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A demolio de direitos:

um exame das polticas do Banco


Mundial para a educao e a sade
(1980-2013)

FUNDAo oswaldo cruz


Presidente
Paulo Ernani Gadelha Vieira

escola politcnica de sade joaquim venncio


Diretor
Paulo Csar de Castro Ribeiro
Vice-diretora de Ensino e Informao
Pulea Zaquini Monteiro Lima
Vice-diretora de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico
Marcela Pronko
Vice-diretor de Gesto e Desenvolvimento Institucional
Jos Orbilio de Souza Abreu
Conselho de Poltica Editorial
Marco Antonio Carvalho Santos
Bianca Cortes
Felipe Rangel
Gracia Gondim
Grasiele Nespoli
Jos Roberto Franco Reis
Luciana M. da Silva Figueiredo
Mrcia Valria Morosini
Paulo Guanaes
Ramn Pea Castro
Eveline Algebaile
Jos dos Santos Souza
Ftima Siliansky

A demolio de direitos:
um exame das polticas do Banco
Mundial para a educao e a sade
(1980-2013)

Joo Mrcio Mendes Pereira


Marcela Pronko
Organizao

Rio de Janeiro
Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio - Fiocruz
2015

Copyright 2014 dos organizadores


Todos os direitos desta edio reservados
Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio/Fundao Oswaldo Cruz

Edio de texto Lisa Stuart


Diagramao e Capa Z Luiz Fonseca

Catalogao na fonte
Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio
Biblioteca Emlia Bustamante
P436d

Pereira, Joo Mrcio Mendes (org.)


A demolio de direitos: um exame das polticas do Banco Mundial
para a educao e a sade (1980-2013) / Organizao de Joo Mrcio
Mendes Pereira e Marcela Pronko. - Rio de Janeiro: Escola Politcnica
de Sade Joaquim Venncio, 2014.
300 p. : il.
ISBN: 978-85-98768-78-6
1. Banco Mundial. 2. Polticas pblicas. 3. Poltica da educao. 4.
Cooperao internacional. 5. Financiamento da assistncia sade. I.
Pronko, Marcela. II. Ttulo.
CDD 332.1532

Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio/Fiocruz


Av. Brasil, 4.365
21040-360 - Manguinhos
Rio de Janeiro, RJ
Tel.: (21) 3865-9797
www.epsjv.fiocruz.br

O banco e seus funcionrios no devem intervir em


assuntos polticos de nenhum membro, nem devem
ser influenciados em suas decises pelo carter
poltico do membro ou dos membros interessados.
Somente consideraes econmicas devem ser relevantes para suas decises, e essas consideraes
devem ser ponderadas imparcialmente.
Acordo de Fundao, Banco Mundial, 1944

SUMRIO
Prefcio
Virgnia Fontes
Introduo
Joo Mrcio Mendes Pereira
Marcela Pronko

9
13

1. O Banco Mundial:
trajetria e programa poltico
Poder, poltica e dinheiro: a trajetria
do Banco Mundial entre 1980 e 2013
Joo Mrcio Mendes Pereira

19

O Banco Mundial e a reforma do Estado


na Amrica Latina: fundamentos tericos
e prescries polticas
Carlos M. Vilas

65

2. O Banco Mundial
na educao
O Banco Mundial no campo internacional
da educao
Marcela Pronko

89

O Banco Mundial e a sua influncia na


definio de polticas educacionais na
Amrica Latina (1980-2012)
Susana Vior e Mara Betania Oreja Cerruti

113

O Banco Mundial e a reforma educacional


no Brasil: a convergncia de agendas e o
papel dos intelectuais
Hivy Damsio Arajo Mello

153

3. O Banco Mundial na sade


O Banco Mundial e as reformas
contemporneas do setor sade
Clia Almeida

183

O Banco Mundial, a Organizao Mundial


de Sade e o novo universalismo ou a
cobertura universal de sade
Jlio Csar Frana Lima

233

O Banco Mundial e o sistema nacional


de sade no Brasil
Maria Lucia Frizon Rizzotto

255

O financiamento do Sistema nico de Sade


e as diretrizes do Banco Mundial
Rosa Maria Marques e quilas Mendes

275

Sobre os autores

295

Prefcio
Desigualdades, assimetrias e adeso subalterna
interrogaes urgentes sobre Estados e o papel
do Banco Mundial
Virgnia Fontes

A compreenso e explicitao das contradies geradas no mundo capitalista


contemporneo demanda enorme esforo de pesquisa e clareza terica. J h uma
variedade de publicaes sobre o papel e o alcance do Banco Mundial na Amrica
Latina e, em especial, no Brasil. A evidncia gritante do papel de indutor de polticas
e ponta de lana do governo dos Estados Unidos, tende a ocupar, em sua ingerncia
direta e indireta sobre os demais pases subalternos, a frente da cena em muitos estudos, e no sem razo. Como se ver neste livro, os caminhos da dominao externa,
exercidos pelo papel do Banco Mundial, so mltiplos, a comear pelas permanentes
dvidas com ele contradas (alm de outras instituies financeiras internacionais) e
continuando pela enorme capilaridade da influncia poltica, econmica, intelectual
e cultural nos diferentes pases. Neste livro, destacam-se as anlises agudas e fartamente documentadas sobre os setores educacionais e de sade. No Brasil, assim
como em outros pases latino-americanos, as pautas e agendas estabelecidas pelo
Banco Mundial ao longo das ltimas dcadas foram internalizadas, expressando-se
nas polticas setoriais e como condutoras da ao poltica do Estado.
Este livro dedica-se fundamentalmente a explicitar as maneiras pelas quais
tal domnio se exerce: as estratgias implcitas nas formas de financiamento, as definies de diretrizes, a definio dos valores que devem presidir as polticas, sob
o predomnio de argumentos de tipo racionalizadores, nos quais os bens sociais,
por serem escassos, devem ser focalizados e mais do que isso, rentabilizados, estimulando-se extensas sries de privatizaes. A abrangncia internacional do Banco
Mundial conduz no universalizao, mas ao encolhimento da prpria noo de
universalidade. Em todos os artigos deste livro, fica evidente quais pautas e como
foram integradas s polticas nacionais os diagnsticos e prognsticos do Banco
Mundial, convertidos ulteriormente em polticas governamentais e, bem alm disso,
em reconfigurao dos prprios Estados.
Contudo, este livro vai adiante e abre uma nova, pouco explorada, ainda
que fundamental, agenda de pesquisa: em que medida tais ingerncias podem ser

Virgnia Fontes

explicadas unicamente como uma imposio vinda do exterior que, por razes de
coero financeira (coero inicialmente derivada da escassez de recursos para certas
polticas sociais, que leva governos a solicitarem financiamentos, e de imposies
coligadas concesso dos emprstimos, as famosas condicionalidades) penetram nos
Estados? Quem e quais setores internos a cada pas solicitam tal ajuda internacional,
a que interesses corresponde, nos diferentes pases, tal ingerncia? Como se formam
os grupos de intelectuais cosmopolitas que circulam entre instncias governamentais
e agncias internacionais? Em que medida as sugestes do Banco Mundial so
integralmente seguidas e como ocorrem resistncias internas ou modificaes?
Ora, o problema da interferncia nos pases latino-americanos feita pelo
governo dos Estados Unidos, embutida nas pautas das agncias internacionais que,
em boa medida, espelham suas diretrizes polticas, no encontra resposta apenas em
termos dessa coero em que pese a sua dramtica realidade. preciso se interrogar
tambm sobre quem as convoca e quem se beneficia delas internamente, uma vez
que se tratou de infletir polticas de Estado inclusive em termos de concesso
de soberania. Sem dvida, tais polticas deslocaram o peso dos diferentes grupos,
setores e classes sociais no cenrio poltico interno aos diferentes pases. O leitor
atento encontrar uma grande quantidade de elementos presentes em praticamente
todos os artigos deste livro sobre essa urgentssima e complexa questo.
A coordenao realizada por Joo Mrcio Mendes Pereira e Marcela Pronko
demonstra no apenas a solidez de pesquisadores tarimbados no tema e com ampla
experincia. Evidencia, sobretudo, a persistncia e a coerncia dos que, com base em
suas prprias pesquisas, entreveem o amplo espectro de questes que precisam ser perseguidas, suscitadas e problematizadas, ainda que extremamente difceis de abordar.
O que significa o processo de internacionalizao contemporneo e sua penetrao
(nos diferentes e desiguais) Estados, processo que experimentou um enorme salto de
patamar nas ltimas dcadas? A leitura do livro que o leitor tem nas mos permite
iniciar essa reflexo, assinalando no apenas o crescimento de fraes burguesas
ligadas explorao do trabalho na educao e na sade, como o de uma correlao
tensa e dependente entre setores solidamente ancorados nos meios econmicos
e polticos nacionais e a definio e aplicao das polticas do Banco Mundial.
H uma premissa histrica que as teorias capazes de captar as contradies
da vida social precisam esmiuar. O processo histrico de expanso das relaes
sociais capitalistas decerto foi imposto pelos pases centrais, mas tambm perpassou
as formaes sociais subalternas. E isso ainda mais evidente no caso das sociedades
latino-americanas, desde o incio marcadas pela enorme violncia das imposies
externas, coloniais, neocoloniais ou imperialistas e pelas tentativas de construir
novas formas e arranjos sociais internos. Somos todas sociedades constitudas a
partir de intensa e rapace colonizao da qual resultaram desigualdades superpostas:
desde relaes tradicionais, passando pela produo de mesclas diversas de formas
sociais ditas arcaicas, em grande medida criadas pela presso externa e interna de
10

Prefcio

modernizaes diversas, convivendo tensamente com ilhas hipermodernas.


As classes dominantes dos pases secundrios (ou perifricos), elas tambm
fruto de amlgamas histricos variados, geraram mltiplos e tensos impulsos em direo a uma certa transformao das relaes sociais tradicionais vigentes. Tambm
parcelas das classes dominadas desses pases algumas vezes acataram projetos polticos que acenavam com o desenvolvimento, considerado de maneira genrica como
progresso. Reivindicaes sociais muitas vezes se mesclaram mesmo que confusamente com o suporte expanso das relaes sociais e econmicas capitalistas.
Uma anlise mais refinada dos processos histricos ao longo do sculo XX o
sculo da expanso das relaes imperialistas e do predomnio inconteste da potncia
estadunidense precisa integrar essa dupla dinmica, a que liga imposies externas
s formas de adeso internas de setores variados das classes dominantes. A prpria
conformao das classes sociais nos diferentes mbitos nacionais incorpora tambm
a marca da dinmica dominante no cenrio internacional, com suas caractersticas
desiguais e combinadas.
Ocorre uma simultnea acelerao, pela criao de espaos de produo e
consumo fomentados por poderosas mdias, ao lado da difuso de uma sociabilidade
crescentemente atravessada pela dinmica do capital e pelo que muitas vezes foi
analisado como retardo. Esse ltimo termo, alis, empregado para identificar um
atraso ante o capitalismo vigente nos pases preponderantes, insuficiente para
expressar o conjunto tenso de desigualdades e disparidades que se multiplicam,
quando renovadas resistncias tradicionais podem se aproximar de lutas francamente
anticapitalistas. A esse cenrio preciso incorporar as complexas articulaes entre
as diferentes fraes das classes dominantes e o uso de estratgias de coero e de
convencimento das classes dominadas, o que ainda complexificado por permanentes
tenses externas (impulsos e bloqueios).
A incorporao desses pases rede fabril e comercial multinacional no derivou
apenas de uma injuno externa, mas dependeu tambm de posturas ativas de
burguesias locais e de sua capacidade de acumulao, de organizao e de controle
do Estado. Muitas dessas burguesias realizaram uma adeso ativa ao que denomino
de capital-imperialismo, alm de promoverem sua defesa institucional (por meio de
reconfiguraes legais e mesmo constitucionais), social e poltica. H um duplo
movimento interno e externo de incorporao subalterna de pases secundrios ao
capital-imperialismo, em processo que envolve no apenas imposio externa, mas
consolidao de burguesias locais e de Estados aptos subservincia externa,
embora capazes de exercer controle sobre as populaes locais, procurando conter
o protagonismo das classes trabalhadoras. E isso vem sendo realizado em situaes
no mais ditatoriais, mas sob Estados de direito formalmente democrticos.
Vale ainda mencionar que Nicos Poulantzas, no seu ltimo e polmico livro
O Estado, o poder, o socialismo, publicado em 1978, pouco antes de sua morte,
expressou uma inquietao sobre os processos de internacionalizao dos Estados.
11

Virgnia Fontes

Longe de reduzir a complexidade do tema que nos ocupa, Poulantzas assinalaria que
a reproduo induzida do capital estrangeiro (principalmente americano) no seio
dos diversos pases europeus e sua complexa interiorizao do capital autctone,
produz importantes deslocamentos internos desse capital. A emergncia de uma
nova diviso se manifesta entre o que j denominei, alis, como burguesia interna
que, inteiramente associada ao capital estrangeiro (no o caso de uma verdadeira
burguesia nacional) manifesta importantes contradies com ele, e uma burguesia
inteiramente dependente desse capital. (Graal, 1981, p. 244-245).
Ora, sua preocupao fundamental no se dirigia aos pases perifricos, mas
aos pases europeus em especial, a Frana e indicava que a compreenso do Estado contemporneo exigia avanar no apenas na evidenciao da penetrao de capitais e da enorme influncia estadunidense, mas numa crescente reconfigurao dos
prprios Estados. As indicaes emanadas de Antonio Gramsci sobre as contraditrias formas de ampliao do Estado e as de Poulantzas sobre a penetrao no Estado
dos interesses compsitos de burguesias imperialistas e ao mesmo tempo subordinadas nos convocam a aprofundar a reflexo sobre as mediaes existentes entre o
processo contemporneo de reproduo do capital, os agenciamentos interburgueses
e a forma da poltica contempornea.
Este livro aporta uma variada gama de inferncias e sugestes, sem jamais
perder de vista que se trata de uma relao desigual, na qual se consolida o predomnio
de uma determinada forma de capitalismo, francamente dominada pelos Estados
Unidos. Vale enveredar na leitura, pois dos Estados nos quais vivemos de que se trata.

12

Introduo
Joo Mrcio Mendes Pereira
Marcela Pronko
No ano de 2014, a Conferncia Monetria e Financeira das Naes Unidas,
ocorrida na cidade de Bretton Woods (New Hampshire, Estados Unidos), completa
setenta anos. Em plena Segunda Guerra Mundial, quarenta e quatro delegaes
aliadas e associadas e um pas neutro (Argentina) atenderam ao convite do presidente
norte-americano Franklin D. Roosevelt (1933-1945) para debater, em julho de 1944,
propostas para a estruturao de uma nova arquitetura econmica internacional que
deveria ser erguida aps o fim do conflito. Contudo, foram as negociaes entre os
representantes dos governos dos Estados Unidos e do Reino Unido em curso desde
1942 que realmente definiram o fundamental.
A Conferncia de Bretton Woods, como passou a ser conhecida, ocorreu nos
marcos de uma assimetria de poder extraordinria. Enquanto grande parte do mundo
ainda era constituda por colnias de potncias ocidentais, a Europa estava destruda e
a Unio Sovitica, mais do que qualquer outro pas beligerante, contabilizava milhes
de cidados mortos, os Estados Unidos no apenas no haviam sofrido qualquer
ataque ao seu territrio continental, como tinham superado a depresso econmica
detonada em 1929, e que se havia arrastado durante toda a dcada de 1930. Ao final
da guerra, aps o lanamento das bombas atmicas no Japo, os Estados Unidos
emergiram indiscutivelmente como superpotncia econmica, poltica e militar.
Naquele contexto, as vises e propostas alavancadas pelo governo dos Estados
Unidos foram decisivas para a criao e o desenho das duas instituies nascidas em
Bretton Woods: o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Internacional
para Reconstruo e Desenvolvimento (Bird), logo chamado de Banco Mundial.
Nas dcadas seguintes, seja por contingncias histricas, seja por decises
organizacionais, tais instituies acumulariam recursos de poder que as destacariam
entre as demais organizaes internacionais forjadas no ps-guerra. Contudo, mais
do que qualquer outro fator, a sua trajetria ascendente se escorou na supremacia
internacional dos Estados Unidos, servindo para aliment-la. No caso do Banco
Mundial, tema deste livro, as relaes com os Estados Unidos foram e continuam
sendo determinantes para o crescimento e a configurao geral das polticas e
prticas institucionais da entidade. Em troca, mais do que qualquer outro membro, os
Estados Unidos se beneficiaram largamente da ao do banco em termos econmicos
e polticos, tanto no curto como no longo prazos.
A partir de 1980, com o incio dos emprstimos para ajustamento estrutural e suas
inmeras condicionalidades, o Banco Mundial ampliou e diversificou imensamente as
suas reas de incidncia. Para alm dos setores tradicionais de infraestrutura, energia

Joo Mrcio Mendes Pereira | Marcela Pronko

e transporte, a sua atuao passou a abranger tambm poltica econmica, educao,


sade, habitao, meio ambiente, administrao pblica, desenvolvimento urbano
e rural, polticas fundirias e reconstruo nacional ps-conflito. O alargamento do
mandato da entidade foi acompanhado por uma crescente politizao, evidenciando
cada vez mais a natureza poltica e intelectual da sua atuao. Para o banco, o dinheiro
serve de alavanca na difuso e institucionalizao de ideias econmicas e prescries
polticas sobre o que os governos dos Estados clientes devem fazer, e como, em
matria de desenvolvimento capitalista, nas suas mais diversas dimenses.
A relao do banco com os governos de Estados nacionais e esferas subnacionais
no deve ser vista como mera imposio externa unilateral. Existem formas e
mecanismos de presso e coero de diferentes tipos (financeiros, polticos, intelectuais
e simblicos) acionados pelo banco conforme o momento, as circunstncias e o caso,
mas isso apenas uma parte da histria. Com efeito, a atuao do banco se d em
meio a uma malha larga, densa e bastante opaca de relaes, que envolve agentes
nacionais e internacionais pblicos, privados, no governamentais, filantrpicos
e empresariais que apoiam, formulam, adaptam, negociam e veiculam as ideias e
prescries de poltica da instituio. A efetividade das aes do banco, portanto,
depende de uma srie de pontos de sustentao, negociao e difuso, tanto dentro
quanto fora dos espaos nacionais.
Ao completar setenta anos da sua fundao, o banco tem sido objeto de polmicas
e controvrsias relativas ao papel que desempenha (e que ainda deve ou pode
desempenhar) no mundo. Para uns, o problema reside na desigualdade no poder
de voto dos Estados-membros dentro da entidade; para outros, a discusso se restringe
ao apoio, reviso parcial ou condenao das polticas de liberalizao econmica
promovidas pela instituio; outros, ainda, consideram que o banco cresceu de tal
maneira e passou a desempenhar tantas e to diferentes funes que a sua eficcia
diminuiu, razo pela qual a discusso deveria consistir na redefinio de funes
e competncias; por fim, h quem entenda que a principal questo a ser debatida a
de definir qual papel caberia ao banco no atual estgio do capitalismo internacional,
marcado pela assimetria abissal entre os fluxos financeiros transacionados
diariamente nos mercados de capitais e o tamanho do caixa da entidade.
Esta coletnea pretende contribuir com esse debate mais amplo sobre o Banco
Mundial, enfocando o papel poltico desempenhado pela instituio entre 1980 e
2013 de um ngulo especfico: o da sua atuao em educao e sade, duas reas que
se tornaram centrais na sua pauta de operaes ao longo dos ltimos trinta anos.
A obra est organizada em trs partes. A primeira dedicada anlise mais
geral da trajetria da instituio e do seu programa poltico. Essa seo abre com
o texto de Joo Mrcio Mendes Pereira, que aborda algumas das dimenses mais
significativas da trajetria poltica, intelectual e financeira da entidade, mostrando
como ela tem sido muito mais sinuosa e conflitiva do que comumente se supe.
O trabalho seguinte o de Carlos M. Vilas, que discute os fundamentos tericos e as
14

Introduo

prescries de polticas que compem a agenda de reforma do Estado impulsionada


pela entidade. Os debates dessa primeira parte fornecem referncias e chaves de
leitura para a discusso setorial travada nas sees seguintes.
A segunda parte se ocupa do debate sobre o papel do Banco Mundial na educao.
Tem incio com o texto de Marcela Pronko, cujo objeto de reflexo o papel poltico,
intelectual e financeiro desempenhado pela entidade no campo internacional da
educao. Na sequncia, Susana Vior e Betania Oreja analisam a incidncia do banco
na definio de polticas educacionais na Amrica Latina, com nfase particular nos
casos do Mxico e da Argentina. Em seguida, o trabalho de Hivy Damsio Arajo
Mello aborda o processo de reforma educacional no Brasil durante os anos 1990,
mostrando os caminhos pelos quais foi construda a convergncia de agendas entre
o Banco Mundial e o grupo de intelectuais ento frente do Ministrio da Educao.
A terceira parte dedicada discusso sobre as aes do Banco Mundial no setor
sade. A seo aberta com o captulo de Clia Almeida, que discute as reformas
contemporneas do setor implantadas a partir dos anos 1980, a ascenso do banco
nessa rea e os mecanismos utilizados na disputa pela liderana do setor na arena
internacional. O texto seguinte, de Jlio Csar Frana Lima, analisa a atuao do
banco na formulao e construo de uma agenda hegemnica de homogeneiza-o
progressiva das polticas de sade, que aponta para a radicalizao do processo de
mercantilizao e financeirizao do setor. Por sua vez, o trabalho de Maria Lucia
Frizon Rizzotto trata da relao entre o Banco Mundial e o sistema de sade brasileiro
nas ltimas dcadas, mostrando como a instituio buscou interferir, a partir dos anos
1990, no desenho das polticas nacionais para o setor, com o objetivo de restringir
a ao do Estado a polticas focalizadas e fortalecer o predomnio do setor privado
na oferta de servios de sade. Por fim, Rosa Maria Marques e quilas Mendes discutem at que ponto as prescries do Banco Mundial para o setor tiveram e seguem
tendo ressonncia no Brasil, analisando, para isso, o financiamento do Sistema
nico de Sade.
Este trabalho no teria sido possvel sem o apoio inestimvel da Escola Politcnica
de Sade Joaquim Venncio (EPSJV/Fiocruz), sempre envolvida com as lutas sociais
em defesa da educao e da sade pblicas como direitos inalienveis da populao
brasileira. Nosso agradecimento maior, pois, a toda equipe da EPSJV.
Rio de Janeiro, junho de 2014.

15

parte

O Banco Mundial:
trajetria e
programa poltico

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria


do Banco Mundial entre 1980 e 2013*
Joo Mrcio Mendes Pereira
Bom conselho raro e bom conselho que ouvido
mesmo excepcional, mas o banco fornece um
poderoso amplificador: a possibilidade de assistncia para financiar as suas recomendaes.

Mason e Asher, 1973


Crescendo em tamanho e desempenhando cada vez mais funes desde 1946,
quando entrou em operao, o Banco Mundial (BM) se tornou uma organizao
imensa e complexa, bastante distinta daquela imaginada em Bretton Woods dois
anos antes. No ano de 2013, apresentava um quadro de aproximadamente 12 mil
funcionrios e havia efetuado quase US$ 800 bilhes em emprstimos desde 1947,
concedidos mediante contrapartida financeira dos Estados clientes em magnitude
muito maior. O aumento gradativo da sua carteira foi acompanhado da diversificao em suas reas de atuao, que passaram a abarcar, alm de infraestrutura e
energia, tambm poltica econmica, educao, sade, habitao, meio ambiente,
administrao pblica e reconstruo nacional ps-conflito.
A subida do BM condio de organizao multilateral relevante no ps-guerra
foi escorada, do ponto de vista poltico e financeiro, pelos Estados Unidos, que
*

O presente trabalho retoma idias discutidas mais detalhadamente em Pereira (2013, 2013a, 2012, 2011, 2011a, 2011b,
2011c, 2010 e 2010a).

Joo Mrcio Mendes Pereira

sempre foram o maior acionista, o membro mais influente e o nico com poder de
veto na instituio, forjando-a como parte da sua infraestrutura de poder global. Por
sua vez, desde o incio, a definio da poltica americana para o BM foi objeto de
disputa e barganha entre interesses empresariais, financeiros, polticos e ideolgicos
diversos, s vezes at opostos, quanto ao papel da cooperao multilateral e da
assistncia externa ao desenvolvimento capitalista (Gwin, 1997; Babb, 2009).
At o final dos anos 1960, essa disputa se dava longe das vistas do Congresso e da
opinio pblica daquele pas. Com o passar do tempo, porm, ela passou a envolver
um nmero cada vez maior de atores. A derrota no Vietn e a situao econmica e
poltica do pas na virada dos anos 1960 para os anos 1970 convergiram para pr
fim ao consenso bipartidrio vigente desde 1947 no que tange poltica externa,
alimentando crticas ajuda externa ao desenvolvimento por parte de conservadores e liberais. Nesse rastro, a vigilncia do Congresso sobre a poltica externa dos
Estados Unidos pouco a pouco alcanou o BM, abrindo gradativamente pontos de
entrada para que interesses variados influenciassem as provises americanas para a
instituio. O ativismo do Congresso criou oportunidades para que grupos polticos
e organizaes no governamentais (ONGs) daquele pas passassem a agir por dentro
do parlamento, com o objetivo de influenciar a poltica americana para o BM. Desde
ento, o Congresso americano tornou-se alvo de lobbies e campanhas pblicas que o
converteram no nico parlamento cujos trmites de fato tm peso sobre as pautas e
as formas de atuao do BM.
Historicamente, o BM sempre explorou ainda que de diferentes formas a
sinergia entre dinheiro, ideias e prescries polticas para ampliar a sua influncia
e institucionalizar as suas pautas em mbito internacional. Isso porque o BM um
ator poltico, intelectual e financeiro, devido sua condio absolutamente singular
de emprestador, formulador e articulador de polticas, ator da sociedade civil e veiculador de ideias sobre o que fazer em matria de desenvolvimento capitalista, em
clave anglo-saxnica (Pereira, 2010a). precisamente por meio dessa combinao
singular de papis que o BM opera.
O chamado Banco Mundial designa duas organizaes, o Banco Internacional
de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird) e a Associao Internacional de Desenvolvimento (AID), que compem, por sua vez, o Grupo Banco Mundial (GBM), um
conjunto de entidades cuja atuao em larga medida se articula e se concatena. O box
1 fornece informaes gerais a respeito de cada uma delas.

20

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

Box 1. Organizaes que integram o Grupo Banco Mundial em 2014.


BANCO MUNDIAL
Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird)
Concede emprstimos com prazos de 15 a 20 anos para Estados solventes de renda mdia e baixa, alm
de garantias, produtos de gesto do risco e servios de assessoria tcnica. Capta recursos em mercados
de capital e empresta a seus clientes em condies prximas s do mercado financeiro internacional
(hard loans).
Estabelecido em 1944 187 membros
Total emprestado: US$ 523,6 bilhes (at 2010)
Associao Internacional de Desenvolvimento (AID)
Concede crditos de longo prazo com baixas taxas de juros (soft loans) a 82 pases pobres com pouca ou
nenhuma capacidade de tomar emprestado nas condies de mercado. A AID financia suas operaes
mediante contribuies voluntrias feitas pelos pases doadores a cada trs anos, transferncias da receita
lquida do Bird, subsdios da Corporao Financeira Internacional (CFI) e pagamentos dos crditos da AID
pelos muturios.
Estabelecida em 1960 170 membros
Total emprestado: US$ 221,9 bilhes (at 2010)
DEMAIS ORGANIZAES DO GRUPO BANCO MUNDIAL

Corporao Financeira Internacional (CFI)


Empresta recursos de longo prazo e presta servios de consultoria e reduo de riscos a empresas
privadas dos pases em desenvolvimento de renda baixa e mdia. Seus produtos so independentes de
garantias governamentais.
Estabelecida em 1956 182 membros
Total emprestado: US$ 34,4 bilhes mais US$ 8 bilhes em emprstimos consorciados (at 2009)
Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos (AMGI)
Fornece seguro ou garantias contra riscos polticos no intuito de promover o investimento estrangeiro
direto nos pases em desenvolvimento. Tambm atua em controvrsias entre investidores e governos
anfitries. Sua assistncia tcnica e intelectual aos governos visa implantao de estratgias voltadas
para a atrao de investimentos, criao de oportunidades de negcios e proviso de seguro contra
riscos polticos.
Estabelecida em 1988 174 membros
Total de garantias emitidas: US$ 20,9 bilhes (at 2009)

21

Joo Mrcio Mendes Pereira

Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos (CICDI)


Fornece mecanismos para conciliao e arbitragem de controvrsias sobre investimento internacional
entre investidores estrangeiros e os pases anfitries. Tambm realiza pesquisas e publica materiais nas
reas de leis de arbitragem e leis de investimento estrangeiro.
Estabelecido em 1966 143 membros
Total de casos registrados: 292 (at 2009)
Instituto do Banco Mundial (IBM)
Criado em 1955 como Instituto de Desenvolvimento Econmico, com o apoio financeiro e poltico das
fundaes Rockefeller e Ford, em 2000 foi renomeado como Instituto do Banco Mundial. Funciona na sede
do BM em Washington. Seu objetivo original era formar e treinar quadros polticos e tcnicos locais para
atuar na elaborao e/ou execuo tanto da poltica econmica domstica quanto de projetos e programas
direcionados ao desenvolvimento. Com o tempo, suas atividades de formao passaram a envolver
no apenas quadros tcnicos e autoridades de governo, mas tambm o pessoal de ONGs, jornalistas,
acadmicos em geral, professores de educao secundria, estudantes e grupos de jovens, alm do
prprio pessoal do Banco Mundial. Parte desse pblico contemplada com bolsas de estudo concedidas
pelo IBM. A maior parte do financiamento do IBM cabe ao Bird. Os scios doadores, tais como organismos
bilaterais e multilaterais, organizaes do setor pblico e privado e algumas fundaes, cobrem pouco
mais de vinte por cento do oramento anual do instituto.
Painel de Inspeo
Criado em 1993, tem a misso de investigar denncias de pessoas ou organizaes afetadas ou que podem
ser afetadas negativamente por projetos financiados pelo Banco Mundial. As denncias devem versar
sobre o descumprimento pelo BM de seus prprios procedimentos e regras operacionais. Os denunciantes
devem j haver tentado apresentar suas reclamaes ao staff ou gerncia do BM, sem obterem resposta
considerada satisfatria. Os membros do painel so designados pelo presidente do BM e aprovados pela
diretoria executiva. Uma vez recebida a denncia, o painel avalia e aponta ou no diretoria do BM a
necessidade de uma investigao. diretoria cabe decidir se o painel seguir em frente ou no. Concluda a investigao, o painel remete o relatrio final administrao do BM, que tem seis semanas para
preparar o seu relatrio diretoria, que indica como responder s concluses do painel. Cabe diretoria
anunciar se o BM tomar medidas de correo e, nesse caso, quais. O acesso do painel rea do projeto
investigado e documentao pertinente depende da autorizao do governo prestatrio. As operaes
da CFI e da AMGI esto fora da competncia do painel.
Fonte: Relatrios anuais de 2009 e 2013 do Banco Mundial; Pereira, 2010.

22

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

O propsito deste trabalho analisar a trajetria poltica do Banco Mundial


entre 1980 e 2013, enfocando algumas dimenses centrais. Inicialmente, o texto
aborda o engajamento poltico, intelectual e financeiro da entidade no processo
de ajuste estrutural das economias latino-americanas, ressaltando a ampliao e a
consolidao da agenda poltica da entidade ao longo dos anos 1980. Em seguida,
analisa a maneira como o BM processou a crtica socioambiental sua atuao,
saindo da condio de alvo para a de paladino do desenvolvimento sustentvel. Na
sequncia, discute a campanha por transparncia e responsabilizao da entidade
da qual resultou a criao do Painel de Inspeo, e problematiza os seus limites.
Aps isso, debate a situao poltica do BM na conjuntura de meados dos anos 1990,
quando as instituies de Bretton Woods completaram cinquenta anos e o BM se
encontrava sob intenso fogo cruzado, oriundo de diversas direes. Nesse ponto,
o trabalho avalia tambm a relao da entidade com ONGs em trs experincias
de dilogos e consultas promovidas pela instituio a Reviso Participativa do
Ajustamento Estrutural, a Comisso Mundial sobre Barragens e a Reviso das
Indstrias Extrativas durante o decnio 1995-2005, destacando a forma como a
direo do BM lidou com as crticas direcionadas entidade. A seo seguinte trata
da instrumentalizao da gesto da pobreza como veculo para impulsionar o ajuste
macroeconmico e a neoliberalizao das polticas sociais em pases pobres, por meio
da criao dos Documentos Estratgicos de Reduo da Pobreza (Derps, em ingls
Poverty Reduction Strategy Papers). Aps, o trabalho apresenta e problematiza as
crticas do Relatrio Meltzer ao BM e a resposta do Tesouro americano a elas, pondo
em evidncia diferentes propostas de reforma da entidade. Na seo seguinte, o trabalho apresenta diversas informaes sobre a movimentao financeira do BM entre
1990 e 2013, destacando os altos e baixos da sua carteira de emprstimos e sua
distribuio setorial e regional. Por fim, feita uma breve concluso.

A crise da dvida externa e o ajustamento estrutural


como processo
Entre os anos 1973 e 1979, uma srie de eventos modificou sensivelmente
a economia poltica mundial. Desde o final dos anos 1960, as tenses no sistema
monetrio internacional tornavam a manuteno da convertibilidade do dlar em
ouro cada vez mais difcil para os Estados Unidos. Como resposta, os Estados Unidos
romperam unilateralmente com o regime monetrio de Bretton Woods, que eles
mesmos haviam criado em 1944, mediante uma sequncia de medidas: em 1971, o
corte da ligao entre o dlar e o ouro; em 1973, o abandono do sistema de paridades
fixas, mas ajustveis, em favor de taxas de cmbio flutuantes; e, em 1974, o fim das
restries ao fluxo de capitais nos Estados Unidos. Essa movimentao fez parte da
estratgia de destruio das regras que limitavam o domnio dos Estados Unidos
sobre a poltica monetria internacional, por meio da transformao do regime
monetrio baseado no padro ouro-dlar num regime baseado exclusivamente no

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Joo Mrcio Mendes Pereira

padro dlar (Gowan, 2003; Brenner, 2003; Fiori, 2004; Fontana, 2011). Por sua
vez, em 1979, junto com o segundo choque internacional do petrleo, o Tesouro
americano aumentou brusca e agudamente a taxa de juro dos Estados Unidos, a fim
de conter a inflao domstica e impulsionar a retomada da supremacia do dlar no
sistema monetrio internacional. Combinada liberalizao do fluxo de capitais,
a medida forou a sobrevalorizao do dlar e redirecionou a liquidez internacional para os Estados Unidos, submetendo a poltica econmica de todos os demais
pases capitalistas, concorrentes e aliados, a um ajuste recessivo sincronizado com a
poltica americana. Em pouco tempo, a flutuao das taxas de juro e cmbio voltou
a estar atrelada ao dlar e, por meio dela, o movimento da liquidez internacional foi
subordinado poltica fiscal americana. Os ttulos da dvida pblica dos Estados
Unidos se tornaram o ativo lquido por excelncia da economia internacional, o que
obrigou os detentores de excedentes financeiros a adquiri-los. Punha-se em marcha,
assim, a diplomacia do dlar forte (Tavares, 1997).
Enquanto isso, os pases latino-americanos (em particular, Brasil, Mxico e
Argentina) seguiam com altas taxas de crescimento econmico ao longo de toda a
dcada, custa de elevado endividamento externo decorrente do acesso ao crdito
farto e barato oferecido por bancos privados internacionais, sobretudo americanos,
que desde 1973 reciclavam os petrodlares. Em 1979, a confluncia do segundo
choque do petrleo com a reviravolta da poltica monetria americana e a queda
acentuada dos preos das matrias-primas aumentou sensivelmente o custo da dvida
externa dos Estados que vinham financiando o seu crescimento econmico mediante
crdito externo.
O incio dos governos de Margaret Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos
Estados Unidos se deu nesse contexto e foi decisivo para promover uma guinada
liberal-conservadora radical no ambiente poltico mundial. Para essa nova direita,
a reforma do capitalismo ocorrida durante os anos 1950 e 1960 havia criado uma
espcie de socialismo que tinha de ser aniquilada, e a hora era aquela, uma vez que
tal obstculo no se apoiava mais no crescimento econmico, como havia ocorrido
at 1973 (Hobsbawm, 1995, p. 245). Ao mesmo tempo, no plano internacional, o
eixo anglo-americano passou a impulsionar a liberalizao das economias nacionais,
combinando a diplomacia do dlar forte com uma ofensiva poltico-militar liderada
pelos Estados Unidos contra a antiga Unio Sovitica.
quela altura, o cerne da atuao do BM consistia em firmar o ajustamento
estrutural como meio necessrio para a adaptao dos pases endividados s novas
condies da economia poltica internacional. Em maio de 1979, o BM anunciou
a criao de um novo instrumento: o emprstimo de ajustamento estrutural, de
desembolso rpido e orientado para polticas, no para projetos de desenvolvimento.
A autorizao desse tipo de operao estava condicionada ao acordo prvio dos
muturios com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) para a realizao de programas de estabilizao monetria, bem como adoo de um pacote de reformas
na poltica macroeconmica, ambos voltados para adequar a economia domstica
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Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

ao novo ambiente externo e manter o pagamento do servio da dvida. O socorro


financeiro, assim, trazia consigo condicionalidades.
O primeiro emprstimo desse tipo foi aprovado em maro de 1980 para a Turquia e
constituiu um prottipo para os seguintes (Kapur, Lewis e Webb, 1997, p. 548). Em
1981, o ajustamento estrutural foi o tema do Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial
(RDM).1 O relatrio identificou diversos fatores responsveis pelo estrangulamento
financeiro dos pases endividados, mas afirmou que no havia um problema de endividamento generalizado e continuou a dar previses otimistas e erradas sobre o fluxo
de capital privado para a periferia nos anos seguintes. A instituio voltou a encorajar
o uso da poupana externa para que os pases endividados se ajustassem s novas
condies da economia mundial, descritas como permanentes.
Naquele momento, o programa de ajustamento do BM consistia, em linhas
gerais, na mesma agenda monetarista aplicada pelo FMI desde os anos 1960
(Lichtensztejn e Baer, 1987, p. 196-199; Brown, 1995, p. 68-69). No mbito das
polticas macroeconmicas, tratava-se de: liberalizar o comrcio, alinhar os preos
ao mercado internacional e baixar tarifas de proteo; desvalorizar a moeda; fomentar a atrao de investimento externo e a livre circulao de capitais; promover
a especializao produtiva; e expandir as exportaes, sobretudo agrcolas. J no
mbito das polticas sociais e da administrao estatal, o ajuste tinha como meta
central a reduo do dficit pblico, especialmente por meio de medidas como:
a) o corte de gastos com pessoal e custeio da mquina administrativa; b) a reduo
drstica ou mesmo a eliminao de subsdios ao consumo; c) a reduo do custo per
capita dos programas, a fim de ampliar o grau de cobertura; e d) a reorientao da
poltica social para a sade e a educao primrias, mediante a focalizao do gasto
na parcela da populao em condies de pobreza absoluta.
Quando o governo do Mxico declarou a moratria e a crise da dvida estourou
em agosto de 1982, as autoridades monetrias do G7,2 lideradas pelos Estados
Unidos, passaram da noite para o dia da tolerncia extrema com o laissez-faire para
a cobrana inflexvel do respeito s normas de regulao bancria. Para evitar a
articulao poltica dos devedores e uma eventual moratria em srie, os credores
implantaram uma estratgia de negociao dura caso a caso.
As autoridades monetrias dos Estados Unidos e da Inglaterra, o FMI e o Banco
de Pagamentos Internacionais (BIS) diagnosticaram a crise como um problema
de liquidez, e no de solvncia. A soluo da crise, portanto, deveria basear-se na
restaurao da solvncia, e o caminho para isso era manter o servio da dvida em
A srie de RDMs teve incio em 1978 e, desde ento, trata-se da publicao anual mais importante do BM. um
documento poltico, no sentido de que a sua mensagem deve refletir as preferncias polticas e ideolgicas sobre temas
e questes-chave, mas com aparncia da melhor pesquisa tcnica. A sua confeco consome de US$ 3,5 milhes a
US$ 5 milhes. Cada edio tem pelo menos 50 mil exemplares em ingls (algumas tiveram mais de 100 mil) e mais
50 mil so traduzidos para sete idiomas (chins, alemo, francs, espanhol, japons, russo e vietnamita). Trata-se da
publicao mais cara do gnero. Para detalhes, ver Wade, 2001 e 2002.
2
O G7, conhecido como o grupo dos sete pases mais ricos do mundo, formado por Alemanha, Canad, Estados
Unidos, Frana, Itlia, Japo e Reino Unido.
1

25

Joo Mrcio Mendes Pereira

dia, no reduzir a carga da dvida e baixar a diferena entre a dvida e o servio.


Como? Promovendo ajustes internos voltados reorientao da produo para bens
exportveis, por meio da reduo e do redirecionamento do gasto pblico (Toussaint,
2006, p. 193; Stern e Ferreira, 1997, p. 560). Ao FMI coube outorgar pacotes
de socorro em troca da execuo de programas de estabilizao de curto prazo e da
estatizao das dvidas privadas. Esperava-se que, em um perodo de trs a cinco anos,
as medidas implantadas reativassem o crescimento e sustentassem o pagamento
do servio da dvida. O BM logo se juntou quela estratgia como fora auxiliar do
FMI. Os emprstimos de ajuste estrutural, j em curso, foram instrumentalizados
para servir ao enquadramento da poltica econmica dos devedores s exigncias
dos credores internacionais. Mecanismos de proteo ou compensao parcial para
grupos sociais mais vulnerveis ao ajuste no foram cogitados.
O discurso do BM sobre o endividamento mudou completamente aps a
moratria mexicana. As causas externas foram secundarizadas, e a responsabilidade
pela crise foi atribuda a polticas econmicas erradas, ou seja, a problemas internos
decorrentes de m gesto econmica. Uma guinada radical da noite para o dia.
Para piorar, aps a moratria mexicana os bancos privados do Atlntico
interromperam as linhas de crdito para os pases latino-americanos. Como o
financiamento da atividade econmica e, cada vez mais, dos prprios Estados da
regio se havia tornado altamente dependente de recursos externos, a interrupo
dos fluxos financeiros agravou dramaticamente a situao econmica dos pases
devedores, aumentando, de outro lado, a dependncia delas em relao aos emprstimos das instituies de Bretton Woods.
O desenho dos programas de ajustamento estrutural no se deu de forma
completa e acabada assim que a crise da dvida se instalou. Na verdade, o escopo e
a abrangncia das condicionalidades exigidas pelo BM e pelo FMI acompanharam
decises dos principais atores envolvidos na gesto da crise. Entre 1982 e 1986,
o objetivo central dos programas de ajustamento consistiu na estabilizao macroeconmica de curto prazo, deixando em segundo plano as reformas polticas de
mdio e longo prazo. Todos os programas se baseavam na conteno do consumo
interno, no arrocho salarial, no corte de gastos sociais e na reduo do investimento
pblico tudo para assegurar o pagamento do servio da dvida.
A partir de 1983, com a criao do emprstimo de ajustamento setorial, o BM
ganhou maior poder de presso. O novo instrumento logo passou a ser mais usado do
que o seu antecessor, em parte porque as condicionalidades exigidas j eram tantas
que havia a necessidade operacional de desagregar os emprstimos para ajustamento
em operaes menores e focalizadas. Tambm era uma forma de contornar as crticas
crescentes acerca da violao da soberania nacional dos Estados devedores. Da a
estratgia de fatiar o ajuste setor por setor.
Alm dos emprstimos de ajuste, emprstimos cada vez maiores direcionados
educao bsica, carimbados como formao de capital humano, passaram a ser
26

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

utilizados como meio para levar adiante o ajustamento, embutindo condicionalidades


de ordem fiscal (Mosley et al., 1991, p. 39; Kapur, Lewis e Webb, 1997, p. 348).
Dali em diante, alis, a influncia do BM sobre o desenho de polticas educacionais
aumentou sensivelmente em face do esvaziamento progressivo da Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco, do ingls United
Nations Organization for Education, Science and Culture), puxado pela sada
dos Estados Unidos e do Reino Unido em 1984 (Dreifuss, 1987, p. 96; Leher,
1998, p. 13).
O BM e o FMI adotaram o enfoque do tratamento de choque, segundo o qual
quanto mais cedo, rpido e forte fosse o choque de austeridade, menor seria o
desgaste poltico do governo que o implantasse. Tal enfoque era coerente com a viso
de que se tratava de um ajuste de curto prazo.
A partir de 1983, a armadilha da dvida (Payer, 1974) comeou a promover,
em particular na Amrica Latina, a transferncia lquida negativa de recursos, por
meio da qual foram bombeados para o exterior bilhes de dlares anualmente, seja
como pagamento aos credores pblicos e privados, seja como evaso de divisas
(Sanahuja, 2001, p. 159; Toussaint, 2006, p. 197). Temas como o perdo da dvida
e os impactos sociais do ajuste viraram verdadeiros tabus dentro do BM. A rea de
pesquisa econmica da instituio foi amplamente remodelada, com a demisso de
economistas identificados com a economia do desenvolvimento, a fim de que fosse
cumprida a linha oficial do partido (Stern e Ferreira, 1997, p. 598). O contedo das
publicaes tambm passou a ser objeto de uma vigilncia mais rigorosa.
A crise financeira se aprofundou e, em resposta, o governo americano anunciou,
em 1985, uma reviso da estratgia de gesto da dvida, o chamado Plano Baker. Junto
com ele, o Tesouro definiu as prioridades que o BM deveria levar em conta na promoo
do ajustamento. Alm do pacote tradicional de medidas na rea macroeconmica
e financeira, ganharam relevo a remodelagem do gasto pblico pela via da descentralizao e, sobretudo, a privatizao de empresas pblicas, especialmente aquelas
que conformavam o setor produtivo estatal. As condicionalidades exigidas pelo BM,
ento, estenderam-se a essas novas reas.
medida que se avolumavam os efeitos socialmente regressivos decorrentes dos
planos de estabilizao monetria e das medidas de ajustamento, cresceu entre os
gestores internacionais da crise da dvida a preocupao com a sustentabilidade poltica do ajuste. At ento, o discurso oficial tinha sido de que o ajuste simplesmente
era bom para os pobres, pois os beneficiaria diretamente por meio do efeito derrame. Esse discurso mudou em meados dos anos 1980, quando o BM comeou a
admitir a ocorrncia de certos custos sociais. Era o mesmo que afirmar que antes
de se chegar ao paraso seria necessrio passar pelo purgatrio.
A partir de 1986, ento, o modus operandi do ajuste passou a requerer a criao
de programas paliativos de compensao social para aliviar, de maneira focalizada
e a curto prazo, o impacto sobre as parcelas da populao mais golpeadas e mais
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Joo Mrcio Mendes Pereira

suscetveis de apoiarem a oposio. Com frequncia, tais operaes passaram a ser


organizadas por meio de fundos sociais de emergncia.
Na prtica, o BM e o FMI substituram os bancos privados como credores
principais. Com o incio do governo de George Bush em 1989, o Tesouro elaborou
uma nova estratgia de gesto da dvida externa, materializada no chamado Plano
Brady. As instituies de Bretton Woods seguiram as orientaes do Tesouro e do
Federal Reserve (Fed), autorizando novos emprstimos condicionados abertura
comercial prvia. No mesmo ano, pela primeira vez, o BM defendeu a desregulao
financeira ampla dos pases da periferia, insistindo na eliminao de todos os
instrumentos de controle sobre taxas de juros e programas de crdito dirigidos
atividade industrial.
No final de 1989, as principais foras que pilotavam a reestruturao capitalista
em clave neoliberal realizaram na capital americana uma reunio para avaliar os
resultados alcanados e pensar os prximos passos. Os participantes integravam a
cpula da rede de poder poltico, financeiro e intelectual do circuito Washington
Wall Street. Alm de congressistas, estavam l representantes do Tesouro, do BM, do
FMI, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Agncia dos Estados
Unidos para o Desenvolvimento Internacional (Usaid) e dos principais think tanks
americanos. Registrou-se entre eles acordo amplo sobre o pacote de reformas da
poltica econmica em curso em praticamente todos os pases da Amrica Latina, bem
como a necessidade de acelerar a sua execuo dentro e fora da regio. O receiturio
ficou conhecido como Consenso de Washington (Williamson, 1990).
Elaborado sobre os escombros do Muro de Berlim, tal receiturio rapidamente
ganhou o status de paradigma poltico transnacional (Babb, 2013), servindo para
enquadrar os governos dos pases da periferia a um programa poltico baseado na
liberalizao comercial, na desregulao financeira, na desregulamentao ampla
da economia e na privatizao de empresas pblicas como itinerrio supostamente
vlido para todas as sociedades. No conjunto, o Consenso de Washington expressava,
ao mesmo tempo, o fim da tolerncia de Washington com um mundo de capitalismos
nacionais e a ofensiva do capital contra o conjunto de direitos sociais e trabalhistas
forjados no ps-guerra.
Para alm do seu aspecto formal, o Consenso de Washington simbolizou uma
mudana mais profunda na correlao de foras interna e externa nas sociedades,
em particular na Amrica Latina. As polticas de privatizao, abertura comercial,
desregulao financeira e desregulamentao da economia alavancadas pelos
governos da regio contriburam sensivelmente para modificar a configurao da
propriedade, da riqueza e do poder, redefinindo o peso econmico e poltico dos
atores sociais e impulsionando novas articulaes entre grupos econmicos mais
concentrados no plano domstico e atores mais dinmicos do mercado financeiro
internacional. Os emprstimos de ajustamento estrutural e setorial, com suas
inmeras condicionalidades, alimentaram essa reconfigurao, ao funcionarem
28

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

como correias de transmisso (Cheru, 1999) da liberalizao econmica e da


reforma do Estado em quase toda a periferia.
Na Amrica Latina, mais do que em qualquer outra regio, o trmino da Guerra
Fria e o incio da avalanche neoliberal coincidiram com o fim das ditaduras e a
transio democrtica. Rapidamente, a nova plataforma poltica se internalizou nos
principais pases da regio e novas coalizes de poder obtiveram vitrias eleitorais
em srie. Ao mesmo tempo, a negociao com os credores internacionais chegou ao
fim, e as portas do sistema financeiro internacional se abriram novamente aos pases
da regio, agora pela via da globalizao financeira. Em pouco tempo, a costura de
novas alianas e o acesso grande onda de liquidez internacional criaram condies
polticas para a gerao de planos de estabilizao monetria de novo tipo.
Ao longo da dcada de 1980, a Amrica Latina contraiu mais emprstimos do BM
para fins de ajustamento estrutural do que qualquer outra regio, conforme mostra
a tabela 1.
Tabela 1. Compromissos financeiros do BM para fins de ajustamento por regio anos fiscais
1980-1993, mdias anuais (milhes de dlares de 1990).
Emprstimos

1980/82

1983/86

1987/90

1991/93

1.412

3.553

5.597

4.744

Ajustamento/total de emprstimos (%)

18

26

23

Estrutural/total de ajustamento (%)

87

40

45

51

Setorial/total de ajustamento (%)

13

60

55

49

frica

320

916

1.305

1.049

Leste da sia

301

389

687

147

Europa e sia Central

440

572

498

924

Amrica Latina e Caribe

95

1.257

2.284

1.527

Oriente Mdio e norte da frica

229

437

474

Sul da sia

256

189

386

621

Pases altamente endividados(a)

165

2.020

3.015

1.743

Ajustamento

Prestatrios

Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Costa do Marfim, Equador, Jamaica, Mxico, Marrocos, Nigria,
Peru, Filipinas, Uruguai, Venezuela e Iugoslvia (at abril de 1993).
(a)

Fonte: Kapur, Lewis e Webb, 1997, p. 520.

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Joo Mrcio Mendes Pereira

De alvo da crtica ambientalista a paladino do


desenvolvimento sustentvel
Uma dimenso importante da trajetria poltica recente do BM diz respeito
maneira pela qual a crtica ambientalista foi processada pela entidade. Com efeito,
no incio dos anos 1980, a inobservncia prtica de qualquer critrio ambiental
nas operaes do BM comeou a ser fortemente criticada por ONGs americanas e
europeias. Em meados da dcada, a questo ambiental j era considerada como o
problema mais grave de relaes pblicas da instituio (Wade, 1997, p. 672).
Um evento catalisador da crtica ambientalista instituio foi o projeto
Polonoroeste.3 De 1983 a 1987, a campanha das ONGs denunciou o Polonoroeste
como o caso mais extremo de devastao social e ambiental patrocinado pelo BM.
Inmeros artigos foram publicados em revistas de prestgio internacional e em
grandes jornais dos Estados Unidos; documentrios de televiso foram exibidos
nos Estados Unidos e em outros pases, com a participao de ambientalistas
brasileiros e americanos; e ocorreram mais de vinte audincias sobre os impactos
sociais e ambientais de projetos financiados pelo BM e outros bancos multilaterais
de desenvolvimento (BMDs) em vrias subcomisses do Congresso americano. Ao
concentrarem o ataque em alguns poucos projetos de grande impacto, as ONGs
tambm pressionavam os Estados-membros com maior poder de voto, a comear
pelos Estados Unidos, a forarem o BM a reformar seus procedimentos e a estabelecer
polticas de salvaguarda ambiental (Wade, 1997, p. 653; Gwin, 1997, p. 239).
A campanha das ONGs cresceu no bojo da preocupao crescente nos mbitos
cientfico e poltico com o meio ambiente. Como parte dessa onda mais geral,
a Comisso Brundtland 4 promoveu uma srie de audincias pelo mundo em
1986-1987 que atraram grande ateno e contriburam para legitimar a ideia de
que valores ambientais devem ser internalizados nas polticas de desenvolvimento.
Aos poucos, o paradigma da proteo ambiental dava lugar ao da administrao
ambiental. Assim, em vez de se internalizar a posteriori o critrio ambiental na
atividade econmica, com o propsito de reduzir danos tidos como inevitveis,
dever-se-ia internaliz-lo a priori, com o objetivo de eliminar ou reduzir a prpria
necessidade de promover danos. O relatrio final, publicado em 1987, elevou
o status da questo e introduziu o termo desenvolvimento sustentvel no
vocabulrio internacional, ajudando a populariz-lo (Wade, 1997, p. 654-656;
Stern e Ferreira, 1997, p. 565).
Esse projeto previa a pavimentao de 1.500 km de rodovia ligando o sul ao norte do Brasil, a construo de estradas
na fronteira amaznica, a reabilitao de assentamentos agrcolas existentes e a criao de novos assentamentos, pela
via da colonizao, o fornecimento de sade bsica populao e a criao de reservas ecolgicas e indgenas. A rea
afetada era equivalente da Califrnia. Na viso do BM, o projeto serviria para conquistar a Amaznia, descrita pelos
economistas da entidade como a ltima fronteira agrria do mundo. De 1981 a 1983, o BM aprovou cinco emprstimos
para o projeto, no total de US$ 457 milhes. Mais de 10 mil indgenas viviam na rea, organizados em mais de quarenta
grupos tnicos distintos (ver Rich, 1994, p. 26-29; Wade, 1997, p. 637-53).
4
Instituda pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em meados dos anos 1980 com o nome de Comisso Mundial
de Meio Ambiente e Desenvolvimento, recebeu a misso de investigar os efeitos do desenvolvimento econmico sobre
o meio ambiente.
3

30

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

Alm disso, em 1985 diversas ONGs americanas buscaram aliados no Congresso


tanto do Partido Democrata quanto do Partido Republicano. Em alguns casos,
notrios republicanos crticos da ajuda externa ao desenvolvimento, ento frente de
subcomisses legislativas encarregadas de aprovar ou no contribuies americanas
a organismos multilaterais (como a AID), endossaram as crticas ambientalistas ao
BM, ameaando no autorizar as dotaes do pas caso a instituio no promovesse
mudanas (Rich, 1994, p. 123-125).
Na prtica, as ONGs estavam aprendendo a como influenciar a poltica americana
para o BM e outros BMDs. Nesse percurso, descobriram que os republicanos no
necessariamente eram inimigos. Descobriram tambm que as subcomisses de
operaes externas eram um ponto-chave de presso, pois elas podiam cortar o
financiamento dos Estados Unidos AID se as suas demandas no fossem atendidas
(Babb, 2009, p. 188).
Alm da campanha das ONGs, o prprio Tesouro americano comeou a
pressionar o BM por mudanas ambientais a partir de 1986. Por qu? A fim de que o
BM ampliasse os emprstimos para ajustamento estrutural aos pases endividados,
como havia definido o Tesouro, era necessrio aumentar o capital geral do Bird, o que
dependia da autorizao dos Estados-membros mais poderosos. No caso dos Estados
Unidos, essa autorizao dependia no apenas do Executivo, mas da aprovao do
Congresso, cujas subcomisses sobretudo no Senado, controlado pelos republicanos vinham recomendando cortes na proviso de recursos para o BM e outros
BMDs. Essa situao obrigou o Tesouro a endossar as propostas ambientalistas para
que o Congresso no tivesse argumentos para reter um aumento geral do capital do
Bird (Wade, 1997, p. 667-668; Babb, 2009, p. 189).
Para neutralizar a campanha das ONGs, o staff do BM comeou a aceitar as
ONGs ambientalistas como interlocutoras legtimas. At ento, elas tendiam a ser
vistas como um celeiro de amadores, ativistas e sabotadores (Kapur, Lewis e Webb,
1997, p. 375). Como parte da difcil negociao do aumento do capital geral do
Bird, a direo do BM concordou em priorizar a proteo ambiental em todos os
seus nveis de atuao, integr-la nas estratgias de assistncia aos pases e apoiar
programas de administrao de recursos naturais (Babb, 2009, p. 190). Em 1988,
a aprovao do Congresso acabou se dando de maneira slida e resultou, em grande
parte, do respaldo do governo atuao do BM (Gwin, 1997, p. 238-239).
Na virada da dcada de 1980 para a seguinte, uma nova onda de crticas ao
histrico ambiental do BM ganhou visibilidade internacional. Dessa vez, o epicentro
foi o projeto Sardar Sarovar, na ndia, o maior do gnero at ento em curso no planeta.5
Localizado no noroeste da ndia, no rio Narmada um dos ltimos recursos no explorados para energia eltrica e
irrigao na viso do BM e do governo indiano (Wade, 1997, p. 687) , o projeto previa a construo de 30 represas
grandes (incluindo a megarrepresa principal Sardar Sarovar, com 200 km de largura e 140 metros de altura), 135
mdias e 3 mil pequenas, alm de um canal de 460 km e 75 mil km de canais auxiliares de irrigao. A obra provocaria
a inundao de mais de 350 mil hectares de bosques e 200 mil hectares de terras de trabalho, submergindo em torno de
250 vilas. Desalojaria diretamente cerca de 240 mil pessoas e, indiretamente, afetaria pelo menos 1 milho em quatro
estados do pas (Rich, 1994, p. 250; Caufield, 1996, p. 8-13). O BM preparou o primeiro estgio do projeto em 1979-1983
e os emprstimos, no total de US$ 450 milhes, foram aprovados em maro de 1985.

31

Joo Mrcio Mendes Pereira

A oposio local ao projeto comeou a crescer em 1986 e, durante o trinio 1989-1991,


eclodiram protestos na ndia, protagonizados pelo movimento Narmada Bachao
Andolan (NBA). Uma campanha internacional despontou em 1987, vertebrando-se
em 1989 na oposio de congressistas americanos, japoneses, finlandeses e suecos
ao projeto (Rich, 1994, p. 250) e na presso de ONGs sobre o governo japons
num momento em que o Japo se tornara o segundo maior acionista do BM
para que retirasse o compromisso de conceder emprstimos bilaterais ao projeto
(Clark, 2005, p. 44).
Em outras palavras, no incio dos anos 1990 o BM havia se tornado politicamente
vulnervel s crticas ambientalistas (Rich, 1994; George e Sabelli, 1996; Caufield,
1996). A entidade comeou ento a pregar a administrao ambiental, sinalizando
que a matria seria incorporada de modo transversal em todas as suas polticas e
prticas. O discurso foi acompanhado por mudanas internas que envolveram, entre
outros aspectos, a contratao de ativistas de ONGs ambientalistas (Kapur, Lewis e
Webb, 1997, p. 375).
A proximidade da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
o Desenvolvimento (a ECO-92), marcada para junho de 1992, tambm reforou
a necessidade de o BM reverter o desgaste da sua imagem e, ao mesmo tempo,
constituir-se como liderana intelectual em matria de meio ambiente.
O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 1992 serviu a esse duplo
propsito. Publicado pouco antes da conferncia, o RDM 1992 tinha o propsito
de compatibilizar a consigna do desenvolvimento sustentvel com as exigncias
do programa neoliberal. O relatrio afirmava a reciprocidade entre crescimento
econmico e preservao ambiental, na medida em que somente com o crescimento
da economia seria possvel no apenas arcar com os custos da proteo ambiental,
mas tambm diminuir a presso social sobre a natureza. Argumentava tambm que
a escassez de recursos naturais criaria uma demanda por pesquisas direcionadas a
superar os obstculos ao crescimento econmico. A idealizao do poder da tecnologia
que dava suporte a essa viso projetava um cenrio irreal em que todos ganhariam,
desde que os governos adotassem polticas pr-mercado. Ademais, a exaltao de
estratgias do tipo todos ganham escamoteava a injustia ambiental profunda
que marca as sociedades contemporneas, em particular na periferia, caracterizada
pela concentrao de poder na apropriao dos recursos socioambientais e na imposio da maior carga dos danos ambientais a populaes de baixa renda e grupos
tnicos subalternos.
No atacado, o BM conseguiu se sair bem dos embates daquele perodo. Com a
presena de 118 chefes de Estado, a ECO-92 confiou a ele justamente organizao
multilateral com as piores credenciais em matria ambiental a gesto do Fundo
Global para o Meio Ambiente (em ingls Global Environmental Facility), principal
fonte multilateral de financiamento para a implantao da Agenda 21 nos anos
seguintes (Sanahuja, 2001, p. 187; Toussaint, 2006, p. 216).
32

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

Com a publicao do RDM 1992 e algumas mudanas administrativas, o BM em


pouco tempo se apropriou da linguagem ambientalista, acomodando-a no arcabouo
conceitual da administrao ambiental, ancorado nos pressupostos da economia
neoclssica e subordinado ao programa neoliberal. O aumento extraordinrio
do portflio de projetos ambientais foi decisivo para isso. Como mostrou Wade
(1997, p. 612-613), se em 1985 o BM desembolsou US$ 15 milhes para tal
finalidade, em 1995 as cifras chegaram a US$ 990 milhes, enquanto os projetos em
andamento totalizavam US$ 9,9 bilhes em emprstimos. Por outra parte, contando
com apenas cinco especialistas em meio ambiente em 1985, o BM empregava
trezentos profissionais dez anos depois, subordinados a uma Vice-Presidncia de
Desenvolvimento Ambientalmente Sustentvel bem equipada e financiada. O volume
de publicaes especializadas tambm cresceu exponencialmente, transformando o
BM em autoridade na produo de dados relativos ao meio ambiente, considerados
indispensveis por gestores pblicos e pesquisadores no mundo todo.
Em resumo, o incio da dcada de 1990 o BM respondeu s crticas ambientalistas
se esverdeando. Esse esverdeamento, longe de questionar o programa poltico
neoliberal, a ele se acomodou, abrindo para a entidade uma nova frente de ao
centrada na promoo de um regime internacional de regras e prticas institucionais
que viabilizasse a privatizao e a mercantilizao de recursos naturais. Em pouco tempo, o BM se tornou um semeador de planos nacionais de privatizao e gesto
ambientais (Wade, 1997, p. 711). Assim, para se qualificarem a emprstimos do
BM, os Estados clientes passaram a ser impelidos a reestruturar agncias pblicas, a
reescrever legislaes nacionais de gua, terra e florestas, e a adotar novos protocolos
cientficos coerentes com o livre comrcio de recursos ambientais (Goldman, 2005,
p. 121-131). Por sua vez, ao longo da dcada de 2000, a proliferao de fundos de
investimento climticos bilionrios sob gesto do BM se tornou um grande negcio e
um meio adicional para a expanso da sua influncia, contando para isso com o apoio
decisivo dos Estados Unidos, minando o papel da Organizao das Naes Unidas
(ONU) nesse mbito (Wade, 2010, p. 54-55).

A campanha por transparncia e responsabilizao e a criao do


Painel de Inspeo
Outra frente de disputas entre o BM e ONGs que emergiu na virada dos anos 1980
para os 1990 se deu em torno do aumento da transparncia e da responsabilizao
(accountability) do BM. No Congresso americano, ativistas e parlamentares atuaram
para obrigar o Tesouro a pressionar o BM e os demais BMDs a que melhorassem
a publicizao de informaes e aprovassem salvaguardas ambientais. Durante
os anos 1990 houve mais de 35 provises legislativas inclinando o Tesouro nessa
direo. A mais conhecida e efetiva dessas medidas foi a International Banking
Environmental Protection Act, ou Emenda Pelosi, em 1989, que obrigava o Tesouro a
partilhar informaes confidenciais dos BMDs com o Congresso e proibia o diretor33

Joo Mrcio Mendes Pereira

executivo americano no BM de aprovar emprstimos sem que avaliaes de impactos


ambientais tivessem sido preparadas 120 dias antes da votao e devidamente
publicizadas (Babb, 2009, p. 189).
Ao mesmo tempo, parte das ONGs que haviam integrado a oposio ao projeto
Sardar Sarovar iniciou uma campanha internacional para que o BM promovesse
duas reformas: uma para instituir uma nova poltica de transparncia, com base na
qual o BM publicizaria informaes solicitadas sobre os seus projetos; outra para a
criao de um painel de apelao independente, que daria s populaes diretamente
afetadas acesso a um mecanismo com poder para investigar reclamaes sobre
a violao pelo BM das suas prprias regras e polticas de salvaguarda. Algumas
ONGs anunciaram que, caso as reformas no fossem promovidas, bloqueariam
no Congresso a contribuio dos Estados Unidos e de outros doadores dcima
reposio de fundos da AID para o trinio 1993-1996, cujas negociaes estavam,
ento, entrando na sua fase final (Wade, 1997, p. 726; Clark, 2005, p. 49).
A campanha avanou e obteve o apoio de parlamentares bem posicionados em
comisses do Congresso pelas quais passava a aprovao de fundos dos Estados
Unidos para a AID. Entre idas e vindas, o BM aprovou, em agosto de 1993, uma
poltica de informao que ficou muito aqum do que as ONGs e parlamentares
americanos haviam proposto e depois outra, em 1995 (Wade, 1997, p. 727).
A campanha sobre o assunto, ento, esmoreceu.
Em setembro de 1993, o BM tambm aprovou a criao do Painel de Inspeo,
em tese independente. Segundo Bissel (2005, p. 86), que foi o primeiro presidente do
painel, a aprovao foi motivada mais como forma de aplacar a presso ambientalista
do que pela convico de que era necessrio assegurar o cumprimento das regras de
salvaguarda ambiental da entidade. O fato que, mais uma vez, o fundamental do que
as ONGs e seus aliados no Congresso americano reivindicavam no foi contemplado.
Em vez de investigar com independncia um projeto mediante a solicitao direta
dos afetados, o painel se limitou a recomendar diretoria, com base numa avaliao
preliminar, se deveria investigar, e a diretoria decidiria. A proposta das ONGs no
previa que caberia diretoria decidir sobre a realizao ou no da investigao.
O BM, porm, no estava disposto a aceitar a existncia de um mecanismo fora do seu
controle (Clark, 2005, p. 57). Em retrospecto, como apontou Babb (2009, p. 196), a
criao do painel consistiu um caso exemplar da estratgia de acoplamento fraco
(loose coupling), segundo a qual uma organizao cria subunidades e programas
para aplacar crticas externas, ao mesmo tempo em que reduz regras, condies
operacionais e instrumentos necessrios sua eficcia e responsabilizao. Isso
permite gerncia da instituio adotar uma estratgia de conformidade cerimonial
s injunes externas, na qual a distncia entre a retrica e a realidade pode
ser enorme.

34

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

A gesto Wolfensohn e a relao com ONGs


Em meados dos anos 1990, quando se comemoraram os cinquenta anos da
criao das instituies gmeas de Bretton Woods, havia intensa polarizao poltica
a respeito do presente e do futuro dessas entidades. O BM, em particular, estava
sob fogo cruzado. Trs linhas de presso tinham perfil e bases organizativas bem
definidas. A primeira, mais esquerda, denunciava os impactos socioambientais
provocados por projetos financiados pelo BM na Amrica Latina, na sia e na
frica, bem como os efeitos socialmente regressivos decorrentes ou agravados por
programas de ajustamento estrutural (ver Danaher, 1994; George e Sabelli, 1996).
Em grande parte, tais vozes estavam engajadas na campanha 50 anos bastam (50
years is enough), frente de protestos contra as gmeas e centradas na palavra de
ordem reforma ou fecha (fix it or nix it), embora alguns setores mais radicalizados
bradassem a tese da impossibilidade de o BM ser reformado.
A segunda linha advogava a reviso urgente das funes do BM e do FMI em
relao globalizao financeira, propondo que o BM deixasse de financiar o setor
pblico e passasse a atuar como mobilizador de recursos (privados e pblicos,
intelectuais e financeiros) para a expanso direta do setor privado (Caufield, 1996,
p. 306). Nos Estados Unidos um dos seus pivs era a Comisso Bretton Woods,
presidida por Paul Volcker, ex-presidente do Federal Reserve. Criada em 1983, no
auge das hostilidades do Partido Republicano e do governo Reagan em relao ao
BM e a todo tipo de instituio multilateral, a comisso era composta por polticos
dos partidos Democrata e Republicano, banqueiros de investimento e empresrios
envolvidos com projetos financiados pelo BM ao redor do mundo. Algumas das
maiores empresas dos Estados Unidos tinham assento na comisso, cujo propsito
era apoiar as instituies financeiras multilaterais (IFIs) e garantir a liderana efetiva
dos Estados Unidos nelas, dada a importncia estratgica da sua atuao para a
defesa de interesses financeiros, comerciais e industriais americanos (George e
Sabelli, 1996, p. 295; Caufield, 1996, p. 317).
A terceira linha de presso sustentava que instituies como o BM haviam se
tornado irrelevantes como fontes de financiamento internacional, dada a discrepncia
entre o volume das transaes dirias nos mercados de capital e o caixa das agncias
multilaterais de crdito. Desse ponto de vista, tais organizaes deveriam ser
enxugadas ou mesmo dissolvidas, assim como todo o sistema de ajuda internacional
ao desenvolvimento, em favor da liberalizao total dos mercados financeiros
nacionais (ver Bandow e Vsquez, 1994). Essa vertente estava nucleada em entidades
como o Cato Institute, a Heritage Fundation e o American Enterprise Institute.
Junto com a comemorao oficial dos cinquenta anos do FMI e do BM, a criao
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), programada para janeiro de 1995, e a
ecloso da crise financeira do Mxico no final de 1994 menos de um ano depois do
incio do Tratado de Livre Comrcio do Atlntico Norte e da insurreio zapatista
35

Joo Mrcio Mendes Pereira

serviram para alimentar ainda mais a polmica e os embates sobre o presente e o


futuro do BM.
Nessa conjuntura, o Tesouro indicou James Wolfensohn para a presidncia do
BM.6 Na viso do Tesouro, o novo presidente deveria conduzir a instituio por dois
mandatos (dez anos) para pr em prtica uma tripla misso: a) promover reformas
que reconstrussem a instituio e sua imagem, a fim de adequ-la ao cenrio poltico
ps-Guerra Fria e s injunes da globalizao financeira; b) responder com eficcia
s prioridades americanas em matria de poltica externa, como a liberalizao econmica do Leste Europeu e da Rssia e a reconstruo de pases e regies destrudos
por conflitos armados e guerras, como os Blcs e a Faixa de Gaza; c) difundir e
aprofundar o ajustamento macroeconmico nos pases da periferia.
Iniciada em junho de 1995, uma das primeiras providncias da gesto Wolfensohn
foi abrir ou ampliar canais de dilogo e cooperao com ONGs, em particular com
aquelas baseadas em Washington. Afinal, afirmava ele, todos faziam parte do mesmo
negcio do desenvolvimento e estavam interessados em resultados concretos.
O BM, sob sua direo, aprenderia a ouvir as crticas e a respond-las de maneira
mais construtiva. Enfim, todos sairiam ganhando com um BM mais participativo,
transparente, accountable e efetivo na promoo do desenvolvimento sustentvel e
da reduo da pobreza (Wolfensohn, 1995, p. 20).
O departamento de relaes pblicas recebeu ordens expressas para aumentar
o grau de interferncia no departamento de pesquisa. Segundo depoimentos de
membros do staff coligidos por uma avaliao encomendada pelo prprio BM a
prestigiosos acadmicos do mainstream, o objetivo era impedir que viessem tona
pesquisas que ofendessem as ONGs ou fornecessem a elas material que pudesse ser
usado contra o BM (ver Deaton, 2006, p. 127).
A estratgia de relaes pblicas de Wolfensohn foi posta prova logo no
primeiro trimestre da sua gesto, com a apresentao de uma denncia ao Painel de
Inspeo relativa ao projeto Arun III, que previa a construo de uma controvertida
barragem no Nepal. Imediatamente, o projeto se tornou alvo de crticas ambientalistas
e referncia para um movimento internacional mais amplo contra a construo de
grandes projetos hidroeltricos (Rich, 2002, p. 29-30). Por ser a primeira denncia
submetida ao painel, o processo foi cercado de ateno pblica e expectativas. Entre
idas e vindas, e malgrado todas as manobras da gerncia do BM, o relatrio do painel,
finalizado em junho de 1995, foi amplamente crtico ao projeto. Extratos do relatrio
vazaram e os questionamentos ao BM subiram de tom, acusando-o, entre outras
coisas, de crimes contra a humanidade. No incio de agosto ento, contrariando
a posio da gerncia, Wolfensohn retirou o BM do projeto. Segundo o presidente
Desde a Conferncia de Bretton Woods, em 1944, os Estados Unidos tm a prerrogativa de indicar o presidente do
Banco Mundial, sempre um cidado americano, enquanto Europa cabe indicar o diretor-gerente do FMI, sempre um
cidado europeu. Trata-se de uma regra informal que jamais foi quebrada. Jim Yong Kim foi nomeado o dcimo segundo
presidente da instituio em julho de 2012. Embora tenha nascido na Coreia do Sul e esse fato no simbolicamente
irrelevante para a imagem de suposta renovao que a sua indicao buscou sinalizar , foi para os Estados Unidos
com 5 anos de idade, onde foi educado e construiu a sua vida profissional, tendo plena cidadania americana.

