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UNIVERSIDADE LUTERANA DO BRASIL

PR - REITORIA DE PESQUISA, PS - GRADUAO E EXTENSO


PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO

LVARO PINTO RODRIGUES

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NA


GESTO COMPARTILHADA DA SADE
- Anlise a partir do controle social

Canoas
2009

LVARO PINTO RODRIGUES

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NA


GESTO COMPARTILHADA DA SADE
- Anlise a partir do controle social

Dissertao apresentada ao Programa de


Mestrado em Direito da Universidade Luterana
do Brasil como requisito para obteno do ttulo
de Mestre em Direito. rea de Concentrao:
Direitos Fundamentais.
Orientador: Prof.
Doederlein Schwartz

Canoas
2009

Dr.

Germano

Andr

LVARO PINTO RODRIGUES

A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NA


GESTO COMPARTILHADA DA SADE
- Anlise a partir do controle social

Dissertao apresentada ao Programa de


Mestrado em Direito da Universidade Luterana
do Brasil como requisito para obteno do ttulo
de Mestre em Direito. rea de Concentrao:
Direitos Fundamentais.
Aprovada em 06.05.2009.

Dr. Germano Andr Doederlein Schwartz


(ULBRA, Presidente e Orientador)

Dr. Ingo Wolfang Sarlet


(Membro Externo- PUC/RS)
Dr. Wilson Antnio Steinmetz
(ULBRA)

Dr. Jayme Weingartner Neto


(ULBRA)

Agradecimentos

A meus filhos lvaro Renan e Adriana


Carolina, pela fora e estmulo, sem os quais
este trabalho no teria sido feito.
Ao Professor Doutor Germano Schwartz pela
cuidadosa orientao e incentivo pelo tema da
sade e seu controle social, em que podemos
contemplar a contribuio da Corte de Contas.

Os Tribunais de Contas do Sculo XXI


enfrentaro as mudanas a serem impostas
pela

era

atual e, por isso,

devem ser

instituies voltadas para impor considerao


ao cidado acima do Estado e no ao contrrio.
(Valmir Campelo)

RESUMO

O estudo da atuao do Tribunal de Contas da Unio, em sua contribuio para a


gesto compartilhada sanitria, na perspectiva do controle social, o objeto deste
trabalho, dentro da linha de pesquisa Direito do Estado e Direitos Fundamentais,
elaborado sob o mtodo de abordagem dedutivo e metodologia de pesquisa
bibliogrfica. Assim, h a abordagem sobre o Tribunal de Contas da Unio, tratando
de sua
formao histrico-constitucional no Brasil, bem como de
suas
competncias constitucionais, e atividade fiscalizatria ampla, alm dos princpios
constitucionais que se vinculam fiscalizao, complementando com jurisprudncia
do TCU, abordando ainda a atuao da Corte como rgo protetor e efetivador
de direitos fundamentais, no enfoque do controle social, buscando a boa e regular
aplicao de recursos pblicos destinados salvaguarda desses direitos
fundamentais,como o da sade, aliando-se controle oficial e social na consecuo
da gesto compartilhada sanitria. Depois, tratado acerca do marco terico deste
trabalho referente gesto compartilhada sanitria, sua definio, pressupostos e
modalidades de atuao, caracterizando, igualmente, o direito sade, de
relevncia constitucional, com o seu tratamento na legislao,,abordando a
interao desta gesto com a esfera pblica defendida por Habermas, no enfoque
da democracia sanitria de cunho deliberativo, ressaltando o agir comunicativo e
dilogo racional com a sociedade. Ao final, abordado sobre a atuao prtica do
TCU, em sua contribuio para a gesto compartilhada sanitria, com aes de
estmulo e aprimoramento do controle social.
.
Palavras-chave: Controle Social. Direito Administrativo.Direito Constitucional.
Gesto Compartilhada da Sade. Tribunal de Contas da
Unio. Conceituao. Aplicaes.

ABSTRACT

The study of actuation of Brazilian Court of Audit, in her contribution for shared
management of health, in
perspective of social control, is the object this
assignement, within of research line of State Law and Fundamental Rights,
elaborated about deductive method and methodology of bibliographic research. Like
this, there is approach about Brazilian Court of Audit, treating of her historicalconstitutional formation in Brazil, as well as her constitutional competences, and
wide inspected activity, over there of constitutional principles that to bind the
inspection, complementaring with jurisprudence of Brazilian Court of Audit
approaching still the actuation of Brazilian Court of Audit with
protective and
effecter organ of fundamental rights, in approach of social control, locking for the
good and regular application of public resources destined the protection of
fundamental rights, with the health, associating official and social control in
consecution of shared management of health. After, is treated about the theoretical
boundary this assignement pertinent the shared management of health, her
definition, presuppositions and modality of actuation, charactering, equally, health
law, of constitutional importance, with his treatment in legislation, approaching the
interaction this management with public sphere defended of Habermas, in approach
of democracy of deliberative character, with communicative act and ration dialogue
with the society. Finaly, is approached about practical actuation of Brazilian
Court of Audit, in her contribution for shared management of health, with actions of
stimulus and improvement of social control.
Key-words: Social Control. Administrative Law. Constitutional Law. Shared
Management of Health.
Brazilian Court of Audit. Concepts.
Applications.

SUMRIO

INTRODUO ......................................................................................................... 11
1 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO-COMPETNCIAS E FISCALIZAO .... 16
1.1 A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO................................... 17
1.1.1 A formao histrico - constitucional brasileira do Tribunal de
Contas da Unio........................................................................................ 17
1.1.2 As competncias do Tribunal de Contas da Unio, conforme a
Constituio de 1988 ................................................................................ 24
1.1.2.1 Julgamento das contas dos administradores e dos demais
responsveis por dinheiros e valores pblicos .............................. 29
1.1.2.2 Apreciao e registro de atos de admisso de pessoal e de
concesso de aposentadorias, reformas e penses ................... 32
1.1.2.3 Realizao de inspees e auditorias .......................................... 34
1.1.2.4 Fiscalizao de recursos repassados pela Unio a Estados,
Distrito Federal ou Municpios mediante convnio, ajuste, acordo
ou outro instrumento congnere ................................................... 37
1.1.2.5 Aplicao de sanes aos responsveis ...................................... 39
1.1.2.6 Fixao de prazo para providncias de ato impugnado e
sustao de execuo do ato, com comunicao ao Poder
Legislativo................................................................................... 41
1.1.3 A fiscalizao das contas pblicas na atuao do TCU ..................... 43
1.1.3.1 A fiscalizao das contas pblicas - o controle externo e
interno ......................................................................................... 44
1.1.3.2 Modalidades de exerccio da fiscalizao das contas pblicas .... 46
1.1.3.2.1 Fiscalizao contbil...................................................... 46
1.1.3.2.2 Fiscalizao financeira .................................................. 47
1.1.3.2.3 Fiscalizao oramentria ............................................. 48
1.1.3.2.4 Fiscalizao operacional ............................................... 50

