser o documento que
projeta para o futuro os grandes nmeros e metas do governo,
este deve ser comparado, no incio da gesto, to logo seja
concludo, com o programa de governo que elegeu o Prefeito,
comparando-se o apresentado em campanha eleitoral com o
que se prope a fazer. A outra anlise, ao final de governo,
dever medir o que foi executado em relao ao proposto, identificando, tambm, eventuais alteraes e mudanas de rotas.
Em relao a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) a
discusso da receita e a definio dos mecanismos que redistribuiro o nus do pagamento de impostos devero resultar
em diretrizes de polticas tributrias que devero estar inclu-

24

Desdobrando o Oramento Municipal

das na LDO, orientando a elaborao do oramento anual. A

proibio de isenes, a progressividade do IPTU e do ITBI
(imveis de maior valor pagam alquotas maiores) so alguns
exemplos. A discusso da terceirizao, vinculada com a
poltica de pessoal dever resultar em diretrizes que limitem
a contratao de servios fora ou o ingresso de pessoal concursado, resultando em diretrizes que balizaro essas duas
importantes parcelas do custeio.
A limitao de alguns gastos do Poder Legislativo ou
em propaganda a um determinado percentual das despesas
correntes uma outra forma de interveno da populao que
pode ser materializada em diretrizes na LDO. O mesmo pode
ser aplicado para o controle e a limitao de dirias, aquisio
de veculos administrativos, por exemplo.
Outro aspecto a ser analisado o de real necessidade, ou no
da LDO conter autorizaes para suplementaes automticas
que podero ser abertas por decreto pelo prefeito, at o limite
de 5% da despesa global. Na prtica assina-se um cheque em
branco para o Executivo. O mesmo pode ser dito da Reserva de
Contingncia, dotao global no especificamente destinada a
um programa ou unidade oramentria, cujos recursos podero
ser utilizados para abertura de crditos suplementares.
Em relao a Lei Oramentria (LOA) - a primeira tarefa
no exame da proposta de lei oramentria verificar sua
consistncia em relao ao Plano Plurianual e LDO. A primeira pergunta a ser respondida : o oramento anual em seus
nmeros, objetivos globais e diretrizes coerente, cumpre o
que estabelecem e determinam o Plano Plurianual e a LDO?
Deve ser observado se a proposta cumpre os dispositivos da
Lei Orgnica no que diz respeito s despesas mnimas com
sade (13% da despesa total) e educao (30% da receita de
impostos, no caso de Porto Alegre, incluindo transferncias).

Desdobrando o Oramento Municipal

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Qual a origem da receita extraordinria? Se for de emprstimos, em que condies sero realizados (prazo, carncia,
amortizao, taxa de juros)? Tem o municpio condies de pagar os encargos futuros de emprstimos (juros e amortizaes)
sem comprometer sua capacidade futura de investimentos?
Os ingressos previstos de servidores tm real necessidade? A
receita tem sido subestimada nos exerccios anteriores? As
suplementaes e a Reserva de Contingncia se justificam
numa situao de inflao baixa e num oramento com correo de valores?
A sociedade organizada que participa atravs do Oramento Participativo (OP) , por exemplo, dever responder a estas e
outras indagaes. A afirmao da cidadania e a consolidao
da democracia vai depender da mobilizao e organizao
para qualificar sua interveno.

26

Desdobrando o Oramento Municipal

A PARTICIPAO NA DEFINIO
DO ORAMENTO PBLICO
A participao da sociedade
civil na elaborao das leis oramentrias fundamental para
que o poder pblico execute
as obras e servios pblicos. A
abertura de espaos participativos para definio do oramento
e das polticas pblicas uma
ao que depende da mobilizao da sociedade civil. Esta
precisa pressionar os governos,
locais, estaduais e mesmo federal, para que estes criem espaos efetivos de construo e
deliberao conjunta das polticas pblicas.
A criao do Oramento Participativo em Porto Alegre,
por exemplo, em 1989, foi resultado da articulao dos movimentos populares que pressionaram o governo local a criar um
espao no qual os prprios sujeitos das polticas pudessem
decidi-las. Com isso, a cidadania passou a atuar na construo
das polticas oramentrias na cidade.
Outro resultado importante da participao direta o
aprofundamento do controle social na aplicao dos recursos
pblicos. A execuo de obras, servios e programas podem
ser acompanhados de perto pelos participantes do processo:
conselheiros e delegados. A transparncia no gasto pblico
e a publicizao via internet, por exemplo, tambm foram
aprimoradas a partir da implementao da participao na
gesto da cidade.