36

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

do painel na poca, diversas ONGs norte-americanas e internacionais expressaram


sua gratido a Wolfensohn, assim como a esperana de que, pela primeira vez, fosse
possvel desenvolver uma relao de trabalho firme com o Banco Mundial (Bissel,
2005, p. 84; nossa traduo). A concesso aos ambientalistas e a disposio para o
dilogo tambm desarmaram vrios membros da campanha 50 anos bastam.
A movimentao inicial de Wolfensohn foi extremamente bem-sucedida do ponto
de vista poltico (Bond, 2003, p. 199-207; Mallaby, 2004, p. 114-115). Tanto assim
que, em outubro de 1995, a reunio anual das gmeas de Bretton Woods foi marcada
no pelo coro de 50 anos bastam e reforma ou fecha do ano anterior, mas sim
por uma conferncia pblica na qual algumas ONGs internacionais anunciaram
sua disposio de dialogar com o BM. A partir de ento, o BM passou a classificar
as ONGs como razoveis e no razoveis conforme o seu grau de cooperao
(Mihevic, 2004; Bello e Guttal, 2006, p. 69; Bond, 2003, p. 479).
Para alm da persuaso e da cooptao para as quais o BM dispe de recursos
considerveis , o fato que a eficcia da movimentao do novo presidente no
teria sido possvel se as relaes entre o BM e o universo vasto e diversificado das
ONGs j no estivessem inseridas e estruturadas num campo de cooperao e
conflito muito mais amplo em constituio desde a dcada anterior que envolvia
Estados, academia, fundaes privadas, agncias bilaterais de ajuda internacional e
instituies multilaterais (ver Dezalay e Garth, 2005; Goldman, 2005; Sogge, 2002
e 1998; Nelson, 1995). O volume de recursos carreados pelo circuito das ONGs ilustra
a sua importncia: em 1970, menos de 0,2% da ajuda oficial ao desenvolvimento foi
canalizada por ONGs; em 1995, apenas o governo dos Estados Unidos canalizou
30% dos seus fundos por meio dessas entidades (Goldman, 2005, p. 37). O BM,
quela altura, j havia aprendido a trabalhar com tais organizaes e a cultiv-las,
em particular nas reas social e ambiental, em sintonia com a neoliberalizao dos
Estados ao sul e ao leste (Woods, 2006, p. 200-201). Evidncia disso que, se entre
1987 e 1995 o nmero de projetos do BM em colaborao com ONGs chegou a
representar 25% do total, no ano de 1999 alcanou nada menos que 52% dos projetos
financiados pela entidade (ver Pereira, 2011b).
Para sobreviver e prosperar, muitos dos ativistas dos anos 1980 se transformaram
em especialistas em leis e gestores de projetos na dcada seguinte, buscando
credenciais para negociar com crculos polticos e empresariais a captao de fundos
e a administrao de boas prticas. O novo perfil profissional do pessoal de ONGs
se converteu em condio de reconhecimento e capital valorizado no mercado
internacional de consultorias da indstria da ajuda, que movimenta mais de US$ 1
bilho por ano (Guilhot, 2005, p. 215-218).
A crescente imbricao de ONGs em particular aquelas sediadas nos principais
pases-membros nas operaes do BM ao longo da dcada no foi um processo
isento de tenses e contradies. A cultura organizacional do BM por muito tempo
o havia fechado a qualquer tipo de colaborao com ONGs. O reconhecimento das
37

Joo Mrcio Mendes Pereira

ONGs como atores legtimos das polticas de desenvolvimento resultou no apenas


da capacidade delas de adaptao ao novo contexto econmico e poltico, mas
tambm da construo de conhecimento, eficincia e conexes com a academia
e a indstria da ajuda, gerando um tipo de capital valorizado pelo BM. Ainda que a
abertura do BM para ONGs no deva ser vista apenas como uma forma de cooptao
dos seus crticos, evidente que a estratgia de colaborao ajuda a limitar o mbito
das crticas (Williams e Young, 2007, p. 208; Dezalay e Garth, 2005, p. 282).
Para levar adiante o propsito de reconstruir a imagem do BM sob os signos
da transparncia e da boa governana, neutralizar crticas e ampliar o arco de
alianas, a gesto Wolfensohn promoveu (e se envolveu com) uma srie de consultas
e dilogos com ONGs. Havia riscos nesse tipo de abertura, pois ela podia carrear
demandas inesperadas e fora de controle e, assim, expor limites institucionais e
polticos intransponveis. Foi, precisamente, o que ocorreu.
A primeira iniciativa foi a Reviso Participativa do Ajustamento Estrutural
(Sapri, do ingls Structural Adjustment Participatory Review). Em junho de 1995,
um grupo de ONGs props a realizao de uma avaliao conjunta dos impactos dos
programas de ajustamento estrutural (PAEs). Wolfensohn, recm-empossado, vinha
exaltando publicamente a importncia da participao social nos processos de
desenvolvimento e aceitou o desafio.
Das negociaes entre duas dzias de ONGs do Norte e o BM saram a definio
de 12 pases representativos de todos os continentes que seriam avaliados, uma
metodologia comum de pesquisa e participao social e procedimentos operacionais
que permitissem a comparao internacional. A metodologia de trabalho inclua
pesquisas de campo, inmeras oficinas e a realizao de dois fruns pblicos
nacionais, nos quais as organizaes sociais poderiam apresentar suas experincias
e anlises e avaliar a investigao realizada. Definiu-se a composio das equipes
responsveis pelas pesquisas de campo e acordou-se que os resultados da iniciativa
serviriam de base para a discusso com a direo do BM sobre mudanas concretas
na pauta da instituio. A SAPRI foi lanada em julho de 1997 como um exerccio
tripartite entre o BM, organizaes sociais e governos. Paralelamente, formou-se
uma rede independente e diversificada de organizaes sociais em torno da iniciativa
denominada Rede Internacional de Reviso Participativa do Ajuste Estrutural (Saprin,
do ingls Structural Adjustment Review Initiative Network). Oito pases estavam
envolvidos na iniciativa: Bangladesh, Equador, El Salvador, Gana, Hungria, Mali,
Uganda e Zimbbue. A Saprin apoiou tambm uma Avaliao Cidad do Ajustamento
Estrutural no Mxico e nas Filipinas, usando a mesma metodologia da Sapri.
Comits tripartites da Sapri e equipes independentes da Saprin foram organizados nesses dez pases. De seu lado, a Saprin insistiu que a mobilizao e organizao sociais fossem realizadas localmente, sem a interferncia do BM e do
governo. Inmeras reunies nos mbitos municipal, estadual e regional atraram
centenas e at milhares de participantes. Em todos os pases, investigou-se, de forma
38

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

participativa, o impacto de uma gama ampla de polticas de ajustamento estrutural,


como a abertura comercial, a desregulao financeira, a privatizao de servios
pblicos, a liberalizao do mercado de trabalho, a reforma nos setores agropecurio
e minerador, e os efeitos do ajuste fiscal na sade e na educao.
O processo consultivo se deu em dez fruns nacionais entre junho de 1998 e
final de 1999, envolvendo, cada um, entre 100 e 350 representantes de organizaes
sociais, governos e BM. Os relatrios das equipes de pesquisa foram revisados por
equipes tcnicas do BM, da Saprin e de outras redes de organizaes sociais, muitas
vezes em diversas oficinas abertas. Ao final, foram submetidos reviso pblica
numa segunda rodada de fruns nacionais.
Inicialmente, a equipe do BM tentou controlar o processo. Sem sucesso, comeou
a obstru-lo, apontando a inconsistncia das evidncias e anlises trazidas pelas
organizaes sociais ou antepondo objees incontveis (Mihevic, 2004; Bello e
Guttal, 2006, p. 78). medida que o trabalho de pesquisa seguia e os resultados foram
aparecendo, a equipe do BM passou a desqualific-los, distanciando-se do processo
e das concluses. Ademais, para evitar que a pesquisa tivesse a devida repercusso,
a equipe do BM descumpriu o acordo pelo qual se comprometia a apresentar todas as
concluses da Sapri em um grande frum pblico em Washington, com a presena de
Wolfensohn. Depois, a equipe do banco comeou a insistir para que o BM e a Saprin
redigissem relatrios separados e independentes. O relatrio final do BM utilizou
referncias prprias para amparar suas concluses, descartando toda a pesquisa da
Sapri. Em agosto de 2001, o BM abandonou a iniciativa.
A Saprin deu sequncia ao trabalho e, em 2002, conseguiu publicar o informe
final da Sapri (realizada de forma tripartite at certo momento, cobrindo oito pases)
e da Avaliao Cidad do Ajustamento Estrutural (realizada sem a participao
do BM e dos governos do Mxico e das Filipinas). Suas concluses desancaram o
programa poltico prescrito pelo BM h duas dcadas (Structural Adjustment Review
Initiative Network, 2002).
Alm do ajuste estrutural, outra rea sensvel para o BM era a de energia. Aqui
a entidade levou adiante duas iniciativas que envolveram o dilogo em torno de
problemticas com amplas implicaes socioambientais: a construo de barragens e
a explorao de petrleo e carvo. Ambas foram alvo de disputas intensas e acabaram
gerando desgaste poltico para o BM.
A primeira iniciativa foi a Comisso Mundial sobre Barragens (CMB). Em
abril de 1997, um encontro convocado pelo BM e a Unio Internacional para a
Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais para discutir questes controversas
a respeito da construo de grandes barragens reuniu representantes de governos,
setor privado, IFIs, organizaes sociais e populaes afetadas. Ao final, aprovouse a criao conjunta de uma comisso mundial que, pela primeira vez, de forma
exaustiva e independente, investigasse a eficcia das grandes barragens em matria
de desenvolvimento e a viabilidade de formas alternativas de uso dos recursos hdricos
39

Joo Mrcio Mendes Pereira

e energticos, bem como elaborasse normas aceitveis internacionalmente para o


planejamento, avaliao, construo, operao, monitoramento e financiamento de
projetos de grandes represas.
A CMB iniciou seu trabalho em maio de 1998, sob a presidncia de Kader
Asmal, ministro de Assuntos Hdricos e Florestais da frica do Sul, e doze comissrios ligados a construtoras, movimentos de atingidos por barragens, ONGs internacionais, fundaes, setor pblico e universidades. Um frum composto por 68 membros, tambm representativo de todas as partes interessadas, monitorou o trabalho
da CMB, que contou com fundos de 53 organizaes pblicas e privadas.
Durante dois anos e meio, a comisso encomendou inmeras pesquisas sobre
aspectos relativos construo e ao desempenho de grandes barragens localizadas
em dezenas de pases e recebeu quase mil relatrios de todas as partes do mundo.
O relatrio final foi apresentado por Nelson Mandela em Londres, em novembro de
2000 (World Comission on Dams, 2000).
Embora a CMB trabalhasse de forma independente, segundo alguns crticos,
o BM foi consultado em todas as fases do trabalho e, durante a elaborao do relatrio,
acabou exercendo um papel assimtrico em relao s demais instituies envolvidas
(Bello e Guttal, 2006, p. 75). O relatrio final, embora no fosse um reflexo da
opinio dos crticos mais severos, no conjunto era uma acusao profunda contra
as prticas e os impactos da indstria internacional das barragens (McCully, 2004,
p. xxii). Na maioria dos casos estudados, o relatrio diagnosticou custos econmicos,
sociais e ambientais demasiadamente elevados, bem como o fracasso sistemtico
na avaliao de impactos negativos potenciais e na implantao de programas
adequados de reassentamento das populaes atingidas. Alm disso, apontou como
regra a profunda desigualdade na distribuio de custos e benefcios gerados pelas
grandes barragens: enquanto as populaes rurais, indgenas e em condies de
pobreza suportavam a maior parte dos custos, os benefcios eram apropriados por
grandes empresas e setores abastados e mdios da sociedade (World Comission on
Dams, 2000). Ante tais concluses, o BM se esquivou de responsabilidade sobre
o legado da sua atuao na rea e no endossou os resultados da pesquisa nem as
suas recomendaes. Em 2002, a instituio adotou uma nova estratgia setorial de
recursos hdricos, voltada para a construo de grandes represas e a privatizao dos
servios de gua potvel e saneamento (Mihevic, 2004, p. 3).
O outro dilogo realizado pelo BM durante a gesto Wolfensohn foi a Reviso
das Indstrias Extrativas (RIE). Durante a reunio anual do BM e do FMI, em Praga,
em junho de 2000, Wolfensohn foi questionado por ONGs internacionais acerca do
envolvimento do BM com o financiamento a empresas de petrleo, minerao e gs.
Em resposta, o banco props a realizao de uma investigao independente, com o
objetivo de analisar em que medida tais projetos eram compatveis com as metas de
desenvolvimento sustentvel e reduo da pobreza propostas pelo prprio BM. A secretaria da RIE realizou fruns e oficinas regionais em cinco pases (Brasil, Hungria,
40

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

Moambique, Indonsia e Marrocos), comissionou seis investigaes, visitou quatro


projetos e fez consultas informais com atores sociais diversos em inmeros pases.
Comparada investigao feita pela CMB, a RIE foi muito menos exaustiva,
independente e participativa (Bello e Guttal, 2006, p. 77-78). O BM, por sua vez,
desempenhou um papel bem mais vigilante sobre as consultas e o conjunto da
atividade de pesquisa, apesar dos protestos de ONGs e movimentos populares.
Depois de mais de dois anos de trabalho, o relatrio da RIE foi publicado em
dezembro de 2003 (World Bank, 2003). Sua concluso principal: para que os projetos
financiados pelo BM no setor industrial extrativista fossem compatveis com o meio
ambiente e a reduo da pobreza, trs condies precisariam existir: governana
pblica e corporativa em prol dos pobres, polticas sociais e ambientais muito mais
eficazes e respeito aos direitos humanos. Caberia ao BM fomentar tais condies,
para o que seria indispensvel a realizao de mudanas organizacionais especficas
e uma poltica extrativista com nova orientao (Banco Mundial, 2003).
Embora ficasse aqum dos reclames dos movimentos populares e das ONGs
internacionais que acompanharam a RIE, o texto final chegou a um diagnstico
que corroborava, em larga medida, muitas das denncias contra as indstrias
extrativistas. Mais do que isso, fez inmeras recomendaes politicamente difceis
para o BM. Uma delas, por exemplo, era a introduo da obrigatoriedade do respeito
aos direitos humanos como critrio para as polticas de salvaguarda e a autorizao
de emprstimos e garantias do BM. Outra era a eliminao imediata do financiamento
a projetos baseados em carvo e o fim gradual do financiamento a indstrias
petroleiras at 2008. Segundo a RIE, a carteira do BM para a rea energtica deveria
ser integralmente reorientada para projetos baseados em fontes renovveis (Banco
Mundial, 2003).
O Conselho Internacional de Minerao e Metais (ICMM, do ingls
International Council on Mining and Metals), que rene as maiores corporaes do
setor, posicionou-se radicalmente contra o relatrio. Para o ICMM, o diagnstico da
RIE era desequilibrado e as prescries eram custosas, contraproducentes e pouco
realistas. Na viso das grandes corporaes, a participao do BM era indispensvel
para a manuteno da rentabilidade econmica do setor e para a responsabilidade
ambiental (International Council on Mining and Metals, 2004). Alm da repulsa
do oligoplio que comandava o setor, o relatrio da RIE tambm foi criticado por
grupos financeiros privados ligados s indstrias extrativas, como Citibank, ABN
Amro, WestLB e Barclays (Bello e Guttal, 2006, p. 78). Em unssono, tais grupos
defenderam o envolvimento do BM com as indstrias de petrleo, minerao e gs
como essencial para a manuteno dos negcios.
A defesa aberta do BM por fraes do empresariado e do setor bancrio privado
no era quela altura nenhuma novidade, mas serviu para evidenciar mais uma vez
os vnculos orgnicos entre o capital privado e o BM. Em geral, o lobby de corporaes
privadas no BM silencioso, bem organizado e fortemente apoiado pelos governos
41

Joo Mrcio Mendes Pereira

do G7. Em Washington, por exemplo, tanto no Executivo quanto no Legislativo h


grupos bem estabelecidos que atuam para assegurar que companhias americanas
sejam beneficiadas por contratos (Woods, 2006, p. 203-204). Isso porque o BM
sempre foi um dois maiores contratantes internacionais. No final dos anos 1990, a
instituio fechava mais de 40 mil contratos anuais de obras e fornecimento de bens
e servios que ultrapassavam US$ 40 bilhes, distribudos em cada Estado cliente
entre firmas nacionais e estrangeiras. Alm disso, as polticas de ajuste estrutural
impulsionadas pelo BM pavimentavam o caminho para a liberalizao financeira
e comercial e as privatizaes, o que interessava diretamente a grupos econmicos
nacionais e estrangeiros mais concentrados.
Uma verso preliminar da resposta do BM ao relatrio da RIE vazou em fevereiro
de 2004. Entre outras coisas, o documento rejeitava a recomendao de encerramento
dos emprstimos indstria petroleira, sob a alegao de que a sua continuidade
poderia favorecer a reduo da pobreza e fomentar, nos governos, boas prticas
sociais e ambientais. A divulgao do rascunho suscitou o repdio de movimentos
populares e ONGs e a incerteza quanto ao cumprimento das recomendaes da RIE.
No mesmo ms, Wolfensohn recebeu uma carta assinada por cinco ganhadores do
Prmio Nobel, instando-o a adotar as propostas da RIE (Bello e Guttal, 2006, p. 78).
Em setembro de 2004, o BM deu a sua resposta oficial. No fundamental, havia
congruncia com a posio do empresariado organizado no ICMM, embora o tom
fosse mais comedido. Algumas recomendaes foram incorporadas por mera
formalidade, como o respeito aos direitos humanos, sem maiores definies sobre
como seriam implantadas. Outras recomendaes politicamente problemticas
foram sumariamente descartadas, como o fim do financiamento indstria petroleira.
Inmeras outras foram relegadas a tratamento posterior por grupos de trabalho. De
modo geral, em vez de focalizar a mudana de suas prprias polticas de salvaguarda,
o BM deslocou a responsabilidade para os clientes, atrelando a autorizao e a
implantao dos projetos a normas e procedimentos dos pases prestatrios.
Tanto a CMB quanto a RIE expuseram as contradies entre a prtica do BM e
o seu discurso em prol da boa governana, da transparncia e do desenvolvimento
sustentvel. A incapacidade da instituio de cumprir compromissos acordados
publicamente levou ao desgate da promessa de uma instituio aberta ao dilogo e
participativa antes do fim da gesto de Wolfensohn.
Por sua vez, aps uma dcada de sucessivos dilogos multilaterais e consultas
participativas, o universo das ONGs crescera e se fragmentara ainda mais, e o
BM havia conseguido estabelecer uma diviso de trabalho especializada com esse
universo, na esteira do processo de onguizao tanto da assistncia internacional
ao desenvolvimento quanto das polticas pblicas nacionais. Se verdade que a srie
de consultas e dilogos promovida por Wolfensohn deu visibilidade aos limites da
reforma do BM em matria socioambiental, tambm verdade que o campo dos crticos se diluiu ao longo do decnio 1995-2005. Nesse percurso, algumas das maiores
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Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

organizaes ambientalistas modificaram a postura de confrontao para se tornarem


cogestoras de projetos financiados pela entidade (ver Goldman, 2005).

Os documentos estratgicos de reduo da pobreza como


veculos do ajuste
Em meados dos anos 1990, a discusso sobre a dvida externa voltou a ganhar
certa projeo internacional. Algumas agncias da ONU se manifestavam sobre a
existncia do problema da dvida externa e advogavam a necessidade de um acordo
entre credores e devedores. Havia tambm a campanha pelo cancelamento da dvida
multilateral dos pases endividados, promovida pela campanha 50 anos bastam e
levada adiante depois pela Rede Europeia de Dvida e Desenvolvimento (Sanahuja,
2001, p. 279; Bello e Guttal, 2006, p. 71-72). O BM, porm, negava-se a reconhecer
que a dvida multilateral constitusse um problema para os endividados.
Em junho de 1995, o G7 determinou ao FMI e ao BM que preparassem uma
proposta para aliviar a dvida externa de pases pobres at patamares considerados
sustentveis. Em setembro de 1996, as entidades anunciaram o programa Pases
Pobres muito Endividados (PPME, em ingls Heavily Indebted Poor Countries
HIPC). Como era de se esperar, a proposta de cancelamento da dvida de todos os
165 pases endividados foi rechaada. Em seu lugar, o BM e o FMI apresentaram
uma lista de 42 pases considerados elegveis. Entre os critrios adotados para determinar a elegibilidade figuravam o histrico adequado na aplicao de programas de ajuste estrutural e ao menos trs anos seguidos de bom desempenho
econmico. Mais: exigia-se o cumprimento de um programa duro de ajustamento
durante seis anos, at que os nveis de endividamento se tornassem sustentveis.
Como consequncia desses critrios, dos 42 pases, apenas 29 tinham condies de
ser selecionados.
Algumas ONGs internacionais que at ento haviam criticado o BM por ignorar o
problema da dvida participaram da elaborao do programa, respaldando-a como um
passo inicial importante. Outras consideraram o PPME um mecanismo de cooptao
e denunciaram que ele usaria o oramento da ajuda oficial ao desenvolvimento dos
pases doadores para reciclar a dvida multilateral e impor medidas adicionais de
ajustamento estrutural (Mihevic, 2004).
Em abril de 1999, to somente dois pases tinham comeado a se beneficiar do
programa PPME. Porm, a aplicao da agenda macroeconmica exigida deteriorava
a tal ponto os indicadores econmicos que a relao entre o pagamento do servio
da dvida e a receita obtida com exportaes extrapolava os patamares estabelecidos
pelas instituies de Bretton Woods (Sanahuja, 2001, p. 281-282).
Com resultados minguados e j sob presso da campanha internacional Jubileu
2000, recm-iniciada, o programa PPME foi reformulado no final de 1999. Entre as
vrias medidas anunciadas constava a exigncia de que cada candidato elaborasse
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Joo Mrcio Mendes Pereira

um Documento Estratgico de Reduo da Pobreza. Era uma resposta crtica de


que no havia preocupao com os impactos sociais dos programas de ajuste. Cada
Derp deveria resultar de um processo amplo e transparente de participao social que
demarcasse a luta contra a pobreza como prioridade nacional. Teria de conter metas
claras, definidas com base na delimitao de um marco macroeconmico e de um
roteiro de reformas estruturais consideradas adequadas para o investimento privado
afinal, a reduo da pobreza deveria ser o resultado do crescimento econmico e do
subsequente efeito derrame. Pontualmente, previam-se polticas focalizadas de
aliviamento da pobreza em segmentos selecionados da populao. Caberia ao BM
e ao FMI assessorarem os governos nesse processo de concertao social, de tal
maneira que cada Estado assumisse a autoria do seu Derp.
Muitas ONGs saudaram a confeco dos Derps como um meio de governo e
sociedade estabelecerem, caso a caso, a sua prpria agenda de desenvolvimento.
Outras, porm, denunciaram que os Derps serviriam para disfarar a continuidade dos
programas de ajuste e o controle da poltica econmica nacional de facto pelas instituies
financeiras multilaterais. Alm disso, afirmaram que o resultado da iniciativa, mesmo
revisada, no passaria, na melhor das hipteses, de uma reduo irrisria do estoque da
dvida (Mihevic, 2004). No geral, enquanto a parte norte da campanha Jubileu 2000 fez
concesses, a parte sul insistiu na tese do cancelamento total da dvida de todos os pases
da periferia, e no apenas dos pases mais pobres (Bond, 2007, p. 482).
Se, do ponto de vista da reduo da dvida, o PPME teve fracasso monumental,
a elaborao dos Derps apresentou resultados politicamente favorveis para o BM,
uma vez que ajudou a impor ou reforar uma maneira especfica de tratamento das
questes sociais pelos Estados (Bello e Guttal, 2006, p. 72), e forneceu ao BM uma
ferramenta adicional de interveno poltica nos pases pobres mais endividados (ver
Wilks e Lefranois, 2002; Cammack, 2004 e 2009; Harrison, 2007).

O Relatrio Meltzer e a defesa do BM pelo Tesouro americano


No calor da crise financeira que varreu grande parte da sia oriental, a controvrsia
sobre o papel das IFIs ganhou nova dimenso. Em novembro de 1998, o Congresso
americano aprovou a liberao de fundos adicionais ao FMI da ordem de US$ 18
bilhes, com o objetivo de fazer frente tormenta. Porm, a oposio republicana
exigiu a designao da Comisso Consultiva sobre Instituies Financeiras
Internacionais (International Financial Institution Advisory Commission) para
analisar, em seis meses, sete instituies importantes e recomendar mudanas. A
presidncia da comisso ficou a cargo do republicano Allan Meltzer e foi composta
por outros dez especialistas (cinco indicados pelos republicanos e cinco pelos
democratas) provenientes dos meios financeiro, poltico e acadmico dos Estados
Unidos. O trabalho se centrou no FMI, no BM e em trs BMDs: Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), Banco Africano de Desenvolvimento (BAfD) e Banco
Asitico de Desenvolvimento (BAD). Com base em dados fornecidos pelas prprias
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Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

instituies, a comisso concluiu o relatrio final em fevereiro de 2000. O impacto do


Relatrio Meltzer como ficou conhecido sobre as instituies gmeas de Bretton
Woods, em particular sobre o BM, foi devastador.
Alm de propor o cancelamento da dvida dos pases pobres altamente
endividados que implantassem reformas econmicas neoliberais, o relatrio teceu
crticas bastante duras s IFIs e props a reforma ampla de cada uma, sobretudo do
BM, bem como uma nova diviso de trabalho entre elas.
O relatrio partiu de trs ideias-chave: a) a reduo drstica da importncia
das IFIs como provedoras de fundos para mercados emergentes diante do agigantamento dos fundos provenientes dos mercados de capital, embora alguns pases
pobres continuassem altamente dependentes do dinheiro das IFIs; b) a perda da
importncia poltica estratgica dos emprstimos multilaterais aps o fim da Guerra
Fria; c) a reforma das IFIs como medida vital para a manuteno da liderana dos
Estados Unidos no plano internacional.
Em linhas gerais, segundo o relatrio, os problemas mais importantes das IFIs
eram: a) a superposio considervel de aes entre o BM e o FMI, e entre o primeiro
e os demais BMDs; b) a amplitude excessiva do seu mbito de atuao; c) a falta de
transparncia e responsabilizao das suas operaes; d) a impossibilidade de evitar
o aumento da frequncia e da intensidade das crises financeiras internacionais; e) o
confisco de recursos internacionais para cumprir objetivos definidos pelo governo
dos Estados Unidos ou pelo Tesouro americano; f) a incapacidade de desenvolver
programas regionais e globais bem-sucedidos para fazer frente a problemas transnacionais em reas como meio ambiente e sade pblica, entre outras; g) o uso excessivo
de emprstimos condicionados e a imposio de mltiplas condicionalidades; h) a
incapacidade de fazer que os tomadores de crdito cumprissem os compromissos
acordados; e i) a reticncia em reduzir os emprstimos aos pases que no cumpriam
com suas obrigaes (Meltzer et al., 2000, p. 31).
No que diz respeito ao BM e aos trs BMDs, o relatrio constatou altos custos e
baixa efetividade na reduo da pobreza e no fomento s reformas institucionais nos
Estados clientes. As causas de tal desempenho radicavam no fato de que: a) a maior
parte dos recursos do BM flua para alguns poucos pases que j tinham acesso a
capitais privados; b) a quantidade de fundos que os bancos multilaterais proviam
aos seus principais tomadores de emprstimos era nfima, quando comparada aos
recursos obtidos nos mercados financeiros; c) a garantia dada pelo governo receptor
requisito para todos os emprstimos do BM eliminava na prtica qualquer
conexo entre o fracasso do projeto e o risco de perda do BM; d) a fungibilidade do
dinheiro dificultava ou mesmo impossibilitava o monitoramento do uso adequado
dos recursos emprestados; e) os Estados no implantavam reformas impostas por
terceiros no caso, por organismos multilaterais; e f) projetos de desenvolvimento
s tinham xito se o pas receptor tivesse interesse significativo no projeto e
canalizasse esforos para viabiliz-lo (Meltzer et al., 2000, p. 29-30).
45

Joo Mrcio Mendes Pereira

O relatrio mostrou que, entre 1993 e 1999, 70% dos emprstimos do BM cerca
de US$ 13 bilhes haviam sido destinados a apenas 11 pases, todos com acesso amplo
aos mercados de capitais. Tais cifras serviam para demonstrar, segundo o relatrio, a
contradio entre o discurso em prol da reduo da pobreza extrema defendido pela
instituio e a destinao efetiva da sua carteira. Por sua vez, o fato de que a soma
emprestada aos 11 maiores tomadores representasse somente o equivalente a 1,4%
dos US$ 880 bilhes providos por fontes privadas foi visto como ilustrao inapelvel
da pouca relevncia do BM como emprestador (Meltzer et al., 2000, p. 63). O informe
no poupou palavras para diagnosticar a mudana radical do contexto internacional
e a necessidade de readequao imediata do BM e dos trs BMDs:
Com o fim da Guerra Fria, os emprstimos como um movimento estratgico
saram de moda. A necessidade de comprometer grandes quantidades
de capitais para a conteno terminara. Uma nova gerao de lderes nos
setores pblico e privado nas naes em desenvolvimento, educados nas
universidades do Ocidente, converteram-se em sofisticados criadores de
polticas [...]. Os pases abriram seus mercados, o comrcio internacional
floresceu e o capital humano, tecnolgico e financeiro se movimentava
com maior facilidade. E o que mais importante, a exploso dos mercados
financeiros, tanto em alcance quanto em desejo de assumir riscos, desafiou
a vantagem comparativa dos bancos [multilaterais] na transferncia
de recursos. [...]. Os bancos devem aceitar que no so mais uma fonte
significativa de fundos para o mundo emergente, e que no podem prover
mais do que uma pequena frao do que os mercados oferecem. (Meltzer et
al., 2000, p. 60)

Para modificar tal quadro, o relatrio props uma reforma ampla do BM. Em
poucas palavras, a entidade deveria sofrer uma reduo significativa no seu papel de
emprestador internacional e a sua atuao junto do setor privado deveria limitar-se
proviso de assistncia tcnica e disseminao de boas prticas.
Ademais, segundo o relatrio, o BM tinha crescido tanto e se ocupava de tantas
reas que teria perdido eficincia no gasto dos recursos e eficcia nos resultados,
razo pela qual seria preciso reduzir com urgncia o seu tamanho e o seu mbito de
atuao. Ou seja, o relatrio criticava o BM por fazer coisas demais e mal e propunha
que o mesmo fizesse poucas coisas e bem: ironicamente, a mesma crtica que o BM
fazia genericamente ao Estado em inmeras publicaes. Uma vez reformado, ele se
concentraria em apenas duas funes. A primeira era a produo de bens pblicos
globais, como tratamentos melhorados para enfermidades tropicais e a Aids,
proteo racional dos recursos ambientais, sistemas de infraestrutura entre pases,
desenvolvimento de tecnologia para a agricultura tropical e criao de melhores
prticas gerenciais e regulatrias (Meltzer et al., 2000, p. 84). A segunda, mais
estratgica, era o fornecimento de assistncia tcnica a governos e bancos regionais,
direcionado criao de sistemas legais que apoiassem direitos de propriedade
claramente definidos, regimes fiscais e administraes pblicas transparentes,
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Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

polticas que promovessem o livre fluxo de bens e capital a longo prazo e normas
de governana corporativas (Meltzer et al., 2000, p. 85). Curiosamente, a educao
no foi mencionada.
Em outras palavras, o novo BM deixaria de atuar como prestamista e reforaria o
seu papel poltico e intelectual como promotor das reformas institucionais necessrias
realizao da liberalizao econmica. Nos pases com acesso ao mercado de
capitais, a carteira dos bancos passaria ao setor privado, desde que os Estados
receptores dessem as mesmas garantias que davam aos bancos. Literalmente: O
setor privado est preparado para financiar projetos socialmente desejveis com um
fluxo de caixa limitado caso o governo garanta pagar a dvida, como o faz quando os
pases pedem emprstimos dos bancos de desenvolvimento (Meltzer et al., 2000,
p. 61; nossa traduo).
J nos oitenta ou noventa pases tidos como verdadeiramente pobres (isto
, sem acesso aos mercados de capitais), o BM e os demais BMDs continuariam
financiando o aliviamento da pobreza, enfocando proviso de recursos para projetos
de sade pblica, educao primria e infraestrutura fsica, porm eis a grande
novidade no mais por meio de emprstimos e sim de subvenes pagas diretamente
aos projetos, com base no seu desempenho. As subvenes seriam outorgadas por
licitaes competitivas, cobririam de 10% a 90% dos custos dos projetos (dependendo
do acesso aos mercados de capitais e da renda per capita) e seriam pagas diretamente
aos provedores dos servios (fossem eles nacionais ou estrangeiros), e no aos
Estados. Caberia ao Estado, mediante a assistncia tcnica dos BMDs, cobrir o
restante dos custos dos projetos e atenuar/responder por eventuais riscos polticos
(descumprimento de contratos, adulterao das regras do jogo etc.). Os provedores
poderiam ser ONGs, empresas privadas ou agncias pblicas. A quantidade e
a qualidade do desempenho seriam fiscalizadas por auditores externos (firmas
especializadas). Tal enfoque situaria a ajuda externa no plano visvel do mercado
no apenas por rebaixar custos, mas tambm por fixar metas e garantir a destinao
correta dos fundos. Tal enfoque de aliviamento da pobreza estaria aberto tambm a
doadores bilaterais.
De acordo com o relatrio, um sistema desse tipo teria a dupla vantagem
de manter os preos relativos dos insumos necessrios prestao do servio e
condicionar os pagamentos aos resultados. Para o provedor especializado naquela
atividade haveria a certeza de lucro. A corrupo seria desestimulada, pois os
pagamentos seriam efetuados diretamente aos provedores e teriam como base
critrios de mercado. O mesmo sistema teria o potencial de se estender alm dos
projetos nacionais, para programas regionais, com a cooperao entre os governos
participantes conferindo escala maior s economias (Meltzer et al., 2000, p. 81;
nossa traduo).
Alm desse novo modelo de assistncia externa para o aliviamento da pobreza, o
Relatrio Meltzer (2000, p. 82-83) props tambm que o BM e os bancos regionais
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Joo Mrcio Mendes Pereira

concedessem emprstimos, com percentuais variveis de subsdio sobre os juros, aos


pases mais pobres, com o objetivo de fomentar a realizao de reformas institucionais
ou apoiar a sua sustentao.
Uma das condies que permitiria aos Estados Unidos insistir em um novo
modelo de assistncia externa condicionado estritamente ao desempenho e aos
resultados seria, segundo o relatrio, o fim da Guerra Fria. Desde 1989, no haveria
mais qualquer razo fundamental para assistir a regimes corruptos e instveis
que tiveram alguma vez importncia estratgica (Meltzer et al., 2000, p. 57; nossa
traduo). Da a necessidade de reforma das IFIs para assegurar que cada dlar [...]
leve consigo o incentivo a estimular o desempenho e alcanar resultados que possam
ser monitorados (Meltzer et al., 2000, p. 58; nossa traduo).
Resumindo, as propostas contidas no Relatrio Meltzer se orientaram para:
a) promoo da liberalizao econmica internacional; b) afirmao da primazia
americana na conduo da reforma das instituies de Bretton Woods; c) esvaziamento
do papel financeiro dos BMDs em favor do financiamento privado em pases de renda
mdia; d) condicionamento da anulao total ou parcial da dvida dos pases mais
pobres com as IFIs execuo das reformas econmicas liberais; e e) constituio de
uma poltica de ajuda externa (multilateral e bilateral) aos pases mais pobres baseada
em subvenes diretas a prestadores de servios e mensurada segundo critrios de
resultado tangveis e condicionada mercantilizao dos servios pblicos.
Quatro meses depois da concluso do Relatrio Meltzer, j no final do mandato do
presidente Clinton, saiu a resposta oficial do Tesouro. Como produto do que chamou
de consenso bipartidrio sobre a poltica americana para as IFIs, o Tesouro arrolou
sete pontos de concordncia com o Relatrio Meltzer: a) a necessidade de maior
transparncia das instituies; b) a criao de novos mecanismos para incentivar
os pases a reduzirem a sua vulnerabilidade a crises financeiras, como a linha de
crdito contingente do FMI, condicionada realizao ex ante de reformas estruturais;
c) um novo foco dentro das IFIs sobre a importncia de sistemas financeiros fortes
e abertos, administrao da dvida e regimes cambiais mais flexveis; d) a reviso
do enfoque de emprstimos das IFIs para os pases mais pobres, centrada numa
maior seletividade e com foco ainda mais direcionado ao crescimento econmico, ao
combate corrupo e reduo da pobreza, sobretudo por meio de investimentos
em sade e educao bsicas; e) um aumento do cancelamento da dvida e da ajuda
financeira dirigida aos pases mais pobres; f) o protagonismo dos bancos multilaterais
de desenvolvimento junto comunidade internacional na proviso de bens pblicos
globais, como a promoo do desenvolvimento sustentvel, o combate a doenas
infecciosas e a adoo de boas prticas de desenvolvimento; e g) maior clareza
na distino dos respectivos papis desempenhados pelos BMDs e pelo FMI (U. S.
Department of Treasury, 2000, p. 3-4).
Aps elencar os pontos de concordncia, o Tesouro passou aos pontos de
discordncia. Na sua viso, as propostas de reforma das IFIs apresentadas pelo
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Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

Relatrio Meltzer prejudicariam a funcionalidade das mesmas para a defesa da


economia e dos interesses estratgicos americanos. Referindo-se ao BM e aos demais
BMDs, a posio do Tesouro foi cristalina:
Se as recomendaes da Comisso [Consultiva sobre Instituies Financeiras Internacionais] fossem aplicadas tal como escritas, pases to diversos
como Brasil, Indonsia, Turquia e frica do Sul onde interesses estratgicos e econmicos importantes e de longo prazo dos Estados Unidos
esto claramente em jogo teriam acesso negado assistncia dos BMDs.
Se essas recomendaes fossem aplicadas hoje, o Banco Mundial e os bancos
regionais de desenvolvimento seriam efetivamente excludos de emprstimos
de todo tipo, em qualquer circunstncia. Esses pases atualmente absorvem
inteiramente um tero das exportaes norte-americanas, uma poro que
cresceu consideravelmente durante a dcada passada. Alm disso, eles so
o lar de uma parte substancial dos pobres do mundo. (U. S. Department of
Treasury, 2000, p. 27; nossa traduo)

Na viso do Tesouro (U. S. Department of Treasury, 2000, p. 7-8), as propostas


do Relatrio Meltzer para o BM e os bancos regionais seriam desastrosas ao avano
internacional da liberalizao econmica porque: a) eliminariam a capacidade dessas
instituies de impulsionarem a reestruturao econmica em pases que contavam
com grandes mercados nacionais, uma agenda extensa de reformas ainda pendentes
e, em muitos casos, acesso frgil e limitado aos mercados privados de capital;
b) limitariam enormemente a capacidade dos BMDs de promoverem a empresa privada, a privatizao de empresas pblicas e o desenvolvimento de mercados domsticos
de capitais; c) reduziriam o mbito de ao do Banco Mundial, precisamente a
instituio mais forte, mais experiente e mais competente entre todos os BMDs
(U. S. Department of Treasury, 2000, p. 8); d) no poderia ser inteiramente suprida
pelo FMI a retirada dos BMDs do papel de fornecedores de emprstimos de emergncia
para pases em crise financeira; e e) o sistema de subvenes diretas a prestadores
de servio simplesmente no funcionaria, nem fomentaria melhorias no enfoque
geral de polticas e nas instituies pblicas domsticas.
O Tesouro tambm exps a agenda de reformas do governo Clinton para os BMDs.
Seis reas deveriam ser revistas (U. S. Department of Treasury, 2000, p. 12-14).
Em primeiro lugar, a concesso de emprstimos e crditos dos BMDs deveria seguir
metas claras e mensurveis de performance dos clientes, excluindo do acesso ao
financiamento aqueles que no apresentassem resultados tangveis no avano da
liberalizao econmica e das reformas institucionais. Em segundo lugar, os BMDs
deveriam focalizar as suas carteiras de emprstimos para a reduo da pobreza,
priorizando os investimentos em sade primria, educao bsica e gua potvel.
No mbito da assistncia tcnica, os bancos deveriam orientar os Estados a como
remodelar o gasto pblico de modo a priorizar aquelas reas. Em terceiro lugar,
os BMDs deveriam estabelecer uma abordagem mais seletiva que facilitasse a
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Joo Mrcio Mendes Pereira

graduao dos clientes, de modo que os emprstimos declinassem medida que eles
expandissem a sua capacidade para atrair financiamento privado. No deveriam ser
cogitados novos aumentos do capital geral dos bancos para hard loans (Bird), apenas
para soft loans (AID). Em quarto lugar, os BMDs precisariam dar s suas operaes
um alto grau de transparncia. Em quinto lugar, o BM e os demais BMDs deveriam
fomentar e coordenar esforos internacionais para a proviso de bens pblicos
globais no mbito da sade e da gesto ambiental. Por fim, a relao entre os BMDs
e o FMI deveria ser mais seletiva, a fim de eliminar sobreposies e inconsistncias.
O Tesouro posicionou-se terminantemente contra a proposta de perdo da dvida multilateral dos pases mais pobres altamente endividados apresentada pelo
Relatrio Meltzer. Alm de estimular o risco moral (moral hazard), tal medida
minaria uma fonte cada vez mais importante de financiamento da AID: o pagamento
dos dbitos pelos muturios. Com isso, haveria menos fundos disponveis para pases
elegveis aos crditos da AID. Em lugar do cancelamento, que custaria ao BM cerca de
US$ 20,3 bilhes, o Tesouro props um plano de reduo da dvida dos pases pobres
que custaria apenas US$ 6,3 bilhes (U. S. Department of Treasury, 2000, p. 39-41).
No geral, a resposta do Tesouro ao Relatrio Meltzer no fez mais do que reafirmar
as linhas gerais da liberalizao econmica. No tocante aos BMDs, as suas propostas
enfatizaram a promoo das reformas institucionais, o reforo das condicionalidades
e a manuteno das IFIs como bombeiros da globalizao financeira. Nenhuma
reforma relevante foi cogitada. Sem surpresa, o repasse de funes do BM para os
bancos regionais mais suscetveis influncia dos Estados da periferia do que o BM
foi rejeitado. Afinal, como fez questo de frisar Allan Meltzer, os Estados Unidos
tm um controle mais direto sobre o Banco Mundial, razo pela qual o Tesouro dos
Estados Unidos no deseja ver um deslocamento de responsabilidade e poder para
tais Estados (Meltzer et al., 2000, p. 7; nossa traduo).
O fato de uma comisso do Congresso americano ter produzido, ainda que no
consensualmente, propostas como as contidas no Relatrio Meltzer, seria impensvel
sem a confluncia especfica de determinadas presses internacionais e domsticas.
No mbito internacional, a irrupo de crises financeiras sucessivas, que expuseram
o grau de instabilidade da economia internacional e as contradies da liberalizao.
No mbito domstico, o acirramento da disputa poltica entre o governo Clinton e a
maioria republicana no Congresso.
Com a posse de George W. Bush em janeiro de 2001 e a conformao de uma
maioria parlamentar republicana, no houve mais ataques com aquela virulncia
contra as IFIs por parte do Congresso. Tal como ocorrera com os governos Reagan e
Bush pai, a passagem da direita republicana do Congresso para o Executivo tendeu
a moderar a sua crtica recorrente desde o final dos anos 1970 ao nus poltico
e financeiro dos organismos multilaterais para os Estados Unidos, a partir do
reconhecimento de que tais organizaes so, na verdade, instrumentos teis demais
para a defesa de interesses americanos de longo prazo para serem fragilizadas ou
mesmo desmanteladas (Babb, 2009, p. 18; Pereira, 2010a, p. 242-274).
50

Poder, poltica e dinheiro: a trajetria do Banco Mundial entre 1980 e 2013

Inicialmente, o novo governo tomou as IFIs como veculos de promoo da


liberalizao econmica, seguindo a linha dos seus antecessores. Depois de 11 de setembro de 2001, porm, a segurana e o humanitarismo foram postos no centro da
poltica externa americana para as IFIs, traduzindo-se numa colagem entre pobreza e
instabilidade poltica global. Os objetivos econmicos no foram abandonados, mas
enquadrados como meios para fins geopolticos. Ou seja, depois do 11/9, o governo
Bush pautou o interesse americano nas IFIs com um novo amlgama de temas que
fundia o liberalismo do Consenso de Washington, o neoconservadorismo religioso
sob a forma da teologia da ajuda aos pobres e a guerra contra o terrorismo (Babb,
2009, p. 214-215). Alm disso, o BM foi alado linha de frente das operaes de
reconstruo do Afeganisto e do Iraque por meio de emprstimos que se materializavam em contratos altamente lucrativos para firmas americanas e europeias
e, sobretudo, assessoramento tcnico para a reestruturao do Estado e a reescrita
dos marcos constitucionais fundamentais.
Ligada anterior, outra prioridade cara poltica externa dos Estados Unidos
(e do Reino Unido) assumida pelo BM se traduziu no aumento da sua atuao nos
chamados Estados falidos (failed states), em voga nos crculos dominantes angloamericanos (ver Cooper, 2003; Mallaby, 2004; Fukuyama, 2005). Nesse mbito, o
BM criou, em 2001, um fundo fiducirio para financiar operaes em pases africanos
e passou a participar da coordenao de diversas iniciativas bilaterais com a Usaid
e o Department for International Development do Reino Unido e multilaterais
com o Grupo de Aprendizagem e Assessoria da Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), a ONU e a Unio Europeia.

A poltica do dinheiro
Ainda que o dinheiro no seja o produto principal do BM, ele um instrumento
indispensvel para alavancar ideias e prescries polticas aos Estados clientes
sobre o que e como fazer em matria de desenvolvimento capitalista. Por isso, faz-se
necessrio examinar, ainda que brevemente, a carteira da entidade nas dcadas de
1990 e 2000, a fim de identificar prioridades e nuances.
A tabela 2 informa o montante de emprstimos para ajustamento desembolsado
pelo BM de 1990 a 2013. Destaca-se a proporo elevada desse tipo de emprstimo,
perfazendo a mdia de 30%, mas chegando a 52% no auge da crise no sudeste da
sia. Nota-se que os aumentos acentuados dos desembolsos em alguns anos (1995,
1998-1999, 2002, 2009-2011) se deveram a operaes de ajuste nas economias em
transio do Leste e, sobretudo, assistncia a diversos mercados emergentes
em crise. Convm ressaltar que mesmo emprstimos para projetos pontuais (como
energia, transporte, sade, educao etc.) carregam condicionalidades de ordem
poltica, o que aumenta o grau de influncia do BM nesse mbito.
A tabela 3, por sua vez, ilustra a geografia das operaes ao apresentar os
compromissos financeiros por regio, entre 1992 e 2013, em termos percentuais.
51

Joo Mrcio Mendes Pereira

Novamente, constata-se a forte correlao entre crises e aumentos expressivos


na participao de certas regies (puxada, na verdade, por dois ou trs pases) na
carteira total. Dos 22 anos da srie, em 8 a Amrica Latina foi a maior receptora
de emprstimos, respondendo, na mdia geral, por um quinto do montante das
operaes, mas em alguns anos chegando a quase um tero.
As tabelas 4 e 5 apresentam a composio dos emprstimos, classificados por tpico
e setor, segundo os critrios do BM. Em primeiro lugar, verifica-se a importncia dos
itens ligados diretamente a reformas na gesto pblica, o que inclui desconcentrao
e descentralizao administrativas, gesto de finanas pblicas, poltica tributria,
reforma jurdica e judicial. O crescimento das operaes para esse fim foi significativo
ao longo do perodo e expressa claramente a politizao crescente do BM. Por outra
parte, deve-se recordar que, em paralelo aos emprstimos desse tipo, todos os demais
emprstimos para projetos de desenvolvimento passaram a conter componentes de
desenvolvimento institucional, a partir da ideia de que preciso (re)construir a
capacidade do Estado. Essa modalidade de ao do BM impulsiona a remodelagem
da administrao pblica de forma parcelada, quase cirrgica.
Em segundo lugar, as tabelas 4 e 5 mostram a continuidade da importncia dos
emprstimos para infraestrutura, energia e transportes. Do ponto de vista setorial,
os compromissos variaram entre um quinto e pouco mais de um tero do total a cada
ano, aumentando bastante nos anos 2008 a 2010.
Em terceiro lugar, percebe-se que, de modo geral, durante os picos de emprstimos
para ajustamento financeiro, os compromissos voltados diretamente para questes
consideradas soft (como educao, sade, desenvolvimento rural, proteo social
e gesto de recursos naturais) sofreram reduo. O inverso ocorreu nos anos
seguintes, evidenciando a orientao do BM no sentido de alavancar o aliviamento
da pobreza para compensar os efeitos socialmente regressivos do ajustamento pari
passu com a acelerao do redesenho das polticas sociais e ambientais. Contudo,
deve-se destacar a ampliao ps-2008 tanto do montante financeiro das operaes
para educao e sade quanto do peso dessas operaes na carteira da entidade,
alcanando patamares inditos.
A queda dos compromissos do Bird ps-2010 no motivo de preocupao para
a gerncia da entidade, ao menos por duas razes: a primeira que, naquele ano, a
carteira da instituio chegou ao seu mximo histrico (US$ 44 bilhes), voltando
para um patamar prximo do normal em 2012-2013; a segunda razo que, em
2010, os Estados-membros aprovaram um aumento do capital geral do BM de
US$ 190 bilhes para US$ 276 bilhes (o primeiro aumento depois de vinte anos), o
que fortalecer bastante a capacidade financeira da instituio na prxima dcada.
Alm disso, a carteira da AID tambm se encontra no seu patamar mximo, devendo
alcanar US$ 50 bilhes entre 2011 e 2014 (Wade, 2010, p. 44-45). Portanto, nada
indica que a instituio esteja passando por uma crise de relevncia financeira;
ao contrrio.
52

Concluso
No ltimo quarto de sculo, a atuao do BM se tornou mais abrangente e
intrusiva, combinando a nfase no ajuste macroeconmico com a reforma da
administrao pblica e o ajuste de polticas sociais (em particular, sade, educao
e programas de alvio da pobreza no campo e nas cidades) nos Estados clientes. Por
meio de um processo contnuo de alargamento institucional e mudana incremental,
o BM e sua trajetria foram modelados por um conjunto de fatores e presses que o
atravessam e configuram, entre os quais se destacam a poltica dos Estados Unidos
para a entidade resultante, ela mesma, da presso de uma srie de atores econmicos
e polticos , as contradies da economia internacional e os debates no interior do
pensamento econmico dominante, alm da prpria dinmica interna da instituio
enquanto burocracia complexa.
Prximo de completar setenta anos de existncia, o BM est longe de ser uma
organizao fracassada, anacrnica, decadente e terminal como inmeros
crticos esquerda e direita reiteradamente tm afirmado. Na verdade, a entidade
tem mostrado uma capacidade notvel de se adaptar s mudanas em curso no
ambiente poltico e econmico mundial, e seguir promovendo a liberalizao
econmica, a dilapidao dos direitos trabalhistas e a mercantilizao e privatizao
da vida social e da relao sociedadenatureza, em nome da competitividade global.

Joo Mrcio Mendes Pereira

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63

O Banco Mundial e a reforma do Estado


na Amrica Latina: fundamentos tericos
e prescries polticas*
Carlos M. Vilas
O envolvimento do Banco Mundial (BM) nos assuntos econmicos e polticos da
Amrica Latina e do Caribe ganhou notoriedade especial na dcada de 1980. O organismo se converteu em um dos atores mais relevantes e visveis nos processos do denominado ajuste estrutural e, pouco depois, de mudanas na organizao, nos objetivos
e nas funes das instituies de governo e de suas articulaes com os mercados
nacionais e globais a chamada reforma do Estado.
At ento, o banco se havia limitado a financiar projetos de investimento, ao passo
que o Fundo Monetrio Internacional (FMI), de acordo com a diviso de trabalho derivada dos acordos de Bretton Woods, estava encarregado de supervisionar a macroeconomia dos Estados-membros e assisti-los na resoluo de problemas de curto prazo em
seus balanos de pagamento. A partir dos anos 1980, o BM, alm de sua funo original,
passou a recomendar e supervisionar as polticas pblicas dos Estados afetados pela crise internacional. A aceitao dessas recomendaes de poltica facilitou que economias
severamente endividadas continuassem pagando os juros de dvidas acumuladas e reiniciassem o processo de endividamento, interrompido pela incapacidade de pagamento
*

Traduzido do espanhol por Joo Mrcio Mendes Pereira.

Carlos M. Vilas

dos afetados. A poltica de crdito do organismo tambm buscou dotar de estabilidade


governos que enfrentavam desafios sociais e polticos severos como efeito da crise e do
modo como ela era encarada, e inibir iniciativas heterodoxas que pusessem em questo
os fundamentos da ortodoxia econmica neoclssica convertida em pouco menos que
doutrina oficial dos governos do Reino Unido (Thatcher) e dos Estados Unidos (Reagan)
na mesma poca.
Na medida em que seu desempenho sempre foi parte dos desenhos da poltica
externa do governo dos Estados Unidos em reas consideradas estratgicas, o BM
tem sido visto como uma ferramenta de construo hegemnica transnacional
(ver Payer, 1982; Wood, 1989; Pereira, 2010). Desde o seu incio, os pressupostos
tericos, as anlises institucionais e as recomendaes de poltica do BM mostraram
forte adequao a enfoques, objetivos e polticas desse governo. As iniciativas de introduzir perspectivas e interpretaes mais abertas a outro tipo de ideias, a fim de
dar conta de experincias exitosas de desenvolvimento econmico e progresso social
que marcam dissonncias relativas ortodoxia oficial como foi o caso dos debates
internos no incio da dcada de 1990 em torno do milagre asitico, um assunto
no qual algumas naes do sudeste da sia demonstravam interesse particular em
razo de suas prprias trajetrias , foram submetidas a interminveis idas e voltas,
formulaes e reformulaes, e finalmente diludas em compromissos eclticos
que usualmente diminuram a fora e a utilidade do produto final (ver Wade, 1997;
Weder, 1999).
frequente encontrar na literatura crtica sobre o papel do BM a apresentao
de suas prescries de poltica como uma imposio a governos e pases carentes de
alternativas, exercendo presses sobre eles, forando-os a aceitar o ajuste e a reforma
do Estado. Presses e imposies existem, mas reduzir a relao entre o BM e governos
de Estados endividados a um assunto de presses externas uma simplificao
excessiva e conduz a interpretaes desacertadas. Muitas das recomendaes de
poltica contidas nos programas de ajuste estrutural e nos questionamentos ao intervencionismo estatal no so novas. Desde a dcada de 1950, quase todos os pases
da Amrica Latina e vrios dos maiores devedores das dcadas de 1980 e 1990 contavam
com experincia em matria de programas de estabilizao, que impunham restries
severas poltica monetria e fiscal e redesenhavam a articulao externa por meio da
modificao do tipo de cmbio e do desmantelamento de barreiras aduaneiras. Esse tipo
de programa era muito do agrado dos grupos exportadores, de latifundirios vinculados
por parentesco e interesses a eles, dos grandes comerciantes importadores e, em geral,
das elites dominantes desses pases, razo por que encontraram eco favorvel e acesso
relativamente fcil s esferas de governo. Para esses grupos, as prescries do BM, bem
como as do FMI, contriburam com argumentos e recursos para consolidar suas posies
de poder e suas convices ideolgicas, dirimir conflitos com outras fraes econmicas e,
inclusive, prevenir ou amortecer as tenses sociais e polticas derivadas da crise e do modo
como ela era encarada e dos prprios efeitos das recomendaes de ajuste e reforma. Em
consequncia, embora seja inegvel que em grande medida a rpida e ampla incorporao
66

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

aos programas de ajuste foi produto da necessidade, no menos verdade que tambm
resultou de interesse e prazer.
A primeira seo deste captulo enumera os principais elementos presentes na
nova agenda do BM e as mudanas nos cenrios econmicos e financeiros globais que
a moldaram, assim como as transformaes que os programas de ajuste impulsionaram
nos objetivos, nas funes e na organizao dos Estados devedores. Na seo seguinte,
enfocam-se as dimenses e os instrumentos do ajuste que fizeram dele uma verdadeira
reforma do Estado, na medida em que a sua implantao implicou fortes modificaes na
organizao e na gesto pblicas, em sua articulao aos mercados, na realocao de recursos entre atores e, consequentemente, na reformulao das relaes de poder social,
econmico e poltico dos pases envolvidos. Os resultados efetivos do ajuste e das reformas foraram o BM a modificar algumas de suas concepes e recomendaes acerca do
papel do Estado no mundo econmico e financeiro a isso se dedica a terceira parte. O
trabalho finaliza com uma breve seo de concluses que enfatiza o papel desempenhado
pelo BM nas dinmicas de poder entre atores sociais e na construo e redesenho das
estratgias hegemnicas transnacionais dos sucessivos governos estadunidenses.

Do endividamento alegre ao ajuste


Vrios fatores que se apresentaram na dcada de 1970 conduziram ampliao
das competncias do BM no sentido que se acaba de assinalar. O aumento dos preos
do petrleo no comeo desse decnio teve forte impacto no balano de pagamentos
dos pases que no eram produtores e no crescimento de um nmero amplo de economias industriais e no industriais, ao mesmo tempo em que entregou aos produtores
nucleados na Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (Opep) uma fonte de
recursos financeiros muito maior do que a que estavam em condies de canalizar para
as suas prprias economias, e que se derramou no mercado internacional. O governo
do presidente James Carter conseguiu que as transaes petrolferas fossem efetuadas
em dlares dos Estados Unidos, o que fortaleceu adicionalmente uma moeda que se
havia convertido desde 1971 no meio de transao do capitalismo mundial.
O crescimento exponencial da liquidez internacional nos anos 1970 e a abundante
oferta de fundos serviram como uma luva nas mos dos governos e das elites empresariais
da Amrica Latina. Entre 1978 e 1982, a dvida externa latino-americana mais do que
duplicou, passando de US$ 153 bilhes para US$ 326 bilhes. Considerando que em 1970
a dvida externa conjunta da regio no chegava a US$ 16 bilhes, isso significa que em
quatro anos a dvida cresceu quase dez vezes mais do que em toda a dcada anterior (ver
Vilas, 1992). O aumento veloz do endividamento externo permitiu insistir num estilo de
desenvolvimento que vinha mostrando tenses e desajustes sob a forma de persistentes
dficits em conta-corrente, de tal maneira que o mercado financeiro internacional ofereceu
uma alternativa rigidez dos mercados nacionais. Os Estados continuaram expandindo
suas responsabilidades sem uma contrapartida de financiamento interno para sustentlas. As vozes isoladas que a princpios dos anos 1970 trataram de chamar a ateno para
67

Carlos M. Vilas

o enorme risco dessa estratgia de desenvolvimento via endividamento (ver, por exemplo,
Payer, 1974) foram sistematicamente desqualificadas.1
A estrutura de distribuio de renda e o carter dos regimes polticos de vrios pases da
regio determinaram que uma proporo importante do endividamento fosse destinada a
obras dispendiosas, compra de equipamento militar ou fuga de capitais para aplicaes
mais seguras no exterior. Estima-se que, entre 1978 e 1981 (os quatro anos prvios ao
estouro da crise de 1982), a Argentina protagonizou uma fuga de capitais equivalente
a 60% da dvida contrada, o Mxico, 40% e a Venezuela, mais de 100% (Fishlow, 1986).
O segundo choque do petrleo, que sacudiu as economias industriais em 1979,
gerou fortes tenses nos mercados financeiros e nas economias industriais, as quais
reagiram implantando restries em suas polticas monetrias. Os desajustes na economia dos Estados Unidos (a combinao de estancamento e inflao de preos) levaram o Federal Reserve (Fed) a elevar a taxa de juros e a impor controles sobre os
crditos, incluindo aumentos importantes nos encaixes. Essas decises impactaram
severamente as economias altamente endividadas da Amrica Latina, sia e frica.
Originada na poltica monetria restritiva dos pases credores, a recesso de 1982
transformou as tenses em crise; o pnico se espalhou entre os bancos, que cortaram
abruptamente o fluxo de fundos novos, inclusive a clientes solventes. A revalorizao do
dlar pela alta das taxas de juros provocou um drstico aumento nos servios da dvida.
Os maiores devedores foram os mais afetados: Mxico, Brasil e Argentina na Amrica
Latina, os quais haviam aumentado as suas necessidades de capital para fazer frente
aos juros, medida que se fazia sentir o tensionamento financeiro em fins dos anos
1970 e primeiros anos da dcada de 1980. Com a virtual quebra do Mxico, apesar do
auxlio do governo dos Estados Unidos, os bancos se negaram a seguir emprestando.
Ainda que a economia internacional se recuperasse em 1983-1984, a oferta de capital
continuou praticamente fechada para os devedores latino-americanos. No comeo de
1983, quase todos os que carregavam compromissos financeiros importantes estavam
inadimplentes de fato (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 1990a,
p. 30-31; Vuskovi, 1990, p. 37 e ss.).
O endividamento excessivo da regio teria sido muito difcil sem as condies de oferta que o estimularam. A regulamentao frouxa dos sistemas bancrios nacionais e internacionais o que explica, na opinio dos analistas, como os bancos surpreendentemente
concederam crditos por cima de qualquer prudncia. Em 1982, por exemplo, vrios dos
grandes bancos dos Estados Unidos tinham emprstimos pendentes no Brasil e no Mxico,
equivalentes, em cada caso especfico, a muito mais de 50% do seu capital (Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 1990b, p. 32). Por sua vez, os governos dos
pases industriais, confiantes na sabedoria do mercado, fomentaram a reciclagem dos petrodlares pelos bancos privados. O protagonismo das instituies de crdito privadas
debilitou o papel anticclico que o FMI e o BM cujas posies relativas nas finanas inDa festa da dvida tambm participaram as empresas estrangeiras, com suas matrizes atuando como intermedirias
no acesso ao crdito bancrio internacional. Por exemplo, as filiais de empresas transnacionais dos Estados Unidos
eram titulares de 16% da dvida externa total e de 10% da dvida com bancos da Amrica Latina em 1982 (Vilas, 1992).

68

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

ternacionais se deterioraram podiam ter desempenhado; por consequncia, sua resposta inicial crise foi muito fraca. E mais: ainda em seu Relatrio sobre o Desenvolvimento
Mundial de 1981, o BM, dada massa de recursos lquidos disponveis, aprovava a razoabilidade da estratgia de endividamento fcil (ver World Bank, 1981). O mercado provou
ser incapaz de se autorregular, inclusive quando os fatores de tensionamento se tornaram notrios. O impacto da crise foi devastador por causa da enorme abertura das economias latino-americanas ao mercado financeiro internacional. Contrariamente ao que
os organismos multilaterais e os funcionrios do governo estadunidense argumentariam
a posteriori, no foi o excesso de regulao, mas a falta de regulao suficiente, o que
detonou a crise.
Os desajustes das economias latino-americanas tampouco tinham como causa os graves desequilbrios nos seus balanos de pagamentos, os quais na verdade
eram o sintoma de problemas que no estavam na esfera da circulao ou no mundo das finanas, e sim no centro de sua economia real. Desde o fim dos anos 1940,
uma corrente do pensamento econmico em torno da recm-criada Comisso Econmica das Naes Unidas para Amrica Latina (Cepal), e outros organismos da
Organizao das Naes Unidas (ONU), vinha produzindo documentos que demonstravam que: 1) os problemas do balano de pagamentos dos pases da regio eram
o sintoma de suas dificuldades estruturais para se ajustarem aos novos termos da
economia internacional, que valorizavam a produo e as exportaes industriais
em detrimento, a longo prazo, da produo e das exportaes agropecurias; 2) por
consequncia, tornava-se necessrio introduzir mudanas na estrutura dessas economias, a fim de melhorar sua insero no comrcio internacional e nas relaes
entre economias exportadoras de capital e economias tomadoras de emprstimos
externos, estimulando-se o crescimento industrial; 3) por sua prpria complexidade, tratava-se de um reajuste que devia ser encarado com uma perspectiva de longo
prazo (ver Prebisch, 1949 e 1981; Singer, 1950; Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe, 1965; Pinto, 1965 e 1968). Tais teses, que formam parte do ncleo do desenvolvimentismo latino-americano e que contriburam para o progresso
econmico e social da regio durante trs dcadas, no foram capazes de perfurar
a couraa neoclssica dos organismos multilaterais de crdito e dos policy-makers
de Washington.
Em 1979, o segundo choque do petrleo obrigou o BM a enfocar novamente
a questo e a reconhecer a magnitude dos problemas colocados pela (des)ordem
econmica mundial. Em meados desse ano, depois de intensas discusses internas e
aes do governo estadunidense, o BM lanou um novo produto: os emprstimos
de ajuste estrutural, destinados a entregar aos devedores, sob certas condies,
dinheiro fresco que lhes permitiria retomar os pagamentos interrompidos ou
atrasados, salvando os bancos em risco de quebra e habilitando os devedores a
continuarem gerando novo endividamento externo mediante prvia renegociao
da dvida acumulada. O objetivo era alcanar a estabilidade macroeconmica das
naes endividadas que lhes permitiria retomar os pagamentos suspensos e regressar
69

Carlos M. Vilas

aos mercados financeiros internacionais. Para isso, os tomadores dos emprstimos


deviam se comprometer a introduzir profundas reformas no setor pblico e em suas
relaes com o mercado.
As condies para obter os emprstimos de ajuste estrutural significaram uma
transformao severa dos objetivos e das funes do setor pblico e da organizao
poltico-institucional do Estado: liberalizao do comrcio exterior, livre circulao
de capitais e fomento ao investimento externo, eliminao ou reduo de barreiras
protecionistas e qualquer outro instrumento de regulao estatal da atividade
econmica e financeira, alinhamento dos preos internos com os internacionais
exceto o preo da fora de trabalho local, os salrios , desvalorizao da moeda
nacional, promoo das exportaes (principalmente as de origem primria),
reduo drstica do dficit do setor pblico, eliminao ou reduo significativa dos
subsdios ao consumo e do gasto pblico, alm da reorientao da poltica social para
ateno primria em sade e educao bsica, focalizando-a em setores considerados
de pobreza extrema. A hiptese subjacente a esse conjunto de condies era a de que a
crise de adaptao s novas condies da economia mundial era causada pelo excessivo
intervencionismo estatal, do qual derivava uma alocao de recursos ineficiente e, por
conseguinte, a distoro dos mercados. De modo geral, as condies podem ser vistas
como uma espcie de metstase das tradicionais recomendaes e condicionalidades
do FMI para ter acesso aos seus planos de estabilizao. Esses planos geravam, pelo
seu contedo, desvalorizao monetria, eliminao de subsdios, desregulao do
comrcio exterior e reduo do dficit fiscal, condies que agora o BM exigia dos
Estados. Para evitar sobreposies entre ambos os organismos, decidiu-se que os devedores poderiam obter emprstimos do BM aps acordos com o FMI.
Em meados de 1985, ante a evidncia de que a crise se prolongava apesar das
medidas implantadas por ambos os organismos, o governo do presidente Ronald
Reagan, por intermdio do secretrio do Tesouro James Baker, props um plano que,
recorrendo a compromissos de todos os atores envolvidos, colocaria disposio dos
pases devedores um financiamento mais amplo, habilitando assim um ajuste mais
rpido e exitoso. Conhecido como Plano Baker, a proposta enfocava trs aspectos
correlacionados: 1) os pases devedores deveriam levar a cabo programas de ajuste
estrutural, sobretudo nos setores de bens comercializveis internacionalmente;
2) a banca comercial credora deveria contribuir com fundos adicionais, que o plano fixava
em um montante total de US$ 20 bilhes; 3) os organismos multilaterais de crdito,
especialmente o BM, deveriam alocar US$ 10 bilhes para o financiamento de projetos que permitissem o crescimento econmico e a recuperao da capacidade de
pagamento dos pases endividados. O Plano Baker implicou o reconhecimento de que
a crise no era transitria e explicitou a prioridade atribuda necessidade da banca
credora de manter a continuidade dos pagamentos, por meio do refinanciamento das
dvidas acumuladas e da concesso de novos crditos. A persistncia das dificuldades
dos principais devedores para se ajustarem aos novos termos da economia mundial

70

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

levou o Departamento do Tesouro, agora a cargo de Nicholas Brady, a desenhar um


novo programa, mediante o qual os pases devedores trocavam com seus credores
a dvida velha por dvida nova (debt swaps), emitida em condies formalmente
mais favorveis (por exemplo, prazos mais estendidos e quitaes parciais), e que
permitia, sob certas condies e com consentimento dos credores, aos devedores
comprarem, com descontos, bnus de sua prpria dvida acumulada (buyback). O
Plano Brady propunha, para isso, a criao de um fundo de US$ 30 bilhes, cujos
principais contribuintes seriam o BM e o FMI.
A convergncia entre as propostas do BM, do FMI e do Departamento do
Tesouro (trs organismos domiciliados na cidade de Washington) passou a ser
conhecida como Consenso de Washington. Esse conjunto de recomendaes e metas
instrumentais destinadas a recompor a capacidade de endividamento e pagamento
dos Estados cujas dvidas haviam cado em default2 logo adquiriria carter cannico
como nova poltica econmica.
Com esse marco, as polticas promovidas pelo BM como condio para a concesso
de novos fundos foram exitosas porque efetivamente a regio retornou aos mercados
financeiros internacionais. A emisso de ttulos de dvida nova quase triplicou entre
o primeiro quinqunio da dcada de 1990 e o segundo, passando de US$ 83 bilhes
a quase US$ 235 bilhes. Mais de 85% desses montantes correspondiam a somente
trs pases: Argentina, Brasil e Mxico. Para obter melhor aceitao, a dvida privada
foi emitida com garantia dos respectivos Estados. O Estado assumiu, dessa maneira,
o duplo papel de devedor e garantidor dos endividamentos privados, eximindo-os
de qualquer responsabilidade internacional em caso de mora ou quebra. Depois das
crises da sia e da Rssia, as transferncias voltaram a ser negativas. De 1999 at
2005, o saldo lquido implicou uma sada de quase US$ 215 bilhes, dos quais 78%
somente entre 2002 e 2005 (Vilas, 2011, p. 56-57).
Convm enfatizar que o objetivo central da arquitetura institucional que operacionalizou o ajuste no foi outro seno a recuperao da capacidade de endividamento dos
Estados que haviam incorrido em default e, por conseguinte, o escoramento do sistema
financeiro internacional a rede complexa de grandes bancos, companhias de seguros,
bolsas de valores, firmas intermedirias etc. golpeado pela insolvncia dos devedores. As polticas do Consenso de Washington foram extremamente satisfatrias para a
banca privada internacional, resgatada da ameaa de cessao de pagamentos dos seus
principais devedores, e uma fonte importante de rendas para vrios intermedirios e
comissrios nas operaes de reestruturao, trocas, passes, renovaes. O sistema financeiro internacional podia seguir funcionando. Em troca, quanto de crescimento, e
de que tipo, foi alcanado, e com qual sustentabilidade, so assuntos que suscitaram
e seguem suscitando debate. O tema foi discutido em outros trabalhos do autor e excede ao alcance deste captulo (ver Vilas, 1992 e 2007a).
2

Falta ou atraso no pagamento do servio da dvida (N. T.).

71

Carlos M. Vilas

O ajuste estrutural como reforma do Estado


O ajuste estrutural implicou, em si mesmo, uma verdadeira reforma do Estado:
na administrao, em suas orientaes e objetivos, em sua insero externa e nas
relaes de poder que constituem sua base de sustentao social e poltica e que
condicionam todo o anterior. Foi uma reforma pela via do desmantelamento puro e
simples institucional, operativo, em sua dotao de recursos humanos, materiais
e financeiros, em suas capacidades extrativas e distributivas, em suas margens de
autonomia para dentro e para fora sem planejamento nem muita reflexo prvia,
urgida pela necessidade de reduzir ao mximo o gasto pblico. O Estado mnimo
se tornou o paradigma da nova poca.
Em geral, a literatura sobre a reforma do Estado impulsionada pelo BM e
o Consenso de Washington enfocou predominantemente a sua dimenso administrativa: o desenho e o funcionamento de uma arquitetura orgnica e funcional
destinada a dar operacionalidade s decises propriamente referidas ao ajuste
estrutural. A ateno e os debates privilegiaram essa dimenso do Estado e eludiram
a sua dimenso propriamente poltica o Estado como estrutura de poder poltico e
dominao social , contribuindo para reforar a apresentao da reforma como um
assunto estritamente tcnico. Em vrios textos anteriores me referi a esse aspecto da
questo, o que me permitir efetuar aqui uma rpida sntese da mesma (ver Vilas,
2000a, 2000b, 2007a, 2007b e 2011).
De uma perspectiva substantivamente poltica que se refira organizao de
uma coletividade com base em determinadas relaes de poder entre atores sociais,
incluindo sua articulao a cenrios externos, o Estado a expresso institucional,
formal e informal, dessas relaes de poder e dos efeitos resultantes como estrutura
de dominao social. A dimenso institucional do Estado sua rede de rgos,
agncias, seu elenco de funcionrios, seus sistemas de processamento de decises
etc. d expresso e dinamismo quela dimenso substantiva, ao regime poltico
que sobre ela se assenta e a qual reproduz, e aos fins e objetivos para os quais o seu
desempenho se orienta. Em razo disso, fins e objetivos que usualmente respondem
a interesses de determinados atores sociais podem ser apresentados como fins
e objetivos do conjunto social ou, em todo caso, que apontem para o bem-estar, o
progresso etc. do conjunto. Mudanas nas relaes de poder entre atores sociais
definem tenses sobre a matriz institucional do Estado e seus aparatos de gesto e
sobre o desempenho efetivo do regime poltico, e antes ou depois conduzem sua
modificao legal/constitucional ou de facto.
De acordo com essa perspectiva de anlise, as reformas em aparatos institucionais
do Estado, na dotao de recursos e em suas metas podem ser interpretadas,
fundamentalmente, como expresso das tenses e transformaes polticas quer
dizer, das relaes de poder e dominao que o ajuste introduziu na estrutura
econmica e social e nas representaes e prticas culturais das pessoas. Assim, a
reforma administrativa do Estado privatizaes, desregulaes, novos esquemas de
72

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

gerenciamento pblico etc. foi pouco mais do que o corolrio do ajuste estrutural,
que foi a verdadeira reforma poltica, na medida em que promoveu uma severa
reformulao das relaes de poder e dominao entre atores domsticos, e entre eles
e atores externos, por meio da alocao de recursos, da redefinio das condies de
participao na concorrncia por eles e da distribuio de custos e benefcios. Essa
reforma substantiva do Estado foi levada a cabo com base nas relaes de fora que
vinham se configurando no marco da crise do padro de dominao e desenvolvimento
anterior. Os que usualmente so classificados como efeitos sociais do ajuste
testemunham o impacto dele no acesso a recursos de poder por diferentes atores:
financiamento, acesso a mercados, emprego, renda, educao. Houve aqueles que
ganharam e aqueles que perderam; houve quem pde aproveitar as novas condies
para avanar, consolidar-se ou se globalizar; e houve aqueles que foram expulsos
dos mercados e mergulharam na pobreza ou na precariedade. Um mesmo processo
de ajuste e reformas engendrou extraordinria concentrao de poder econmico e
extraordinrio empobrecimento e deteriorao social o que convencionalmente se
considera reforma do Estado buscou dar operacionalidade ao novo bloco de poder.
As lutas entre atores domsticos e externos que conduziram ao ajuste podem
ser rastreadas sem muito trabalho ao longo do desenvolvimento dos acontecimentos
resumidos na seo precedente. Sem prejuzo das fantasias do tipo one fits all de
alguns porta-vozes (ver Williamson, 1990 e 1993), as caractersticas particulares de cada aplicao nacional do programa do Consenso de Washington no
puderam menos que se ajustar s configuraes especficas de poder nos respectivos
cenrios. Porm, em todos os casos, e pelo que se acaba de apresentar, fica claro
que a dimenso poltica e no meramente administrativa da reforma do Estado
esteve a cargo do ajuste estrutural. Ao deix-la de lado, o tratamento do tema por
grande parte da literatura reduziu o Estado a seus aparatos de gesto ou anlise de
polticas pontuais, guardando silncio a respeito dos fatores polticos que geraram as
condies de possibilidade para a reforma e lhe conferiram sentido.
O caso argentino representativo desse panorama regional porque, depois da
crise mexicana de 1994, a Argentina foi apresentada na Assembleia Conjunta do FMI
e do BM em outubro de 1998 como a estrela do ajuste e de uma macroeconomia sadia.
Entre 1991 e 1996, o BM concedeu ao governo de Carlos Menem 24 emprstimos
destinados a diversas dimenses do ajuste e do enxugamento do aparato estatal, de
seus recursos e competncias.3 Funcionrios do BM participaram diretamente na
formulao dos marcos legais, das atividades de promoo e da transferncia dos
ativos estatais a empresas e consrcios privados. Em 1993, a Argentina assinou um
Plano Brady de permuta da dvida de curto prazo por bnus de prazo maior, e a reduo
O Public Enterprise Reform Adjustment Loan financiou a privatizao das empresas ferrovirias (que incluiu uma
considervel reduo da extenso da rede), telecomunicaes, hidrocarbonetos, ao e petroqumica; o Public Sector
Reform Loan financiou as atividades colaterais s privatizaes (consultoria tcnica e bancria e estudos setoriais);
o Financial Sector Adjustment Loan foi destinado ao financiamento da privatizao das instituies financeiras; o primeiro
lote de um emprstimo conjunto BMBID de US$ 650 milhes se destinou ao financiamento da reduo da planta de
funcionrios da administrao pblica em 120 mil pessoas (Felder, 2005).

73

Carlos M. Vilas

dos juros a pagar nos anos seguintes; como contrapartida, o Estado se comprometeu
a manter um supervit fiscal e a pagar pontualmente os juros dos novos bnus. O
acordo deu lugar a uma verdadeira profuso de bnus da dvida pblica mediante
os quais o Estado obtinha fundos, refinanciava a sua dvida e evitava a proibio de
emisso monetria estabelecida pela Lei de Conversibilidade. Com a assistncia
do BM e do FMI, a Argentina se converteu em um dos maiores emissores de dvida
da dcada de 1990 (Blustein, 2005, p. 67).4 Derramados no mercado no marco do
esquema de conversibilidade monetria, os fundos eram tomados por atores privados
(bancos, companhias de seguros, casas de cmbio, empresas produtivas e de servios,
filiais e subsidirias de empresas estrangeiras) que, beneficiando-se da paridade
cambial artificial, os remetiam ao exterior, acumulando-se em praas financeiras
internacionais um volume de divisas que chegou a se aproximar ao da dvida externa
repetindo dessa maneira o comportamento que j haviam praticado nos anos prvios
crise de 1982.5 No decorrer da dcada de 1990, os diferenciais de rentabilidade que
o sistema financeiro oferecia em relao economia real agravaram a deteriorao
dessa: crise agropecuria, desarticulao do tecido da produo industrial,
fragmentao do mercado de trabalho, queda do emprego e crescimento da pobreza,
fratura da integrao regional. Desse modo, com o entusiasmado acompanhamento
e o impulso dos organismos multilaterais de crdito e das grandes casas da bolsa de
Nova York e Londres, a Argentina caminhou em ritmo redobrado para a grande crise
de 1999-2001.
A arquitetura institucional do ajuste foi complementada com o desenho de uma
superestrutura jurdica internacional a fim de garantir adicionalmente a disciplina
dos Estados incorporados aos programas de ajuste e castigar descumprimentos. A
ferramenta principal dessa construo o Centro Internacional para Arbitragem
de Divergncias em Investimentos (Ciadi, em ingls International Center for the
Settlement of Investment Disputes ICSID). Criado em meados da dcada de
1960 como tribunal arbitral encarregado de dirimir controvrsias entre empresas
estrangeiras e Estados receptores de investimento, o Ciadi alcanou protagonismo
especial nos anos 1990 com o auge dos tratados bilaterais de inverso (TBIs). Esses
tratados so acordos de garantia de investimentos destinados a dar segurana jurdica
ao investidor estrangeiro. Incluem clusulas de extenso de jurisdio: os conflitos
de interesses entre o investidor e o Estado que recebe e garante o investimento so
submetidos jurisdio de tribunais tambm estrangeiros, usualmente do estado de
Nova York uma medida que, afirma-se, d maior segurana aos investidores. Do
total de 428 TBIs firmados at o incio do ano de 2013 por Estados da Amrica Latina
e do Caribe, 78% o foram no perodo de ouro do ajuste estrutural: 41% entre 1991
Blustein (2005) faz a mais incisiva e detida anlise da participao ativa do BM e do FMI na montagem da crise argentina,
da vulnerabilidade e manipulao dos mecanismos de fiscalizao e controle, e da incidncia de consideraes polticas
na tomada de decises por parte de ambos os organismos.
5
Durante a dcada de 1990, acumulou-se fora da Argentina uma massa em torno de US$ 100 bilhes, cifra que
representava, em fins de 1999, dois teros do endividamento pblico e privado. Essa fuga de capitais teve lugar em
uma dcada caracterizada pela plena adeso do Estado aos interesses dos grandes atores econmico-financeiros (ver
Vilas, 2002).
4

74

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

e 1995, e 37% entre 1996 e 2000, ao passo que pouco mais de 8% foram celebrados
antes de 1991.
O Ciadi aceita demandas das empresas contra os Estados que adotaram aes
que consideram lesivas aos termos originalmente contratados, mas no reclamaes dos Estados contra aes das empresas. No incio da dcada passada, 158
Estados haviam se incorporado ao Ciadi; dois teros dos casos tratados ou em curso
diziam respeito a TBIs (ver International Center for the Settlement of Investment
Disputes, s.d.). O registro de resolues do Ciadi desalentador para os Estados:
predominam esmagadoramente as condenaes, ratificando o efeito de espartilho
megainstitucional do organismo (ver Dezalay e Garth, 2002; Sornarajah, 2002 e
2010; Kennedy, 2012).6 O funcionamento dessas instncias de resoluo de conflitos
indica que, por seu carter de tribunal comercial, somente do ateno s questes
comerciais envolvidas nas disputas. Os procedimentos e as decises esto a cargo
de rbitros comerciais sem clara adeso a consideraes outras que santidade dos
contratos, ainda que estejam firmemente arraigadas na comunidade internacional,
como os direitos humanos ou o meio ambiente.7 A possibilidade de levar a julgamento
em tribunais estrangeiros decises adotadas por Estados de acordo com a sua prpria
legislao e no exerccio de suas potestades soberanas coloca em destaque a primazia
adquirida pelo direito privado (civil e comercial) sobre o direito pblico (constitucional
e administrativo) e, finalmente, a perda de poder estatal para negociar com seus
prprios rgos jurisdicionais os conflitos suscitados com atores no mbito privado.
A evidncia dos efeitos nocivos da crise nas condies de vida de setores amplos
da populao (empobrecimento, perda ou degradao do emprego e seus efeitos sobre
habitao, consumo etc.) e a evidente demora dos programas de ajuste de produzir
os resultados esperados (fosse porque a reativao no foi alcanada ou porque no
estimulou o derrame prognosticado) levaram o BM a prestar ateno ao aspecto mais
evidente daqueles efeitos: a pobreza. Nisso tambm tiveram influncia as expresses
de descontentamento social e poltico que em mais de uma ocasio puseram em
xeque os governos executores do ajuste (ver Walton, 1989; Walton e Seddon, 1994).
O combate pobreza extrema foi colocado como complemento explcito do ajuste,
direcionado para aliviar seus efeitos nos setores mais vulnerveis da populao (ver
World Bank, 1990). O enfoque do BM foi seletivo e assistencialista, e seus efeitos
exguos: muito pouca gente saiu da indigncia, para alm de alguns efeitos imediatos
rapidamente revertidos (ver Vilas, 1995 e 1997).
Os programas sociais de acompanhamento do ajuste deram impulso ao
envolvimento de uma ampla rede de organizaes no governamentais (ONGs) em
matria de programas sociais e ambientais. Muitos desses programas adquiriram
O caso argentino ilustrativo desse claro vis antiestatal. De doze casos concludos, nove foram favorveis demanda
e s em trs se admitiu a improcedncia da jurisdio.
7
Possivelmente, o exemplo prtico mais ilustrativo das implicaes dessas reelaboraes tericas corre por conta
da demanda da empresa Philip Morris International contra o Estado uruguaio, prejudicada pela poltica contrria ao
consumo de tabaco, que permitiu ao Uruguai se converter no primeiro Estado no mundo livre de fumo. A demanda
da empresa ilustrativa tambm porque se trata de uma ativa promotora de programas de responsabilidade social
corporativa.
6

75

Carlos M. Vilas

dessa maneira uma imagem participativa que contrastava com o verticalismo e a


centralizao das decises macroeconmicas e daquelas referidas reforma estatal
(especialmente as relativas poltica fiscal e s privatizaes). A vinculao aos programas do BM e a possibilidade de receber recursos financeiros e materiais dos
programas respectivos dificultou o desenvolvimento, nas ONGs, de perspectivas
independentes ou alternativas s do organismo, e tendeu a subordinar suas agendas s do banco. Na grande maioria dos casos, o envolvimento das ONGs foi
fundamentalmente operacional e de mediao facilitadora ante as comunidades
regionais ou locais nas quais eram executados os projetos definidos nos programas. Em geral, as organizaes no governamentais preexistentes ao desembarque
dos programas e tcnicos do ajuste estiveram em melhores condies de conservar
autonomia vis--vis as orientaes e agendas do BM (ver Tussie, 2000). Assinalou-se
tambm o efeito corrosivo das instituies da democracia representativa provocado
pela relao direta BMONGs, na medida em que os programas e projetos do
organismo eram discutidos margem das autoridades municipais ou dos corpos
parlamentares, cuja composio e orientao polticas tm de passar pelo crivo do
voto cidado (ver Canto Senz, 2012).
Observa-se na estratgia e na operacionalizao do ajuste uma contradio nos
termos: a retrao das competncias decisrias dos Estados no terreno econmico,
financeiro, laboral e social, e a submisso das decises a jurisdies externas,
usualmente consideradas cesses de soberania com simpatia ou crtica segundo
a inclinao ideolgica do observador , requerem desse mesmo Estado uma
interveno ativa, mediante decises sem as quais a reconfigurao dos cenrios
institucionais no seria possvel, ou reclamaria intervenes fticas por parte de
potncias externas, como na tradio da gunboat diplomacy (atualizada hoje como
drones diplomacy). Vale dizer, o prprio Estado, como autoridade poltica soberana,
quem recorre a essas delegaes. O quanto isso expressa uma cesso de soberania,
um exerccio perverso dessa soberania, ou pelo menos uma reorientao do mesmo,
e em todo caso um efeito da matriz internacional de relaes de poder, algo que
este autor j discutiu em trabalhos prvios e que diz respeito diretamente a alianas,
conivncias e convergncia de interesses entre os grupos locais de poder que exercem
ou gravitam decisivamente no desempenho das instncias estatais de deciso poltica
e determinados atores transnacionais (ver Vilas, 2005).
A interveno na importao de desenhos normativos e institucionais e na superviso de sua efetiva implantao e desempenho destaca o papel de ator poltico
do Estado na execuo do ajuste. Visto pelo saber econmico predominante como
um problema por seus efeitos negativos (alocao ineficiente de recursos, distoro
de mercados, rentismo, regalias e corrupo), sua pretendida ausncia tambm
um problema ante as limitaes do mercado para se comportar de acordo com a
racionalidade que a teoria pressupe: risco moral (que a forma como a teoria nomeia
a corrupo dos empresrios), rentismo, vulnerao da concorrncia, fraude legal.
Em todo caso, a racionalidade suposta pela teoria costuma estar ausente no somente
76

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

do Estado, mas tambm de alguns atores do mercado com capacidade de incidir em


seus objetivos e em seu desempenho efetivo. De fato, o desenho e a implantao dos
programas estatais de ajuste significavam o reconhecimento de que, liberadas sua
prpria iniciativa, as foras de mercado estavam longe de oferecer solues timas.

Para alm do ajuste e da ortodoxia?


Antes que a experincia latino-americana jogasse gua fria sobre as expectativas
do BM e da comunidade financeira internacional, os fracassos de alguns experimentos
do organismo na frica e os xitos das estratgias heterodoxas do Japo e do sudeste da
sia alimentaram a hiptese de que o Estado podia ser causa, mas tambm soluo dos
problemas, como sugeriria Peter Evans (1992), parafraseando o chamado paradoxo
de North (ver North, 1984, p. 35). De acordo com esse enfoque, a questo relevante
no era quanto Estado como na tese do Estado mnimo, cruamente neoclssica ,
mas que tipo de Estado (incluindo a qualidade na gesto de governo) em funo de
quais objetivos. O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 1991 do BM foi
o primeiro indcio de uma mudana de percepo, mudana que se explicitou nos
relatrios sobre desenvolvimento e estilos de governo (ver World Bank, 1992) e sobre
o papel das polticas pblicas no milagre do leste da sia (ver World Bank, 1993). O
relatrio de 1997, intitulado O papel do Estado em um mundo em transformao,
sistematizou a nova aproximao ao assunto e props um novo paradigma: o Estado
efetivo. Sem um Estado efetivo o desenvolvimento sustentvel, tanto econmico
quanto social, impossvel (World Bank, 1997, p. 1).8
A efetividade do Estado definida como o resultado do emprego de suas
capacidades, entendidas como a habilidade de empreender e promover eficientemente
aes coletivas para se incumbir das demandas da sociedade. Um Estado efetivo se
caracteriza por sua capacidade real de estabelecer e fazer cumprir as regras sobre as
quais se sustentam os mercados, permitindo-lhes funcionar com eficincia. O BM
prope, por consequncia, uma agenda bsica de capacidades que o Estado deveria
estar em condies de realizar com vistas a um desenvolvimento sustentvel e
redutor de pobreza: estabelecimento de um marco legal; manuteno de um ambiente
poltico no distorcido, incluindo a preservao da estabilidade macroeconmica;
investimento em servios sociais bsicos e infraestrutura; proteo aos setores mais
vulnerveis; proteo do meio ambiente. Dito de maneira simples: o paradigma do
Estado gendarme que vigia e castiga cede lugar ao Estado que orienta e promove.
Para isso o Estado deve melhorar suas capacidades para atender aos aspectos
fundamentais do desenvolvimento econmico: comrcio livre, mercado de capitais
livre, desregulao das inverses. O investimento pblico deve se dirigir aos setores
que no so atrativos para o setor privado, mas que geram altos retornos e constituem
externalidades para o conjunto social: ateno primria em sade, proviso de gua
potvel, saneamento e educao bsica. Atuando dessa maneira, o Estado se converte
8

Os momentos principais desse itinerrio conceitual j foram discutidos por este autor. Ver Vilas, 2000b.