1.1.3.2.5 Fiscalizao patrimonial ................................................ 51


1.1.3.3 Princpios constitucionais vinculados atividade fiscalizatria do
TCU .............................................................................................. 52
1.1.3.3.1 Princpio da legalidade .................................................. 52
1.1.3.3.2 Princpio da legitimidade................................................ 56
1.1.3.3.3 Princpio da economicidade .......................................... 57
1.2 NATUREZA JURDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS E EFICCIA DE
SUAS DECISES ............................................................................................ 60
1.3 SANES APLICADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
DECORRENTES DE SUAS DECISES ......................................................... 71
1.4 O TCU COMO RGO PROTETOR E EFETIVADOR DOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS, NO ENFOQUE DO CONTROLE SOCIAL ........ 75
2 A GESTO COMPARTILHADA DA SADE E O CONTROLE SOCIAL ............. 85
2.1 A GESTO COMPARTILHADA DA SADE ............................................ 85
2.1.1 Conceito da Sade, contedo do Direito Sade e
normatizaes ............................................................................. 85
2.1.1.1 O Conceito da Sade e contedo do Direito Sade ..... 85
2.1.1.1.1 O Conceito da Sade ...................................... 85
2.1.1.1.2 O Direito Sade e seu contedo ................... 90
2.1.1.2 O tratamento constitucional e normatizao
do Direito Sade no Brasil. .......................................... 95
2.1.2 O TCU e auditoria de diagnstico da sade pblica no Brasil109
2.1.3 A Gesto Compartilhada da Sade - definio e pressupostos,
esfera pblica e busca da efetivao do Direito Sade ...... 113
2.1..3.1 A esfera pblica no Direito Sade - concepo de
Habermas sobre a esfera pblica .................................. 113
2.1.3.2 A Gesto Compartilhada da Sade - definio e
pressupostos ................................................................. 121
2.1.3.3 Mecanismos de gesto compartilhada no Brasil
com nfase na sade - o exerccio do controle social .... 139

2.1.3.3.1 O controle social definio e caractersticas . 139


2.1.3.3.2 Formas de atuao da gesto compartilhada no
Brasil no exerccio do controle social............... 151
3 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E O CONTROLE SOCIAL COM
NFASE NA REA DA SADE .......................................................................... 168
3.1 A FISCALIZAO DO TCU E SUA CONTRIBUIO NA GESTO
COMPARTILHADA DA SADE ..................................................................... 168
3.1.1 A Atuao do TCU e o controle social............................................... 168
3.1.1.1 O controle social no Plano Estratgico do TCU........................ 169
3.1.1.2 O TCU e seus normativos internos no controle social .............. 171
3.1.2 O Tribunal de Contas da Unio e o Terceiro Setor, com a
fiscalizao das ONGs no exerccio do controle social ................. 182
3.1.3 O TCU e o Programa do Dilogo Pblico ......................................... 201
3.1.4 A Experincia do Controle Social nos Conselhos de
Alimentao Escolar ........................................................................ 205
3.1.5 A Avaliao de Programa do Governo pelo TCU e o
controle social ................................................................................. 213
3.1.6 O TCU e a fiscalizao dos conselhos municipais de
sade .................................................................................................. 218
CONCLUSO ......................................................................................................... 227
REFERNCIAS ....................................................................................................... 242

10

ANEXOS ................................................................................................................. 263


ANEXO - A - PORTARIA - TCU N 176, DE 3 DE AGOSTO DE 2004 ................... 264
ANEXO - B - RESOLUO - TCU N 169, DE 5 DE MAIO DE 2004 ..................... 266

11

INTRODUO

Com o advento da Constituio Federal de 1988, o Tribunal de Contas da


Unio (TCU) passou a ter as suas atribuies substancialmente ampliadas, em
defesa do Estado Democrtico de Direito, sendo que,igualmente, o direito sade
obteve relevncia constitucional no ordenamento jurdico brasileiro, tornando-se
direito

de todos e dever do Estado, assumindo a configurao

de direito

fundamental social.
Outrossim, o TCU, aliado ao seu mister de controle oficial externo em auxlio
ao Congresso Nacional, na busca da melhor gesto de recursos pblicos aplicados,
em prol da sociedade, procurou,

na sua misso constitucional, estimular as aes

de controle social da sociedade civil, em sua interao comunicativa com o cidado,


tornando-se esse controle em objetivo institucional estratgico da Corte de Contas,
com incluso em seus Planos Estratgicos, nos quais so disciplinadas medidas
de fortalecimento do controle social. Assim, o controle oficial e social tornam-se
aliados no intuito de prevenir a corrupo e o desperdcio de recursos pblicos em
ateno aos anseios da sociedade e do cidado de terem os seus direitos
fundamentais salvaguardados.
Sendo assim, esse controle social tem papel fundamental na consecuo da
gesto compartilhada sanitria, buscando a construo de um espao pblico de
sade no Brasil, na tica da esfera pblica habermasiana de democracia
deliberativa, em que se propugna por um novo Estado,como novos paradigmas,
ressaltando a participao popular e a cidadania ativa. Nesse prisma, o TCU assume
papel de relevo, em sua contribuio para que se concretize essa gesto
compartilhada da sade, com o estmulo e aprimoramento das aes de controle
social, de sorte a concorrer para que se proteja e efetive o direito fundamental social
da sade, sendo esse o objeto deste trabalho que se pretende demonstrar.
Assim, o presente trabalho apresenta trs partes inter-relacionadas. Na
primeira parte, ser abordado o Tribunal de Contas da Unio e suas competncias
constitucionais, em que se destaca a sua atividade fiscalizatria de controle externo.
Desse modo, ser tratada a formao histrico-constitucional do TCU, no sentido de
que se compreenda como evoluram as atribuies dessa instituio centenria,
tendo como norte a salvaguarda dos direitos humanos fundamentais declarados nas

12

cartas

constitucionais.

Igualmente,

sero

abordadas

as

competncias

constitucionais do Tribunal, em consonncia com a Constituio de 1988, no


exerccio de suas

funes fiscalizatria, jurisdicional, consultiva, informadora,

sancionadora e de ouvidoria, fazendo uma abordagem mais abrangente de algumas


dessas funes, em conformidade com o escopo deste trabalho, complementadas
com jurisprudncia da Corte de Contas na rea da sade.
Do mesmo modo, ser tratada a

atividade fiscalizatria do TCU, nas

modalidades referidas no caput do art. 70 de nossa Constituio atual, qual seja:


fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, sempre
complementadas por jurisprudncia da Corte, na salvaguarda do direito fundamental
da sade. Igualmente, considerando o controle principiolgico constitucional da Corte
de Contas no exerccio de sua atividade fiscalizatria, ser abordado o princpio da
legalidade com sua conotao ampla, em que se supera o controle apenas formal,
considerando,

outrossim, aspectos como controle da constitucionalidade difusa

exercida pelo Tribunal, alm da anlise da conexo com o princpios da


proporcionalidade e razoabilidade nas decises em que h o sopesamento dos bens
tutelados.
Alm disso, com a Constituio de 1988, passa-se anlise do princpio da
legitimidade, em que a atividade de controle do Tribunal, superando a mera
conformao de natureza legislativa, envolver aspectos ideolgicos, valorativos,
como tica, moralidade, senso de justia. Tambm se insere a abordagem do
princpio da economicidade, tratando da relao custo-benefcio na realizao de
despesas com recursos pblicos, considerando aspectos como escassez de recursos,
eficincia, de sorte a se evitar o desperdcio. importante que se ressalte que,na
abordagem dos princpios constitucionais de controle da Corte de Contas referidos,
sero acrescidas decises jurisprudenciais do Tribunal que tratam do direito
fundamental da sade.
A natureza jurdica da Corte de Contas tambm ser tratada, a fim de que se
melhor compreenda a atuao do Tribunal, bem como a eficcia de suas decises,
considerando a sua posio de autonomia e independncia em nosso texto
constitucional, no se subordinando aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
de modo a apresentar competncias constitucionais prprias e jurisdio em todo o
territrio nacional, detendo atribuies jurisdicionais e administrativas. Ademais,

13

abordar-se-, como efetividade de sua atividade de controle externo, as sanes


aplicadas pelo TCU, em decorrncia de suas decises.
Destaca-se como ponto relevante para este trabalho a abordagem que ser
feita do TCU como rgo protetor e efetivador de direitos fundamentais, na
perspectiva de sua atuao de estmulo ao controle social.Desse modo, ser tratada
a ntima relao entre o controle das finanas publicas e os direitos fundamentais,
em que se destaca a atividade de controle de recursos pblicos por parte do
Tribunal de Contas, levando em conta o escopo de que os gastos pblicos priorizem
os direitos humanos. Nessa esteira, considerar-se- que o Tribunal passa a ter uma
ligao estreita com a proteo e efetivao de direitos fundamentais, como o da
sade.