Desdobrando o Oramento Municipal

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Saiba mais sobre Oramento Participativo nos sites:

ONG CIDADE: www.ongcidade.org
Rede Brasileira de OP: www.pbh.gov.br/redebrasileiraop/
OP em Portugal: http://www.op-portugal.org/
Prefeitura de Porto Alegre: www2.portoalegre.rs.gov.br/op/
Prefeitura de Recife: www.recife.pe.gov.br/op/
Prefeitura de So Carlos: http://www.saocarlos.sp.gov.br/index.
php/orcamento-participativo.html
Prefeitura de Belo Horizonte: http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/
comunidade.do?app=portaldoop

Uma inovao do OP em Porto Alegre foi a construo do Plano de

Investimentos Obras e Servios (PI). O PI o resultado de um
ano de participao direta no Ciclo do OP. Nele constam todas as
demandas apresentadas e aprovadas nos Fruns de Delegados e
Conselho do OP. Dessa forma, o PI transformou-se em uma espcie
de contrato social entre o governo e a cidadania, tendo em vista
que todas as demandas gravadas nos PIs o poder pblico deve
executar. Pode-se dizer que o PI um detalhamento da LOA (Lei
Oramentria Anual).

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Desdobrando o Oramento Municipal

A ELABORAO DO
ORAMENTO POR PROGRAMAS
O oramento pblico tambm pode ser construdo atravs
de Programas e Aes, que podem ser classificadas pelos
Projetos e Atividades. Esta forma de elaborao foi criada no
Brasil pelo Decreto-Lei n 200/67.
Os principais objetivos desta forma de elaborar o oramento pblico demonstrar as realizaes do governo e o resultado pretendido e integrar o planejamento e o oramento, na
medida em que primeiro um governo deve definir quais seus
Programas e depois quanto investir em cada um.
O Programa define a poltica pblica a ser implementada
de um modo geral. As Aes so instrumentos de realizao
dos programas, das quais resultam bens e servios e que pelas
suas caractersticas podem ser classificadas como: projeto,
atividade e operao especial.
Esta maneira de elaborar o oramento, no entanto, pode
dificultar a compreenso de como os governos esto efetivamente gastando os recursos, tendo em vista que mais
complexo identificar, por exemplo, quanto foi utilizado em
publicidade.

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Legislao Bsica
Lei n 4.320/64: normas sobre elaborao e controle dos oramentos e
balanos.
Decreto-Lei n 200/67: cria a possibilidade de elaborao dos oramentos
por programas.
Lei n 8.666/93: normas sobre licitaes e contratos.
Lei Complementar n 101, de 04/05/2000: Lei de Responsabilidade Fiscal.
Constituio Federal de 1988.

Bibliografia
Assemblia Legislativa do Estado do RS. Comisso de Assuntos Municipais
da Assemblia Legislativa do Estado do RS. O Oramento municipal.
Brasil. Assemblia Nacional Constituinte. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 3. ed. Porto Alegre: Assemblia Legislativa do Estado
do Rio Grande do Sul /CORAG, 1995. 292 p.
Porto Alegre. Cmara Municipal de Vereadores. Lei Municipal n. 7840,
de 28 de dezembro de 1995.
Porto Alegre. Cmara Municipal de Vereadores. Lei Orgnica do Municpio
de Porto Alegre.
Porto Alegre. Cmara Municipal de Vereadores. Lei Municipal n. 3607,
de 1971.
Porto Alegre. Cmara Municipal de Vereadores. Lei Municipal n. 7439,
de 1994..
Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Balano Anual de 1995 (centralizada).
Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1995.
10 Questes que voc precisa saber sobre Oramento Pblico Caderno
de Estudos I. Centro de Cultura Luiz Freire: comunicao, estudos e
direitos humanos. Olinda, PE.
http://www.interlegis.gov.br/ (Comunidade virtual do poder legislativo)
www.tesouro.fazenda.gov.br/ (Tesouro Nacional)

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