77

Carlos M. Vilas

em scio e facilitador do investimento e da gesto privados, orientando os mercados,


promovendo seu maior desenvolvimento, assegurando o cumprimento dos contratos
e garantindo a observncia dos princpios de uma economia saudvel.
Deve-se destacar que o documento enfoca de maneira explcita o objetivo do
desenvolvimento, uma questo que havia estado presente nos programas de crdito
do BM nas dcadas de 1960 e 1970, e questes como o investimento em infraestrutura,
que desapareceram da agenda do organismo pela prioridade atribuda ao ajuste e
articulao com o FMI. Como expressa o ttulo de um artigo publicado pouco depois
por Joseph Stiglitz (1998), que, como vice-presidente do BM, dirigiu a elaborao do
relatrio de 1997, tratava-se ento de fixar instrumentos e metas mais amplas para
o desenvolvimento.
O relatrio de 1997 foi difundido com grande ostentao publicitria e pode ser
considerado, sem exagero, como o vade-mcum do ps-Consenso de Washington.
Funcionrios do BM participaram da sua promoo pelos meios de comunicao
e em atividades acadmicas, com funcionrios dos governos e representantes da
sociedade civil. Fundos especiais foram destinados a universidades e institutos de
investigao acadmica para o desenvolvimento de projetos e elaboraes tericas
na linha do novo enfoque. Sem abjurar da desconfiana de princpio em relao ao
Estado, o ps-Consenso de Washington admitia que, em certas condies, o Estado podia ser um complemento eficaz do mercado, e inclusive um sustentculo
estratgico do mesmo. A tese no era nova, mas depois de quase duas dcadas de
ajuste estrutural e de impactos regressivos, a proposta pareceu pouco menos que
revolucionria. diferena do Consenso de Washington, perfeitamente compatvel
com qualquer tipo de regime poltico, o ps-Consenso de Washington foi apresentado como inescapavelmente associado ao fortalecimento da democracia. A virada do
BM coincidiu, e jogou, com as orientaes da poltica externa do governo Clinton
e sua promoo de democracias de mercado como forma de superar o conflito
tpico da Guerra Fria entre mercados livres em regimes autoritrios e democracias
populares com mercados controlados.
Sucessivos relatrios anuais do BM encararam questes especficas no marco
desse conceito de desenvolvimento e de Estado amigveis com o mercado:
investigao cientfica, combate pobreza, construo institucional, igualdade,
gnero, gerao de emprego (ver World Bank, 1998, 2000-2001, 2002, 2003, 2006,
2012, 2013). diferena do Consenso de Washington, que implicava um programa
de aes de desmantelamento de agncias e funes estatais, o postulado de ir mais
alm do Consenso implicou admitir um cardpio de questes nas quais o mercado
por si s no basta para alcanar resultados timos segundo os objetivos fixados e um
Estado que, sem descuidar do seu papel de gendarme, deveria jogar um papel ativo,
complementando e regulando o desenvolvimento dos mercados e atuando como
catalisador. Para isso, o Estado deveria ser posto no ponto, deixando para trs a
consigna do Estado mnimo do Consenso de Washington e encarando mais uma
vez! uma profunda reforma institucional (ver Burki e Perry, 1998).
78

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

A revalorizao do papel do Estado expressa, como o prprio BM reconheceu,


a experincia heterodoxa do Estado desenvolvimentista do sudeste da sia, Japo
e outras reas menos desenvolvidas (ver Kohli, 1986; Wade, 1990; World Bank,
1993; Evans, 1995). Em termos tericos, a mudana de tica corresponde ao que
se conhece como neoinstitucionalismo ou nova economia institucional. Quer
dizer, a nova perspectiva foi apresentada no somente como produto de um conjunto de experincias concretas que, em todo caso, podiam ser contrastadas com outras
de resultado diferente ou inclusive oposto, mas tambm como uma abordagem
diferente dos processos econmicos. Assim, o recurso ao neoinstitucionalismo
permitiu estabelecer uma ponte conceitual entre as recomendaes de poltica que
contradiziam muitos dos supostos tericos que o BM e seus principais membros
seguiam sustentando, e a preservao de muitos desses mesmos supostos.
O neoinstitucionalismo se baseia em algumas ideias relativamente simples: as
decises dos indivduos e das empresas esto limitadas por um conjunto de restries,
entre as quais as que derivam do marco institucional no qual se desenvolvem. Essas
instituies incidem na eficcia das transaes e nos custos que elas supem desde
publicidade, capacitao, investigao e acesso informao, at regalias e subornos.
As caractersticas e a qualidade das instituies so, por consequncia, um fator de
muita relevncia para um melhor desenvolvimento dos mercados: boas instituies
favorecem o crescimento e o bem-estar; ms instituies o prejudicam. Para que
as premissas da teoria neoclssica sejam efetivas, devem ser sustentadas por um
conjunto de condies que no so geradas espontaneamente, mas sim que derivam
de fatores culturais e institucionais e de trajetrias prvias (ver North, 1986, 1993 e
2005; Acemoglu e Robinson, 2012). O corolrio de poltica pblica da teoria tambm
simples: uma construo institucional eficiente condio para o desenvolvimento
de uma economia de mercado que assegure rentabilidade e bem-estar geral.
Fortalecido pela designao do Prmio Nobel de Economia a vrios dos seus
expoentes Ronald Coase em 1991, Douglass North em 1993 e Oliver Williamson
em 2009 , o enfoque neoinstitucional se erigiu em paradigma dominante na anlise
da qualidade institucional e dos sistemas de polticas pblicas, permitindo avanar
em relao aos enunciados abstratos da teoria macroeconmica neoclssica e s
limitaes do paradigma condutivista que imperou durante dcadas na cincia
poltica estadunidense, mas de modo algum at o ponto de romper com as suas
premissas centrais. Nesse sentido, pode-se dizer que a sua prpria ambiguidade
o que contribui para explicar em larga medida o auge do enfoque e, sobretudo, a
sua aceitao pelo BM e outros organismos multilaterais de crdito (ver Banco
Interamericano de Desarrollo, 1996), sempre relutantes a admitir o contedo e o
sentido polticos de suas intervenes.
Com efeito, o neoinstitucionalismo mostra tanto quanto oculta. Apesar de
destacar a gravitao dos marcos institucionais formais e informais que condicionam
a liberdade na tomada de decises ou alimentam racionalidades diferentes do
custo-benefcio da escola neoclssica ou, em todo caso, critrios diferentes para
79

Carlos M. Vilas

identificar e estimar custos e benefcios , omite a indagao sobre o modo como


as sociedades produzem suas instituies. Em outras palavras, descarta a viso das
instituies como condensao de relaes de poder entre atores, cujo efeito mais
evidente a desigualdade dos graus de liberdade entre diferentes atores dentro de um
mesmo enquadramento institucional. Esse desconhecimento torna possvel tratar
as instituies como dados formais desprovidos de historicidade e, por conseguinte,
imaginar a possibilidade de transportar, sem maiores custos de eficincia, instituies desenhadas em determinadas configuraes socioestruturais para configuraes
que pouco tm a ver com elas, salvo, eventualmente, aquilo que efeito das relaes
de dominao derivadas da estrutura de poder internacional (colonialismo, neocolonialismo, globalizao etc.). Se, no plano acadmico, essas omisses ajudam
a explicar a persistente frustrao dos praticantes do enfoque com os resultados
produzidos por esses enxertos institucionais, no plano da poltica inevitvel no
reconhecer nesses enxertos um fio de continuidade produto da natureza das relaes
entre centro e periferia.9

Concluses
1. A estreita articulao entre as recomendaes de poltica do BM e as concepes predominantes em matria de segurana internacional no governo dos Estados
Unidos. Dada a persistente propenso dos policy-makers de Washington em encarar
as relaes com a Amrica Latina e o Caribe como parte das relaes com terceiros
(Gr-Bretanha no tempo da Doutrina Monroe, Alemanha na poca da Revoluo
Mexicana, a Unio Sovitica durante a Guerra Fria, o terrorismo internacional
atualmente), as consideraes de segurana internacional jogaram sempre um papel
importante nas definies da poltica de crdito que o BM pe em prtica. Sempre
houve recursos para os governos amigos, e o oposto ocorreu com os no amigos.
2. Os programas de ajuste estrutural tiveram xito, antes de tudo, enquanto
contriburam para recuperar a capacidade de endividamento dos pases que caram em
atrasos ou suspenso de pagamentos, livrando assim os grandes bancos privados do
perigo de um default generalizado. Certamente esse no o tipo de xito promovido
pelo BM, que mais se apresenta como promotor do desenvolvimento, segundo indica
seu nome. Porm as coisas funcionaram assim. Igualmente, a reiterao da interrupo
de pagamentos no incio da dcada de 1980 e na segunda metade dos anos 1990 e
o grande negcio da reexportao de fundos lquidos indicam o fracasso do BM em
antecipar o desenvolvimento efetivo das economias s quais prestava assistncia e a
idealizao da racionalidade realmente existente nos grandes atores econmicos.
3. O debilitamento de instituies, das prticas democrticas e do controle
cidado sobre decises que afetaram seriamente as condies de vida presentes e
futuras de muitssimas pessoas. As relaes que se entabularam entre o BM e o Estado
estabeleceram um governo paralelo margem das instituies constitucionais
da democracia representativa. Em nome da urgncia e da complexidade tcnica,
9

Ver Vilas, 2012 e 2011, p. 73-80 para maior aprofundamento; ver tambm Portes, 2007.

80

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

construiu-se uma intrincada rede de agncias especiais, corpos de assessores e


servios de consultoria impermeveis ao escrutnio dos rgos pblicos de auditoria
e fiscalizao. certo que os governos que executaram o ajuste estrutural surgiram,
em sua grande maioria, de processos eleitorais; tambm certo que nenhum deles
antecipou o que trazia em mos e vrios ganharam eleies hasteando programas
completamente diferentes. Tambm verdade que uns quantos daqueles que
efetuaram a pirueta ps-eleitoral acabaram concluindo antecipadamente os seus
mandatos, em decorrncia de protestos sociais massivos.
4. Na medida em que provocaram monumentais transferncias de renda e
reapropriao de recursos entre grupos sociais, os programas de ajuste e reforma
do BM contriburam para modificar as relaes de poder entre atores sociais,
fortalecendo os mais bem articulados aos atores dominantes nos mercados externos
e que, por esse motivo, haviam estado em melhores condies para extrair benefcios
das crises que, por fim, conduziram ao ajuste. Nesse sentido, os programas do
BM desempenharam um papel poltico inquestionvel, e o prprio BM foi um ator
poltico fundamental nesse processo. A reforma do Estado promovida pelo organismo
no foi somente administrativa ou institucional, mas sim profundamente poltica.
O Estado que emergiu dela foi, com efeito, a expresso de uma constelao de poder
poltico que pde contar com a colaborao dos programas do BM para aspirar
a certa governabilidade em sociedades castigadas por esses mesmos programas.
possvel argumentar que nada disso estava nos planos do BM nem nas intenes de
seus funcionrios, mas isso no deve inibir nossa obrigao intelectual de assinalar
as consequncias objetivas das aes consequncias que, cabe diz-lo, haviam sido
antecipadas por muitas vozes.
5. A virada terica empreendida pelo BM em fins dos anos 1990 pode ser
interpretada como o reconhecimento de que a realidade mais complexa do que
imagina a teoria nesse caso, a ortodoxia neoclssica. No a primeira vez que o
organismo d essas mudanas de rumo ou, pelo menos, amplia suas prprias miras
recordem-se, por exemplo, os anos do desenvolvimento com rosto humano. Como
em tentativas anteriores do BM e de outros projetos relacionados, de um modo ou
outro, poltica externa estadunidense como a Aliana para o Progresso dos anos
1960 , cabe perguntar para quem esto falando os funcionrios do BM com suas
recomendaes. No que tange Amrica Latina e ao Caribe, durante a ltima dcada
e meia um nmero importante de Estados empreendeu por conta prpria, como efeito
de mudanas polticas de amplas projees, caminhos prprios de reestruturao e
reforma que vo muito mais alm do ps-Consenso de Washington, com resultados
at agora auspiciosos em matria de democracia, desenvolvimento e integrao
social. Os demais seguem sendo conduzidos por coalizes de poder que se mantm,
por convico ou inrcia, dentro dos parmetros do ajuste convencional. Tragdia
frequente dos enfoques tbios, nem quentes nem frios, que para uns oferecem muito
pouco e para outros pretendem em demasia.

81

Carlos M. Vilas

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84

O Banco Mundial e a reforma do Estado na Amrica Latina: fundamentos tericos e prescries polticas

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85

parte

O Banco Mundial
na educao

O Banco Mundial no campo


internacional da educao
Marcela Pronko
tentador pensar no neoliberalismo como uma
arquitetura reguladora global imposta de cima
para baixo.
Robertson, 2012

O processo de neoliberalizao, iniciado na dcada de 1970, recolocou a economia


de livre mercado como o modo dominante de organizao da vida poltica e social
em grande parte do mundo. Os estudos crticos do neoliberalismo se multiplicaram
na dcada de 1990, sistematizando informaes sobre seus efeitos socialmente
devastadores, apontando suas implicaes e questionando seus fundamentos. Na
Amrica Latina, a crise da dvida contribuiu, particularmente, para a construo de
uma percepo dos organismos financeiros internacionais, notadamente o Banco
Mundial (BM) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), como os grandes viles
do processo. Nessa perspectiva, ambas as instituies, denominadas as gmeas de
Bretton Woods (Pereira, 2010), por meio da frrea imposio de condicionalidades
econmicas aos endividados pases em desenvolvimento, teriam tido a capacidade
de moldar, quase que unilateralmente, novos arranjos institucionais no interior
de cada Estado nacional, no sentido de diminuir o papel do Estado e favorecer as
instituies de livre mercado.
Trabalhos mais recentes apontam para a atuao ideolgica e poltica dessas
organizaes, assumindo at um carter mais importante que sua atuao financeira

Marcela Pronko

(Pereira, 2010) no processo de difuso e convencimento dos princpios que orientam


a neoliberalizao (Harvey, 2008). Na rea especfica da educao e no caso especfico do BM, alguns autores comeam a problematizar a atuao do organismo,
situando-o no conjunto de organizaes nacionais e internacionais (governamentais,
intergovernamentais, filantrpicas e privadas) que do suporte, formulam, reformulam e disseminam suas orientaes de poltica, mostrando a complexa trama de
interesses que informam sua atuao (Robertson, 2012; Robertson e Verger, 2012;
Mundy, 2007).
Essa perspectiva fundamental para superar o duplo equvoco de pensar a atuao
do BM como uma interveno de fora para dentro (portanto, uma sobredeterminao
do mbito internacional sobre o nacional) e como uma imposio unilateral da qual
os governantes locais seriam vtimas. No que essas interpretaes no possam ser
verdadeiras para casos particulares em que o componente de coero externa real
e violentssimo, mas elas obscurecem a complexidade de relaes e a capilarizada
malha de agentes envolvidos na construo e difuso de uma viso de mundo que
perpassa todos os mbitos da nossa vida, tornando-se hegemnica.
Embora este artigo no se proponha a expor, de maneira pormenorizada, essa
complexa malha de relaes (o que seria impossvel pelo carter ainda incipiente da
pesquisa sobre o tema), ele se constri a partir da considerao dessa perspectiva,
qual seja a de que ainda que centrada na atuao do BM, essa atuao nunca isolada
e pontual, nem se impe como agenda externa para o conjunto dos pases onde atua.
Nesse sentido, o artigo pretende situar o BM no campo internacional da educao,
tentando mostrar suas articulaes com outras agncias internacionais, notadamente
do sistema das Naes Unidas, assim como com organizaes no governamentais e
privadas, na definio do que deve ser e como deve funcionar a educao nos quatro
cantos do mundo. Para isso, iniciamos com um breve histrico da atuao do BM
no campo internacional da educao. Posteriormente, centramo-nos na redefinio
contempornea da agenda educacional do Grupo Banco Mundial (GBM), marcada
inicialmente pela redefinio da compreenso da relao entre Estado e sociedade,
destacando a atuao do brao do grupo orientado a dinamizar o setor privado, a
Corporao Financeira Internacional (CFI). Finalmente, descrevemos e analisamos
a Estratgia 2020 para a Educao, elaborada e publicada em 2011 pelo GBM, que
marca a passagem da proposta de Educao para Todos para a de Aprendizagem
para Todos.

A atuao do Banco Mundial no campo internacional da educao


Diversos autores coincidem em apontar ter sido na dcada de 1960 que o BM
comeou a financiar projetos educacionais, principalmente nos chamados pases
em desenvolvimento. A diretriz que informava essa atuao estava relacionada
proviso de mo de obra qualificada capaz de sustentar e desenvolver os investimentos
em infraestrutura que o Banco apoiava nesses pases, e baseada conceitualmente na
90

O Banco Mundial no campo internacional da educao

perspectiva de criao de capital humano. Assim, os investimentos em educao


enfocaram principalmente, at a dcada de 1980, a difuso da educao tcnica e
profissional assim como o ensino mdio, promovendo a implantao, nesse nvel de
ensino, da chamada educao diversificada (Mundy, 2007).
A criao de um Departamento de Educao dentro do BM na dcada de 1960
e a contratao de profissionais da educao1 para fazerem parte do mesmo na dcada seguinte balizaram o desenvolvimento dos primeiros documentos especficos
para a rea e a progressiva consolidao do BM como uma agncia importante para
a orientao de polticas educacionais nos pases em desenvolvimento. Se, na dcada de 1970, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) possua ainda a capacidade de desafiar a posio do banco no mbito
da educao (Heyneman, 2007), na dcada seguinte a redefinio da poltica externa
estadunidense e o conflito particular que esse pas manteve com a agncia mudariam
substantivamente o panorama.
Embora o BM e o FMI faam parte formalmente do conjunto de organismos
que conformam o Sistema da Organizao das Naes Unidas (ONU), sua insero
sempre foi conflitiva e diferenciada. Toussaint (2007) registra o processo que culminou em 1947 com a ratificao de um acordo que conferia para ambas as agncias
o estatuto de organismos especializados da ONU, mas permitindo-lhes funcionar, de
fato, como organizaes internacionais independentes. As relaes do BM com o
Sistema ONU sempre estiveram mediadas pelas posies e imperativos da poltica
externa dos Estados Unidos e pelas necessidades de reconhecimento de Wall Street,
que apontava, com desconfiana, o carter igualitrio do poder de voto (um pas =
um voto) na maior parte das instncias deliberativas e das organizaes do sistema
como uma possibilidade de interferncia poltica nas orientaes econmicas.
O processo de descolonizao de sia e frica nas dcadas de 1960 e 1970 e
a progressiva integrao dos novos pases ao Sistema ONU em tempos de Guerra
Fria; a criao do Movimento dos Pases No Alinhados em 1961 e sua diretriz de
fortalecer as Naes Unidas como espao de cooperao e democratizao das
relaes internacionais; e a proposta de criao de uma Nova Ordem Econmica
Internacional (Noei),2 impulsionada por esse movimento e discutida na Assembleia
Geral da ONU em 1974, alteraram a correlao de foras no seu seio, reconfigurando a
posio dos pases mais ricos, destacadamente, os Estados Unidos. Siqueira (2004a)
registra, adicionalmente, que a criao da Organizao dos Pases Exportadores de
Petrleo (Opep) e as sucessivas crises petrolferas, a derrota dos Estados Unidos no
Vietn, assim como os crescentes movimentos anti-intervencionistas na dcada de
1970, levaram os pases mais ricos a adotar uma postura de enfraquecer as Naes
1
Segundo Heyneman (2007), at 1974 o setor educacional do BM estava estruturado basicamente por economistas que
planejavam a educao tendo como parmetro principal a proviso de mo de obra. A incorporao, nesse ano, de
cientistas da educao se orientou para fornecer suporte anlise dos currculos no sentido de torn-los mais prticos.
2
A nova ordem econmica internacional previa mais cooperao, trocas, solidariedade entre os pases, alm de
respeito soberania e s diferenas sociais, culturais, religiosas, polticas, e o fim do apartheid, de colonialismos e
de neocolonialismos comerciais (Siqueira, 2004a, p. 146).

91

Marcela Pronko

Unidas e suas instituies, via reduo de recursos, principalmente a partir da


dcada de 1980 (Siqueira, 2004a, p. 147). A contrapartida desse movimento foi o
fortalecimento das instituies de Bretton Woods, o FMI e o BM.
Nesse contexto, resulta de particular interesse compreender a relao do BM
com a Unesco, como instituio do Sistema ONU destinada a
[...] contribuir para a paz e para a segurana, promovendo a colaborao
entre as naes atravs da educao, da cincia e da cultura, para fortalecer
o respeito universal pela justia, pelo estado de direito e pelos direitos
humanos e liberdades fundamentais, que so afirmados para os povos do
mundo pela Carta das Naes Unidas, sem distino de raa, sexo, idioma
ou religio. (Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e
a Cultura, 2002)

Diversos autores apontam a tensa relao entre os Estados Unidos e a Unesco


praticamente desde a sua origem. Frau-Meigs (2005) registra que, durante a era
McCarthy, por exemplo, a Unesco foi considerada e denunciada como ninho de comunistas. Pouco depois, o ingresso nela da Unio Sovitica, em 1954, e de dezenove
estados africanos, em 1960, alterou a composio de foras internas do organismo,
favorecendo a mudana de enfoque de um multilateralismo redistributivo para a
proposio de uma nova ordem econmica internacional (Mundy, 2007).
Em 1960, a Unesco declararia a educao sua maior preocupao, promovendo
uma srie de congressos regionais que balizaram os objetivos de expanso internacional, gerando as primeiras demandas de financiamento setorial para o BM. Nos
anos 1960, segundo Mundy:
A Unesco tinha se convertido no principal mediador entre as demandas
de financiamento internacional dos pases em vias de desenvolvimento e
os recursos para o desenvolvimento ento disponveis para os governos
ocidentais atravs das Naes Unidas, os programas bilaterais de ajuda e o
Banco Mundial. (2007, p. 129; nossa traduo)

A difuso de uma ideologia que ligava fortemente educao e desenvolvimento


no foi tarefa apenas da Unesco. Outros organismos tiveram enorme importncia:
o Comit de Assistncia ao Desenvolvimento (CAD) da Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), as grandes fundaes norteamericanas (Ford, Rockefeller e Carnegie, principalmente), alm do prprio BM.
Foi a difuso dessa ideologia que permitiu Unesco tornar-se, tambm, ponto nodal
de articulao com outros organismos internacionais relacionados educao, como
o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef) e o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (Pnud). Segundo Mundy, cada vez mais, o compromisso
92

O Banco Mundial no campo internacional da educao

fundacional da Unesco com a educao como direito bsico universal ia se imbricando


mais profundamente na linguagem do planejamento nacional e da modernizao
econmica (2007, p. 130; nossa traduo).
Entretanto, a nfase do organismo na alfabetizao e na educao pblica
para todos no constitua unanimidade no campo internacional da ajuda para o desenvolvimento. At o incio dos anos 1970, a assistncia internacional para a educao
permaneceu centrada no ensino mdio, tcnico e superior, vinculados de forma direta
aos processos nacionais de modernizao, com preferncia crescente, por parte dos
pases do capitalismo central, para os canais bilaterais de assistncia.
De fato, a dcada de 1970 marcou o afastamento e at a contraposio de
concepes sobre o que devia promover-se no campo internacional da educao, o
que se refletiu na mudana de estratgias para as agncias envolvidas. A crescente
canalizao, via BM, de recursos para assistncia educao por parte dos Estados
Unidos deflagrou a oposio da Unesco atuao do banco na definio de
orientaes para educao (Heyneman, 2007). O conflito entre ambas as agncias
estava s comeando.
Em 1974, o Congresso norte-americano suspendeu a contribuio financeira
do pas Unesco (correspondente a 22% do seu oramento) como retaliao pelo
reconhecimento pela Unesco da Organizao para a Libertao da Palestina (OLP) e
pela condenao atuao regional do Estado de Israel feita pela instituio. O pice
do conflito foi a retirada dos Estados Unidos da organizao, anunciada em 1984
e efetivada no ano seguinte, sob a alegao de politizao externa e hostilidade
endmica para as instituies de base de uma sociedade livre, particularmente,
imprensa livre, mercados livres e direitos individuais (Frau-Meigs, 2005, p. 102).
poca, o diretor-geral da Unesco era o senegals Amadou-Mahtar MBow,
encarado como representante do Movimento dos Pases No Alinhados e acusado
pessoalmente pela falta de transparncia, pelo clientelismo e pela politizao
excessiva da organizao. Os Estados Unidos exigiam, para no se retirar da Unesco,
que a administrao financeira da agncia fosse entregue aos principais donatrios, que se definissem novos procedimentos de voto, que se abandonassem alguns
programas considerados demasiado politizados e que fossem aplicadas restries
oramentrias organizao (Frau-Meigs, 2005, p. 102).
No fundo, as reivindicaes dos pases do Terceiro Mundo, canalizadas pela
Unesco na dcada de 1970, particularmente a proposta de uma nova ordem econmica
internacional, que se refletia na nova ordem mundial da informao e comunicao
(Nomic),3 resultavam inaceitveis para a agenda neoconservadora que o presidente
Ronald Reagan tentava levar adiante desde o governo dos Estados Unidos. A retirada desse pas da Unesco foi seguida, no ano seguinte, pela retirada do Reino Unido
e de Singapura, o que teve forte impacto no j reduzido oramento da instituio,
3
Proposta surgida a partir da difuso do chamado Relatrio MacBride (1980), que identificou problemas estruturais nos
fluxos internacionais de comunicao, apontando para desequilbrios nos fluxos de informao, acesso e controle. Ver
Frau-Meigs, 2005.

93

Marcela Pronko

acentuando a enorme distncia entre o amplo mandato da Unesco e seus modestos


recursos (Mundy, 2007). Ainda segundo essa autora:
Na dcada de 1990, todo rastro das demandas radicais dos anos 1970 havia
desaparecido das polticas da Unesco e a organizao comeou a colocar
maior nfase e funcionalidade no trabalho amplo em educao, como exigiam
os membros do norte das Naes Unidas. (2007, p. 142; nossa traduo)

A retirada formal dos Estados Unidos da Unesco no significou, entretanto, uma


ruptura absoluta. Um grupo de observadores desse pas foi institudo para controlar
as atividades da instituio, particularmente do seu escritrio de Paris, e contribuies
oramentrias voluntrias estadunidenses reforaram uma poltica de participao
seletiva, na qual tiveram papel destacado algumas organizaes no governamentais
(ONGs) alinhadas estratgia geopoltica norte-americana (Frau-Meigs, 2005).
Paralelamente ao fomentado declnio da Unesco, o BM passou a ganhar
protagonismo crescente no campo internacional da educao, configurando-se, j
no final dos anos 1970, como o maior provedor de recursos para o desenvolvimento
educacional, como se observa no quadro 1.
Quadro 1. A expanso do multilateralismo educacional 1965-1995 (em milhes de dlares
norte-americanos constantes de 1994).
1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

3.412,5

3.628,8

4.038,1

5.962,4

4.596,9

4.073,4

3.985,0

230,3

409,5

636,9

772,9

1.785,3

1.663,6

1.923,7

Oramento regular total

329,1

355,1

469,8

532,7

721,4

423,8

417,9

Programas educacionais

79,2

114,0

162,2

137,0

169,3

81,7

89,3

Apoio extra para programas


educacionais

nd

nd

nd

nd

nd

83,3

94,2

Unicef

nd

51,8

71,1

60,4

62,3

63,8

78,0

Ajuda educativa bilateral


(pases da OCDE)
Emprstimos educacionais
do BM
Unesco

nd: no disponvel.
Fonte: Mundy, 2007, p. 152.

Nesse perodo, que se estendeu por vinte anos, a relao entre Unesco e BM
transitou de tentativas de conciliao de posies colaborao aberta (Mundy, 2007;
Caldern, Pedro e Vargas, 2011). No incio dos anos 1970, a Unicef e o Pnud tambm
94

O Banco Mundial no campo internacional da educao

ganharam destaque no campo internacional da educao, moldadas pelas demandas


dos seus donatrios principais, particularmente de alguns pases da OCDE.4 Essas
demandas se estruturavam com base no enfoque das necessidades humanas bsicas
que, diferentemente da assistncia para o desenvolvimento fomentada at ento, com
nfase na modernizao, colocavam como eixo programas orientados para a oferta de
servios sociais bsicos que atendessem principalmente os pobres. Esse enfoque foi
particularmente incisivo nas intervenes relacionadas sade, ainda que, em menor
medida, tambm balizasse a atuao dessas agncias no campo da educao.
Nesses anos, o BM tambm reorientou sua atuao por meio do enfoque de
assalto pobreza, baseado na diretriz de redistribuio com crescimento
(Mundy, 2007; Pereira, 2010), o que pode ser entendido em parte como resposta
reorientao dos pressupostos da atuao dos outros organismos internacionais
e, ainda, como resposta proposta da Noei. A nova diretriz do banco acentuou o
investimento nas capacidades produtivas dos pobres, principalmente mediante
projetos de desenvolvimento rural. Nessa estratgia, a educao era considerada
uma ferramenta importante, o que pode explicar o crescente interesse do BM pela
educao primria e pela educao no formal, assim como os progressivos aumentos
dos emprstimos educacionais.
Segundo Mundy, a dcada de 1980 marcaria o declnio do multilateralismo
redistributivo e a ascenso de novas formas de multilateralismo, de carter mais
defensivo e disciplinador, dando origem a novos agentes e estratgias no campo internacional da educao. A crescente importncia da OCDE na definio de orientaes de poltica e indicadores educacionais constitui um bom exemplo disso.
O primeiro congresso de ministros da educao da OCDE foi realizado em 1978;
desde ento, a organizao vem se consolidando como foro central de coordenao de poltica educacional entre os pases capitalistas avanados e [...] fonte principal de estatsticas educacionais multinacionais e de pesquisa (Mundy, 2007,
p. 144; nossa traduo). Duas iniciativas da OCDE lanadas nos 1970 tornar-se-iam
estruturantes na definio de orientaes de poltica educacional nas dcadas seguintes, consolidando a posio da organizao no cenrio internacional: a nfase
na aprendizagem continuada, entendida originalmente como educao permanente e traduzida posteriormente como educao ao longo da vida, e a comparao entre pases por meio de indicadores educacionais, favorecendo polticas de
avaliao da qualidade de reconhecimento internacional, como a prova do Programa
Internacional de Avaliao de Estudantes (Pisa, do ingls Programme for International Student Assessment), e a construo de indicadores de desempenho (Jakobi e
Martens, 2007).
Entretanto, na dcada de 1980, o processo de neoliberalizao se encontrava em
pleno desenvolvimento, tanto nos pases centrais quanto na periferia do capitalismo,
No caso da Unicef e do Pnud, por se tratarem de programas da ONU mais vinculados a servios, que no contam com
assembleias-gerais representativas, ambas organizaes so mais permeveis s orientaes dos pases que, atravs
de doaes voluntrias, financiam suas atividades (Mundy, 2007).

95

Marcela Pronko

e a nova agenda mundial redefinia os rumos das orientaes estratgicas dos


organismos internacionais para a educao. Nesse novo contexto, a estratgia de
assalto pobreza se reconfigurava com base nos imperativos da reforma do Estado
e na abertura das economias perifricas ao mercado mundial. Assim, a promoo da
educao bsica ganhava novos contornos, transformando-se, posteriormente, na
estratgia da Educao para Todos:
Foi basicamente sob os auspcios do Banco Mundial que se reformulou
nos anos 1980 o apoio geral multilateral para a educao bsica herdado
dos anos 1970 a fim de encaix-lo na ideologia neoliberal global e na
estrutura da ordem mundial de fins do sculo XX. (Mundy, 2007, p. 145;
nossa traduo)

O marco dessa reconfigurao foi a Conferncia Mundial de Educao para


Todos, realizada em Jomtiem (Tailndia) no ano de 1990. A conferncia foi uma
iniciativa da Unicef,5 que ganhou adeso e patrocnio tanto do Banco Mundial
quanto da Unesco, alm de contar com a colaborao do Pnud. Participaram dela
governos, agncias internacionais, organismos no governamentais, associaes
profissionais e personalidades do mbito educativo do mundo todo. Os 155 governos
que subscreveram a declarao ali aprovada comprometeram-se a assegurar uma
educao bsica de qualidade a crianas, jovens e adultos (Shiroma, Moraes e
Evangelista, 2002, p. 56).
Entretanto, educao para todos no significava a universalizao da educao
bsica de maneira igualitria. Esse mote foi traduzido na poltica como uma
configurao de ofertas diferenciadas de educao escolar, com foco particular nas
populaes pobres, dado que a pobreza pode gerar um clima desfavorvel para os
negcios (Leher, 1999, p. 26).
Se, por um lado, a extenso da educao bsica, como estratgia de conteno
social e reforo segurana, deveria constituir o eixo da atuao governamental, o
financiamento pblico educao superior, por outro, deveria ser restringido em
prol da eficincia e da eficcia do gasto pblico. Essa diretriz de poltica, encampada
pelo BM na dcada de 1990, levaria reconfigurao do campo da educao
superior, transformado agora em educao terciria, espao por excelncia para a
constituio de quase-mercados, mediante uma nova forma de gesto: a parceria
pblico-privada em educao.
Enquanto essas novas orientaes de poltica iam se configurando sob a direo
do BM, os Estados Unidos retornaram Unesco, em um novo contexto, em 2003.
Aps quase vinte anos de ausncia, a organizao tinha se reestruturado de acordo
com as exigncias norte-americanas. Seu diretor-geral poca, o japons Kochiro
Segundo Mundy: Jim Grant, diretor da Unicef, ideou a conferncia mundial, que modelou imagem do Congresso de
Sade de Alma-Ata dos anos 1970. [...] Grant acreditava que as mudanas na educao poderiam vir de uma srie de
solues tcnicas, despolitizadas e exportveis, mais ou menos da mesma forma que a reidratao oral e a vacinao se
converteram na chave do xito multilateral em sade nos anos 1970 (2007, p. 146; nossa traduo).

96

O Banco Mundial no campo internacional da educao

Matsuura, representava, em certa medida, esse alinhamento, sendo saudado pelo


governo estadunidense pela eliminao do desperdcio e da ideologia antiliberal
da Unesco (Frau-Meigs, 2005, p. 108). A partir de ento, a participao dos Estados
Unidos se fez mais direta e incisiva, ocupando postos de direo em setores-chave
relativos informao e educao.6
Embora a Unesco permanea mais alinhada, trabalhando em franca parceria
com o BM, o conflito persiste. Em outubro de 2011, sob a direo da blgara Irina
Bokova, a organizao reconheceu a Palestina como Estado-membro da organizao, hasteando pela primeira vez na histria do Sistema ONU a bandeira daquela
nao sem Estado no pavilho institucional. Em represlia, o governo dos Estados
Unidos retirou sua contribuio financeira, deixando novamente a organizao em
aperto oramentrio.

A inflexo do BM: as parcerias pblico-privadas e a atuao da


Corporao Financeira Internacional no campo educacional
A participao privada na educao no certamente uma panaceia, mas se for sensivelmente regulamentada e devidamente incentivada, ela pode
fornecer aos governos uma forma altamente eficaz
e eficiente de cumprir as suas metas educacionais.
Fielden e LaRocque, 2008

O relatrio sobre o desenvolvimento mundial de 1997, intitulado O Estado


em um mundo em transformao, constituiu um ponto de inflexo na redefinio
estratgica da atuao do BM nas reas sociais, dentre elas a educao. Esse relatrio
se dedica integralmente a pregar o redimensionamento do papel do Estado perante
as novas condies e exigncias de um mundo em transformao.7 Para isso, foi
definida uma dupla estratgia: a) ajustar a funo do Estado sua capacidade; e
b) aumentar a capacidade do Estado, revigorando as instituies pblicas. Assim,
para o BM, a primeira tarefa dos Estados era estabelecer bons fundamentos de
poltica, traduzidos da seguinte maneira:
Entretanto, para Frau-Meigs, o retorno no prova de flexibilizao, mas de endurecimento, como manifestam duas
medidas imediatas: a implantao da Microsoft e o esvaziamento da Conveno sobre a Diversidade Cultural. A Unesco
costuma estabelecer parcerias com o setor privado [...]. Para isso, realiza uma consulta aos Estados-membros, que se
pronunciam sobre a natureza e a extenso do contrato. No caso da Microsoft, a entidade comercial foi imposta, sem
consulta aos Estados, pela negociao direta com Matsuura. [...] O esvaziamento da Conveno sobre a Diversidade
Cultural se traduz numa dupla estratgia retrica e jurdica. [...] As discusses de fundo tendem a anular a criao de
um direito que compensaria os outros instrumentos existentes, especialmente os da propriedade intelectual e industrial,
ambos protegidos pela OMPI [Organizao Mundial da Propriedade Intelectual] (2005, p. 110; nossa traduo).
7
Como nos anos 1940, o foco atual sobre a funo do Estado foi inspirado por acontecimentos excepcionais na economia
global, que alteraram fundamentalmente o contexto em que os Estados atuam. A integrao global das economias e a
expanso da democracia reduziram a margem para formas de comportamento arbitrrias e inconstantes. Os impostos,
as normas para investimento e as polticas econmicas devem corresponder cada vez mais aos parmetros de uma
economia mundial globalizada. A transformao tecnolgica abriu novas oportunidades para desmembrar os servios e
atribuir um papel maior aos mercados. Essas mudanas trouxeram ao governo novos e diferentes papeis, no s como
provedor, mas tambm como facilitador e regulamentador. (Banco Mundial, 1997, p. 2)
6

97

Marcela Pronko

No centro da misso de cada governo, encontram-se cinco tarefas fundamentais sem as quais impossvel obter um desenvolvimento sustentvel,
comum e capaz de reduzir a pobreza:
Formar uma base jurdica;
Manter polticas no distorcionistas, inclusive a estabilidade macroeconmica;
Investir em servios sociais bsicos e infraestrutura;
Proteger os grupos vulnerveis;
Proteger o meio ambiente. (Banco Mundial, 1997, p. 4)

Alm dessas tarefas, o BM afirma que no preciso que o Estado seja o


nico provedor de servios bsicos, abrindo as portas para provedores privados
competitivos em atividades at agora reservadas ao setor pblico. Assim, Estado e
mercado no precisam ser considerados antagnicos na administrao da sociedade,
sendo a privatizao a sada mais bvia para esse processo. A reforma do Estado,
definida no documento em suas orientaes estratgicas, passa a ser a nica sada
das naes para se adequarem s novas condies mundiais.
Esses princpios foram traduzidos em novos discursos e estratgias de gesto
denominadas a nova gesto pblica, entendida como um grupo de elementos
que incluiu metas de desempenho, a transferncia do gerenciamento para os gestores, a especificao de padres e indicadores, a alocao regida por resultados,
auditoria e terceirizao de uma srie de atividades que haviam sido uma parte
central do setor pblico. (Robertson e Verger, 2012, p. 1.136). A implantao da
nova gesto pblica sinaliza o avano das ideias do livre mercado como base para
o desenvolvimento.
Embora o relatrio de 1997 tenha sacralizado o mantra da privatizao, j
difundido e aplicado extensivamente na periferia do capitalismo para o enxugamento
da aparelhagem estatal, sua aplicao direta e descarnada em algumas reas sociais,
como sade e educao, gerou alguns desconfortos governamentais e protestos
sociais em vrias partes do globo.
Robertson e Verger (2012) sustentam que a difuso das parcerias pblicoprivadas em educao surgiu como uma alternativa mais palatvel privatizao
direta dos servios educacionais promovida pelo BM. Como forma de mediao entre Estado e mercado, as parcerias pblico-privadas se colocavam como uma
possibilidade que promovia o melhor das duas esferas, concentrando esforos para
resolver, ao mesmo tempo, os problemas da concorrncia internacional e do acesso
da populao aos servios. O fomento desse novo formato de gesto da educao, difundido amplamente no final da dcada de 1990, envolveu uma extensa rede
de organizaes internacionais, a comear pela Unicef, alm de outras agncias do
sistema das Naes Unidas, o BM, a OCDE e outros doadores internacionais para
o desenvolvimento. Como apontam os autores:
98

O Banco Mundial no campo internacional da educao

A ideia das parcerias, portanto, parece agir como um mecanismo til, no


apenas por colocar diferentes atores juntos e, por isso, diferentes grupos e
diferentes tipos de conhecimento, mas por intermediar, mais do que mitigar
ou mediar, a privatizao na e da educao. (Robertson e Verger, 2012,
p. 1.141)

A proposta das parcerias pblico-privadas frutificou particularmente no


nvel educacional rebatizado como educao terciria, que compreendia, segundo
a definio da OCDE, retomada pelo banco:
Um nvel ou uma etapa de estudos posterior educao secundria. [...]
[esses] estudos se [efetivariam] em instituies de educao terciria
como universidades pblicas e privadas, institutos de educao superior
e politcnicos, assim como em outros tipos de cenrios como escolas
secundrias, locais de trabalho, ou cursos livres atravs da tecnologia
informtica e grande variedade de entidades pblicas e privadas. (Wagner,
1999, p. 135 apud Banco Mundial, 2003, p. ix)

A expresso educao terciria explicita a nova natureza da expanso do


ensino na contemporaneidade, justificando a falncia da educao pblica superior
preexistente (Neves e Pronko, 2008). Segundo o BM: os pases em desenvolvimento
esto deixando de ter sistemas pequenos e elitistas para ter sistemas de educao
terciria amplos. Em termos gerais, este processo de massificao tem retirado
dos governos sua capacidade de financiamento, afetando a qualidade educativa
(Banco Mundial, 2003, p. 87). Assim, a diversificao do sistema educacional seria a
melhor soluo para os problemas de acesso (ou de massificao), atendendo tanto
diversidade de tipos de educao, materializados em uma variedade de instituies,
quanto flexibilidade da demanda.
A diversificao da oferta de educao terciria e a limitao dos recursos
pblicos para enfrentar essa demanda exigiriam o desenvolvimento dos provedores
privados de educao, capazes tanto de atuar diretamente no provimento do servio
(instituies privadas de educao) quanto de gerir ou auxiliar o funcionamento de
instituies pblicas.8 O formato flexvel e variado das parcerias pblico-privadas
se adaptava perfeitamente ltima opo, permitindo tanto a figura de contratos de
gesto (gesto privada de instituies pblicas) quanto o fornecimento de insumos
(material didtico, consultoria em sistemas de ensino, construo de prdios etc.) e a
aplicao de polticas especficas de acesso, via subsdios pblicos diversos (Fielden
e LaRocque, 2008).
O setor de ensino privado cresceu praticamente em todos os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A grande
razo para essa expanso a incapacidade das finanas pblicas para manter o ritmo com a crescente demanda por
educao superior. Outros fatores incluem a insatisfao com a qualidade da educao pblica (ou seja, turmas grandes,
ausncia de professores e falta de livros e material de ensino), a existncia de currculos e programas mais modernos e
relevantes no setor privado, a politizao da educao pblica e as mudanas polticas favorveis. (Fielden e LaRocque,
2008, p. 3; nossa traduo)

99

Marcela Pronko

Dentre as organizaes responsveis pela veiculao das parcerias pblicoprivadas em educao, a Corporao Financeira Internacional (CFI)9 teve um papel
de destaque, articulando esforos de diversos organismos e difundindo orientaes de
polticas elaboradas por um seleto grupo de consultores internacionais, configurando uma rede de especialistas muito ativa na elaborao de publicaes e produo
de eventos, com participao de governantes, polticos, agncias doadoras, funcionrios de organizaes internacionais e acadmicos, que serviram como caixa de ressonncia para a proposta.10
A CFI faz parte do GBM, tendo sido criada em 1956 com o objetivo de apoiar e
financiar diretamente a expanso do setor privado em pases pobres e de renda mdia
(Pereira, 2010). Segundo o autor:
Embora os emprstimos que concede no dependam do aval governamental,
a CFI atua fortemente junto aos Estados para catalisar recursos pblicos,
agilizar o trmite legal dos negcios e emprestar o seu selo a determinadas
iniciativas empresariais. Trata-se, portanto, de uma organizao que atua
em tempo integral no mbito da intermediao de interesses pblicos e
privados. (2010, p. 65)

Esse papel de intermediao vem sendo magistralmente desenvolvido na promoo de um contexto regulatrio adequado para a educao privada nas economias
emergentes, particularmente a partir do ano 2000. Um dos documentos discutidos no
Colquio Internacional sobre Educao Privada (International Colloquium on Private Education), promovido pelo BM e pela CFI em 2008, redigido por John Fielden
e Norman LaRocque, dois dos seus principais consultores, sistematiza as avaliaes
e propostas do organismo para a implantao de regulaes nacionais capazes de
atrair e fortalecer a atuao privada na educao. Partindo da constatao de que
a incapacidade das instituies pblicas de educao, particularmente em pases
em desenvolvimento, para absorver um nmero crescente de estudantes de todos
os nveis de ensino tem gerado o surgimento de escolas e instituies de ensino
superior privadas (Fielden e LaRocque, 2008, p. 1; nossa traduo), os autores se
propem a explorar os benefcios potenciais do incremento da participao privada
na educao.
Uma das principais vantagens da participao privada em educao tem a ver,
precisamente, com a flexibilidade:
Prestao privada de educao vem em muitas formas e tamanhos: escolas e instituies formais de ensino superior privadas, os chamados
International Finance Corporation (IFC). Optamos, neste artigo, por utilizar a sigla da instituio em portugus, embora
nos documentos traduzidos do ingls aparea ainda a sigla IFC, indicando sua equivalncia.
10
Para uma descrio mais detalhada da atuao dessa rede de especialistas, ver Robertson e Verger, 2012.
9

100

O Banco Mundial no campo internacional da educao

cursinhos, faculdades que preparam os alunos para os exames nacionais,


escolas informais e comunitrias, servios de tutoria individual e provedores
baseados na internet. O mercado de educao caracteriza-se por uma diversidade de prestadores de servios, incluindo instituies sem fins lucrativos
e religiosas [...]. (Fielden e LaRocque, 2008, p. 2; nossa traduo)

Essa flexibilidade permite que os prestadores privados de educao se adaptem


s necessidades e circunstncias de cada economia, oferecendo aos governos uma
colaborao preciosa para cumprir com as suas obrigaes de assegurar educao de
qualidade para a sua populao:
Os governos tm a obrigao de assegurar que seus cidados recebam uma
boa educao, independentemente de quem a fornea. No caso das escolas
pblicas, isso significa que os mecanismos devem estar no local para garantir
que pessoal docente, instalaes, equipamentos e materiais sejam da melhor
qualidade que possa ser fornecida com os fundos disponveis. No caso de
fornecimento do setor privado, aplicam-se os mesmos princpios, com a
necessidade de desenvolver instrumentos de monitoramento e controle,
para garantir que a prestao de ambos os setores, pblico e privado, seja
da mais alta qualidade possvel. (Fielden e LaRocque, 2008, p. 4; nossa
traduo, grifos nossos)

A premissa geral que orienta as propostas dos autores a de que, embora a


educao possa ser compreendida como um bem pblico, ela , antes de mais nada,
um servio de responsabilidade do Estado, no que diz respeito sua regulao e
asseguramento, mas que pode ser fornecido por provedores tanto pblicos quanto
privados. Em sintonia com o tratamento da educao como servio comercializvel,
proposto no mbito do Acordo Geral de Comrcio de Servios (AGCS), em negociao
no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC),11 a proviso privada de
educao precisa de um entorno regulatrio favorvel, que combine na proporo
adequada incentivo e controle, conforme descrito pelos autores:
A regulamentao do ensino privado deve procurar garantir a entrega de alta
qualidade, e ao mesmo tempo incentivar o investimento particularmente
nos pases em desenvolvimento, onde a necessidade to grande e os recursos
do governo so limitados. Muitas vezes, a regulamentao governamental

11
A OMC foi criada em 1995 e incorporou o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), que rege o comrcio
mundial de bens materiais, com perspectivas de incorporao de novos acordos em reas com expectativa crescente de
lucros como conhecimento (Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights TRIPS), investimentos (Trade Related
Investment Measures TRIMS) e servios (General Agreement on Trade in Services GATS, ou Acordo Geral sobre
Comrcio e Servios AGCS). Esse ltimo significa a incorporao de diversos setores tradicionalmente mantidos e
regulamentados pelo Estado como parte dos direitos sociais e subjetivos do cidado, fruto de anos de luta e de conquista
(educao, sade, meio ambiente, saneamento, transporte etc.), e seu ordenamento sob a lgica do lucro, da oferta,
da competio, caractersticas do pensamento liberal do livre-mercado (Siqueira, 2004a, p. 55). Sobre o AGCS, ver
tambm Siqueira, 2004b e Robertson, Bonal e Dale, 2007.

101

Marcela Pronko

parece projetada para desencorajar o investimento privado, sem qualquer


ganho proporcional na qualidade da educao. Uma caracterstica comum
do regime regulatrio que as polticas de financiamento dos governos
geralmente favorecem a proviso pblica sobre a proviso privada, apesar
do impacto negativo na equidade e eficincia que isso pode ter no setor e
da falta de qualquer lgica de poltica pblica que justifique tal distino.
(Fielden e LaRocque, 2008, p. 5; nossa traduo)

A promoo de um marco regulatrio adequado para a educao privada tem se


tornado uma das tarefas principais da CFI na sua atuao setorial, particularmente
com base no modelo de parcerias pblico-privadas. Desde 2001, a CFI e seus consultores tm publicado uma srie de documentos nesse sentido, disponibilizados no
stio da corporao, que conta com uma pgina especfica para orientar os investidores privados (Edinvest), fornecendo ferramentas diversas que servem tambm de
guia para os governos. O Handbook on PPPs and Education (Manual de parcerias
pblico-privadas e educao) constitui uma das publicaes pioneiras nesse campo,
balizando a orientao e os investimentos desse brao do BM na educao.
Sendo a educao terciria o setor educacional privilegiado para o estabelecimento
de parcerias pblico-privadas e para o desenvolvimento da atuao privada no
mundo todo, a Amrica Latina e o Caribe se destacam como espaos particularmente
promissores desse desenvolvimento. De fato, a regio concentra quase um quarto
dos compromissos financeiros da CFI, considerando o conjunto dos seus setores de
atuao, embora nesse quadro os setores educao e sade juntos representem um
discreto 5% (ver grfico 1). Segundo a CFI:
A Amrica Latina e o Caribe (ALC) representam a maior parcela dos
compromissos da IFC [CFI] 24% no exerccio financeiro de 2012 com
US$ 5 bilhes em financiamento para 134 novos projetos do setor privado.
Em 2012, a IFC [CFI] comprometeu US$ 3,7 bilhes de recursos prprios
nessa regio e mobilizou mais US$ 1,3 bilho de parceiros. Sua carteira de
US$ 10 bilhes administrada por mais de 200 funcionrios em 16 pases,
e os Servios de Assessoria Tcnica executaram 79 projetos no valor de
US$ 81,6 milhes em 2012. Desde a sua primeira operao em 1956, com
a Siemens do Brasil, a IFC [CFI] j emprestou e investiu mais de US$ 30
bilhes na regio e mobilizou US$ 20 bilhes em emprstimos de parceiros.
(Corporao Financeira Internacional, 2012, p. 3)

102

O Banco Mundial no campo internacional da educao

Grfico 1. Compromissos da CFI na Amrica Latina e Caribe por setores


(US$ 10 bilhes em 30 de junho de 2012).
Fonte: Corporao Financeira Internacional, 2012.

A atuao da CFI no campo da educao se deu, de forma macia, a partir dos


anos 2000, ampliando consideravelmente seus emprstimos na rea e encampando
a difuso das parcerias pblico-privadas como forma privilegiada de atuao.12 Hoje
o investimento em educao constitui estratgia prioritria do CFI, justificada nos
seguintes objetivos:

ampliar o acesso educao de qualidade para grupos de mdia e baixa


renda, aumentando, assim, a mobilidade social;

introduzir formas inovadoras de financiamento/prestao de servios;

melhorar os padres de qualidade e eficincia;

facilitar o intercmbio internacional de melhores prticas;13

ajudar os alunos/instituies a obter acesso a financiamento;

proporcionar oportunidades de trabalho para profissionais qualificados;

complementar o setor pblico, a fim de atingir objetivos nacionais em matria


de educao. (Corporao Financeira Internacional, s.d.)

12
Dentro das quatro prioridades estratgicas da CFI para Amrica Latina, inclui-se no segundo item Competio e
inovao: abordar os gargalos de infraestrutura e logstica aumentando as parcerias pblico-privadas e melhorando o
clima de investimento; expandir a educao profissional e terciria; e apoiar novos setores e produtos, como o banco
mvel (Corporao Financeira Internacional, 2012, p. 3).
13
A expresso melhores prticas ou boas prticas, derivada do campo da gesto empresarial, foi adotada pelos
organismos internacionais nos ltimos anos, ligada ideia de tomada de decises baseadas em evidncias, para
designar um repertrio de tcnicas, procedimentos e solues que favorecem a eficincia e a eficcia do processo,
independentemente do contexto no ao qual se aplicam. No mbito educacional, a utilizao de boas prticas pressupe
a considerao do processo educacional, nos seus diversos componentes (gesto educacional, processo de ensinoaprendizagem, etc.) de forma isolada do conjunto da vida social. Por isso, na perspectiva desses organismos, a construo
de um repertrio de boas prticas pode ser uma ferramenta til, sobretudo pela sua transferibilidade. Entendemos que
essa noo constitui um ponto crtico da concepo epistemolgica desses organismos que merece estudo crtico mais
aprofundado. Para a anlise de alguns aspectos dessa concepo, ver Verger e Bonal, 2011.

103

Marcela Pronko

Embora discreta em relao ao total de compromissos assumidos para a regio,


a CFI constitui, hoje, o principal investidor multilateral em educao privada para
pases emergentes. E, do total de compromissos assumidos mundialmente com
educao, a Amrica Latina e o Caribe representam o mercado mais promissor,
concentrando quase 60% do total de emprstimos. Dentro da regio, o Brasil tem
um papel de destaque, recebendo 40% do financiamento regional e quase um quarto
(23%) do financiamento mundial, como pode observar-se na tabela 1.
Tabela 1. Investimentos da CFI na educao na Amrica Latina (de 2000 at junho de 2012, em
milhes de dlares).
Pas

Setor
Tercirio

Antigua e Barbuda

30,00

Brasil

155,07

Chile

56,49

Outros

Total
30,00

44,21

199,28
56,49

Colmbia

8,00

8,00

Argentina

19,00

19,00

Repblica Dominicana

20,00

20,00

Mxico

95,55

Peru

55,51

55,51

Trinidad e Tobago

5,00

5,00

Uruguai

5,00

5,00

Total

6,5

441,62

58,71

Total mundial

102,05

500,33
849,43

Fonte: Elaborao prpria com base em Corporao Financeira Internacional, [2013].

Entre as empresas educacionais estrelas financiadas pela CFI no Brasil,


destacam-se a Estcio Participaes,14 beneficiria de metade dos emprstimos
concedidos no setor educacional no pas, a Faculdade Maurcio de Nassau15 e o Grupo
Anhanguera.16 Essas empresas educacionais, controladas por grandes conglomerados financeiros, exemplificam de maneira magistral a tendncia da chamada
internacionalizao do ensino superior verificada no Brasil nas ltimas dcadas,
que transforma a educao superior em um grande mercado do conhecimento
14
Ainda segundo Tiradentes (2011), com dados compilados em 2010, o Grupo Educacional Estcio S.A. controlada pela
GP Investimentos, controladora tambm de rede de comrcio varejista (Lojas Americanas), bancos e bebidas (AmbevImbev). Pelo menos oito instituies de educao superior estavam vinculadas ao grupo, com presena em 16 estados
do Brasil e uma matrcula aproximada, em cursos presenciais (2009), de 187 mil estudantes.
15
A Faculdade Maurcio de Nassau foi criada em 2003 e reconhecida como Centro Universitrio pelo Ministrio da
Educao (MEC) em 2012. Desde 2008, esse centro universitrio faz parte do maior grupo educacional do Nordeste,
o Grupo Ser Educacional. Segundo Tiradentes (2011), controlado pelo Cartesian Capital Group, que investe tambm
nas reas farmacutica, de automveis e de metais, entre outras. Vincula trs instituies de educao superior, com
presena em cinco estados brasileiros e uma matrcula estimada, em 2009, de 26 mil estudantes.
16
O Grupo Anhanguera Educacional controlado pelo Banco Ptria e tem apresentado forte crescimento nos ltimos
anos. Vincula trs instituies de educao superior, com presena em seis estados brasileiros e uma matrcula estimada,
em 2009, de 148 mil estudantes (Tiradentes, 2011).

104

O Banco Mundial no campo internacional da educao

(Neves e Pronko, 2008), submetido lgica da financeirizao da economia por meio


da proliferao de aquisies e fuses entre grupos educacionais, ditando as normas
da poltica educacional contempornea no pas.
Em nome da diversificao das formas de educao superior prefigurada pela
nova denominao de educao terciria, o mercado do conhecimento no Brasil
se expande ao ritmo do crescimento e expanso do setor privado, cujas bases normativas comearam a ser desenvolvidas no mbito nacional desde a dcada de
1990 e receberam um impulso governamental a partir de polticas de transferncia de recursos pblicos para o setor privado que proliferaram na primeira dcada
deste sculo.
Entretanto, a privatizao e a fragmentao da educao superior constituem s
a ponta do iceberg da mais recente estratgia do BM para a educao.

Da Educao para Todos para a Aprendizagem para Todos


A nova estratgia centra-se na aprendizagem por uma
simples razo: o crescimento, desenvolvimento e reduo da pobreza dependem dos conhecimentos e
qualificaes que as pessoas adquirem, no do nmero de anos que passaram sentados numa sala de aula.
Banco Mundial, 2011, p. 3

A nova estratgia do GBM para a educao, lanada em 2011, denominada Estratgia 2020 para a Educao: Aprendizagem para Todos. Investir nos conhecimentos e competncias das pessoas para promover o desenvolvimento, foi construda pelo
organismo por intermdio de consultas com governantes, parceiros de desenvolvimento, estudantes, professores, pesquisadores, sociedade civil e representantes de
negcios de mais de cem pases, de acordo com a diretriz de participao adotada
pelo BM nos ltimos anos.17
O processo de consulta iniciou-se em fevereiro de 2010 e se estendeu at meados
de 2011, incluindo duas fases de dilogo desenvolvidas mediante consultas online e reunies presenciais de carter nacional ou regional. Quatro tipos de atores
foram chamados a participar da consulta: a) o staff do BM para o setor educao,
cuja experincia, conhecimentos tcnicos e as lies aprendidas ao longo da sua
atividade foram considerados essenciais para o desenho da estratgia; b) o staff do
BM ligado ao desenvolvimento setorial de outras reas de atuao com interesse
17
Nos ltimos anos, em resposta aos questionamentos recebidos acerca da sua atuao recente, a construo de
documentos de estratgia do BM, orientadores de poltica, tem incorporado processos mais ou menos amplos de
consulta, sobretudo com parceiros alinhados, que buscam conferir legitimidade ao processo e ao resultado. Por sua vez,
e como parte da sua diretriz de transparncia, processo e produto so publicizados. No caso do documento em tela, o
processo de consulta pode ser reconstrudo em pgina web especfica, que inclui o cronograma de reunies e a lista
nominal dos participantes de cada uma delas, assim como um breve relatrio dos principais pontos abordados e das
concluses alcanadas. Ver: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTEDUCATION/0,,contentMDK:22
490522~menuPK:282402~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:282386,00.html

105

Marcela Pronko

direto ou indireto no tema, considerado relevante para a introduo de problemticas


transversais18 capazes de articular as estratgias propostas pelo GBM; c) os pases
clientes, representados pelas equipes governamentais, mas tambm pelos doadores,
parceiros e grupos da sociedade civil (Banco Mundial, 2010, p. 4) capazes de indicar
o que os pases querem e valorizam do banco; e d) os parceiros globais, entendidos
como os doadores bilaterais, as organizaes internacionais, as ONGs internacionais,
os representantes dos sindicatos de professores e grupos de jovens, e grupos do setor
privado, como fundaes privadas engajadas no trabalho de educao e organizaes
patronais, todos eles importantes para definir os rumos da colaborao nos caminhos
futuros do setor educao.
A nova estratgia parte da constatao de que, ao longo das ltimas dcadas,
houve uma grande evoluo, sobretudo nos pases em desenvolvimento, nas
matrculas, na reteno escolar e na igualdade de gnero na escola, fruto da operacionalizao da diretriz Educao para Todos, definida na Conferncia de
Jomtiem em 1990, e dos esforos nacionais para alcanar os Objetivos do Milnio.
Entretanto, segundo o documento, esses avanos, embora importantes, no so
suficientes em face dos desafios contemporneos e requerem do banco e dos seus
parceiros para o desenvolvimento uma nova estratgia de educao para a prxima
dcada. Nesse contexto, a educao, como ferramenta central para o desenvolvimento,
deve ser considerada no mais exclusivamente na perspectiva da escolarizao, mas,
sobretudo e de forma estratgica, da aprendizagem. Segundo o documento:
O motor deste desenvolvimento [...] ser, em ltima anlise, o que as pessoas
aprendem, dentro e fora da escola, desde o jardim-escola at o mercado de
trabalho. A nova estratgia do banco para dez anos procura alcanar este
objetivo alargado de Aprendizagem para Todos, promovendo reformas nos
sistemas de educao dos pases e criando uma base global de conhecimento
suficientemente forte para liderar estas reformas. (Banco Mundial, 2011,
p. 1; grifado no original)

Segundo o BM, existe um hiato entre os anos de escolarizao e os conhecimentos


e competncias que os indivduos precisam desenvolver para contribuir com o crescimento econmico dos seus pases. O sistema educativo formal, representado pela
instituio escolar, estaria perdendo sua centralidade no processo de transmisso de
conhecimentos e isso, em grande medida, seria decorrente de uma viso estreita e
engessada do que significa educao. O alargamento da compreenso do que seja
esse processo torna-se, assim, eixo essencial da nova estratgia de atuao poltica
proposta para os prximos anos, estratgia que tem, na reforma desses sistemas, uma
das suas bases fundamentais. Esse procedimento de redefinio conceitual resulta
central no documento, expresso da seguinte maneira:
18
Os temas transversais enumerados pelo documento so, por exemplo, as tecnologias de informao e comunicao
(TICs), a governana do setor pblico, as problemticas da infncia e juventude, do meio ambiente, do mundo urbano,
do mundo rabe, entre outras.

106

O Banco Mundial no campo internacional da educao

No nvel dos pases, o Grupo do Banco ir concentrar-se em apoiar reformas


dos sistemas educacionais. O termo sistema educacional refere-se tipicamente s escolas pblicas, universidades e programas de formao que
fornecem servios de educao. Nesta estratgia, sistema educacional
inclui a gama completa de oportunidades de aprendizagem que existem num
pas, quer sejam fornecidas ou financiadas pelo sector pblico quer privado
(incluindo organizaes religiosas, organizaes sem fins lucrativos ou
com fins de lucro). Inclui programas formais ou no formais, para alm de
toda a gama de beneficirios e interessados nestes programas: professores,
formadores, administradores, funcionrios, estudantes e as suas famlias
e empregadores. Inclui tambm as regras, polticas e mecanismos de
responsabilizao que aglutinam um sistema de educao, bem como os
recursos e mecanismos de financiamento que o sustentam. Este conceito
mais inclusivo do sistema educacional permite ao Grupo do Banco e aos
pases parceiros aproveitar as oportunidades e eliminar as barreiras que se
situam fora dos limites do sistema tal como ele tradicionalmente definido.
(Banco Mundial, 2011, p. 5)

Se a escola j no favorece as aprendizagens individuais necessrias para


o desenvolvimento social, isso leva valorizao de outros espaos e processos
formativos no ligados ao sistema pblico de ensino, disseminados no conjunto
da vida social e, sobretudo, na atividade produtiva. Afinal, para os elaboradores
do documento, o parmetro de medida do desenvolvimento de uma nao o seu
crescimento econmico, expresso em indicadores economtricos que mostram
a capacidade nacional de integrao ao mercado mundial. Para justificar essa
posio, os expertos do BM apelam para o recurso das evidncias,19 destacando
a potencialidade econmica de tal estratgia. No caso especfico da relao entre
escolarizao e aprendizagem, afirmam, por exemplo, que no nvel social, pesquisas
recentes mostram que o nvel de competncias de uma fora de trabalho [...] prev
taxas de crescimento econmico muito mais elevadas que as mdias de escolaridade
(Banco Mundial, 2011, p. 3).
O desenvolvimento da noo de competncia, disseminada no mbito educacional
e das relaes de trabalho nas ltimas dcadas, coaduna-se perfeitamente com essa
perspectiva, valorizando mais o saber fazer do indivduo/trabalhador adquirido ao
longo da vida e no processo de trabalho, do que as certificaes educacionais. A
adequao dessas competncias20 aos requerimentos do processo produtivo gera, na
perspectiva do BM, menos externalidades ao processo educativo, favorecendo o
crescimento econmico e, consequentemente, o almejado desenvolvimento.
Assim, de forma aparentemente paradoxal, o encurtamento do horizonte educacional pela sua adequao estreita ao mercado de trabalho promovido pela noo
19
A tomada de decises baseada em evidncias tem se tornado um mantra nos organismos internacionais ao longo dos
ltimos anos. As chamadas evidncias consistem, na maior parte dos casos, em correlaes simples entre indicadores
quantitativos definidos por algum grupo de expertos como relevantes para influenciar a orientao de polticas setoriais
especficas. Para uma anlise mais detalhada, ver Moreno et al., 2011.
20
Para uma discusso mais aprofundada da noo de competncias e suas implicaes no mbito educacional, ver
Ramos, 2001 e Fidalgo, 1999.

107

Marcela Pronko

de competncias corresponde a um alargamento da compreenso de educao,


no mais baseada na instituio escolar, mas nas (difusas) oportunidades de aprendizagem. Por isso, a estratgia especfica apontada pelo BM para os prximos anos
redefine, sobretudo, o foco do investimento em educao capaz de redimensionar as
polticas nacionais do setor. Por isso:

O ponto essencial da estratgia para a educao do Grupo do Banco :


Investir cedo. Investir com inteligncia. Investir em todos. Em primeiro
lugar, as competncias fundamentais adquiridas na infncia tornam possvel
uma vida inteira de aprendizagem, pelo que a viso tradicional de comear
a educao com a escola primria responde demasiado tarde ao desafio.
Segundo, para obter o melhor valor por cada dlar aplicado na educao,
preciso fazer investimentos hbeis aqueles que j provaram contribuir
para a aprendizagem. A qualidade tem de ser o fulcro dos investimentos
na educao, com os ganhos de aprendizagem como medida-chave da
qualidade. Terceiro, aprendizagem para todos significa garantir que todos
os estudantes e no s os mais privilegiados ou talentosos possam adquirir
o saber e as competncias de que necessitam. (Banco Mundial, 2011, p. 4)

Nessa perspectiva, o investimento em educao deve estar mais voltado para as


oportunidades de aprendizagem, favorecendo mercados de formao que promovam
a disseminao das competncias e das capacidades individuais necessrias para o
desenvolvimento. Embora nessa estratgia a escola perca centralidade no processo
educacional, como ainda no ser possvel prescindir dela, torna-se necessrio
adequ-la tambm a esses novos requerimentos, pela via do estabelecimento de
relaes de responsabilizao entre os vrios atores e participantes no sistema
educacional, para que esse relacionamento seja claro, coerente com as funes,
medido, monitorizado e apoiado (Banco Mundial, 2011, p. 6). Promove-se, assim, o
estabelecimento de uma relao direta (e estreita) entre financiamento e resultados.
Nesse quadro, o papel do setor privado em educao cresce e se alarga, de um lado,
mediante a capacidade de orientar corretamente a adequao das oportunidades de
aprendizagem oferecidas s necessidades da atividade econmica, aumentando-se a
eficincia do investimento e promovendo, portanto, a assim redefinida qualidade;
de outro lado, favorecendo a expanso dos provedores privados de educao,
dentro e fora do sistema educacional, por meio da criao e do aprimoramento das
oportunidades de aprendizagem em mercados formais e informais de formao.
Da a importncia, sublinhada no documento, das atividades desenvolvidas pela CFI
no setor educao, em franco crescimento.21
Para apoiar essa nova agenda de poltica educacional, o BM mais do que fornecer
recursos financeiros, prope-se a desenvolver uma base de conhecimento de elevada
21
No mbito do Grupo Banco Mundial, o Banco Mundial e a IFC [CFI] trabalharo em conjunto para aumentar o
conhecimento sobre o papel do setor privado na educao e ajudar os pases a criar ambientes de poltica e estruturas
normativas que alinhem os esforos do setor privado por meio de parcerias estratgicas nos nveis tanto internacional
como dos pases, a fim de melhorar os sistemas educacionais. (Banco Mundial, 2011, p. 9; grifado no original)

108

O Banco Mundial no campo internacional da educao

qualidade sobre a reforma do sistema educacional (2011, p. 6) em nvel global. A


avaliao sistemtica dos sistemas educacionais, entendidos de forma alargada, como
definido previamente, juntamente com informao atualizada e desenvolvimento de
ferramentas de comparao capazes de apontar pontos fortes e fracos de cada pas,
constituem parte importante dessa estratgia de atuao. A construo de uma nova
agenda educacional para o mundo implica, assim, a redefinio das bases polticas
e epistemolgicas com base nas quais se define, de forma correta e adequada, os
pressupostos, objetivos, atores e estratgias para a educao nos prximos anos.

Apontamentos sobre a atuao do BM no campo internacional


da educao
Ao longo das ltimas dcadas, o BM se tornou o principal articulador das orientaes de poltica em educao para os pases em desenvolvimento, desempenhando
papel preponderante no campo internacional da educao. Embora na atualidade
parea ter perdido visibilidade para a OCDE nesse campo, sua capacidade de capilarizao e convencimento permanecem incontestes em face das polticas efetivamente
desenvolvidas em mbito nacional na maior parte da periferia do capitalismo.
A construo de uma complexa malha de agncias e agentes que colaboram
na elaborao, difuso, traduo e adaptao de orientaes de polticas definidas
de acordo com os interesses e a viso programtica do BM reforam seu papel,
conferindo-lhe, ao mesmo tempo, legitimidade e capilaridade, contribuindo para a
iluso da existncia de um discurso nico e global sobre educao, fora do qual s
restaria irracionalidade, incompetncia e desordem.
A mais nova estratgia de educao do BM recoloca um questionamento
sedutor centralidade da escola, lembrando os apelos desescolarizantes da dcada
de 1960 e liquidifica conquistas histricas em prol de uma real educao para todos
(cuja expanso em um sentido emancipatrio se d pelo carter desinteressado
da formao a construda), s aprofunda a diretriz histrica de mais mercado,
defendendo o interesse empresarial de forma direta e indireta. De forma direta,
pelo favorecimento criao de mercados de formao, como novos nichos de
expropriao das classes trabalhadoras do mundo (Fontes, 2010), ao questionar
e redefinir o espao pblico como garantia de direitos. De forma indireta, por
assegurar a adequao de uma formao humana cada vez mais estreitamente
interessada (Gramsci, 2001) na sua funo produtiva, reduzida ao processo
de fazer de acordo com o modo capitalista de produo da existncia. S nesse
contexto possvel compreender a qualidade da educao, mote de todas as reformas
propostas, como eficincia do investimento e adequao da sua contribuio aos
estreitos limites do crescimento.
Porm, como apontamos no incio deste artigo, compreender a atuao do
BM implica reconhecer o carter no unilateral da sua interveno, assim como o
papel de mediao dos governos e organizaes da sociedade civil na adoo das
109

Marcela Pronko

suas orientaes de poltica. Embora esses governos representem, em geral, os


interesses de burguesias locais cada vez mais internacionalizadas e comprometidas
com o capitalismo como modo hegemnico de produo da existncia, a dinmica e
o carter da relao entre o global e o local, como ponto de inflexo entre a diviso
internacional do trabalho e a correlao de foras em mbito nacional, no est dada:
precisa ser construda e at disputada. A complexidade desse elo no escapa ateno
e estratgia do prprio banco:
H quatro maneiras pelas quais os organismos internacionais podem
ajudar a sustentar a reforma. Primeiro, podem dar importante assistncia
tcnica sobre o que fazer e o que evitar. Essa assistncia em geral valiosa,
especialmente para os Estados menores, que no tm recursos internos para
atender a todas as questes tcnicas. Mas h de ser complementada por
tcnicos locais, capazes de adaptar as reformas s condies e instituies
do pas. [...]. Segundo, os organismos internacionais podem proporcionar
um rico cabedal de experincias de diversos pases sobre uma ampla gama de
questes. Muitas vezes por terem funcionrios em vrias partes do mundo,
podem oferecer especialistas com experincias diferentes. Em terceiro lugar,
a assistncia financeira que esses organismos proporcionam pode ajudar os
pases a superar o doloroso perodo inicial de reforma, at que os benefcios
comecem a surgir. Quarto, podem proporcionar aos pases um mecanismo
para assumirem compromissos externos, tornando mais difcil retroceder
no processo reformador. Contudo, se alguma coisa nos ensina a histria da
assistncia ao desenvolvimento, essa lio a de que o apoio externo pouco
pode realizar quando falta a disposio interna de reformar. (Banco Mundial,
1997, p. 16; grifos nossos)

O que est em disputa, afinal, reformar para que e para quem? A resposta
a essa pergunta exige no cair em simplificaes ou armadilhas conceituais, assim
como implica a anlise das formas concretas que adotam, em cada caso, as orientaes
gerais de poltica canalizadas atravs do BM, pois, como aponta Vinokur:
No se trata pois de menos Estado e mais mercado, pelo menos no mbito
educacional. O nvel do gasto pblico em educao no mais um indicador
da importncia do setor pblico na produo de servio; tambm no um
indicador do peso das deliberaes polticas na distribuio desse gasto. O
Estado agora um ator central da interpenetrao oculta das estratgias de
atores pblicos e privados e da generalizao de uma lgica empresarial no
servio educacional. A opacidade nessa redistribuio do poder de decidir
quem receber que tipo de educao e o encobrimento das fronteiras entre
as categorias tradicionais responde impossibilidade, sem conflito social,
de submet-la a debate pblico. (2004, p. 12; nossa traduo)

110

O Banco Mundial no campo internacional da educao

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112

O Banco Mundial e a sua influncia na


definio de polticas educacionais na
Amrica Latina (1980-2012)*
Susana Vior
Mara Betania Oreja Cerruti

A crescente interveno dos organismos internacionais na definio de polticas


pblicas na Amrica Latina, a partir de meados do sculo XX, torna impossvel compreender totalmente os processos nacionais sem considerar as concepes, os diagnsticos e as propostas por eles produzidos e difundidos. Essa afirmao no implica
desconhecer os nveis de autonomia e de responsabilidade dos Estados nacionais na
aceitao dessas orientaes e suas tradues em razo da histria de cada pas, dos
projetos poltico-ideolgicos dos governos e das respostas das diferentes sociedades.
Entretanto, indubitvel a forte influncia dos organismos por meio do estabelecimento da agenda de questes a serem consideradas, das prioridades fixadas, das concepes com base nas quais se definem as polticas pblicas e, inclusive, do condicionamento explcito de polticas.
Apesar de o objeto da nossa anlise se circunscrever ao Banco Mundial (BM) como
ator poltico, intelectual e financeiro (Pereira, 2010), no podemos perder de vista
a articulao de aes entre os distintos organismos nos pases da regio. Mediante
diversos mecanismos (Dale, 2007) e com diferentes caractersticas, de acordo com
o enfoque predominante em cada entidade e os contextos histricos, os pases da
*

Traduo de Cesar Alvarez Campos de Oliveira e reviso de Joo Mrcio Mendes Pereira e Marcela Pronko.

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

Amrica Latina tm sido afetados pelas orientaes e recomendaes para a educao


elaboradas por organismos internacionais como a Organizao dos Estados Americanos (OEA), a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco), por meio de sua Oficina Regional de Educao para Amrica Latina e Caribe
(Orealc), a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o BM e, mais recentemente, a Organizao
para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Por outra parte, no se pode compreender a influncia do BM na educao sem
considerar a sua participao nos processos econmicos da regio e nas reformas dos
aparelhos de Estado. Desde meados dos anos 1970, a ao do banco tem convergido
com as medidas exigidas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) aos pases afetados
pela crise internacional da dvida, em troca de emprstimos de curto prazo. Assim, a
abertura e a liberalizao do controle de cmbio e das importaes, a desvalorizao da
moeda e as polticas anti-inflacionrias, com a diminuio do gasto social e a limitao
de salrios pblicos, foram o receiturio neoliberal para que os pases reduzissem seus
nveis de dficit fiscal e pudessem cumprir suas obrigaes externas.
O BM concedeu seus primeiros emprstimos de ajuste estrutural em 1980,
durante a presidncia de Robert McNamara. Superadas algumas divergncias com
o FMI, e com o consentimento do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, em
1990 se chega ao Consenso de Washington, que acrescentou s medidas anteriores as
privatizaes massivas e a poltica de recuperao de custos em reas como educao,
sade e acesso e distribuio de gua (Toussaint, 2006).
O Grupo Banco Mundial est composto por um conjunto de instituies. A
primeira delas, o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird),
surgiu em 1944 como parte dos acordos de Bretton Woods, que, junto com a criao
do FMI, selaram os acordos financeiros ps-Segunda Guerra Mundial. Criado
para financiar a reconstruo dos pases europeus logo aps o fim do conflito e os
projetos de infraestrutura em pases em vias de desenvolvimento,1 forneceu, desde
suas origens, emprstimos, garantias financeiras e assessoria tcnica aos pasesmembros. Em 1960, foi criada a Associao Internacional de Desenvolvimento
(AID), que concede emprstimos destinados aos pases mais pobres, com prazos
mais longos e taxas muito mais baixas. Essas duas instituies, Bird e AID, compem
o que usualmente denominamos Banco Mundial. O grupo se completa com o
Instituto Banco Mundial, a Corporao Financeira Internacional (CFI), a Agncia
Multilateral de Garantia de Investimentos, o Centro Internacional para Conciliao
de Divergncias em Investimentos e o Painel de Inspeo (Pereira, 2010).
importante assinalar que a histria do BM est profundamente ligada poltica
interna e externa estadunidense. Pelos trabalhos de Pereira (2010) e Toussaint
(2006), possvel advertir as mudanas de orientao do organismo em consequncia
Ao longo deste artigo utilizaremos aspas na expresso, pois partimos da crtica a uma concepo segundo a qual os
pases se desenvolvem mediante a implantao de certas polticas nacionais para crescer economicamente e sair da
pobreza sem a modificao das relaes internacionais desiguais, no capitalismo, que relegam os pases perifricos
a um papel subordinado e dependente.

114

O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

das disputas entre Leste e Oeste durante o perodo da Guerra Fria, entre governos
europeus e estadunidenses, polticos democratas e republicanos, Congresso norteamericano, Secretaria de Tesouro e Secretaria de Estado.2
Os diagnsticos e as recomendaes do banco tm influenciado fortemente
a definio de polticas educacionais dos pases da Amrica Latina, por meio de
assessoria tcnica, do condicionamento de polticas para a concesso de emprstimos,
das prioridades concedidas a determinados objetivos e da formao sistemtica de
quadros tcnicos e polticos, membros de organizaes no governamentais (ONGs),
acadmicos, jornalistas, professores e estudantes dos cursos oferecidos desde 1955
pelo Instituto Banco Mundial, com o apoio poltico e financeiro das fundaes Ford e
Rockefeller (Pereira, 2010).3
A influncia do BM nas reformas implantadas a partir do final dos anos 1980 se
tornou notria e continua at hoje, embora apresente nuances e novas estratgias.
No presente texto, propusemo-nos a estudar o papel desempenhado pelo organismo na educao na Amrica Latina entre 1980 e 2012. Na primeira parte, realizamos uma sntese dos diagnsticos e recomendaes do BM com base na leitura
dos documentos mais relevantes do perodo. Delimitamos duas grandes etapas: uma
que, iniciada no final dos anos 1980, ganha fora a partir da Conferncia Mundial
sobre Educao para Todos, celebrada em 1990 em Jomtien, e se estende at finais
da dcada de 1990. Nesse perodo, desenvolveram-se as principais diretrizes do organismo que orientaram as reformas dos sistemas educativos na regio. A segunda
parte abrange o perodo de 2000 a 2013, quando o BM revisa algumas de suas recomendaes prvias, em virtude das crticas e dos novos desafios que identifica com
base nas lies aprendidas. Finalmente, analisamos a presena do BM nas polticas educacionais do Mxico e da Argentina mediante a considerao dos projetos
implantados com o financiamento do organismo.

A educao nos documentos do BM


Com o propsito de se apresentar como voz autorizada na matria, o banco
vem difundindo, nos ltimos trinta anos, numerosos documentos com diagnsticos
e recomendaes, em nvel global, regional e por pas, relativos educao. Tem
fomentado algumas ideias-chave que, ao longo dos anos, buscam obter adeso ante
as crticas surgidas com as consequncias de suas propostas.
Em sua condio de principal organismo internacional de financiamento de
polticas educacionais em nvel global, o BM no parou de promover reformas
baseadas nos critrios de rentabilidade econmica. A preocupao pela educao
Tambm so numerosas e significativas as diferenas entre setores do prprio BM. Em consequncia dessas divergncias, renunciaram o economista-chefe e vice-presidente da entidade Joseph Stiglitz, em 1999, e o diretor do Relatrio
sobre o Desenvolvimento Mundial Ravi Kanbur, no ano seguinte.
3
O Instituto de Desenvolvimento Econmico (IDE) foi criado pelo Banco Mundial em 1955 para capacitar os funcionrios
que se ocupam do planejamento para o desenvolvimento, a formulao das polticas, a anlise dos investimentos e a
execuo de projetos nos pases em desenvolvimento que so membros do banco (De la Piedra, 1989, p. 1). Em 2000
passou a ser denominado Instituto Banco Mundial (IBM).
2

115

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

como direito humano, estabelecida na Declarao Universal dos Direitos Humanos


(1948), desaparece, junto com a responsabilidade pblica pela educao, a qual, por sua
vez, convertida em mercadoria (Tomasevski, 2004). Seguindo os princpios da teoria do
capital humano, a educao considerada, principalmente, um investimento fundamental,
socialmente produtivo e chave para o crescimento econmico, o desenvolvimento social e
a reduo da pobreza, metas que o banco afirma pretender alcanar.
Questes centrais, como a igualdade, a democratizao e o direito educao,
tm sido eliminadas das metas e princpios que regem as reformas implantadas. Em
seu lugar, promovem-se valores caros ao iderio neoliberal: eficincia com relao ao
gasto, competncia como motor para a melhoria da qualidade e equidade e igualdade
de oportunidades. A educao considerada em termos de inputs e outputs, hardware
e software. As reformas so apresentadas como intervenes tcnicas, ausentes
de qualquer debate terico e poltico, e orientadas pelas lies aprendidas e as
boas prticas que o BM se mostra interessado em reproduzir em todos os pases,
desconhecendo os diferentes contextos. Como afirmam Verger e Bonal, os mtodos
de comprovao limitam-se a tcnicas (como anlises de regresses ou funes de
produo) que revelam a incapacidade do banco para captar aqueles fatores que no
podem ser medidos ou observados facilmente (2011, p. 919; nossa traduo).
O BM comeou a aprovar emprstimos para a educao em 1962, em um contexto
no qual se difundem a teoria do capital humano e o interesse pelo valor econmico
da educao para o crescimento econmico. At 1970, os emprstimos estiveram
orientados para infraestrutura, equipamentos e educao tcnica e vocacional,
especialmente no nvel mdio. Em 1971, o BM recomendou pela primeira vez, por
meio do Education Sector Policy Paper (Banco Mundial, 1980a), a elaborao de um
estudo sistemtico da educao como pr-requisito para a aprovao do financiamento
solicitado pelos pases, e se ampliaram as reas e os objetivos dos emprstimos para a
educao formal, a produo de materiais de aprendizagem e a gesto e administrao
da educao. Isso deu lugar a uma mistura de projetos de hardware e software e o
financiamento para a educao aumentou consideravelmente.
No segundo Education Sector Working Paper, de 1974 (Banco Mundial,
1980a e 1980b), questionou-se a destinao de recursos dos pases em vias de
desenvolvimento para os nveis mdio e superior, em detrimento do nvel primrio,
e se apontou a necessidade de investir na educao rural. Os crditos do BM deveriam
ser orientados para a proviso de um mnimo de educao bsica, a formao da fora
de trabalho, a eficincia e a equidade.
A partir de 1980, o banco exps seu compromisso com um enfoque geral sobre
a educao como necessidade bsica, instrumento para resolver outras necessidades
e atividades que fomentam e sustentam o desenvolvimento (Banco Mundial, 1980a).
Os emprstimos seriam destinados de acordo com os seguintes critrios: prioridade
para a educao bsica para todas as crianas e adultos em pases que apresentem
baixa renda per capita; proviso de oportunidades de educao sem nenhum tipo
de discriminao, de forma a incrementar a produtividade e promover a equidade
116

O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

social; busca pela mxima eficincia na gesto, na destinao dos recursos e no uso
dos mesmos; relao da educao com o trabalho, a fim de prover o conhecimento e
as habilidades necessrias para o desenvolvimento econmico e social; e construo
de capacidades institucionais por parte dos pases em desenvolvimento.
No Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial (Banco Mundial, 1980c), publicado em 1980, pouco antes do incio da crise da dvida na Amrica Latina, o organismo sugeria encontrar maneiras mais econmicas de financiar os sistemas educativos,
como estabelecer cursos por correspondncia para os nveis mdio e superior, e para
a formao de docentes; cobrar tarifas nos nveis mdio e superior, desenvolvendo, ao
mesmo tempo, um sistema de bolsas; aumentar a proporo de alunos por professor,
considerando aceitvel uma razo de at cinquenta alunos por sala; e maximizar o
uso dos recursos de infraestrutura e dos docentes, incorporando, por exemplo, mais
de uma srie por sala. Para a Amrica Latina, a recomendao era precisa: a oferta do
nvel primrio poderia ser expandida se a educao superior fosse financiada com
o pagamento de taxas por parte dos estudantes.
Esses argumentos ganharam ainda maior fora e sistematizao no documento
O financiamento da educao nos pases em desenvolvimento: opes de poltica
(Banco Mundial, 1987). Nele, sustenta-se que, diante de condies macroeconmicas adversas que geram competio intersetorial por recursos e reduzem a expanso
da educao devem ser revisadas a estrutura de financiamento pblico e suas prioridades. Segundo o banco, o dinheiro investido no ensino primrio rende mais do que
o dobro do que o destinado educao superior.4 Por isso, considera que a destinao do gasto pblico nos pases pobres desacertada, na medida em que se destina
educao superior mais financiamento do que convm. De outra parte, existe um uso
pouco eficiente dos recursos nas escolas, as frmulas de financiamento so uniformes, o gasto em salrios maior do que em outros insumos, as regras para a dotao
de pessoal e as escalas de salrios so fixas, os diretores tm pouqussima liberdade
em matria oramentria e no existe um mercado de crdito para estudantes pobres
(Banco Mundial, 1987).