Para

implementao

dessa

atividade

de

salvaguarda

de

direitos

fundamentais, importante, como se abordar, que o controle oficial se alie ao


controle social, de sorte que o Tribunal estimule esse ltimo controle, no enfoque da
gesto compartilhada sanitria, em que se insere a atividade pedaggica da Corte
da Contas.
Na segunda parte do trabalho, ser tratada a gesto compartilhada da
sade,como marco terico deste trabalho, dentro da linha de pesquisa referente ao
Direito do Estado e Direitos Fundamentais, elaborado sob o mtodo de abordagem
dedutivo e metodologia de pesquisa bibliogrfica, no enfoque do controle social, em
que se estudar sobre o direito sade, sua formao histrica, sendo visto sobre a
tica de um processo sistmico que busca a preveno e cura de doenas, com
melhoria da qualidade de vida. No seu contedo, o direito sade ser abordado
em sua atual textura constitucional, como direito fundamental social, conferindo ao
cidado um direito pblico subjetivo, oponvel contra o Estado, apresentando
dimenses objetivas e subjetivas. Do mesmo modo, ser tratado esse direito em sua
evoluo constitucional no Brasil, havendo, igualmente, abordagem no plano
normativo internacional em que o direito sade expressamente reconhecido
como direito humano, elemento de cidadania. Alm disso, ser exposto sobre o SUS
- Sistema nico de Sade e sua lei orgnica, destacando seus princpios e
diretrizes, em que se destaca nesse ltimo aspecto, na perspectiva da gesto
compartilhada sanitria, a diretriz da descentralizao poltico-administrativa, com
descentralizao dos servios para os municpios e regionalizao e hierarquizao
da rede de servios da sade.

14

Como importante atividade do TCU na rea da sade, ser apontada, em


ponto especfico, deliberao da Corte de Contas sobre o diagnstico da sade no
Brasil, em que, ao final, o Tribunal faz determinaes e recomendaes em prol do
direito fundamental da sade.
Do mesmo modo, nessa segunda parte do trabalho, ser abordada
propriamente a gesto compartilhada sanitria, sua definio, pressupostos, vista na
tica da esfera pblica de Habermas, em que se inserem os diversos atores sociais,
como a sociedade civil, inclusive o Tribunal de Contas, na prtica de um processo
democrtico deliberativo, no qual prepondera o dilogo, a teoria discursiva, o agir
comunicativo de cunho racional. Igualmente, ser abordado o processo democrtico
em que se insere a gesto compartilhada da sade, fazendo um estudo da formao
do pensamento democrtico, at a democracia participativa.
Alm disso, abordar-se- os mecanismos de gesto compartilhada sanitria
no Brasil, dentro da perspectiva do controle social, em que ser tratado sobre a
definio desse controle, suas caractersticas, sendo espcie do gnero participao
popular. Importante nesse aspecto, ser a abordagem da ntima relao entre
controle social com a transparncia, a tica, dentro da concepo da boa
governana, tendo como disciplinamento a Lei de Responsabilidade Fiscal. Como
formas

de

atuao

da

gesto

descentralizao sanitria, com a

compartilhada

no

Brasil,

estudar-se-

participao da comunidade na efetivao da

democracia sanitria, sob as modalidades de municipalizao, consrcios


administrativos ou distritos. Outrossim, abordar-se-, como forma de gesto
compartida, a atuao dos conselhos de sade, rgos deliberativos e efetivadores
do controle social sanitrio.
Outras formas de gesto compartilhada sanitria sero tratadas como o
oramento participativo, em que h interferncia direta da comunidade na
implementao das aes pblicas, bem como a atuao das organizaes no
governamentais (ONGs), integrantes do terceiro setor, com atuao de entidades
com personalidade jurdica de direito privado no exerccio do controle social,
ocupando espao onde h inrcia estatal. Ademais, outras formas de participao
popular, no enfoque da gesto compartilhada, sero abordadas, em que avulta a
atuao do Tribunal de Contas, em ao que estimula o controle social, como apurar
denncia feita pelo cidado - art. 74, 2 da CF/88.

15

Na terceira parte do trabalho, ao final, conjugando as duas partes anteriores,


ser feita a abordagem prtica da atuao do TCU, em seu contributo gesto
compartilhada sanitria, com o estmulo e aprimoramento das aes de controle
social. Nesse aspecto, como j referido, o controle social inserido nos Planos
Estratgicos do TCU como objetivo institucional, sendo criados normativos internos,
como a Portaria n 176/2004, para disciplinar as aes de fortalecimento do controle
social pela Corte de Contas que, dentro do enfoque da gesto compartilhada
sanitria, concorrem para a proteo e efetivao do direito fundamental social da
sade. Outrossim, sero abordadas outras medidas utilizadas pela Corte de Contas,
nesse sentido, como o controle das organizaes no governamentais, integrantes
do terceiro setor, a realizao do programa dilogo pblico, a experincia bem
sucedida de controle social dos CAES - Conselhos de Alimentao Escolar, o
controle e o estmulo a parcerias com os conselhos municipais de sade e o
aprimoramento do accountability horizontal pelo Tribunal, alm da conjugao do
controle oficial e social na avaliao de programas de governo.
Assim, em suma, busca-se com este trabalho demonstrar a contribuio da
Corte de Contas, mediante o estmulo e aprimoramento do controle social, para a
gesto compartilhada sanitria, de sorte que a sade seja, alm de direito de todos,
tambm um dever de todos, ou seja, como ressalta Germano Schwartz, uma soluo
de, por e para todos, concorrendo, dessarte, para que o direito fundamental social
da sade seja protegido e efetivado.

16

1 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO-COMPETNCIAS E FISCALIZAO

Buscando caracterizar o Tribunal de Contas da Unio, rgo executor do


controle estatal e social e instituio fundamental na elaborao deste trabalho, com
a funo de rgo protetor e efetivador dos direitos fundamentais,

passa-se a

discorrer sobre as suas competncias constitucionais e atividade fiscalizatria.


Contudo, a ttulo esclarecedor, no incio deste trabalho, para elidir eventuais dvidas,
firma-se a posio quanto ao controle social ser espcie do gnero participao
popular, alicerado em ensinamentos doutrinrios. Assim, dispe Juarez Freitas que
descreve o controle social como exerccio de direito de fiscalizao, por intermdio
da participao popular, da atividade pblica quanto eficincia e observncia dos
limites estabelecidos pela Constituio.1
Nesse aspecto,considerando o posicionamento doutrinrio mencionado no
pargrafo anterior, Jair Lima Santos relata que: O controle social, nesse prisma,
espcie do gnero participao popular, pois este pode manifestar-se, dentre outras
formas, por meio do controle da sociedade sobre a gesto pblica.2 Do mesmo
modo, ligando o controle social participao popular como essencial para o seu
exerccio, dispe Hlio Saul Mileski que o controle social

est diretamente

relacionado como o Estado Democrtico de Direito, considerando, nesse aspecto:


os princpios da transparncia e participao popular, como fatores imprescindveis
para que os governos e os servios pblicos- tornem-se responsveis perante o
cidado.3

1
2
3

FREITAS, Juarez. O controle social do oramento pblico.Revista Interesse Pblico. Sapucaia do


Sul: Notadez, n. 11,p. 13-26, jul./set. 2001.
SANTOS, Jair Lima. O Tribunal de Contas da Unio & controle estatal e social da
Administrao Pblica.Curitiba: Juru, 2003, p. 93.
MILESKI, Hlio Saul. Controle social: um aliado do Controle Oficial. Revista do Tribunal de
Contas do Estado do Rio Grande do Sul, n. 38, 2. sem., p. 20-44, 2005.

17

1.1 A ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em primeiro plano, passa-se a abordar a formao do Tribunal de Contas da


Unio em nossas constituies federais, de sorte a se verificar como as suas
competncias foram evoluindo at o estgio atual de relevncia constitucional.

1.1.1 A formao histrico- constitucional brasileira do Tribunal de Contas da


Unio

Dentro do enfoque deste trabalho, preciso discorrer sobre a abordagem do


Tribunal de Contas da Unio (TCU), em nossas constituies, para que se
compreenda o mbito de sua atividade de controle que atualmente ganha maior
amplitude no sentido de salvaguardar direitos fundamentais, como o direito social da
sade.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) representa uma instituio antiga em
nosso ordenamento jurdico, acompanhando toda a histria republicana brasileira,
uma vez que consta da constituio de 1891 e de todas as subsequentes. Nesse
aspecto, para compreendermos a evoluo das competncias da Corte de Contas
no ordenamento jurdico brasileiro, mister que se faa o estudo de suas atribuies
ou referncias a ela, em nossos diplomas constitucionais at o texto constitucional
atual, em que se facultou uma ampliao de suas competncias e tarefas, inclusive
quelas que vo se sedimentando no contexto presente como o controle social.
A Constituio Imperial do Brasil, outorgada em 25.01.1824, no trazia
qualquer meno aos Tribunais de Contas. Contudo, no seu art. 170, havia
referncia de que a realizao da despesa e da receita do Imprio caberia a um
Tribunal, sendo denominado de Thesouro Nacional que detinha funes
eminentemente de execuo e no apenas de controle, de sorte que a fiscalizao
de gastos pblicos se assemelhava mais s funes de controle interno do que
propriamente de controle externo mediante um Tribunal de Contas.
Contudo, o Tribunal de Contas s viria a ser criado, de forma efetiva, no
primeiro ano da Repblica, mediante o Decreto n 966-A, de 07 de novembro de

18

1890, sendo de iniciativa de Ruy Barbosa que apresentava a proposta de criao de


um Tribunal de Contas, dentro dos moldes j existentes na Itlia. Esse Tribunal de
Contas deveria ter a incumbncia de examinar e julgar todas as atividades
pertinentes receita e a despesa, mormente quanto legalidade.
Na exposio de motivos do Decreto n 966-A, feita por Ruy Barbosa,como
nos apresenta Artur Adolfo Cotias e Silva4, em tpico pertinente instituio do
Tribunal de Contas de seu trabalho, destaca-se o fato de que o Tribunal de Contas
seria uma magistratura intermediria sua administrao e a sua legislatura,
detendo posio autnoma, tendo funes de reviso e julgamento, sendo cercado
de garantias contra quaisquer ameaas, para o exerccio de suas funes vitais no
organismo constitucional. Contudo, esse decreto no chegou a ser executado, nem
teve regulamentao, conquanto fosse importante para cristalizar a idia da
necessidade de existir uma instituio independente e autnoma que controlasse a
criao da despesa e a atividade financeira da Repblica em formao.
Nesse passo, a nossa primeira constituio republicana: Constituio de
1891 instituiu, de forma efetiva, o Tribunal de Contas em nosso pas, quando disps
em seu art. 89: institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas das
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao
Congresso. Os membros deste Tribunal sero nomeados pelo Presidente da
Repblica, com aprovao do Senado, e somente perdero os seus lugares por
sentena.
Para execuo do dispositivo constitucional referido no pargrafo anterior, foi
elaborado o regulamento consubstanciado no Decreto n 1.166, de 17.01.1893, que
permitiu o funcionamento do Tribunal de Contas, destacando, em especial, os
esforos do Ministro da Fazenda Inocncio Serzedello Corra para expedio desse
decreto, como destaca Edna Delmondes5. Assim sendo, o Decreto n 1.166
estabeleceu normas de fiscalizao dos atos financeiros do governo pelo Tribunal de
Contas, bem como deu competncia privativa a esse Tribunal no sentido de poder
julgar as contas dos responsveis por dinheiros e valores pertencentes Repblica.
Ainda que esse decreto produzisse polmica poca, a norma regulamentar foi
4

SILVA, Artur Adolfo Costa e. O Tribunal de Contas da Unio na Histria do Brasil: Evoluo
Histrica, Poltica e Administrativa (1890-1998). In: Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Prmio
Serzedello Corra, 1998. Monografias Vencedoras. 1 lugar. Braslia:TCU, Instituto Serzedello
Corra, 1999, p.36.
DELMONDES, Edna. A Interao do Tribunal de Contas com o Parlamento. Rio de Janeiro:
Renovar, 2007, p. 38.

19

alada condio de lei orgnica, de sorte que houve a edio do Decreto n 392,
de 08.10.1896- Lei Orgnica do Tribunal de Contas, sendo que essa lei passou por
reformas nos anos de 1911, 1918 e 1922, buscando o seu aperfeioamento.
Assim, o Tribunal de Contas comeou a obter realce dentro da estrutura
estatal, destacando-se a sua funo de controle da atividade financeira
governamental. Nesse sentido, na Constituio de 1934, o Tribunal de Contas
passou a ter um tratamento mais abrangente.Nesse aspecto, dispe Hamilton
Fernando Castardo:

Nesta Constituio, o Tribunal de Contas encontrou assento junto ao


Ministrio Pblico, na Seo II, Captulo VI do Ttulo I, dos artigos 99 at
102, que se ocupava dos rgos de cooperao nas atividades
governamentais. Houve ampliao de suas atribuies, dando-lhe
competncia ainda mais ampla que aquela conferida pela Constituio de
6
1891.

Assim sendo, institucionalizou-se, em nvel constitucional, no seu art. 99, a


funo precpua do Tribunal de julgar as contas dos responsveis por dinheiros e
bens pblicos. Outrossim, o Tribunal de Contas passou a fiscalizar os contratos,
mediante registro prvio, de sorte, como dispe o art. 101, caput, s se reputaro
perfeitos e acabados quando registrados pelo Tribunal de Contase a recusa do
registro suspende a execuo desse contrato at pronunciamento do Poder
Legislativo. Do mesmo modo, nos termos do art. 102, passou o Tribunal a dar
parecer prvio, no prazo de trinta dias, sobre as contas do Presidente da Repblica.
Cabe frisar, dentro o enfoque a ser dado neste trabalho, que a Constituio
de 1934, em seu ttulo III- Da Declarao de Direitos, Captulo II- do Direitos e das
Garantias Individuais, trouxe, em seu art. 113, extensa relao de direitos humanos
fundamentais Nessa perspectiva, como ser abordado em tpico ulterior deste
trabalho, o Tribunal de Contas da Unio, dentro de sua atividade fiscalizatria de
controle externo, propugnando pela integridade e equilbrio da atividade financeira
do

Estado,

constitui

salvaguardando

os

uma

direitos

das

garantias

institucionais

humanos fundamentais

da

declarados

Constituio,
nas

cartas

constitucionais.
6

CASTARDO, Hamilton Fernando. O Tribunal de Contas no Ordenamento Jurdico Brasileiro.


Campinas: Millennium, 2007, p. 46.