Recomendaes do BM a partir de Jomtien


A conferncia celebrada em Jomtien em 1990, que culminou na Declarao
Mundial sobre Educao para Todos (Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura, 1998), marcou a entrada do BM no desenho da
estratgia educativa global (Tomasevski, 2004). Enquanto a Unesco atravessava
profunda crise,5 o banco fortalecia o seu papel nesse campo e expandia suas polticas
ao se converter na fonte multilateral mais importante de financiamento para a
O BM afirma que possvel medir a rentabilidade da educao comparando a produtividade dos trabalhadores instrudos
com os custos sociais ou privados da educao. A rentabilidade do nvel primrio seria muito mais elevada nos pases
mais pobres. Segundo os seus clculos, as taxas de rentabilidade social da educao na Amrica Latina e no Caribe,
eram, em 1995, de 17,9% no nvel primrio, 12,8% no ensino mdio e 12,3% no ensino superior (Banco Mundial, 1996).
5
Em 1984, Estados Unidos, Reino Unido e Singapura se retiraram da Unesco, descapitalizando o organismo. Segundo
Tomasevski (2004), durante os anos 1980 a Unesco se ocupou apenas com sobreviver.
4

117

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educao. A prpria entidade afirma que, desde 1980, o volume de seus emprstimos para a educao aumentou consideravelmente e sua participao no total de
emprstimos duplicou. A maior parte dos crditos se destinou a apoiar a educao
primria e mdia do ciclo bsico, de acordo com as recomendaes da Conferncia
Mundial sobre Educao para Todos (Banco Mundial, 1996).
Tomasevski ressalta que, em Jomtien, o direito educao foi substitudo pelo
acesso educao, uma chance para aprender e pela satisfao de necessidades
de aprendizagem como um objetivo do desenvolvimento:
Os termos com significados definidos e precisos, como educao primria
ou obrigatria, foram substitudos por outros como educao bsica.
A nfase prvia sobre as obrigaes governamentais de garantir que a educao
fosse gratuita e obrigatria, pelo menos no nvel primrio, foi substituda por
expresses como responsabilidade social e cooperao []. Excluramse, das estratgias globais educativas, a simetria entre direitos individuais e as
correspondentes responsabilidades governamentais que informam o direito
educao. (Tomasevski, 2004, p. 133-134; nossa traduo)

O termo participao foi utilizado em alguns casos para se referir ao pagamento


de taxas por parte dos usurios, ou como contribuio para fundos e mo de
obra para a construo de escolas. Por outra parte, Jomtien inaugurou a expresso
parceria (partnership) como referncia s relaes entre credores e devedores, e
entre governos e ONGs, como se os seus interesses fossem idnticos ou compatveis
e como se atuassem como scios naturais.
Entre 1990 e 1995, o banco publicou uma srie de documentos que funcionaram
como guias para as reformas educativas: Educao primria (1990), Ensino superior: lies derivadas da experincia (1994) e Prioridades e estratgias para a
educao (1995).
As medidas propostas foram aplicadas, com diferentes nuances e em diversos
momentos dos anos 1990, em quase todos os pases da regio. Interessam, pela
sua influncia nesses processos, instituies que, como o Programa de Promoo
da Reforma Educativa na Amrica Latina e Caribe (Programa de Promocin de la
Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe Preal), constituem exemplos da
ao conjunta entre organismos internacionais e organizaes pblicas e privadas
dos diferentes pases.6 Os ncleos centrais das recomendaes so:
Projeto conjunto do Dilogo Interamericano, com sede em Washington, e a Corporao de Investigaes para o
Desenvolvimento (Cinde), com sede em Santiago do Chile, o Preal tem contado, desde a sua criao em 1995, com
financiamento da Usaid, do BID e do BM. Atravs do Dilogo Interamericano, recebe financiamento, entre outros,
da Fundao Ford, da Inter-American Foundation (IAF), rgo do governo dos Estados Unidos, e do International
Development Research Centre (IDRC) canadense. A Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais (Flacso/Argentina),
a Fundao Getlio Vargas, do Brasil, o Foro Educativo do Peru, a Fundao Empresarial para o Desenvolvimento
Educativo de El Salvador so algumas das instituies que tm integrado a rede. A partir dos anos 1990, muitos dos seus
membros ocuparam altos cargos nos ministrios de educao da regio.

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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

a) Vinculao da educao com o mercado de trabalho para a reduo


da pobreza
O banco sustenta que as mudanas tecnolgicas e econmicas impactaram o
mercado de trabalho, gerando mudanas de emprego mais frequentes ao longo
da vida das pessoas. A educao deve, ento, atender crescente demanda,
por parte das economias, de trabalhadores adaptveis capazes de adquirir sem
dificuldade novos conhecimentos e [] contribuir para a constante expanso
do saber (Banco Mundial, 1996, p. 2; nossa traduo). Sua estratgia para
reduzir a pobreza se concentra na promoo do uso produtivo do trabalho,
que o principal ativo dos pobres, e na prestao de servios sociais bsicos
aos necessitados (Banco Mundial, 1996, p. 2; nossa traduo). Nesse sentido,
afirma que a educao bsica entendida aqui como a primria e o primeiro
ciclo da educao mdia tem forte influncia na reduo da pobreza, dado que
aumenta a produtividade dos pobres, reduz a fecundidade e melhora a sade.
b) Financiamento
. Reorientar o gasto em favor do nvel primrio em detrimento do nvel superior
Esse nvel considerado uma prioridade, na medida em que se acredita que melhora a produtividade das pessoas, a qualidade de vida dos pobres e a formao do
capital humano, do qual, segundo o organismo, depender o desenvolvimento sustentvel dos pases. Entretanto, o banco afirma que se as transferncias
de recursos entre nveis, ou de outros setores, forem impossveis, o aumento
dos encargos para os usurios da educao primria poderia aumentar a eficcia
nas escolas, especialmente se esses fundos so utilizados naquelas em que foram
obtidos (Banco Mundial, 1987, p. 26; nossa traduo).
. Recuperar os custos pblicos da educao superior mediante cobrana de taxas
Essa estratgia melhoraria a equidade da educao se os fundos fossem direcionados aos nveis mais baixos, nos quais os grupos de menor renda esto representados. Sugere-se, na medida do possvel, estender a recomendao para
o nvel mdio. O pagamento de matrcula nesses nveis se justifica porque neles
a diferena entre rentabilidade privada e rentabilidade social da educao seria
bem maior que na educao bsica.
. Criar um mercado de emprstimos para a educao e um sistema de
bolsas seletivas
O banco reconhece que a cobrana de taxas pode levar os alunos mais pobres
a abandonarem seus estudos. Ante tais custos polticos, recomenda estabelecer ampla oferta de emprstimos e um nmero limitado de bolsas seletivas,
reordenando o excesso de demanda pelo ingresso no nvel superior em razo das vagas disponveis. No nvel mdio, tais medidas seriam menos viveis,
dado que implicariam a administrao de um grande nmero de emprstimos
119

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

relativamente pequenos. Em troca, prope um sistema de bolsas seletivas para


pobres talentosos.
. Fomentar a expanso das escolas privadas e financiadas pelas comunidades
Diante da situao fiscal dos pases pobres e das dificuldades de expanso da
oferta educativa, o banco recomenda que o setor privado absorva a demanda.
Essa recomendao se acentua no que diz respeito educao pr-escolar, que
deveria ser financiada pelo setor privado e organizaes no governamentais.
A expanso de escolas privadas melhoraria a eficincia, por meio da concorrncia,
e reduziria a demanda no setor pblico, que poderia, assim, atender melhor
aos pobres. Nas escolas pblicas, recomenda fomentar associaes de famlias
que realizem atividades para complementar os recursos pblicos (cobrana de
matrcula, contribuies voluntrias e organizao de eventos sociais).
. Atacar o uso ineficiente dos insumos
O banco responsabiliza os sistemas educativos pelo funcionamento ineficaz que
solapa as possibilidades de desen-volvimento dos pases. O problema e a soluo
se centram em termos de eficcia/ineficcia no que diz respeito ao uso dos recursos. Em Educao primria (Banco Mundial, 1992), o banco apresenta opes
de poltica educacional de baixo custo que no gerariam efeitos negativos na
aprendizagem dos estudantes: cafs da manh e merenda escolar em substituio
a almoos,7 incremento da quantidade de alunos por professor (para 40 e at 50
alunos), construo de escolas com materiais de baixo custo, turnos mltiplos em
um mesmo estabelecimento e ensino simultneo para vrias sries em uma mesma
sala. Chega a defender que no necessrio investir em outros materiais de ensino,
alm do quadro-negro, do giz e dos livros didticos, e que possvel, inclusive, oferecer aulas sob a sombra de uma rvore (Banco Mundial, 1996).
. Promover formas de financiamento baseadas na demanda
Em um documento publicado pelo banco, Patrinos e Ariasingam sustentam que
o organismo tem ensaiado mecanismos inovadores de financiamento baseado
na demanda, durante a dcada de 1990. Segundo esses autores, os sistemas de
vouchers sistemas de vales, contribuies e subsdios, por aluno, constituem
uma opo pragmtica para a introduo de reformas necessrias, levandose em considerao as necessidades locais e os recursos disponveis (1998,
p. v; nossa traduo). Seguindo as colocaes de Friedman e Friedman (1993),
os mesmos autores argumentam que a escolha mediante sistemas de vouchers
sistemas de vales gera maior competio e, portanto, incrementa a eficincia e o
rendimento escolares.
O organismo sustenta que no h relao clara entre os programas de alimentao escolar e o desempenho escolar.
Considera, por outra parte, que o caf da manh e a merenda escolar podem ser mais eficazes, em funo dos custos,
para aliviar a fome imediata e seu efeito negativo sobre a aprendizagem (Banco Mundial, 1992, p. 26).

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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

c) Governo e administrao dos sistemas educativos


. Descentralizao da administrao da educao pblica. O banco considera
que nos pases em desenvolvimento a administrao das escolas pblicas
excessivamente centralizada. Recomenda, pois, a sua reestruturao segundo os
seguintes critrios: o nvel federal deve se concentrar na melhoria da qualidade
da educao, no estabelecimento de normas, na adoo de estratgias flexveis
para a aquisio e uso dos insumos e na avaliao do rendimento escolar (Banco
Mundial, 1996); o nvel intermedirio (provncias, regies, estados, municpios)
deve administrar e financiar as instituies as escolas devem contar com uma
maior autonomia e devem incitar a participao das comunidades locais.
. Estabelecimento de sistemas de informao e avaliao
Uma ferramenta poderosa para estimular a competio entre as escolas a publicao
de informao sobre o desempenho escolar dos alunos de cada instituio e sobre
os resultados de estudos de egressos do nvel mdio para conhecer os empregos
que obtm. Recomenda-se fortalecer os sistemas de informao e instalar sistemas
de avaliao de desempenho dos estudantes por meio da criao de organismos
centralizados de exames, de sistemas de informao estatstica sobre taxas de
repetncia e abandono, custos e qualificao de docentes, e de difuso de boas
prticas como modelos a serem considerados pelas demais escolas.
. Formao e condies de trabalho dos docentes
Em sua busca por minimizar os custos da educao, o banco recomenda reduzir o
perodo de formao inicial dos docentes e incentivar a formao em servio, por
intermdio de programas de educao a distncia essa forma de treinamento
eficaz em razo dos custos (Banco Mundial, 1992, p. 24; nossa traduo) ,
e prope a utilizao de materiais instrucionais com roteiros de atividades.
As referncias sobre formao docente se fazem em termos de treinamento
em mtodos de instruo, mais do que em formao terica e prtica. O
BM recomenda promover nveis salariais competitivos, oportunidades de
progresso profissional e incentivos de desempenho. Diante das limitaes
oramentrias, a resposta franca:
Se um pas no pode separar os nveis salariais dos professores dos nveis
salariais equivalentes dos funcionrios pblicos, que so baseados nos nveis
educacionais, e se no pode fazer que se elevem os requisitos de educao
dos professores sem o correspondente aumento dos salrios, a nica opo,
talvez, seja contratar professores com pior formao, porm acessveis.
(Banco Mundial, 1992, p. 30; nossa traduo)

Complementarmente, o BM prope medidas para motivar os professores e


melhorar sua capacidade de ensino, como instruo pelo rdio, aprendizagem
programada e educao a distncia.
121

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

. Focalizao do gasto social e polticas para a equidade


Diante da restrio do gasto pblico e do crescimento da pobreza ocasionados
pelas polticas macroeconmicas recomendadas pelo FMI e pelo BM aos pases
da Amrica Latina , o banco defende a necessidade de implantar programas direcionados populao mais pobre. Prope, entre seus objetivos principais, o
financiamento de polticas que propiciem a equidade deslocando o conceito
de igualdade destinadas a populaes selecionadas. Assim, meninas, indgenas, minorias raciais ou pobres sero objeto de polticas e programas especficos
com a finalidade de manter nveis mnimos de governabilidade diante de crises e
protestos sociais e sem gerar mudanas substanciais nas condies de vida dessas populaes. Em 1989, o Instituto de Desenvolvimento Econmico organizou, junto com outras entidades, um seminrio do qual participaram executivos
dos setores sociais e dos ministrios de fazenda de diversos pases da Amrica
Latina, acadmicos e funcionrios de organismos internacionais. O relatrio
final indica que o gasto social deve ser reestruturado para aumentar a sua eficincia e beneficiar os grupos vulnerveis, e que a poltica social no deve ser
responsabilidade somente do Estado, seno que os setores pblico, empresarial,
voluntrio e informal devem atuar em conjunto.8 O Estado deve manter o papel
de regulador e de coordenador.
d) Educao superior
O banco considera que os pases em vias de desenvolvimento apresentaram
um aumento no nmero de matrculas que insustentvel do ponto de vista dos
recursos. Diante disso, recomenda:
. Fomentar o desenvolvimento de instituies privadas e uma maior diversificao do
nvel instituies no universitrias e programas de ensino a distncia de menores
custos que responderiam com maior flexibilidade s demandas do mercado.
. Diversificar as fontes de financiamento das instituies pblicas, por intermdio
da participao dos estudantes nos gastos (cobrana de matrcula e eliminao de
subsdios), de doaes de ex-alunos e da indstria privada, mediante iseno de
tributos, da ajuda externa de organismos de crdito e da promoo de atividades
que gerem entrada de recursos (cursos de curto prazo, pesquisas contratadas por
empresas e servios de consultoria).
. Estabelecer sistemas de bolsas e emprstimos para os pobres.
. Introduzir critrios de desempenho para a distribuio de recursos.
. Estabelecer mecanismos eficazes de avaliao externa e autoavaliao, sistemas
de credenciamento e avaliao de desempenho.
Segundo o documento, o setor voluntrio est formado por associaes sem fins lucrativos, financiadas por
transferncias e subsdios do setor pblico e por doaes. O setor informal est configurado pela famlia, as relaes de
parentesco, os amigos e vizinhos, que constituiriam o subsistema bsico de solidariedade humana.

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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

. Promover a vinculao com o setor produtivo, por meio da incluso de representantes do setor privado nos conselhos das instituies, programas conjuntos de
pesquisa entre indstrias e universidades, estgios de estudantes em empresas etc.

As recomendaes a partir de Dakar


No ano de 2000, o BM participou da organizao do Frum Mundial da Educao,
realizado em Dakar.9 O frum fez uma avaliao dos resultados alcanados no que
diz respeito s metas fixadas em Jomtien que no foram cumpridas e aprovou
uma nova meta de ao para 2015. Tomasevski (2004) assinala que a recorrncia dos
organismos em projetar metas para o futuro faz o campo de trabalho se afastar da
preocupao com a realizao de mudanas imediatas. Por sua parte, Torres (2001)
sustenta que a deciso de prorrogar os prazos para 2015 no se fundamentou em
nenhum clculo racional ou critrio cientfico. O frum produziu documentos que,
segundo a autora:
Tranquilizam e incluem a todos, mas no representam e nem satisfazem a
ningum em particular. assim que se constroem os conhecidos documentos e declaraes internacionais, que tratam de generalidades, voltam
eternamente aos lugares comuns, sacralizam a impreciso e a ambiguidade,
e criam a iluso de iderio compartilhado, de consenso, de compromisso
comum. (Torres, 2001, p. 4; nossa traduo)

Nos documentos finais, foi includa a referncia educao como direito humanofundamental. Entretanto, Tomasevski (2004) assinala que no foram estabelecidos oscompromissos financeiros correspondentes. Por sua vez, Torres (2001) adverte que, apesar de a Declarao de Jomtien se referir educao para todos, as polticas centradas
nos mais pobres entre os pobres restringiram, notavelmente, a concepo de todos:
A centralizao na pobreza (ou melhor, no nos pobres, seno nos mais
pobres entre os pobres, pois os pobres so maioria e seu nmero continua
crescendo no mundo), combinada com a centralizao na infncia e, dentro
dela, na menina, terminou por fazer convergir a prpria Educao para
Todos com um Programa Mundial de Educao Bsica para as Meninas Mais
Pobres. (Torres, 2001, p. 6; nossa traduo)

Ficou evidente no frum o enfrentamento entre a Unesco e o Fundo das Naes


Unidas para a Infncia (Unicef) pela hegemonia no campo da educao. Ao mesmo
tempo, o BM deixou explcito que tinha a sua prpria agenda, com grandes recursos
O frum foi organizado por diversos organismos internacionais Unesco, Fundo das Naes Unidas para a Infncia
(Unicef), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), Fundo das Naes Unidas para a Populao
(Fnuap) e Banco Mundial e por agncias bilaterais de cooperao, governos, ONGs e especialistas. Os representantes
dessas organizaes constituram o Frum Consultivo Internacional para a Educao para Todos (EPA Frum), organismo
criado em 1991 para dar prosseguimento s metas formuladas em Jomtien.

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Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

financeiros e polticos, consolidando a sua legitimidade na construo de uma


expertise em matria educacional (Torres, 2001).
Na Estratgia setorial de educao desse mesmo ano (Banco Mundial, 2000a), o
banco reiterou sua viso da educao como instrumento-chave para ajudar os pases
em luta contra a pobreza. Entretanto, embora as linhas principais da poltica no
diferissem das que vinha advogando, possvel identificar algumas modificaes,
diversificaes e mudanas de nfases baseadas nas lies aprendidas. O banco
afirma ter registrado os
[...] erros fundamentais cometidos: no conceder suficiente importncia
para a qualidade do ensino e os resultados da aprendizagem; propor projetos
muito complexos que tm exigncias pouco realistas para a capacidade
institucional dos clientes; centrar-se em aspectos demasiadamente restritos,
como fixar-se em um nico subsetor de forma isolada do resto do sistema
educativo ou ampliar a infraestrutura fsica sem ocupar-se corretamente
das atividades e polticas que determinam os resultados da aprendizagem.
(Banco Mundial, 2000a, p. xii; nossa traduo)

Apesar desse reconhecimento, o organismo se esquiva de todo tipo de responsabilidade em relao s consequncias de suas recomendaes prvias,
afirmando que sua funo apoiar os pases, e que a responsabilidade dos governos:
O xito definitivo dessa estratgia dever ser julgado pas por pas. [] O
trabalho do banco pode influenciar de forma significativa as respostas a
essas questes. Entretanto, aqueles que desempenharo o papel decisivo
como participantes e encarregados de adotar decises sero os principais
interessados em questes de educao e os funcionrios dos governos dos
pases clientes. O progresso na esfera da educao est em suas mos e
depende, em grande parte, das tradies e da cultura locais. (Banco Mundial,
2000a, p. xii; nossa traduo)

Enfatiza que a sua misso ajudar os seus clientes a definir as medidas estratgicas que eles mesmos devem empreender visando s metas que foram fixadas,
adaptando as experincias exitosas s necessidades e circunstncias locais.10
Entretanto, o BM continua fundamentando suas recomendaes na premissa de que
existem experincias exitosas e boas prticas que deveriam ser reproduzidas
em diferentes contextos. Nega-se, assim, qualquer possibilidade de identificar os
problemas educacionais de cada pas e, com base nisso, elaborar propostas que
possam super-los. O banco prev influir nas polticas nacionais por meio de cursos
10
Em 2000 a Comisso Meltzer, criada pelo Congresso dos Estados Unidos para avaliar as instituies financeiras
internacionais, assinalou que o Banco [Mundial] afirma que concentra seus emprstimos nos pases pobres que no
tm acesso ao mercado de capitais. Mas 70% dos recursos foram para 11 pases que gozam de um fcil acesso ao
mercado de capitais (apud Toussaint, 2006, p. 233). Cabe tambm recordar a Iniciativa para a Reviso Participativa do
Ajuste Estrutural (Sapri) para a avaliao conjunta por parte do BM, a sociedade civil e os governos, dos programas de
ajuste que elaborou um relatrio tornado pblico em 2002. O ento presidente do Banco, Wolfensohn, se desculpou pela
atuao do organismo e se comprometeu a introduzir mudanas. Segundo Toussaint, essa promessa nunca foi cumprida.

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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

de formao para os responsveis pela formulao de polticas e para os membros


dos organismos internacionais acerca do que produz bons resultados e do que
no produz e sobre como aplicar as reformas educativas de forma politicamente
sustentvel (Banco Mundial, 2000a, p. x; nossa traduo). Uma e outra vez, o
banco recomendar opes de poltica provadas e comprovadas, baseadas em
evidncias, para aqueles que tomam as decises.11
A partir de suas revises sobre as diferentes polticas implantadas nos pases, o banco
d, nesse perodo, algumas nfases e nuances em relao s recomendaes prvias.
a) Necessidade de desenvolver novas competncias para um
capitalismo flexvel
No incio do novo sculo, e dadas as inovaes tecnolgicas, a mundializao,
a expanso da democracia, a emergncia de novas economias de mercado e as
transformaes das funes dos setores pblico e privado, o BM sustenta que a
educao mais importante do que nunca. Nesse contexto, os pases necessitam
que sua populao esteja mais bem educada e capacitada, e as pessoas necessitam
de mais conhecimentos e mais informao para competir e progredir (2000a,
p. vii; nossa traduo). A educao permite criar economias mais produtivas,
sociedades mais coesas, uma participao mais eficaz no que se refere aos
assuntos coletivos e, por fim, uma populao mais saudvel e mais feliz (2000a,
p. ix; nossa traduo). Afirma que os sistemas de mercado recompensam a
capacidade empreendedora, a disposio para assumir riscos e a agilidade:
O capital mundial, que pode se deslocar, de um dia para o outro, de um
lugar a outro do globo, est buscando constantemente oportunidades mais
favorveis, incluindo uma fora de trabalho bem capacitada, produtiva e
com um custo atrativo, em um ambiente empresarial favorvel ao mercado e
politicamente estvel. (2000a, p. 1; nossa traduo)

Nesse sentido, recomenda a utilizao de novas tecnologias e modalidades de


educao a distncia para reduzir custos e aumentar o nvel de acesso.
b) Proposta de um enfoque holstico e reviso da recomendao de investir
prioritariamente em educao primria
Depois de quase duas dcadas durante as quais o banco sustentou, enfaticamente,
que os pases em vias de desenvolvimento deveriam priorizar o investimento
no nvel primrio, dada a sua suposta maior rentabilidade, a partir do ano 2000 a
entidade sugere que os pases alcanam maior progresso quando contam com um
11
Considera-se em uma posio de vantagem comparativa pelas experincias que foi desenvolvendo em educao.
Entretanto, reconhece que as prioridades dos pases podem ser contrrias s suas e, por isso, afirma que no mais
apresentar ao seu pessoal instrues prescritivas sobre o que se deve fazer em todos os pases, seno que requerer
que se trabalhe com os clientes de cada pas, a fim de ajud-los a definir e empreender as medidas estratgicas que
devero ser aplicadas (Banco Mundial, 2000a).

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Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

enfoque holstico que considere o investimento em todos os nveis do sistema, de


forma integral (Banco Mundial, 2000b).
Ao final da dcada de 1990, o banco e a Unesco convocaram um grupo de especialistas com o propsito de explorar o futuro da educao superior em um mundo
em desenvolvimento. O Grupo Especial sobre Educao Superior e Sociedade
(Grupo Especial sobre Educacin Superior y Sociedad Geess) faz recomendaes contrrias s que o banco havia difundido nas dcadas anteriores: se no
se oferece mais educao superior, e cada vez de melhor qualidade, aos pases
em desenvolvimento, cada vez ser mais e mais difcil que eles se beneficiem da
economia mundial baseada no conhecimento (Grupo Especial sobre Educacin
Superior y Sociedad, 2000, p. 11; nossa traduo). O grupo sustenta que a prioridade outorgada educao primria e o consequente descuido da educao
mdia e superior tem levado essa ltima a uma situao extremamente perigosa na maioria dos pases em desenvolvimento e que se eles no melhorarem
consideravelmente o capital humano, ficaro, inevitavelmente, na retaguarda e
sofrero uma inadequao e um isolamento econmico e intelectual, o que se traduzir na persistncia, e inclusive no aumento, da pobreza (2000, p. 20; nossa
traduo). A afirmao referendada em um documento posterior (Banco Mundial, 2003), no qual se explicita que a educao terciria de vital importncia
para todos os pases para alm dos seus nveis de renda porque constituiria
um fator de crescimento econmico e desenvolvimento, de promoo de coeso
social e empoderamento, assim como de fortalecimento das instituies e das
estruturas de governo favorveis.
c) O foco na incluso e no empoderamento dos jovens
Nos diferentes documentos da dcada, o banco mostrou interesse em dar resposta
situao dos jovens, aos quais identifica tanto como um fator social de risco
para a estabilidade e a governabilidade dos pases pobres quanto como agentes
positivos de mudanas econmicas e sociais em um contexto de desenvolvimento
de novas tecnologias de informao e de comunicao.
Um documento que se refere ao problema dos jovens no Leste Europeu, Europa
Central, sia Central e Amrica Latina e Caribe (La Cava, Clert e Lytle, 2004)
sugere que o empoderamento e a incluso dos jovens constituem uma estratgia
preventiva, chave para o futuro dos pases clientes do organismo. Assinala que
a populao de 14 a 25 anos representa uma alta porcentagem nas regies
mencionadas e que, na Amrica Latina e no Caribe, esse estrato se encontra no
seu mximo patamar histrico. Afirmam que uma alta porcentagem de jovens
no conta com educao nem emprego e apresenta altas taxas de evaso escolar,
que impedem o trmino da educao secundria. Essa situao gera, segundo os
autores, alto risco para os prprios jovens e para a sociedade em seu conjunto,
risco evidenciado nos ndices de suicdio, doenas sexualmente transmissveis,
consumo de drogas, atividades ilegais, violncia e crimes. Adverte, ainda, que
126

O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

os pases que no oferecem oportunidades para os jovens se tornam muito


mais vulnerveis desordem social, podendo gerar, inclusive, o surgimento de
aes terroristas e racistas. O documento prope a implantao de polticas
preventivas, curativas e de empoderamento12 para os jovens, por meio de
programas multissetoriais.
d) A educao secundria na agenda
Em consequncia da reviso da prioridade concedida ao nvel primrio, e de sua
crescente preocupao com os jovens, o banco publica em 2005 seu primeiro
relatrio de poltica sobre a educao secundria. Sustenta que em um mundo de
mudanas aceleradas, o peso da necessidade de ampliar o alcance da educao
secundria nos pases em desenvolvimento indiscutvel (Banco Mundial,
2007, p. xiii; nossa traduo). Sugere que a globalizao, o desenvolvimento de
novas competncias, a crescente importncia do conhecimento como fora
motriz do desenvolvimento econmico, as sociedades abertas e a necessidade
de contar com cidados ativos confrontam os pases em desenvolvimento com
a necessidade de ampliar a educao secundria, vista como pedra angular do
processo de transformao da educao. Reconhece que nas ltimas dcadas foi
dada pouca ateno educao secundria, considerando-a prioritria somente
para os pases de renda mdia ou para aqueles que conseguiram alcanar a
universalizao do nvel primrio.
Considera que hora de passar do elitismo incluso, na qual todos tm a
mesma oportunidade de caminhar desde a educao primria at uma nova esfera de aprendizagem secundria, tornando possvel o chamado da universidade e do mercado de trabalho (Banco Mundial, 2007, p. xiii; nossa traduo).13
Passa a vincular a educao secundria ao exerccio da cidadania, construo
da tolerncia e formao e conservao de sociedades abertas e coesas,
reduzindo a possibilidade de que os jovens se envolvam em atividades de risco
ou antissociais (Banco Mundial, 2007, p. xiv) e incluindo-os como membros
ativos da sociedade.
Entretanto, apesar de ressaltar o carter nodal do ensino secundrio, o organismo mantm as mesmas premissas das dcadas anteriores no que diz respeito ao
financiamento: os governos deveriam financiar a fase obrigatria (o primeiro ciclo) e as famlias e comunidades locais deveriam desempenhar um papel ativo
na fase no obrigatria. Sugere que, como muitos pases tero graves problemas
para enfrentar a carga financeira que a extenso do acesso educao secundria
12
Essas ltimas buscariam o desenvolvimento das capacidades dos jovens, fomentando a participao nos processos
de tomada de decises.
13
O banco afirma que existe uma troca de par na estrutura geral dos sistemas educativos. Enquanto a educao
secundria se vinculou, em seu surgimento, educao superior, a partir da segunda metade do sculo XX passou a
se vincular, cada vez mais, educao primria. Isso se evidencia no currculo menos especializado, na origem dos
estudantes, nas prticas pedaggicas e numa formao de docentes mais parecida com a do nvel primrio. Tudo isso
acabou significando uma mudana importante no enfoque da educao secundria, que passa a ser vista como extenso
e melhoramento da educao primria e bsica, mais do que como preparao de uma elite para o acesso educao
superior (Banco Mundial, 2007).

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e a melhoria de sua qualidade implicam, eles precisaro pr em prtica alianas entre o setor pblico e o privado, e criar mecanismos de financiamento da demanda.
e) A qualidade como questo-chave e o foco nas aprendizagens
O banco afirma que podemos perceber avanos significativos no acesso educao, tanto em nvel mundial quanto nos pases da Amrica Latina. Parece descobrir que melhorar as instalaes escolares e o acesso dos estudantes no implica,
necessariamente, avanos na aprendizagem. Em consequncia, desde o ano 2000
e de forma crescente ao longo da dcada, a melhoria da qualidade da educao e
o sucesso de aprendizagens efetivas ocuparam um lugar prioritrio no discurso
direcionado ao setor. Isso se acentua na Estratgia 2020. Nela, o banco destaca
que uma grande quantidade de crianas e jovens de pases em vias de desenvolvimento finaliza sua escolaridade sem ter adquirido os conhecimentos necessrios e responsabiliza os sistemas educativos pelos altos nveis de desemprego entre
os jovens, na medida em que no lhes oferece as capacidades adequadas para o
mercado de trabalho (Banco Mundial, 2011).
A Estratgia de Educao 2020 prope como meta principal alcanar a Aprendizagem para Todos, mas utiliza uma definio to ampla de sistema educativo que
acaba diluindo a responsabilidade do Estado e das instituies escolares.
f) Estabelecimento de sistemas de avaliao de resultados
Apesar de o banco j ter apresentado essa proposta na dcada anterior, os
documentos publicados a partir de 2000 enfatizam o incentivo aos pases em
desenvolvimento a fim de que definam os nveis de aprendizagem esperados
para cada etapa do sistema, elaborem bons sistemas nacionais de avaliao e
participem nas avaliaes internacionais sobre o rendimento educativo (Banco
Mundial, 2000a). Considera fundamental contar com estatsticas que incluam
indicadores relativos aos resultados de aprendizagem dos estudantes. Nesse
marco, reivindica o apoio tcnico e financeiro do Instituto de Estatstica da
Unesco, criado em 1999.
g) nfase em um enfoque colaborativo
O banco sustenta que os governos so os principais provedores da educao bsica, mas assinala que necessitam de colaboradores. Para alcanar os objetivos
em educao, considera indispensvel a confluncia entre as aes de governos,
organizaes no governamentais, organismos bilaterais e multilaterais, estudantes e famlias, comunidades e grupos locais, grupos de professores, fundaes e empresas privadas.
O organismo continua sugerindo a necessidade de fomentar investimentos privados na educao. Para isso, prev criar uma rede de intercmbio de informaes sobre as oportunidades de investimento em educao nos pases clientes. O
Grupo Banco Mundial tem identificado a crescente importncia do setor privado
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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

na educao criando um departamento de sade e educao na Corporao Financeira Internacional. Desde 2001, momento em que a entidade comeou a se
centrar na educao, j investiu US$ 500 milhes em 46 projetos de educao
privada (Banco Mundial, 2011).
h) A busca por docentes eficazes
O BM indica desarticulaes entre as competncias e as habilidades exigidas
dos estudantes na sociedade do conhecimento (Banco Mundial, 2007, p. xxiv)
e os conhecimentos dos professores. Da mesma forma que na etapa anterior, assegura que foi demonstrado que a formao com foco na escola e o apoio de
instrutores aos professores principiantes so mais eficazes e mais baratos que
a formao inicial tradicional, em relao s competncias docentes fundamentais (Banco Mundial, 2007, p. xxv; nossa traduo). Assim, insiste nas decises
baseadas em demonstraes sem maiores fundamentos terico-pedaggicos e
administradas por anlises de custo.
Reitera, tambm, a necessidade de criar incentivos para atrair, reter e motivar
os professores altamente qualificados. Parte de uma caracterizao negativa da
maior parte dos docentes da Amrica Latina: segundo o banco, a maioria no se
responsabiliza pelo seu desempenho em aula nem pelo avano da aprendizagem
dos alunos. Critica a escala salarial baseada na antiguidade e no no desempenho
e o fato de os docentes no poderem ser demitidos. Sugere, ento, a necessidade
de estabelecer mecanismos de prestao de contas sobre as prticas e conhecimentos dos docentes e maiores nveis de autonomia institucional a fim de que as
direes possam gratificar e punir os docentes segundo o seu desempenho. Defende a necessidade de contar com professores eficazes, definidos como aqueles
que conseguem que seus alunos adquiram os conhecimentos esperados (Vegas
e Umansky, 2005). No obstante, reconhece que as provas para os estudantes
constituem uma ferramenta imperfeita para medir a aprendizagem e a qualidade
do ensino:
Dada a ausncia de uma melhor compreenso dos fatores que caracterizam
um bom professor e dada a insuficincia de dados sistemticos e comparveis,
no que diz respeito aprendizagem dos alunos, as avaliaes nacionais
constituem a nossa melhor opo para lanar luz sobre a qualidade do ensino
e da aprendizagem. (Vegas e Umansky, 2005, p. 11; nossa traduo)

i) Investimento no desenvolvimento da criana na primeira infncia


Nos ltimos anos, o BM tem defendido a necessidade de desenvolver programas
para a primeira infncia. No caso da Amrica Latina e do Caribe, o organismo assinala que os programas existentes beneficiam baixa porcentagem da populaoalvo e apresentam problemas de coordenao. Em razo disso, em 2010, o BM,
junto com a Fundao Alas, ps em marcha o projeto Iniciativa para a Primeira
129

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Infncia: um Investimento para a Vida. Previa-se um investimento de US$ 300


milhes para melhorar e ampliar os programas desse tipo na Amrica Latina.
j) Apoio a programas de transferncias de fundos condicionados
H mais de dez anos o BM vem financiando parte dos programas desenvolvidos
em diversos pases da Amrica Latina que contemplam um subsdio familiar
condicionado a que as crianas frequentem a escola e realizem exames mdicos
peridicos. Segundo o BM (2010a), 17 pases da regio desenvolviam programas
desse tipo em 2010, alcanando um total de 93 milhes de pessoas. Para Verger
e Bonal:
O impacto sobre o acesso escola normalmente positivo (devido
condicionalidade), mas a transferncia [de renda] tem um efeito menos
evidente nos processos de aprendizagem e nos resultados educativos.
A qualidade educativa das escolas frequentadas pelos beneficirios do
programa e as condies de vida das crianas pobres so fatores decisivos
que, muitas vezes, impedem os efeitos esperados da transferncia sobre a
aprendizagem. (Verger e Bonal, 2011, p. 925; nossa traduo)

Emprstimos e reformas na educao latino-americana


Os primeiros emprstimos do BM para pases latino-americanos foram
concedidos no final da dcada de 1940. Os primeiros emprstimos para a educao
foram aprovados em meados dos anos 1960. Assim, entre 1965 e 1969, Chile,
Colmbia, Equador, Nicargua, Guatemala, Jamaica, El Salvador e Guiana obtiveram
financiamento para projetos em educao.
Essas operaes aumentaram paulatinamente na regio entre 1965 e 1980
(tabelas 1 e 2). Apesar de na dcada de 1980 o nmero de emprstimos para o setor
e as porcentagens sobre o total no terem sofrido variaes significativas, o seu
aumento se explicaria, entre outros fatores, pelas concesses a pases como Argentina
e Mxico, que assinaram seus primeiros emprstimos para a educao em 1980 e
1981, respectivamente.

130

O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

Tabela 1. Nmero e volume de emprstimos do BM para a educao nos pases da Amrica


Latina e Caribe (1965-2012).*
Anos
1965-1970
1971-1980
1981-1990
1991-2000
2001-2010
2011-2012

n de emprstimos
13
29
39
121
153
32

em milhes de U$S
74,30
428,40
1.732,60
10.753,05
17.113,24
4.834,19

* Inclui emprstimos ativos e fechados destinados integralmente educao e outros com algum componente para o
setor.
Fonte: World Bank, 2014.

Tabela 2. Mdia anual de investimentos totais e em educao em projetos aprovados pelo BM


na Amrica Latina e Caribe, por perodo, em milhes de dlares.*

1971/1975 1976/1980

Educao
Total
% educao

32,4
896,8
3,6

42,44
2080,1
2,0

1981/1985 1986/1990 1992/1997

103,7
3264,9
3,2

64,64
5398,8
1,2

588,5
5272,9
11,2

1998/2000

2001/2005

2006/2010

558,7
5946,6
9,4

554,66
5194,38
10,7

733,74
8612,3
8,5

* No foi possvel reconstruir a dcada de 1990 por quinqunios.


Fonte: Relatrios anuais do Banco Mundial (1980c, 1990, 2000c, 2006c, 2010a e 2012).

Podemos observar uma mudana significativa na dcada de 1990: entre 1991


e 2000 o nmero de emprstimos sobe para 121 e a mdia anual de investimento
fica em torno de U$S 570 milhes, aproximadamente 10% dos emprstimos para a
regio. Esse incremento se d no contexto do que poderamos chamar de consenso
pela reforma educativa, articulado, na Amrica Latina, com o Consenso de
Washington (1989).
Com efeito, junto com a adoo de polticas de liberalizao econmica, disciplina
fiscal, estabilizao monetria e privatizaes, o BM sustentou a necessidade de
reformulao dos sistemas educativos para que contribussem com a transformao
produtiva com equidade (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
e Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura, 1992) e
dessem resposta aos novos desafios derivados da globalizao.
Em seu relatrio anual de 1990, o banco expressa com satisfao:
Nos pases da Amrica Latina se reconhece amplamente o valor da
disciplina fiscal []. Agora se admite que os grandes dficits do setor
pblico impuseram um custo muito alto e que, para que os dficits sejam
sustentveis, sua magnitude deve refletir uma combinao coerente de

131

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

poltica fiscal, monetria e relativa dvida; que a qualidade do ajuste fiscal


faz uma diferena; e que a eficincia e a equidade devem ser consideraes
importantes quando se estipulam os fundos pblicos e se arrecadam recursos
do setor privado [...]. (Banco Mundial, 1990, p. 124; nossa traduo)

O banco elogia os programas de estabilizao e as polticas fiscais prudentes


empreendidas pelos governos de Argentina, Brasil e Uruguai, que reconhecem os
perigos inerentes aos dficits vultosos e permanentes do setor pblico (Banco
Mundial, 1990, p. 124; nossa traduo).
A reforma do Estado constitui uma das principais recomendaes do banco.
Desde os anos 1970, no caso das ditaduras militares do Chile e Argentina, e a partir
dos anos 1980, no resto dos pases, responsabiliza-se o Estado pelos altos nveis de
inflao e endividamento, devido aos custos excessivos das polticas sociais. Por
consequncia, prope-se que o Estado se limite a garantir o direito de propriedade e a
segurana interna e externa, e que proporcione educao bsica, servios mnimos
de proteo social e alguns investimentos em infraestrutura (Arajo, 2006).
Nesse contexto, desde os anos 1980, e com maior fora a partir da conferncia
de Jomtien em 1990, a Amrica Latina como um grande laboratrio de reformas
educacionais nas quais o BM junto com outros organismos como a Cepal, a Unesco
e o BID desempenha papel-chave. Estimuladas externamente e com o apoio de
tecnoburocratas locais, autodenominados analistas simblicos, as reformas
educativas ignoraram os diferentes pontos de partida, os problemas especficos dos
diversos sistemas e a discusso em torno das prioridades de cada pas, implantando
um diagnstico uniformizador e um consenso homogeneizante no que diz respeito
s solues.
Ainda que o investimento tenha decrescido entre 1999 e 2000, a partir de 2001
volta aos valores mdios da dcada de 1990 e aumenta no segundo quinqunio. Entre
2001 e 2012 supera os nmeros da dcada anterior, com um total de 185 emprstimos
para o setor. Isso mostra que a educao continua sendo considerada um setor
estratgico para o BM. Em 2009 e 2010, o banco destinou os mximos histricos
para educao em nvel global US$ 3.444.800.000,00 e US$ 4.944.500.000,00,
respectivamente. Em 2010, os pases da regio obtiveram US$ 1.351.000.000,00,
posicionando-se como a segunda regio em recepo de financiamento para a educao, atrs da sia meridional.
Tendo em conta os dados anteriores, propomo-nos a identificar, a seguir,
polticas educacionais levadas adiante em dois pases latino-americanos, nos quais a
influncia do banco notria: Mxico e Argentina. As particularidades e a histria de
cada um deles fornecem elementos substantivos para esta reflexo.

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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

Mxico
O Mxico tem uma precoce e intensa histria com o BM. Desde 1949, obteve
308 emprstimos, e o segundo pas da regio depois do Brasil em quantidade
de projetos financiados por essa instituio.14 Os primeiros emprstimos para a
educao foram aprovados entre 1981 e 1987, no contexto da crise da dvida, e se
destinaram melhoria da formao profissional.15 Dois deles pretendiam apoiar o
Colgio Nacional de Educao Profissional Tcnica (Colegio Nacional de Educacin
Profesional Tcnica Conalep) para o fortalecimento e a finalizao de um programa
que buscava a melhoria da qualidade, relevncia e eficincia da formao tcnica.
Pretendia-se a incorporao anual de 20 mil trabalhadores qualificados como fora de
trabalho e a atualizao de docentes e tcnicos. O terceiro projeto, a cargo da Secretaria
de Trabalho e Previso Social, buscava aumentar a produtividade do trabalho, reduzir
os entraves ao crescimento e ampliar as oportunidades de capacitao, reduzindo o
custo econmico do ajuste para grupos sociais vulnerveis.
Essa linha de emprstimos continuou na dcada seguinte16 e atendeu, explicitamente, necessidade de contar com a melhoria da qualificao da fora de trabalho,
em virtude da assinatura do Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (North
American Free Trade Agreement Nafta) pelos Estados Unidos e Canad, em 1992,
durante o governo de Salinas de Gortari. O tratado criou uma rea de livre comrcio entre pases com condies de base e com polticas econmicas internas muito
desiguais. Como adverte Rodrguez Guerra, o incio dos processos de liberalizao
econmica significou para a maior parte dos pases subdesenvolvidos a abertura
total de suas economias para o capital estrangeiro, a eliminao de qualquer tipo de
proteo aos seus setores econmicos e a cesso, de fato, de seus mercados s grandes transnacionais (2013, p. 128; nossa traduo).
Nos documentos que fundamentam os emprstimos, o banco expressa seu interesse pelo crescimento econmico do Mxico e o vincula necessidade de expanso e
de melhoria da qualidade e eficincia da educao inicial e bsica e modernizao
da formao profissional. O governo mexicano se apropria dessa concepo, que
vincula a abertura da economia reforma do sistema educativo em um contexto
de globalizao neoliberal.17 dessa forma que o Mxico leva adiante uma reforma
Inclui emprstimos propostos, ativos, concludos e abandonados. Ver Banco Mundial, 2014.
Technical Training Project (1981-1985), Technical Training Project II (1985-1991) e Manpower Training Project (19871993).
16
Technical Training Project III (1991-1998), Labor Market and Productivity Enhancement Project (1992-1998) e Technical
Education and Training Modernization Project (1994-2003).
17
Assim enunciava a avaliao final de um dos emprstimos: No contexto de uma economia com forte tendncia
globalizao, pases como o nosso se deparam com o desafio de reestruturar muitas das suas polticas tradicionais [].
Ditas polticas teriam que se orientar para iniciativas de estabilizao e transformao estrutural da economia mexicana
[] com polticas de liberao comercial. Diante desse requerimento, o governo do Mxico tambm considerou como
parte essencial desse processo elevar o nvel educativo da populao economicamente ativa, por meio da capacitao, e
incluir um modelo educativo de acordo com os requerimentos dessa nova fase para as novas geraes que se incluiriam
no mercado de trabalho (Implementation Completion and Results Report. Mexico Third Technical Training Project/
Tercer Proyecto de Capacitacin Tcnica CONALEP III BIRF. Informe de finalizacin de proyecto. Resumen de la visin
del Gobierno de Mxico. Junho, 1999; nossa traduo).
14
15

133

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

educacional profunda, a partir da aprovao, em 1992, do Acordo Nacional para


a Modernizao da Educao Bsica e da sano, no ano seguinte, da Lei Geral de
Educao. Por meio desses dois instrumentos se inicia um processo de descentralizao pelo qual so transferidos os servios educacionais oferecidos pela Secretaria de
Educao Pblica aos estados. Da mesma forma que em outros pases, o governo federal concentrou as atribuies normativas, avaliadoras e compensatrias, enquanto
os governos estaduais ficaram responsveis pela proviso da educao inicial, primria e secundria, e pela formao de professores (Krawczyk e Vieira, 2008).
O BM financiou projetos para apoiar o processo de transferncia das responsabilidades aos estados e a ateno focalizada na populao mais pobre.18 A aplicao
de programas sociais e educativos focalizados foi a estratgia do governo mexicano
e do banco para aliviar a pobreza e melhorar a equidade na destinao dos recursos, concentrando-se nos estados mais pobres do pas.
Enquanto se organizavam polticas econmicas que aumentaram a concentrao
da riqueza, a pobreza e a desigualdade, os programas buscaram manter nveis
mnimos de governabilidade, diante dos protestos sociais. No por acaso que em
1994, ano do levante do Exrcito Zapatista de Libertao Nacional em Chiapas e de
uma profunda crise econmica, foi aprovado um conjunto de projetos destinados aos
estados com maior porcentagem de populao indgena e pobre. O banco concedeu
emprstimos que faziam parte da mesma estratgia para sade, fornecimento de
gua, habitao, instalaes sanitrias e formao tcnica.19
Entre 1991 e 1994 foram aprovados trs emprstimos para programas focalizados que propunham a melhoria da qualidade e equidade da educao e o fortalecimento dos governos estaduais: o Programa para o Desenvolvimento da Educao
Inicial (Programa para el Desarrollo de la Educacin Inicial Prodei), o Programa
para Reduzir o Atraso Educativo (Programa para Abatir el Rezago Educativo Pare)
e o Programa para Reduzir o Atraso na Educao Bsica (Programa para Abatir el
Rezago Educativo en Educacin Bsica Pareb). O Prodei se concentrou, majoritariamente, na formao de recursos humanos e em aes com famlias, educadores
comunitrios e organizaes locais. Foram financiados materiais audiovisuais e
textos instrutivos, alm de se ter buscado o fortalecimento institucional nos mbitos
federal e estadual. Coerentemente com as recomendaes gerais do banco para o nvel inicial, o projeto enfatizou o fortalecimento das famlias e das organizaes no
governamentais, em detrimento da expanso da oferta pblica.
18
O projeto Decentralization and Regional Development Project (1991-1995) financiou o desenvolvimento do Programa
Nacional de Solidariedade (Pronasol) nos estados de Chiapas, Guerrero, Hidalgo e Oaxaca. O programa foi lanado em
1988 pelo governo de Salinas e se propunha encarar o problema da pobreza mediante a ao conjunta dos governos
federal, estaduais e locais. O projeto Decentralization and Regional Development Project II (1994-2000) buscou aumentar
o acesso da populao rural e indgena aos servios sociais bsicos e s atividades produtivas. Os estados compreendidos
foram Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Michoacn, Hidalgo, Veracruz e Zacatecas. Com esses projetos financiou-se o
programa Escola Digna, para a construo e o equipamento de escolas.
19
O governo mexicano implantou, alm disso, outros programas, como o Programa de Educao, Sade e Alimentao
(Progresa), em 1997, ou o Programa Integral para Reduzir o Atraso Educativo (Programa Integral para Abatir el Retrazo
Educativo Piare), financiado pelo BID.

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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

No que diz respeito ao nvel primrio, o Pare e o Pareb financiaram o fornecimento


de materiais para as escolas, a construo e a reforma de estabelecimentos, e a atualizao da formao de professores. Estabeleceram tambm incentivos para os docentes
e reforaram a superviso e os sistemas de informao, monitoramento e avaliao.20
O Pareb incluiu um componente para a melhoria da gesto. Durante sua implantao,
o projeto foi reestruturado com o fim de incorporar objetivos relacionados ao fomento
da corresponsabilidade dos pais e membros da comunidade pela educao, por meio
do Programa de Apoio Gesto Escolar (AGE). O AGE apontou para a criao de conselhos escolares, associaes de pais e associaes civis que atendessem as escolas em
tarefas de manuteno dos prdios, monitoramento do pagamento de incentivos por
desempenho para os professores e fornecimento de materiais complementares.
Diante da crise de 1994, o BM e o BID aprovaram, em 1995, o Programa de Servios Sociais Essenciais (Prosse), instrumento de transferncia monetria rpida
para aliviar a crise fiscal do pas, amortizar seus efeitos na populao mais pobre, recuperar o crescimento e fortalecer o desenvolvimento do capital humano.
O emprstimo foi destinado principalmente para a educao primria, a formao profissional, a sade e os programas de nutrio.21 O componente para a educao bsica pretendia melhorar a equidade de acesso aos nveis inicial, primrio
e secundrio bsico, e incrementar a qualidade da educao por meio da proviso
de textos e materiais didticos para estudantes e professores. O BID financiou programas em zonas rurais e a construo de espaos escolares, por meio do Comit
Administrativo do Programa Federal de Construo de Escolas. J o BM financiou
a produo de textos escolares, por intermdio da Comisso Nacional dos Livros
de Texto Gratuitos.22
A linha de emprstimos para programas focalizados continuou nos governos
seguintes. Durante a presidncia de Ernesto Zedillo, foi aprovada, em 1998, a primeira
fase do Programa para Reduzir o Atraso na Educao Inicial e Bsica (Programa
para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica Pareib) e, em 2002
e 2004, durante a presidncia de Vicente Fox, as fases II e III. Essa linha financiou
o programa de educao a distncia Telesecundaria, fornecimento de materiais e
equipamento, instncias de formao para os professores, diretores e supervisores,
apoio s associaes de pais e conselhos escolares, e construo ou reforma da
infraestrutura escolar. Incluiu tambm o desenvolvimento de projetos escolares para
a melhoria da gesto escolar, o estmulo participao dos pais e das organizaes
20
O primeiro incluiu os estados de Oaxaca, Guerrero, Chiapas e Hidalgo; o segundo, Campeche, Durango, Guanajuato,
Jalisco, Michoacn, Puebla, San Luis Potos, Tabasco, Veracruz e Yucatn. As escolas de cada estado foram selecionadas
segundo os ndices de pobreza, indicadores educacionais e porcentagem de populao indgena.
21
Durante o desenvolvimento do projeto, a Secretaria de Sade levou adiante uma reforma do sistema de sade,
mediante a qual se transferiu para os estados a responsabilidade pela construo e manuteno dos hospitais e centros
de sade.
22
O relatrio final do banco apontou problemas de atraso nos tempos de repasse de recursos em um tipo de emprstimo
que procurava configurar-se como resposta rpida de emergncia diante da crise. Chegou a ser declarado pelo
organismo como projeto problema em 1996. O principal subcomponente com dificuldades est relacionado com
os textos escolares. O banco considerou inaceitveis os procedimentos de aquisio. Finalmente, por meio de uma
reestruturao do emprstimo, o subcomponente foi substitudo por aes de infraestrutura.

135

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locais e o fortalecimento da gesto do sistema educativo em nvel federal e estadual.


Alm disso, buscou consolidar o sistema nacional de avaliao iniciado em 1994 e
criou um fundo especial para o fomento da inovao.
Durante o governo de Felipe Caldern foi aprovado, em 2010, o emprstimo
Educao Compensatria. Nesse caso, o programa tentou responder s consequncias da crise financeira mundial de 2008-2009 no pas e aos cortes oramentrios
que causaram impacto na Secretaria de Educao Pblica e no Conselho Nacional
de Fomento Educativo (Consejo Nacional de Fomento Educativo Conafe). A continuidade desse tipo de programas confirma a permanncia do problema que eles
pretendiam resolver e sua ineficcia como instrumento de superao. O prprio
relatrio do BM reconhece a existncia de dois mundos no Mxico com enormes
desigualdades no acesso e na qualidade dos servios bsicos. O projeto inclui um
componente para o desenvolvimento da educao da primeira infncia (principalmente, atividades de formao para pais e educadores) e aes em educao bsica,
similares aos projetos anteriores.
Nos ltimos anos, o BM afirmou que, apesar de o Mxico ter expandido as taxas
de escolaridade em educao bsica, persistem importantes problemas relacionados
com a qualidade e a relevncia das aprendizagens. O problema percebido tambm
pelo governo, que, em 2007, lana o Programa Setorial de Educao 2007-2010 e
promove a Aliana para a Qualidade da Educao com o consentimento do Sindicato
Nacional de Trabalhadores da Educao. Dois anos antes, o banco tinha concedido um emprstimo para financiar o Programa Escolas de Qualidade (PEC), que,
desde 2001, se desenvolvia como projeto-piloto para fortalecer a participao da
comunidade na gesto escolar, promover a autonomia e a prestao de contas.
Por meio dos Conselhos Escolares de Participao Social, fomentou-se a criao de
Planos Estratgicos de Transformao Escolar e um Programa Anual de Trabalho.
O emprstimo do BM financiou um subsdio especfico para as escolas participantes,
alm da gesto do sistema de informao do programa.23 Em 2010, o organismo
aprovou a segunda fase do emprstimo, estando prevista uma terceira.
Em 2010 e 2012, o organismo financiou a Reforma Integral da Educao Mdia
Superior, iniciada em 2009, mediante os emprstimos Polticas de Desenvolvimento
da Educao Mdia Superior I e II. Da mesma forma que os emprstimos que
financiaram programas de educao profissional na dcada de 1980, sugere-se que a
formao de uma fora de trabalho qualificada, flexvel e disposta a aprender a chave
que possibilitar o crescimento e a superao das consequncias da crise econmica
mundial de 2008-2009 no pas. Entretanto, dessa vez, a estratgia escolhida foi a
melhoria da educao secundria, indicando-se a necessidade de aumentar a sua
eficincia e vincul-la s necessidades do mercado de trabalho. Os emprstimos
financiaram o estabelecimento do Sistema Nacional do Segundo Grau, um sistema
23
O programa voluntrio e aberto para todas as escolas, mas se d prioridade para as que esto localizadas em
reas urbano-marginais. Para serem includas, as escolas devem apresentar e aprovar perante as autoridades estaduais
seus planos estratgicos. Depois de cinco anos, as escolas egressam do programa, embora exista uma linha de
financiamento para escolas que desejem continuar e que cumpram com as condies para tal.

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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

de avaliao da aprendizagem dos estudantes e de credenciamento escolar e um


programa de formao de professores e bolsas.
O BM insistiu na necessidade de incrementar a participao do setor privado nesse nvel. A reforma contou com o apoio do BID, por meio de um programa destinado
a melhorar os vnculos entre educao secundria e setor produtivo o Programa de
Formao de Recursos Humanos Baseada em Competncias e do Programa de Formao Docente. Ambos organismos trabalharam com a Subsecretaria de Educao
Mdia Superior na avaliao da reforma e do seu impacto no mercado de trabalho.
No que diz respeito ao sistema universitrio, em 1998 o BM aprovou o projeto
Higher Education Financing Project, cujo propsito foi desenvolver uma agncia privada de crdito estudantil a Sociedade de Fomento para a Educao Superior (Sofes)
e o fortalecimento de um instituto vigente naquele momento, o Instituto de Crdito
Educativo do Estado de Sonora (Icees). O banco chamava a ateno para a baixa matrcula universitria do pas em relao a pases de renda semelhante e que somente
pela qualificao superior de sua fora de trabalho o Mxico conseguiria integrar-se
economia global de forma competitiva. Na avaliao final do projeto, o organismo
avalia positivamente o nvel de eficincia e rentabilidade alcanado pela Sofes e afirma que esse foi o primeiro projeto com essas caractersticas, desenvolvido na Amrica
Latina e Caribe, com resultados positivos.24 Segundo o BM, o projeto contribuiu, significativamente, para a aceitao crescente no pas da viabilidade de dividir os custos da
educao superior. Indica que, a partir da experincia, outros estados vm seguindo os
mesmos passos que Sonora, estabelecendo instituies de crdito estudantil.
Em 2005, foi aprovado o projeto Assistncia ao Estudante de Educao Terciria
para financiar, principalmente, programas de bolsas e atividades da Subsecretaria de
Educao Mdia e Superior, e apoiar o Programa de Assistncia a Estudantes Indgenas em Instituies de Educao Superior. Mxico: Conhecimento e Inovao, aprovado em 1998, e a primeira fase do projeto Inovao para a Competitividade,
aprovado em 2005, so emprstimos que financiaram programas relacionados com
o desenvolvimento do nvel superior, a cincia e a tecnologia. Ambos envolveram
aes relativas ao fortalecimento institucional e programas do Conselho Nacional de
Cincia e Tecnologia (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa Conacyt).
Finalmente, diante do impacto da crise econmica no pas, importante destacar
o financiamento que o banco concedeu, desde 2009, ao programa Oportunidades, de
transferncia de recursos condicionada frequncia efetiva das crianas escola e
das famlias nos controles de sade.

Argentina
Junto com Brasil, Mxico e Colmbia, a Argentina um dos quatro pases da
regio que tem recebido a maior quantidade de emprstimos do BM. De um total
24
Previamente houve dois projetos similares, na Jamaica e na Venezuela, com resultados insatisfatrios do ponto de
vista do BM.

137

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

de 205 projetos financiados entre 1961 e maio de 2013, 30 foram destinados, integral
ou parcialmente, educao. O primeiro foi aprovado em 1980, durante a ltima
ditadura militar, para financiar a educao tcnica e profissional, e fez parte de uma
linha de interveno do banco na regio entre meados dos anos 1960 e fins da dcada
de 1980.25 No caso desse projeto, praticamente no foi possvel implant-lo. O fim
da ditadura e a reabertura democrtica, com as consequentes mudanas de governo,
na pasta da educao e no organismo que executaria o emprstimo o Conselho
Nacional de Educao Tcnica (Consejo Nacional de Educacin Tcnica Conet) ,
impossibilitaram a sua aplicao.26
Da mesma forma que o Chile e o Uruguai, a Argentina tinha alcanado altos nveis de
escolarizao e baixas taxas de analfabetismo antes do resto dos pases da Amrica Latina.
Em 1991, previamente transformao educativa promovida pelo governo de Menem, o
analfabetismo era de 3,7% e as taxas de escolaridade para o total do pas mostravam altas
porcentagens de cobertura por nvel (Argentina, 1991).27
Desde finais dos anos 1980, o BM elaborou e instalou um diagnstico acerca dos
problemas do sistema educativo argentino, estabelecendo uma srie de recomendaes de polticas para o pas, de acordo com a perspectiva geral do organismo em educao. O relatrio Argentina, reorientao de recursos para a melhoria da educao,
publicado em 1991, constitui uma sntese das polticas posteriormente implantadas,
entre as quais: aes focalizadas na populao mais pobre, transferncia do ensino de
nvel mdio para as provncias, estabelecimento de um sistema nacional de avaliao
e reforma da educao superior.28
Durante as duas presidncias de Menem (1989-1999), foram aprovados 15
projetos para o setor financiados pelo banco. Como sugerimos em outros trabalhos
(Vior, 1999 e 2004), o governo introduziu, praticamente sem distores, as polticas
recomendadas pelo BM, tanto para a educao quanto para outras reas, e assumiu
como prprias as propostas da CepalUnesco de recolocar a educao no centro do
debate, sugerindo a concertao e o consenso como estratgias polticas para a
transformao educativa. A legislao da reforma Lei de Transferncias (1991),
Lei Federal de Educao (1993) e Lei de Educao Superior (1995) foi imposta,
25
Entre 1965 e 1988, receberam emprstimos para essa finalidade Argentina, Mxico, Chile, Equador, Paraguai, Bolvia,
Brasil, El Salvador, Uruguai, Bahamas, Haiti, Repblica Dominicana, Barbados e o Caribe.
26
O relatrio final do banco assinala, entre as dificuldades para a sua implantao, as mudanas polticas, os problemas
econmicos e as caractersticas complexas do emprstimo. Sugere tambm que algumas das reformas previstas no
projeto geravam controvrsias no Conet e que havia reserva por parte do governo de Ral Alfonsn em relao aos
emprstimos para investimentos sociais.
27
Para os diferentes grupos de idade: 5 anos, 72,7%; 6 a 12 anos, 95,7%; 13 a 17 anos, 59,2% e 18 a 22 anos, 21,7%.
Entretanto, 6,13% da populao entre 5 e 14 anos no frequentava nenhum nvel do sistema. O grupo de jovens de 15 a
19 anos que no assistia s aulas e que havia alcanado como mximo o nvel secundrio incompleto representava
39,3% do total dessa idade (Argentina, 1991). A evaso nas escolas secundrias era de 42% em 1996 para o total do pas,
com ndices ainda maiores nas provncias e zonas mais pobres.
28
O estudo que deu lugar ao relatrio foi realizado pelo governo argentino e pelo BM entre 1987 e 1988. Segundo
consta no documento, foi discutido com representantes do governo em 1988, mas no se chegou a um acordo. Foi
aprovado, pouco depois da chegada de Menem presidncia, em julho de 1989. Em 1988, ao final do governo do Partido
Radical, foi aprovado um emprstimo para financiar o Programa Nacional de Assistncia Tcnica para a Administrao
dos Servios Sociais na Argentina (Pronatass) que buscava fortalecer a capacidade de gesto do Estado nos setores
de sade, ao social, educao, justia e segurana social. Foi executado durante o governo Menem e, no caso da
educao, financiou a assistncia tcnica para a implantao da reforma educativa.

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O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

apesar das resistncias, das demandas e dos protestos formulados por amplos setores
da sociedade, e transformou estruturalmente o sistema educativo do pas.
A transferncia das escolas de ensino secundrio e dos institutos de formao de
professores para as provncias foi uma das principais recomendaes, a fim de reduzir o
gasto no oramento nacional. No cenrio da reforma do Estado, de acordo com os pressupostos da nova direita, a Argentina obteve diversos emprstimos do BM que financiaram
os processos de reforma do setor pblico nas provncias e que incluram aes em educao. Os Provincial Development Project I e II (Projetos de Desenvolvimento de Provncias I e II), aprovados em 1990 e 1994 no primeiro caso, cofinanciado pelo BID ,
buscavam reduzir o dficit do setor pblico, apoiar as provncias na implantao de
programas de ajuste, fortalecer as capacidades institucionais de seus governos e prover
financiamento para investimentos fsicos e desenvolvimento institucional. Esse ltimo
ponto contemplou a reabilitao de infraestrutura escolar em trs provncias.
Por outra parte, em 1997, foram aprovados emprstimos para as provncias de
Salta, Tucumn, Ro Negro e San Juan para promover a reforma do Estado e reduzir
os nveis de dficit fiscal mediante a eficincia nos gastos, especialmente em educao e sade. Na educao, promoveu-se a reduo dos gastos administrativos,
o incremento do nmero de estudantes por professor, com o intuito de diminuir os
gastos com pessoal, o controle do absentismo de professores para reduzir o nmero de professores substitutos, a diminuio no nmero de institutos de formao de
docentes e o estmulo participao do setor privado, ampliando-se os mecanismos
de concesso de subsdios pblicos. Alm disso, tentou-se estabelecer nveis salariais
diferenciados, baseados no desempenho, e descentralizar a gesto das escolas transferindo-a para o nvel local.
Ao mesmo tempo em que a reforma educativa destrua o nvel mdio,29 foram
concedidos trs emprstimos (1994, 1995 e 1998) para os Projetos de Descentralizao e
Melhoria da Educao Secundria e Desenvolvimento da Educao Polimodal (Prodymes)
I, II e III, que prometiam conseguir a melhoria do acesso, da qualidade e da eficincia
da educao secundria. Eles incluam aes de infraestrutura, equipamento, formao de professores em servio e fortalecimento institucional do ministrio nacional e
dos ministrios provinciais.
Os dois primeiros projetos abarcaram um conjunto de provncias para a implantao
da Lei Federal de Educao.30 Funcionaram como programas focalizados em algumas das
escolas mais pobres do pas. Um relatrio do Grupo de Avaliao Independente (GEI)
do BM que avaliou o desenvolvimento dos trs projetos assinala que seus efeitos
29
A Lei Federal de Educao (1993) gerou uma mudana na estrutura do sistema, que passou de sete anos de ensino
primrio e cinco de secundrio, para nove anos de educao bsica e trs anos de ensino polimodal, que cada provncia
implantou com diferentes critrios.
30
No Prodymes I foi prevista a incluso das provncias de Crdoba, La Pampa, Mendoza, Misiones, Neuqun, Ro Negro
e Santa Fe. As provncias deveriam ter baixo nvel de endividamento e contar com capacidade de execuo. Durante o
desenvolvimento do projeto, La Pampa e Crdoba desistiram, por problemas de endividamento, e foi includa a provncia
de Buenos Aires. No caso do Prodymes II, as legislaturas das provncias includas no aprovaram os emprstimos. Isso
levou modificao do projeto que, finalmente, incluiu 630 escolas de alto risco de diferentes provncias. O Prodymes
III se concentrou em uma seleo de escolas de educao geral bsica de terceiro ciclo (EGB3) e polimodal da provncia
de Buenos Aires.

139

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

diretos podem ser considerados moderadamente satisfatrios, na medida em que,


em termos gerais, no se cumpriram os objetivos de aprendizagem, e os relativos ao
desenvolvimento institucional foram alcanados apenas parcialmente. Apesar das
taxas de evaso e repetncia das escolas compreendidas nos projetos terem cado, os
resultados de aprendizagem em Lngua e Matemtica no melhoraram e em alguns
casos pioraram. O relatrio sugere, alm disso, que os benefcios permanentes,
como resultado da distribuio de equipamentos e da formao dos professores, so
incertos e que seus efeitos diretos so desconhecidos. Por outra parte, avalia que os
equipamentos distribudos geraram custos para as escolas que nem todas tiveram
condies de suportar. Consequentemente, o relatrio sustenta que isso pode ter
levado exacerbao das diferenas j existentes. Entre as lies aprendidas com
base nos projetos, o GEI destaca que a descentralizao no uma panaceia. A menos
que os administradores se mantenham firmes e possam supervisionar e controlar
eficazmente a qualidade, os pobres podem receber uma educao deficiente (Grupo
de Evaluacin Independiente, 2007, p. 27; nossa traduo).
Como em toda a regio, o financiamento para programas sociais focalizados
excedeu o mbito educacional. Em 1995 foi aprovado o Projeto de Proteo Social,
destinado ao financiamento de programas sociais em andamento. Baseado no Prosse
mexicano, aprovado no mesmo ano, o emprstimo financiou parte do Plano Social
Educativo, que constituiu a principal interveno focalizada nas escolas mais pobres
do pas durante a reforma educativa. Tambm financiou diversos programas de
formao para o trabalho.
Em 1995, o governo argentino assinou um emprstimo com o BM para o financiamento do Programa de Reforma da Educao Superior, que incluiu a conformao
do Fundo para o Melhoramento da Qualidade Universitria (Fomec) e um componente de fortalecimento institucional.31 Por meio desse instrumento e da aprovao,
nesse mesmo ano, da Lei de Educao Superior, o governo argentino promoveu uma
reforma do nvel universitrio, alinhando-se completamente s recomendaes do
organismo em matria de educao superior (Cano, 1995). A reforma significou a introduo de princpios competitivos para a distribuio dos recursos entre as universidades, a possibilidade de diversificao de suas fontes de financiamento mediante
cobrana de taxas dos estudantes e de venda de servios, o cerceamento da autonomia universitria, por meio de organismos de credenciamento e avaliao externa,
e a promoo do setor privado, por intermdio da desregulao, que possibilitou a
criao de numerosas universidades privadas (Vior e Paviglianiti, 1994).
Por outra parte, no documento Argentina: From Insolvency to Growth (1993),
o banco formulou recomendaes para duas instituies fundamentais do sistema
cientfico-tecnolgico: o Conselho Nacional de Pesquisas Cientficas e Tcnicas
(Conicet) e a Comisso Nacional de Energia Atmica. Guiado por uma lgica efi31
Criao e melhoria da capacidade operativa da Secretaria de Polticas Universitrias (SPU) no Ministrio da Educao,
estabelecimento da Comisso Nacional de Avaliao e Credenciamento Universitrio (Comisin Nacional de Evaluacin
y Acreditacin Universitaria Coneau), planejamento de um sistema de informao estatstico, desenvolvimento de
um novo mecanismo de distribuio oramentria e de uma rede de comunicao interuniversitria no mbito da SPU.

140

O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

cientista, props a privatizao do primeiro e a diviso, o enxugamento e a privatizao de importantes setores da segunda. Seu discurso reforou a necessidade de
vinculao dos organismos de pesquisa (includas as universidades nacionais) com o
setor da produo, em termos de eficientizao e racionalizao.
As polticas da nova direita implantadas na Argentina na dcada de 1990 afetaram o aparato produtivo e reas essenciais, como sade, educao, cincia e tecnologia. O saldo da dcada foi o aumento da dvida externa de US$ 57 bilhes em 1989
para U$S 150 bilhes, aproximadamente, em 2002 , a concentrao de capital, a
distribuio regressiva da renda, a polarizao social, um aumento extraordinrio
dos nveis de desemprego, pobreza e desigualdade e uma crise sem precedentes em
2001-2002. Grande parte da classe mdia empobreceu e surgiu um novo grupo social:
aos histricos pobres estruturais somaram-se os empobrecidos, que viram diminuir seus rendimentos at se encontrarem em um nvel abaixo da linha de pobreza.
Nesse setor esto localizados os docentes.
A reforma educativa se mostrou funcional para o processo de forte diferenciao
social e conseguiu naturalizar a profunda segmentao de um sistema educativo
que se havia caracterizado, historicamente, por um alto nvel de homogeneidade,
dentro dos limites que permite uma sociedade estruturada em classes antagnicas
(Ms Rocha e Vior, 2009, p. 24; nossa traduo). O nvel mais afetado foi o do ensino
secundrio. A forma como se implantou o terceiro ciclo da educao geral bsica
(EGB) e o polimodal sem infraestrutura, sem equipamento e sem a necessria e
prolongada preparao dos professores32 reforou o seu carter discriminador
e desestimulou jovens e adolescentes, que deixaram de ver a educao como
instrumento de mobilidade econmica e social. A transferncia para as jurisdies
provinciais de todos os estabelecimentos secundrios e dos institutos de formao de
professores gerou enormes diferenciaes, de acordo com os recursos oramentrios
e tcnico-pedaggicos de cada provncia (Vior, 2004). A populao mais afetada pela
reforma foi o grupo de adolescentes que no registrava antecedentes familiares de
escolarizao alm do primrio. Apesar do incremento nas taxas de escolarizao
da populao de 13 a 18 anos de idade, a informao estatstica mostra importantes
problemas de repetncia e evaso escolar.33
A taxa de escolarizao demogrfica34 da populao de 3 e 5 anos de idade passou
de 44,1% em 1991 para 39,1% em 2001, e no grupo de 5 anos de 83,9% para 78,8%
(Wiar e Lemos, 2005, p. 15). Como os autores ressaltaram, possvel inferir que
32
Os docentes com formao inicial disciplinar (Fsica, Qumica, Biologia, Histria, Geografia etc.) viram-se obrigados
a assumir o ensino de reas interdisciplinares. Tambm houve reconverso dos docentes cujas matrias deixaram de
ser oferecidas pela mudana curricular (Francs, Atividades Prticas, Datilografia etc.).
33
Segundo Wiar e Lemos (2005), as taxas de escolarizao da populao de 14 anos que se encontrava ainda nos
primeiros sete anos da EGB (isto , com pelo menos um ano de defasagem idade-srie) passou, entre 1991 e 2001,
de 14,9% para 17,4%. Por sua vez, a populao de 16 anos que ainda se encontrava na 8 e 9 sries da EGB (isto ,
apresentando entre um e trs anos de atraso) passou de 12,7%, em 1991, para 20,2% em 2001. Finalmente, a populao
de 19 anos de idade que ainda se encontrava no terceiro ciclo da EGB ou no polimodal passou de 12% em 1991 para
20,5% em 2001.
34
Ou seja, a populao de uma determinada idade que frequenta estabelecimentos educativos, sem que se leve em
considerao o nvel em que se encontra.

141

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

a universalizao da educao inicial aos 5 anos de idade no constituiu prioridade


no perodo, apesar de ter sido estabelecida como obrigatria pela Lei Federal de
Educao. Por outra parte, a taxa de escolarizao na faixa de 6 a 12 anos tambm
diminuiu, passando de 96,1% em 1991 para 92,9% em 2001 (Wiar e Lemos, 2005).
Os documentos do BM relativos Argentina posteriores a 2002 fazem referncia
profunda crise enfrentada pela maioria da populao, e s suas consequncias,
como se fossem fenmenos casuais que no tiveram relao alguma com as polticas
econmicas recomendadas pelo organismo para toda a regio. Alm disso, as
consequncias de suas recomendaes parecem ser enigmticas para o BM. Assim,
ao referir-se histria do pas ao longo do sculo XX, o banco sustenta:
A Argentina, em seu momento um pas inquestionavelmente avanado,
passou a ser relativamente pobre. Este um dos grandes enigmas da histria
econmica argentina [] o nico pas que alcanou, sem lugar para
dvidas, a etapa da decolagem econmica, mas logo abortou o voo em
direo ao crescimento sustentvel []. Os ltimos decnios tm colocado
outro enigma importante: a desigualdade vem se aprofundando sem pausa.
(Banco Mundial, 2005, p. ii; nossa traduo)

Diante das consequncias da aguda crise, o BM considera necessrio criar


uma nova gerao de programas e polticas econmicas e sociais que, na medida em
que permitam responder s necessidades imediatas, tambm promovam uma maior
igualdade de oportunidades na Argentina (Banco Mundial, 2006a, p. 33; nossa
traduo). Por meio das diversas Estratgias de Assistncia ao Pas (EAPs) elaboradas
nos ltimos anos, o organismo se atribuiu o papel de contribuir para o dilogo com
as autoridades argentinas visando implantao de polticas sustentadas em trs
pilares: crescimento sustentvel com equidade, incluso social e fortalecimento da
governabilidade (Banco Mundial, 2004).
Segundo o BM, na EAP 2006-2008 o limitado dilogo sobre polticas com o governo
e a falta de um programa ativo com o FMI tornaram difcil negociar emprstimos para o
desenvolvimento de polticas e, consequentemente, isso fez reduzir o nvel esperado de
recursos (Banco Mundial, 2006a, p. 9; nossa traduo). O BM sustenta que se passou
de uma estratgia de emprstimos para polticas para outra, na qual predominam os
emprstimos para investimento. O banco afirma que buscou avanar em operaes de
emprstimo nas reas em que havia consenso com o governo e, naquelas em que no
havia, procurou manter a sua presena mediante o dilogo e a elaborao de trabalhos
analticos. Aponta quatro reas nas quais chegou a acordos e nas quais se geraram os
emprstimos: infraestrutura, sade (especialmente materno-infantil), programas de
transferncia de renda (apoio ao programa social de emergncia Chefes e Chefas do Lar
e sua transio para uma rede de seguridade social mais racionalizada e sustentvel) e
fortalecimento do setor pblico (Banco Mundial, 2006a, p. 42).
O BM avalia que tem um papel-chave a desempenhar para ajudar a Argentina
at onde possa ser apoiado o seu marco de polticas a enfrentar uma importante
142

O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

agenda de desenvolvimento, a fim de manter o crescimento, reduzir a pobreza e


promover melhorias na governabilidade (Banco Mundial, 2006a, p. 40; nossa
traduo). Considera-se um importante interlocutor global junto das autoridades
argentinas, acredita tambm que mantm uma extensa vinculao com o setor
privado e a sociedade civil e que, com aproximadamente US$ 7 bilhes de exposio
na Argentina, o banco tem um interesse financeiro muito grande em ajudar o pas a
assegurar o seu futuro (2006a, p. 41; nossa traduo).
Entre 2003 e 2012 (presidncias de Nstor Kirchner e Cristina Fernndez de
Kirchner), a quantidade de emprstimos totais do organismo e os montantes no
variou significativamente, comparada com a dcada de 1990.35 Em matria educativa,
pode-se observar uma menor quantidade de crditos. Dos seis projetos aprovados para
a educao, os mais significativos so o Projeto de Melhoramento da Educao Rural
(Promer), aprovado em 2005, e sua continuidade, que est em tramitao. O Promer I
tentou melhorar a cobertura, promoo e graduao dos alunos de reas rurais e abarcou,
principalmente, fornecimento de material didtico e equipamentos, obras de infraestrutura, desenvolvimento de projetos escolares e atividades de formao de professores.
Por outra parte, o banco sugeriu a necessidade de que a Argentina mantenha
um crescimento econmico equitativo e, para tal, considera fundamental melhorar
a formao de sua fora de trabalho. Sustenta, ento, como prioridade, que o pas
incremente suas taxas de concluso do nvel secundrio e promova, mediante
diversos programas, o acesso a esse nvel entre os jovens e adultos que no o tenham
cursado. Nesse sentido, o BM financiou os componentes educativos de programas
para adultos que buscam melhorar sua empregabilidade, como o programa Chefes
e Chefas do Lar, que comeou a ser implantado durante o governo de Duhalde, em
2002, e o Projeto de Capacitao e Formao Permanente, aprovado em 2007.
Na legislao do perodo Lei de Ciclo Letivo Anual (lei n 25.864/2003), Lei de
Financiamento Educativo (lei n 26.075/2005), Lei de Educao Tcnica Profissional
(lei n 26.058/2005) e Lei de Educao Nacional (lei n 26.206/2006) , observa-se
certo interesse por se distanciar da retrica neoliberal da dcada anterior, mas que
no propiciou mudanas substanciais. Como j afirmamos (Ms Rocha e Vior, 2009),
a sano desse conjunto de leis teria respondido aos legtimos apelos de mudanas,
originados nos prprios integrantes do sistema, sem gerar as condies que provocariam
as transformaes essenciais para uma efetiva democratizao. Apesar de o governo ter
defendido, nesse perodo, um discurso de maior autonomia em relao aos organismos
internacionais, tanto na legislao quanto nas polticas que dela derivaram podem
ser identificadas numerosas relaes com a agenda estabelecida pelo BM na ltima
dcada. A nfase na incluso e na nova escola secundria, o desenvolvimento de
programas voltados s escolas mais pobres e a adultos para finalizao do secundrio,
com estruturas flexibilizadas e em condies de trabalho precrias para os docentes, o
35
Durante as duas presidncias de Menem (1989/1999) foram aprovados 70 emprstimos por um montante de
US$ 12.751.050.000,00. Nos dez anos transcorridos desde a posse de Nstor Kirchner, em 2003, e at maio de 2013,
foram aprovados 71 emprstimos, com um total de U$S 10.738.030.000,00; enquanto o montante dos emprstimos do
BM para educao diminuiu, nesse perodo foram assinados 9 crditos com o BID, totalizando US$ 1.465.060.000,00.

143

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

estabelecimento de 180 dias de aula, os operativos nacionais e provinciais de avaliao


da qualidade como estratgia para melhorar a educao: tudo isso faz parte tanto das
polticas educacionais da etapa quanto da agenda de recomendaes dos organismos.
Um elemento a destacar nesse perodo a busca de consenso entre o governo
argentino e os tcnicos do organismo. Na ltima dcada, o BM desenvolveu estratgias que lhe permitiram alcanar seus objetivos e, ao mesmo tempo, responder s
numerosas crticas de que foram objeto as suas recomendaes. Durante os ltimos
anos, realizou consultas entre funcionrios pblicos e atores-chave do setor privado,
a fim de legitimar as suas propostas. Segundo o banco, a resposta predominante nas
consultas a inteno de que o organismo respalde a agenda de desenvolvimento
da Argentina, em vez de tentar impor receitas desenvolvidas em Washington. Alm
disso, afirma que os consultados recomendam ao organismo no dominar o debate e
ser mais cuidadoso, para evitar possveis crticas e resistncias.
Em 2010, o BM realizou seminrios de consultas para a preparao da Estratgia 2020. Segundo os relatrios, os funcionrios nacionais e provinciais colocaram
a necessidade de que o BM recupere legitimidade na sociedade. Chamaram a ateno para o fato de que, durante a dcada de 1990, pelo modo de operao como protagonista das polticas, a instituio pagou um preo pelas intervenes falidas no
campo educativo, o que provocou certa resistncia entre os atores do campo e desgastou a sua imagem pblica. A orientao da decorrente para que a instituio
evite excessos de protagonismo pblico e opere muito mais como uma instituio de
respaldo e consulta de iniciativas nacionais e provinciais (Banco Mundial, 2010b,
p. 2; nossa traduo).