20

Contudo, a Constituio de 1937, de cunho autoritrio, restringiu direitos e


garantias individuais (disciplinado no seu art. 122, havendo, por exemplo, a
supresso da garantia de que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico
perfeito e a coisa julgada), que podem ser objeto de salvaguarda pelo Tribunal de
Contas, pois, como ressalta Artur Silva: havia no governo uma tendncia ao
autoritarismo que se denunciaria no golpe do Estado Novo.7 Nesse aspecto, essa
Constituio abordou o Tribunal de Contas em apenas um nico artigo de n 114
que reduziu as funes da Corte, em cotejo com a constituio anterior, detendo a
competncia apenas de:acompanhar, diretamente ou por delegaes organizadas
de acordo com a lei, a execuo oramentria, julgar as contas dos responsveis
por dinheiro e bens pblicos e da legalidade dos contratos celebrados pela Unio.
Imbuda

no

restabelecimento

do

processo

democrtico

no

pas,

Constituio de 1946 reavivou a importncia do Tribunal de Contas com insero


de novas competncias para a Corte, definindo um amplo elenco de atribuies para
o Tribunal de Contas, como ressalta Pedro Roberto Decomain.8 Assim, em especial,
o seu art. 77, ao tratar das competncias do Tribunal de Contas, ressaltou o j
apontado, sobre o acompanhamento feito pela Corte de Contas execuo
oramentria, alm do julgamento das contas dos responsveis por dinheiro e outros
bens pblicos, acrescendo o julgamento das contas dos administradores das
entidades autrquicas, bem como o julgamento no s dos contratos, como tambm
das aposentadorias, reformas e penses.
Igualmente, reaviva a funo de registro prvio com vistas a dar
perfectibilidade aos contratos, como reza o 1 desse artigo, sendo que a negao
do registro suspende a execuo do contrato at o pronunciamento ulterior do
Congresso Nacional. Sero objeto de registro, prvio ou posterior, em consonncia
com a lei, como dispe o 2 do artigo em comento, qualquer ato administrativo de
que resulte pagamento pelo Tesouro Nacional ou por conta deste. Do mesmo modo,
a recusa do registro por falta de saldo no crdito ou por imputao de dbito
imprprio, como relata o 3, tem carter proibitivo, sendo que, quanto a recusa
tiver outro fundamento, a despesa poder efetuar-se depois do despacho do
Presidente da Repblica, alm de registro sob reserva do Tribunal de Contas e
recurso ex offcio para o Congresso Nacional.
7
8

SILVA, 1999, p. 74.


DECOMAIN, Pedro Roberto. Tribunal de Contas no Brasil. So Paulo: Dialtica, 2006, p. 20.

21

Por fim, ressaltou, igualmente, o importante papel da Corte de Contas, como


dispe o 4, na emisso do parecer prvio, com ampliao do prazo para sessenta
dias, sobre as contas do Presidente da Repblica que devem ser prestadas
anualmente ao Congresso Nacional e, do mesmo modo, se as contas no forem
enviadas, comunica o fato o Tribunal ao Congresso Nacional, apresentado-lhe, num
ou noutro caso, minucioso relatrio do exerccio financeiro terminado.
Igualmente, cabe frisar que, quanto aos direitos e garantias individuais,
trouxe a Constituio em comento captulo especfico - Captulo II do Titulo IV. Alm
disso, em seu art. 157, foi estabelecido diversos direitos sociais pertinentes aos
trabalhadores e empregados, indicando, outrossim, ttulo especfico - Ttulo VI,
tratando da famlia, da educao e cultura. Conquanto esses direitos e garantias
referidos tenham resguardo mediante tutelas e instrumentos especficos, dentro do
enfoque deste trabalho, tambm pode haver proteo pelo Tribunal de Contas,
considerando sua misso institucional de velar por aspectos da higidez e a
adequada destinao de recursos pertinentes s finanas pblicas estatais, como
ser abordado posteriormente neste trabalho.
Todavia, houve o retorno do vis autoritrio com a Constituio de 1967, que
restringiu as atribuies do Tribunal de Contas, em cotejo com as constituies
anteriores de 1934 e 1946, destacando-se o fim do sistema de registro prvio como
principal modificao que afetou o Tribunal de Contas, conforme enfatiza Edna
Delmondes9. Em que pese o afirmado, tem-se que a Constituio de 1967
consagrou a dualidade de controle, ao dispor no seu art. 70, caput, que se teria um
controle externo e interno, sendo que o primeiro seria exercido pelo Congresso
Nacional, declarando, no seu 1, que esse controle tem auxlio do Tribunal de
Contas da Unio, de sorte que esse ltimo rgo aprecia as contas do Presidente da
Repblica, desempenhando funes de auditoria financeira e oramentria, bem
como de julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por
bens e valores e pblicos e o segundo um controle interno no mbito do Poder
Executivo, institudo por lei.
Cabe destacar, nesse aspecto, que, no exerccio de suas funes de auditoria
financeira e oramentria, como reza o 3 do art. 70 da Constituio de 1967,

DELMONDES, p. 44.

22

poderia o Tribunal de Contas aperfeioar esse controle mediante a realizao de


inspees necessrias. Nesse ponto, dispe Artur Silva:
Embora atravessasse o Tribunal uma fase de perdas, o estabelecimento da
prerrogativa de realizar inspees, visando melhor instruir o exame das
contas, deve ser considerado como um grande avano em matria de
ampliao de competncias da Corte, posto que o controle deixou de ser
exercido em carter de exame meramente formal de documentos, passando
10
a contar com a verificao in loco.

No entanto, com relao sustao da execuo de contratos, a exemplo das


constituies anteriores de 1934 e 1946, houve modificao, na medida em que o
5 do art. 71 da constituio em apreo, relatou que o Tribunal de Contas,de ofcio
ou mediante provocao do Ministrio Pblico ou das auditorias financeiras e
oramentrias e demais rgos auxiliares, ao constatar a ilegalidade de qualquer
despesa, mesmo as decorrentes de contrato, deve assinar prazo razovel para que
rgo da administrao pblica adote providncias indispensveis ao efetivo
cumprimento da lei, mas sustar, se caso no atendido, a execuo do impugnado,
exceto em relao ao contrato.
Assim, com essa restrio de competncia, a Corte de Contas deveria, em
conformidade com a alnea c do 5 do art. 71 referido, em caso de contrato,
solicitar ao Congresso Nacional que determine a medida prevista ou outras
necessrias ao resguardo dos objetivos legais. Essa deliberao sobre a solicitao
antes referida deve ser feita pelo Congresso Nacional, como reza o 6 do art. 71,
dentro do prazo de trinta dias, sob pena de que, findo o prazo, sem pronunciamento
do Poder Legislativo, deve ser considerada insubsistente a impugnao pela Corte
de Contas. Alm do mais, mesmo que houvesse sustao de ato que no fosse
contratual pelo Tribunal de Contas, pelo 8 do art. 71, poderia o Presidente da
Repblica ordenar a execuo ad referendum do Congresso Nacional o que
restringia a autonomia da atuao da Corte de Contas.
Nessa mesma perspectiva, tem-se a Emenda Constitucional n 01, de 1969
que manteve, no 1 do seu art. 70, o auxlio do Tribunal de Contas no controle
externo exercido pelo Congresso Nacional, de sorte que a Corte de Contas mantinha
a sua funo de apreciao das contas do Presidente da Repblica, a desempenhar
10

SILVA, 1999, p. 110.