Concluses
Centramos nosso estudo nos casos do Mxico e da Argentina, tomando como
objetos de anlise os projetos financiados pelo BM e a legislao educacional.
Entretanto, com base na leitura de numerosos trabalhos e relatrios sobre outros
pases da Amrica Latina, surgem algumas concluses que dizem respeito s medidas
implantadas em diferentes contextos e sua relao com as recomendaes do BM.
Em primeiro lugar, possvel observar que, nas ltimas dcadas, grande parte
dos pases da regio levou adiante reformas que pretenderam ajustar sua realidade a
um modelo externa e previamente definido. Para alm da histria e do grau de desenvolvimento alcanado pelos sistemas educativos dos diferentes pases, as medidas recomendadas e adotadas foram praticamente as mesmas: a) descentralizao das instituies e sua sustentao econmica para estados e provncias, recentralizando as
decises essenciais nas instncias nacionais/federais de governo; b) estabelecimento
de sistemas de avaliao de aprendizagem dos alunos como estratgia para a melhoria da qualidade; c) programas focalizados na populao mais pobre; e d) tentativas
de implantao de sistemas de incentivos salariais para os professores baseados no

144

O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

desempenho acadmico de seus estudantes; d) incentivo ao setor privado por meio de


diversas estratgias, como a desregulao, o estabelecimento de sistemas de vales ou
a cobrana de taxas no nvel superior.36
As coincidncias entre os processos mexicano e argentino constituem um exemplo
claro do carter homogeneizante das medidas. O organismo os iguala, ao considerlos, simplificadamente, como pases de renda mdia e configura diagnsticos e
propostas to semelhantes que levam aprovao de crditos para projetos muito
similares, nos mesmos anos. As reformas promovidas nos dois pases apresentam
vrios pontos em comum, tanto nos anos 1990 por exemplo, com os processos de
transferncia das responsabilidades a estados e provncias, o estabelecimento de
sistemas de avaliao e a implantao de programas focalizados quanto na etapa
mais recente, na qual, para alm das medidas distintas em cada pas, o foco recai na
incluso e no ensino secundrio.
No perodo analisado, identificamos nas recomendaes do banco alguns itens
que aparecem repetidamente, no somente em diferentes pases como tambm em
conjunturas histricas diversas. Assim, diante da crise da dvida do incio da dcada de
1980, da crise econmica de meados da dcada de 1990 e das exploses sociais vividas
no incio do sculo XXI em diversos pases da regio, as recomendaes para a educao
apontam para a criao de programas focalizados como estratgia para a manuteno
da governabilidade, com um discurso de preocupao com os mais pobres. Uma e outra
vez, o organismo insistir em que a educao a chave para que os pases superem a
pobreza e a desigualdade, ignorando as causas econmicas desses fenmenos e a sua
responsabilidade nelas. Como afirmam Verger e Bonal, ainda que a entidade reconhea
em seus documentos os efeitos da pobreza sobre a educao,
[...] o paradigma que fundamentou a poltica educativa do Banco Mundial
nas ltimas dcadas ignorou explicitamente os efeitos da pobreza sobre
a educao. O motivo que a teoria do capital humano incorpora uma
viso da educao como uma causa do desenvolvimento e nunca como um
efeito de polticas econmicas e sociais. Para o banco, as concepes de
desenvolvimento educativo sempre foram equivalentes aos investimentos
educacionais, como forma de investimento de capital. Esta forma de entender
o papel da educao para o desenvolvimento no deixou espao para outros
enfoques que poderiam questionar a universalidade dos princpios da teoria
do capital humano. (Verger e Bonal, 2011, p. 926; nossa traduo)

A persistncia dessa concepo nos processos educacionais e sua perspectiva


neoliberal convertem o organismo em um pssimo aprendiz de suas prprias lies
aprendidas. O banco levou muitos anos para descobrir que no se melhora
a educao investindo somente em infraestrutura, e outros tantos anos para se
36
A reviso das polticas implantadas em outros pases da Amrica Latina, como Brasil, Chile, Colmbia, Nicargua e
Venezuela (nesse pas at 1998).

145

Susana Vior | Mara Betania Oreja Cerruti

dar conta de que o aumento nas taxas de escolarizao das ltimas dcadas37 no
implica, necessariamente, que os estudantes tenham adquirido conhecimentos
suficientes e relevantes. Assim, exceo de Cuba, os pases da Amrica Latina
mostram desempenhos mdios e baixos nas provas internacionais, com resultados
muito abaixo do esperado. Nos casos da Argentina e do Mxico, mesmo quando se
encontram em uma situao mais favorvel do que outros pases do continente, as
pontuaes obtidas nas provas internacionais os deixam situados nas posies mais
baixas quando comparados com os pases da OCDE, apresentando tambm altos
nveis de desigualdade segundo a origem socioeconmica dos estudantes. A essa
situao temos de acrescentar os preocupantes ndices de repetncia e evaso escolar
e sua forte relao com a procedncia socioeconmica de crianas e adolescentes.
No caso argentino, a situao especialmente grave se levarmos em considerao
a precoce universalizao do nvel primrio, a expanso do secundrio a meados do
sculo XX e os altos nveis de democratizao do sistema educativo, existentes antes
das reformas promovidas nas ltimas dcadas.
Em que pesem as numerosas limitaes e problemas de seu enfoque, observamos
que, ao longo do perodo, o banco conseguiu se consolidar como um organismo capaz
de diagnosticar e recomendar polticas educacionais. A aprovao de emprstimos
e o assessoramento pretensamente tcnico para a elaborao de projetos a serem
financiados constituem ferramentas poderosas e teis aos seus interesses. Como
sustenta Felder para o caso argentino, a implantao de programas patrocinados
pelo BM no s transformou as orientaes e objetivos das polticas, como tambm
induziu uma srie de mudanas na estrutura do aparato do Estado, nos mecanismos
de tomada de decises, na lgica de formulao, implantao e avaliao das polticas,
nos procedimentos administrativos e nas relaes de trabalho na administrao
pblica (2005, p. 162; nossa traduo). Isso gerou diversos fenmenos, como a
constituio de unidades executoras de emprstimos, com estruturas burocrticas
paralelas e agentes muito bem remunerados, e tentativas de condicionar as polticas
dos prximos governos, mediante projetos acordados com governos em final de
mandato. Nesse caminho, o banco conseguiu difundir um projeto hegemnico e
construiu um senso comum em torno de como melhorar os sistemas educativos,
obstruindo a possibilidade de se identificarem outros problemas e de se implantarem
outras estratgias. Um exemplo claro a ausncia de polticas destinadas a melhorar
a remunerao e as condies de trabalho dos docentes, fator fundamental para
qualquer processo de melhoria e democratizao da educao.
A ao do banco no esteve isenta de crticas e objees. De diferentes perspectivas, e
por parte de diversas organizaes, sindicatos de docentes e grupos polticos, o organismo
foi questionado sobre as consequncias de suas recomendaes para as sociedades e
37
necessrio advertir, entretanto, que numerosos pases no alcanam a universalizao nos nveis primrio e
secundrio, e que alguns deles registraram momentos de diminuio da matrcula escolar em parte do perodo estudado.
Por exemplo, na Argentina a matrcula nos nveis primrio e secundrio decresceu entre 2003 e 2006, e depois aumentou
ligeiramente. Recentemente, em 2010, observou-se um crescimento, o que pode ser atribudo ao estabelecimento da
Bolsa Universal por Filho (Asignacin Universal por Hijo), programa de transferncia condicionada de renda.

146

O Banco Mundial e a sua influncia na definio de polticas educacionais na Amrica Latina (1980-2012)

pelos altos nveis de pobreza, desigualdade e endividamento que geraram as polticas do


Consenso de Washington nos pases da regio. Em resposta, desde meados dos anos 1990
o banco revisou algumas de suas propostas e enfatizou a busca de consenso como parte
de sua estratgia com os pases. Tal como adverte Bergeron (2008), o organismo revisou
sua retrica centrada no crescimento e no fundamentalismo estrito de mercado para se
aproximar de um discurso centrado no desenvolvimento social, no fortalecimento de
instituies e capacidades estatais, na sade, na educao e na sustentabilidade ambiental.
Essa mudana ps-Consenso de Washington demonstra, segundo a autora, a capacidade
de adaptao do neoliberalismo a fim de responder s crticas e permite a cooptao de
organizaes sociais e a manuteno desse projeto sem produzir mudanas substanciais em
suas orientaes. Dessa maneira, na ltima etapa, o banco se declara preocupado com as
dimenses polticas e institucionais das reformas, a incluso dos jovens e a coeso social,
expressando um neoliberalismo de terceira via (Neves, 2009) que procura, principalmente,
a manuteno da governabilidade em sociedades fortemente desiguais.
Como sugerimos em trabalho prvio (Vior, 1999), o planejamento de polticas
educacionais em sintonia com as propostas dos organismos internacionais de
financiamento no apenas estabelece um projeto dependente, como tambm tem
vrios efeitos pedaggicos sobre os destinatrios: a atribuio de carter original
para medidas concebidas em outros contextos, a considerao como autores
daqueles que, na verdade, so meros importadores e, por fim, a resignada aceitao
das transformaes introduzidas, apresentadas como a soluo que, alm do mais,
conta com respaldo internacional. Nesse sentido, como sugeriu Coraggio (1995),
responsabilidade do banco na imposio de polticas homogneas nos pases da
regio necessrio somar a corresponsabilidade de polticos, tcnicos e intelectuais
nacionais que, em muitos casos, atuaram ativamente em sua aceitao e adaptao.
Na ltima dcada, os processos vividos em alguns pases da Amrica Latina
levaram a propostas que se apresentaram como superao do projeto neoliberalconservador na regio. A permanncia da influncia do BM na definio de polticas
no continente ainda que com novas estratgias nos alerta sobre a persistncia
desse projeto e torna imprescindvel uma reviso profunda das reformas educativas
implantadas a partir dos anos 1990 e suas consequncias, a ser realizada da
perspectiva dos setores socialmente subordinados.

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151

O Banco Mundial e a reforma


educacional no Brasil: a convergncia de
agendas e o papel dos intelectuais*
Hivy Damasio Arajo Mello
Concebido em meio Segunda Guerra Mundial, o Banco Mundial (BM) chega
ao sculo XXI ocupando uma posio central no financiamento e disseminao
de polticas transnacionais. Ele foi capaz de, ao longo da sua trajetria, alcanar
legitimidade suficiente para que seus dados estatsticos se tornassem referncia,
seus funcionrios e documentos circulassem nos governos, organizaes no
governamentais (ONGs), universidades e jornais de todo o mundo, com influncia
em diversas reas e temticas ligadas ao debate guarda-chuva do desenvolvimento
que ele ajudou a consolidar. Consagrou-se, assim, como importante ator poltico,
intelectual e financeiro, e como tal tem sido visto e questionado mundialmente, tendo
de reinventar constantemente seus mecanismos de atuao (ver Pereira, 2010a).
Reestruturando as suas prticas e a linguagem empregada, os gestores do BM
aprenderam que, no seu mtier, necessrio um discurso que garanta legitimidade ou
capital simblico ao organismo (Bourdieu, 1989). Nesse processo, chama ateno
o tema dos intelectuais e de ter sido necessria uma intelligentsia que compartilhasse
a concepo de mundo do banco (Mannheim, 1956), ou como se pode pensar com
Gramsci (1968) intelectuais orgnicos para fundar a sua legitimidade. Com foco
na relao entre os intelectuais e o BM, o objetivo aqui explorar as convergncias
*

Os argumentos apresentados neste captulo derivam de Mello, 2012.

Hivy Damasio Arajo Mello

entre as polticas do organismo e as reformas propostas para a educao no Brasil,


que comeam a chamar a ateno a partir de meados de 1980, quando a atuao de
uma intelligentsia vinculada educao ganha destaque no pas.
O BM comeou a atuar na rea de educao nos anos 1960 e, desde ento, houve
adaptaes no seu discurso a respeito dela. Vinculou-a ora formao de mo de obra,
ao combate pobreza e ao controle demogrfico, ora ao desenvolvimento humano e
sociedade do conhecimento, sem, no entanto, jamais v-la como um direito. Permanente
foi a sua crena de que a educao e a economia so e devem ser conectadas. Assim,
o BM se tornou uma instncia central na legitimao de um olhar econmico sobre
a educao e defendeu-a como elemento propulsor do desenvolvimento econmico
(Jones, 2007). Ocupou o vcuo criado pela desintegrao das ambies educacionais
globais, institucionalizadas no ps-guerra pela Organizao das Naes Unidas
para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), por declaraes internacionais de
direitos humanos e programas bilaterais em educao, e emergiu, sobretudo aps
os anos 1990, como o maior provedor individual de expertise em desenvolvimento
educacional e financiamento multilateral, sendo a nica organizao internacional
com uma concentrao plausvel de ambio, poder e recursos para coordenar
iniciativas globais no campo da educao (Mundy, 2002, p. 483; nossa traduo).
Os financiamentos do BM para a educao no Brasil, sempre via o Banco
Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (Bird), comearam nos anos
1970, em meio ditadura militar, atingindo o seu pice nos anos 1990, quando o
pas confirmou o posto de um dos seus maiores clientes e a atuao do organismo
passou a ocupar lugar de destaque e tambm a ser alvo de crticas. Por um lado, a
importncia que o BM adquire deve-se ao contexto mais amplo, de intenso debate
sobre a crise fiscal e as polticas de ajuste estrutural, nas quais o neoliberalismo dava
o tom, acompanhando o processo de globalizao econmica. No centro das polticas
neoliberais estava, inicialmente, o Consenso de Washington, expresso na desregulamentao do mercado, na reduo do Estado e na privatizao de empresas estatais.
Em termos mundiais, o BM, da mesma forma que o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), era visto como um grande defensor de polticas neoliberais, e suas aes viraram alvo de crticas de diferentes atores: governos dos pases em desenvolvimento,
ativistas polticos, ONGs e mdia, repercutindo dentro do prprio BM e at em setores do governo norte-americano. As medidas que adotou tiveram forte impacto na
Amrica Latina, sobretudo nas polticas sociais (Pereira, 2010b). A educao foi encarada como medida compensatria das polticas de ajuste estrutural, e BM se tornou
o maior financiador mundial externo em educao, alm de importante divulgador de
valores ligados a gesto, avaliao, eficincia e maior participao do setor privado
na educao. Seu modelo ideal, o mercado (World Bank, 1995).
Por outro lado, no Brasil, a passagem dos anos 1980 para a dcada de 1990
coincidiu com o fim da ditadura militar e o incio do processo de redemocratizao,
perodo de intensas mudanas polticas e de abertura econmica, com a chegada
de novos grupos ao poder entre eles, alguns com perfil bastante afinado com as
154

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

ideias do BM. Os emprstimos do banco para a educao alcanaro cifras mais


representativas nos anos 1990, articulando-se a suas polticas mais amplas, sendo o
organismo objeto de anlises e crticas no pas (Fonseca, 1991, 1992, 1995a, 1995b
e 1996; Tommasi et al., 1996; Leher, 1998; Kruppa, 2000; Silva, 2002). Dos cerca
de 2% da dcada anterior, os projetos para a educao passam a totalizar 22,1% dos
financiamentos do BM para o Brasil entre 1991 e 1994,1 e a atuao do organismo
ocupar, enquanto objeto de crtica, o mesmo lugar dos acordos celebrados pelo
Ministrio da Educao (MEC) e pela United States Agency for International
Development (Usaid) nos anos 1960 (Nogueira, 1998).
Muito se analisou sobre a forma como o BM imps polticas ao pas, mas em geral
as convergncias e os alinhamentos entre essas partes ficaram marginais ao debate.
Se as explicaes sobre elementos de coero esto calcadas em parte importante
dessas relaes, as conexes entre o BM e o pas so mais complexas, remetendo,
antes, persuaso. Alm dos interesses do BM no pas, h os do governo do Brasil
no organismo, o que demanda uma anlise de mo dupla, isto , uma anlise que
pondere a capacidade de representantes do pas de influenciar diretrizes do BM, e
que leve em conta o ir e vir de quadros entre os organismos internacionais e o governo
brasileiro como analisou Cunha (2002a), ao examinar a atuao de Paulo Renato
Souza, Claudio de Moura Castro e Joo Batista Arajo e Oliveira.
De modo que interessa conhecer os grupos sociais (classes, fraes de classe,
famlias) que tm identidade tendencial de interesses com o que essas agncias prescrevem para a poltica econmica e social dos diversos pases do mundo (Cunha,
2002a, p. 105) e, ainda, o seu perfil, suas relaes com o BM e os valores que ajudam
a consagrar. Nessa linha, Dezalay e Garth (2000) examinaram o papel que alguns
indivduos com perfil de polticos tecnocrticos teriam na transformao dos Estados latino-americanos de desenvolvimentistas a neoliberais. Para eles, os tcnicopolticos, que combinam conhecimento tcnico sofisticado com sensibilidade poltica
como Fernando Henrique Cardoso no Brasil (FHC), Domingo Cavallo na Argentina,
Alejandro Foxley no Chile e Pedro Aspe no Mxico , tendem, apesar das diferenas,
a falar as mesmas lnguas, tanto tcnica quanto linguisticamente, e a circular com
relativa facilidade entre diferentes pases (Dezalay e Garth, 2000, p. 164), sobretudo via bancos multilaterais, ONGs, escritrios de advocacia e centros de pesquisa
ligados assessoria da administrao pblica. Essa tecnocracia, que encontra nos
economistas seu exemplo paradigmtico, funciona como intermediria entre o nacional e o internacional em termos de conhecimento e prticas estatais. E, como props
Bourdieu (2002), para entender esses processos deve-se analisar as condies sociais
da circulao internacional de ideias, ou da importao-exportao intelectual.
De fato, a partir dos anos 1970 ocorre uma gradativa intensificao da circulao
de ideias (e pessoas) entre algumas instituies de ensino e/ou pesquisa, esferas do
governo brasileiro e organismos internacionais, em um contexto de acirramento
Entre os emprstimos do BM ao Brasil, a educao representou 22,1% dos compromissos de 1990-1994; 5,25% de
1995-1998; e 8,2% de 1999-2002. Ver Banco Mundial, 2003, p. 9 e 49.

155

Hivy Damasio Arajo Mello

do processo de globalizao. No caso da educao, nos anos 1990, o alcance de


posies de poder por membros desse grupo formado por intelectuais, professores
universitrios, especialistas em educao e policy makers, como o caso dos j citados
Claudio de Moura Castro e Paulo Renato Souza, mas tambm de Simon Schwartzman,
Jos Goldemberg e Eunice Durham criou condies sociais para que a agenda do
Banco Mundial se confundisse com a do prprio governo brasileiro, com sinais claros
de articulao. A convergncia de agendas comea a chamar mais ateno medida
que essa intelligentsia ganha legitimidade poltica e social, influencia na formulao
de polticas pblicas nacionais e exerce papel fundamental na acomodao e
divulgao de ideias que, embora sugeridas pelo organismo, no eram estranhas
aos seus interlocutores nacionais. Eles muitas vezes convergem em e reforam
argumentos; outras, antecipam diagnsticos, valores e crenas disseminados pelo
banco, compartilhando pressupostos e firmando um solo receptivo s polticas e
recursos do organismo.

Ascenso de uma intelligentsia no processo brasileiro de


redemocratizao
No Brasil dos anos 1980, alm da crise da dvida que alarmava a Amrica Latina
e das demais questes de um campo econmico em ebulio (recesso, inflao,
ajuste estrutural etc.), havia toda uma movimentao poltica e social, aps o
fim da ditadura militar. Os debates sobre a transio democrtica e, logo, a nova
Constituio marcaram um perodo de transformaes no pas. A transio trazia
tona as possibilidades que um sistema democrtico poderia promover, sobretudo nos
direitos polticos e sociais, e a abertura poltica criava condies para que diferentes
grupos se organizassem, buscando garantir as suas causas na nova legislao. E ainda,
o pas comeava a lidar com as consequncias controversas do desenvolvimento de
segmentos importantes sob o regime autoritrio.
No caso da educao, principalmente no da educao superior, o sistema
crescera enormemente durante a ditadura, porm mais no setor privado, sobretudo
por meio de instituies laicas (e no confessionais), como havia ocorrido entre
1945 e 1964. A, uma mentalidade empresarial forte, desconectada de ambies
propriamente acadmicas, notada em vrias instituies hoje conglomerados
que surgem no perodo. A partir de ento os interesses desse segmento, capitalizado
financeira e politicamente, estariam cada vez mais representados em esferas de poder
no pas. Houve ainda forte crescimento do sistema de ps-graduao, simultneo a
um sucateamento do setor pblico em todos os nveis. Aps o crescimento acelerado
dos anos anteriores, os anos 1980 mostravam certa paralisia no setor, com falta de
recursos e de vagas, diante da demanda reprimida, o que gerava temores em relao
ao futuro do sistema educacional.
Nesse contexto, v-se o Estado organizando iniciativas para tratar dos temas
educacionais, em dilogo com uma parte da intelligentsia ligada rea. interessante
verificar como os professores e intelectuais e tambm os empresrios das instituies
156

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

privadas vinculados educao superior se tornam mais presentes nas instncias de


deciso de poltica educacional do Estado. Toda uma tecnocracia da ditadura militar
teria sido incorporada em postos polticos relevantes no processo de redemocratizao
(Oliveira, 1988), mas houve tambm a ascenso e o posicionamento de intelectuais que
estavam fora do debate, alm do surgimento de associaes, sindicatos e comisses
discutindo a poltica educacional e a universidade.
Jos Arthur Giannotti foi um dos intelectuais expoentes do perodo, tratando
da universidade e sua crise (Giannotti, 1984 e 1986) desde o Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento (Cebrap),2 da mesma forma que Eunice Durham, Simon
Schwartzman, Claudio de Moura Castro o fizeram, nessa e em outras instncias (ver
Bori et al., 1985). Todos formularam diagnsticos e alternativas. Outros intelectuais,
como Luiz Antonio Cunha (Cunha, 1985), opuseram-se gradativamente s suas
ideias. Porm, aqueles foram os primeiros a ter maior proximidade com o governo
federal, o que indica a crescente centralidade das suas ideias para vrios governos
(at, pelo menos, a gesto de Fernando Henrique Cardoso), e a valorizao de certo
perfil de intelectual.
No mbito do Estado, foram criadas algumas iniciativas, como a Comisso Nacional de Reformulao da Educao Superior Brasileira. Organizada pelo Ministrio da
Educao, sob o comando de Marco Maciel, em 1985, teve Simon Schwartzman como
relator e contou com a participao de 24 pessoas, entre elas Bolvar Lamounier, Edmar
Bacha, Jos Arthur Giannotti, Guiomar Namo de Mello e Luiz Eduardo Wanderley
(ver Brasil, 1985). O relatrio da comisso, bastante questionado, tratou da crise do
ensino superior, da autonomia (didtico, pedaggica, disciplinar, operacional e financeira), da gesto democrtica, da avaliao (cursos, alunos, professores, carreira etc.),
do papel do Conselho Federal de Educao (CFE) e, claro, de financiamento. Esses
pontos eram controversos e foram centrais nos debates posteriores.
Em continuidade aos trabalhos daquela comisso, foi criado em 1986, tambm
no MEC, o Grupo Executivo da Reforma da Educao Superior (Geres). Para
diminuir resistncias e ganhar legitimidade, o texto final acolhia contribuies
de outras entidades de representao e de intelectuais, entre eles Fbio Wanderley
Reis, Jacques Velloso e Alberto Mello e Souza (ver Brasil, 1986). Ainda assim, a
proposta foi bastante questionada. Os temas avaliao, autonomia universitria e
os j supostos interesses do setor privado eram os mais discutidos. Como o debate
posterior mostrou, questes ali enunciadas e posteriormente tratadas na Constituio
Federal que tinham por base a relao do Estado com os setores pblico e privado
em relao ao financiamento, com disputas entre setores e instituies salientavam
a dificuldade de se tratar uma discusso com forte carga poltica como se fosse apenas
uma questo tcnica. tambm a partir desse perodo que algumas iniciativas antes
isoladas ganham fora no corpo do Estado ps-ditadura, que necessitava de quadros,
de uma tecnocracia, e buscava intelectuais que servissem para essa funo.
O Cebrap foi fundado em 1969, com auxlio da Fundao Ford, por um grupo de intelectuais afastados das universidades
pela ditadura militar entre os quais se destacou Fernando Henrique Cardoso; Jos Serra, Paulo Renato Souza, Ruth
Cardoso, Francisco C. Weffort, Eunice Durham tambm foram nomes importantes na histria do centro.

157

Hivy Damasio Arajo Mello

Apesar de o BM no ter participado dessas comisses, j financiava projetos


educacionais no Brasil desde a dcada anterior, comeara a consolidar uma rede de
contatos e acompanhava o debate brasileiro. Um documento lanado em 1986, seguindo as diretrizes gerais do organismo para a educao no perodo (World Bank,
1980), tratava da educao primria, mais pontualmente do seu financiamento no
Brasil (World Bank, 1986). O BM sabia da importncia das definies educacionais
de ento, e buscava influenciar o debate sobre a constituio e a descentralizao da
proviso e do financiamento da educao. Esse documento diagnosticava os problemas relacionados equidade e eficincia no Brasil, ligando-as desigualdade na
alocao de recursos escassos para a educao primria, combinada ineficincia
no seu uso, caractersticas comuns dos sistemas educacionais nacionais na Amrica
Latina, na frica e sia (World Bank, 1986). Sem relacionar os problemas estruturais por que o pas (e as regies) estava passando com o prprio processo de endividamento externo (do qual o BM e o FMI eram tambm responsveis e credores),
o relatrio conclua que os problemas eram exacerbados pela falta de recuperao
dos custos na educao superior pblica no pas. Lanava-se ainda a tese, que teria
grande repercusso no pas, de que um percentual muito alto dos recursos ia para
a educao superior, em detrimento da primria. Segundo o relatrio, a expanso da educao primria era essencial para melhorar o potencial produtivo e as chances de
vida dos mais pobres.
A despeito do foco na educao primria, o documento citava o relatrio daquela
primeira comisso brasileira sobre educao superior (da qual Simon Schwartzman
fora relator). O BM tinha como consultor Alberto de Mello e Souza hoje funcionrio
aposentado do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) , que fizera parte
do Geres e tambm conhecia as despesas governamentais em educao por dentro
do MEC.
O BM seguiria essa linha por muitos anos, e logo encontrou maior convergncia
com o governo brasileiro e essa intelligentsia, embora algumas articulaes j
se fizessem notar pelo menos desde os anos 1970, como ilustram as relaes com
Claudio de Moura Castro e o Ipea (Mello, 2012; Cunha, 2012). Luiz Antonio Cunha
(2002b), mencionando o relatrio de 1986, relata que o BM ainda no tinha uma
proposta para a educao no pas que se aproximasse das polticas implantadas nos
anos 1990, o que sugere, para o autor, que os policy makers brasileiros se utilizaram,
nos anos seguintes, do organismo para legitimar suas ideias, e no apenas o inverso.
Com efeito, houve no perodo uma intensificao do trnsito dos intelectuais policy
makers brasileiros no BM e dos policy makers do BM no governo brasileiro.
Os debates sobre educao eram intensos por conta das novas Constituio
(1988) e Lei de Diretrizes e Bases (LDB), essa ltima debatida desde ento, mas
aprovada somente em 1996. Era um contexto de dvidas em torno da separao de
poderes e da redistribuio dos direitos e deveres entre os atores polticos e sociais
(Cury, 1998). Na contramo do que j acontecia nos governos Thatcher e Reagan
nos anos 1980, houve no Brasil a intensificao da defesa da educao pblica em
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O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

um cenrio considerado ameaador ao que j era tido como conquista nessa esfera,
que, de certo modo, garantiu direitos importantes na Constituio de 1988 (como a
educao como um direito de todos e dever do Estado e da famlia; a sua vinculao
com um percentual fixo da receita da Unio, estados, distrito federal e municpios;
a gratuidade nos estabelecimentos pblicos oficiais; a autonomia nas universidades;
e a garantia da qualidade pelo poder pblico). No entanto, contraditoriamente,
a Constituio deixava muitas frestas no que se referia atuao do setor privado,
o que a demora na aprovao da LDB acabou por corroborar (Cury, 2008).
Voltando a Schwartzman, os debates sobre a educao, sobretudo a superior,
ganharam novos representantes com o surgimento do Ncleo de Pesquisas sobre
Ensino Superior (Nupes) em 1987-1988, na Universidade de So Paulo (USP), que
servir como ncleo aglutinador de parte dessa intelligentsia. A ascenso do Nupes
ajudar a consagrar no somente vrios temas no debate educacional, como tambm
um modo de compreend-los. Schwartzman foi convidado por Eunice Durham e Jos
Goldemberg esse, nomeado reitor da Universidade de So Paulo por Franco Montoro
e aquela, sua assessora para auxiliar na criao do ncleo. Eunice Durham entrou
nos debates educacionais tardiamente na sua carreira, consolidada na antropologia,
mas sua influncia foi grande; e em Schwartzman visto por ela como um expert no
assunto encontrou referncia e interlocuo frente do Nupes (Durham, 2012).
Com efeito, o itinerrio de Schwartzman d elementos para se refletir sobre o
perfil dos interlocutores que o BM ter no Brasil. Formado em Sociologia, Cincia
Poltica e Administrao Pblica nos anos 1960 na Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), ele da mesma gerao de Claudio de Moura Castro (formado
tambm na UFMG, no mesmo perodo, em Economia) e fez parte de um grupo tido,
poca, como uma promessa. Alm dos colegas da economia Castro e Edmar
Bacha , Schwartzman cita Elisa Reis, Bolvar Lamounier, Vilmar Faria e Amaury
Souza (Schwartzman, 2010, p. 5), com os quais se reencontraria em projetos ao
longo da vida, seja em pesquisas e publicaes conjuntas, seja nas instituies por
onde passar. Esse grupo tambm alimentava a interlocuo com outros intelectuais
do Rio de Janeiro como Guerreiro Ramos, do Instituto Superior de Estudos Brasileiros
(Iseb) e de So Paulo como Fernando Henrique Cardoso, da USP e comeava a
transitar por instituies importantes do Brasil e do exterior.
Devido ao destaque do grupo mineiro, a Faculdade Latino-Americana de Cincias
Sociais (Flacso) do Chile, como exemplo, faria uma seleo exclusiva de alunos na
UFMG. Assim, Schwartzman foi fazer mestrado em Santiago, no incio dos anos
1960, justamente um perodo de intensa circulao de ideias e de grande influncia
de organizaes pblicas e privadas dos Estados Unidos, bem como de organismos
internacionais (Dezalay e Garth, 2002). No retorno ao Brasil, Schwartzman passaria
a ser pesquisador da UFMG, mas por conta do histrico militante, por vezes ligado
ao trotskismo, entrou na lista negra dos militares. Foi preso e afastado pelo Golpe
de 1964 (Schwartzman, 2010). Com dificuldades para voltar ao Brasil, aps um ano
em Oslo, na Noruega, e com passagens pela Argentina, viabilizou um doutorado nos
159

Hivy Damasio Arajo Mello

Estados Unidos, com bolsa da Fundao Ford, em Berkeley. A Fundao Ford, na


poca, tinha em mira justamente a UFMG, considerada de vanguarda, com um
grupo alinhado s ideias norte-americanas, do qual a figura-chave seria Lamounier,
tido como inimigo poltico pelo governo (Dezalay e Garth, 2002, p. 103). Findo o doutorado e mais uma vez no Brasil, ainda por conta da ditadura, Schwartzman no pde
voltar ao cargo na UFMG. Mudou-se para o Rio de Janeiro, onde foi acolhido por
Castro e Lamounier.
E no Rio de Janeiro que as pesquisas de Schwartzman em educao comearam,
nos anos 1970, ligadas, sobretudo, poltica de desenvolvimento cientfico e
formao de pessoal de alto nvel. Aps os primeiros escritos e a direo de um
projeto sobre educao superior, ele integrou, na Fundao Getlio Vargas (FGV),
um projeto coordenado por Claudio de Moura Castro e financiado pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), de 1974 a 1979. Dialogando com uma
bibliografia internacional apoiada nas teorias do capital humano, os resultados
refletiam sobre as relaes entre educao, renda e produtividade na rea rural e
tambm sobre os vnculos entre educao, mercado de trabalho e posio social.
A seguir, Schwartzman entrou, por emprstimo da FGV, em um projeto ligado
Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), vinculada, na poca, ao Ministrio de
Cincia e Tecnologia (MCT), que se estendeu de 1976 a 1980 e resultou num estudo
da comunidade cientfica no Brasil (Schwartzman, 1979). Esse projeto ajudaria a
consagr-lo como pesquisador no pas. A partir da, assumiu comits cientficos e
ampliou a sua circulao internacional e o seu reconhecimento como especialista em
educao. Logo Schwartzman comeou a transitar pelos organismos internacionais.
Em 1985, por meio de convnio entre a Unesco e a Finep via Instituto Universitrio
de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), onde trabalhava a convite de Lamounier,
Schwartzman foi o responsvel pela parte brasileira de uma pesquisa em vrios
pases, com Amaury de Souza, outro conterrneo da UFMG, na codireo do projeto.
O apreo pela pesquisa tcnica, emprica, quantitativa e ligada a uma sociologia sistemtica, defendida como mais moderna, que, de certo modo, encontrou nas suas passagens institucionais e interlocues anteriores, acompanharam
Schwartzman no Nupes (Schwartzman, 1987 e 2010). A crena na distino como
especialistas, fazendo pesquisas srias, acadmicas, empricas, baseadas
na comparao entre pases e na importncia de dados de natureza quantitativa, constituiu a base de um discurso que, na percepo dos proponentes do Nupes,
os diferenciaria dos outros olhares sobre a universidade, esses idealizados ou, como
gostavam de apontar, ideolgicos (Durham, 2012). Entre os argumentos que ganharam fora poca estavam a crtica ao modelo de universidade como modelo nico e
a defesa de um sistema de ensino superior diversificado. Logo os membros principais
do Nupes passaram a referir-se s universidades pblicas e gratuitas de forma geral
como instituies de elite, no sentido de que apenas os ricos, com condies de pagar
pelos estudos, tinham o privilgio de estudar nelas, com os pobres tendo de pagar para
estudar nas instituies particulares. Porm, a separao entre ensino de massa
160

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

e ensino de elite tinha outros sentidos. Durham afirma ainda em 2012 que, se continuarmos a fazer um ensino superior tipo USP, Unicamp, no vamos poder atender
as massas, e completa elas no esto preparadas para ns. Alis, nem precisam.
um tipo de atividade intelectual muito especializado. Essas coisas que ns fazemos
aqui so coisas que a sociedade precisa, mas no necessrio que todo mundo faa
(Durham, 2012, p. 90). Outras ideias foram amplamente divulgadas, como a de que
a universidade pblica, alm de elitista, no mau sentido, cara.
Como os integrantes do Nupes ocuparam vrios espaos de debate na universidade, no governo e na mdia nos anos 1990, s vezes deixavam a prpria
ideologia mostra, ironia no caso de quem sempre atacava a ideologia alheia.
Vrios elementos favoreceram a visibilidade das ideias e argumentos disseminados
pelo Nupes: os seus membros3 j tinham acumulado alto capital acadmico e
prestgio intelectual nas reas de origem, e possuam uma rede de relaes sociais
que possibilitava uma circulao privilegiada em espaos da universidade e de
centros de pesquisa, em esferas do governo e em organismos multilaterais. A sua
posio dentro da universidade, para alm dos departamentos, possibilitava-lhes
contar com verbas de vrias frentes: da reitoria da USP, da Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp), da Unesco e da Fundao Ford dessa
ltima o Nupes recebeu uma das maiores dotaes no financiamento de pesquisas
em cincias sociais no Brasil entre 1962 e 1992 (Hey, 2008, p. 115; Miceli, 1993) ,
alm de ter seus seminrios patrocinados pelo MEC e pela Organizao de Estados
Americanos (OEA). Tinham, ainda, uma relao poltico-partidria com o Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB) que, mesmo escamoteada, daria a eles
sustentao e projeo nacional. Complementarmente, com estratgias para se
incluir no debate especializado sobre educao superior em nvel internacional, foi
criado um conselho consultivo no Nupes, trazendo renomados especialistas estrangeiros e ampliando a circulao e a participao dos seus membros em espaos e
pesquisas internacionais.
Foi nesse perodo que Simon Schwartzman se tornou um dos interlocutores
do BM. Em 1988, participou de um seminrio do BM sobre qualidade da educao
superior na Amrica Latina (Hey, 2008). Logo foi promovido a consultor, atividade
que passou a exercer periodicamente, como resultado de seu perfil alinhado ao que
o BM aspira: alta formao acadmica, passagem por universidades americanas,
publicaes em revistas internacionais (e em ingls), legitimidade como especialista
e, sobretudo, com uma viso de mundo prxima da disseminada pelo organismo. Com
isso, comeou a ser contratado pelo BM ainda quando no Nupes para escrever sobre
educao no Brasil, evidenciando-se a convergncia de ideias entre o organismo e um
dos membros da intelligentsia que teve maior insero nos organismos internacionais.
Os exemplos de convergncias so muitos. Em 1990, Schwartzman teve um texto
sobre educao superior no Brasil encomendado pelo BM (Schwartzman, 1991)
Apesar da centralidade de Schwartzman e Durham, o Nupes contou com a participao de outras pessoas, como
Carolina Bori, Maria Helena Magalhes de Castro, Helena Sampaio, Elizabeth Balbachevsky. Em 2006 foi incorporado
pelo Ncleo de Pesquisas em Polticas Pblicas (NUPPs), da USP, para o qual o tema da educao no central.

161

Hivy Damasio Arajo Mello

publicado tambm pelo Nupes (Schwartzman, 1994). Nele, o autor j espelhava


vrios diagnsticos do organismo (World Bank, 1986 e 1990), anunciando que
partia do princpio de que a educao superior um componente fundamental para
o desenvolvimento cientfico e tecnolgico do pas, para a qualificao de sua mo de
obra e para a melhoria do sistema educacional como um todo, e que a expanso da
educao bsica, cuja prioridade bastante consensual, no poderia dar-se a expensas
do apoio pblico educao superior (Schwartzman, 1994, p. 144), reforando
a mesma ideia de disputa entre os segmentos educacionais. No diagnstico do que
deveria pautar as polticas para o setor, e aps indicar ser mais recomendvel
reconhecer as diferenas e tratar de responder a elas de forma pluralista, do que tratar
de neg-las pela via da imposio de igualdades formais, que tendem a intensificar
ainda mais os processos de estratificao e de desigualdade (Schwartzman, 1994,
p. 157-158), o autor relaciona como necessrio para ajustar o ensino superior brasileiro
s necessidades futuras a diversificao do sistema; os sistemas pblicos de
avaliao; o estabelecimento de padres de comparao nacional e internacional; o
reforo da autonomia das universidades pblicas e privadas para contratar e demitir
professores, fixar salrios e padres de carreira, abrir e fechar departamentos e
cursos, cobrar anuidades e obter recursos de diversas fontes e aplic-los conforme sua
convenincia; a oferta aos estudantes de educao secundria precria de alternativas
adequadas s aspiraes e s condies de aprendizagem dessas populaes; o
desenvolvimento de formas de ensino no convencionais para o atendimento de
pblicos diferenciados, como ensino a distncia, educao continuada, cursos
intensivos; o aumento da autonomia didtica e pedaggica das universidades; e
o desestmulo educao formalista e ao credencialismo (Schwartzman, 1994).
Os obstculos histricos do setor, que no so essencialmente financeiros ou
gerenciais, seriam o corporativismo, o elitismo (sendo o ensino superior no Brasil
pensado para formar as elites) e a debilidade do ethos acadmico no pas. Ao final,
Schwartzman sinalizava que suas ideias ganhavam aderncia, no provocando mais
as mesmas reaes indignadas que se ouviam poucos anos antes.
Schwartzman seguiu participando de seminrios, sendo convidado como especialista em educao do Brasil, escrevendo estudos para o BM (Schwartzman e
Klein, 1992; Schwartzman, 1998) e comeou a ter seus textos citados nos documentos
do banco, sobretudo naqueles relacionados s reformas propostas para a educao
superior no Brasil e na Amrica Latina (Wolff e Albrecht, 1992; Paul e Wolff, 1992;
World Bank, 1993 e 1994), mas tambm nos da rea de cincia e tecnologia. Participou
na Fora Tarefa para a Educao Superior, em Los Angeles, onde apresentou um
texto baseado no projeto latino-americano realizado no Nupes e coordenado por
Jos Joaqun Brunner (Schwartzman, 1992). Em Higher Education Reform in Chile,
Brazil and Venezuela, (Wolff e Albrecht, 1992), outra publicao do banco, Simon
Schwartzman (1991) citado na lista de relatrios encomendados, ao lado de trabalhos
de Jacques Schwartzman e de Jean-Jacques Paul, tambm ligados ao Nupes, o que
ilustra bem a circulao desses intelectuais especialistas entre as instituies. Essa
publicao, alis, traz dois captulos de Jos Joaqun Brunner: um, com Guillermo
162

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

Briones, sobre a reforma dos anos 1980 na educao superior do Chile, modelo do
BM por conta da atuao do setor privado; outro, com Laurence Wolff, sobre as
opes de reforma na Venezuela. O exemplo de Brunner interessante, pois ele teve
papel homlogo no Chile ao de Simon Schwartzman no Brasil: alm do espelhamento
de ideias, ele tambm transita em organismos internacionais, em especial o BM e a
Unesco. Brunner tambm foi coordenador de um dos projetos mais importantes de
que o Nupes participou, envolvendo instituies e intelectuais da Argentina, Brasil,
Mxico, Chile e Colmbia, com perfil semelhante ao de Schwartzman. O projeto
foi coordenado por Brunner por cinco anos, de 1990 a 1994, por meio da Flacso, e
financiado pela Fundao Ford instituies j conhecidas de Schwartzman e com
resultados divulgados em livro (Brunner, 1995).
Nesse grupo latino-americano, Schwartzman (e tambm Durham) encontrou
interlocutores para pensar as reformas para a educao superior. Em uma diviso
de tarefas, cada pesquisador levava os elementos do seu pas, e o que Schwartzman
observou no Brasil vinculava-se a um processo mais amplo, que atingia toda a
regio, culminando, igualmente, no diagnstico da crise da educao superior
(Brunner, 1995). A proposta, defendiam os autores, era convergente com as
polticas recomendadas pelas agncias internacionais, sobretudo o BM, a Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e a Unesco, o que remete
tambm s convergncias entre as polticas dos prprios organismos no perodo, que
ali foram apropriadas e combinadas sem reservas. Em dilogo com os documentos
recentes produzidos pelo banco e pela Cepal/Unesco,4 defendia-se a agenda latinoamericana: diferenciao e diversificao das instituies; desenvolvimento do setor
privado; financiamento diversificado; novo contrato entre os sistemas e os governos;
polticas de diversificao institucional; e internacionalizao. Esses objetivos seriam
alcanados de modo diferente em cada pas, vencendo a resistncia do padro
predominante da educao superior pblica que, nos pases em desenvolvimento,
favorecia em especial as famlias de maior renda, tambm elas mais poderosas
politicamente (Brunner, 1995). O caso do Chile era exemplar de como diversificar e
expandir o sistema de educao superior diminuindo o gasto pblico por aluno.
Mais uma vez as anlises de Dezalay e Garth (2000) podem ser instrutivas.
Segundo eles, esse tipo de cientistas sociais cosmopolitas se incorporou a uma rede
internacional de intelectuais que examinavam o mesmo conjunto de problemas. E
a criao de novos lugares de troca para eles facilitou o processo de construo de
um novo consenso e de busca por novos interlocutores, capazes de dar voz a esse
consenso (Dezalay e Garth, 2002, p. 150). o que se observa aqui. Na gnese dos
debates, chama ateno o papel dessa intelligentsia na consagrao dos argumentos
em prol das reformas. Talvez o aspecto mais interessante no caso do Brasil seja o de
que, apesar da vasta disseminao dessas ideias, no tenha havido, at meados de
2013, nenhum emprstimo do BM para a reforma da educao superior, ao contrrio
Os documentos so Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad (Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe e Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura, 1992) e o
Higher education: the lessons of experience (World Bank, 1994).

163

Hivy Damasio Arajo Mello

do que ocorreu na rea de cincia e tecnologia, em que Schwartzman tambm


transitou como especialista e, entre 1993 e 1994, dirigiu uma equipe encarregada pelo
Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e pelo BM para elaborar um policy paper
sobre a poltica brasileira de cincia e tecnologia, ligado inovao (Schwartzman,
1995 e 1996) palavra atualmente incorporada ao nome do ministrio.
Contudo, as ideias de que Schwartzman era portador tambm ganharam
espao devido crescente proximidade dessa intelligentsia com o governo federal.
Por exemplo, ao sair da reitoria da USP, Jos Goldemberg passou, em 1990, pela
Secretaria de Educao de So Paulo a convite de do governador Orestes Qurcia.
Ficou pouco tempo na funo e logo aceitou o convite do ento presidente Fernando
Collor para assumir a Secretaria de Cincia e Tecnologia do governo federal. Nesse
mesmo perodo, Eunice Durham foi para Braslia com ele e assumiu, entre 1990 e
1992, a direo-geral e a presidncia da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes). Em agosto de 1991, Goldemberg assumiu o MEC, onde
ficou por cerca de um ano. Durham tambm foi para o MEC, como secretria nacional
de Educao Superior (1991-1992). Na gesto de Fernando Henrique Cardoso,
Durham continuou prxima do MEC: foi secretria nacional de Poltica Educacional
(1995-1997) e, mais tarde, membro do Conselho Nacional de Educao (CNE)
(1997-2001). Schwartzman foi convidado por Edmar Bacha em 1994 para assumir
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), permanecendo no cargo
at 1998, uma posio de visibilidade poltica, por causa da divulgao dos ndices
econmicos em um perodo no qual a estabilidade econmica (ligada ao combate da
inflao e ao valor da moeda) era crucial, ajudando, de certo modo, a eleger Fernando
Henrique em 1995 (Schwartzman, 2010). Alis, com a chegada de Cardoso
presidncia, antes ministro da Fazenda de Itamar Franco e um dos responsveis pelo
Plano Real (como Edmar Bacha), esse grupo, j prximo do poder, posiciona-se no
centro do debate poltico.
No caso, a entrada e permanncia de Paulo Renato Souza no MEC tambm foi
providencial. Na gesto FHC/Paulo Renato, esses intelectuais-policy makers, com
quem ambos estavam alinhados poltica e/ou ideologicamente, foram companheiros
de viagem. O debate educacional ganhou centralidade. A gesto de Paulo Renato
possibilitou sedimentar parcerias e coroar esforos e significou o auge do alinhamento
entre as polticas do BM e do governo brasileiro nessa rea.

Surpreendendo o BM: Paulo Renato e a reforma gerencial na


educao brasileira
Paulo Renato Souza foi um dos ministros mais longevos da histria do MEC,
permaneceu oito anos no poder. Seu itinerrio at a chegada ao ministrio tambm
nos d elementos interessantes sobre os interlocutores do BM no Brasil. Economista
formado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1967), em meio ditadura
militar, era ligado ao movimento estudantil de esquerda. Aps a graduao, fez um
curso pela Cepal sobre problemas do desenvolvimento econmico oferecido em
164

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

Porto Alegre atravs de um convnio entre o Banco Nacional de Desenvolvimento


Econmico (BNDE) e a Cepal (Almeida e Bittencourt, 2013), e no ano seguinte foi para
o Chile (1968).5 L passou pela Faculdade de Cincias Econmicas e Administrativas
da Universidade do Chile (1968), onde fez o mestrado, depois pela Flacso, onde foi
professor assistente (1969-1970), e, finalmente, pela Universidade Catlica do Chile
(1971). Para o que interessa mais pontualmente aqui, foi no Chile que, em paralelo
s atividades acadmicas, Paulo Renato iniciou seus contatos profissionais com
algumas das instituies criadas no ps-guerra, ligadas s Naes Unidas. L passou
pela Cepal, pela OEA e pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Paulo
Renato voltou ao Brasil onde seguiria prestando servios OIT, mas tambm ao
Instituto Latino-Americano de Planificao Econmica e Social da Organizao das
Naes Unidas (Ilpes/ONU), entre 1978 e 1982. Logo, em 1978, tornou-se professor
do Departamento de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp),
onde fez carreira, concluiu o doutorado (1980), tornou-se professor titular (1986) e,
por fim, reitor (1986-1990).
Porm, Paulo Renato no se dedicou exclusivamente aos trabalhos da universidade.
Apesar da longa carreira na Unicamp, o seu itinerrio tambm exemplifica o ir e vir de
quadros entre os organismos internacionais e esferas do governo brasileiro (Cunha,
2002a), com passagens importantes pelo setor empresarial, alm de instituies de
ensino e pesquisa no Brasil e no exterior. Ele seguiu, assim, na mesma linha de vrios
economistas, fazendo paralelamente consultoria a alguns organismos internacionais
(Cepal, ONU), at assumir a gerncia de operaes e posteriormente a vice-presidncia
executiva interina do BID, em Washington, onde ficou por quatro anos, de 1991 a
1994. De l, foi direto para o MEC durante a gesto de FHC.
A sua indicao para o cargo de ministro da Educao, no entanto, deu-se tambm por afinidades polticas. Alis, no foi essa a sua primeira passagem por cargos
governamentais por essa via. Quando Franco Montoro era governador de So Paulo pelo
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), Paulo Renato assumiu vrios
cargos: na Secretaria de Economia e Planejamento e na Companhia de Processamento
de Dados do Estado de So Paulo, tornando-se, mais tarde, secretrio de Educao
(1984-1986).6 Aps ser um dos coordenadores do programa de governo da candidatura
de FHC pelo PSDB, ao qual j era filiado, foi cotado para o Ministrio do Planejamento,
mas acabou assumindo o Ministrio da Educao. As relaes com FHC eram antigas,
do movimento estudantil nos anos 1960, e foram reforadas no Cebrap.
Da mesma forma que Paulo Renato, e tambm Schwartzman, diversos exmilitantes dos anos 1960 se transformaram em tecnocratas. FHC, alis, seria um
dos exemplos de como processos hegemnicos produzem resultados paradoxais: os
principais oponentes dos Estados Unidos nos anos 1960, representados especialmente
por Fernando Henrique Cardoso do Brasil, so agora muitos dos seus amigos mais
importantes (Dezalay e Garth, 2002, p. 14).
As informaes sobre a carreira de Paulo Renato, salvo quando informado o contrrio, foram retiradas de Fundao
Getlio Vargas, 2000.
6
Na reitoria da Unicamp, Paulo Renato venceu a consulta comunidade acadmica e foi nomeado por Franco Montoro.
5

165

Hivy Damasio Arajo Mello

Quando Cardoso chegou Presidncia pelo PSDB, uma srie de mudanas


iniciadas na passagem dos anos 1980 para os anos 1990 j estavam mais presentes
no contexto brasileiro. Discutiam-se no apenas o ajuste fiscal, as privatizaes, as
polticas neoliberais, a globalizao econmica, aos quais o BM era relacionado.
Na esteira dos debates sobre a crise do Estado que tiveram lugar nos pases
desenvolvidos a partir dos anos 1970, coloca-se no centro da agenda do governo
brasileiro a reforma do Estado (ver Brasil, 1995).
Eficincia e governabilidade eram as metas centrais no discurso de FHC. Como
frisou Fernando Henrique j em seu programa de governo, era necessrio superar
as deficincias de um Estado esclerosado e clientelista, [que] precisa se tornar gil
e eficiente (Cardoso, 1994, p. 188). Sem medir crticas, o diagnstico do governo
FHC era da necessidade de ultrapassar o legado varguista. Localizado o inimigo,
uma nova administrao pblica foi proposta para superar a crise, a burocracia, o
paternalismo, o protecionismo, o corporativismo e o monoplio do modelo antecessor.
Apoiada na legitimidade do Plano Real, a condio indispensvel para a reforma
seria a poltica macroeconmica consistente, isto , o controle da inflao e do dficit
pblico, a abertura da economia, a desregulamentao e a privatizao (Cardoso,
1994, p. 21). Nesse processo, um grupo de intelectuais, um novo bloco hegemnico,
surgiu no cenrio poltico nacional (Sallum Junior, 1999). Desse grupo, destacou-se
tambm o ministro da Fazenda Pedro Malan, outro estudante ativista que passara
por Berkeley, pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e
pelo BM, e que ilustraria a convergncia relativamente prxima entre a abordagem
econmica brasileira e a dos Estados Unidos, do FMI e do Banco Mundial (Dezalay
e Garth, 2002, p. 103).
O discurso do governo FHC estava afinado com o do BM, que, diante das crticas
oriundas de vrias frentes, substitura o discurso de Estado mnimo, central nos
anos 1980, pelo da reforma do Estado, na dcada seguinte, com pressupostos
semelhantes. Amparado na nova economia institucional, o novo discurso do
BM defenderia a responsabilidade dos Estados na promoo de instituies prmercado (Schneider e Doner, 2000, p. 40). Seria papel do Estado a criao da
infraestrutura institucional para que os mercados funcionassem da melhor forma
possvel, garantindo os direitos de propriedade, a reduo da corrupo e o reforo
da credibilidade poltica e da capacidade administrativa das agncias de governo
em nome do provimento dos servios sociais essenciais. Governana, accountability
e transparncia eram palavras correntes no novo discurso do BM. A meta seria um
Estado eficiente, presente como um Estado regulador, um Estado gestor, e no um Estado provedor. Ainda, o processo de globalizao agora demandaria que os pases
se ajustassem a uma economia cada vez mais integrada e competitiva, com o que o
discurso de FHC estava bem afinado (Cardoso, 1994). O espelhamento era intenso.
Apesar das intenes do governo FHC, os resultados foram controversos, at
porque a Constituio de 1988 de certo modo dificultou a implantao de algumas
diretrizes e deu certa sobrevida ao chamado legado varguista (Sallum Junior, 1999).
166

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

Mesmo assim, seguiu-se um perodo de privatizaes de empresas estatais, reduo


de gastos pblicos, descentralizao, autonomizao da rea econmica do governo,
remoo de barreiras governamentais para o financiamento de instituies e servios
pblicos e incentivo de parcerias com o setor privado. Em termos simblicos, houve
a valorizao do setor privado como um todo, do mercado, e de suas supostas
caractersticas (flexibilidade, modernidade, eficincia), transformadas em sinnimo
de alta qualidade.
As mudanas na rea de educao propostas por Paulo Renato ressaltavam esses
pressupostos, com uma srie de consequncias. As polticas educacionais, como
as demais polticas sociais, estavam subordinadas agenda macroeconmica do
governo. Alinhada a essa diretriz mais geral, a gesto de Paulo Renato no MEC trouxe
uma nova direo e um conjunto de transformaes poltica educacional, que ele
denominou de revoluo gerenciada (Souza, 2005).
O Brasil tinha acabado de assinar uma srie de emprstimos com o Banco Mundial
para a educao na primeira metade da dcada de 1990. A inteno do governo era
seguir com os financiamentos, em especial com os do BM e os do BID (Cardoso,
1994, p. 20-26). No caso de Paulo Renato, economista, ex-funcionrio do BID e com
trnsito pelo BM, a agenda do organismo estava to bem representada que chegaria
a surpreender at mesmo os funcionrios do banco ligados educao (Mello, 2012).
Da intelligentsia analisada, a maior parte estava vinculada ao governo, ou como parte
da sua equipe ou como interlocutores prximos.
No incio da gesto FHC, Castro tinha acabado de sair do BM e de entrar no BID,
de onde exercia a dupla funo de negociador de emprstimos (educao tcnica) e
assessor do ministro; Schwartzman estava no IBGE, mas tambm exercia a dupla
funo de consultor eventual do BM, alm de ter sido acionado por Paulo Renato numa
proposta de reforma da educao superior (World Bank, 2002); Durham assumiu
postos no MEC e Giannotti esteve no CNE, alm de continuar como interlocutor
prximo (e amigo pessoal) do prprio presidente da Repblica. Os pressupostos
por eles defendidos de avaliao, descentralizao, diversificao, autonomia,
valorizao do setor privado, j mencionados foram os perseguidos pelo governo.
Concomitantemente, a interlocuo com o BM agora era prxima e direta. Havia
uma convergncia de ideias, de modo que nenhuma imposio se fazia necessria.
A relao entre a gesto de Paulo Renato no MEC e o BM , assim, um dos melhores
exemplos de paralelismo; afinal, a homologia de posies facilitava a circulao de
ideias (Dezalay e Garth, 2002).
Das medidas adotadas para a educao, cabe lembrar que a prioridade do
investimento de recursos do Estado no setor, no governo FHC, foi dada ao ensino fundamental. Essa poltica coincidia, de incio, com uma das diretrizes do Banco
Mundial desde os anos 1980 (World Bank, 1980, 1990 e 1995), enfatizada no
programa Educao para Todos, de 1990 compromisso que o Brasil reiterou em
1993, na Conferncia em Nova Delhi, explicitado ainda nos planos de governo de 1993
e 1994 (Fonseca, 2011) , apesar das diferenas no nmero de anos de escolarizao
167

Hivy Damasio Arajo Mello

em vista. claro que a inspirao no vinha apenas dali, mas de vrias frentes, e
desde a dcada de 1980. No entanto, diante da instabilidade dentro do MEC at ento,
com diversas mudanas de ministros, apenas quando Paulo Renato assume, as experincias anteriores so transformadas em poltica de governo: ganham recursos,
iniciativas slidas, instituies e periodicidade, garantidas mediante mudanas na
legislao. A universalizao da educao fundamental, marcada no programa de
governo, vira bandeira da gesto (Cardoso, 1994; Souza, 2005).
A citao do programa de governo no aleatria. Como afirmou Paulo Renato
(Souza, 2005, p. 39), ele foi coordenador, ao lado de Vilmar Faria outro conterrneo da UFMG e futuro assessor especial de FHC , da elaborao do documento, e,
pelo seu envolvimento e do prprio FHC, o texto refletiria realmente o pensamento
do candidato e as futuras aes do governo. Ainda mais interessante o fato de que,
no grupo que elaborou a proposta para a educao, um dos grupos mais ativos no
apenas durante a campanha, mas tambm durante todo o processo de transio at a
posse [de FHC] (Souza, 2005, p. 40), esto novamente alguns dos membros dessa
intelligentsia. Para a equipe dirigente do MEC, foram indicadas algumas pessoas
que haviam participado tanto da elaborao do programa de governo na rea de
educao como do processo de transio: Eunice Durham, Iara Prado, Maria Helena
Guimares de Castro, Gilda Portugal Gouva, Ablio Baeta Neves e Dcio Zagottis
(Souza, 2005, p. 43), das quais quase todas se mantiveram como dirigentes durante
os oito anos do governo FHC.
Concluda a gesto de Paulo Renato, parece que a parte quantitativa da tarefa
foi a que ganhou maior foco, como apontam os indicadores divulgados com nfase,
ao longo de todo o perodo, em jornais, entrevistas e relatrios, produzidos com
uma frequncia poucas vezes vista no MEC. Os nmeros revelavam um crescimento
da matrcula em todos os nveis de ensino (Souza, 2005, p. 213).7 Na educao
fundamental, divulgavam-se dados com relao ao aumento de frequncia, com o que
o Programa Bolsa Escola tambm veio a contribuir (exigindo frequncia de 85% s
aulas), bem como a progresso continuada em alguns estados. No financiamento, a
soluo foi dada por meio da redistribuio de recursos do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) e
projetos com os organismos internacionais (BM e BID). Os financiamentos do Banco
Mundial para a educao via governo federal ocorreram por intermdio dos projetos
Nordeste e Fundescola (Souza, 2001, p. 78). No incio do governo FHC, o projeto Nordeste j estava em andamento, aprovado em 1993. Na gesto de Paulo Renato, o
projeto foi reformulado e expandido para o Fundescola, que durou de 1998 a 2008, e
inclua as regies Norte e Centro-Oeste. Ele previa aes para a eficincia operacional
das escolas com planejamento descentralizado, participao da comunidade como
meio de diminuir a carga financeira do governo, aquisio de pacotes didticos para
Quando se falou que o acesso educao tinha sido universalizado no Brasil, referia-se proporo de crianas de 7
a 14 anos, que passou de 88% para 97% entre 1993 e 2003. O crescimento tambm se deu na proporo de estudantes
de 15 a 17 anos, que passou de 62% a 82% no perodo (ver Souza, 2005, p. 213 e Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica, 1993 e 2003).

168

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

a melhoria do ensino, capacitao dos docentes em servio e avaliao (externa) para


aferir desempenhos (Fonseca, 2011, p. 244-245).
Contudo, no seria apenas a que o foco na gesto e na avaliao teria lugar. A
centralidade do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), aliado
agora ao Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e ao Provo, consolidou o uso da
informao, da estatstica e da avaliao como principais instrumentos de poltica
educacional durante toda a sua gesto (Souza, 2005, p. 116; Mello, 2004). rgos
do MEC como o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (Inep), que passou por reforma profunda, capitaneada por Maria Helena
Guimares de Castro8 foram reorganizados para produzir e divulgar ndices,
provas foram criadas e aplicadas, e cursos e instituies educacionais comparados
exaustivamente. Apesar das iniciativas coincidirem com os pressupostos do BM,
os mecanismos criados e a fora poltica do ministro surpreenderam. O organismo
aplaudia as iniciativas. Inclusive, quando avistou a possibilidade da mudana
de governo em 2002 e a substituio dos mecanismos criados, o BM logo colocou
clusulas em novos financiamentos para garantir os trs principais instrumentos de
avaliao em um dos seus maiores projetos no pas, com o Ministrio da Fazenda.9
Avaliar e informar transformaram-se em palavras de ordem, mas melhoras
efetivas na qualidade da educao foram raras. Divulgava-se que os professores
eram mal formados pelas faculdades de Pedagogia (vistas como ideologicamente
orientadas) e que o aumento dos salrios no garantiria melhorias na educao,
ideias que Maria Helena Guimares de Castro ajudou a consagrar. No entanto, pouco
se fez em relao aos planos de carreira, sobretudo na educao bsica, mas tambm
na superior. Na ausncia de salrios e carreiras atrativos, a poltica educacional
centrou-se, basicamente, nos mtodos mais tradicionais que o BM j financiava:
material e livro didtico, bibliotecas, equipamentos e obras. Ofereceu-se treinamento
pela televiso (TV Escola), criaram-se parmetros curriculares e promoveu-se o
aceleramento escolar, eliminando a repetncia das escolas (Souza, 2005, p. 127-140).
Nas polticas elaboradas para a educao superior, mesmo sem o financiamento
do BM, tambm impressionam as convergncias. O diagnstico dominante incorporava a anlise j feita por seus interlocutores (Giannotti, Schwartzman e
Durham) de que o sistema de ensino superior estava em crise. Por um lado, no caso
das instituies pblicas (estatais), haveria ineficincia no uso do recurso pblico,
falta de produtividade, excesso de custos e de burocracia, corporativismo, manuteno de privilgios e atendimento insuficiente e reservado para as elites. A diretriz
era clara: o ensino superior federal precisa ser efetivamente revisto. Consome hoje
de 70 a 80% de todas as verbas do Ministrio da Educao, atendendo apenas a
22% dos jovens matriculados no ensino superior (Cardoso, 1994, p. 115). Aqui a
No governo FHC, o Inep, transformado em autarquia, tornou-se o rgo responsvel pela produo de informaes
e avaliaes que orientariam as polticas educacionais do governo, tendo as suas funes separadas daquelas da
Secretaria de Educao Superior (Sesu), responsvel pela definio das polticas pblicas (ver Mello, 2004, p. 127).
9
Trata-se do Human Development Program. Sector Reform Loan, no valor de US$ 505 milhes.
8

169

Hivy Damasio Arajo Mello

questo da autonomia amplamente discutida por Schwartzman e Durham no Nupes


ganha concretude. Na proposta da gesto FHC, voltavam os temas, agora com as
consequncias anunciadas, uma revoluo administrativa, que d efetiva autonomia
s universidades [...], mas que condicione o montante das verbas que recebem a uma
avaliao de desempenho e, especialmente, ao nmero de alunos que efetivamente
formam, s pesquisas que realizam e aos servios que prestam (Cardoso, 1994,
p. 115). Junto a isso, previa-se uma administrao mais racional dos recursos e a
utilizao da capacidade ociosa hoje existente para generalizar os cursos noturnos e
aumentar as matrculas, sem despesas adicionais (Cardoso, 1994, p. 115). No outro
polo, o setor privado, em grande parte, era visto como de qualidade questionvel,
lobista e clientelista, normalmente priorizando interesses econmicos frente dos
educacionais e funcionando por meio da formao de cartis e reservas de mercado
(Mello, 2004). Como um todo, a viso do governo consistia em que o sistema era
insuficiente para atender as demandas e necessidades do pas e a regulao do setor
era muito rgida e impossibilitava a sua expanso, sem informaes objetivas para
definir polticas e prioridades de financiamento.
Se o diagnstico encontrava elementos que refletiam caractersticas do sistema,
falhava, sobretudo, ao generalizar outros e vincular os problemas estruturais histricos muitos deles, no caso da educao pblica, derivados da falta de planejamento
e recursos do Estado a reservas de mercado e problemas de gesto. Nessa linha,
defendia-se que, sem aumentar o oramento, o aumento no nmero de instituies e
da concorrncia sanaria os problemas, bem como o incremento da eficincia no setor
pblico, que deveria fazer mais e melhor com o mesmo recurso. Argumentava-se
que a flexibilizao propiciaria a abertura do mercado e a competio e, consequentemente, a qualidade da educao. Na gesto Paulo Renato, modificou-se a legislao
para desregulamentar o Estado, no intuito de fazer que ele atuasse como orientador,
delegando atividades, e reduzisse seu papel de provedor e mantenedor. O BM aplaudia e incentivava tanto o crescimento via setor privado quanto a diversificao do
sistema (World Bank, 1995).
A velocidade e a forma como o sistema de ensino superior cresceu na segunda
metade dos anos 1990 graas s mudanas promovidas pelo governo provocaram
intenso debate e crticas, at mesmo dentro da equipe de governo, como ilustra a sada
de Durham da secretaria que ocupava. Entre 1995 e 2002 houve um crescimento de
894 para 1.637 instituies de ensino superior (83,11%), de 6.252 para 14.399 cursos
(130,31%) e de 1.759.703 para 3.479.913 matrculas (97,76%). A expanso teve
particularidades: em relao ao nmero de instituies, se as federais aumentaram
em 28%, o setor privado mais do que duplicou, sendo responsvel, j em 2002, por
88,1% dos estabelecimentos, contra 11,9% no setor pblico. O crescimento das
matrculas confirma a tendncia. Os nmeros totais dobraram no perodo (97,8%),
mas de forma desigual: 44,65% nas instituies federais, mesmo com oramento
restrito, 73,72% nas estaduais e, da se compreenderem as crticas, 129,26% no setor
privado, que, ao passar de 1.059.163 para 2.428.258 matrculas, veio a atender quase
170

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

70% do alunado em 2002. Praticamente 9 em cada 10 instituies e 7 em cada 10


alunos do ensino superior estavam no setor privado.10
Alm do crescimento desejado, o governo conseguiu que ele se desse de forma
diversificada, tambm corroborando posies de Schwartzman, Durham e do BM.
Propuseram-se novas formas organizacionais que no tivessem que se moldar ao
modelo de universidade, que tem a obrigatoriedade de manter o trip ensino, pesquisa
e extenso, no que a criao dos centros universitrios teve papel central. Ainda,
criaram-se novos formatos de cursos, com durao mais curta, como os sequenciais
e os tecnolgicos. Com relao autonomia, outra bandeira da intelligentsia aqui
analisada, tambm houve tentativas de reforma (como o debate sobre a transformao
de universidades pblicas em organizaes sociais, pilotado por Bresser Pereira, e a
tentativa de eliminar o regime nico contratual dos funcionrios pblicos), mas menos
bem-sucedidas devido s resistncias, mobilizaes e garantias constitucionais.
Para promover tantas mudanas, alterou-se frequentemente a legislao. Criouse o Conselho Nacional de Educao (CNE), em substituio ao antigo Conselho
Federal de Educao (CFE) extinto na gesto de Murlio Hingel, durante o governo
Itamar Franco, por denncias de corrupo , com mais poderes, como a atribuio
de deliberar sobre a organizao, o credenciamento e o recredenciamento peridico
de instituies de educao superior, inclusive de universidades, com base em
relatrios e avaliaes peridicas das instituies e dos cursos de nvel superior a
serem providenciados pelo MEC, o que foi retificado posteriormente pela LDB, em
1996 (Nunes, 2012). Essa mudana era representativa, pois deu ao CNE um grande
poder para legislar, inclusive, sobre importantes decises referentes educao
superior. A Cmara de Educao Superior, que particularmente interessa aqui, dado
que por ela transitavam membros da intelligentsia, foi palco de disputas acirradas
entre representantes do setor pblico e do setor privado, como ilustrou uma das mais
divulgadas brigas no governo FHC: a sada de Giannotti por conta da aprovao,
por ele desaconselhada, da transformao da Faculdade Anhembi Morumbi em
universidade. A mesma lei que criou o CNE (lei n 9.131/1995) tirou o carter
permanente do credenciamento das instituies de ensino superior, vinculando o
credenciamento avaliao. O sistema de informaes e avaliao era defendido
para orientar o Estado, o mercado e os consumidores, pela comparao de dados na
escolha das instituies, argumento que ignorava os constrangimentos econmicos
e sociais de acesso s melhores instituies, bem como os mecanismos utilizados,
principalmente pelo setor privado de baixa qualidade, para burlar as regras.
No entanto, ainda na busca de uma reforma mais ampla, Paulo Renato encomendou uma anlise da educao superior no pas para o BM (World Bank, 2000a e
2002). O relatrio final apresentou as recomendaes sobre os objetivos, estrutura,
abrangncia, financiamento e governance da educao do pas com destaque para
um texto de Schwartzman (1998). Nele, foram incorporadas as contribuies dos
10
Anlise com base em dados do documento Censo da Educao Superior 2002 resumo tcnico (Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, 2003). Para apresentao mais detalhada, ver Mello, 2004.

171

Hivy Damasio Arajo Mello

participantes de um policy workshop realizado em Lansdowne, Virgnia, em dezembro


de 1998. Na lista de participantes estavam Paulo Renato, Claudio de Moura Castro,
Simon Schwartzman, Eunice Durham, Jos Joaquin Brunner, Vilmar Faria, Gilda
Gouva, Maria Helena Guimares de Castro, entre outros. Nas concluses, o BM
sada os esforos do governo na reforma do sistema educacional. Elogia tanto
progressos na diversificao dos tipos de instituio (centros universitrios, cursos
sequenciais, classes noturnas, ensino distncia), que devem ser continuados com
a promoo de financiamento estudantil (sem subsdios) para seguir aumentando a
matrcula no ensino superior, quanto o Provo. Porm, o mais interessante
a avaliao final apresentada no texto: num quadro que segue demandando expanso
do sistema de ensino superior com recursos pblicos escassos, melhorar a eficincia do setor pblico no se menciona o particular seria imperativo. E o maior
problema do setor pblico seria a estrutura de contratao, promoo e demisso
dos professores e funcionrios das instituies pblicas (World Bank, 2002, p. 53).
Ao final da gesto, em 2002, Paulo Renato foi convidado a dar uma palestra no BM.
interessante observar a importncia da legitimidade do banco para o ex-ministro,
que publica, em seu livro, a carta que teria lhe enviado Barbara Bruns, economistachefe da educao para a Amrica Latina, elogiando as suas reformas (Souza, 2005,
p. 200). Mais uma vez, as convergncias so claras. E na implantao das polticas para
a educao no Brasil entre 1995 e 2002 fica evidente o papel assumido pela intelligentsia
aqui analisada. Apesar das mudanas estarem ligadas ao iderio dos organismos
internacionais, principalmente do BM, as transformaes nas polticas educacionais
foram acompanhadas, produzidas e/ou induzidas por meio da atuao desses policy
makers que, compartilhando a mesma viso de mundo do BM, disseminaram agendas
e atuaram tambm dentro das estruturas do Estado brasileiro.

Apontamentos finais sobre as relaes do BM com o Brasil


O fim da gesto FHC fez essa intelligentsia perder espao na rea de educao
dentro da esfera de poder federal no pas. No entanto, algumas vitrias j estavam
garantidas devido permanncia do grupo no poder por mais de uma dcada. Como
ressalta Fernando Henrique Cardoso, em prefcio ao livro de Paulo Renato escrito j
no governo Lula, h muita coisa de irreversvel na obra educacional do Ministrio
da Educao (Cardoso, 2005, p. xvi). O ex-presidente referia-se transformao do Fundef em Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), s mudanas no exame
de avaliao e a uma srie de outras mudanas promovidas pelo governo Lula,
indicando, porm, que uma parte da agenda do seu governo j estava disseminada e
representada em instituies do Estado. E para o grupo que ficou marginalizado na
nova gesto, o seu acesso seguiu garantido nos organismos internacionais.
Ilustrando de forma mpar o trnsito entre o pblico e o privado presente nos
itinerrios desse grupo, ao final do governo, Paulo Renato abriu uma consultoria
em assuntos educacionais. Entre os seus maiores clientes estavam vrias das
172

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

universidades particulares envolvidas em polmicas durante a sua gesto, como a


prpria Anhembi Morumbi. Seus contatos com os organismos internacionais tambm
seguiam intensos. Logo no incio do livro que escreveu sobre a sua gesto no MEC,
agradece a oportunidade que lhe davam o BID e o BM, ao encomendar uma srie de
estudos, de escrever sobre a sua experincia de gesto no Brasil (Souza, 2005). Como
ele relatou ento, seriam seis estudos de casos encomendados pelo BID para serem
utilizados nos cursos de treinamento em gesto de polticas sociais organizados
pelo Instituto Interamericano de Desenvolvimento Social (Indes) e um trabalho
para o BM sobre a reforma do ensino mdio (Souza, 2003).11 Ainda em 2009, agora
na funo de secretrio da Educao do Estado de So Paulo (no governo de Jos
Serra), na palestra A luta pela qualidade na educao proferida na sede do BM em
Washington, o ex-ministro relatou os seus projetos para a educao na maior cidade
do Brasil, aps reunies de trabalho com funcionrios do organismo. Com a eleio
de Geraldo Alckmin, Paulo Renato saiu do governo de So Paulo, mas suas relaes
com o BM seguiriam intactas. Quando da sua morte, Barbara Bruns, a mesma que
Souza citara no seu livro, publicou no blog Education for Global Development, do
BM, a seguinte homenagem pstuma:
No exagero o que se disse sobre a marca que ele deixou na educao brasileira. Como algum falou esta semana: A histria da educao brasileira
tem duas partes: antes e depois de Paulo Renato. Para aqueles de ns que
conheciam o Brasil antes, os oito anos da gesto de Paulo Renato como ministro da Educao de Fernando Henrique Cardoso, de 1994 a 2002, foram
algo de chamar a ateno para o potencial de um nico indivduo, no momento certo da histria, de criar espao poltico para manobras onde antes
no havia nada. Tpicos que estavam sobre a mesa apenas em relatrios
do Banco Mundial tais como as desigualdades profundas no financiamento da educao brasileira, ou a completa falta de acesso aprendizagem estudantil de uma hora para a outra foram atacados com reformas radicais e
diretas. (Bruns, 2011; nossa traduo)

Paulo Renato no seria o nico a continuar mantendo relaes com o banco. Se


Castro j era interlocutor prximo do BM desde os anos 1970, Schwartzman tambm havia se consagrado como um dos especialistas em educao no organismo, e,
como Castro, seguiria engrossando as referncias bibliogrficas dos documentos do
organismo (World Bank, 2000b; Thorn e Soo, 2006). No Brasil, alis, ambos continuariam a achar novos espaos para seguir com a disseminao das suas ideias.
Como vimos, Schwartzman j tinha alguma entrada na Unesco e em outros organismos internacionais, o que continuou ocorrendo, alm de seguir trabalhando como
consultor em um think tank nacional, o Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets), de onde, com parceiros de longa data, segue prescrevendo agendas para o
pas (Schwartzman, 2008; Schwartzman e Cox, 2009; Schwartzman e Bacha, 2011;
Brunner et al., 2012). Recentemente, publicou um texto sobre a USP, defendendo
11

No foi possvel ter acesso a esse documento. Os demais foram listados em Souza, 2005, p. xi.

173

Hivy Damasio Arajo Mello

uma poltica que a reconhea como instituio de alto padro, a fim de destac-la
como uma das universidades de nvel mundial, ideia que j ecoa em alguns debates
universitrios, em dilogo com o tema em voga no BM (Schwartzman, 2006; Salmi,
2009). O fato de o banco encomendar o estudo de um consultor no garante que o
organismo far o que o consultor prope. No entanto, tambm serve o que salienta
o prprio Castro (2011), insuspeito, que o organismo procura sempre vozes e ideias
convergentes com as suas, evitando, quando possvel, o confronto direto quando no
obrigado a faz-lo.
No entanto, independente do governo ser mais ou menos alinhado, o BM precisa
continuar promovendo seus financiamentos e polticas para garantir tanto a sua
manuteno quanto a sua influncia. De modo que isso nos leva a evitar leituras
apressadas sobre a rigidez das ligaes poltico-partidrias do BM com seus clientes.
Por exemplo, Tarso Genro, outro ex-ministro da pasta, mas dessa vez do governo de
Luiz Incio Lula da Silva (2003-2011) e em princpio oponente tanto s polticas
da gesto de Paulo Renato quanto s do Banco Mundial tambm se reuniu com os
funcionrios do organismo quando ainda era governador do Rio Grande do Sul. Isso
talvez ilustre alguns pontos. Um deles a capacidade adaptativa do Banco Mundial,
que reestrutura estratgias e discursos, no intuito de influenciar nas mais diferentes
reas e temticas, e, assim, encontra interlocuo, por vezes com interlocutores mais
esquerda no espectro poltico. Entre eles, gestores estaduais e municipais, esses por
sua vez interessados potenciais em recursos externos. Em suas novas estratgias, h
tambm a modificao no fluxo dos financiamentos em educao do organismo para
o pas: se por vrios anos os emprstimos do BM para o Brasil foram, sobretudo, para
a esfera federal, em 2011 85% deles foram canalizados para estados e municpios,
sinalizando uma nova forma de atuao do organismo no pas, prevista inclusive na
Estratgia de Parceria com o Brasil Documento Principal de 2008-2011 (Banco
Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento e Corporao Financeira
Internacional, 2008). Os novos financiamentos para os projetos educacionais
seguiram no mesmo rumo, sem novos emprstimos na esfera federal at meados
de 2013.
Nesse sentido, percebe-se que o alinhamento e as convergncias talvez no
sejam os mesmos, em nvel federal, na rea de educao. No entanto, da parte do
BM, o pas um cliente importante, e o organismo seguir marcando presena nele,
buscando interlocutores e encontrando brechas para influenciar. Se no foi possvel
assinar um novo financiamento com o governo federal para a educao aps o fim
do Fundescola, o BM marcou seu lugar nos projetos estaduais e no Bolsa Famlia, no
qual, mesmo com um valor pequeno (cerca de 5% do projeto), tem assegurada a sua
cadeira na mesa de decises, ilustrando a importncia de mecanismos de persuaso
na dinmica dessas relaes. Da parte do Brasil, as parcerias migraram para outras
reas por exemplo, para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e os presidentes do BM seguem sendo recebidos pelos nossos como
chefes de Estado.
174

O Banco Mundial e a reforma educacional no Brasil: a convergncia de agendas e o papel dos intelectuais

No entanto, mesmo nos perodos de convergncia acentuada, como a dcada de


1990, importante sinalizar que as relaes entre o BM e o governo brasileiro envolvem
assimetria de poder e, sobretudo, hegemonia. A circulao de brasileiros pelo banco,
quando comparada com a sua estrutura geral, ainda pequena, e os especialistasinterlocutores so relativamente poucos. De todo modo, como analisaram Dezalay e
Garth (2002), mesmo o fluxo desigual entre as partes consegue manter a interao
e as conexes necessrias para a circulao de pessoas e ideias, funcionando como
mecanismo de consagrao de prticas e polticas.

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179

parte

O Banco Mundial
na sade

O Banco Mundial e as reformas


contemporneas do setor sade
Clia Almeida
As ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas por grandes transformaes
nos sistemas de sade em todo o mundo. Reformas impulsionadas pela agenda poltica
neoliberal, baseadas em modelos tericos preconcebidos e centrados no controle de
custos da assistncia mdica, pretenderam intervir na maneira como so financiados
e prestados os cuidados de sade s populaes (em todos os nveis), questionando
o uso dos fundos pblicos e propondo maior protagonismo do setor privado. Essa
agenda, extremamente homognea e apoiada quase que indiscriminadamente por
diferentes atores de distintas filiaes ideolgicas, foi difundida mundialmente,
sobretudo pelo Banco Mundial (BM), como condicionalidade para os emprstimos
de ajuste estrutural que se sucederam crise econmica de meados dos anos 1980. Os
novos modelos de organizao de servios e sistemas de sade que integravam essa
agenda foram elaborados nos Estados Unidos e incorporados pelo BM como parte do
arsenal de combate pobreza.
Essas reformas no eram inteiramente fora de propsito, pois foram fundamentadas num diagnstico que ressaltava problemas de fato existentes nos sistemas
de sade, mas que eram analisados com a lente poltica neoconservadora e atrelados
crise do Estado de bem-estar social.
Os resultados dessas reformas so variados, dependendo da histria de desenvolvimento dos sistemas de sade em cada pas (seja no Norte ou no Sul), da vontade
poltica dos governantes e da capacidade dos Estados, e seus respectivos governos, de

Clia Almeida

sustentarem mudanas profundas e concomitantes, que exigiam grande capacidade de


regulao do prprio Estado, ele mesmo em processo de reestruturao. Porm identificam-se elementos fundamentais dessa agenda em praticamente todos os processos de
reforma de sistemas de sade implantados mundo afora, nos anos 1980-1990.
Algumas questes se articulam nessa dinmica: a efervescncia crtica e poltica
das dcadas de 1960 e 1970; a perda de credibilidade na competncia da Organizao
Mundial de Sade (OMS) para a conduo dos assuntos da sade em mbito internacional, sobretudo a partir dos anos 1980, e a consequente disputa pela liderana na
arena internacional do setor; o jogo de poder no sistema mundial que favoreceu a escalada do BM no setor, assim como de outros novos atores relevantes nesse processo;
as tentativas de reforma da OMS e de reconstruo de sua legitimidade.
Este ensaio tem como ponto de partida a reviso de pesquisas anteriores realizadas pela autora e a anlise da literatura mais recente que trata do tema. A inteno
revisitar a histria e renovar a reflexo sobre a formulao da agenda contempornea
de reformas do setor sade, proposta e implantada a partir dos anos 1980.
Na primeira parte, discutem-se os antecedentes das reformas contemporneas dos
sistemas de sade, que articulam o desenvolvimento dos sistemas de sade, tal como
os conhecemos no sculo XX, e a crise subsequente, em suas diferentes dimenses,
conjunturas e deslocamento no tempo. A seguir, analisa-se historicamente a crise da
OMS e a ascenso do BM na rea de sade, e a dinmica da disputa pela liderana
na arena internacional do setor. Por fim, articula-se essa dinmica formulao e
implantao da agenda neoliberal de reformas do setor sade dos anos 1980 e 1990,
cujos elementos seguem vigentes at hoje, sendo que algumas mudanas nos sistemas
de sade parecem ter vindo para ficar.
Assume-se a premissa de que a investida do BM na rea social, na qual a sade
se insere, no fortuita nem oportunista, mas ativamente construda pelos Estados
Unidos e seus aliados, que, historicamente, controlam a OMS desde a sua criao.
Trabalha-se com a hiptese de que a crise e a fragilizao da liderana internacional
da OMS no setor sade no foram ocasionais ou resultado de polticas idealistas, ou
mesmo causadas pela dominncia do sanitarismo tradicional na organizao e dos
especialistas mdicos na conduo institucional, como defendem alguns autores.
Ainda que esses fatores no possam ser desconsiderados no processo, no parecem
ser os elementos preponderantes nessa dinmica.