23

funes de auditoria financeira e oramentria, alm de julgar as contas dos


administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. A restrio
quanto sustao de contratos, permaneceu no 5 do art. 71, alnea b, sendo
que essa suspenso de execuo contratual deveria ser feita pelo Congresso
Nacional, alm de que o 7 permitia que o Presidente da Repblica ordenasse a
execuo do ato sustado pela Corte de Contas, ad referendum do Congresso
Nacional. Contudo, a novidade trazida por esta Emenda Constitucional n 01, de
1969, foi a possibilidade de criao de Tribunais de Contas pelos Estados, como se
depreende do inciso IX do art. 13, tendo que os membros desses tribunais no
poderiam ser superiores a sete.
Outrossim, o 1 do art. 16 dessa mesma Emenda dispe, quanto aos
municpios, que o controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas do Estado ou rgo estadual a que for atribuda essa
competncia. No que concerne instituio de Tribunais de Contas pelos
Municpios, dispe o 3 do art. 16 que somente ser possvel quando a populao
municipal for superior a dois milhes de habitantes e renda tributria acima de
quinhentos milhes de cruzeiros novos.
Do mesmo modo que a constituio anterior de 1946, a Constituio de 1967
(Captulo IV - art. 153 e seguintes), com a Emenda Constitucional n 01/1969,
manteve uma enumerao exemplificativa de direitos humanos fundamentais,
valendo as mesmas consideraes no tocante salvaguarda desses direitos pelo
Tribunal de Contas da Unio.
Com o advento da Constituio de 1988 - arts. 70 a 75, dentro do cenrio de
redemocratizao do pas, temos a ampliao, de forma substancial, das
competncias do Tribunal de Contas da Unio,com incremento de suas funes de
rgo protetor e efetivador dos direitos fundamentais, que ser tratado a seguir em
tpico especfico deste trabalho.

24

1.1.2 As competncias do Tribunal de Contas da Unio, conforme a Constituio


de 1988

A Constituio cidad de 1988, consubstanciada no Estado Democrtico de


Direito11, ampliou as atribuies e competncias do Tribunal de Contas, alm do
previsto pela Constituio de 1946, que era, at ento, a constituio que mais
favorecia o Tribunal. Nesse sentido, no atual texto constitucional, o Tribunal de
Contas da Unio teve as suas competncias substancialmente ampliadas, com
exerccio, no auxlio do Poder Legislativo, como dispe o caput do art. 70, da
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio no
tocante s entidades da administrao direta e indireta, com relao legalidade,
legitimidade e economicidade, alm da fiscalizao da aplicao das subvenes e
renncia de receitas.
Nesse sentido, nesse tpico do trabalho, sero analisadas essas atuais
competncias do Tribunal de Contas da Unio, dentro de seu mister de controle
externo da administrao pblica e da gesto dos recursos pblicos federais. Essas
atribuies do Tribunal de Contas da Unio, constantes da atual Constituio, esto
consignadas no art. 71, incisos I a XI. Nesse aspecto, dentro dessa perspectiva de
Estado Democrtico de Direito, o Tribunal de Contas assume especial relevncia,
como relata Hlio Saul Mileski:

Conclusivamente, o Tribunal de Contas organismo de essncia


democrtica que atua sob fundamentos democrticos e em defesa da
democracia. Pelo seu vnculo lei, produzindo ao em defesa do cidado,
12
rgo inerente ao Estado Democrtico de Direito.

11

Considerando a relevncia do Estado Democrtico de Direito no contexto deste trabalho, para melhor
caracterizao do tema, acrescemos a contribuio doutrinria de Canotilho: O Estado constitucional
no nem deve ser apenas um Estado de direito. Se o princpio do Estado de direito se revelou como
uma linha Maginor entre Estados que tm uma constituioe Estados que no tm uma
constituio, isso no significa que o Estado Constitucional moderno possa limitar-se a ser apenas
um Estado de direito. Ele tem de estruturar-se como Estado de direito democrtico, isto , como uma
ordem de domnio legitimada pelo povo. A articulao do direitoe do poderno Estado
constitucional significa, assim, que o poder do Estado deve organizar-se e exercer-se em termos
democrticos. O princpio da soberania popular , pois, uma das traves mestras do Estado
constitucional. O poder poltico deriva do poder dos cidados (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes.
Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 2.ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 91-92).
12
MILESKI, Hlio Saul. O Controle da Gesto Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 214.

25

Evando Martins Guerra13, ao tratar das atribuies do Tribunal de Contas da


Unio na Constituio de 1988, considerando a ampliao das funes da Corte de
Contas, registradas pelo atual texto constitucional, prope uma classificao das
funes da Corte: fiscalizadora, jurisdicional, consultiva, informadora. Outrossim, a
essa classificao, Lus Henrique Lima14 acresce as funes sancionadora, corretiva
e de ouvidora. Ressalta-se, que dentre as funes apresentadas, as atividades
fiscalizatrias, jurisdicional ou de julgamento, sancionatria, corretiva e de ouvidoria
da Corte de Contas so relevantes para este trabalho.
No que tange s atividades fiscalizadoras ou fiscalizatrias, consubstanciadas
nos incisos III, IV, V e VI do art. 71 da CF/88, envolve uma ampla atividade de
fiscalizao realizada pelo Tribunal de Contas no mbito contbil, financeiro,
oramentrio, operacional e patrimonial, considerando aspectos dispostos no art. 70,
caput, da atual Constituio Federal,

referentes legalidade, legitimidade e

economicidade, Assim, quanto ao inciso III, h a fiscalizao financeira quando se


faz ou se nega registro aos atos de admisso de pessoal, salvo as nomeaes para
o cargo em comisso, alm da concesso inicial das aposentadorias, reformas ou
penses.
Com relao ao inciso IV do art. 71, o Tribunal de Contas da Unio pode
realizar, por iniciativa prpria, atividades fiscalizatrias referentes s inspees e
auditorias em qualquer unidade administrativa, dentro dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio ou da Administrao direta e indireta, fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal. Igualmente, essa
atividade fiscalizatria pode ser solicitada pelas Casas do Congresso Nacional ou
por uma das suas comisses tcnica ou de inqurito.
Especificamente, quanto s atividades fiscalizatrias mediante inspees e
auditoria, Evandro Martins Guerra apresenta razes para a importncia dessas
atividades no exerccio do controle externo:

13

GUERRA, Evandro Martins. Os Controles Externo e Interno da Administrao Pblica e os


Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Frum, 2003.
14
LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2007.

26
A fiscalizao atravs de inspees e auditorias exerce importante papel
dentre as atividades de controle externo a cargo do tribunal de contas, por
diversas razes. Primeiro, no h limitao constitucional ou legal acerca do
exerccio desta competncia; segundo, visa apurao imediata de
ilegalidades ou irregularidades, agindo de forma preventiva; terceiro, permite
uma ao pedaggica, no sentido de instruir os fiscalizados sobre a melhor
forma de execuo das atividades e correo das eventuais falhas.;
quarto,causa forte presso intimidativa, visando a coibir a ao de atos
15
ilcitos.

Igualmente, h a fiscalizao

das

contas

nacionais das empresas

supranacionais pelo Tribunal de Contas da Unio, consoante dispe o inciso V do


art. 71 da CF/88, de cujo capital social a Unio participe de forma direta ou indireta,
nos termos do tratado constitutivo. Como exemplo de empresa supranacional, de
cujo capital a Unio participe, temos, segundo dispe Lus Henrique Lima:

A principal empresa supranacional, de cujo capital a Unio participa a


Itaipu Binacional. Ademais, devem ser mencionados o Banco Brasileiro
Iraquiano S.A..- BBI (extinto), e a Companhia de Promoo Agrcola- CPA,
que foram constitudos a partir de acordos celebrados, respectivamente,
16
com os Governos do Iraque e Japo.