Os antecedentes das reformas: desenvolvimento e crise dos


sistemas de sade1
Nos anos 1970-1980, a poltica de sade esteve submetida aos mesmos questionamentos poltico-ideolgicos e limites econmicos impostos s polticas sociais,
pois quando emergem e ganham impulso a crtica e o ataque ao Estado de bem-estar
A discusso apresentada neste item de forma sinttica foi elaborada a partir da reviso de textos publicados na tese de
doutorado da autora (Almeida, 1995) e outros artigos (Almeida, 1996a, 1996b e 1997).

184

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

social, no qual se insere a ateno sade, impulsionando as propostas de reformas


do setor sade (que denominamos contemporneas).2 Para entender melhor essa
dinmica, vale a pena recuperar o debate setorial desse perodo.
Para os objetivos deste trabalho, ressaltam-se trs principais desenvolvimentos
que merecem ateno nesse processo: 1) a interferncia da hegemonia norte-americana
na forma de expanso dos sistemas de sade, sobretudo de assistncia mdica, no psguerra; 2) a natureza e as dimenses da crise sanitria dos anos 1960-1970 e seus desdobramentos; e 3) o diagnstico neoliberal da problemtica setorial, com as propostas
de reformas privatizantes que engendram e se materializam nos anos 1980.
Deter-se brevemente nesses trs pontos ajuda a entender o contexto no qual foi
formulada a agenda de reformas contemporneas do setor sade.

Hegemonia norte-americana e expanso dos sistemas de


assistncia mdica
O estabelecimento e a consolidao da hegemonia norte-americana no mundo se
refletem tambm em transformaes significativas no campo mdico-cientfico que
no apenas recuperam o ento atraso dos Estados Unidos na rea em relao ao mundo
europeu, mas so utilizadas como referncia da incontestvel supremacia norteamericana na construo do novo mundo ps-blico. O resultado desse processo
a participao ativa dos Estados Unidos, como potncia hegemnica, na difuso e
expanso do modelo de assistncia sanitria que se consolida no mundo ocidental
a partir dos anos 1950. Embora a afirmao do direito ao acesso ateno mdica
no seja, de maneira nenhuma, uma criao norte-americana, muito ao contrrio, a
nfase em um modelo assistencial hospitalocntrico de alta tecnologia e na prtica
especializada, altamente inflacionria, alm da grande prioridade formao desse
tipo de profissional, foi ativamente incentivada pelos Estados Unidos. A difuso
dessa forma de modelagem dos sistemas de sade tem pelo menos trs repercusses
importantes para os sistemas de sade em todo o mundo: privilgio assistncia mdica
na organizao dos sistemas de sade, modificaes na carreira acadmica e mudanas
na estrutura de poder interna profisso mdica, com a valorizao dos especialistas.
O benefcio para a Europa da hegemonia norte-americana no perodo ps-1945
teve duas caractersticas fundamentais: melhorou os termos de comrcio entre a
Europa e outros pases, sobretudo nas reas de produo de matrias-primas na
periferia (principalmente petrleo), e possibilitou, no perodo 1950-1960, excedente
de recursos para satisfazer as demandas internas tanto de consumo de massa quanto de
bem-estar social. A prosperidade resultante desse processo financiou a expanso do
Estado de bem-estar keynesiano, que emergiu nesse perodo e continuou a crescer
durante os anos 1970 at a explicitao da sua crise. Nem a liberalizao em
escala mundial ( qual se opunham as seis naes da ento Comunidade Econmica
A denominao de reformas contemporneas para as reformas dos anos 1980-1990 se deve ao fato de que, no
sculo XX, o mundo vivenciou pelo menos trs grandes ondas de reformas no setor sade, sendo que as desse perodo
coincidem com a hegemonia poltica neoliberal (Almeida, 1995, 1996a, 1996b, 1997, 2008 e 2012a).

185

Clia Almeida

Europeia) nem a melhora do comrcio foram em si resultados de aes europeias,


mas ativamente estimuladas e dependentes da liderana hegemnica dos Estados
Unidos (Keohane, 1985). Nessa perspectiva que se pode entender a afirmao deste
autor: ironicamente, foi a hegemonia [norte-]americana que proporcionou as bases
[econmicas] para o desenvolvimento do welfare state europeu (Keohane, 1985, p. 16).
Por outra parte, alm desses aspectos, que possibilitaram a base material para
a consolidao, nos pases europeus, do acesso aos servios de sade como direito
de cidadania tutelado pelo Estado, com a expanso de seus respectivos sistemas de
sade, difunde-se tambm o modelo organizacional de modernizao dos hospitais
na Europa imagem norte-americana, a partir dos anos 1950, envolvendo a unio
de duas hierarquias a mdica e a administrativa , sendo que ambas sempre se
caracterizaram por alto grau de fragmentao horizontal e vertical do processo de trabalho institucional em sade (Gustafsson, 1989). Paralelamente, as maiores rendas
dos especialistas, privilegiadas tanto pela contnua inovao tecnolgica quanto
pelos reembolsos dos seguros, direcionaram o mercado de trabalho e as preferncias
dos novos mdicos.
A confluncia dessas estruturaes privilegiou cada vez mais o profissional especializado, sua desvinculao do mbito institucional mais amplo onde trabalhava e seu
distanciamento das demandas e necessidades dos pacientes, alm de ter aprofundado
a dissociao da formao tcnica profissional das condies de sade da populao e
do contexto societal em que se d a prtica mdica e os cuidados de sade.
A implantao desse modelo teve pelo menos duas repercusses centrais que
emergem com a crise sanitria a partir da segunda metade dos anos 1960: impulsionou uma espiral inflacionria nos servios de assistncia mdica, exacerbada
fundamentalmente pela contnua incorporao tecnolgica e pela dificuldade de controles gerenciais (sobretudo financeiros) dos servios, e provocou uma avalanche
crtica que colocou a assistncia mdica, e o mdico como profissional nuclear, no
centro do debate, transformando-a no principal foco das reformas privatizantes dos
anos 1980, cuja modelagem se nutre de propostas e experincias que se desenvolveram
nos Estados Unidos (Almeida, 1995, 1996a e 1996b).
Vejamos sucintamente os principais indcios desse desenvolvimento.
Nos Estados Unidos, semelhana dos pases europeus, a poltica de sade do
ps-guerra tambm se caracterizou pela expanso dos gastos pblicos, mas com
importantes especificidades. Enquanto a Europa aprovava suas polticas universalizantes de acesso aos servios de sade (expanso de seguros nacionais de sade), em
1940 o Congresso norte-americano rejeitou a proposta de seguro nacional de sade,
mas aprovou o aumento de recursos do governo federal para a assistncia mdica,
por meio de programas de construo de hospitais e no financiamento de pesquisas
mdicas, criando o Instituto Nacional de Sade (o famoso National Health Institute
NIH), e o fortalecimento e a modernizao das escolas de medicina. Paralelamente,
transformavam-se as relaes intraprofisso e se estimulavam as especializaes, im186

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

pulsionadas por um desenvolvimento tecnolgico frentico. Difundiu-se esse modelo


nas faculdades e programas de ps-graduao pelo pas e no exterior, financiandose indiretamente muitas das reformas dos sistemas hospitalares europeus que aconteceram nesse mesmo perodo.
Assim, os anos de expanso econmica que se seguiram s guerras presenciaram
um crescimento espetacular na medicina norte-americana. Partindo de uma situao muito modesta no perodo anterior dcada de 1940, os Estados Unidos institucionalizaram a pesquisa mdica, incluindo-a na formao de profissionais, e ampliaram e equiparam seu parque hospitalar, que se tornou, cientificamente, um dos
mais adiantados do mundo (Starr, 1991).3 A cincia foi elevada categoria de valor
nacional, situao sem precedentes na histria do setor. Durante a Segunda Guerra
Mundial, as investigaes que levaram ao descobrimento do radar, da bomba atmica
e da penicilina persuadiram inclusive os mais cticos de que o apoio cincia era vital
para a segurana nacional (Bush, 1945, p. 49).
Os Estados Unidos, como nunca antes, realizaram considerveis avanos no terreno cientfico mundial, com a ajuda de cientistas europeus (que haviam se refugiado no pas) e do setor privado, que participou ativamente como patrocinador desse
processo, seja financiando pesquisas por meio de fundaes e universidades, seja
incorporando cientistas aos seus prprios laboratrios (Starr, 1991). A indstria de
frmacos e equipamentos se tornou uma das mais dinmicas do mundo e, durante a
Guerra Fria, a cincia assumiu funo tanto simblica quanto prtica na manuteno
da posio do pas como lder de um mundo livre (Starr, 1991, p. 392).4
Como parte desse processo, a assistncia tcnica em sade passou a integrar formalmente a poltica externa norte-americana, o que foi claramente explicitado em
1949, no discurso de posse de Truman. Props-se ento o envolvimento dos Estados
Unidos em programas que possibilitassem a melhoria das reas subdesenvolvidas
e em reconstruo, com a difuso internacional dos inegveis avanos cientficos
conquistados pelo pas e de seu progresso industrial. Em 1953 criou-se uma agncia
global (Foreign Operation Administration) responsvel por todas as atividades de
assistncia tcnica internacional.5
A cincia mdica exemplificou e deu visibilidade pblica ideia do ps-guerra
de progresso sem necessidade de conflito, e, internamente, os avanos cientficos
ofereceram a possibilidade de melhor bem-estar sem exigir uma reorganizao profunda da sociedade. Sustentava-se que o pas tinha deixado para trs a necessidade
De 1941 a 1951, o oramento para pesquisa em medicina nos Estados Unidos passou de 3 para 76 milhes de
dlares e o gasto sanitrio nacional saltou de aproximadamente 18 para 181 milhes de dlares (Endicott e Allen, 1953;
Turner, 1967). Durante a dcada de 1940, as admisses nas escolas de medicina nos Estados Unidos triplicaram; em
1958-1959, a renda mdia das escolas aumentou mais do que o qudruplo; os docentes de tempo integral cresceram
51% entre 1940-1950 e, na dcada seguinte, 1960, essas nomeaes duplicaram-se em toda a nao. Ainda que parte
do crescimento do emprego fosse resultado do estabelecimento de novas escolas, mesmo nas instituies mais antigas
o aumento de quadros e de alunos ultrapassou as expectativas (Starr, 1991, p. 411).
4
Os Estados Unidos saram da guerra como a maior potncia econmica e militar do mundo: enquanto as economias
europeias estavam em runas, a produo industrial norte-americana e a renda nacional duplicaram durante o conflito.
5
Em 1955 existiam programas bilaterais de cooperao em sade com 38 pases, que incluam, alm de atividades de
sade pblica, a organizao de servios de sade (Rosen, 1994, p. 364).
3

187

Clia Almeida

de introduzir reformas polticas drsticas ao incorporar uma mudana progressiva


em suas instituies livres (Starr, 1991, p. 393).
O papel da mdia tambm foi crucial nesse processo na dcada de 1950, pela veiculao sistemtica de notcias sobre os novos descobrimentos na cincia mdica e pesquisas de opinio, alm da estratgia de vincular a luta e o controle das doenas ao modelo de desenvolvimento: pesquisa bsica capital cientfico; mais e melhor pesquisa
um dos elementos essenciais para alcanar nossa meta de pleno emprego (Bush, 1945
apud Starr, 1991, p. 398; grifado no original). As campanhas publicitrias incitavam a
participao da populao nas experincias cientficas para os novos descobrimentos
teraputicos, como nas provas da vacina Salk (Starr, 1991, p. 404-405).
O conflito entre os liberais (a ento esquerda norte-americana) e a Associao
Mdica Americana (American Medical Association AMA) sobre a aprovao do seguro nacional de sade, que foi intenso e duradouro, no deve obscurecer a aliana
que houve entre o liberalismo e a medicina nas dcadas posteriores guerra. Tanto a
opinio liberal quanto a opinio mdica se pronunciavam a favor de um mandato amplo outorgado autoridade profissional. Concretamente, depois da Segunda Guerra
Mundial, a medicina nos Estados Unidos havia se convertido em metfora do progresso, transformando-se, pouco a pouco, na maior referncia de competncia setorial para o mundo ocidental (Starr, 1991).
O interesse no apoio construo e recuperao de hospitais se deveu tambm
em grande medida a seu potencial para gerar emprego: tratava-se de um programa de
obras pblicas que os conservadores apoiaram como alternativa ao seguro nacional
de sade, alm de que a prpria indstria hospitalar clamava por ajuda, uma vez que
suas necessidades de investimento haviam sido retardadas durante os quinze anos de
depresso e guerra.
Esse investimento para ampliar e fortalecer tanto os hospitais quanto a
pesquisa alterou tambm a carreira mdica e fez substituir os modelos anteriores de
competncia profissional, privilegiando o especialista que trabalha em tempo integral
e tem formao em pesquisa. O treinamento para a especializao as residncias
mdicas e os estgios remunerados ao mesmo tempo em que forneceu mo de
obra mais barata para os servios, intensificou a competio entre os hospitais, que
passaram a ter mais vagas do que candidatos para os treinamentos de ps-graduao.
A disponibilidade de vagas tanto abriu as portas para a aceitao de emigrantes
quanto estimulou a demanda de ps-graduao mdica nos Estados Unidos. Isso se
fez basicamente de duas maneiras: primeiro, autorizando-se o exerccio de mdicos
graduados no estrangeiro e, segundo, estimulando a vinda de ps-graduandos de
todo o mundo para capacitao nos Estados Unidos. Muitos permaneceram no pas
aps o fim dos treinamentos e, como imigrantes, aceitaram postos que os mdicos
nacionais no queriam, provocando uma nova segmentao interna na profisso.
Outros retornaram ao seu pas de origem, levando na bagagem uma nova formao
tcnica (e tambm ideolgica).
188

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

Na Europa do ps-guerra, a prtica hospitalar foi considerada dominante, tanto


por mdicos quanto por tecnocratas e polticos, que elegeram o hospital como o centro, por excelncia, da ateno sade individual. Entretanto, os legados histricos dos
diferentes pases na rea de poltica social e de sade, assim como a importncia e a
tradio poltico-partidria, impulsionaram dinmicas muito diferentes do que ocorreu nos Estados Unidos, embora uma direo comum de desenvolvimento possa ser
identificada. Ainda que a profisso fosse importante e de fato tivesse poder, sua interferncia na poltica sanitria se deu em geral pelos partidos e governos de maiorias
parlamentares de esquerda (como os socialdemocratas na Sucia e os trabalhistas na
Inglaterra) que foram capazes de implantar reformas importantes (Immergut, 1992).
Mesmo assim, a expanso do modelo mdico-hospitalar especializado foi generalizada.
Historicamente, os hospitais nos pases europeus, em sua maioria, eram instituies pblicas, beneficentes ou cooperativas e, nas primeiras dcadas do sculo XX,
transformaram-se no servio preferencial de quase todos os sistemas, tanto pelas
exigncias das guerras quanto porque permitiam melhor coordenao e controle
dos fragmentados servios de sade. O trabalho hospitalar sempre gozou de amplo
prestgio, mas era restrito e considerado de elite, o que levou os hospitais a desenvolverem um sistema de staff prprio, bastante fechado, do qual participavam apenas
cerca de 20% dos mdicos, que exerciam 50 a 100% de suas funes no trabalho intramuros (Heidenheimer, 1975, p. 21). A estrutura hierrquica interna dos hospitais
europeus era muito rgida, frequentemente com cargos de chefia vitalcios e critrios
muito controlados de ascenso profissional.
Praticamente todos os pases da Europa realizaram grandes reformas hospitalares
no perodo 1950-1970, impulsionando esse modelo, j presente em alguns pases europeus na primeira metade do sculo XX, mas consolidado e estimulado no ps-guerra.
Essa dinmica provocou movimentos de mdicos jovens na Europa, nos anos
1960 e 1970, que se insurgiram contra as ctedras vitalcias hospitalares e reivindicaram maior acesso aos servios, impulsionados duplamente pela impossibilidade
de ascenso na carreira e pelos novos movimentos libertrios e contestatrios da
poca. A aprovao como especialista era muito rgida, feita por rgos independentes, restringindo bastante, na prtica, a proporo de profissionais que conseguiam
plena qualificao. Essa dificuldade, mais o crescente prestgio da medicina norteamericana, estimulou a ps-graduao no exterior (isto , nos Estados Unidos), sobretudo nas reas de ateno hospitalar.
Em muitos sistemas de sade europeus, o papel de porta de entrada (gatekeeper)
que determina qual paciente deve ter que tipo de tratamento, hospitalar ou no, historicamente desempenhado por generalistas (general practitioner GP), que devem cuidar dos pacientes e encaminh-los para especialistas, quando necessrio.
Esse modelo, altamente influenciado pelo paradigma ingls, continuou vigente em
alguns pases, mas com certo desprestgio dos profissionais inseridos nesse nvel de
ateno e, em todo o continente, exceto no Reino Unido, a proporo de mdicos
189

Clia Almeida

generalistas diminuiu nos anos 1960.6 Os gastos crescentes com os servios hospitalares, no final da dcada de 1960, comearam a alertar para possveis problemas
futuros com os custos em todos os sistemas de sade.
Em sntese, a expanso da assistncia mdica no ps-guerra ocorreu nas reformas
empreendidas por vrios pases, induzidas e reforadas por polticas pblicas,
cujas prioridades de investimento ampliaram a oferta de mdicos, enfatizaram as
especializaes, remodelaram o parque hospitalar (que oferecia maior aplicabilidade
dos novos equipamentos e melhor coordenao e controle) e favoreceram a pesquisa
e o desenvolvimento tecnolgico para a produo e a utilizao de insumos e
equipamentos. Esse desenvolvimento produto, portanto, de uma complexa rede de
inter-relaes em que se entrecruzaram diversas reas de polticas, entre as quais se
destacam educao mdica, organizao e distribuio de servios e o investimento
de capital no setor.
A partir da dcada de 1960, o surgimento de novas especialidades mdicas
que contestavam o modelo centrado na assistncia hospitalar (medicina preventiva,
medicina comunitria, mdico de famlia) e do planejamento em sade (sobretudo
na Amrica Latina e Caribe) foi parte de um esforo generalizado para proporcionar
servios extra-hospitalares variados e coordenados, assim como para racionalizar a
prestao de servios e controlar custos, em praticamente todos os sistemas de sade,
mas de forma bastante diferenciada (Almeida, 1995).

Da crise da sade crise de custos dos servios de sade: duas dcadas


de debates que morrem na praia7
A intensa mobilizao poltica e social dos anos 1960 e 1970 estimulou, tambm
no campo da sade, um grande debate ideolgico, poltico e acadmico que questionou os fundamentos bsicos dos sistemas de sade, sobretudo a prtica mdica, elaborando uma crtica contundente que confluiu, na dcada seguinte, para a formulao
do diagnstico e das prescries neoconservadoras. Inicialmente amplo e multiforme,
esse processo colocou a assistncia mdica como epicentro da crise e teve como principal alvo, num primeiro momento, o mdico e, logo depois, o prprio desempenho dos
servios. Com a crise fiscal do Estado a partir de meados dos anos 1970, essa crtica se
restringiu paulatinamente, e a crise da sade se reduziu a uma crise dos servios de
sade (Almeida, 1995, 1996a e 1996b). Subjacente a essa crise dos servios, j era
Segundo Klein (1989), a explicao para a exceo do National Health Service (NHS) nesse perodo,residiria na
especificidade do caso ingls, em que a eroso da prtica do generalista foi protegida, primeiro com o seguro-doena
(1911-1948) e depois com a criao do NHS em 1948. A administrao altamente centralizada do NHS ingls, combinada
com o virtual monoplio pblico da prtica hospitalar por um pequeno e hierrquico grupo de especialistas, permitiu um
controle altamente eficiente da porta de entrada do sistema hospitalar, cuja reforma foi realizada mais tardiamente, no
incio dos anos 1970 (Almeida, 1995).
7
Morrer na praia uma expresso de Cabo Verde e surgiu na poca urea do trfico de escravos negros africanos
para as colnias americanas. Seu significado decorre do desfecho trgico enfrentado por vrios negros capturados
como escravos em vrias regies da frica e que eram conduzidos, de forma desumana, at a cidade de Praia, em Cabo
Verde, onde estava instalado o principal entreposto de seleo e venda de escravos para serem exportados para as
Amricas do Sul e Central. Muitos deles no chegavam com vida, ou chegavam to depauperados que morriam pouco
depois de chegar cidade, da a expresso.
6

190

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

identificvel a preocupao com os custos no setor e as tentativas de implantao de


medidas de conteno do crescimento do gasto sanitrio.
Pode-se dizer que, durante essas dcadas, assistiu-se a movimentos crticos
simultneos no setor sade que ampliaram o debate e aglutinaram correntes tericas
e polticas as mais variadas. Nos anos 1960, principalmente aps 1965 e no incio dos
1970, a preocupao central era com o aumento de demandas, tanto de servios, pelo
lado dos usurios, quanto de maiores financiamentos, pelo lado dos prestadores de
servios, porm com diferentes perspectivas diagnsticas e prescritivas segundo os
atores/autores que as formulavam.
Num lado do espectro poltico, mas referido ao debate norte-americano, avaliavase que as alegaes de crise de custos no setor sade diziam respeito assistncia mdica, que apenas uma das atividades do setor sade, enquanto diversas outras aes
setoriais no apenas haviam incrementado seus custos em magnitude muito menor
como tambm estavam relegadas a quase nenhuma prioridade governamental. Esse
percurso crtico redundou em vrias propostas reestruturadoras da prtica mdica,
como, por exemplo, os movimentos da medicina preventiva e da medicina comunitria.
O movimento da medicina preventiva na sociedade norte-americana representou uma leitura liberal e civil dos problemas do crescente custo da ateno mdica nos
Estados Unidos e uma proposta alternativa interveno estatal, mantendo a organizao liberal da prtica mdica e o poder do mdico (Arouca, 1975, p. 239), mas propondo uma mudana de prioridades. E como prtica alternativa de sade, como forma paralela organizao predominante da prestao de servios mdicos, como
resposta inadequao da prtica mdica para atender s necessidades de sade
da populao, que se origina a medicina comunitria, tambm nos Estados Unidos,
e se estrutura localizando os elementos responsveis por essa inadequao no apenas nos aspectos internos ao ato mdico, mas, sobretudo, na estrutura organizacional da ateno mdica. Esses problemas seriam
[...] superveis atravs de novos modelos de organizao que tomem como
base o cuidado dos grupos sociais, antes que dos indivduos. Por essa via
dirige-se no apenas para a reformulao do ato mdico, mas para uma nova
articulao do conjunto de agncias e prticas que compem o campo da
ateno sade. (Donnangelo, 1975, p. 85-86)

A redescoberta da preveno nos anos 1970 trouxe uma mudana de foco


da engenharia mdica para a engenharia societal (Klein, 1989, p. 171) e para a
reorganizao do campo da ateno sade (Donnangelo, 1975) , na perspectiva
de se buscarem novos caminhos para viabilizar o acesso aos servios num sistema de
sade reestruturado segundo novos enfoques e prioridades.
Esse debate formulou uma agenda poltica bastante ampla e, ao mesmo tempo,
desnudou a complexidade dos problemas em pauta, uma vez que cada questo envolvia
um enorme campo de interesses e de polticas, alm de colocar a temtica de qual seria o
191

Clia Almeida

escopo apropriado das polticas pblicas. Como a preveno imbricava os estilos de vida
individuais e a ao coletiva, a lgica da preveno pressupunha transformar a sociedade, torn-la a primeira prioridade no processo de deciso setorial e relegar os servios
mdicos a um papel quase perifrico. Sugeria-se que o imperativo da poltica pblica deveria ser o de criar uma economia, uma sociedade e um ambiente de trabalho saudveis e
no produtores de doenas. Introduzia-se dessa forma um novo critrio no policy making
setorial: que toda poltica devia ser avaliada em razo da sua contribuio preveno e
promoo da sade, o que implicava rever a questo da efetividade no setor e repensar a prpria estruturao da maquinaria governamental. Questionavam-se tambm os
programas verticais voltados para doenas especficas, como ineficazes e fragmentadores do cuidado sade.
Como derivao normativa dessas anlises, diferentemente do que ocorreu posteriormente, no incio dos anos 1970 a sensao de crise na ateno sade era acompanhada de um otimismo considervel em relao s possibilidades de reformas felizes
(Starr, 1991). Algumas experincias-piloto, aqui e ali, demonstravam que era possvel
proporcionar servios de alta qualidade a custos mais baratos; os defensores do trabalho em equipe apregoavam a melhoria do acesso e da eficincia; e novos enfoques
de planejamento possibilitariam maior eficcia e trariam consigo grandes benefcios
e maior eficincia, com a eliminao da fragmentao, duplicao e sobreposio de
instalaes e servios, a maior racionalizao do uso e a alocao de recursos.
No outro lado do espectro poltico, o problema em torno do qual se discutia era
se a soluo seria limitar a demanda dos consumidores (ou usurios) ou restringir
a demanda gerada pelos prestadores. Crescente escassez financeira, j percebida
ento, comea a estimular a formulao de propostas racionalizadoras.
Os conflitos dessa poca refletiam diferentes percepes de quais eram os
objetivos de um sistema de sade. Enfrentavam-se aqueles que viam os servios sanitrios como voltados para a maximizao da assistncia mdica, segundo os imperativos da profisso, e aqueles que os percebiam como organizados para distribuir
recursos inevitavelmente escassos, de forma a conciliar as reivindicaes de distintos
grupos com diferentes necessidades.
Numa linha distinta, situavam-se os idelogos do industrialismo, cujo exemplo
mais expressivo na rea da sade um dos trabalhos de Ivan Illich Nmesis mdica
(1975), amplamente citado, discutido, criticado e que constituiu um marco tericopoltico importante da reflexo em sade.
Utilizando-se das teorias da lgica do industrialismo,8 Illich (1975) estende sua
anlise burocracia dos servios de assistncia mdica (tendo como principal alvo a
profisso mdica), vendo o sistema de servios de sade como um conjunto de organiIndustrialismo visto como uma ideologia que corta transversalmente as sociedades, independentemente da propriedade dos meios de produo, na qual tudo est subordinado produtividade e aos objetivos da acumulao de
capital. O poder provm dos gerentes do capital (no necessariamente dos proprietrios), dos tecnocratas, que possuem
as habilidades e conhecimentos, e da burocracia, que administra e regula a atividade econmica. Nessa interpretao,
o conflito de classes tradicional teria sido substitudo pela tenso entre os que esto no topo, responsveis pela conduo da sociedade industrializada, e aqueles de baixo os consumidores de bens e servios. Devido aos mecanismos
do welfare state, segundo essa argumentao, a classe trabalhadora nas sociedades capitalistas avanadas foi absorvida
como parte do amplo espectro da massa de consumidores e como objeto de manipulao das elites (Illich, 1975).

192

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

zaes que funcionam contra seus consumidores, os pacientes. Esse conflito antagnico aparece na forma de iatrogneses (clnica, social e estrutural) e para perpetuar seu
poder, a profisso mdica permanentemente tiraria vantagens da medicalizao da
populao e da sociedade.9
Em termos muito sintticos, como soluo dos problemas que identificou, Illich
pregava o rechao socializao dos servios de sade, que atribua retrica igualadora
de foras enganosamente qualificadas de progressistas, entre as quais inclua os
liberais e os marxistas, e em seu lugar propunha o desmonte do modo industrial de
produo da medicina com a sua desprofissionalizao e desburocratizao, alm
da reduo da responsabilidade coletiva da assistncia mdica institucionalizada,
restaurando-se a responsabilidade individual a autodisciplina e o interesse de
cuidar de si mesmo, isto , a autonomia e a independncia individual.
Com seu discurso iconoclasta, Illich uniu sua voz, por um lado, ao coro crescente
nos anos 1970 dos que questionavam a efetividade da ateno mdica, mas tambm ao
dos que defendiam a total liberao dos consumidores de qualquer sistema assistencial regulador e o direito livre escolha individual da assistncia que preferisse onde,
quando e com o profissional e servio que quisesse. Suas reflexes exerceram grande
fascnio no seu tempo, atraindo inmeros adeptos e servindo de base para vrias formulaes posteriores.
Outra linha de anlise importante foi elaborada na mesma poca, com o que se
poderia chamar de um diagnstico neomarxista da crise da sade dos anos 1970.
Essas anlises questionavam os indicadores tradicionalmente utilizados para medir
crescimento e desenvolvimento nacional tais como o Produto Interno Bruto (PIB)
per capita e argumentavam que a satisfao das necessidades sociais bsicas das
populaes, incluindo o acesso aos servios de sade, forneceria parmetros mais adequados para essa avaliao. E, no campo da sade, trouxeram significativas contribuies para o desmonte de uma srie de mitos referentes aos mdicos e ateno
sade, das quais se destacam:
1) questionamento da crena no poder da moralidade e dos ideais humanitrios
como constitutivos da justia social, denunciando o carter estrutural de interesses privados poderosos estruturados na indstria da sade, tais como o setor
mdico-hospitalar, as companhias de seguro, as empresas produtoras de insumos, equipamentos e frmacos e a prpria forma de organizao dos sistemas
de servios sade;
2) dvidas quanto abnegao e ao humanitarismo da profisso mdica, alertando para o potencial uso do profissionalismo como cobertura para o aumento de
poder desse grupo profissional no jogo poltico;
A iatrognese clnica se refere aos danos causados por mdicos e provedores de servios e sua principal causa estaria
na apreenso do corpo humano (leia-se do paciente) como uma mquina que deve ser reparada por meio da interveno
teraputica. A iatrognese social consiste na dependncia viciosa da populao em relao s instituies mdicas,
que desencadeia um processo social patognico, e sua causa estaria no comportamento manipulador da burocracia
mdica, que perpetua e alenta essa atitude passiva do consumidor. O poder de tal burocracia residiria em sua capacidade
exclusiva e monopolista de definir o que sade e a forma de alocao dos fundos pblicos, privilegiando determinados
tipos de assistncia. E a iatrognese estrutural, a mais importante, a perda total de autonomia por parte do paciente/
consumidor, expropriado da responsabilidade pela sua prpria sade ou doena e desvinculado de suas referncias
culturais originais pelo modus operandi da indstria mdica, o que exacerbaria os vnculos de dependncia.

193

Clia Almeida

3) dissoluo da percepo da medicina organizada como uma estrutura monoltica;


4) denncia do deslocamento do poder real do plano cientfico para o tecnolgico;
5) anlise da corporativizao da medicina (sobretudo a norte-americana) e da
vinculao dos investimentos capitalistas economia da sade, assim como
da atrao que o setor exerceria sobre as maiores corporaes financeiras, o que
foi popularizado pelo conceito de complexo mdico-industrial da sade.10
Como resultado dessas crticas, e para superar os problemas que ressaltavam,
foram propostas medidas tanto para limitar a liberdade profissional e desmistificar
a medicina, em nome da liberalizao dos pacientes da opresso mdica, quanto
para disciplinar burocraticamente as organizaes publicamente responsveis
e desenvolver mecanismos para estimular oportunidades de participao social
ampla no planejamento, monitoramento e avaliao dos servios. O consenso que
se fabricou ento sustentava que a medicina havia se especializado em demasia e
estava completamente alheia populao que devia servir. O sistema no necessitava
tanto de hospitais, mas sim de outros nveis de ateno, incentivos para os mdicos
se estabelecerem em comunidades longnquas ou pouco atrativas e uma melhor
administrao e organizao. Alm disso, os neomarxistas norte-americanos foram
os primeiros a denunciar que os maiores hospitais de ensino e centros mdicos
especializados, de alta tecnologia, haviam se transformado no principal obstculo
disponibilidade de servios de qualidade para a populao de baixa renda. Esses
crticos no apenas foram inovadores ao perceber as foras poderosas presentes nas
cincias biomdicas e na tecnologia mdica, mas tambm indicaram as implicaes
dessas tendncias na prestao de servios: falta de prioridade ateno extrahospitalar e descaso com as necessidades de sade das populaes.11
As crticas a essas anlises tm sido por demais detalhadas, mas pertinente
reiterar algumas observaes que esto presentes tambm na discusso do setor
sade. A conceituao da organizao dos sistemas de sade como um instrumento
a servio do establishment, subjacente a essas anlises, permitiu iluminar aspectos
interessantes ao delinear as conexes entre a medicina e a estruturao do setor sade
nas sociedades capitalistas e, de fato, abriu novas perspectivas de anlise. Porm,
ao mesmo tempo, ao sugerir uma viso conspiratria das elites, na perspectiva de
manter e expandir lucro, controle e poder, dificultou a preciso no uso dos conceitos
que elaboraram.
Numa outra clave analtica, mais referida ao debate europeu da medicina social,
outros estudos analisaram a questo das desigualdades sociais em sade, a dominao
10
Mais recentemente, essa discusso foi retomada na sade coletiva, com uma perspectiva mais ampla de reflexo e
elaborao do conceito de complexo econmico-industrial da sade, que abarca as vrias dimenses que integram
o desenvolvimento setorial, algumas delas fora do setor sade, mas cruciais para a sua operacionalizao. Nessa
concepo, os sistemas de servios de sade seriam o resultado concreto da dinmica desse complexo (Gadelha, 2006).
11
O conceito de complexo mdico-industrial da sade apareceu pela primeira vez no livro The American Health Empire,
de John Ehrenreich e Barbara Ehrenreich, publicado nos Estados Unidos em 1971, e se referia indstria da sade
que envolvia muitos bilhes de dlares, com a participao de diferentes empresas, mdicos e outros profissionais,
companhias de seguro-sade e produo de medicamentos, insumos e equipamentos. Na percepo desses autores,
o conceito sintetizava a ideia que a mais importante funo do sistema de sade nos Estados Unidos era promover
negcios (business) e obter lucro, e duas outras funes secundrias seriam a pesquisa e a educao.

194

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

nas instituies do setor, e a funo normatizadora da medicina na constituio da


moral das classes subalternas (Boltanski, 1975; Polack, 1971, entre outros).
Alm da clara pertinncia ideolgica Nova Esquerda, essas crticas nutriamse tambm dos escritos e reflexes filosficas sobre o poder que emergiram com
fora nos anos 1960, sendo os estudos de Michel Foucault referncias fundamentais.
De maneira muito particular, e sem formular uma teoria geral do poder, esse autor
aportou contribuies essenciais a esse debate crtico, com a explicitao e o
esquadrinhamento da existncia de formas de exerccio do poder diferentes das do
Estado (perifricas, autnomas, microfsicas).
Na discusso da crise da medicina ou da antimedicina, Foucault (1975) reelaborou, a partir de Illich, algumas das mudanas que seriam responsveis pelos problemas de funcionamento das instituies do saber e do poder mdicos. Primeiro, a
inverso que se operou nos anos 1940, no ps-guerra, quando o direito do homem
manter seu corpo em boa sade se converte em objeto da prpria ao do Estado; em
consequncia, invertem-se os termos: o conceito de indivduo em boa sade para o
Estado substitudo pelo de Estado para o indivduo em boa sade (Foucault, 1975,
p. 153-155).12
Para Foucault, com o Plano Beveridge no Reino Unido, por meio do qual se criou o
National Health Service (NHS) em 1948, a sade entrou no campo da macroeconomia
e passou a ser objeto de uma verdadeira luta poltica, uma vez que o corpo dos indivduos
se converteu em um dos objetivos principais da interveno do Estado. Essa somatocracia se estabeleceria simultaneamente a outros dois fenmenos: o progresso crucial
na luta contra as enfermidades, graas ao avano tecnolgico, e o novo funcionamento
econmico e poltico da medicina. Esses desenvolvimentos, por sua vez, levariam a dois
paradoxos: o crescimento permanente do consumo de servios, que no foi acompanhado de igual retorno nas melhorias dos indicadores sanitrios de morbimortalidade, e o
fato de que as transferncias sociais que se esperava conseguir com o welfare state no
apenas no ocorreram, mas eram fonte de desigualdades. Ou seja, o direito sade
igual para todos passaria por uma engrenagem que o converteria em uma desigualdade
(Foucault, 1975, p. 167).
Essas questes reaparecem em inmeros outros autores, reelaboradas, porm, na
perspectiva de discusso da crise do Estado de bem-estar social, que se inicia na segunda metade dos anos 1970.
Finalmente, na esteira das manifestaes contestatrias do final da dcada de
1960, que culminam com os eventos de maio de 1968 na Frana, surgiram inmeros
novos movimentos sociais, os chamados utpicos ps-industriais (Frankel,
1987). Ao mesmo tempo em que a luta pelos direitos civis nos Estados Unidos perdia impulso como movimento de protesto, simultaneamente servia de exemplo para
Foucault se refere aqui inverso que significou a introduo do keynesianismo nos anos 1940-1950, visto por
muitos como uma subverso do princpio basilar do liberalismo: a primeira propriedade do homem o seu corpo, com
suas faculdades; e seu primeiro direito, o exerccio dessas faculdades, at o ponto em que no prejudique o direito de
terceiros.
12

195

Clia Almeida

vrias outras formas de reivindicaes: em vez de organizar marchas de protestos


pelas ruas, organizaram-se marchas aos tribunais; em vez da defesa dos negros e das
minorias, os novos movimentos defendiam os direitos de mulheres, crianas, presos,
estudantes, inquilinos, homossexuais, emigrantes etc. O catlogo de direitos e de
grupos com direitos se ampliou muito nos anos 1970, tanto em variedade quanto
em detalhes, e a assistncia mdica figurou com destaque nessa generalizao de
direitos, com o lema ateno sade como direito, no como privilgio (Starr,
1991, p. 455). Para esse autor, nenhuma outra tese captou com tanta vivacidade o
esprito da poca.
Esses novos movimentos se ocuparam tambm dos direitos do paciente no campo
da assistncia mdica o direito ao consenso informado, a recusar tratamento, a ver
as prprias papeletas e registros mdicos, a participar em decises teraputicas e,
nos Estados Unidos, o direito a um processo, por ocasio de envio involuntrio a uma
instituio psiquitrica. Isso significou que os novos movimentos em favor dos direitos sade foram muito alm das demandas tradicionais nesse campo, colocando
em questo a distribuio de poder e a competncia profissional, evidenciando um
declnio da soberania absoluta dos mdicos, atestado pelas decises nos tribunais,
cujo exemplo mais expressivo ocorreu nos Estados Unidos, onde o Judicirio tendeu
cada vez mais a ver a relao mdicopaciente como uma associao no campo
de tomada de decises, e no como monoplio do mdico. As autoridades pblicas
tambm adotaram salvaguardas para garantir o direito de consentimento informado
aos pacientes submetidos, por exemplo, investigao mdica. Uma manifestao
particular dessa dimenso da crise sanitria foi o dramtico aumento, nos Estados
Unidos, das lutas na justia pelos danos causados por erros mdicos (malpractice),
que, nos meados dos anos 1970, atingiram visibilidade e propores realmente inditas (Annandale, 1989).
O movimento de mulheres teve importante participao nesse processo e, na sua
forma mais radical, argumentava que as mulheres deveriam tomar a sua sade em
suas prprias mos. Em termos propositivos, o movimento feminista foi o grupo
que mais avanou: por toda parte se organizaram vrios tipos de treinamentos e formaes paralelas em assuntos relativos assistncia sade da mulher (como aborto, autoexame ginecolgico e parto domiciliar). Alm disso, o aumento no nmero
de mulheres nas faculdades de medicina impulsionou, nos Estados Unidos, vrias
revises da prtica mdica e de comportamentos profissionais (Starr, 1991).
Paralelamente, tambm se verificou uma revitalizao da contracultura teraputica (prticas alternativas, medicina tradicional, uso de ervas medicinais, homeopatia,
acupuntura etc.), fortemente manipuladas com matizes polticos.
Ao mesmo tempo, direita do espectro poltico, tambm se multiplicaram
movimentos de oposio ao monoplio mdico, cuja essncia era estar contra qualquer
interveno em questes privadas, incluindo-se a a sade individual, e reivindicar a
neutralidade cientfica do saber mdico, pois alegavam que o contedo da prtica
mdica estava altamente impregnado de significado poltico.
196

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

As crticas e a politizao amplas da sade, de diversos matizes, e os modelos


reformadores preconizados como soluo, confluam num ponto central: a oposio
ao excessivo privilgio dado assistncia mdica nos servios de sade e centralidade
do mdico na organizao dos servios. E, aliadas s mudanas nos financiamentos
externos, repercutiram tambm na arena internacional da sade.
Entretanto, a crise fiscal do Estado a partir da segunda metade dos anos 1970
havia direcionado os refletores especificamente para dois problemas dos sistemas de
sade: a eficincia no uso dos recursos e a efetividade nos resultados alcanados. Por
trs desses debates, j se evidenciava o esgotamento da hiptese que havia orientado
o grande investimento estatal em sade no ps-guerra: a suposio de que, uma vez
superadas as deficincias devidas inadequada capacidade produtiva e tecnolgica
dos servios de assistncia mdica e aos efeitos de barreira dos altos custos da
formao, as foras de mercado produziriam uma redistribuio de servios e de
profissionais (sobretudo mdicos) das reas e especialidades mais bem servidas, nas
quais havia uma concentrao de oferta (oversupply), para aquelas mais necessitadas
de profissionais e assistncia.
Ainda que o gasto sanitrio j viesse aumentando desde 1965, a nfase que se deu
ento a esse crescimento foi sem precedentes. Pelo menos duas realidades objetivas
haviam mudado: os custos mdicos haviam subido com muito maior rapidez do que em
qualquer dcada anterior (cerca de trs pontos acima da inflao mdia da economia)
e a parte governamental no financiamento havia aumentado substantivamente, seja
nos pases com sistemas majoritariamente pblicos, seja naqueles que privilegiavam
o setor privado (Almeida, 1995).
Certamente os avanos nas cincias e na tecnologia haviam criado novas demandas
de investimento, alm de estimularem as reivindicaes por melhores salrios dos
trabalhadores dos sistemas de sade, em sintonia com o clima poltico da poca. Sem
dvida, porm, a causa dos altos custos no era tanto a intensidade do clamor e das
reivindicaes, mas sim o aumento nos componentes do custo da assistncia mdica;
ou seja, o ponto crtico se deslocara para a estrutura de financiamento dos sistemas e
para a prpria estratgia de seu desenvolvimento implantada at ento.
Nesse perodo, grande parte da literatura setorial absorveu a retrica dessas
avaliaes e assumiu, de forma acrtica, as premissas da reforma neoliberal, ainda
que as questes que apontavam fossem de fato problemas a serem enfrentados nos
diversos sistemas de sade.
Entretanto, a crise dos servios nos 1980 era outra. O incio dos anos 1970
havia assistido ao debate sobre a existncia de uma ampla crise na sade; nos
meados da dcada, dizia-se que a assistncia mdica quase no melhorava os nveis
de sade da populao, ao contrrio, podia at pior-los (Almeida, 1995). A generalizao da dvida e da desconfiana minou, por sua vez, a generalizao de direitos,
pois se argumentava que a justia distributiva um interesse moralmente envolvente,
mas apenas quando o distribuvel ou redistribuvel tem um valor genuno. Se, em
197

Clia Almeida

relao ao bem-estar humano, [algo] no tem valor ou danoso, os pobres estaro melhor sem ele (Starr, 1991, p. 480). E o ponto de encontro entre a viso dos novos liberais (neoliberais) com os velhos liberais aparece na concluso de Illich: dar classe
baixa um acesso maior ateno sade somente proporcionaria a entrega [aos mais
necessitados] de iluses e danos causados pelos profissionais (Illich, 1975, p. 242).
A admisso comum dos efeitos limitados da assistncia mdica sobre a sade
e dos problemas engendrados pela dinmica dos servios no favoreceu apenas
um ponto de vista politicamente conservador, mas estimulou ao mesmo tempo a
atualizao de opinies mais progressistas sobre a sade pblica e forjou novos
conceitos, ampliando muito o espectro de anlises sobre o setor sade.
O problema que o impacto poltico mais imediato das crticas do novo niilismo
teraputico sobre a poltica de sade foi centrar a ateno e dar sustentao para
polticas que defendiam fundamentalmente um maior controle de custos. E se a causa
em prol da melhora do acesso aos servios de sade havia se debilitado, a causa em
favor de reduzir custos estava mais forte do que nunca. Foi assim, portanto, que a
mudana nas opinies e anlises intelectuais veio complementar as justificativas de
maior controle e restries ao setor, impostas, diziam seus defensores, pelas lamentveis condies econmicas. Unidas, essas duas argumentaes, ideologicamente
situadas em campos diversos, significaram obstculos formidveis a qualquer meta
expansionista ou mesmo de manuteno dos servios de sade.
No fim da dcada de 1970, no apenas o acesso igualitrio ateno mdica havia
deixado de ser uma preocupao de muitos governos, mas passou a ser visto como
uma das importantes causas do aumento do dficit pblico. Todo o instrumental da
poltica de sade a partir de ento esteve voltado para o controle de custos, e qualquer
avaliao programtica continha esse vezo.
Em sntese, os reformadores e os crticos haviam conseguido que a assistncia
sade entrasse para a agenda pblica, mas foram surpreendidos sem respostas pela
crise fiscal do Estado associada, nos anos 1970-1980, crise econmica internacional.
As reformas redistributivas e reguladoras das dcadas de 1960 e 1970 aumentaram
muito os limites da poltica na sade, ampliando a arena setorial, mas no final da
dcada de 1970, com base no argumento da crise fiscal, a oposio a qualquer poltica de expanso ou mesmo de manuteno dos padres de crescimento e desempenho
dos sistemas de sade recuperou um flego impressionante: um conservadorismo
revivido tratou de estreitar os limites da poltica pblica de sade e devolver funes
direcionadoras e financeiras ao setor privado, ou seja, reprivatizar o bem pblico
(Starr e Immergut, 1987).
O que instigante na anlise da bibliografia sobre a crise dos servios de sade,
que vasta e composta por autores dos mais diversos matizes, a homogeneidade dos
diagnsticos e propostas, estimulada tambm por organismos internacionais, como
o BM e a Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento (OECD),
que, em estreita colaborao, principalmente a partir dos anos 1980, produziram
198

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

extensa literatura comparativa dos sistemas de sade, montando bancos de dados


atualizados periodicamente e detalhados sobre os processos de reforma em curso e
seus resultados nos pases-membros, bem como veiculando propostas de mudanas
uniformizadoras (Almeida, 1995).
Na realidade, essa a face mais visvel de um claro realinhamento dos atores
institucionais na arena internacional da sade, onde a liderana da OMS foi explicitamente deslocada pelo BM a partir dos anos 1980, como discutiremos a seguir.

Mudana da liderana na sade em nvel internacional: da OMS


para o Banco Mundial
Para entender a dinmica da arena internacional da sade que levou suposta
perda de protagonismo e liderana mundial da OMS no setor, registrada na literatura
como um fenmeno que se inicia nos anos 1970, preciso recuar um pouco no tempo.

Os primrdios da OMS
Datam do incio do sculo passado as tentativas de se construir uma instituio
internacional permanente na rea de sade e legitimar sua atuao na rea em nvel
global. Antes da criao da OMS, iniciativas nas Amricas e na Europa desenvolviam
atividades no mbito da ento conhecida como sade internacional. No primeiro
caso, duas instituies merecem meno: a Repartio Sanitria Internacional das
Repblicas Americanas (International Sanitary Office of the American Republics),
criada em 1902, baseada em Washington, DC, e que, em 1920, passou a ser chamada
de Repartio Sanitria Pan-Americana (International Panamerican Sanitary
Office);13 e a Diviso Internacional de Sade (International Health Division) da
Fundao Rockefeller, institucionalizada em meados da dcada de 1910, pouco
depois da criao da fundao (em 1913), que esteve presente em vrios pases na
regio, trabalhando no controle de epidemias e doenas infecciosas e funcionou at
o 1951 (Cueto, 1996). Durante a Segunda Guerra Mundial existiu ainda a United
Nations Relief and Reabilitation Administration (UNRRA), que atuou de 1943 a
13
Lima (2002) analisa a histria da Organizao Pan-Americana da Sade (Opas) e evidencia que, desde o incio do sculo XX, a Repartio Sanitria Pan-Americana teve papel preponderante nas regulamentaes internacionais no
setor sade. Primeiro no mbito das Conferncias Internacionais dos Estados Americanos e do seu Comit de Poltica
Sanitria Internacional, que, em 1902, recomendou a realizao peridica das Convenes Sanitrias Internacionais
a primeira realizada no mesmo ano e a criao da Oficina Sanitria Internacional, que funcionou como apndice
do servio de sade pblica dos Estados Unidos. As primeiras regulamentaes sobre quarentenas e notificao de
enfermidades no continente comearam a partir de ento, e, em cada conveno, realizadas regularmente, novas
regulamentaes e mudanas eram aprovadas. Em 1909, na conveno realizada na Costa Rica, decidiu-se a mudana
do nome conveno para conferncia e, em 1911, a V Conferncia Sanitria Internacional, realizada em Santiago do
Chile, aprovou a renomeao da repartio para Oficina Sanitria Pan-Americana, responsabilizando-a pela elaborao
de um projeto de Cdigo Sanitrio Martimo Internacional. Aps a Primeira Guerra Mundial, em 1920, na VI Conferncia,
realizada em Montevidu, deliberou-se pela criao do Boletim Pan-Americano de Sade, publicado mensalmente a
partir de 1922, cujo nome foi alterado posteriormente para Boletim da Oficina Sanitria Pan-Americana, que existe
at hoje. Em Havana, em 1924, na VII Conferncia Sanitria Pan-Americana, aprovou-se o projeto do Cdigo Sanitrio
Martimo Internacional, logo designado Cdigo Sanitrio Pan-Americano. Esse documento foi objeto de discusses
posteriores pelo Poder Legislativo de cada pas integrante do organismo, para efeito de ratificao, e serviu de base
para a elaborao do Primeiro Regulamento Internacional de Sade da OMS.

199

Clia Almeida

1949, como principal responsvel pela ajuda a populaes desabrigadas e refugiados


de guerra, com sede em Washington.
Na Europa, por sua vez, o Escritrio Internacional de Higiene Pblica (Office
Internationale dHygine Publique) funcionou em Paris desde 1907, dedicandose principalmente administrao de acordos sanitrios internacionais e troca
de informaes epidemiolgicas; e a Organizao de Sade da Liga das Naes
(League of Nations Health Organization), com sede em Genebra, atuou a partir de
1920, patrocinando o trabalho de comisses internacionais e produzindo relatrios
tcnicos e informaes epidemiolgicas (Brown, Cueto e Fee, 2006).
Embora todas essas organizaes tenham atuado na primeira metade do sculo
XX e sobrevivido Segunda Guerra Mundial, constata-se uma maior predominncia
das organizaes das Amricas na cena internacional, sob os auspcios Estados
Unidos, seja em termos financeiros, seja em termos de poder de enforcement em
mbito internacional. As instituies europeias sofriam oposio velada dos Estados
Unidos e de outras organizaes internacionais, e seus oramentos eram modestos.
Alm disso, em termos gerais, filiavam-se corrente da medicina social, que j
marcava presena na Europa na primeira metade do sculo passado (Lima, 2002).
Mesmo assim, todas essas organizaes participaram dos debates e da criao da
OMS, logo aps o final da guerra (Brown, Cueto e Fee, 2006).
Na Conferncia de So Francisco, nos Estados Unidos, em 1945, junto com
a criao das Naes Unidas, foi aprovada uma nova agncia mundial de sade,14
e se formou uma comisso de notveis, de diferentes pases, em geral filiados
medicina social europeia, para planej-la (Brown, Cueto e Fee, 2006). Em 1948, a I
Assembleia Mundial da Sade, realizada em Genebra, formalizou a OMS como uma
agncia intergovernamental das Naes Unidas especializada em sade. O escritrio
parisiense, a Liga das Naes e a UNRRA (extinta em 1949) foram incorporadas nova
agncia, isto , suas funes e algumas equipes tcnicas foram assimiladas pela OMS
e perderam suas respectivas identidades e autonomias. J a Repartio Sanitria PanAmericana resistiu incorporao, e foi autorizada a manter a sua autonomia, tendo
em vista uma futura descentralizao da OMS, que s foi efetivada na dcada de 1950,
com a criao de seus seis branchs regionais15 (Birn, 2009; Brown, Cueto e Fee, 2006).
Assim, a repartio se tornou a Organizao Pan-Americana da Sade (Opas) em 1947,
antes da criao de seus homlogos nas demais regies. Porm, essa acomodao no
foi fcil, e certa autonomia da Opas ante a OMS, com conflitos e tenses conjunturais,
uma constante na histria das duas organizaes (Lima, 2002).
Como a constituio da OMS tinha de ser ratificada por todos os seus pasesmembros, a construo de sua legitimidade mundial foi um processo lento e
controverso, tendo como moeda de troca a oferta de colaborao para a reconstruo
dos sistemas de sade europeus e sua interveno em problemas mundiais de
14
15

A proposta de criao da OMS foi encaminhada por Brasil e China (Brown, Cueto e Fee, 2006).
As regies da OMS so Amricas, Sudeste Asitico, Europa, Mediterrneo Ocidental e frica.

200

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

sade, isto , epidemias e doenas infecciosas consideradas ameaas, seja para o


comrcio internacional seja para a influncia geopoltica das potncias hegemnicas.
A forma de constituio de seu oramento, por meio das contribuies dos pasesmembros, baseadas no tamanho da populao e do PIB, foi um elemento fundamental
nesse processo, ao mesmo tempo em que submeteu a organizao aos ditames das
maiores potncias. Sendo assim, os Estados Unidos sempre foram um importante
contribuinte da OMS, mas fizeram valer tambm, ao longo dos anos, seu poder de
autonomia em relao organizao em nome da segurana nacional, sobretudo
nas Amricas, nesse perodo inicial, assim como seu poder de veto, condicionando
suas contribuies aprovao de determinadas polticas internacionais de sade ou
negando-as quando as desaprovava.
No contexto da Guerra Fria, as tenses da bipolaridade repercutiam na OMS,
e j em 1949 a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e outros pases
socialistas deixaram as Naes Unidas: a dinmica institucional foi instrumentalizada
ento em favor do poder dos Estados Unidos e seus aliados. Entre 1949 e 1956,
quando a URSS retornou organizao, a OMS era percebida como estreitamente
vinculada aos interesses dos Estados Unidos (Brown, Cueto e Fee, 2006, p. 629).
As disputas polticas mais amplas (segurana nacional, armamento nuclear,
retrica pacifista e capacidade cientfica e tecnolgica) se traduziam tambm em
disputas internas na OMS: entre distintas vises sobre as abordagens da sade (social
versus econmica e tecnolgica, centradas nas doenas); campanhas de erradicao
de doenas (malria ou varola); e entre o apoio tcnico de carter instrumental
(desenvolvimento do Terceiro Mundo, luta contra o comunismo) versus apoio ao
desenvolvimento dos sistemas de sade. O modelo norte-americano de assistncia
ao desenvolvimento, entendida como promover a modernizao com reformas
sociais limitadas, administrada por um pequeno grupo de especialistas (Packard e
Brown, 1997 apud Brown, Cueto e Fee, 2006, p. 630) foi a estratgia dominante da
OMS nos breves anos dourados (dcada de 1950). Essas tenses acompanharam
a organizao ao longo dos anos e sempre influenciaram o seu processo decisrio.
Em 1956, com o retorno da URSS s Naes Unidas (e OMS), a correlao de
foras comeou a mudar: o ento ministro da Sade da URSS, representante do pas
na Assembleia Mundial da Sade, que ocorre anualmente desde a sua criao, defendia que a erradicao mundial da varola com a vacinao era possvel, oferecendo
vacinas para tal, juntamente com Cuba. Em 1959, o programa global de erradicao
da varola foi aprovado. Vale lembrar que a estratgia anterior, de erradicao da malria, com o uso indiscriminado do DDT, havia fracassado. Entretanto, os Estados
Unidos apoiaram o programa de erradicao da varola apenas em 1965, quando os
avanos tecnolgicos tornaram o processo de vacinao mais barato, fcil e eficaz
(Brown, Cueto e Fee, 2006, p. 630). Enquanto a erradicao da malria estava centrada basicamente nos benefcios do veneno DDT, que mataria todos os mosquitos transmissores da malria, o que significava tambm ampliao de mercados para
201

Clia Almeida

esse produto, a da varola era defendida como cientificamente vivel, socialmente


desejvel e economicamente vantajosa (Brown, Cueto e Fee, 2006, p. 630). Finalmente, o Programa Intensificado de Erradicao da Varola foi lanado em 1967, sob
a liderana e o financiamento dos Estados Unidos, e teve sucesso impactante.

Os anos crticos para a OMS


O contexto poltico mundial das dcadas de 1960 e 1970, marcado tanto pela
emergncia de novas naes africanas recm-libertadas do colonialismo (que passaram
a ter representao na Assembleia Mundial da Sade) quanto por movimentos
nacionalistas e de oposio ao modelo de desenvolvimento mundial, organizados em
torno do chamado Movimento dos Pases No Alinhados (que reivindicava condies
mais justas para o comrcio e o financiamento do desenvolvimento econmico),
alm do movimento por direitos civis e outros movimento sociais em escala global,
impulsionou mudanas tambm na OMS. Foi uma poca de vrias contestaes
e discusses amplas tambm no setor sade, no qual se identificava e se tentava
elucidar o cerne de uma pretensa crise na sade, discutida anteriormente, e se
questionavam os programas verticais, centrados em doenas e patologias especficas,
como fragmentrios e debilitadores dos sistemas de sade.
Diante dessa conjuntura crtica, a OMS passou a reconhecer, nos anos 1960,
que a criao e melhoria na infraestrutura de sade, especialmente na rea rural, era
pr-requisito para o sucesso dos programas de controle da malria, especialmente na
frica (Brown, Cueto e Fee, 2006, p. 632). E, no final dessa dcada, elaboraramse estudos tcnicos sobre abordagens integradas de servios de sade (preventivos
e curativos) e de desenvolvimento de servios bsicos de sade (por solicitao do
representante sovitico).
Na dcada de 1970, essa dinmica tomou novo impulso (Almeida, 1995; Matta,
2005; Brown, Cueto e Fee, 2006). Na Assembleia Mundial de Sade de 1973, o estudo
sobre as aes bsicas foi apresentado, constituindo-se no antecedente da ateno
primria de sade (APS), aprovada com apoio de outras organizaes internacionais,
como o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), no final da dcada, na
Conferncia de Alma-Ata (1978), uma longnqua cidade da antiga Unio Sovitica, no
Cazaquisto, juntamente com a meta Sade para Todos no Ano 2000 (SPT 2000).16
Nessa reunio, representantes de 155 Estados solenemente se comprometeram com
tal diretriz. Ainda em 1973, a China retornou OMS (com o propalado sucesso dos
seus mdicos de ps descalos) e Halfdan Mahler assumiu a direo da organizao.
Mahler era, um dinamarqus dinmico, carismtico e hbil, permaneceu na direo
da OMS por quinze anos (1973-1988). Durante a sua gesto, construiu a perspectiva
de que novas e relevantes estratgias chegavam OMS e, consequentemente, sade
em nvel mundial. Com um discurso crtico e explicitamente poltico, que advogava
16
Os autores referem que no por acaso essa conferncia foi realizada em territrio sovitico, em plena Guerra Fria, pois
sinalizaria a crtica e a oposio aos excessivos gastos com a corrida armamentista desse perodo e a no priorizao
das questes sociais, o que, alis, mencionado no documento de Alma-Ata (Matta, 2005; Brown, Cueto e Fee, 2006).

202

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

por direito sade, participao social, equidade no acesso aos bens e servios e
pela adoo de polticas que visassem superar as desigualdades sociais, Mahler
impulsionou uma mudana significativa na forma como a OMS atuava e discutia
a sade at ento, para alm das doenas especficas e da perspectiva estritamente
biomdica, ressaltando a multicausalidade na relao sade e doena (Almeida,
1995; Matta, 2005).
O enfoque da APS pregava uma abordagem intersetorial e multidimensional
para a sade, vista como essencial para se alcanar a meta da SPT 2000. Articulava
desenvolvimento social e econmico e propunha a utilizao de tecnologias
apropriadas ao meio social em que eram empregadas, que no significava tecnologias
de baixo custo, mas sim nfase nos cuidados bsicos como a promoo da sade
e a preveno de doenas, quebrando os ciclos perversos produtores das doenas,
com participao comunitria , alm do tratamento mdico quando necessrio e
da garantia de acesso aos demais nveis de ateno, inclusive hospitalar. Propunha
um conjunto de aes e servios que se estendia para alm do campo estrito dos
servios de ateno mdica, focalizando as condies de vida e sade das populaes,
incorporando aes em outras reas (educao, saneamento, acesso alimentao
adequada, planejamento familiar e no controle de natalidade, hbitos e estilos de
vida), proviso de medicamentos essenciais etc. (Declarao de Alma-Ata, 1978).
Esse enfoque foi acolhido entusiasticamente pelos pases da periferia, mas tratado
de forma indiferente ou muito mais cautelosa nos pases centrais (Almeida, 1995).
Embora as noes da APS tenham fincado razes profundas no pensamento
da sade pblica e da sade coletiva (a ponto de ter sido recuperada e renovada
recentemente), o flego dessas mudanas na OMS na dcada de 1970 foi curto e
logo, depois da aprovao do Programa de APS e da SPT 2000, as novas estratgias
desmoronaram como cartas de um baralho. Na sada de Mahler da OMS, a crise
institucional j era uma realidade.
O processo de reduo do idealismo de Alma-Ata a um conjunto prtico de
intervenes tcnicas mais facilmente implantveis, gerenciadas e mensurveis, teve
incio [j] em 1979 (Brown, Cueto e Fee, 2006, p. 633), numa reunio realizada em
Bellagio, nas instalaes da Fundao Rockefeller, com forte promoo do governo
dos Estados Unidos e financiada pela fundao, com apoio do BM. Estavam presentes
poucos participantes, mas de muito peso, tais como o presidente do prprio BM, o
vice-presidente da Fundao Ford, o administrador da Agncia dos Estados Unidos
para o Desenvolvimento Internacional (Usaid), o secretrio-executivo do Unicef e
especialistas ou representantes da China, Sri Lanka, Costa Rica e ndia.17 Essa reunio
selou o destino da APS, cunhando um conceito alternativo a ateno primria seletiva , construdo segundo a noo de intervenes tcnicas pragmticas
e de baixo custo, que fossem limitadas em seu escopo e facilmente monitoradas e
avaliadas (Brown, Cueto e Fee, 2006, p. 633). Em 1980, o Unicef, ex-aliado da OMS
17
Esses pases teriam sido convidados porque, apesar de terem baixo PIB e reduzidos recursos para a sade, apresentavam bons macroindicadores de sade (Matta, 2005).

203

Clia Almeida

em Alma-Ata,18 operacionalizou a ateno primria seletiva lanando a estratgia


GOBI,19 em torno da qual aglutinou-se grande volume de recursos (do BM, de
entidades privadas e de outras agncias de ajuda ao desenvolvimento) (Mattos, 2001;
Matta, 2005). Desconsiderava-se assim a nfase da APS em desenvolvimento de
sistemas de sade voltados para as necessidades das populaes e fortalecimento das
capacidades dos pases.
Estudos tm analisado a rpida ascenso e queda desse momento ureo da OMS
e da sade em nvel internacional, considerando aquelas estratgias como idealistas,
irrealistas e inalcanveis, mas ainda h muito que esclarecer nessa discusso. Neste
ensaio, levanta-se a hiptese de que Mahler aproveitou brilhantemente a janela de
oportunidade que a conjuntura poltica mundial lhe oferecia naquele momento, mas,
ao mesmo tempo, desafiou interesses poderosos, e o avano das polticas estratgicas
aprovadas foi bloqueado pela ao dos poderes hegemnicos no sistema mundial,
que dominavam tanto a OMS quanto a arena internacional da sade. Os Estados
Unidos e o Banco Mundial foram atores importantes nesse processo.
Subjacente a essa dinmica no estava apenas a repercusso extremamente
positiva nos pases em desenvolvimento da APS e da SPT 2000, com suas propostas
subversivas, mas principalmente as batalhas enfrentadas pela OMS em relao
alimentao infantil com leite materno versus as frmulas industrializadas
substitutivas, nos meados dos anos 1970, quando o enfrentamento se deu basicamente
com a empresa Nestl; e a oposio ao Programa de Medicamentos Essenciais,
lanado em 1978, que estimulava tanto a formulao de polticas de assistncia
farmacutica com base numa lista de medicamentos a serem distribudos quanto
a produo nacional desses medicamentos, em que o embate foi com as principais
multinacionais farmacuticas norte-americanas (Walt, 1994, p. 138-140).
Na dcada de 1980, um virulento debate sobre a APS original e a seletiva foi
veiculado por revistas prestigiadas da rea, como a Social Science and Medicine, e a
discusso sobre o setor sade se acirrou, defendendo-se o deslocamento das atividades
de cooperao tcnica do mbito assistencial para questes relacionadas com a gesto
dos sistemas de servios de sade, a capacitao profissional para tal, a avaliao
das polticas no contexto mais amplo da economia e, mais importante, a utilizao
do instrumental econmico como ferramenta privilegiada para tais atividades (Walt,
1994; Almeida, 1995; Brown, Cueto e Fee, 2006). Os termos do debate comearam
a questionar, por um lado, a eficcia dos programas de cooperao e, por outro, a
noo de sade como um bem pblico.
Ao mesmo tempo, a fragmentao das atividades programticas da OMS se
ampliou paulatinamente, com o crescimento dos recursos no regulares. A atua18
Essa mudana de orientao no Unicef concomitante mudana de seu diretor, que teria posies mais afinadas com
o clima poltico-ideolgico da poca (Mattos, 2001; Matta, 2005; Brown, Cueto e Fee, 2006).
19
A sigla GOBI composta pelas primeiras letras das palavras em ingls dos procedimentos preconizados por essa
estratgia: growth monitoring to fight malnutrition in children, oral rehydration techniques to defeat diarrhea diseases,
breast feeding to protect children, and immunizations monitoramento do crescimento para combater a m nutrio
em crianas, tcnicas de reidratao oral para combater doenas diarreicas, amamentao no peito para proteo das
crianas e imunizaes.

204

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

o da organizao estava centrada na sua capacidade de financiar atividades de


assistncia tcnica que deviam seguir as diretrizes institucionais aprovadas nas
Assembleias Mundiais de Sade (AMSs). Contudo, pouco a pouco, passaram a ter
maior peso no financiamento institucional as chamadas doaes voluntrias (ou
extraoramentrias), uma vez que as contribuies regulares dos Estados-membros,
que eram predominantes na composio do oramento, cederam terreno para essas
outras fontes ou para o financiamento voluntrio. Esse processo se agravou em 1982,
quando a Assembleia Mundial da Sade votou pelo congelamento do oramento da
OMS, e se agudizou em 1985, quando os Estados Unidos decidiram pagar apenas 20%
de sua contribuio para as Naes Unidas como um todo e suspender o pagamento
de seu aporte OMS (Walt, 1994; Brown, Cueto e Fee, 2006), aparentemente em
retaliao ao programa de medicamentos essenciais e s regras para a substituio
do leite materno estabelecidas pela OMS.
O oramento regular, composto pelas contribuies dos Estados-membros, era
inicialmente da ordem de US$ 6 milhes e, em 1960, era suplementado por fontes
extraoramentrias modestas, provenientes de outras agncias multilaterais e de alguns pases doadores voluntrios para determinados programas (majoritariamente,
controle de doenas endmicas ou epidmicas, pesquisa em doenas transmissveis,
reproduo humana e medicamentos essenciais). Em 1971, essas fontes extraoramentrias j constituam cerca de 25% do oramento institucional. Em 1986-1987,
os fundos extraoramentrios quase igualavam o oramento regular e, no incio dos
anos 1990, j o ultrapassavam em US$ 21 milhes (54% do oramento total), sendo
os principais financiadores, de um lado, o Banco Mundial e o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e, do outro, os Estados Unidos e os pases
europeus (Walt, 1994, p. 136).
Essa situao enfraqueceu o poder decisrio e de conduo institucional e
minou a estrutura regional descentralizada da organizao. Os escritrios regionais
tinham poder discricionrio sobre a alocao de recursos e eram responsveis pela
formulao e implantao da poltica institucional e pela definio de prioridades
(situao nica nas Naes Unidas), embora variassem muito o poder e a capacidade
tcnica desses rgos de uma regio a outra, e o oramento regular fosse pequeno,
destinado basicamente a bolsas de estudo, seminrios e outras pequenas colaboraes.
Por outro lado, os financiamentos muito maiores possibilitados pelos programas
especficos financiados por doadores voluntrios eram mais atrativos para os
Ministrios da Sade dos pases-sede do que qualquer assessoria em planejamento
estratgico para o setor sade, pois forneciam recursos considerveis e assistncia
tcnica especializada.
O financiamento da OMS foi deslocado, dessa forma, da poltica estratgica
definida pela organizao para as prioridades e polticas definidas fora dela, por
outras organizaes multilaterais ou por doadores de programas verticais especficos,
mais ou menos independentes e autnomos. O poder de deciso das AMS foi
controlado por essa dinmica, uma vez que sua autoridade se restringe ao oramento
205

Clia Almeida

regular. Vale lembrar que, nesse perodo, os pases pobres e em desenvolvimento


membros da organizao eram majoritrios na assembleia.
Criaram-se assim as condies para fragilizar a organizao e neutralizar a
influncia dos pases pobres ou em desenvolvimento nas decises institucionais, ao
mesmo tempo em que crescia na arena setorial a influncia de novos atores (pblicos
e privados), sendo o Banco Mundial o mais importante deles, com o aumento da sua
participao nos financiamentos do setor sade. Toda essa dinmica erodiu o papel
da OMS de liderana internacional na rea de sade, produzindo indefinio sobre
seu lugar e competncia na arena internacional.
Em 1988, quando terminou o mandato de Mahler na OMS, o pesquisador japons
Hiroshi Nakagima, ex-diretor do Escritrio Regional da OMS no Sudeste Asitico,
em Manila, foi inesperadamente eleito o novo diretor da organizao, o primeiro
cidado japons a assumir esse posto.20 Inexpressivo, reservado, comunicador
limitado, inbil, conciliador, apaziguador e autoritrio so alguns dos adjetivos
usados pelos autores para descrever a personalidade de Nakagima, que se tornou o
mais controverso diretor na histria da organizao, mas permaneceu nesse posto
por dez anos (1988-1998) e foi o diretor perfeito para o enterro simblico da OMS
e o incio dos clamores por sua reforma.
Ainda no claramente explicado na literatura como se deu a eleio de
Nakagima, que surpreendeu vrios pases e no teve o apoio de muitos pases
europeus e nem mesmo dos Estados Unidos, segundo Brown, Cueto e Fee (2006).
Entretanto, parece evidente que para sua eleio articularam-se foras internas e
externas que preferiam uma OMS menos combativa e mais inexpressiva e alinhada
com os interesses dominantes.

O Banco Mundial e o combate pobreza


Desde a sua origem, em 1946, embora atuando de diferentes formas, o BM
sempre agiu
[...] como um ator poltico, intelectual e financeiro [devido] sua condio
singular de emprestador, formulador de polticas, ator social e veiculador de
ideias produzidas pelo mainstream anglo-saxnico e disseminadas por ele,
ou produzidas por ele, em sintonia com [esse] mainstream sobre o que fazer,
como fazer, quem deve fazer e para quem, em matria de desenvolvimento.
(Pereira, 2010a, p. 260)

J nos anos 1950, uma das dimenses do debate sobre o desenvolvimento


era a reduo da pobreza no mundo, mas a construo poltico-intelectual do
20
Como diretor da Regio do Pacfico Oriental, Nakagima teria sido responsvel pelo sucesso da reabilitao do programa da OMS no Vietn aps a liberao de Saigon e por introduzir a OMS na China antes de todas as demais agncias
da ONU (Godlee, 1994; Matta, 2005).

206

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

combate pobreza pelo BM, que vai orientar toda a sua poltica institucional e o
desenvolvimento capitalista mundial nas dcadas posteriores, s ocorrer na gesto
de McNamara (1968-1981), cujo principal objetivo era transformar o BM numa
agncia de desenvolvimento (Pereira, 2010a e 2010b).21
Segundo Pereira (2010a), no ps-guerra, com o aumento da concentrao da riqueza e da pobreza no mundo, os economistas do establishment norte-americano e o
prprio McNamara defendiam que o atraso econmico do mundo subdesenvolvido
(termo que se utilizava poca) e as contradies da modernizao capitalista seriam
fomentadores da violncia e de ambiente propcio expanso do comunismo, vinculando a segurana norte-americana ao desenvolvimento da periferia, ainda que
em grau mnimo, como condio necessria para a manuteno da supremacia dos
Estados Unidos no mundo.
Uma das coordenadas intelectuais sobre a assistncia internacional para o
desenvolvimento nos Estados Unidos, e que guiavam o BM e os intelectuais da corrente
econmica dominante, era a crena de que a distribuio de renda se concentrava
nos estgios iniciais do ciclo econmico e se desconcentrava nos estgios finais, de
maneira que, aps uma fase sustentada de crescimento econmico, ocorreria o efeito
derrame, isto , o gotejamento gradual de renda para os estratos mais baixos da
populao. O tempo que isso levaria e a intensidade do derrame eram secundrios
naquele perodo (Pereira, 2010a, p. 276, nota 12).
Por outra parte, os pases subdesenvolvidos no tinham condies de alavancar
o seu prprio crescimento; portanto, necessitavam de apoio externo que, por sua vez,
visava reproduo de um determinado modelo de desenvolvimento das sociedades modernas (Estados Unidos e Europa). Essa linha foi mantida em essncia no
governo Kennedy, mas modificada na sua operacionalizao, com o Desenvolvimento da Comunidade, a Aliana para o Progresso e outras estratgias.
A ento nascente cooperao internacional para o desenvolvimento foi influenciada
por esse paradigma, tambm chamado paradigma da modernizao (Todaro, 1997;
Almeida et al., 2010), ou seja, sua funo era apoiar os pases menos desenvolvidos
para alcanarem, em perodo mais curto, aquele modelo. A cooperao tcnica (ou
assistncia tcnica) era vista ento como uma forma de fornecer inputs adequados,
humanos e tecnolgicos, a fim de alavancar o crescimento e preencher as lacunas do
desenvolvimento nos pases menos desenvolvidos, com projetos na rea de educao, capacitao e treinamentos (manpoweraid) (Stokke, 1996; Almeida et al., 2010),
preparando o terreno para o efeito derrame.
Segundo Pereira (2010a, p. 261-262), o balano dos resultados econmicos
dessas estratgias dos anos 1960 no foi animador. O impacto negativo da Guerra
do Vietn na poltica exterior estadunidense era grande e o consenso bipartidrio que
mantivera as estratgias externas at ento se desfazia no final dos anos 1960, erodindo
21
Uma excelente anlise sobre a atuao do BM nesse processo se encontra em Pereira, 2010a e 2010b, referidos na
bibliografia.

207

Clia Almeida

as bases de apoio da assistncia externa para o desenvolvimento, bi e multilateral.


Em consequncia, apregoava-se o aumento da ingerncia do Congresso sobre o tema,
levando maior fiscalizao sobre a participao dos Estados Unidos no BM. nesse
contexto que McNamara assume a presidncia do banco, reiterando as crticas ao efeito
derrame. Defendia a separao analtica do crescimento econmico das estratgias de
reduo da pobreza, insistindo, porm, que o crescimento era fundamental.
Essa dinmica repercutiu na cooperao internacional, cuja efetividade tambm
foi colocada em questo, pois os resultados foram considerados pfios ante as somas
investidas. No lado oposto do espectro ideolgico, recolocava-se a questo em termos
das relaes de dependncia e explorao econmica entre centro e periferia (ou entre
pases ricos e pobres). A cooperao para o desenvolvimento (e a ajuda externa),
na forma como vinha sendo promovida, poderia gerar maior dependncia do que
promover um desenvolvimento sustentvel e de longo prazo.
No final da dcada de 1960 e incio dos anos 1970, Washington estava convicto da
necessidade de aumentar a ajuda multilateral em detrimento da bilateral e, em 1970,
Nixon props uma reorganizao ampla do programa de ajuda bilateral e um reforo
ajuda multilateral, afirmando que os bancos multilaterais de desenvolvimento
poderiam alavancar fundos para os pases da periferia (Pereira, 2010a, p. 261)
geopoliticamente importantes, sem desgastar ainda mais o apoio domstico
assistncia internacional, despolitizando a assistncia externa, diminuindo tenses
e aliviando custos financeiros.

A investida do Banco Mundial na rea de sade


O incio das atividades do BM no setor sade se deu nessa mesma poca (final
dos anos 1960), quando o Banco Mundial comeou a financiar projetos e aes na
rea de controle do crescimento populacional, sob a liderana dos Estados Unidos.
Desde a metade dessa dcada, o governo norte-americano empenhava-se ativamente
na incluso da questo demogrfica na agenda internacional, defendendo polticas
de controle de natalidade e incentivando os pases menos desenvolvidos a adot-las,
estimulando a participao de outros pases como doadores financeiros para esses
programas (at ento os Estados Unidos eram os maiores doadores) e mobilizando o
apoio das Naes Unidas (Walt, 1994, p. 61-63). Com a posse de Robert McNamara,
essa poltica foi oficialmente assumida pelo BM, que, em 1968, criou o Departamento
de Projetos Populacionais e iniciou os emprstimos nessa rea. Esse processo
concomitante ao surgimento dos anticoncepcionais orais, que foram testados em
vrios pases em desenvolvimento e utilizados por mais de 4 milhes de mulheres nos
Estados Unidos a partir de 1965 (Walt, 1994, p. 62; Almeida, 1995).
O criticismo vigente na poca na rea de sade, as denncias e a mobilizao
contra essa poltica, capitaneadas principalmente pelos movimentos feministas, amplamente cobertas e divulgadas pela mdia, redefiniram o problema em termos de
sua vinculao com as mudanas polticas e socioeconmicas, conseguindo, em certa
208

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

medida, minimizar a posio norte-americana na conduo da poltica de populao


em nvel mundial.
A poltica do BM para o quinqunio 1968-1973 dava sequncia s mudanas
na composio setorial da sua carteira, iniciadas na gesto anterior, mas sublinhava
enfaticamente a orientao da reduo direta da pobreza. Tambm teriam maior
importncia os projetos da rea social,22 tradicionalmente considerados no produtivos. Determinava ainda mudanas na destinao geogrfica dos emprstimos,
intensificando os desembolsos para a sia23 (Pereira, 2010a; Fonseca, 2011; Fonseca
e Almeida, [2014]), mas priorizando a frica e a Amrica Latina. A busca ativa de
Estados-clientes, o estabelecimento de metas de emprstimos por Estado, a articulao
pblico-privada, a criao de centros de pesquisa e outras medidas funcionaram como
catalisadores dos emprstimos pblicos e privados veiculados pelo BM e aumentaram os doadores e os recursos disponveis (Pereira, 2010a, p. 262-264).
importante notar que, naquele perodo, a questo da pobreza no era especialmente considerada, como alerta Pereira (2010a), no sendo mencionada nas
polticas dos anos 1950 e aparecendo timidamente nas dos anos 1960. E a agenda
extraeconmica do BM falava em necessidades sociais, mas sem grande preciso. A luta contra a pobreza tem razes concretas na dinmica da Guerra Fria e foi
enxertada no BM pelo governo norte-americano, mas essa cruzada carecia de
uma teoria e de instrumentos de avaliao de resultados econmicos. Para Pereira
(2010a), a oportunidade para essa construo surgiu no incio dos anos 1970, quando
nasce o enfoque orientado pobreza (poverty-oriented approach).
No cabe aqui detalhar esse processo, mas trs ordens de fatores foram
fundamentais: a) a macroeconomia da Guerra Fria, que promoveu longa lista de
acontecimentos (entre 1968-1973) e pressionou os Estados Unidos e seus aliados a
buscarem novas estratgias de atuao, paralelamente renovada popularidade das
polticas distributivas e redistributivas; b) o questionamento do efeito derrame,
internamente ao prprio establishment acadmico e poltico e em outras organizaes
internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT); e c) a mudana
da poltica externa norte-americana.
Para a discusso que nos interessa neste ensaio, importante detalhar um pouco
o ltimo item, com base em Pereira (2010a, p. 266-267). Em 1973, o Congresso
dos Estados Unidos aprovou uma nova legislao (Foreign Assistance Act, isto ,
Lei de Assistncia a Pases Estrangeiros), conhecida como Novas Direes, que
reorientou a ajuda externa bilateral e reatualizou as polticas anteriores, com nova
roupagem, pautando-se pela ideia de satisfao das necessidades humanas bsicas
(NHB) para a reduo da pobreza extrema, mediante a concesso de crditos para
aumentar a produtividade de pequenos agricultores. Foi a oportunidade para o BM
22
Educao, gua potvel, saneamento bsico, nutrio, sade primria, habitao urbana e planejamento familiar
(Pereira, 2010a, p. 262).
23
Para atender o retorno da Indonsia como cliente do banco aps o golpe militar apoiado pelos Estados Unidos, que
levou Suharto ao poder em 1967 (Pereira, 2010a). Ver tambm Fonseca e Almeida, [2014].