Alm disso, h atividade fiscalizatria, considerando a descentralizao de


recursos federais, mediante quantias repassadas pela Unio, pelos Estados, Distrito
Federal e Municpios, por meio de convnio, ajuste, acordo ou outro instrumento
congnere. Evandro Martins Guerra entende ser esta a funo mais importe da
Corte de Contas, de sorte que relata: aquela que lhe conforma, justificando sua
criao ao longo da histria, posto tratar-se de ao de natureza prpria do rgo,
a fiscalizadora.17
No que concerne s atribuies de jurisdicional ou de julgamento, constante
do inciso II do art. 71 da CF/88, o Tribunal de Contas julga e liquida as contas dos
administradores pblicos e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos, bem como as contas daqueles que derem causa perda, extravio ou outra
irregularidade que redunde prejuzo ao errio. Nesse passo, Evandro Martins
Guerra ressalta que: o Tribunal de Contas est realizando tarefa prpria, tpica, no
15

GUERRA,. p. 40.
LIMA, p. 49.
17
GUERRA, op. cit., p. 41.
16

27

se submetendo a outra jurisdio, visto tratar-se de funo especializada.18


Com relao atribuio consultiva ou de consulta, trata-se da elaborao de
parecer prvio das contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica (art.
71, I, CF/88), correspondendo a uma pea tcnico-opinativa, em que atua em
colaborao com o Poder Legislativo, no exerccio do controle externo. Nesse passo,
ressaltando o aspecto de cooperao do Tribunal de Contas da Unio e do
Congresso Nacional na emisso de parecer sobre as contas do governo, dispe Luiz
Bernardo Dias Costa:
Quanto ao inciso I, percebe-se que nele se instituiu uma competncia
autnoma do Tribunal de Contas para apreciar no apenas a legalidade e
economicidade das contas do Chefe do Poder Executivo, como se estende
sua legitimidade, atribuindo-lhe uma extensa margem discricionria para
emitir um parecer, um ato fundamentado que no poder ser modificado
pelo Legislativo, mas apenas considerado ou no por ocasio do julgamento
parlamentar dessas contas, tratando-se, portanto, de um cooperao de
19
natureza mista, ou seja, uma parte tcnica, outra parte poltica.

Cabe ressaltar, contudo, que o parecer prvio elaborado pelo Tribunal de


Contas sobre as contas do Poder Executivo no vincula o Poder Legislativo,
considerando, nesse caso, o princpio constitucional e poltico do sistema, no sentido
de que cabe ao Poder Legislativo a ltima instncia quanto s contas do Executivo.
Nesse aspecto, o Tribunal de Contas exerce uma atividade opinativa e de
assessoramento ao fornecer subsdios tcnicos para apreciao poltica por parte do
Poder Legislativo que promover o julgamento das contas. Desse modo, cabe frisar
que de competncia exclusiva do Congresso Nacional julgar anualmente as contas
do Presidente da Repblica, bem como apreciar os relatrios sobre a execuo dos
planos do governo, nos termos do art. 49, inciso IX, da CF/88.
No tocante funo informadora ou de informao, trata-se da situao em
que o TCU presta informaes a qualquer das Casas ou respectivas comisses
integrantes do Congresso Nacional sobre as fiscalizaes contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, bem como dos resultados de auditorias e
inspees efetuadas (inciso VII- art. 71). Sobre o relevo das atividades de
informao pelo TCU, dispe Luiz Henrique Lima:
18
19

GUERRA, p. 39.
DIAS COSTA, Luiz Bernardo. Tribunal de Contas - Evoluo e Principais Atribuies no
Estado Democrtico de Direito. Belo Horizonte: Frum, 2006, p. 101.

28

Tal funo adquire maior relevo e destaque medida que os trabalhos do


Tribunal de Contas so reconhecidas pela sua qualidade tcnica e
imparcialidade em relao a faces polticas. Em ltima instncia, todas as
informaes acima elencadas tm carter pblico, via de regra, sendo
divulgadas pela Internet e outros meios, convertendo as Cortes de Contas
20
em importantes e fidedignas fontes de consulta para a cidadania.

Com relao funo sancionadora ou sancionatria, envolve a aplicao de


sanes aos responsveis nas situaes em que se constatar ilegalidades das
despesas ou irregularidade de contas, com previso em lei, que fixar, entre outras
cominaes, a multa proporcional ao dano causado ao errio - inciso VIII- art. 71.
importante frisar que, na imposies de sanes, o TCU deve observar, como dispe
Luiz Henrique Lima: o devido processo legal, permitindo o contraditrio e o amplo
direito de defesa dos jurisdicionados e responsveis.21
No tocante funo corretiva, dispe Luiz Henrique Lima tratar-se de uma
das mais relevantes funes dentro da misso do TCU de contribuir para o
aprimoramento da gesto pblica.22 Assim sendo,dentro dessa funo, o Tribunal
assina prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao
exato cumprimento da lei, como registra o inciso IX do art. 71, caso se verifique
ilegalidade, ou mesmo susta, se no atendido, como relata o inciso X do art. 71, a
execuo do ato impugnado, comunicando as decises Cmara de Deputados ou
Senado Federal, alm de representar ao Poder competente sobre a irregularidades
ou abusos apurados. No caso especfico de contrato, como reza o 1 do art. 71, o
ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar,
imediatamente ao Poder Executivo as medidas cabveis. Contudo, como prev o
2 do art. 71, se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, dentro do prazo de
noventa dias, no adotar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal
decidir a respeito.
Por fim, no que tange funo de ouvidoria, configura-se a situao em que o
Tribunal recebe denncias pertinentes a irregularidades ou ilegalidades, elaboradas
pelo cidado, partido poltico, associao civil ou sindicato, como dispe o 2 do
art. 74 da CF/88. Outrossim, h representao feita pelo controle interno, como reza
20

LIMA, p. 103.
Ibidem, p. 101.
22
Ibidem, p. 101.
21

29

o 1 do art. 74, sobre irregularidade ou ilegalidades de que tiver cincia, sob pena
de responsabilidade solidria.
Quanto anlise das funes do Tribunal de Contas da Unio, referidas no
art. 71 da Constituio Federal,consideradas como, antes afirmado, relevantes para
esse trabalho passemos a fazer uma abordagem mais abrangente de algumas
delas, para retratar de, forma mais adequada, as competncias do Tribunal de
Contas da Unio, referindo jurisprudncia especfica da Corte de Contas na rea da
sade, consoante os subitens a seguir:

1.1.2.1 Julgamento das contas dos administradores e dos demais responsveis por
dinheiros e valores pblicos

Em contraposio funo da elaborao do parecer prvio, quando se trata


de outros gestores de dinheiro, bens e valores do Errio, ressalta-se que o Tribunal
no se destina apenas a instruir a apreciao de contas para outro rgo julgar. Neste
item, a deciso sobre irregularidade ou no das contas, sua aprovao ou rejeio,
cabe ao Tribunal de Contas. Assim, o Tribunal, ao empreender a atividade de julgar,
como dispe o inciso II do art. 71 da CF/88, ele est decidindo sobre a legalidade ou a
legitimidade do dispndio pblico, de sorte a proteger o Errio que pode ser afetado
por despesas calcadas em leis ou atos normativos inconstitucionais.
Do mesmo modo, essa atividade de julgar pode abarcar as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao
Errio pblico. Nesse sentido, Luis Henrique Lima ressalta aspecto importante: Por
ora, observa-se que a competncia para julgar as contas, no as pessoas, embora
essas possam ser destinatrias das sanes.23
Outrossim, nesse aspecto, cabe frisar a amplitude com que se define o nosso
atual texto constitucional, no sentido de quem presta contas ao Tribunal de Contas
da Unio, nos termos do pargrafo nico do art. 70 da CF/88, com redao dada
pela Emenda Constitucional n. 19/1998: Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre

23

LIMA, p. 44.