209

Clia Almeida

construir maior coerncia entre sua retrica pro-poor e sua carteira de emprstimos.
Esse movimento se consolida com a publicao em 1974 do livro de Hollis Chenery,
diretor da recm-criada rea de pesquisa econmica do BM Redistribuio com
crescimento. Essa publicao academizou o discurso de McNamara e forneceu o
ncleo terico que faltava para vender seus produtos no mercado internacional das
ideias, ao separar a pobreza relativa e instituir a pobreza absoluta e os grupos-alvo
como categorias operacionais legtimas para as polticas pblicas. Era uma estratgia
incremental que no negava o efeito derrame, mas tornava-o politicamente mais
aceitvel. De qualquer forma, o livro serviu para [...] [impor] a pobreza como unidade
de anlise, parmetro legtimo e foco obrigatrio para toda e qualquer iniciativa no
mbito da assistncia ao desenvolvimento (Pereira, 2010a, p. 267).
No perodo 1976-1979, o banco se envolveu com o debate sobre as NHB, lanado pela OIT, supostamente como uma redefinio do enfoque orientado pobreza. Como a noo de necessidades bsicas orientava a poltica externa estadunidense desde a reviso de 1973, acoplava-se muito bem poltica do BM e, tal como
acontecia com a reduo da pobreza, tambm era tomada como um objeto isolado
do conjunto das relaes sociais e da poltica econmica (Pereira, 2010a, p. 269).
A movimentao em torno dessa temtica serviu para consagrar a ateno bsica e a
educao primria como reas de investimento produtivo na periferia, subordinando-as aos imperativos polticos do aliviamento da pobreza absoluta e da reduo do
gasto pblico com polticas sociais (Pereira, 2010a, p. 269). Em 1979, foi criado o
Departamento de Populao, Sade e Nutrio no Banco Mundial, o que permitiu
emprstimos exclusivos para a sade, e Theodor Schultz foi agraciado com o Prmio
Nobel de Economia, entronizando tardiamente a noo de capital humano na
agenda de educao do banco (Pereira, 2010a, p. 269).
As crticas, exacerbadas no contexto das turbulncias mundiais do fim dos
anos 1960 e da primeira metade da dcada dos 1970 reivindicaes trabalhistas,
movimentos sociais variados, inclusive alternativos, manifestaes massivas,
descolonizao, movimento dos pases no alinhados, entre outros estimularam
vrias revises.
O enfoque das NHB recolocou os termos do debate tambm na cooperao, que
passou a ser focada em projetos pontuais e especficos. Vrios programas e agncias
das Naes Unidas abraaram o novo conceito, ao enfatizar que os enfoques participativos e centrados nas pessoas eram cruciais para a promoo do desenvolvimento econmico e social. Essa nova abordagem era proposta de forma ampla para
as sociedades, pois deveria ser orientada pelas necessidades (materiais e no materiais), endgena (soberana na definio de valores e vises de futuro), autoconfiante
(centrada nas prprias foras e recursos), ecolgica e promotora de transformaes
estruturais (Stokke, 1996). Note-se a sutil, mas importante, diferena entre esse enfoque e o conceito de APS formulado pela OMS e discutido anteriormente.
O documento Novas dimenses para a cooperao tcnica foi aprovado em 1979,
na XXVII Sesso do Conselho Deliberativo do Pnud, colocando nfase na necessidade
210

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

da cooperao tcnica gerar autoconfiana nos pases receptores, referida aos


efeitos de mais longo prazo, isto , a aquisio de capacidades para formular e
implantar planos e polticas para o desenvolvimento.
Num primeiro momento, no final dos anos 1970, o BM (World Bank, 1980,
p. 61) postulava-se como complementar s atividades da OMS, oferecendo ao setor
sade sua experincia analtica e de programao das polticas de desenvolvimento
em diversos pases. Reiterava que os princpios da ateno primria definidos
na Declarao de Alma-Ata deveriam ser considerados nos projetos elegveis a
emprstimos, mas reafirmava que seria dada alta prioridade ao planejamento familiar,
por sua inerente interao com as condies de sade da populao. Essa mudana
de estratgia possibilitou maior poder de barganha e alavancou a construo da
legitimidade da atuao do BM na rea da sade.24
Na realidade, os emprstimos do BM aos servios de sade eram irrisrios se
comparados com as contrapartidas de investimento pblico exigidas dos receptores
como condies dos desembolsos, e funcionavam mais como alavancas para a
reorientao do gasto pblico e como parmetros de remodelao das polticas de sade
em centenas de pases. Segundo Pereira (2010a), o auge dessas discusses aconteceu
nos anos 1972-1974 e 1977-1978 e elas possibilitaram que o banco reivindicasse mais
recursos para a ajuda externa, aumentando os desembolsos para projetos sociais.
Entretanto, pari passu ao aumento dessa influncia, crescia tambm a instabilidade no
plano poltico internacional que se somava instabilidade econmica.
Em 1980, com o documento Health Sector Policy Paper, o BM explicitava a sua
linha de financiamento voltada para o fortalecimento da capacidade setorial dos
pases recebedores de emprstimos. O aumento de sua participao financeira em
projetos na rea, e as anlises das polticas de sade que elaborava, impulsionou sua
credibilidade como um ator internacional importante na rea de sade e, no final
da dcada, j era o maior financiador internacional do setor, mas com importantes
especificidades: primeiro, o financiamento sempre foi um emprstimo, no uma
alocao de recursos; segundo, proporcionava apoio financeiro direto aos projetos
do setor pblico dos pases, enquanto as demais agncias financiavam atividades
especficas, dentro de determinadas linhas ou programas bem definidos, centradas
fundamentalmente em assessorias tcnicas ou programas especficos; e terceiro,
esses financiamentos incluam substancial porcentagem de gastos com os custos
administrativos (overhead).
No Relatrio do Desenvolvimento Mundial de 1980, o BM argumentava que podia
assistir aos pases no enfrentamento da desnutrio e das doenas, sugerindo que a
melhora da sade poderia alavancar o desenvolvimento econmico, com aumento
seletivo do gasto social (focalizado nos mais pobres). Com os emprstimos diretos
para determinados servios de sade exigia gastos mais eficientes e passou a discutir
24
Desde o final dos anos 1970, os gastos do Banco Mundial com o setor sade aumentaram substancialmente, sendo
que no incio dos anos 1990 chegaram a cerca de US$ 5 bilhes por ano, cifra que correspondia a apenas 5% de todos
os recursos institucionais do banco, mas que era maior que os gastos de qualquer outra agncia das Naes Unidas
envolvidas com a questo sanitria (Walt, 1994, p. 127).

211

Clia Almeida

o papel do setor pblico e do setor privado no financiamento da assistncia


sade, privilegiando os mercados livres e minimizando a responsabilidade pblica e
governamental. Nesse documento, gestavam-se as coordenadas do modelo de poltica
social que se tornaria hegemnico logo depois (Almeida, 1995 e 2006; Brown, Cueto
e Fee, 2006; Pereira, 2010a e 2010b).
A vinculao dos ajustes estruturais macroeconmicos diminuio do gasto
social e a definio de formas especficas desse gasto, concomitantemente ao crescimento da epidemia de HIV/Aids, provocaram muitas crticas, mas marcaram a nova
influncia do BM na arena setorial. Por sua vez, as relaes do BM na rea econmica
com os pases doadores possibilitavam amplificar o impacto desses financiamentos,
seja atraindo cofinanciamentos negociados entre as diversas agncias internacionais, seja mesclando vrios financiamentos para um mesmo pas.25 Sua influncia
se ampliou cada vez mais com o patrocnio de anlises nacionais sobre o setor sade
em pases especficos, pesquisas voltadas para determinadas temticas consideradas
crticas e a promoo do dilogo entre os diferentes pases e suas polticas setoriais (policy dialogue).

A materializao da nova liderana


O realinhamento da OMS
A gesto de Nakagima (1988-1998) marcou o retorno da OMS a uma
administrao tecnocrtica, s aes centradas nas doenas e omisso em relao
s desigualdades sociais, alm do recuo na oposio aos interesses dominantes na
indstria da sade (Matta, 2005), retirando a OMS das disputas internacionais,
retornando para as guas tranquilas dos consensos mdico-tecnolgicos (Godlee,
1994). Suas gestes, sobretudo a segunda, foram minadas por crticas e acusaes,
exacerbando a crise da OMS:
Nakagima tentou lanar vrias iniciativas importantes tabaco, vigilncia
global sobre doenas, parcerias pblico-privadas mas fortes crticas
persistiram e levantaram questionamentos sobre seu estilo autocrtico [...]
e, pior que tudo, acusaes de favoritismo e de corrupo. (Brown, Cueto e
Fee, 2006, p. 635)

Segundo alguns autores (Matta, 2005; Brown, Cueto e Fee, 2006), um fato que
teria sido importante no crescente descrdito do ento diretor da OMS foi seu conflito com um jovem mdico norte-americano, Jonathan Mann, que estava organizando o Programa Global contra a Aids na OMS. Nakagima teria tentado controlar
sua projeo e prestgio internacional, o que teria ocasionado a sada bombstica de
25
Em 1991, por exemplo, o BM aprovou cerca de trinta projetos na rea de sade, com um valor total de aproximadamente
US$ 3,3 bilhes, sendo que menos da metade era financiada diretamente pela entidade (World Bank, 1991, p. 152).

212

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

Mann da OMS. 26 Pouco tempo depois, em 1994, foi criado o Programa das Naes Unidas para a Aids (Unaids). 27 Com essas novas instituies, retirado da
OMS o controle exclusivo das aes do Programa Global de Aids pela Organizao das Naes Unidas (ONU), dividindo-se com outras agncias um oramento
anual considervel.
Ainda que a criao da Unaids no possa ser analisada unicamente a partir desse incidente burocrtico, sem dvida chama a ateno o fato de um mdico norteamericano estar na OMS com essa tarefa, num momento em que a epidemia de HIV/
Aids adquiria contornos de sria ameaa global, entre outras doenas infecciosas,
e insuflava os debates sobre sade global (termo que comea a aparecer mais ou
menos na mesma poca, em substituio sade internacional) e sobre segurana nacional e sade (ou securitizao da sade), sobretudo nos Estados Unidos
(Almeida, 2010, 2011 e 2012b). Ainda que essa dinmica deva ser mais bem estudada, publicaes recentes analisam o papel da epidemia de Aids na reinsero da sade
nas agendas de poltica externa dos pases, uma vez que esse tema havia ficado em
segundo plano durante a Guerra Fria, ressurgindo aps a queda do Muro de Berlim,
na esteira das revises das prioridades na agenda de segurana nacional (Ingram,
2005; Vieira, 2007; Fidler, 2009; Feldbaum, 2010; Almeida, 2012b).
nesse contexto que se inicia o debate na OMS sobre a necessidade de sua
reforma institucional; para isso, criado um grupo de trabalho em 1992 a fim de
propor alternativas que recuperassem a eficcia do trabalho internacional da OMS
diante da nova realidade global. O relatrio final do grupo, apresentado em maio de
1993, recomendava vrias revises na gesto administrativa da OMS, na perspectiva
de diminuir a fragmentao e reduzir a competio entre os programas financiados
pelos recursos oramentrios regulares e pelos extraoramentrios (Brown, Cueto e
Fee, 2006, p. 637). Na realidade, j no havia mais competio entre esses programas,
mas sim dominncia dos segundos.
importante lembrar que nesse mesmo perodo (final da dcada de 1980 e,
principalmente, na dcada de 1990) ampliam-se as iniciativas e programas complementares OMS (a exemplo do Programa Especial para Pesquisa e Treinamento em Doenas Tropicais TDR, que existe desde 1975 e continua at
26
Aps a demisso, Jonathan Mann concedeu uma entrevista ao The New York Times e teria dito que o fizera por uma
questo de princpios e por importantes discordncias com Nakajima (Matta, 2005). Aps sua sada da OMS, Mann
foi nomeado professor em Harvard (Brown, Cueto e Fee, 2006).
27
O Programa Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/Aids (Unaids) uma parceria que encoraja, mobiliza e apoia os
pases para alcanar o acesso universal a preveno, tratamento e cuidados no que concerne ao HIV. Rene recursos do
Secretariado do Unaids e de dez organizaes do Sistema ONU (as agncias copatrocinadoras) em esforos coordenados
para o combate contra a Aids no mundo. Estabelecido em 1994, por uma resoluo do Conselho Econmico e Social
da ONU (Ecosoc) e lanado em janeiro de 1996, o Unaids conduzido por uma Junta de Coordenao de Programas
(PCB), com representantes de 22 governos de todas as regies geogrficas, alm das agncias copatrocinadoras Alto
Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (Acnur), BM, OIT, OMS, Programa Mundial de Alimentos (PMA),
Pnud, Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), Fundo de Populao das Naes
Unidas (UNFPA), Unicef e Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (Unodc) , do Secretariado do Unaids e
de cinco representantes de organizaes no governamentais, incluindo associaes de pessoas vivendo com HIV. Cada
uma das organizaes que integram o Unaids lidera pelo menos uma rea tcnica. No caso da OMS, suas aes ficaram
restritas s consultorias mdicas, enquanto as atividades de controle e preveno ficaram a cargo das demais agncias.
Ver: http://www.onu.org.br/onu-no-brasil/unaids.

213

Clia Almeida

hoje),28 ou programas paralelos que passaram a atuar em reas especificas em mbito


internacional, como na de pesquisa em sade por exemplo, o Council on Health Research for Development (Cohred), o Global Forum for Health Research e a Alliance
for Health Pollicy and System Research. Essas trs organizaes tm sede em Genebra e foram alojadas nas prprias instalaes da OMS,29 sendo que permanecem l
at hoje (com exceo do Cohred), mas com autonomia decisria e financiadas por
fontes externas, sendo o Banco Mundial um dos financiadores. Essa dinmica reflete
claramente a falta de confiana na OMS na poca.
Durante a dcada de 1990, revistas acadmicas prestigiadas, como o British
Journal of Medicine e o The Lancet publicaram editoriais e artigos sobre a crise da
OMS e sua perda de liderana no cenrio internacional, clamando pela necessidade
de sua reestruturao e renovao poltica e administrativa (Matta, 2005; Brown,
Cueto e Fee, 2006).
Na segunda metade dos anos 1990, o descrdito na OMS era total e foi-se buscar
fora dos seus quadros um nome que pudesse liderar uma transformao radical
da instituio, restaurando sua credibilidade e prestgio internacional (Brown,
Cueto e Fee, 2006; Matta, 2005). Gro Harlem Brundtland, mdica sanitarista e
ex-primeira ministra da Noruega, foi indicada para concorrer direo da OMS.30
Sua eleio aconteceu em 1998, e seu programa de trabalho tinha como principal
objetivo transformar a OMS num influente ator global, que pudesse sentar mesa de
importantes negociaes, com mais peso que os ministros de Sade dos seus pasesmembros, e fosse capaz de influenciar outros atores relevantes em mbito global.
28
O TDR um programa global que promove a colaborao cientfica para apoiar, facilitar e influenciar os esforos
para o combate s doenas infecciosas da pobreza e para a sade em reas endmicas. Foi criado em 1975, mas seu
conselho diretor comeou a operar apenas em 1978. At hoje o programa existe, mas com muito menos recursos e
atividades. Seus anos ureos foram os anos 1990. O TDR est hospedado na OMS e patrocinado por Unicef, Pnud, BM
e OMS. Ver: http://www.who.int/tdr/about/en.
29
O Cohred foi criado em 1993 como uma organizao no governamental internacional com a responsabilidade de
apoiar os esforos dos pases em desenvolvimento para investir no estabelecimento e fortalecimento de sistemas
sustentveis de pesquisas essenciais em sade. Essa iniciativa surge do trabalho de uma comisso internacional
independente Comisso de Pesquisa em Sade para o Desenvolvimento que trabalhou de 1987 a 1990. Seu
relatrio, lanado em 1990, enfatizou a baixa prioridade de financiamentos de pesquisa em sade voltada para a
maioria das doenas responsveis pela m sade das populaes nos pases de renda baixa e mdia, negligenciadas
pelas agncias financiadoras de pesquisas. Inicialmente, o Cohred se instalou em dependncias cedidas pela OMS,
mas depois se mudou para sua prpria sede. Ver: http://www.cohred.org. O Frum Global para Pesquisa em Sade,
por sua vez, foi criado em 1998, tambm como uma organizao no governamental atuando na mesma rea de
pesquisa em sade, promovendo reunies internacionais anuais. Em 2010, o Frum Global para Pesquisa em Sade
foi absorvido pelo Cohred, ampliando o escopo e potencializando as atividades das duas organizaes. Atualmente,
o Cohred est voltado para o desenvolvimento da pesquisa, a inovao tecnolgica, a equidade e os melhoramentos
em sade. Ver: http://www.cohred.org/about-cohred-connect/global-forum-for-health-research. Historicamente, o
Cohred tambm participou das discusses com os doadores, analisando a Declarao de Paris sobre a Efetividade
da Ajuda Externa da perspectiva do financiamento para a pesquisa em sade, reivindicando um maior alinhamento
entre os doadores e os programas de ajuda, segundo as necessidades dos pases. A Aliana para Polticas de Sade e
Sistemas de Pesquisa (AHPSR) foi criada em 1999, da mesma forma que as anteriores, sendo que as discusses para
sua criao comearam em 1996 e um comit provisrio trabalhou desde ento na estruturao da nova organizao.
A AHPSR sobrevive at hoje como uma parceira da OMS e est alojada nas suas dependncias em Genebra. Ver:
http://www.who.int/alliance-hpsr/about/en.
30
Na realidade, a expertise e o interesse de Gro Brundtland estavam mais na rea ambiental, pois havia presidido
a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, produzindo o Brundtland Report, que
impulsionou a Conferncia Mundial de Meio Ambiente de 1992, realizada no Rio de Janeiro. Ela aspirava, de fato,
ao cargo da ONU na rea ambiental, e a aceitao da indicao para a OMS parece ter sido encarada como uma
transio para a outra rea.

214

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

A nova diretora montou sua equipe com a assessoria de quadros prximos ao


Banco Mundial e afiliados s propostas neoliberais no setor (Almeida, 1996a e
1996b; Pgo e Almeida, 2002)31 e reorganizou a OMS criando clusters temticos que
juntaram alguns programas, departamentos ou unidades, eliminaram outros e anexaram alguns dos programas paralelos, sem interferir, entretanto, nos seus financiamentos e respectivas autonomias. A reorganizao foi justificada pela necessidade
de fortalecimento e diminuio da fragmentao institucional.
Em 2000, Gro Brundtland criou a Comisso sobre Macroeconomia e Sade,
presidida por Jeffrey Sachs, como uma tentativa estratgica para restabelecer a
credibilidade da OMS, com o objetivo de discutir o lugar da sade no desenvolvimento
econmico global. O relatrio da comisso, lanado em 2001, criticava as ideias
tradicionais da macroeconomia que negligenciavam a sade, argumentando que as
sociedades seriam mais saudveis quando fossem mais ricas e, portanto, a nfase
no desenvolvimento deveria ser colocada no crescimento econmico. Para isso, os
investimentos em sade deveriam aumentar, mas centrados estritamente no controle
e conteno de algumas enfermidades transmissveis nos pases mais pobres
especificamente HIV/Aids, tuberculose e malria , pois impediam o desenvolvimento.
Embora defendesse o aumento do fluxo de recursos dos pases ricos para os pobres
em bases sustentadas e focalizadas, propunha tambm que o incremento da ajuda
externa aos pases pobres fosse acompanhado de ajustes econmicos estruturais
e acordos com a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) (Almeida, 2012b). O
trabalho dessa comisso foi muito criticado, mas suas recomendaes foram apoiadas
referendadas pelo G8.
Ao mesmo tempo, a nova diretora comeou a fortalecer a situao financeira da OMS, por meio de parcerias pblico-privadas (PPPs) ou iniciativas globais
de sade (Global Health Initiatives GHIs), e pela criao de fundos globais
para reunir cotistas doadores privados, governos, agncias bi e multilaterais
que se concentrariam em alvos especficos.32 Essas novas entidades, que existem
at hoje, so autnomas (a OMS tem participao quase que formal em algumas
delas) e financiadas com recursos externos substantivos, com importante contribuio de fundaes privadas como a Fundao Bill e Melinda Gates; em pouco
tempo foram criadas muitas PPPs e, em 2000, j havia mais de cem (Feldbaum,
2010; Almeida, 2012b).
31
Um deles, e talvez o mais importante, foi Julio Frenk, mexicano que j havia trabalhado no BM e bastante conhecido na
arena internacional da sade por seu apoio implantao da agenda neoliberal de reformas e formulao de modelos
inovadores de reorganizao de sistemas de sade (como o pluralismo estruturado da reforma colombiana). Frenk
foi ministro de Sade do Mxico (2000-2006), quando implantou o Seguro Popular de Sade, uma aplicao rigorosa das
prescries neoliberais, que, embora vendido como exemplo de cobertura universal em sade (Knaul et al., 2012) a ser
seguido mundialmente, tem sido bastante criticado (Laurell, 2013). Sempre foi magnanimamente apoiado e financiado
pelo BM e pela Fundao Bill e Melinda Gates, e atualmente o diretor da Escola de Sade Pblica de Harvard,
albergando a os seus principais colaboradores (Almeida, 1996a, 1996b e 2006).
32
Entre as iniciativas mais importantes esto: Roll Back Malaria, em 1998; a Aliana Global para Vacinas e Imunizao
(GAVI), em 1999; o Stop TB, em 2001; e o Fundo Global de Luta Contra Aids, Tuberculose e Malria (GFATM), proposto
em 2001 pelo G8 e estabelecido em Genebra em 2002. Esse fundo um desdobramento expressivo das recomendaes
da Comisso de Macroeconomia e Sade e funciona como uma agncia financiadora para atividades relacionadas a
essas doenas.

215

Clia Almeida

Ainda que as opes da nova direo tenham sido alvo de muitas crticas, alavancaram a imagem de uma OMS modernizada e ativa, o que lhe conferiu certa
projeo institucional, menos pelos resultados obtidos e mais pelo alinhamento
estratgico com os parceiros dominantes na arena internacional e com o mainstream poltico-ideolgico da poca. Entretanto, simultaneamente, a gesto Brundtland
produziu o seu prprio desprestgio com o lanamento do Relatrio Mundial da
Sade 2000 (World Health Organization, 2000), um documento to ambicioso
quanto desastrado.33
Lanado em junho de 2000, esse relatrio foi concebido com o objetivo de comparar o desempenho dos sistemas de sade dos pases-membros da OMS, monitorando-os regularmente. Para tal, criaram-se novos indicadores, como a Expectativa
de Vida Perdida por Incapacidade (DALE), e ndices compostos utilizados para fazer
um rank classificatrio entre os pases, por meio de uma metodologia que, teoricamente, mediria o desempenho dos sistemas de sade.
O relatrio explicitava ainda a adeso da OMS nova agenda de reformas setoriais preconizadas pelo BM, ao defender o novo universalismo, definido por Murray
e Frenk (1999) como a melhor maneira para alcanar a equidade na proviso de servios de sade: j que no era possvel prover tudo para todos, dever-se-ia definir o
essencial que pudesse ser ofertado, dividindo-se responsabilidades entre o Estado
e o mercado (Murray, Gakidou e Frenk, 1999). A avaliao de desempenho, realizada
segundo essa proposta metodolgica, seria o eixo estruturador das reformas setoriais
que alavancariam o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs),
lanados em 2000 pelas Naes Unidas. O relatrio foi publicado sem que os respectivos governos dos pases tivessem sido informados do resultado da avaliao de seus
sistemas de sade, embora a regulamentao da OMS o exija, e tenham colaborado
no fornecimento de informaes (ou sido alvo de estimativas), o que provocou uma
grita geral e, como um boomerang, repercutiu de forma muito negativa na OMS.34
O Relatrio Mundial da Sade 2000 foi amplamente criticado na literatura (Ug
et al., 2001; Almeida et al., 2001; Blendon e Benson, 2001; Braveman, Starfield e
Geiger, 2001; Jamison e Sandbu, 2001; Navarro, 2000; Lerer e Matzopoulos, 2001,
para citar apenas alguns).35 Os principais problemas metodolgicos estavam na
escolha de indicadores individuais de desigualdades em sade que desconsideravam o
perfil populacional e retiravam a avaliao da equidade no uso dos servios de sade;
33
Esse relatrio foi elaborado pelo cluster Evidncia e Informao para Poltica, uma das novas unidades da OMS,
dirigida por Julio Frenk, cujo principal objetivo era desenvolver evidncias cientficas slidas para as polticas de sade,
na perspectiva de alcanar melhores resultados para a populao.
34
No por acaso, um dos sistemas com desempenho mais bem avaliado era o da Colmbia, cujo modelo de reforma o
chamado pluralismo estruturado foi elaborado por Julio Frenk e Jos Luis Londoo como consultores do BM, como
discutiremos mais adiante.
35
Logo que foi lanado o relatrio, a Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP), da Fundao Oswaldo Cruz
(Fiocruz), criou um grupo de trabalho com pesquisadores de diferentes unidades da instituio para avaliar a metodologia
empregada. O relatrio desse grupo foi a primeira crtica metodolgica fundamentada e contundente do relatrio da OMS.
Em seguida, a ENSP/Fiocruz liderou uma articulao internacional para aprofundar essa crtica e o ento ministro da Sade
do Brasil, Jos Serra, levou a questo para a Assembleia Mundial da Sade de 2001, que teve ampla acolhida e aprovou a
nomeao de um grupo tcnico de alto nvel para rever criticamente o relatrio e sua metodologia.

216

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

no controle inadequado do impacto das desigualdades sociais sobre o desempenho dos


sistemas e na avaliao parcial de suas responsabilidades, sem articulao clara com
os direitos dos cidados; na utilizao de estimativas pouco consistentes ante a falta de
dados para um grande nmero de pases; e na falta de transparncia nos procedimentos
metodolgicos para o clculo de alguns dos indicadores (Ug et al., 2001).
Por outra parte, o relatrio teve o mrito de, pela primeira vez, colocar na agenda
internacional o compromisso com o monitoramento do desempenho dos sistemas
de sade dos pases-membros da OMS, porm, a utilizao de uma metodologia de
avaliao inconsistente e questionvel cientificamente e a forma autoritria como
foi conduzida a sua elaborao e publicao, desacreditou uma vez mais a OMS e
esse tipo de avaliao. Mesmo assim, estimulou diversas revises e a elaborao de
novas metodologias de avaliao de desempenho de sistemas e servios de sade na
rea acadmica.36
Gro Brundland deixou a OMS em 2003 (no concorreu reeleio), mas sua gesto plantou razes, sobretudo no que concerne s PPPs e GHIs na arena internacional
da sade e subordinao da OMS aos ditames dos financiadores externos, mantendo certa proeminncia, no raro apenas formal. As gestes subsequentes no tm
demonstrado esforos para mudar explicitamente essa dinmica, e os clamores por
reforma aumentaram, pari passu s reivindicaes de reforma das Naes Unidas
como um todo, e tm mantido a OMS nesse lugar de prestgio controlado na arena
internacional da sade. Iniciativas importantes, tais como a criao da Comisso dos
Determinantes Sociais da Sade (2005-2008) e seus desdobramentos, s foram levadas adiante sob a presso de alguns pases-membros (como o Brasil). E em episdios
recentes de supostas novas pandemias mundiais (2005-2006)37 circularam suspeitas de articulaes da OMS com a indstria farmacutica. Alis, embates importantes em torno das questes relativas propriedade intelectual e produo de
medicamentos tm ocorrido nas Assembleias Mundiais de Sade, impulsionadas
tambm por coalizes de determinados pases.
Por fim, a nova bandeira estratgica da cobertura universal de sade (universal
health coverage), lanada no incio desta nova dcada, reitera o realinhamento
institucional s polticas globais dominantes e ao privilgio do mercado nos servios
de sade38 (Noronha, 2013; Buss, 2013).
36
Um bom exemplo o Programa de Elaborao de uma Metodologia de Avaliao de Desempenho de Sistemas de Sade
(Pro-Adess), que existe at hoje e foi desenvolvido por um grupo multi-institucional de pesquisadores, coordenado pela
Fiocruz, como desdobramento da crtica ao Relatrio Mundial da Sade 2000. Ver: http://www.proadess.icict.fiocruz.br.
Vale mencionar que o Ministrio da Sade do Brasil lanou, em 2012, uma metodologia de avaliao de desempenho
dos sistemas municipais e estaduais de sade que integram o SUS e, apesar da referncia ao Pro-Adess, cometeu os
mesmos equvocos metodolgicos do Relatrio Mundial da Sade 2000.
37
Como a da gripe aviria, cujo novo vrus, que ataca humanos, foi descoberto em 1997 e entre 2003 e 2005 se espalhou
da sia para o mundo.
38
Ver a respeito vrios comentrios e artigos na srie especial sobre o tema da revista The Lancet, entre os quais se
destacam os seguintes: v. 377, March 5, 2011; v. 377, June 25, 2011; v. 380, September 8, 2012; e v. 380, November 3,
2012. Ver tambm o documento da reunio ocorrida em Bellagio, em 18 de dezembro de 2012, no Centro da Fundao
Rockefeller: Future Health Systems Innovation for Equity: Future Health Markets: A Meeting Statement from Bellagio.
Disponvel em: http://www.futurehealthsystems.org/publications/future-health-markets-a-meeting-statement-frombellagio.html. Acesso em: 20 out. 2013.

217

Clia Almeida

Atualmente est em curso a discusso de uma proposta de reforma institucional


da OMS que aparentemente se restringe a uma tmida reforma administrativa, sem
que se ouse tocar na questo oramentria, ponto crucial para uma reformulao
transformadora da instituio, embora existam opinies em contrrio (Buss, 2013).

A projeo do Banco Mundial


No final dos anos 1980, paralelamente crise da OMS e em meio ao intenso
arsenal que criticava os resultados das polticas de ajuste estrutural patrocinadas pelo
FMI e conduzidas pelo BM, uma vez mais o banco tomou a dianteira: ao mesmo tempo
em que criou um fundo com o objetivo de aliviar as consequncias econmicas e
sociais adversas dos programas de ajuste macroeconmico, anunciou sua entrada
ativa nos processos de reformulao das polticas setoriais.
O documento Financing health services in developing countries: An agenda for
reform (World Bank, 1987), pode ser considerado o marco de referncia de sua
atuao na rea de reformas do setor sade. Elaborado como A World Bank Policy
Study por trs tcnicos do Departamento de Populao, Nutrio e Sade John
S. Akin, Nancy Birdsall (ento chefe do departamento) e David M. De Ferranti ,
articulava um conjunto de ideias que j circulavam na instituio desde meados
dos anos 1980: enquadrava o financiamento das reformas do setor sade no elenco
de condicionalidades negociadas nas bases dos ajustes econmicos e advogava a
diminuio do papel do Estado e a superioridade do mercado no financiamento e na
proviso de servios de sade.
Ainda que no tenha sido oficialmente aprovado pelo Conselho de Diretores
Executivos do BM, esse documento circulou no somente no interior da instituio,
mas tambm foi discutido com a OMS, buscando atenuar possveis conflitos polticoideolgicos e legitimar as propostas institucionalmente. As linhas centrais da agenda
de reforma para o setor sade estavam explicitadas nesse documento, a partir de um
diagnstico dos problemas dos servios de sade que assinalava: gasto insuficiente
em programas custos-efetivos; ineficincia nos programas governamentais; e
iniquidades nos sistemas de sade pblicos e universais. A segunda parte do
documento trazia sugestes para a reforma setorial nos pases em desenvolvimento,
centrada basicamente em quatro medidas: introduo de copagamentos na utilizao
dos servios pblicos de sade, sobretudo os de assistncia mdica; incentivo
ao desenvolvimento de seguros de sade; fortalecimento da proviso privada de
servios; e descentralizao. Preconizava tambm estratgias para a induo das
reformas: incluir o financiamento dos servios de sade nos emprstimos, nas ajudas
internacionais e no elenco de condies negociadas nos ajustes macroeconmicos;
expandir os emprstimos para essas reformas; e conduzir investigaes para apoilas e monitor-las. Essa discusso fundamentada em ampla reviso bibliogrfica e
apresenta dados sobre os pases (World Bank, 1987; Mattos, 2000, p. 227). Utiliza o
conceito econmico de bem pblico e privado para os cuidados de sade, marcando
218

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

uma linha de separao clara entre as responsabilidades do mercado e as do Estado


no financiamento dos servios de sade (Almeida, 1995, 1996a, 1996b, 2002a, 2002b
e 2006; Hernndez lvarez, 2002).
Essa prescrio foi bastante criticada, tornando-se objeto de profcuo trabalho
acadmico, e mesmo de estudos do prprio BM (como o de Chen, Datt e Ravallion,
1993), que apontavam os dogmas ideolgicos implcitos na defesa da privatizao
como panaceia para a resoluo dos problemas impostos pelo aumento da pobreza
com as polticas de ajuste econmico e consequente piora das condies de vida e
sade das populaes (Bennet, 1993), mesmo nos pases centrais (Abrahamson, 1991;
Mitchell, 1992), e alertavam tambm para a incapacidade dos Estados (sobretudo
nos pases da periferia) para enfrentar os problemas de carncia quase absoluta na
rea social, principalmente depois do completo colapso das receitas governamentais
para os servios de welfare, com a aplicao de polticas de desmonte das j
precrias estruturas sanitrias prvias, preconizadas pelo BM e impostas como
condicionalidades pelos doadores financeiros (Wildt et al., 1993; Woodward, 1993;
Creese, 1991; Owa, Osinaike e Costello, 1992; Poore, 1993; Anand e Ravallion,
1993; Drze e Sen, 1989).
Na realidade, a atuao mais incisiva do BM na rea de sade no era uma ao
isolada. Foi um dos resultados de uma mudana qualitativa com relao forma
como, nos anos 1980, era vista a soluo da crise [econmica] e a evoluo das
ideias respondeu experimentao real das polticas e anlise de seus eventuais
fracassos (Fiori, 1993, p. 137), passando a uma perspectiva mais estratgica e
de longo prazo, coerente com a correo de rota mais ampla que norteava as
prescries na rea econmica.39
Em 1993, o BM adotou um enfoque mais pragmtico e explicitamente voltado para
prescries de reforma no campo da sade. O World Development Report: Investing in
Health (World Bank, 1993) faz uma anlise dos indicadores de sade disponveis nos
diversos pases e estabelece o cenrio para uma mudana na poltica de sade que tenta
inter-relacionar financiamento e proviso de servios, baseando-se fundamentalmente
na definio de prioridades segundo princpios econmicos de custo-efetividade.
A recomendao clara: no quadro de dificuldades econmicas que afetava vrios
pases, os governos deveriam investir apenas em pacotes de interveno que fossem
comprovadamente efetivos em termos de custos, em relao aos benefcios para a
sade, avaliados segundo parmetros estritamente econmicos.
Esse documento foi tanto festejado (Jamison et al., 2013) quanto criticado (Wildt
et al., 1993; Costello e Woodward, 1993; Poore, 1993). So denunciadas a excessiva
nfase em solues tecnocrticas e a desconsiderao dos contextos histricos e sociopolticos dos diferentes pases, assim como a negao das interaes existentes
Esse processo teve como resultados a publicao do Unicef Adjustment with a Human Face (Fundo das Naes Unidas
para a Infncia, 1987), o World Development Report: Poverty (World Bank, 1990) e culminou com a conferncia e o
documento resultante Reforma social e pobreza, organizado e publicado em conjunto pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e pelo Pnud em 1993 (Fiori, 1993, p. 133).

39

219

Clia Almeida

entre os doadores/credores. Critica-se ainda a parcialidade e os problemas metodolgicos dos dados comparativos que o documento apresenta e a no considerao da
situao de penria de recursos para a rea social, em muitos pases, sobretudo na
periferia mundial.
As recomendaes do BM foram orientadas pelos resultados de um estudo prvio
de reviso sobre prioridades em sade Health Sector Priorities Review desenvolvido
entre 1987 e 1993, no qual se utilizou os Disability Adjusted Life Year (DALYs)40
para mapear a carga global de doenas e analisar diferentes intervenes em termos
de custo-efetividade (Murray e Lpez, 1994). Esse estudo indicou uma grande variao dos custos por DALYs em cerca de cinquenta intervenes. Em outras palavras,
a carga de doena foi estimada em termos de anos de vida perdidos por incapacidade
e o custo-efetividade da interveno foi avaliado pelo custo do ganho por diminuio
dos anos de vida perdidos por incapacidade. Segundo o relatrio do BM, essa combinao permitiria avaliar a carga de doena evitada se as intervenes fossem implantadas, e somente quando a carga de doena fosse grande e o custo-efetividade alto a
interveno deveria ser considerada uma prioridade (World Bank, 1993).
Na prtica, essas medidas se destinavam a avaliar alternativas de deciso para
as polticas sociais (ex-post e ex-ante), estabelecendo relaes entre custos e benefcios, e a comparao dos resultados obtidos pelas diferentes formas de alcanar
determinados objetivos, hierarquizando opes. Dito de outra forma, significava
aproveitar ao mximo a efetividade de determinadas aes maximizando o impacto
ao menor custo possvel (Almeida, 2002a e 2002b). Varias crticas foram formuladas,
principalmente relativas limitada concepo de sade (restringida assistncia mdica); pouca validade dos exerccios globais para a diversidade das realidades nacionais; no considerao da questo da equidade, vista apenas como o alcance de
alta expectativa de vida para todos os pases, sem qualquer referncia s desigualdades entre grupos sociais; e, o mais importante, inadequada utilizao de metodologias econmicas, basicamente centradas em medidas de eficincia e custo-benefcio
para captar necessidades de sade e definir prioridades, desconhecendo a validade
de qualquer outro parmetro para a formulao de polticas (Paalman et al., 1998).
Em 1997, o governo da Dinamarca e o BM realizaram uma reunio com agncias
bilaterais e multilaterais para discutir o que se chamou Enfoques Setoriais Amplos
(Sector Wide Approaches SWAPs) para o desenvolvimento da sade. O objetivo da
reunio foi construir certo consenso sobre metas e processos de apoio setorial aos pases, revisando experincias concretas e discutindo opes para aes conjuntas entre
as distintas organizaes, questionando o enfoque dos apoios fragmentados por
projetos. O nome SWAPs indicava que no se estava discutindo um novo programa
ou instrumento de ajuda internacional, mas sim uma nova estratgia de atuao, que
inclua uma ampla variedade de enfoques baseados no que se vinha desenvolvendo com
as reformas setoriais e nos investimentos na rea, e seriam desenvolvidos diretamente
40
Esse indicador pode ser traduzido como Anos de Vida Perdidos por Incapacidade ou como Anos de Vida Ajustados
pela Incapacidade. Ambas as designaes encontram-se na literatura especializada em portugus.

220

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

pelos pases a partir da ao concertada entre diversos atores (stakeholders). Isso


incluiria diferentes rgos dos governos receptores, agncias tcnicas e doadores bi
e multilaterais.
No Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 2000/2001: Luta Contra a
Pobreza (The World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty) (World
Bank, 2000) so reiteradas as mesmas estratgias. Argumenta-se que uma poltica
de gesto de riscos seria mais barata do que reparar, mais tarde, seus efeitos. Alm
disso, as melhores solues deveriam ser aquelas que permitissem a cada indivduo
e a cada lar se autoprotegerem, em vez de esperarem ou buscarem a assistncia
do Estado (World Bank, 2002). Porm, como os mercados podem ser incapazes
de prover cobertura aos grupos vulnerveis ou de financiar a reduo de riscos, a
proteo social pblica bsica seria destinada apenas a esses grupos e comearia
onde termina a conteno imposta pelo contexto macroeconmico.
Paralelamente, no marco das crticas aos resultados dos ajustes econmicos, da
reflexo sobre o risco econmico e social de determinadas regies e sobre os mercados
de seguros foi formulada pelo BM a proposta de manejo do risco social, postulada
para o incio do milnio, que articulava uma determinada viso sobre polticas de
asseguramento com propostas estratgicas de poltica social (Sojo, 2003). Essa
proposta tinha pretenses paradigmticas, sobretudo em relao ao combate
pobreza e delimitao do papel do Estado (entendido como pblico), reiterando
uma responsabilidade social mnima para enfrentar a insegurana e a vulnerabilidade
econmica e social das populaes.
Assim, o manejo do risco social afirma que todas as pessoas so vulnerveis
a mltiplos riscos de diversas origens e inter-relaciona risco, exposio ao risco e
vulnerabilidade. A proteo social definida nesse paradigma como as intervenes
pblicas que ajudam os indivduos, as famlias e as comunidades a gerenciarem os seus
riscos e apoia os mais pobres; ao mesmo tempo, essas intervenes devem estabelecer
relaes de reforo mtuo entre as reas de educao e sade, na perspectiva de
desenvolvimento do capital humano. Formula-se ento uma proposta global de
poltica social que articula trs princpios fundamentais, para cuja funcionalidade se
prope uma especfica combinao pblico-privada: as responsabilidades do Estado
em matria de bem-estar social esto circunscritas ao combate pobreza; a garantia
contra os riscos uma responsabilidade individual; e se desestima a solidariedade na
diversificao de riscos. Prope-se incrementar o gasto social na oferta de servios
bsicos e estabelecer garantias de acesso, qualidade e livre eleio. Em sntese, mais
que ajudar a enfrentar os riscos, prope-se que as polticas busquem apenas reduzilos e mitig-los.
De fato no houve mudana na orientao anterior e a analogia com as propostas
de focalizao propugnadas a partir dos anos 1980 se mantm. Ainda que se reconhea
nessa proposta que os pobres esto mais expostos e vulnerveis, alm de ter menor
acesso aos bens em geral, o que aparentemente alude s causas da pobreza e denota
221

Clia Almeida

alguma diferena com as propostas focalizadoras anteriores, centradas basicamente


nos resultados e no nas causas da pobreza, h uma continuidade em relao ao papel
do Estado no bem-estar social de suas populaes. Os pobres so concebidos como
o grupo-alvo da poltica social, e a ao do Estado considerada sinnimo de redes
de proteo social, entendidas como um sistema modular de programas especficos
segundo padres particulares de riscos. Esse sistema complementaria os arranjos de
uma combinao adequada de provedores pblicos e privados e abarcaria esquemas
e instrumentos diferenciados - tais como fundos sociais, microsseguros, seguros
privados de sade, seguros desemprego e programas assistenciais (transferncia de
renda, auxlios variados etc.).
No Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 2004 (World Bank, 2003), o
BM explora a forma como os pases poderiam acelerar seu desenvolvimento para alcanar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs), definidos em 2001, priorizando os servios pblicos para os pobres. Reitera-se que o xito dessa estratgia no
dependeria do crescimento econmico mais acelerado nem do maior fluxo de recursos
para a rea social, mas sim da habilidade dos governos de utilizar esses recursos em
servios bsicos de sade, educao, gua potvel e saneamento, pois, muito frequentemente, esses servios no chegam aos grupos mais necessitados. As razes seriam:
falta de incentivos adequados para um melhor desempenho, corrupo, falta de monitoramento e avaliao de programas, e problemas administrativos e gerenciais.
evidente, portanto, desde a ltima dcada do sculo passado, o processo de
realinhamento dos atores internacionais na arena da sade, no qual o BM assume a
liderana setorial no apenas como principal formulador de ideias de reforma, mas
principalmente como o maior financiador e indutor dessas reformas na poltica social
em geral e no campo da sade em particular.

A agenda contempornea de reforma do setor sade


A agenda de reforma do setor sade formulada pelo BM e difundida mundialmente
contm elementos que persistem no debate setorial at hoje. Foi condicionada pela
dinmica de construo de uma sociedade orientada para o mercado, subjacente
hegemonia neoliberal da poca. Enfatizava a contraposio entre eficincia (na alocao
de recursos) e equidade (entendida como no acesso dos pobres aos servios bsicos
de sade) e exacerbava a crtica efetividade e capacidade resolutiva do Estado na
conduo e implantao da poltica de sade. A questo central seria a incapacidade
das polticas pblicas de atender as necessidades bsicas da populao, isto , os mais
necessitados. Os problemas estariam na m assignao (mistargeting), ou seja, a
questo no era a irrelevncia do gasto social pblico, mas sim a sua m utilizao;
os benefcios no eram significativos diante dos altos custos com a manuteno de
estruturas organizacionais gigantescas, caras e no efetivas; e a ineficincia e exploso
de custos seriam causadas pelos mdicos, como indutores de demanda de novas
tecnologias sumamente custosas (Melo e Costa, 1994; Almeida, 1995).
222

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

A anlise se centrou ento na forma de operacionalizao da poltica social e no


seu carter burocrtico, excludente, ineficiente e ineficaz. A reforma administrativa
e a descentralizao (que, alm de aproximar os decisores das necessidades de
suas populaes, poderia superar o gigantismo burocrtico) ocuparam um lugar
de destaque nessa agenda. A partir de reengenharias institucionais e mudanas
nas regras do jogo, influncia clara do paradigma neoinstitucionalista, esperavase obter maior eficincia, equidade e diminuio de comportamentos predatrios e
nocivos, utilizando-se mecanismos que incentivariam a competio, na perspectiva
de construo de sistemas de sade orientados ao mercado (Almeida, 1995, 1996a,
1996b, 1999 e 2002a; Melo, 1998). A nfase estava na reforma das leis (Constituio
Federal) e da arquitetura legal dos programas e polticas, entendidos como estruturas
de subsdios e incentivos a serem redefinidos para modelar novos comportamentos.
Os principais objetivos dessas reformas eram: diminuir gastos e conter custos;
romper monoplios e redefinir papis (do Estado e dos profissionais); alterar o
mix pblico e privado na prestao de servios, em favor dos segundos; atender as
demandas do consumidor; e alcanar maior eficincia e flexibilidade gerencial.
Para tal preconizava-se: 1) implantao de novos modelos de organizao de servios
de sade, formulados nos Estados Unidos, tendo como princpios a separao entre
proviso e financiamento, com mudanas na alocao de recursos financeiros e
utilizao de instrumentos especficos (contratos); 2) fortalecimento da capacidade
reguladora do Estado (e sua retirada da proviso de servios); 3) introduo de
mecanismos competitivos, sobretudo nos sistemas pblicos ou financiados com
contribuies sociais, construindo-se mercados regulados ou quase mercados
(baseados nas ideias norte-americanas de managed care e managed competition),
chamados de mercado interno na reforma inglesa, competio pblica na reforma
sueca e pluralismo estruturado na reforma colombiana (modelo especialmente
formulado e recomendado para a regio sul-americana41); 4) introduo de amplo
elenco de subsdios e incentivos ( demanda e oferta) designados para reestruturar
a combinao pblico-privado nos sistemas de sade e quebrar o monoplio
estatal; 5) privatizao; e 6) priorizao de atividades e focalizao nos mais pobres
(Almeida, 1995, 1999, 2002a e 2006).
O detalhamento dessa agenda e dos modelos implantados foi discutido em outros
trabalhos, j referidos neste texto. Para esta discusso, importa reiterar que essas
ideias foram difundidas mundialmente e reinterpretadas nas propostas de reforma
em diferentes pases, resultando numa ampla variedade de estratgias de mudana.
Identificam-se elementos dessa agenda em praticamente todos os processos de
reforma dos sistemas de sade em diferentes regies (no Norte ou no Sul, nas mais
ricas ou mais pobres), introduzidos numa perspectiva (terica) de conciliar eficincia
41
A proposta terica do pluralismo estruturado foi elaborada com um documento do Banco Mundial escrito por Juan Luis
Londoo e Julio Frenk. Foi apresentada por Londoo, ministro de Sade da Colmbia no perodo em que a reforma foi
formulada e aprovada, na Reunio Especial sobre Reforma do Setor Sade para Ministros de Sade da Amrica Latina
e Caribe, realizada em Washington, em 1995, e promovida pelos principais organismos internacionais. A Colmbia foi o
nico pas que implantou o modelo tal qual formulado; foi o laboratrio do Banco Mundial tambm no setor sade e at
hoje enfrenta enormes problemas no sistema de sade (Almeida, 1999 e 2012).

223

Clia Almeida

e equidade. A ideia de seguro dominante e existem diferenas nas combinaes


entre seguro social (pblico e solidrio) e seguros de sade privados (Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 2000 e 2001; Sojo, 2001), estruturandose complicadas combinaes pblicoprivado nos sistemas de sade que exigem
grande capacidade de regulao do Estado, atributo raro na maioria dos pases em
desenvolvimento, mesmo nas chamadas potncias emergentes, como o Brasil.
A caracterstica conservadora dessa agenda no est apenas na filiao poltica
neoliberal, mas tambm no fato de que se centra fundamentalmente na assistncia
mdica, e no nos determinantes da sade ou numa viso mais ampla do setor que
relacione o processo de reforma dos sistemas de sade a estratgias multissetoriais
na perspectiva de superar desigualdades. Ainda que tenham sido muito criticadas, o
discurso neoliberal tenha se atenuado e vasta bibliografia analise os efeitos deletrios
de muitas dessas reformas em diferentes partes do mundo, as mudanas preconizadas
criaram razes.
Independentemente da filiao ideolgica ou dos paradigmas histricos clssicos
de organizao dos sistemas de sade pblicos universais (sistemas nacionais de
sade ou seguro nacional de sade), ideias e instrumentos gerenciais inovadores
continuam sendo implantados e persistem nas pautas de discusso em todo o mundo.
Referem-se, sobretudo, a novas articulaes pblico-privadas que, teoricamente,
proporcionariam ao mesmo tempo conteno de custos e melhor qualidade de
servios, ampliao da cobertura e superao de iniquidades, seja no financiamento,
seja na proviso de servios para atender s necessidades das populaes. No
mais Estado mnimo, mas Estado regulador e variadas formas de articulao
pblico-privada (leia-se fundos pblicos e proviso privada) ganham conotao de
alternativas mais eficientes e efetivas, com novos instrumentos operacionais
contratualizaes, terceirizaes, organizaes sociais etc., fragmentando e privatizando a ateno sade. Com a nova crise econmica, sobretudo europeia (por
enquanto), as tentativas de reduo de direitos sociais j esto em curso e fortalecem
essas estratgias no debate poltico. Toda essa dinmica coloca dificuldades,
oportunidades e desafios para os sistemas de sade.

Para concluir
Este ensaio discutiu a trajetria do BM na rea social e seu papel nas reformas
contemporneas do setor sade.
O BM iniciou suas aes na rea de sade com uma estratgia de poltica de controle de natalidade nos pases em desenvolvimento, inserido no quadro mais amplo do
desenvolvimento sustentvel e da necessidade de sustentabilidade global. Em seguida, dedicou-se ao combate pobreza, construindo os alicerces poltico-intelectuais
que tm orientado suas polticas e alavancado sua liderana na rea, prescrevendo reformas setoriais com base em uma agenda que se difundiu mundialmente, subvertendo
os princpios de equidade e universalidade prevalentes at ento.
224

O Banco Mundial e as reformas contemporneas do setor sade

Para isso, foram criadas as condies para o deslocamento da OMS de seu lugar
de liderana no setor em nvel mundial, abrindo espao para a projeo do BM e, posteriormente, para o realinhamento e a harmonizao das diferentes instituies na
arena internacional da sade, por orientao explcita da direo geral das Naes
Unidas, o que reflete a deciso poltica de trabalho conjunto, colaborao e no enfrentamento entre elas. Essa dinmica no ocorre no vazio, mas foi construda historicamente e suas razes remontam ao ps-guerra, quando criada a OMS como agncia especializada das Naes Unidas, com o apoio condicional dos Estados Unidos.
O perodo ureo da OMS na gesto de Mahler no foi a regra na histria da instituio, mas sim a exceo, rapidamente contida.
A primeira dcada do novo milnio viu crescer a preocupao mundial com questes vinculadas sade, seja pelo resultado desastroso das reformas dos sistemas de
sade (cada vez mais desestruturados e fragmentados), seja pela ecloso de novas
epidemias e persistncia das anteriores, pela emergncia das doenas crnicas no
transmissveis como um srio problema de sade pblica ou, e principalmente, pela
nova dinmica do sistema mundial ps-Guerra Fria e retomada da sade como prioridade das agendas de segurana nacional. A securitizao da sade ganhou impulso, ao mesmo tempo em que aumentaram significativamente os financiamentos
globais, majoritariamente privados, para atividades especficas em sade, seja como
ajuda externa, seja como projetos de cooperao ou programas vinculados s GHIs,
disseminando a perspectiva neoconservadora tambm nessa rea. Essas aes esto
centradas em poucas doenas consideradas ameaantes do ponto de vista geopoltico e significativas na perspectiva do desenvolvimento tecnolgico e dos interesses
do capital no setor.
Ao mesmo tempo, os debates na arena internacional da sade passaram a ser
mais candentes e polarizados, com novas coalizes e articulaes entre pases do sul
geopoltico como o Frum Ibas (ndia, Brasil e frica do Sul) e os Brics (Brasil,
Rssia, China e frica do Sul) e atuao mais incisiva de diferentes atores (pblicos, privados, governamentais e no governamentais) na defesa dos seus interesses
nos fruns e arenas internacionais do setor.
A temtica de estruturao dos sistemas de sade tem sido alvo de acirrados debates nessa arena, com focos distintos, segundo a conjuntura poltica e os atores envolvidos. Nos anos 1970 predominou a proposta multidimensional da APS, formalizada
em Alma-Ata em 1978, e desconstruda nos anos 1980; na dcada seguinte o debate
se polarizou. De forma esquemtica, pode-se dizer que, de um lado, se posicionaram
os que defendem o universalismo e o acesso sade (entendida em sentido amplo)
como um direito humano fundamental e os servios de sade, como um bem pblico.
Do outro, os que privilegiam a ateno doena e apostam na segmentao, qualificando restritivamente o que seria bem pblico no setor (medidas de preveno, vacinao, pacotes bsicos) e apregoando as benesses do mercado privado de servios,
sobretudo de assistncia mdica. Ainda que a discusso tenha sido paulatinamente
matizada, em ambos os extremos, os paradigmas polares permanecem subjacentes.
225

Clia Almeida

Desde o incio do novo milnio, a discusso sobre o papel dos sistemas de sade
no desenvolvimento mundial foi retomada. O Relatrio Mundial da Sade 2000
provocou um reposicionamento desse debate, ao dirigir os holofotes para a avaliao
de desempenho dos sistemas de sade, ainda que de forma equivocada. E, em 2008,
o Relatrio Final da Comisso dos Determinantes Sociais da Sade explicitou
claramente o papel dos sistemas de servios de sade como um dos determinantes
da sade. Paralelamente, a comemorao dos trinta anos de Alma-Ata recoloca a
questo da organizao de servios, na esteira das crticas s reformas e tentativas
de fazer frente s profundas desigualdades na ateno sade das populaes.
Mais recentemente, a avaliao dos ODMs e sua reviso, prevista para 2015,
tm concentrado as preocupaes na arena internacional, vinculando sade (e o
desenvolvimento dos sistemas de sade) noo de desenvolvimento sustentvel.
Na mesma dcada, outros mbitos tm chamado a ateno para os sistemas de
sade, seja em fruns setoriais ou naqueles no vinculados diretamente sade. Entre eles se destacam mudanas na ajuda externa; debates sobre os direitos de propriedade intelectual e acordos de comrcio internacional que afetam a sade; ampliao
do comrcio internacional de servios de sade; e reintroduo da sade como prioridade nas agendas de poltica externa dos diferentes pases (Declarao de Oslo, em
2007), entre outros.
Com a atual conjuntura mundial ameaadora nova crise econmica, que atinge, por enquanto, os pases centrais e seus agregados em blocos regionais, como a
Unio Europeia, mas abala todo o sistema capitalista as inovaes na rea social,
includa a sade, ganham destaque e fora poltica. A bandeira da cobertura universal de sade j foi imposta na agenda do setor em nvel global, atrelada a outras
discusses, como a da sade global, da diplomacia da sade e da governana
global da sade, termos imprecisos e sem claras definies na literatura, mas que
esto sendo assumidos acriticamente, de novo, como panaceia para todos os males
da sade.
A roda gira e os temas retornam, mas ela nunca passa no mesmo lugar. Faz-se
necessrio, portanto, analisar esse processo, acompanhando seus desdobramentos,
para poder sustentar o debate e para reverter tendncias quase seculares, seja em nvel
nacional ou internacional, de forma realmente inovadora, informada e consistente.

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232

O Banco Mundial, a Organizao Mundial


de Sade e o novo universalismo ou a
cobertura universal de sade
Jlio Csar Frana Lima
Este texto pretende discutir a atuao do Banco Mundial (BM) junto da Organizao Mundial de Sade (OMS) na perspectiva de formular e construir uma poltica
de sade global para o sculo XXI. Parte-se da premissa de que a construo de uma
agenda hegemnica de homogeneizao das polticas de sade, especialmente do que
passou a ser denominado de sistemas de sade eficazes, s foi possvel a partir do
momento em que a OMS passou a participar efetivamente do grande consenso que
os principais organismos e agncias internacionais de desenvolvimento j haviam
formulado no Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial (RDM) de 1993 do BM,
sobre a necessidade de se compatibilizar a poltica de sade com a doutrina neoliberal
e de se adequar essa poltica s prioridades do ajuste fiscal.
O marco desse processo foi a elaborao do polmico Informe sobre la salud
en el mundo 2000: mejorar el desempeo de los sistemas de salud, aqui denominado
Relatrio OMS-2000, que pode ser visto tambm como um documento conjunto
OMSBM. A partir desse documento, e no contexto das discusses em torno da
crise da sade pblica e da renovao da proposta de Sade para Todos, vai sendo
desenvolvida a ideia de um novo universalismo, com base no argumento central
de que os recursos pblicos para a sade eram e continuaro sendo escassos, com o
objetivo de ampliar o ingresso de capital privado na rea de sade especialmente o

Jlio Csar Frana Lima

capital financeiro , expandir os seguros de sade privados e consolidar a burguesia


de servios de sade, redefinindo, ao mesmo tempo, o papel dos Estados nacionais
no setor.
O trabalho est organizado em trs partes. A primeira parte recupera as aes
do BM na rea social, especialmente na rea de sade. A segunda discute o progressivo deslocamento do poder poltico e financeiro da OMS para o BM nas dcadas de
1980-1990, a sua incorporao ao iderio neoliberal e a emergncia do conceito de sade global. Finalmente, apresenta as bases para a construo do novo universalismo
ou do atual conceito de cobertura universal de sade, uma proposta que aponta para
a radicalizao do processo de mercantilizao e financeirizao do setor sade.

O Banco Mundial e a questo social


As iniciativas do BM na rea social datam dos anos 1970. A partir dessa dcada,
concomitantemente s suas aes voltadas para o financiamento da infraestrutura dos
pases, a instituio comeou a abranger iniciativas no setor social, notadamente nas
reas de educao e sade. Da em diante, a questo social passa a ser incorporada
no marco terico e ideolgico do BM, uma vez que, apesar do crescimento econmico
experimentado por alguns pases dependentes, a realidade demonstrava que o desenvolvimento econmico, longe de representar uma melhoria no padro de vida das populaes, realizava-se s custas de uma brutal concentrao de renda, como no Brasil,
que ampliava a diferena entre as classes sociais, ao mesmo tempo em que a quantidade
de pobres no mundo aumentava, acentuando o fosso entre pases ricos e pobres.
Se at a dcada de 1950 a concepo de desenvolvimento do BM foi entendida
como crescimento econmico, isto , subordinada crena de que a promoo do
crescimento das economias automaticamente levaria os pases subdesenvolvidos
a se tornarem desenvolvidos, com a consequente melhoria das condies de vida
e do nvel do emprego e renda, a partir dos anos 1960 e 1970 a concepo de desenvolvimento comeou a adquirir novos contornos, mas sem abandonar sua concepo
economicista. Nos anos 1960, incorporou no s a necessidade de investimentos
em infraestrutura, como tambm a sua extenso para o campo industrial, agrcola e
educativo. Nos anos 1970, durante a gesto de Robert McNamara no Banco Mundial
(1968-1981), a concepo de desenvolvimento j no se esgotava no crescimento
econmico. O BM comeou a sustentar a ideia de que o crescimento deveria incluir
aspectos sociais e polticos ligados ao planejamento familiar, urbanizao, ao
desemprego e educao como forma de aumentar o bem-estar social e ajudar na
distribuio de renda. Inovao, gerao de empregos e incremento participao
comunitria eram objetivos e critrios (ou novas condicionalidades) para a aprovao dos projetos.
Entretanto, a atuao do BM na rea de sade era pontual e residual, no fazendo parte de uma estratgia mais ampla de reformas. As primeiras iniciativas
no se traduziram no financiamento de projetos especficos para a rea, tal qual
234

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

ocorreu na de educao. Quando o setor comeou a aparecer como uma rea de interesse, a preocupao se restringiu ao controle demogrfico, uma vez que, para
McNamara, o aumento da populao era um desafio ordem capitalista em virtude
da escassez relativa de poupana, capital e terra dos pases, do dficit de alimentos
e da necessidade de alocao de mais recursos para a infraestrutura e para as reas
sociais. A lgica perversa que embasava esse raciocnio era a de que o controle populacional, ou o controle da natalidade dos pobres, era uma estratgia importante para
promover o crescimento econmico dos pases em desenvolvimento, na medida em
que, ao diminuir o nmero de pobres, diminua tambm a necessidade de investimentos nas reas sociais e, consequentemente, aumentavam os recursos para investimento nas reas produtivas.
A recomendao geral era a de que os projetos voltados para infraestrutura,
energia ou agricultura, financiados pelo BM, levassem em conta os seus efeitos
deletrios para a sade das populaes prximas aos projetos em execuo, como
expresso no primeiro documento especfico sobre a rea, publicado em 1975,
denominado de Salud: documento de poltica sectorial. Nesse documento, o BM
rejeitava a alternativa de financiar projetos bsicos na rea de sade, optando por
um progresso contnuo no aumento dos benefcios em matria de sade conforme
as pautas atuais de financiamento (Banco Mundial, 1975 apud Rizzotto, 2000,
p. 116). Dessa forma, de incio, sugeria somente a agregao de componentes de
sade aos projetos e passava a fazer emprstimos na rea de planejamento familiar
(Brown et al., 2006). Apenas eventualmente prestava apoio a projetos especficos de
controle de doenas, principalmente nas reas dos projetos dirigidos populao em
idade de trabalhar e/ou que limitassem o uso de terras frteis.
Portanto, a partir dos anos 1970, diante do agravamento das condies de vida
de uma grande parcela da populao mundial, as preocupaes da gesto McNamara
passaram a girar em dois campos: apaziguar os pobres por meio da satisfao das
necessidades humanas bsicas e controlar a sua expanso sob a retrica do combate
pobreza. Para o BM, essas eram condies fundamentais para o bem-estar das
populaes e a equidade que, da em diante, estariam sistematicamente presentes
nos pronunciamentos dos seus dirigentes e tcnicos. Na prtica, para Rizzotto
(2000), esse discurso, que aparentemente tornou equivalente desenvolvimento social
e desenvolvimento econmico, constituiu um poderoso instrumento ideolgico para
a manuteno da diviso internacional do trabalho e do processo de acumulao
do capital, uma vez que contribuiu para escamotear a relao de explorao e
subordinao entre os pases capitalistas centrais e os dependentes e, no interior
desses, a relao entre proprietrios e no proprietrios dos meios de produo.
Ao contrrio da dcada anterior, os anos 1980 foram pautados cada vez mais
por uma crescente articulao das aes do Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e do BM com o objetivo de coordenar e supervisionar as polticas macroeconmicas
dos pases-membros, principalmente daqueles que recorriam ao fundo, mas tambm
como forma de submeter o financiamento de projetos nas reas de educao e sade a
235

Jlio Csar Frana Lima

novas condicionalidades. Nessa dcada, o financiamento dos projetos comeou a fazer parte de um consistente pacote de ajuste fiscal e reforma estrutural comum a
todos os pases latino-americanos. O Chile foi a experincia pioneira da ortodoxia
neoliberal em 1973, com Pinochet, vindo depois a Argentina dos generais, em 1976.
Nos anos 1980, seguem-se a Bolvia, em 1985, o Mxico, em 1988 e, em 1989,
novamente a Argentina de Menem e a Venezuela.
Essa articulao orquestrada se tornou cada vez mais necessria tendo em vista
a implantao das polticas de ajuste neoliberal, que ento prepararam o capitalismo
para a sua nova fase, quando se verificou uma mudana de poder da produo para
o mundo das finanas, principalmente aps as eleies de Thatcher (1979-1990), na
Inglaterra, e Reagan (1981-1989), nos Estados Unidos. Da em diante, busca-se a
hegemonia de um projeto social na tica do capital e a consolidao de um amplo
consenso em torno das suas metas principais: liberalizao, desregulamentao
e privatizao. De fato, os desequilbrios econmicos que comearam a ocorrer na
dcada de 1970 na Amrica Latina, em decorrncia da estagflao das economias
capitalistas centrais e dos dois choques do petrleo, agravaram-se subitamente em
1979, com o Choque Volcker, que esteve na base tanto da recesso americana
quanto da ofensiva neoliberal na regio, de forma a garantir a continuidade do fluxo
de remessa de divisas em face da crise da dvida externa. Da noite para o dia,
com a subida vertiginosa das taxas de juros americanos, criou-se uma situao de
insolvncia para os pases devedores que beirava a falncia, ao mesmo tempo em que
o FMI e o BM se tornavam os centros de propagao e implantao do capitalismo
duro e livre de regras e seu fundamentalismo de livre mercado na regio.
As consequncias desse pacote de reformas e suas metas integradas de liberalizao, desregulamentao e privatizao provocaram em muitos pases, ao contrrio do que se prometia, a estagnao de seus mercados internos, que se aliou ao
crescimento intenso da prpria dvida externa e, tambm, ao desequilbrio do balano de pagamentos. Tudo isso acompanhado da diminuio dos investimentos sociais e
do salrio real, alm do aumento do desemprego, com o agravamento das desigualdades j existentes de distribuio de renda e o surgimento de novas excluses
sociais (Soares, 2002).
Enfim, um contexto social dramtico provocado pela exacerbao do declnio
do Produto Interno Bruto (PIB) e queda da produo industrial na maioria dos
pases, pela brutal recesso econmica e continuidade da crise da dvida externa,
acompanhado pelo aumento das tenses sociais e polticas relacionadas elevao
do desemprego e de oposio e resistncia s medidas restritivas. isso que explica
a metamorfose dos objetivos poltico-econmicos do FMI no decorrer dos anos 1980,
do ajuste, por meio de reformas, para o crescimento, para o ajuste, mas com
crescimento (Melo, 2004, p. 105).
Esse quadro foi determinante para que, nos anos 1990, a discusso sobre a
governabilidade dos pases e o combate pobreza fosse atualizada e incorporada
236

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

agenda neoliberal no tanto pelas consequncias sociais das medidas de ajuste,


mas sim pela perspectiva de manter altas as taxas de crescimento e de acumulao
dos pases capitalistas centrais.
Nos anos 1980, a noo de governabilidade foi entendida como a limitao
vigorosa do nmero de atividades submetidas ao poder regulador dos Estados, mas
nos anos 1990, segundo Tavares e Fiori, passou a ser associada a capacidade ou
poder de formular e implementar polticas, obedecendo ao tempo e administrando
conflitos (1993, p. 134). Para os autores, essa mudana expressa uma preocupao
com as condies institucionais indispensveis estabilizao dos contratos e das
expectativas, bem como implantao consistente e sustentada das polticas de
ajuste e liberalizao econmica.
nesse sentido que tal noo foi incorporada na agenda do BM e de outras
instituies multilaterais, s que agora com o nome de governance ou good governance.
Essa nova denominao no significou uma novidade conceitual, apenas serviu
para indicar o que seria um governo pequeno e bom, mas principalmente confivel
do ponto de vista da comunidade internacional. Para muitos credores do sistema
financeiro, vocalizados pelo BM, as operaes de ajuste e investimento nos pases
em desenvolvimento no eram efetivas porque impedidas por diversos fatores que
contribuam para uma gesto ineficiente. Dentre esses fatores estavam instituies
pouco slidas, a falta de uma adequada estrutura jurdico-legal, a fragilidade dos
sistemas pblicos e privados, e as polticas incertas e variveis. Assim, a discusso nos
anos 1990 no se travou apenas em torno da minimizao do Estado, mas, da em
diante, tambm se centrou na prpria reconstruo do Estado, como sistematizado
pelo banco no RDM 1997, denominado O Estado num mundo em transformao.
Dessa forma, aps as experincias desastrosas das polticas de ajustes estruturais
nos anos 1980, o discurso sobre a pobreza foi submetido ao imperativo da
construo do Estado efetivo, da necessidade de revigoramento das instituies
pblicas, da focalizao das polticas sociais, da mobilizao da sociedade civil,
da participao do povo, da descentralizao, da separao entre financiamento
e proviso dos servios na rea social, entre outros fatores.
a partir das discusses sobre as experincias exitosas e as lies aprendidas com os experimentos neoliberais, entre elas o grave custo social dos ajustes e as
tenses sociais e polticas da decorrentes, que deve ser compreendida a discusso
em torno da governabilidade dos pases. Da mesma forma, a aproximao do BM
s ideias da terceira via sistematizadas por Anthony Giddens para a reforma do Estado (Neves, 2005) e o retorno do discurso referente ao combate pobreza sob o
lema da Educao para Todos, desde o final dos anos 1980 (Melo, 2004), e do
novo universalismo, no final dos anos 1990. A preocupao com a governabilidade do setor sade vai se expressar na nfase em construir a capacidade reitora
do Estado para a implantao de reformas no setor veiculadas pela OMS e BM, a
partir dos anos 2000.
237

Jlio Csar Frana Lima

A governana neoliberal da sade global


Diversos estudos (Laurell, 1994; Matta, 2005; Brown et al., 2006; Fort et al.,
2006; Navarro, 2006) permitem sustentar que, a partir dos anos 1980, ocorreu
progressivamente um movimento de deslocamento do poder poltico e financeiro
e de incorporao da OMS ao iderio neoliberal. Sob a presso do governo norteamericano, principalmente na segunda metade dessa dcada, quando os Estados
Unidos comearam a sair do quadro recessivo e a recuperar sua hegemonia no cenrio
internacional, foi se dando uma relao de associao e dependncia financeira desse
organismo internacional com o BM. Mais do que isso, o banco comeou a pautar
a prpria agenda da OMS, o que faria mudar ao longo dos anos 1990 o prprio
sentido poltico-ideolgico de suas realizaes at aquele momento. Da em diante,
a tendncia seria a conformao de uma agenda hegemnica de homogeneizao
das polticas de sade, assim como se verificaria na educao sob a influncia da
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco),
como parte do processo de crescente interdependncia e integrao econmica,
poltica e social, acelerado pela mundializao do capital.
No mbito do setor sade, depois do primeiro documento especfico sobre a rea,
publicado em 1975, o BM comeou a exercer maior influncia, principalmente aps
a Conferncia de Alma-Ata, realizada em 1978, na qual foi aprovada a Declarao
de Ateno Primria Sade e sua meta de Sade para Todos no Ano 2000
(SPT-2000), que proclamava que a sade exigia um enfoque que ia muito alm das
intervenes mdicas e sublinhava que os fatores sociais, econmicos e polticos eram
determinantes para a sade. Em 1979, partindo da crtica ao carter irrealista, do
alto custo e da complexidade da ateno primria sade (APS), o BM, a Fundao
Rockefeller, a Fundao Ford e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef)
propem em seu lugar a ateno primria sade seletiva (APSS), uma proposta
pragmtica baseada em um nmero limitado de intervenes seletivas rentveis.
Mais que isso, a nova ordem mundial que emerge nos anos 1980, pautada pelo
neoliberalismo com a revalorizao do mercado e o questionamento da responsabilidade estatal na proviso de bens e servios, inclusive sade, acarreta uma
marcante fragilizao dos esforos para o enfrentamento coletivo dos problemas de
sade (Paim e Almeida Filho, 2000, p. 13), tornando inexequvel a meta de SPT-2000.
Ao mesmo tempo, diferentemente do perodo anterior, o BM adota uma poltica de
financiamento com emprstimos diretos aos pases para reformas dos servios
de sade, assim como mantm a poltica de destinar recursos para componentes de
sade de outros projetos.
Da em diante, a direo do Unicef se afastaria das teses universalistas de
Alma-Ata e o papel de liderana da OMS na formulao e na assessoria das polticas
setoriais passaria para o BM, muito mais rico e influente.

238

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

Em contraste com a crescente autoridade do Banco Mundial, nos anos 80 o


prestgio da Organizao Mundial da Sade estava comeando a diminuir.
Um sinal de dificuldade foi o voto, em 1982, da Assembleia Mundial da
Sade pelo congelamento do oramento da OMS [...]. A isso seguiu-se
a deciso dos Estados Unidos, em 1985, de pagar apenas 20 por cento da
sua contribuio fixada para todas as agncias da ONU [Organizao das
Naes Unidas], e de suspender sua contribuio ao oramento regular da
OMS, em parte como protesto contra o Essential Drug Program (Programa
de Medicamentos Essenciais) da OMS, ao qual se opuseram as principais
empresas farmacuticas baseadas nos Estados Unidos [...]. Esses eventos
ocorreram em meio a crescentes tenses entre a OMS, a Unicef e outras
agncias, e controvrsia sobre ateno primria sade seletiva
versus integral. (Brown et al., 2006, p. 634; grifado no original)

Nesse contexto, a OMS perderia a sua influncia no cenrio internacional: a sua


misso foi se dispersando por outras agncias da ONU e ela passaria a depender
cada vez mais de recursos extraoramentrios para viabilizar as suas atividades,
ou seja, havia a necessidade cada vez maior de captar recursos de outras fontes
para o desenvolvimento de seus programas especficos. No s os Estados Unidos,
principal pas financiador da OMS, retiraram o seu apoio, como a prpria crise
internacional que se abateu sobre os pases-membros ou doadores no permitiria
a continuidade do fluxo de recursos para a manuteno das suas atividades. Alm da
indstria farmacutica, a indstria de alimentos tambm pressionaria o Congresso
americano e questionaria as subvenes para a OMS, em razo da aprovao do
Cdigo Internacional de Comercializao de Sucedneos do Leite Materno (Fort
et al., 2006; Matta, 2005).
Limitada em suas aes e cada vez mais constrangida financeiramente, no
foi por acaso que, em 1986, a XXXIX Assembleia Mundial de Sade aprovaria
a recomendao de se considerarem a sade e a nutrio nos programas de ajuste
estrutural (Laurell, 1994). Em 1987, por outra parte, a assembleia da OMS barrou
momentaneamente a iniciativa mais emblemtica do BM nesse contexto, a primeira
proposta de reforma dos servios de sade, exposta no texto Financing health services
in developing countries: an agenda for reform (Financiando servios de sade em
pases em desenvolvimento: uma agenda para reforma). Essa vitria momentnea
se viabilizou porque, no exato momento em que o banco apresentava a sua proposta
de adequar a poltica de sade dos pases s prioridades do ajuste fiscal, ou seja,
diminuir o gasto pblico em sade, eclodia no mundo a epidemia de Aids. Esse
evento inesperado, que mobilizou a opinio pblica mundial e os pases, associado
ao contedo neoliberal ortodoxo e insensibilidade diante da deteriorao social e
dos conflitos polticos que acompanhavam os processos de ajuste, provocou severas
crticas iniciativa do BM, inclusive da OMS. Entretanto, a presso apenas adiou
a investida do banco para o ano de 1993, quando apresentaria o RDM intitulado
Investindo em sade, analisado por Laurell (1994) e Rizzotto (2000).

239

Jlio Csar Frana Lima

Nos anos 1980, esses movimentos contraditrios que ora aproximam a OMS
das propostas de ajuste estrutural do BM, ora induzem polticas que confrontam
os interesses das indstrias farmacutica e de alimentos, parecem ser expresso de
movimentos de acomodao e resistncia que no permitem, nesse perodo, aprovar uma agenda hegemnica de homogeneizao das polticas de sade difundida
pelo BM. Nos anos 1990, no entanto, a OMS entrou numa crise que duraria at a
posse de Gro Harlem Brundtland, em 1998. Nesse perodo, aumentou a dependncia de recursos externos, e os pases capitalistas centrais, assim como os organismos internacionais, criaram vrios programas verticais mais ou menos independentes do restante dos programas da OMS e da estrutura de tomada de decises
(Brown et al., 2006, p. 635-636), o que lhes possibilitaria controlar o uso da verba,
ao mesmo tempo em que esvaziaria o poder de controle da administrao central
da entidade.
No incio dos anos 1990, os fundos extraoramentrios, provenientes principalmente do BM, j haviam ultrapassado em US$ 21 milhes o oramento regular,
contribuindo ento com 54% do oramento total da OMS. No final de 1996, a carteira
cumulativa de emprstimos do banco em sade, nutrio e populao alcanara 13,5
bilhes de dlares (Brown et al., 2006, p. 637). Ou seja, a estratgia de programas
verticais e especficos foi minando ainda mais a j precria influncia poltica da
OMS e sua capacidade de mobilizar recursos financeiros das agncias internacionais
e dos pases-membros. Em outras palavras, foram se desenhando mecanismos de
subordinao da OMS que preservariam o seu conhecimento tcnico em matria de
sade e medicina, enquanto o BM foi se tornando uma fora dominante no cenrio
internacional tanto por sua capacidade de mobilizar recursos financeiros para a rea
de sade quanto pelas condicionalidades que foi determinando aos pases para o
acesso aos emprstimos visando s reformas dos servios de sade.
Nesse contexto, tomou posse Gro Harlem Brundtland, determinada a posicionar a OMS como um importante ator no cenrio global, com acento nas mesas
de negociaes, capaz de monitorar e influenciar outros atores e fortalecer a situao financeira da OMS, especialmente pela organizao de parcerias globais
e fundos globais (Brown et al., 2006, p. 639), com doadores privados, governos e
agncias bilaterais e multilaterais, e concentrando-se em alvos especficos, tais como
malria, tuberculose, tabagismo e vacinao. A partir de ento, o que se verifica
uma aproximao cada vez maior com o BM e outros organismos internacionais,
no s para o financiamento de projetos, como tambm para a prpria definio de
polticas de desenvolvimento, especialmente do que passou a ser denominado de sistemas de sade eficazes isto , a construo de polticas de apoio s reformas do
setor que priorizassem as intervenes de maior custo-benefcio baseadas no novo
universalismo e em parceria com o setor privado. Em outras palavras, a construo
de uma poltica de sade global pautada pela parceria pblico-privada e estimulada
pela relevncia do gasto mundial com sade, que passou de US$ 1,7 trilho em 1990
(Rizzotto, 2000), para US$ 2,985 trilhes em 1997 (Organizacin Mundial de la
240

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

Salud, 2000), valores que representavam, em mdia, cerca de 8% do PIB mundial


nesses dois anos, o que significa um mercado nada desprezvel para o investimento
do capital e sua valorizao.
A noo de novo universalismo, atualmente denominada cobertura universal
de sade, foi utilizada pela primeira vez no primeiro relatrio da gesto Brundtland
Relatrio sobre a sade no mundo 1999: mudar a situao. Essa noo emerge, talvez
no por coincidncia, no mesmo momento em que o termo sade global comea
a disputar espao com o de sade internacional (Brown et al., 2006). Esse termo
parece manifestar pelo menos duas dimenses principais. A primeira a que indica
a considerao das necessidades de sade da populao de todo o planeta, acima
dos interesses de naes em particular (Brown et al., 2006, p. 625), como em casos
de epidemias e pandemias, tais como a Aids, o vrus Ebola e a influenza A (H1N1),
ou mesmo as denncias do movimento ambientalista sobre a degradao ambiental
mundial e o aquecimento global. A segunda se refere aos interesses das foras do
mercado ou das corporaes transnacionais na rea de sade. No primeiro caso, o
seu uso est ligado necessidade da criao de informaes e sistemas de vigilncia
eficientes para reforar o monitoramento e o alerta global sobre a circulao de
doenas e sobre o meio ambiente. No segundo, tem a ver com a privatizao dos
servios de sade, com o controle dos fundos de penses pelo capital financeiro e com
a expanso dos seguros de sade privados como alternativa seguridade social
pblica, isto , refere-se aos propsitos da mercantilizao da sade em todo lugar
em que possa gerar lucros.
Ao contrrio do termo mundial, de origem francesa, que permite introduzir
a ideia da importncia de se construrem instituies polticas mundiais capazes
de dominar o movimento de mundializao do capital, o termo global, de origem
norte-americana, no neutro, mas um termo vago, pois cada um pode empreglo de acordo com a sua convenincia, e dar a ele o contedo ideolgico que quiser.
Ou seja, o termo mundializao procura diminuir a falta de nitidez conceitual dos
termos global e globalizao (Chesnais, 1996, p. 24).
A globalizao apresenta, por exemplo, o progresso tcnico como um processo
benfico e necessrio, estimula a adaptao das sociedades s novas exigncias e obrigaes e, sobretudo, descarta qualquer ideia de procurar orientar, dominar, controlar e
canalizar esse processo. Apesar de possveis inconvenientes que o processo de globalizao possa gerar, a principal mensagem que as sociedades precisam se adaptar ou
serem adaptadas ou conformadas para no perderem o bonde da histria.
Assim, no trivial que o uso do termo sade global tenha se tornado parte
do vocabulrio cotidiano na dcada de 1990, no apenas em razo da circulao de
doenas intensificadas com o processo de mundializao do capital, mas tambm
porque nesse perodo que as reformas no setor sade lideradas pelo capital financeiro
se generalizam ou se tornam globais. Segundo Iriart (2008), as regulaes impostas
pouco a pouco pelos rgos federais como resposta s demandas dos usurios e das
241

Jlio Csar Frana Lima

associaes de consumidores e profissionais criaram uma limitao para os lucros


das organizaes de ateno gerenciada nos Estados Unidos. Desse modo, assistese, principalmente na segunda metade dessa dcada, expanso das organizaes de
ateno gerenciada ou managed care organizations (MCOs) para outros pases a fim
de aumentar as opes de lucros.
O processo de transnacionalizao no setor sade envolve novos fenmenos, tais
como o movimento de pacientes e de prestadores, a assistncia transfronteiria, o
incremento das fuses e aquisies transfronteirias de empresas com investimento
externo direto (IED), o impulso da ateno gerenciada e as negociaes e os acordos
que vm sendo discutidos no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Apesar de incipiente, esses novos fenmenos tm avanado em decorrncia do alto
custo da ateno sade nos pases capitalistas centrais, do aumento da demanda
por assistncia nesses pases, devido ao envelhecimento da populao, e da crescente
disponibilidade de servios de sade nos pases em desenvolvimento a preos mais
baixos que naqueles e com padres de assistncia similares, inclusive no que se refere
s modernas tecnologias mdicas, como a telemedicina, o uso de raio laser etc.
um processo que pressupe o avano e a consolidao do setor privado em sade
e da burguesia de servios de sade (Lima, 2010) nos pases em desenvolvimento
em resposta s diferenas de custo, sobretudo no que se refere aos custos da
mo de obra. De maneira geral, como em outros setores da economia, envolve
frequentemente alianas estratgicas entre empresas nacionais e transnacionais no
campo de seguros, acompanhadas de exigncias aos pases e s empresas nacionais
no que diz respeito reduo dos custos de produo e flexibilizao do mercado de
trabalho, com recomendaes para o equilbrio financeiro dos sistemas de sade e
autorresponsabilizao na proteo sade.
Nesse contexto, o marco para as parcerias globais da OMS foi a criao da
Comisso sobre Macroeconomia e Sade, em janeiro de 2000, presidida pelo
economista Jeffrey Sachs, da Universidade de Harvard, e composta por ex-ministros
de finanas, funcionrios do BM, do FMI, da OMC e do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (Pnud), assim como lideranas da sade pblica, com a
finalidade de avaliar o lugar que a sade ocuparia no desenvolvimento econmico
mundial (Organizacin Mundial de la Salud, 2002; Organizacin Mundial de la
Salud e Organizacin Mundial del Comercio, 2002). Quanto parceria setorial, o
interlocutor privilegiado foi o BM e o seu RDM 1993, que serviu de documento de
referncia para o Relatrio sobre a sade no mundo 2000: melhorar o desempenho
dos sistemas de sade, ou Relatrio OMS-2000, pois foi considerado o primeiro tipo
de investigao que ampliou a anlise da combinao do clculo dos custos com
medidas de eficcia das intervenes e sua utilizao para determinar prioridades
dos sistemas de sade (Organizacin Mundial de la Salud, 2000, p. 59).
Portanto, foi com Brundtland que a OMS passou a participar efetivamente
do grande consenso que os principais organismos e agncias internacionais de
desenvolvimento j haviam formulado no RDM 1993, sobre a necessidade de se
242

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

compatibilizar a poltica de sade com a doutrina neoliberal e de se adequar essa


poltica s prioridades do ajuste fiscal. disso que fundamentalmente vai tratar o
Relatrio OMS-2000, estabelecendo assim a narrativa neoliberal como poltica
oficial da OMS (Navarro, 2006).
O vnculo existente to forte que esse relatrio pode ser visto como um informe
conjunto OMS-BM, j ensaiado no Relatrio OMS-1999. Julio Frenk,1 ento diretor
executivo de Provas Cientficas e Informao para as Polticas da OMS, foi o presidente
do comit de orientao do Relatrio OMS-2000. Fizeram parte do comit, entre
outros, Dean Jamison, responsvel pela direo dos trabalhos da equipe que deu
origem ao RDM 1993, assim como Christopher Murray e Philip Musgrove, membros
dessa mesma equipe. Alm disso, o uso de expresses como panorama em mutao
e novas funes do setor sade no Relatrio OMS 2000 se relacionam com os
mesmos termos utilizados no RDM 1997. Nesse relatrio, segundo Melo (2004),
a utilizao dessas expresses significa o reconhecimento da presena de atores
sociais pblicos e privados, ora como parceiros, ora como clientes, na relao com o
Estado, cujas opinies devem ser respeitadas, cujas demandas tm que ser dirigidas
e cuja parceria deve ser estimulada na direo do desenvolvimento e da estabilizao
econmica mundiais.
Para o BM, a crise do Estado previdencirio teria exigido um novo direcionamento
estratgico do Estado ou uma reforma do Estado, levando-o a assumir novas
responsabilidades. Partindo do pressuposto de que um Estado eficiente vital para
a proviso dos bens e servios, bem como das normas e instituies que permitem
que os mercados floresam e que as pessoas tenham uma vida mais saudvel e feliz
(Banco Mundial, 1997, p. 1) , o BM sugere duas estratgias para tornar o Estado um
parceiro mais confivel e eficiente para a comunidade internacional.
A primeira ajustar a funo do Estado sua capacidade, entendida como a
capacidade de promover de maneira eficiente aes coletivas, em reas tais como lei e
ordem [leia-se: a garantia da propriedade privada], sade pblica e infraestrutura bsica (Banco Mundial, 1997, p. 3), sendo a eficincia traduzida como o resultado obtido
pela capacidade de se atenderem s demandas desses bens no interesse da sociedade.
Nesses termos, identificam-se cinco tarefas fundamentais para o desenvolvimento dos
pases e a reduo da pobreza: a formao de uma base jurdica, a manuteno da estabilidade macroeconmica, o investimento em servios sociais bsicos e infraestrutura,
a proteo dos grupos vulnerveis e a proteo do meio ambiente.
A segunda estratgia aumentar a capacidade do Estado, revigorando as
instituies pblicas, para se combaterem aes arbitrrias do prprio Estado
e a corrupo, para submeter o setor pblico a uma maior concorrncia, visando
aumentar a sua eficincia, e para viabilizar maior descentralizao, participao e
parceria com o corpo cvico (leia-se sociedade civil) e a empresa privada.
Mdico mexicano, conhecido como o privatizador, de 2000 a 2006 exerceu o cargo de ministro da Sade do governo
Vicente Fox e, em 2006, foi candidato derrotado para o cargo de diretor-geral da OMS. Atualmente decano da Escola
de Sade Pblica da Universidade de Harvard e conselheiro da Fundao Bill e Melinda Gates.

243

Jlio Csar Frana Lima

Essas estratgias no apontam simplesmente para a reduo do Estado, como


referido anteriormente, mas para uma redefinio das responsabilidades do Estado,
para uma reforma que envolve mudanas drsticas no modo de pensar e agir dos
rgos de governo (Banco Mundial, 1997, p. 14). A nova mensagem que o Estado
essencial para o desenvolvimento econmico e social, no como promotor direto do
crescimento, mas como parceiro, catalisador e facilitador (Banco Mundial, 1997,
p. 1) da sociedade civil e do mercado. um Estado que deixa de ser empreendedor,
como no modelo anterior de desenvolvimento, para ser um Estado com funo
regulatria e de focalizao na rea social, que se apoia no novo modo de acumulao
de capital sob a gide do capital financeiro e na elevada liquidez internacional
para sustentar internamente a estabilidade monetria e a abertura comercial com
desregulao financeira e desregulamentao do mercado de trabalho.
Desse ponto de vista, para o BM, os mercados, a sociedade civil e os governos
devem ser complementares, visto que o Estado essencial para a implantao
dos fundamentos institucionais apropriados para os mercados, assim como dos
fundamentos sociais para reduzir a pobreza e a desigualdade, pois com frequncia
as polticas e programas desviam recursos e servios daqueles que mais necessitam
deles (Banco Mundial, 1997, p. 4), em razo da influncia poltica dos mais ricos
em detrimento dos mais pobres e marginalizados da sociedade. Portanto, as polticas
e os programas devem gerar crescimento, mas tambm assegurar os benefcios do
crescimento fomentado pelo mercado, particularmente por meio de investimentos
em servios bsicos de educao e sade, com a participao da comunidade,
aproveitando a sua reserva de capital social (Banco Mundial, 1997, p. 11) e
fazendo com que os cidados e as comunidades participem da prestao dos bens
coletivos essenciais (Banco Mundial, 1997, p. 3).
Com a sntese dessas proposies do RDM 1997 se buscou mostrar que a anlise
a realizada converge com a anlise do Relatrio OMS-2000. Ajustar a funo do
Estado sua capacidade se traduz, na rea da sade, pela construo de um sistema
de sade eficiente baseado no novo universalismo e na expanso da capacidade de
pagamento do conjunto da populao, inclusive dos pobres, por meio da ampliao
dos planos de pr-pagamento como forma de proteger toda a populao contra os
custos financeiros da enfermidade. Essa a grande novidade do Relatrio OMS-2000
em relao ao RDM 1993, justificada da seguinte forma:
A cada dia se anuncia um novo medicamento ou tratamento ou um novo
avano da medicina e da tecnologia em sade. O ritmo dos avanos s
comparvel com o ritmo com que cresce o af da populao por beneficiarse deles. O resultado um aumento da demanda e das presses que tm de
suportar os sistemas de sade, tanto do setor pblico quanto do privado, em
todos os pases, ricos ou pobres. Sem dvida, a capacidade dos governos para
financiar e prestar servios tem limites. Com o presente relatrio, se deseja
estimular a adoo de polticas pblicas que reconheam as limitaes que
sofrem os governos. Se eles forem prestar servios para todos, no possvel

244

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

oferecer todos os tipos de servios. (Organizacin Mundial de la Salud,


2000, p. xvi)

Diferentemente do RDM 1993, busca-se delinear uma poltica de sade


global que amortize os custos sociais e polticos do ajuste com um discurso social
centrado na reduo das desigualdades e no combate pobreza, mas ao mesmo
tempo incorporando os pobres ao mercado privado de sade, com o argumento de se
priorizar a demanda, ou fazer com que o dinheiro siga o paciente.
Quanto segunda alternativa, de aumentar a capacidade do Estado revigorando
as instituies pblicas, ela se traduz na nfase que se d construo da funo
reitora dos sistemas de sade, implicada na prpria reforma do Estado. Isso significa
a capacidade de se estabelecerem as regras do jogo e faz-las serem cumpridas,
proporcionando orientao estratgica aos distintos atores envolvidos, como as
empresas de planos de pr-pagamento, as seguradoras de sade e as organizaes
no governamentais (ONGs). Na lngua inglesa, reitoria significa uma gesto
cuidadosa e responsvel de algo cujo cuidado se confia a algum (Organizacin
Mundial de la Salud, 2000, p. 49). Portanto, o pressuposto de que o Estado no o
nico responsvel pela cobertura universal de sade ou pela universalidade e que
o prprio setor pblico deve ser submetido concorrncia.

O novo universalismo para o sculo XXI


Para compreender essa proposta, necessrio resgatar as geraes de reforma em
sade que, segundo o Relatrio OMS-2000, foram implantadas ao longo do sculo XX.
A reforma de primeira gerao se refere Ateno universal sade, caracterizada
pela criao de sistemas nacionais de sade abrangentes nos anos 1940 e 1950,
primeiramente nos pases mais ricos e que depois se estenderam progressivamente
aos pases mais pobres. Nos anos 1960, de acordo com o Relatrio OMS-2000, esses
sistemas foram submetidos a grandes presses financeiras pela elevao dos custos,
especialmente pelo aumento do volume e da intensidade da ateno hospitalar,
tanto nos pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento. Entretanto,
o grande problema dos sistemas de cobertura universal para toda a populao, de
acordo com o relatrio, que
[...] quem mais utilizava os servios de sade eram os que tinham melhor
situao econmica, e as tentativas para chegar aos pobres costumavam ser
incompletas. Muitas pessoas continuavam dependendo de seus prprios
recursos para pagar os servios de sade, e s vezes s podiam obter ateno
de pouca qualidade. (Organizacin Mundial de la Salud, 2000, p. 15-16;
nossa traduo)

Para o Relatrio OMS-2000, essas falhas provocaram os pases a buscarem


sistemas mais eficazes em razo dos custos, mais equitativos e mais acessveis, o
que implicou o surgimento da segunda gerao de reforma, realizada sob o mote
245

Jlio Csar Frana Lima

da ateno primria sade (APS). Os elementos bsicos que a caracterizaram


eram o compromisso para que todos os habitantes recebessem um nvel mnimo de
servios de sade, alimentos e educao, e o fornecimento suficiente de gua potvel
e saneamento bsico, alm de medidas de sade pblica relativas ateno clnica,
preveno de doenas, medicamentos essenciais e educao sanitria por meio de
trabalhadores comunitrios de sade.
Entretanto, segundo o Relatrio OMS-2000, o termo primrio adquiriu vrios significados, tanto tcnicos (primeiro nvel do sistema, tratamentos simples
realizados por trabalhadores com pouco treinamento etc.) quanto polticos (dependendo da ao intersetorial e da participao comunitria), o que explicaria, para
a OMS, o fato de no existir um modelo nico de ateno primria e a dificuldade
de se reproduzirem os exemplos exitosos de determinados pases. Com base nisso,
o Relatrio OMS-2000 afirma que a maioria das experincias fracassou parcialmente. Entre os motivos enumerados, esto o financiamento inadequado, o pouco
tempo para os trabalhadores se dedicarem preveno e comunidade, o treinamento inadequado, os equipamentos insuficientes para resolver os problemas e a
ausncia de mecanismos de referncia e contrarreferncia. Todos esses entraves
acabam caracterizando para o Relatrio OMS-2000 no uma ateno primria,
mas uma ateno primitiva, o que consequentemente leva as pessoas a se dirigirem diretamente aos hospitais, bem como os pases pobres a continuarem investindo neles. Em nenhum momento, o relatrio relaciona os fracassos ou entraves
ao processo de ajuste fiscal a que foram submetidos os pases, com as consequentes
diminuio e reestruturao do gasto pblico na rea de sade e, de maneira geral,
na rea social.
Ao contrrio da desarticulao existente entre os nveis do sistema de sade da
maioria dos pases, a OMS indica que, nos pases desenvolvidos:
[...] a ateno primria tem se integrado melhor na totalidade do sistema,
talvez porque foi associada mais com o exerccio da medicina geral e
familiar e com prestadores de menor nvel como as enfermeiras de ateno
direta e os assistentes mdicos. Uma maior dependncia deste tipo de
pessoal forma o ncleo dos programas atuais de reforma de muitos pases
desenvolvidos. A chamada ateno regulada (managed care), por exemplo,
procura, sobretudo, fortalecer a ateno primria e evitar os tratamentos
desnecessrios, especialmente a hospitalizao. (Organizacin Mundial de
la Salud, 2000, p. 17; nossa traduo)

A principal crtica que o Relatrio OMS-2000 faz a ambas as geraes de reformas


ateno universal sade e ateno primria sade que elas deram muito pouca ateno demanda das pessoas por assistncia sade e se concentraram quase
exclusivamente nas necessidades presumidas. As razes para a incongruncia entre
esses dois conceitos so de duas ordens, segundo a OMS. A primeira a pobreza; a outra que ambas as geraes de reformas foram regidas pela oferta de servios de sade.
246

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

Ao contrrio, a preocupao com a demanda das pessoas caracterstica da


terceira gerao de reformas atualmente em marcha em muitos pases, a qual inclui reformas tais como fazer com que o dinheiro siga o paciente e abandonar o
costume de simplesmente dar aos fornecedores um oramento, que por sua vez est
habitualmente determinado pelas necessidades presumidas (Organizacin Mundial
de la Salud, 2000, p. 17; nossa traduo), tal qual ocorreu no Reino Unido com a
reforma do setor pblico de sade.
O Relatrio OMS-2000 considera a terceira gerao uma conquista que converge
para o que denomina de novo universalismo. Uma noo que significa que, em lugar
de oferecer toda a ateno sade possvel para a toda populao, oferece a todos
uma ateno essencial ou prioritria de alta qualidade, em vez de uma ateno mais
simples e bsica para os pobres, como na APS, e que deve ser definida principalmente
pelo critrio de eficcia em razo dos custos.
E isso conduz a uma seleo explcita das prioridades entre as intervenes,
respeitando o princpio tico de que talvez seja necessrio e eficiente limitar
os servios, porm inadmissvel excluir grupos inteiros da populao.
Sem dvida, um conjunto definido de intervenes que venha a beneficiar
de preferncia os pobres e, se aplicadas integralmente a toda a populao,
garante mais facilmente que a maioria dos pobres se beneficiem, [...] [pois
os] servios de ateno sade prestados pelo governo, apesar de em geral
serem destinados aos pobres, frequentemente so usados pelos mais ricos.
(Organizacin Mundial de la Salud, 2000, p. 18; nossa traduo)

Nessa linha de argumentao, a terceira gerao de reformas pressupe atribuir


maior importncia s finanas pblicas, porm a prestao de servios de sade no
necessariamente deve ser garantida pelo poder pblico. Esse tipo de reforma, ao
incorporar a ideia de responder s demandas, trata cada vez mais de possibilitar o
acesso dos pobres aos servios de sade por meio de subsdios, em especial mediante o
financiamento privado de seguro e/ou planos de pr-pagamento, em diferentes graus
a depender do pas, e no somente pela prestao de servios pelo poder pblico.
As justificativas para esse tipo de reforma, segundo a OMS, se devem, em parte, s profundas mudanas polticas e econmicas ocorridas no mundo no final da
dcada de 1980. Entre elas, esto a transformao das economias centralizadas em
economias de mercado, como o caso da China, da Europa Central e da ex-Unio
Sovitica; a perda de credibilidade da acentuada interveno estatal na economia,
que conduziu venda ou liquidao das empresas do Estado; a promoo de maior
competio no interior dos pases e entre eles; a reduo dos controles e das regulamentaes governamentais; e, em geral, a liberao das foras do mercado. Para
a OMS, do ponto de vista ideolgico, essas mudanas significaram a atribuio de
maior importncia capacidade de deciso e responsabilidade individual, e do
ponto de vista poltico, significaram a limitao das promessas e das expectativas acerca da capacidade dos governos, em particular pela conduo das receitas
247

Jlio Csar Frana Lima

gerais, para ajustar-se melhor verdadeira capacidade financeira e de organizao do Estado.


Pautada pelo economicismo e pelo pragmatismo, a anlise efetuada no Relatrio
OMS-2000 introduz uma sutileza nas suas argumentaes, na medida em que so
as provas cientficas e as experincias exitosas acumuladas por especialistas
competentes que legitimam a correo de seus diagnsticos e proposies.
Dessa forma, o BM vai direcionando, ao mesmo tempo, um novo ordenamento
e harmonizao das polticas de sade, bem como novas condicionalidades para
emprstimos, tais como a construo da capacidade reitora do Estado ou sua
transformao em Estado gerente nos vrios mbitos de sua atuao e na sade em
particular, agora com o respaldo tcnico-cientfico da OMS.
Foge do escopo a anlise das inumerveis provas cientficas apresentadas
no Relatrio OMS-2000 que, alis, foi submetido a duras crticas, dirigidas
principalmente inconsistncia metodolgica dos indicadores utilizados para a
comparao e a classificao do desempenho dos sistemas de sade dos 191 pasesmembros e, consequentemente, para o resultado do ranking geral do desempenho
deles (Ug et al., 2001). No entanto, entre as provas cientficas, vale ressaltar aquela
que considerada uma das mais importantes, do ponto de vista do BM, e que mostra
a radicalizao do processo de mercantilizao e financeirizao do setor sade. Essa
prova esclarece a direo da reforma na sade emanada do Relatrio OMS-2000,
que articula a proposta do novo universalismo com a expanso dos planos de prpagamento e a reforma das instituies pblicas, com base no princpio de que o
dinheiro segue o paciente. A prova cientfica se expressa nos seguintes termos:
O presente relatrio apresenta provas convincentes de que o pr-pagamento
constitui a forma mais idnea de recolhimento de receitas, ao passo
que os pagamentos diretos tendem a ser bastante regressivos e muitas
vezes impedem o acesso ateno sade [dos pobres]. [...] Os dados
correspondentes a numerosos sistemas de sade mostram que o prpagamento mediante sistema de seguro conduz a uma maior equidade no
financiamento. O principal desafio em matria de recolhimentos de receitas
consiste em ampliar os sistemas de pr-pagamento, atribuindo um papel
central ao financiamento pblico ou ao seguro obrigatrio. No que respeita
partilha de receitas, a criao de um fundo comum o mais amplo possvel
fundamental para repartir o risco financeiro envolvido na ateno sade, e
reduzir assim o risco individual e o espectro de empobrecimento por gastos
em sade.
Nos planos de seguros se combinam os recursos de contribuintes individuais
e de outras fontes a fim de repartir os riscos na populao. [...] necessrio
formular estratgias para ampliar essa partilha de riscos e aperfeioar o
sistema de subsdios. [...]
Se no existem mecanismos viveis de organizao para aumentar os nveis de
pr-pagamento, tanto os doadores quanto os governos devem estudar outras
opes para criar mecanismos que permitam desenvolver ou consolidar

248

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

grandes fundos comuns. Os planos de seguro concebidos, sobretudo para a


populao pobre, seriam, ademais, uma interessante maneira de canalizar a
assistncia externa para a sade, paralelamente receita fiscal. [...]
Os pases de baixa renda poderiam fomentar diferentes formas de prpagamento vinculadas ao emprego, comunidade ou aos provedores
como parte de um processo preparatrio de unificao dos fundos comuns
pequenos em outros maiores. necessrio que os governos fomentem a
tarifao comunitria (todos os membros da comunidade pagam o mesmo
prmio), um conjunto comum de benefcios e o carter transfervel dos
benefcios entre os planos de seguros, e deveriam ser utilizados recursos
pblicos para cobrir a incluso da populao pobre nesses planos.
Nos pases de renda mdia, a poltica para alcanar sistemas justos de prpagamento fortalecer os planos de seguro obrigatrio, com frequncia
importantes, que esto baseados na receita e nos riscos, tendo cuidado
tambm de aumentar o financiamento pblico para incluir os pobres.
Embora a maioria dos pases industrializados j contem com altos nveis de
pr-pagamento, algumas dessas estratgias tambm so pertinentes para
eles. (Organizacin Mundial de la Salud, 2000, p. xxi-xxii; nossa traduo)

A partir dos argumentos em torno da iniquidade de acesso dos pobres ateno


sade, o Relatrio OMS-2000 introduziu como uma das metas dos servios de sade
a equidade das contribuies financeiras, tendo em vista a criao de capacidade
financeira, principalmente dos pobres dos pases capitalistas dependentes. Essa
meta justificada porque, para surpresa da OMS, nos pases de baixa renda a
maior parte da populao, em particular os pobres, tem que pagar do seu bolso pela
assistncia mdica precisamente quando cai doente e mais necessita de dinheiro. So
eles tambm que menos se beneficiam dos sistemas de pr-pagamento associados
ao emprego, e seu acesso aos servios subsidiados pelo Estado menor do que o dos
setores mais ricos da populao, configurando dessa forma a iniquidade de acesso
dos pobres.
Assim, a responsabilidade do governo no apenas melhorar a sade e responder
s expectativas da populao, mas tambm reduzir a carga regressiva colocada
pelos pagamentos diretos para a ateno sade, ampliando para eles [para os pases
de baixa renda, mas no s] os planos de pr-pagamento, que distribuem os riscos
financeiros e atenuam a ameaa dos gastos sanitrios catastrficos (Organizacin
Mundial de la Salud, 2000, p. xi).
Portanto, a meta de equidade das contribuies financeiras fornece as premissas para universalizar o acesso de toda a populao ao mercado setorial, isto
, ampliar a mercantilizao dos servios de sade por meio da iniciativa privada,
assim como para criar grandes fundos de sade subsidiados pelo setor pblico para
serem administrados pelo capital financeiro. Alm disso, o Relatrio OMS-2000
chama a ateno para o fato de que o financiamento equitativo nos sistemas de
sade significa que os riscos que corre cada famlia devido aos custos do sistema

249

Jlio Csar Frana Lima

de sade se distribuem segundo a capacidade de pagamento e no segundo o risco


da enfermidade (Organizacin Mundial de la Salud, 2000, p. 38; nossa traduo).
Ou seja, como destaca Laurell (1997), um tipo de financiamento que se baseia no
princpio de equivalncia e no no princpio de solidariedade. Isso significa que o
segurado recebe benefcios equivalentes ao pagamento realizado, caracterstico do seguro social do Estado de bem-estar liberal norte-americano, e no com base em
fundos comuns e divididos segundo as necessidades de cada um, independentemente
da contribuio individual, que caracteriza o Estado de bem-estar socialdemocrata.
Concomitantemente, o Estado tambm tem a responsabilidade de empreender
um processo pblico e explcito de estabelecimento de prioridades a fim de determinar
o contedo do conjunto de intervenes em sade do novo universalismo ou da
cobertura universal de sade para toda a populao, considerando, entre outros
critrios, as doenas prioritrias em mbito local, a eficcia em razo dos custos e a
aceitabilidade social. Para isso, a funo reitora considerada fundamental no sentido
de coletar e combinar informaes sobre os fatores de risco, a carga de morbidade e
os padres de utilizao dos servios pela populao destinatria; sobre os servios
existentes e as intervenes oferecidas; e sobre o nmero, o tipo de provedores e a
estrutura do mercado privado.
Nesse sentido, a tendncia esboada a de que o Estado fique responsvel
prioritariamente pelas medidas de sade pblica com grandes externalidades e por
aquelas que incidam sobre mudanas dos comportamentos individuais. O conjunto
da assistncia clnica, inclusive as intervenes definidas sob o novo universalismo,
devem ficar sob a responsabilidade do setor privado. Isso porque se a definio de
prioridades cabe esfera pblica, a prestao de servios pode ser realizada pelas
instituies pblicas e/ou privadas.
O Estado deve ter a capacidade de impor prioridades (capacidade de reitoria)
mediante regulamentao, exigindo, por exemplo, que todas as aplices de seguros
privados incluam um conjunto de servios essenciais, mas no necessariamente
realizar a prestao de servios. Pode tambm apoiar financeiramente as ONGs para
atuar juntamente com a populao de baixa renda no desenvolvimento de medidas
de grande externalidade, como preveno de doenas, educao em sade, controle
de vetores etc. Assim, parece que o novo universalismo uma poltica que rejeita o
fundamentalismo de mercado uma vez que no so as foras de mercado que
determinam as prioridades ou a oferta, mas que nem por isso deixa de privilegiar os
interesses dos prestadores privados e do capital financeiro. Em outras palavras, o
novo universalismo aponta para a ampliao da burguesia de servios de sade, na
medida em que as aes de sade pblica, antes de competncia exclusiva do Estado,
so transferidas para a iniciativa privada, juntamente com a expanso dos planos de
pr-pagamento e das seguradoras de sade.

250

O Banco Mundial, a Organizao Mundial de Sade e o novo universalismo ou a cobertura universal de sade

Consideraes finais
A proposta do novo universalismo ou a cobertura universal de sade deve
ser entendida no contexto das transformaes produzidas no capitalismo comandado
pelo capital financeiro, da reforma do Estado e dos sistemas de sade que ocorrem
desde meados da dcada de 1980. Ademais, parte de um movimento que desde a
dcada de 1990 vem discutindo alternativas para a crise da sade pblica sob a iniciativa da Organizao Pan-Americana de Sade (Opas) e da OMS, em torno de
propostas tais como a Nova Sade Pblica e as Funes Essenciais de Sade
Pblica (Paim e Almeida Filho, 2000; Paim, 2006).
Sintonizadas com o movimento mais amplo de reforma do Estado, compem a
agenda reformadora na sade, que orientada por dois eixos centrais: a conteno
de custos da assistncia mdica pela busca de maior eficincia e a reestruturao do
mix pblico-privado atravs da descentralizao de atividades e responsabilidades
para os nveis subnacionais de governo e para o setor privado, assim como prev o
aumento da participao do usurio no custeio dos servios de sade. Sendo assim,
pressupe medidas que redirecionem as prticas de sade para a ateno ambulatorial,
atendimento domiciliar e a nfase na ateno primria e sade pblica; a separao
entre proviso e financiamento de servios com fortalecimento da capacidade
reguladora do Estado; a introduo de mecanismos competitivos; e a utilizao de
subsdios e incentivos diversos visando reestruturao do mix pblico-privado com
a quebra do monoplio estatal na rea (Almeida, 1999).
Essa lgica reformadora est presente no Relatrio Mundial de Sade da OMS de
2008 Cuidados de sade primrios agora mais que nunca e em documentos sobre
a educao profissional em sade, os quais recomendam reformas educacionais e
institucionais visando formao de uma nova gerao de profissionais de sade, tal
qual expresso no relatrio Profissionais de sade para um novo sculo: transformao
da educao para o fortalecimento dos sistemas de sade em um mundo interdependente
(Frenk e Chen, 2011). Elaborado em 2010 pela Comisso para a Educao de
Profissionais de Sade para o Sculo XX1 uma Iniciativa Global Independente, foi
patrocinado pela Fundao Bill e Melinda Gates, pela Fundao Rockefeller e pelo
China Medical Board (CMB), visando s reformas do ensino e da pesquisa nas reas
de medicina, enfermagem e sade pblica.
Em todas essas iniciativas o que se apreende que em lugar da defesa da
universalizao do direito sade e da busca do fortalecimento e da melhoria dos
servios pblicos, a agenda homogeneizadora construda pela OMS com apoio do BM
e seus parceiros indica a universalizao da ateno sade por meio da privatizao
das instituies pblicas, das parcerias pblico-privadas e das modalidades de planos
de pr-pagamento e seguros-sade. Em outras palavras, aponta para a construo de
um modelo de proteo social em sade de matriz liberal e no para a constituio
de um modelo de proteo social pblico de ateno sade. Parece ser esse o
principal sentido do novo universalismo ou da cobertura universal de sade
universalidade sim, mas sob a direo das foras do mercado.
251

Jlio Csar Frana Lima

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253

O Banco Mundial e o sistema nacional


de sade no Brasil*
Maria Lucia Frizon Rizzotto
Este texto trata da relao entre o Banco Mundial (BM) e o sistema de sade brasileiro nas ltimas dcadas. Para isso, realiza-se um breve histrico do processo de
constituio do sistema nacional de sade, retrocedendo-se s origens da discusso
sobre a necessidade de uma instncia que, quela poca, ordenasse a oferta de servios de sade no territrio nacional, at chegar-se constituio do Sistema nico
de Sade (SUS). Na sequncia, apresenta-se a trajetria do programa de reformas
do BM e as propostas de reforma setorial para a rea da sade como parte constitutiva
das reformas de ajuste neoliberal, oriundas do Consenso de Washington e impostas
pelos organismos internacionais nos processos de negociao da dvida externa dos
pases perifricos, nos anos 1980 e 1990. Por fim, aborda-se a relao do BM com o
sistema de sade brasileiro, evidenciando-se como a instituio, a partir dos anos
1990, busca interferir nas polticas nacionais de sade, no sentido de restringir a ao
do Estado a polticas focalizadas e de manter a hegemonia do setor privado na oferta de servios de sade, ou seja, de ampliar o mercado da sade.

A constituio do sistema nacional de sade brasileiro


Embora possa haver semelhanas entre os sistemas de sade, cada pas edifica
seu prprio sistema, com determinadas caractersticas, o qual, longe de ser derivado
de consenso, resulta de disputas entre grupos com interesses e poderes distintos,
* Este trabalho sintetiza aspectos desenvolvidos de forma mais aprofundada em Rizzotto, 2012.

Maria Lucia Frizon Rizzotto

atuantes em cada sociedade concreta, expressando um estado de foras em permanente movimento. So processos relativamente largos, que devem ser analisados
em perspectiva histrica e poltica para identificar as dinmicas econmicas e sociais
que determinaram os seus desenhos. No Brasil, o carter nacional da poltica de sade emerge a partir da dcada de 1930, quando o Estado expande o seu formato institucional e o governo busca ampliar sua base social de sustentao. Tratava-se ainda
de uma poltica restritiva, em termos tanto de cobertura quanto da oferta de servios
e de investimento pblico, apesar da perspectiva mais duradoura e da tentativa de dar
respostas orgnicas aos problemas sociais. Tal poltica, centrada na assistncia mdica previdenciria e em servios verticalmente organizados por patologia, favorecia
muito mais o trabalhador urbano assalariado, pois atendia pontualmente populao residente na rea rural, apesar de, na poca, essa representar a grande maioria,
cerca de 70% da populao, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) (2000).
Iniciava-se a uma diviso no campo da sade assistncia hospitalar versus
sade pblica que s foi resolvida, do ponto de vista institucional, com a criao do
Sistema nico de Sade, em 1988, mas que ainda est presente na segmentao que
o mercado imprime no setor sade e como soluo de continuidade entre os diferentes
nveis de ateno.
Esse desenho de ateno sade, dividido institucionalmente e apoiado na prtica
da medicina curativa/liberal, respondia necessidade de recuperar a capacidade produtiva dos trabalhadores urbanos assalariados da nascente indstria brasileira. Esse
modelo se expandiu a partir da dcada de 1940 com a compra de servios de sade
privados e serviu como um embrio e catalisador do modelo liberal privatista que
se acentuou aps 1964 atravs da rede privada contratada (Merhy, Malta e Santos,
2004, p. 5). Nesse perodo, a proporo da despesa dedicada s aes de sade pblica
caiu de 64%, em 1965, para 15%, em 1980.
Em se tratando de sistemas nacionais de sade a discusso anterior, ou seja, do
perodo pr-ditadura militar, quando o governo defendia um projeto nacional popular e apostava na planificao para tirar o pas do estgio de subdesenvolvimento.
Nesse momento, a sade era vista como fator e produto do desenvolvimento, fazendo
parte do planejamento nacional. Propunha-se a elaborao de um Plano Nacional de
Sade e a criao de uma Rede Nacional de Sade, com definio de responsabilidades das trs esferas de governo sobre a oferta, regulao e financiamento dos servios
de sade. Tais propostas foram destacadas pelo ministro da Sade Wilson Fadul, por
ocasio da abertura da III Conferncia Nacional de Sade, realizada em dezembro
de 1963, trs meses antes da instaurao da ditadura militar no pas. Esses temas
constituram questo central das teses discutidas durante a referida conferncia (ver
Fadul, 1963; Brasil, 1963).
No entanto, como se observa ao avaliar o curso histrico, tanto o projeto desenvolvimentista quanto a ideia de um sistema de sade de abrangncia nacional, com participao ativa dos municpios, foram abortados pelo golpe militar de maro de 1964.
256

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

O que se observou no campo da sade, no perodo que se seguiu, foi a manuteno e a


intensificao da centralizao poltica e administrativa, e a consolidao e hegemonia
do modelo liberal privatista, centrado na cura e no atendimento hospitalar, majoritariamente privado e conveniado ao sistema previdencirio. Esse sistema, responsvel
pela oferta da assistncia mdica individual, destinada aos trabalhadores com vnculos
trabalhistas formais, exclua o restante da populao no contribuinte. Para ela, manteve-se a sade pblica secundarizada em relao medicina previdenciria com
aes voltadas criao de condies sanitrias mnimas para as populaes urbanas
e, subsidiariamente, populao rural, por meio de intervenes de carter coletivo.
Essa mudana na poltica nacional, favorecendo o modelo liberal privatista,
curativo, ocorreu sem que os graves problemas da rea da sade pblica tivessem
sido resolvidos, resultando em demandas crescentes por assistncia mdica hospitalar, com custos cada vez maiores para o Estado brasileiro. Os altos custos decorriam:
1) da prpria demanda aumentada com a urbanizao e a favelizao dos centros urbanos, em face da expulso de grandes contingentes populacionais das reas rurais
pela mecanizao do campo; 2) da crescente incorporao tecnolgica nos procedimentos mdico-hospitalares; e 3) dos desvios de recursos que o sistema de cobrana
por fatura permitia aos hospitais privados, resultando na crise do sistema previdencirio j no final da dcada de 1970.
Braga e Paula (1981) ressaltam que a dinmica do setor sade, nesse perodo,
se d pela associao entre o Estado brasileiro, empresrios nacionais e a indstria
do chamado complexo mdico-hospitalar-farmacutico, quando o Estado, alm de
desenvolver aes prprias, financia o consumo do produto gerado no setor privado.
Para os autores, o empresariado nacional participa fornecendo, particularmente,
servios mdicos, e a indstria estrangeira, oferece frmacos e matrias-primas, alm
de equipamentos importados. Em uma perspectiva geral, trata-se de um mecanismo
de valorizao do capital na ocupao de um novo espao para expanso do mercado.
Enquanto houve crescimento econmico, o modelo da medicina previdenciria
teve recursos assegurados pelo sistema de repartio e contribuio do trabalho
assalariado da indstria e, a partir dos anos 1970, pelos trabalhadores autnomos e
facultativos, empregados domsticos e trabalhadores rurais. Com o fim do milagre
econmico em 1973, a economia sofre retrao, a distribuio da renda piora,
agrava-se a situao de sade da populao e, com isso, aumentam as demandas por
assistncia mdica individual.
O governo militar, na tentativa de dar respostas situao de crise na sade e
ampliar a base de sustentao, cria em 1974 o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento
Social (FAS) e o Plano de Pronta Ao (PPA), que universalizava o atendimento de
urgncia e emergncia na rede prpria e conveniada; e em 1975, propem a criao
do Sistema Nacional de Sade (SNS), por meio da lei n 6.229, com base na avaliao de que havia uma atuao institucional compartimentalizada, desarmnica, com
insuficiente coordenao e entrosamento entre entidades e agentes de sade [...]
responsvel pela baixa produtividade global do setor (Brasil, 1975a, p. 5).
257

Maria Lucia Frizon Rizzotto

O SNS proposto pelos militares nada mais era do que a tentativa de racionalizar a
organizao de um suposto sistema catico que havia emergido de forma espontnea.
Tinha como objetivos ordenar a gesto, at ento dispersa em rgos federais, estaduais e empresas, e configurar um sistema harmnico, com objetivos comuns,
conforme a teoria de sistemas, adotada como referencial para o planejamento e a
gesto pblica do perodo. O relatrio final da V Conferncia Nacional de Sade,
realizada em 1975, recomendava a necessidade de que os elementos conceituais
bsicos da teoria de sistemas sejam difundidos, especialmente entre os responsveis
pelo planejamento e administrao dos servios de sade (Brasil, 1975b, p. 23).
Em busca da reduo dos custos da sade, com medidas preventivas, o governo
militar ainda criou, em 1976, o Programa de Interiorizao das Aes de Sade e
Saneamento (Piass), por meio do decreto-presidencial n 78.307, e, mais tarde, em
1984, o programa das Aes Integradas de Sade (AIS) para ampliao da oferta de
servios de Ateno Primria em Sade (APS). A APS tinha como matriz polticoideolgica a guerra contra a pobreza dos governos norte-americanos Kennedy e
Jonhson dos anos 1960, cujo objetivo era o de aliviar as tenses sociais acumuladas
pelas lutas dos negros americanos contra o racismo e pelos direitos civis (Paim,
2012, p. 344).
Surgem assim, nesse perodo de crise, medidas que indicam mudanas do modelo
de ateno com base na contribuio previdenciria para um modelo mais universal,
com certa descentralizao e ampliao da participao do setor pblico no nvel
da ateno primria, embora o complexo privado da indstria mdico-hospitalar
continuasse sendo o grande beneficiado pelas polticas de sade, favorecido, tambm,
com subsdios e recursos pblicos para a construo de hospitais e ampliao da
oferta de leitos, dado que o modelo curativo permanecia hegemnico.
De acordo com Rovere, o grau de indefinio do conceito de APS no s permitiu
sua livre circulao em polticas de diferentes e at opostos matizes polticos, como
tambm pode ser absorvido sem rubor pelas ditaduras militares que predominavam
na Amrica Latina (2012, p. 359; nossa traduo).
Paralelamente s tentativas do governo de enfrentar os graves problemas do setor
sade desse perodo, analisa-se criticamente, nos meios acadmicos e nos movimentos
sociais em ascenso, o modelo de ateno sade, o papel e as consequncias da
hegemonia do setor privado na oferta de servios de sade, a dicotomia institucional
do setor, o trabalho em sade, enfim, a realidade de sade nacional e as possveis
alternativas de soluo, tendo como fio condutor o lema democracia e sade,
e colocando a sade no centro da agenda poltica da poca. Como sntese dessa
discusso, ocorrida no mbito do que se denominou Movimento de Reforma
Sanitria (MRS), emergiu a proposta de criao do Sistema nico de Sade, cujos
princpios e diretrizes foram apresentados e discutidos na VIII Conferncia Nacional
de Sade, em 1986, e posteriormente compuseram o captulo da Seguridade Social
na Constituio Federal de 1988, agora j num governo civil.
258

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

Dessa forma, premida pelo processo de redemocratizao do pas e pelo discurso


da necessidade de resgatar a dvida social acumulada durante o regime militar, a
sade se constituiu legalmente como direito de todos e dever do Estado. Cria-se um
sistema universal, orientado pelos princpios da integralidade e da igualdade e pelas
diretrizes da descentralizao, da regionalizao e da participao da comunidade,
em que o setor privado deveria ser complementar ao pblico.
Com esse projeto de sade, transitamos de um regime poltico centrado em um
Estado burocrtico-autoritrio (ODonnell, 1982) para uma democracia liberal, em
um momento de enorme crise econmica que obrigou o pas a decretar moratria
em 1987, solicitar emprstimos externos e, assim, submeter-se s orientaes de
organismos internacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o BM.

Da Conferncia de Bretton Woods ao Consenso de Washington:


breve trajetria do programa de reformas do BM
O BM, embora com variaes nas estratgias de interveno em face de mudanas
internas instituio e de conjunturas econmicas e polticas internacionais, sempre se orientou pelo pressuposto de uma atuao que facilitasse a expanso do
capitalismo em escala mundial. Para isso adotou sem restries o princpio liberal da
livre iniciativa ou livre concorrncia, que atribui ao setor privado o papel primordial
na produo e circulao de bens e servios. Ao Estado, nessa perspectiva, cabe
assegurar a propriedade, regular a atuao da iniciativa privada e, eventualmente,
participar na produo de bens e servios em que o setor privado ainda no esteja
atuando ou no tenha interesse imediato.
Apesar dos objetivos iniciais declarados, o BM teve pouca atuao nas primeiras
dcadas do ps-guerra, superada em muito pelos programas bilaterais do governo
norte-americano. Apenas com a insero de pases perifricos como seus membros,
aps a descolonizao da frica e da sia, e o deslocamento da poltica bilateral
estadunidense para fins de segurana nacional, que o BM passou a ter maior
presena como organismo financiador de projetos, teoricamente voltados para o
desenvolvimento dos pases. Em grande medida, o redirecionamento na trajetria do
BM, ocorrido a partir da gesto McNamara (1968-1981), deu-se em face das crticas
contidas no Relatrio Pearson, que apontou para a necessidade de ampliao das
tarefas e aes do BM, enfatizando a necessidade de se considerarem os processos de
mudanas na economia mundial, na poltica internacional e os desequilbrios sociais
existentes nos pases perifricos. Foi nesse perodo que o BM iniciou os investimentos
nas reas sociais, entre elas a sade.
J na dcada de 1980, especialmente a partir da gesto de Clausen na presidncia
do BM (1981-1986), em face da crise da dvida externa e da retomada liberal marcada
pela ascenso de governos conservadores na Inglaterra (1980) e nos Estados Unidos
(1981), as aes do BM se voltaram para os ajustes das economias endividadas e para
as reformas setoriais. De acordo com Rovere, os organismos internacionais foram
259

Maria Lucia Frizon Rizzotto

instrumentalizados por esse eixo conservador, redefinindo rapidamente o conjunto


das denominadas Instituies de Bretton Woods (2012, p. 335; nossa traduo).
A revoluo conservadora que esses governos encabearam
[...] conseguiu em poucos anos desmontar todos os avanos da Nova Ordem
Internacional que havia emergido nos anos 1970 com a estratgia dos clubes
de produtores de matrias-primas [...] colocando a ento indcil Unesco
[Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura]
beira de fechar e rompendo a aliana do Unicef [Fundo das Naes Unidas
para a Infncia] com a OMS [Organizao Mundial de Sade], que haviam
dado apoio institucional reunio de Alma-Ata. (Rovere, 2012, p. 335;
nossa traduo)

A reunio de Alma-Ata ou Conferncia Internacional de Cuidados Primrios de


Sade, realizada em 1978 na Unio Sovitica, definiu a meta Sade para Todos em
2000, por meio da estratgia da APS, compreendida como parte integrante tanto
dos sistemas nacionais de sade quanto do desenvolvimento social e econmico
global [...] tendo a funo central e sendo o ncleo principal de todo o sistema
(Rivero, 2003, p. 5; nossa traduo).
Em contraponto, no ano seguinte, Julia A. Walsh e Kenneth S. Warren promoveram o conceito de APS seletiva: uma estratgia para o controle de enfermidades
nos pases em desenvolvimento (Rovere, 2012, p. 335; nossa traduo) e contriburam para a realizao da conferncia patrocinada pela Fundao Rockfeller, na
Itlia, cinco anos depois. Para esse autor, no incio da dcada de 1980, a Fundao
Rockfeller e a Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
(Usaid) haviam descoberto
[...] uma curiosa traduo da APS coincidente com seus princpios doutrinrios. A APS poderia constituir uma nova agenda para o setor pblico
que finalmente encontraria temas pertinentes para se ocupar, podendo se
retirar progressivamente da prestao direta de servios de sade de segundo
e terceiro nveis para deix-los nas mos do setor privado [...]. A ideia no foi
inicialmente levada a srio, porm anunciava o que anos depois se imporia
a muitos pases com a ajuda dos organismos financeiros internacionais.
(Rovere, 2012, p. 336; nossa traduo)

No tocante forma de financiamento operada pelo BM, se at os anos 1980


ela se dava por meio de projetos especficos, com o novo papel de intermediador
entre os governos devedores e os credores internacionais, passou a se dar, tambm,
pelos denominados programas de ajuste estrutural e projetos setoriais, mais abrangentes e, por isso, com maiores efeitos tanto no redirecionamento do padro de
desenvolvimento econmico quanto nas reformas setoriais, o que de imediato deu
maior visibilidade e politizou as intervenes do BM (ver Melo e Costa, 1994).
260

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

Ser por meio desse mecanismo de financiamento projetos setoriais e das


condicionalidades que os acompanham, que o BM ir assumir particular poder de
interveno na redefinio e implantao das polticas e sistemas nacionais de sade
em grande parte dos pases perifricos. E o far no como uma imposio de fora para
dentro, mas por uma confluncia de interesses e perspectiva ideolgica dos governos de planto, de empresrios e de pesquisadores desses pases que comungam da
mesma perspectiva, supondo a existncia de uma neutralidade cientfica. Ressaltese que, alm do staff dirigente, uma gama de consultores contratados em geral
intelectuais renomados desses pases atua realizando investigaes nas diversas
reas de interesse do BM, como a economia, meio ambiente, polticas sociais, entre
outras. Em grande medida, os relatrios dessas pesquisas do o respaldo emprico
para a validao e a publicao peridica de estudos setoriais, estudos sobre pases
e relatrios anuais do BM, nos quais, no raro, aps as anlises e as devidas crticas,
observam-se prescries de como os governos devem atuar para minimizar os
rudos na ordem vigente ou favorecer a expanso do capital.

O BM e as reformas dos sistemas de sade


A participao do BM como organismo financiador de projetos no campo da sade
s vai ocorrer a partir dos anos 1970, alimentada pela preocupao com a exploso
demogrfica, o combate pobreza (sendo uma das formas, a reduo do nascimento
de pobres) e a satisfao das necessidades humanas bsicas, uma das pautas da
entidade no perodo da gesto McNamara (1968-1981). Mais tarde, nos anos 1980,
com a crise do Estado protetor e as possibilidades que o setor apresentava para o
investimento do capital, a sade torna-se setor especfico na pauta de financiamento
do BM, e assim se torna por uma determinada razo: ao financiar projetos para a
rea da sade, a instituio tinha clareza de que poderia interferir de forma mais
sistemtica e direta nas polticas desse setor pblico.
Observa-se, mesmo assim, um reduzido aporte de recursos para essas reas,
sempre menor que para os setores econmicos e de infraestrutura, em face da crena
de que os problemas sociais seriam resolvidos automaticamente com a promoo do
crescimento econmico. Portanto, em 2000, para justificar essa poltica interna, o
BM financiou estudo com o objetivo de provar que o crescimento econmico, em
quaisquer circunstncias, benfico para as camadas mais pobres da populao, e
no qual se afirma que prticas como ajuste fiscal, abertura de mercado, reduo da
inflao e leis de propriedade privada so mais eficientes no combate pobreza que
gastos sociais, investimentos em educao e democracia (Folha de S. Paulo, 6 jun.
2000, p. A-4).
Em qualquer momento da trajetria que se queira analisar, entretanto, o BM,
mais do que recursos, ofereceu ideias, recomendaes e prescries para os governos
colocarem em prtica. O marco dessas recomendaes sobre o setor sade foi
expresso no XVI Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial, de 1993, denominado
261

Maria Lucia Frizon Rizzotto

Investindo em sade, em que se estudou a fundo um nico setor, no qual assume


particular importncia o impacto do financiamento pblico e da poltica pblica
(Banco Mundial, 1993, p. iii). Esse documento, alm de apresentar um diagnstico
genrico sobre aspectos da sade em mbito mundial, com nfase na situao dos
pases ditos em desenvolvimento, prope um projeto detalhado para a reforma
dos sistemas de sade desses pases, sinalizando o interesse em financiar projetos
especficos, especialmente os destinados s reformas desse setor.
As possveis razes para o BM se interessar pelo setor sade so vrias, mas
certamente foi determinante o fato de que o setor mobilizava um volume razovel de
recursos que interessava ao capital. Segundo a Organizao Mundial da Sade, em
1990, 8% do Produto Interno Bruto (PIB) mundial eram gastos nesse setor; em 2007
o valor mobilizado j era de 9,7% do PIB, e com tendncia a crescimento.
Assim, pode-se afirmar que a interveno do BM na rea da sade, nesse perodo,
visava promover e ampliar o peso do complexo mdico-hospitalar privado no controle
e oferta de servios de sade, contribuindo com diretrizes para as reformas setoriais
no bojo das reformas neoliberais colocadas em prtica nos pases perifricos, sob
a superviso de organismos internacionais. As propostas do BM para a atuao
pblica no campo da sade eram no sentido de limitar a ao do Estado a programas
destinados s populaes mais pobres e a determinados segmentos populacionais;
a aes que fossem de baixo custo e tivessem alto impacto, ou seja, que seguissem a
lgica da relao custo/benefcio.
As propostas de reforma setorial do BM apresentadas em 1993 combinavam
trs medidas: 1) criar um ambiente propcio para que as famlias melhorassem
suas condies de vida; 2) tornar mais criteriosos os gastos pblicos com sade; e
3) promover e diversificar a concorrncia. Essas medidas orientavam as negociaes
da instituio com os governos que solicitavam emprstimos.
Na viso do BM (1993), os sistemas nacionais de sade deveriam ser compostos
por dois subsistemas, um pblico e um privado. O subsistema pblico deveria oferecer servios de sade pblica, destinados aos segmentos mais pobres da sociedade,
compostos de aes de preveno e promoo da sade, realizadas por profissionais
com pouca qualificao e oriundos da prpria comunidade e, tambm, um pacote de
servios clnicos essenciais com procedimentos destinados s gestantes, controle
de doenas transmissveis e atendimento a doenas comuns em crianas, como diarreias e infeces respiratrias. Retomava-se, assim, a ideia da medicina comunitria1
americana da dcada de 1960.
J o setor privado, com diferentes modalidades de servios e de incorporao
tecnolgica, seria destinado ao restante da populao para ser usufrudo de acordo
com a capacidade de compra de cada um.
A medicina comunitria surgiu nos Estados Unidos, na dcada de 1960, em um contexto de tenses sociais em face
do desemprego e subemprego. O Estado na tentativa de responder a essas tenses criou programas assistenciais
destinados conteno da pobreza. Significou tambm a forma pela qual a assistncia mdica individual se incorporou
sade pblica norte-americana.

262

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

O BM e o sistema de sade brasileiro


Como afirmamos anteriormente, a configurao dos sistemas de sade resulta
de disputas entre grupos sociais com diferenciado poder de organizao reivindicativa e poltica. No momento de criao do SUS, havia um amplo e mobilizado movimento social (composto por intelectuais, partidos de esquerda, estudantes e profissionais da rea da sade, alm de gestores, setores populares e a ala progressista da
Igreja Catlica) com capacidades polticas e organizativas para assegurar avanos
legais importantssimos no campo da sade. Tal conjuntura favoreceu a criao,
na Constituio Federal, de um sistema nacional de sade com as caractersticas
descritas anteriormente e com perspectivas de ascenso do espao pblico sobre o
setor privado. Tratava-se de uma proposta cujos princpios normativos e valorativos divergiam dos defendidos pelo BM para o setor sade. Instituir um sistema com
as caractersticas do SUS (universal, integral e igualitrio), em um pas como o
Brasil, na dcada de 1990, representava uma ousadia, para no dizer uma afronta,
diante do que j se apresentava em termos de reformas para os Estados perifricos.
O SUS pretendido exigiria um Estado socialmente responsvel, e no um Estado
mnimo como queriam os neoliberais, com um setor pblico fortalecido (prximo
ideia do Estado de bem-estar da tradio europeia), apenas eventualmente complementado pela iniciativa privada. Esses so elementos que ajudam a explicar o
interesse do BM pelo setor de sade brasileiro, no no sentido de favorec-lo, mas
de desmont-lo.
Nem tudo, porm, era divergente entre o SUS e as orientaes do BM.
A divergncia estava fundamentalmente nos princpios e no nas diretrizes.
Descentralizar que era basicamente uma estratgia de gesto econmica e envolver
a comunidade, eram meios que tambm faziam parte da agenda de reformas do BM,
embora no caso da participao da comunidade, os objetivos fossem distintos dos
pensados pelo Movimento de Reforma Sanitria. O MRS quis garantir a participao
no sentido de que a populao pudesse exercer certo controle social sobre as aes
do Estado; j o BM defendia a participao com o objetivo de que a comunidade
assumisse responsabilidades que eram do Estado, como o prprio financiamento e a
oferta de servios por meio de trabalho voluntrio, mutires etc.
No que divergia, o enfrentamento do BM em relao ao recm-criado Sistema
nico de Sade assumiu diversas formas, tais como publicaes,2 contratao de
pesquisadores e consultores brasileiros para desenvolver estudos e acompanhar
a execuo de projetos, declaraes de representantes do banco na grande mdia
nacional e presso sobre o governo brasileiro quando da discusso sobre emprstimos
para projetos e programas de ajuste estrutural e setorial.
Listamos algumas publicaes desse perodo sobre o setor de sade brasileiro: Brazil: Northeast Endemic Disease
Control Project (1988), Policies for Reform of Health Care, Nutrition and Social Security in Brazil (1988), Womens
Reproductive Health in Brazil (1989), Adult Health in Brazil: Adjusting to New Challenges (1989), Issues in Federal Health
Policy in Brazil (1991) e The Organization, Delivery and Financing of Health Care in Brazil: Agenda for the 90s (1993).
2

263

Maria Lucia Frizon Rizzotto

Como exemplo, cita-se o projeto Reforsus,3 convnio firmado em 1996 entre o


Brasil e o BM. Diferentemente do que o governo brasileiro afirmava, ou seja, que
o projeto seria apenas para Reforar o SUS, o BM deixou claro que o objetivo do
mesmo era Reformar o setor de sade brasileiro. Se quando da apresentao do referido projeto, pelo Ministrio da Sade, as aes e estratgias prioritrias a serem
executadas em seu mbito seriam aquelas voltadas para a recuperao da capacidade
instalada e gerencial do sistema, para os financiadores do projeto, os objetivos
deveriam ser em parte modificados, ficando expresso, no contrato de emprstimo
com o BM, que os objetivos do Reforsus so a melhoria da prestao de servios
de sade nos territrios do Tomador e a assistncia na introduo de reformas de
poltica no setor de sade do Tomador, relativas ao Sistema nico de Sade (Banco
Mundial e Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento, 1996).
Outros indicativos da interveno do BM nos rumos do SUS so encontrados em
documentos oficiais da instituio. Desses textos, analisamos dois documentos que
nos parecem os mais emblemticos sobre a posio do banco acerca dos caminhos
que deveria seguir o novo sistema de sade brasileiro. So eles: Brasil: novo desafio
sade do adulto, de 1991, e o relatrio n 12.655-BR, intitulado A organizao,
prestao e financiamento da sade no Brasil: uma agenda para os anos 90, de 1995.
Neles encontram-se elementos que ajudam a compreender os desvios sofridos pela
reforma sanitria brasileira.
Obviamente, as orientaes do BM no teriam poder para provocar mudanas
nos rumos da poltica nacional se no encontrassem aqui um ambiente econmico,
poltico e social favorvel sua aceitao. Esse ambiente propcio para a interveno
do BM decorria de uma conjuntura internacional em que o pensamento neoliberal j
se tornara dominante como modo de compreender e explicar a relao entre Estado
e mercado, e de uma conjuntura interna de crise econmica, com desdobramentos
que minaram o poder de organizao da classe trabalhadora, desmobilizaram os
movimentos populares e fizeram recuar as reivindicaes da questo social. A crise
se iniciou na dcada de 1970 com as crises do petrleo (1973 e 1979) e se acentuou
com a crise da dvida externa, em 1983, levando o Brasil a assinar acordo com o FMI
para honrar os compromissos com os bancos privados credores.
A ascenso ao governo de Collor de Melo (1989-1991), e especialmente de Fernando
Henrique Cardoso (1994-2002), representou a adeso do pas ao neoliberalismo
(programa defendido pelo BM) como fundamento poltico ideolgico da reforma do
Estado e da gesto pblica, exatamente no momento de redefinio da poltica nacional
de sade para atender o estabelecido na Constituio Federal de 1988.
Vejamos, ento, a proposta do BM para o setor de sade nacional, em grande medida acatada pelo governo brasileiro, sobretudo nos anos 1990. No primeiro documento,
elaborado logo aps a criao do SUS, ou seja, no perodo de transio entre o velho
sistema da medicina previdenciria e o novo sistema de sade, elenca-se uma srie de
3

Acordo de emprstimo n 4.047BR: Projeto de Reforma do Setor de Sade Reforsus, Brasilia, set. 1996.

264

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

problemas sobre a realidade da sade e sobre as pretenses brasileiras de instituir um


sistema nacional com as caractersticas do SUS. As anlises ressaltavam a impossibilidade de o Estado financiar tal sistema, tanto pelo aumento da demanda por servios
mdico-hospitalares, em face da transio demogrfica e epidemiolgica em curso,
quanto pela prpria crise financeira e de endividamento vivida pelo pas no perodo.
Por se tratar de um momento de transio, aps a devida crtica ao modelo
de ateno sade curativo-hospitalar herdado do regime militar, o documento
apresenta uma srie de sugestes de como deveramos enfrentar os desafios das
prximas dcadas, dado que o prognstico para o sistema de sade no Brasil no
bom (Banco Mundial, 1991, p. 5), uma vez que previa que a procura de servios
crescer explosivamente com o envelhecimento da populao e [com] a aplicao da
clusula constitucional que garante o direito de tratamento com recursos pblicos
(Banco Mundial, 1991, p. 109-110). Assim, o setor sade no Brasil enfrenta um
desafio atemorizador [que dever] produzir mais com menos (Banco Mundial,
1991, p. 110). Outros desafios incluam descentralizao e democratizao; reduo
dos dficits fiscais, principalmente mediante a reduo dos gastos do governo; e
atendimento das dvidas econmicas, sociais e ambientais contradas nas dcadas
anteriores (Banco Mundial, 1991, p. 8).
Entre as medidas a serem adotadas no campo da sade, a principal era instituir
programas de sade preventiva que focalizassem os fatores de risco, priorizassem
as intervenes, apresentando melhor relao custo/benefcio, e fossem orientados
especificamente para os pobres. Porm, independentemente de serem preventivas ou
curativas, o BM orientava que as medidas deveriam seguir trs princpios: 1) atribuir
prioridade s intervenes que produzissem o maior impacto por unidade monetria,
ou seja, intervenes custo eficientes; 2) avaliar o quanto a medida comprimiria ou
expandiria os anos de vida que uma pessoa passa doente ou incapacitada; e 3) usar os
fundos pblicos para financiar bens pblicos (Banco Mundial, 1991, p. 25-28).
No aspecto do financiamento, apesar de reconhecer que o Brasil investia
menos que outros pases latino-americanos com igual desenvolvimento, a soluo
no seria ampliar o volume de recursos, e sim resolver os problemas da aplicao inqua, ineficiente e ineficaz dos recursos disponveis. inqua, porque a proporo
dos recursos pblicos destinada aos abastados demasiada. ineficiente, por se
gastar demais em bens privados [...] ineficaz no sentido de que, virtualmente em
todos os nveis, os sistemas de administrao e recursos humanos so antiquados e
improdutivos. Uma possvel falta de investimento pblico deveria ser suprida por
um inevitvel racionamento da ateno mdica e por recursos mobilizados pelas
classes mdia e rica at ento privilegiadas pelo sistema de sade previdencirio
(Banco Mundial, 1991, p. 8-9).
Chama a ateno no documento o destaque dado ao crescimento, na dcada
de 1980, de um setor privado de sade autnomo e moderno, constitudo pelo
setor complementar da medicina de grupo, dos seguros privados de sade ou das
265

Maria Lucia Frizon Rizzotto

entidades de manuteno da sade (EMSs),4 setor que seria diferente do setor


privado contratado pela previdncia, cuja cultura era parastica, uma vez que sua
sobrevivncia dependia do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social (Inamps). Alm de estar eivada de conflitos de interesses, impedindo a
modernizao do setor pblico, o setor privado autnomo e moderno poderia servir
de grande estmulo e, possivelmente, de scio para o setor pblico da sade nos
difceis anos vindouros (Banco Mundial, 1991, p. 20).
Ao final desse primeiro documento, apresenta-se uma srie de sugestes de
como o setor privado autnomo e moderno poderia contribuir com o novo sistema
de sade brasileiro.
Se o setor pblico for mais afirmativo em relao presena desse setor
privado moderno e eficiente, podero desenvolver-se dois outros tipos de
relacionamento. Em primeiro lugar, tal como descrito acima, este setor
poderia desempenhar importante papel na eficiente prestao de servios
de sade financiados com recursos pblicos para populaes desservidas.
E, em segundo lugar, o setor pblico poderia aproveitar as inovaes
administrativas que as EMS foram as primeiras a introduzir no setor sade
do Brasil. (Banco Mundial, 1991, p. 120)

O documento conclui afirmando que ao Estado caberia a funo de regular e fiscalizar Estado management os servios prestados. Dessa forma, com o novo sistema
de sade brasileiro seria possvel que os pobres viessem a receber melhores servios
de sade (Banco Mundial, 1991, p. 118), no necessariamente ofertados diretamente
pelo setor pblico, como pretendia o MRS. De acordo com o BM, para os reformistas
da sade pblica, o setor privado representa tudo o que repreensvel; para a rede,
os reformistas representam um idealismo perigoso, que no reconhece as deficincias
endmicas do setor pblico no Brasil (Banco Mundial, 1991, p. 117).
O segundo documento, publicado em 1995, tinha objetivos mais amplos:
(i) avaliar as recentes reformas que fazem parte da Reforma Sanitria; (ii) identificar e examinar questes negligenciadas no mbito destas mudanas sistmicas; e
(iii) recomendar polticas que tratem de tais questes (Banco Mundial, 1995, p. vii).
As questes de diagnstico, no relatrio, segundo o banco, eram institucionais
assim como a formulao e implementao de polticas governamentais, enfatizando
principalmente o controle dos custos, a melhoria da qualidade e a regulamentao da
assistncia mdica, j que a Constituio deixou algumas questes sem respostas e
no abordou certos problemas (Banco Mundial, 1995, p. vii-viii).
Assim, aps criticar a pretenso de universalizar a ateno sade e destacar
a fragilidade do controle dos custos do setor, alm da pouca ateno dada
So consideradas entidades de manuteno da sade (EMSs) todas as formas de planos de sade em grupo e as
cooperativas mdicas.

266

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

complementaridade e cooperao entre o setor pblico e o privado, iniquidade


do sistema, falta de monitoramento e regulao e pssima qualidade dos servios de sade ofertados, o documento passa s recomendaes.
Sobre a universalizao do acesso, o relatrio avalia que a dificuldade mais
crtica do Brasil era a crescente expectativa da populao em relao a um compromisso poltico aberto e descentralizado de oferecer assistncia mdica a todos
os cidados. Sentenciava que esse fato, aliado crise econmica vivida pelo pas,
dever forar uma retrao ou diluio do compromisso assumido pelo governo, a
menos que surjam alguns controles para tornar compatveis oramentos e objetivos
(Banco Mundial, 1995, p. x). Entre os controles sugeridos figuram, fundamentalmente, mecanismos que restringem o acesso gratuito aos servios mdico-hospitalares e de diagnstico.
Articulada com a crtica universalizao do acesso, a questo do controle dos
gastos do setor sade assumiu centralidade no documento, afirmando que medir
os custos da assistncia mdica era indispensvel para: (i) comparar a eficincia
relativa e a relao custo-efetividade dos programas de sade, sejam eles pblicos,
reembolsados pelo setor pblico, ou privados; (ii) identificar e elaborar estratgias
eficazes de conteno de custos; e (iii) determinar as necessidades financeiras do
sistema de sade (Banco Mundial, 1995, p. xvi).
Entre os problemas identificados, o primeiro era a falta de informao sobre
custos; o segundo, a inexistncia de incentivos para conteno de custos; e o terceiro,
a inexistncia de limites para o volume da assistncia, da ser urgente instituir uma
poltica de conteno de custos cujo objetivo era o de manter baixo o valor do servio
(Banco Mundial, 1995, p. xi).
As estratgias propostas pelo BM para o controle de utilizao dos servios,
de gastos e de pagamentos e para a promoo da concorrncia esto sintetizadas
no quadro 1. No item referente ao controle da utilizao (acesso), chama ateno a
sugesto de copagamento,5 proposta que colide com o direito sade, assegurado na
Constituio Federal. Apesar disso, para o BM, a legalidade dos copagamentos para
assistncia hospitalar um tanto ambgua no Brasil [mas] do ponto de vista cultural,
so poucas as barreiras para o estabelecimento de copagamentos (Banco Mundial,
1995, p. xiv).

Cobrana de parte dos custos dos bens e servios de sade utilizados pelo usurio.

267

Maria Lucia Frizon Rizzotto

Quadro 1. Estratgias de racionamento da assistncia e conteno de custos.


Controle da utilizao

Controle de gastos

Controle de pagamento

Promoo da
concorrncia

Mdicos generalistas
responsveis por
encaminhamento

Oramentos clnicos
globais

Pagamento prospectivo

Incentivos fiscais para


seguro privado

Mdicos responsveis
pelo oramento

Opes de tratamento
ambulatorial

Capacitao (HMO)*

O sistema pblico
compra mais servios
privados

Gerenciamento da
assistncia (como nas
HMO)*

Assistncia domiciliar

Preos negociados

Transferir um volume
maior da assistncia
para o setor privado

Copagamento feito pelo


paciente

Reduo do nmero de
leitos hospitalares e do
tempo de permanncia

Limitar o pagamento por


servio

Criar mercados
internos nos sistemas
pblicos

Listas de espera

Limitao da tecnologia
ou do acesso
tecnologia

Limitar o seguro para


copagamento

Aumento de
produtividade

Limitar servios e
tecnologia

Controle da aquisio
tecnolgica

Reduzir custos
administrativos do seguro
privado

Limitar cobertura, em
termos de populao ou
diagnsticos tratados
* Healt Maintenance Organization.
Fonte: Banco Mundial, 1995, p. 176.

Conforme se observa, as estratgias apresentadas para o controle dos gastos


pblicos do setor de sade brasileiro, em realidade, tinham como suposto reduzir
e/ou impedir o acesso da populao a tratamentos de maior complexidade tecnolgica, consequentemente de maior custo, por meio de mecanismos de controle como
listas de espera, limitao de cobertura, copagamento e reduo das internaes e
procedimentos hospitalares, alm do aumento da produtividade dos trabalhadores
e servios de sade. Grande parte dessas estratgias foi e, em alguma medida,
ainda adotada e naturalizada no sistema nacional de sade, como as filas para
procedimentos de alta e mdia complexidade, cota mensal e limite mximo de
Autorizao de Internao Hospitalar (AIH), e pagamento e avaliao de desempenho
por produtividade. Paralelamente, deveria ser estimulado o desenvolvimento do
setor privado para o qual iria migrar a populao no atendida no SUS, como de fato
ocorreu. Atualmente, 25,1% da populao brasileira possuem plano ou seguro de
sade, nmero que dobrou nas duas ltimas dcadas de SUS.

268

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

Na viso do BM, o relacionamento entre o setor pblico e o privado no Brasil


precisava melhorar:
Frustrao e desconfiana mtua devem ser substitudas por esquemas
mais construtivos e transparentes, calcados nas atribuies e nos pontos
positivos [...]. crucial que o governo tome conhecimento da contribuio
atual e potencial do setor privado para determinar como aproveitar os
pontos fortes dos empresrios do setor sade e regular suas atividades em
prol dos objetivos pblicos. (Banco Mundial, 1995, p. xiii-xiv)

Alm de apresentar estratgias para o controle dos custos, esse relatrio do


Banco Mundial tambm se ocupou de sugerir medidas de curto prazo (primeiros trs
anos) e mdio prazo (de quatro a sete anos) para outros aspectos, como consolidao
das reformas institucionais, formulao de polticas, melhoria da qualidade da assistncia e melhoria da regulamentao. A seguir, destacamos algumas das estratgias
sugeridas para cada um desses temas e como elas refletiram no sistema nacional de
sade brasileiro.
Para consolidar as reformas, o BM recomendou a criao de uma comisso para
debater a questo e propor revises ao Congresso e ao governo federal sobre dois
pontos: flexibilidade do SUS e equilbrio entre acesso e recursos, para auxiliar
os estados a experimentarem estruturas alternativas para a prestao, financiamento e
regulao da assistncia mdica no mbito do SUS (1995, p. 178). E, em 1996, o Poder
Executivo encaminhou ao Congresso Nacional proposta de Emenda Constitucional,
acrescentando a expresso nos termos da lei, ao artigo 196, da Constituio Federal, o que abriria brecha jurdica para a adoo de medidas de ajuste do SUS, entre
elas a flexibilizao dos princpios da integralidade, da gratuidade e da universalidade.
A proposta foi denunciada pelo MRS e rejeitada pelo Congresso.
Quanto ao aspecto da formulao de polticas, a instituio sugeriu que o
Ministrio da Sade criasse uma unidade de poltica e estabelecesse relaes com
pesquisadores e institutos de pesquisas para compor uma agenda de prioridades e
realizar estudos de avaliao e de polticas de sade. Como desdobramento da Reforma
do Aparelho do Estado,6 realizada a partir de 1995, o Ministrio da Sade enxugou
a sua estrutura, deixando apenas trs secretarias, sendo uma delas a Secretaria de
Polticas de Sade.
J para melhorar a qualidade da assistncia a curto prazo, deveria ser montada
uma comisso pblico-privada para desenvolver modelos de regulamentao
para hospitais e clnicas e grupos de assessores externos para o estabelecimento
de padres para a assistncia clnica, servios administrativos e financeiros, equipamento e infraestrutura fsica. A mdio prazo, estabelecer diretrizes de garantia
de qualidade, com suficiente flexibilidade para permitir adaptaes por parte dos
Documento da Presidncia da Repblica, de 1995, intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, define
os objetivos e estabelece as diretrizes para a reforma da administrao pblica brasileira (Brasil, 1995a).

269

Maria Lucia Frizon Rizzotto

diferentes prestadores de servio (Banco Mundial, 1995, p. 179), em conjunto com


organizaes profissionais.
Em 1997, criou-se o programa de Acreditao Hospitalar, vinculado ao
Departamento de Avaliao de Polticas de Sade da Secretaria de Polticas de Sade,
numa iniciativa junto ao Reforsus/Banco Mundial, [no qual] todo o processo de
acreditao ser coordenado pela Organizao Nacional de Acreditao (ONA),
entidade de direito privado, sem fins lucrativos, de carter normativo, tendo como
membros fundadores as entidades prestadoras de servios de sade, entidades
compradoras de servios de sade e entidades privadas. O Ministrio da Sade teria
uma participao secundria porque se pretendia deixar clara a inteno apenas de
apoio e estmulo ao desenvolvimento do processo no pas, permitindo a ampla ao
da sociedade civil7 representativa do setor, na avaliao e certificao dos servios de
sade, sem interferir no processo, mas mantendo-se informado e acompanhando a
efetividade de sua implementao (Brasil, 1999, p. 1).
Sobre a regulao profissional, o BM j propunha a elaborao de um exame
federal de licenciamento para mdicos e enfermeiras (1995, p. xxv); discusso
retomada em diversos momentos da histria do SUS, como o do Projeto de Lei do
Senado (PLS) n 217/2004 e, recentemente, em 2012, pelo Conselho Regional de
Medicina de So Paulo e Conselho Federal de Medicina.
A necessidade de mecanismos reguladores 8 era apontada pelo BM como uma
questo crucial, dado que a falta de superviso apropriada pode dar margem a
prticas ilegais e inescrupulosas que no correspondem necessidade de assistncia mdica adequada nem respeitem os direitos do consumidor (Banco Mundial,
1995, p. xiii).
A regulao na rea da sade teria como objetivos: 1) assegurar o respeito a
padres mnimos de qualidade na prestao de assistncia mdica; 2) evitar abusos
financeiros; 3) facilitar o acesso ao sistema de sade e a uma distribuio adequada
dos servios de sade; e 4) conter custos (Banco Mundial, 1995, p. 139).
Na dcada de 1990, o governo brasileiro foi prdigo na criao de agncias e
organizaes reguladoras em todas as reas, inclusive na da sade. Na poca,
justificou a criao de agncias reguladoras como resultado de exigncias sociais e
polticas, o que teria levado a uma diminuio do papel da administrao pblica
como fornecedor exclusivo ou principal de servios pblicos (ver Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria, 2014).
Entre as agncias criadas nesse perodo no campo da sade, tem-se a Agncia
Nacional de Sade Suplementar (ANS), pela lei federal n 9.961, de 28 de janeiro
de 2000; a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), pela lei federal n
9728, de 26 de janeiro de 1999; e a Organizao Nacional de Acreditao (ONA).
Com a criao de agncias reguladoras, o Estado transferiu para rgos no estatais
7
8

Espao no pblico, concebido corporativamente na tradio liberal conservadora.


O marco regulatrio dos planos e seguros ocorreu por meio da lei n 9.656/1998 e pela medida provisria n 1.665.

270

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

o controle e a avaliao de processos que so do interesse de todos, deslocando


atribuies pblicas para setores privados.
No campo da assistncia, o Ministrio da Sade assumiu como estratgia para
a mudana do modelo assistencial, na dcada de 1990 e incio da dcada de 2000, a
implantao de programas de baixo custo e com alto impacto, como o Programa dos
Agentes Comunitrios de Sade (Pacs) e o Programa Sade da Famlia (PSF), que
dariam centralidade ateno bsica em sade e populao pobre.
Embora com alguns sinais de resistncia, as polticas do Ministrio da Sade
se aproximaram das orientaes do BM e seguem a lgica da proposta de reforma
do Estado brasileiro. Pode-se recuperar como exemplo, dentre outros, a criao de
subsistemas de sade dentro do SUS; o incentivo por meio de diversas aes ampliao da iniciativa privada na prestao de servios de sade; a transferncia de
funes do Ministrio da Sade para agncias reguladoras e organizaes no
estatais; a reestruturao da prpria estrutura do Ministrio da Sade; ou, ainda, a
criao de programas como o Pacs e o PSF, dirigidos s populaes mais pobres.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, as reformas realizadas no
setor sade sempre foram apresentadas como continuidade e aprofundamento do
processo iniciado com o MRS; tratou-se, porm, de uma contrarreforma conservadora e regressiva. Enquanto no plano do discurso permanecia a defesa do SUS como
um sistema difuso, que por no ser um projeto concluso permite o seu redesenho no
processo de implantao, no plano prtico foram realizadas mudanas profundas
no campo institucional, jurdico e poltico, que descaracterizaram a proposta inicial de
um sistema nico de sade em nvel nacional. O BM tinha clareza das implicaes
de suas proposies para o SUS, declarando que implicitamente afetam os dispositivos da Constituio de 1988 e a subsequente Lei Orgnica da Sade (Banco
Mundial, 1995, p. xxviii).
Um dispositivo constitucional, modificado e pouco percebido pelos estudiosos
do setor de sade brasileiro, o princpio da igualdade de acesso, convertido em
equidade, conceito recorrente nos documentos do Banco Mundial, que incorpora a
tradio do pensamento liberal e tem seus argumentos polticos e morais na ideia de
justia de John Rawls. Para Rawls (1997), a justia remete a mnimos de equidade
necessrios para o funcionamento de uma sociedade bem ordenada. A equidade
supe a ideia de uma justia retributiva e no distributiva e est no corao da definio
do papel do Estado: garantir aos que no podem, por seus prprios recursos, talentos
e capacidades, o mnimo para a manuteno da vida. Esses argumentos esto na
origem da noo de polticas compensatrias.
Diremos que, com matizes maiores ou menores nos programas de reformas do
BM para o setor sade, os mesmos argumentos aparecem legitimando a reduo da
gesto pblica aos mais vulnerveis, quer dizer, queles que no podem dispor
de recursos materiais e culturais para satisfazer suas necessidades em condies de
liberdade de eleio das ofertas do mercado. A adeso ao conceito de equidade,
271

Maria Lucia Frizon Rizzotto

em nosso entendimento, contribuiu para o abandono do princpio da igualdade e,


paralelamente, para a reduo da crtica que o MRS brasileiro vinha fazendo ao modo
de produo capitalista.
Ainda, apesar das evidncias possvel afirmar que nem todas as proposies
do programa reformista do BM para o setor de sade brasileiro foram colocadas em
prtica. As relaes de foras jogaram a favor de que algumas fossem modificadas e
outras sequer tocadas, como a proposta de fim do financiamento pblico e isenes
fiscais para empresas, hospitais e pessoas fsicas que, segundo o banco, representam
uma distoro da economia, que deveria ser eliminada como parte de uma reforma
fiscal geral, pois sem essa reforma a magnitude desse financiamento indireto
aumentar com a liberalizao da economia (Banco Mundial, 1991, p. 119). Em
1998, quando a populao atendida por planos e seguros de sade era de cerca de
17%, a renncia fiscal se aproximava dos R$ 797 milhes, o que correspondia a
2,78% do valor total da contribuio. Se fosse adicionado o valor da renncia dos
isentos (incluindo hospitais sem fins lucrativos) esse percentual subiria para 4,92%,
segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 1998
(apud Andrade, 2004). Atualmente, um quarto da populao brasileira (25,1%)
possui plano ou seguro de sade, e as dedues e isenes seguem praticamente da
mesma forma.
A ttulo de concluso, pode-se dizer que grande parte dos esforos do BM no
sentido de estimular uma reforma do sistema nacional de sade que tivesse menos
Estado e mais mercado teve e segue tendo xito. Isso porque o setor privado, a
indstria do complexo mdico-hospitalar-farmacutico, longe de ser derrotado ou
mesmo fragilizado com a criao do SUS, como ingenuamente se supunha, logrou se
reestruturar e ganhar fora, favorecido pelas polticas neoliberais da dcada de 1990,
tanto no que se refere ao modelo curativo de ateno sade que adota, privilegiando
servios de mdia e alta complexidade, quanto no volume de recursos que administra.
Em 2012, 65% dos leitos hospitalares e 94,6% dos Servios de Apoio Diagnstico
Teraputico (SADT) estavam nas mos do setor privado, ou seja, grande parte dos
8,4% do PIB gastos em sade alimentam o vigoroso mercado da sade no Brasil.
Como se sabe, o SUS continua com inmeros problemas. Seguimos com dois
sistemas de sade, o do setor privado, poderoso ator que avana a passos largos, e o sistema pblico, subfinanciado, que no consegue ser para todos e que, na prtica,
suplementar ao setor privado. A aprovao da emenda constitucional n 29 em 2011
foi uma derrota para o MRS. Faltam leitos hospitalares, h filas para atendimento
de mdia e alta complexidade e para procedimentos diagnsticos e teraputicos, e a
Estratgia Sade da Famlia no consegue atingir o amplo segmento da classe mdia.
As razes, obviamente, no se resumem apenas interferncia do BM na poltica
nacional de sade, mas ela certamente contribuiu para isso.

272

O Banco Mundial e o sistema nacional de sade no Brasil

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274

O financiamento do Sistema nico de


Sade e as diretrizes do Banco Mundial
Rosa Maria Marques
quilas Mendes
O Sistema nico de Sade (SUS), inscrito na Constituio sada do processo
de redemocratizao do pas em 1988, constitui o mais importante evento ocorrido
no campo da poltica pblica de sade em toda a histria do pas. Seus princpios,
consubstanciados nos artigos da Carta, traduziram e sintetizaram o pensamento construdo ao longo dos anos anteriores, emanado das lutas por uma sade pblica universal
e integral, organizada de forma descentralizada e com participao da comunidade. Apesar do nome que lhe foi conferido Sistema nico de Sade , a Constituio
assegurou que a assistncia sade livre iniciativa privada. Dessa forma, ao lado
da sade privada, em todas as suas modalidades, erigia-se um sistema pblico, agora
universal e integral, com o concurso de todas as esferas de governo, no qual se criaram conselhos para dar condies participao da comunidade.
No plano do financiamento, a Constituio definia que os recursos viriam do
oramento da seguridade social, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios (alm de outras fontes, no explicitadas no texto). O fato de a sade
pblica passar a ser universal, abandonando sua trajetria anterior voltada aos
trabalhadores do mercado formal de trabalho, e de ser entendida como parte integrante
da seguridade social, que, por sua vez, constitua a proteo social acordada pelos
constituintes, garantia que o SUS partilhasse do conjunto dos recursos da seguridade
social. Anteriormente, mesmo nos anos imediatamente anteriores, quando teve

Rosa Maria Marques | quilas Mendes

incio um processo em direo universalizao e participao conjunta dos trs


nveis de governo nas aes e servios, os recursos da sade pblica eram largamente
originrios das contribuies dos empregados e empregadores, calculadas sobre os
salrios. Para se ter uma ideia dessa dimenso, nos anos 1980, 80% do financiamento
do gasto federal em sade tinha como origem o Fundo de Previdncia e Assistncia
Social (FPAS) (Marques, 1999), formado basicamente pelas contribuies de empregados e empregadores.
No momento em que a Constituio foi promulgada, pensava-se que a participao na diviso dos recursos da seguridade social era um dos fatores que, entre
outros, permitiria a universalizao do SUS, dado que a ampliao da cobertura
necessariamente envolveria aumento de gastos. Ao longo dos anos, no entanto, embora
o volume de recursos destinados sade pblica tenha aumentado, especialmente
a partir da emenda constitucional n 29 (EC-29), fazendo o gasto do SUS crescer
de 2,89% do Produto Interno Bruto (PIB), em 2000, para 3,8% do PIB, em 2011,1 a
partilha dos recursos entre os diferentes ramos da seguridade social nem sempre foi
tranquila. Pelo contrrio, pode-se dizer que, em alguns anos, houve claramente uma
disputa pela definio da primazia.
Para essa disputa, contriburam no s as dificuldades vivenciadas pela Previdncia Social, decorrentes da piora da situao do mercado de trabalho e da ampliao
do tempo de permanncia no sistema dos aposentados, como tambm a chegada de
novos ventos nos anos 1990, os quais comearam a questionar os fundamentos da proteo social construda pelos constituintes e a alimentar a defesa de novos arranjos
para a aposentadoria e para a assistncia sade, o que implicava a redefinio da
populao protegida e da forma de financiamento. Esses novos ventos carregavam
as recomendaes derivadas do Consenso de Washington e ficaram popularmente
conhecidos como pensamento neoliberal. As aplicaes dessas recomendaes nos
diversos campos da atuao do Estado eram defendidas e divulgadas por organismos internacionais entre os quais o Banco Mundial (BM) teve lugar de destaque.
No caso da Amrica Latina, o BM, juntamente com o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), sempre esteve na linha de frente quando das negociaes das
dvidas externas dos pases, o que envolvia o estabelecimento de metas que abarcavam parmetros macroeconmicos e restringiam o campo da ao pblica nas
diferentes reas, inclusive na social. Dessa maneira, somaram-se disputa entre os
ramos da seguridade social as determinaes derivadas da problemtica da dvida
e os constrangimentos oramentrios decorrentes da conteno de gastos, o que
tornou difcil e incerto o financiamento do SUS.
Apesar disso, cabe perguntar at que ponto o pensamento e as propostas do
BM tiveram (e tm) eco no Brasil e se sua influncia implicou o desmonte daquilo
que os constituintes desenharam em matria de sade pblica. Problematizar essas
indagaes o objetivo deste texto. Para isso, na primeira parte, so apresentadas,
Dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (Siops). Disponvel em: http://portalsaude.saude.
gov.br/index.php/o-ministerio/principal/siops/mais-sobre-siops/6010-dados-informados. Ver tambm Servo et al., 2011.

276

O financiamento do Sistema nico de Sade e as diretrizes do Banco Mundial

de forma breve, as posies do BM nos anos 1990 e 2000; o recorte utilizado o do


financiamento, embora menes sejam feitas em relao organizao, ao nvel de
cobertura e populao-alvo, na medida em que esses aspectos esto relacionados
definio do tipo e do nvel de recurso a ser utilizado no financiamento da sade
pblica. Na segunda parte, descrita a trajetria do financiamento do SUS nos anos
1990 a 2000, com destaque para as dificuldades enfrentadas na definio de seu
oramento e no comprometimento do ente federal em seu financiamento. Ainda nessa
parte, so analisadas as relaes intergovernamentais no mbito do financiamento,
tanto no tocante lgica adotada pelos mecanismos de transferncias de recursos
federais aos estados e municpios quanto evidenciando o carter e a abrangncia de
polticas prioritrias que foram desenhadas no interior do SUS nesse perodo. Um e
outro so discutidos em relao s propostas e recomendaes do BM. Finalmente,
na terceira parte, so destacadas as principais abordagens e concluses do texto.

O Banco Mundial e a sade


O primeiro documento do BM que trata especificamente da sade data de 1975:
Sade: documento de poltica setorial. Antes disso, essa rea de interesse aparecia
somente quando era tratada a questo da pobreza e, mesmo assim, relacionada
discusso do controle populacional, isto , da necessidade de controle de natalidade
nos pases em desenvolvimento (Rizotto, 2000). Segunda essa autora: o controle
do nascimento de pobres, apresentava-se ao Banco como uma estratgia para a
promoo do crescimento econmico [...], uma vez que isto resultaria na diminuio
da necessidade de investimentos em reas sociais e, consequentemente, no aumento
de recursos disponveis para as reas produtivas (Rizotto, 2000, p. 115).
Apesar de esse documento dar destaque rea especfica da sade, nos anos
que se seguiram o banco continuou a sua poltica de privilegiar o financiamento de
projetos de infraestrutura, energia e agricultura, recomendando apenas uma maior
ateno s questes de sade no interior desses projetos, desde que analisada a taxa
de rentabilidade de eventuais intervenes (Banco Mundial, 1975, p. 70).
Ser somente em 1993 que o BM, finalmente, ao dedicar seu relatrio anual
sade,2 vai analisar e propor reformas a serem realizadas principalmente nos pases
em desenvolvimento, revelando sua inteno de financiar projetos especficos na
rea. Em seu diagnstico desses pases, o banco destaca a m alocao de recursos em
sade, o fato de se privilegiar os mais favorecidos, a ineficincia e os elevados custos
dos sistemas de sade. No plano propositivo, considera a necessidade da realizao
combinada de trs medidas estratgicas: a) a criao de uma ambincia econmica
para que as famlias melhorassem suas condies de sade, o que seria obtido
mediante polticas de crescimento econmico que garantissem renda aos pobres e
aumento da escolarizao; b) o redirecionamento dos gastos para programas mais
eficazes, de menores custos (leia-se assistncia bsica) e focalizados nos pobres;
Segundo o Prioridades em sade (Banco Mundial, 2006), o Disease Control Priorities for Developing Countries (DCP1) (Banco
Mundial, 1993) foi determinante na orientao desse relatrio. Esses dois documentos so mencionados mais adiante.

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Rosa Maria Marques | quilas Mendes

c) a diversificao e a concorrncia no financiamento e prestao