30

dinheiros, bens ou valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em


nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Assim, com base nesse
dispositivo, podem ser responsabilizadas empresas ou instituies privadas que
recebam recursos do Errio e, por ao ou omisso, deem origem a prejuzo ao
Tesouro Nacional.
Assim sendo, quanto aos administradores responsveis por bens e valores
pblicos, podem se incluir os administradores de autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista, fundaes institudas ou mantidas pelo Poder
Pblico (entidades da Administrao Indireta), mesmo quando envolvam fundaes
de Direito Privado. Tal constatao que se extrai do art. 71, II, da CF/88, tambm se
aplica aos Estados, Distrito Federal e Municpios, por fora do art. 75 de nossa
Carta Magna.
Considera-se, igualmente, a figura do ordenador de despesa, como retrata o
1 do art. 80 do Decreto-Lei n 200/67, que o agente pblico com autoridade
administrativa para gerir os bens e valores pblicos de cujos atos realizem emisso
de empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos
financeiros, ficando, por isso, obrigados a prestar contas, cuja tomada deve ser
submetida a julgamento pelo Tribunal de Contas, dispe Hlio Saul Mileski que a
expresso, consignada no atual texto constitucional, relativa a administradores e
demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, tem maior amplitude
que a de ordenador de despesa, como registra:

Dessa forma, a expresso constitucional administradores e demais


responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos envolve
responsabilidade mais ampla que a ordenao de despesas, na medida em
que abrange no s a realizao de despesas, mas tambm a arrecadao
da receita e todos os demais atos ou funes que possam ser
caracterizados como fatores de utilizao, arrecadao, guarda, gerncia ou
administrao de dinheiro, bens e valores pblicos, submetendo-se tambm
obrigao constitucional de prestar contas, por meio do processo de
tomada de contas, cuja competncia de julgamento pertence ao Tribunal de
24
Contas.

24

MILESKI, 2003, p. 287.

31

Com relao parte final do inciso II do art. 71 da CF/88, que trata do


julgamento pelo Tribunal de Contas daqueles que derem causa perda, extravio ou
outra irregularidade que resulte dano ao Errio, deve o mesmo ser combinado com o
inciso VIII desse mesmo artigo que corresponde aplicao de sanes previstas
em lei. Assim, na situao em que o Tribunal de Contas decida que algum deu
causa perda, extravio de dinheiro ou quaisquer bens pblicos, profere
determinao no sentido que se devolva o valor correspondente, como tambm lhe
aplica outras sanes, como multa proporcional ao valor, resultante do prejuzo
causado ao Errio. Nesse sentido, dentro da rea da sade, no exerccio de sua
atividade fiscalizatria, o Tribunal de Contas pode julgar irregulares as contas dos
responsveis, com imposio de dbito e multa.25
Outrossim, cabe o julgamento pelo Tribunal das contas das Mesas do Poder
Legislativo, uma vez que, considerando a autonomia dos rgos do Poder
Legislativo, os seus presidentes devem ser reputados como ordenadores primrios
de despesas feitas por tais rgos, devendo, assim, prestar as contas que sero
apreciadas pelo Tribunal que julgar a regularidade ou irregularidade das mesmas.
Alm disso, os Chefes do Poder Executivo podem praticar atos que causem
perda, extravio ou outra irregularidade que resulte dano ao Errio, isso , atos
praticados diretamente por esses Chefes do Executivo. Podem funcionar, assim,
como ordenadores de despesas, sendo, portanto, responsveis por despesas em
que se registre a irregularidade. Nesse caso, pela especfica despesa responde o
Chefe do Executivo perante o Tribunal de Contas, alm de suas contas anuais que
foram objeto de parecer prvio.
No que tange especificamente s contas do prprio Tribunal de Contas, o
controle externo ser feito pelo Poder Legislativo, com dispe o 2 do art. 56 da Lei
de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n 101, de 04 de junho de 2000, o
qual relata que o parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas ser proferido no
prazo previsto no art. 57 desse mesmo diploma legal, ou seja, 60 dias, a menos que
25

Verificou-se no Acrdo n 12/2007- Primeira Cmara (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio.


Processo n TC 005.660/2004-7. Acrdo n 12/2007-Primeira Cmara. Tomada de Contas
Especial. Relator: Marcos Bemquerer. Braslia. 23 de janeiro de 2007. Dirio Oficial da Unio.
Braslia, 26 jan. 2007) que o Escritrio de Representao do Ministrio de Sade do Estado de
Tocantins instaurou Tomada de Contas Especial contra ex-Prefeito-Municpio de Araguaina/TO, exSecretrios Municipal de Sade e Coordenadores da Sade, tendo em vista cobrana irregular
de procedimento no mbito do Sistema nico de Sade -SUS, em que o TCU julgou as contas
dos responsveis irregulares, sendo condenados ao pagamento de dbito, com imposio de
multa prevista no art. 57 da Lei Orgnica do TCU- Lei n 8.443/92.

32

na Constituio Estadual ou Lei Orgnica do Municpio fixe outro prazo, devendo,


igualmente, formar-se uma comisso mista permanente, consoante menciona o 1
do art. 166 da CF/88, ou equivalente das Casas legislativas estaduais e municipais,
para dar parecer prvio no tocante s prprias contas dos Tribunais de Contas.

1.1.2.2 Apreciao e registro de atos de admisso de pessoal e de concesso de


aposentadorias, reformas e penses

O dispositivo, constante do inciso III do art. 71 da CF/88, relata que os atos


de admisso de pessoal ao servio pblico, tanto na Administrao direta, como na
indireta, incluindo as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, devem
ser submetidos apreciao dos Tribunais de Contas, mormente quanto
legalidade do ato, seja no mbito do Tribunal de Contas da Unio, dos Estadosmembros, do Distrito Federal ou dos Municpios, para fins de registro, salvo os atos
de admisso de servidores para cargos de provimento em comisso.
Contudo, quanto nomeao de cargos de provimento em comisso, pode
ser questionada a sua legalidade e adequao ao princpio da moralidade. Nesse
aspecto, dispe Pedro Roberto Decomain:

Todavia, mesmo em se tratando de nomeaes para cargos alegadamente


de provimento em comisso, ainda assim o Tribunal de Contas pode, em
tomando delas conhecimento, questionar-lhes no s a legalidade, como
at mesmo a respectiva adequao ao princpio da moralidade
administrativa. certo que, como regra geral, o Tribunal de Contas no se
pode substituir autoridade qual legalmente conferida a competncia
para a nomeao, no que diz com a escolha do nomeado. Pode o Tribunal,
porm, apreciar a constitucionalidade da nomeao, inclusive sob o prisma
da existncia, no caso focado, de cargos que devam realmente ser
26
considerados de livre nomeao e demisso.

Assim sendo, objetiva-se com essa atividade fiscalizatria, constante desse


inciso III do art. 71, verificar todos os atos de admisso, tanto para cargos como
empregos pblicos, com fins de registro, com o intuito de conceder ou negar o
registro desses atos, no mbito da Administrao direta ou indireta, atentando para a
26

DECOMAIN, p. 101.

33

normalidade e moralidade no sentido de ingresso no servio pblico, considerando a


necessidade de prvia aprovao em concurso pblico para admisso - art. 37,
incisos I e II e 2 do atual texto constitucional, alm do respeito ao limite de
despesa com pessoal - art. 169 da CF/88.
Nesse aspecto, o TCU tem, em vrias oportunidades, julgado irregulares as
contas dos responsveis, com aplicao de multa, no caso de admisso de pessoal
sem concurso pblico. Na rea da sade, cita-se, por exemplo, o Acrdo 29/2000Segunda Cmara27, em que o Tribunal julgou irregulares a prestao de contas do
Hospital Nossa Senhora da Conceio S.A., tendo em vista a admisso de pessoal
sem concurso pblico.
Ademais, se a Corte de Contas constatar que o concurso pblico feito no
observou as normas legais e regulamentares para a sua realizao deve reconhecer
a nulidade do ato, negando a sua validade, determinando que a Administrao
procede a sua anulao. Assim, constatando-se a irregularidade na admisso, cabe
a responsabilizao funcional, administrativa e, eventualmente, penal, de quem
praticou esse ato de admisso ilegal. Nesse sentido, o Tribunal de Contas da Unio,
nos termos do inciso IX do art. 71 da CF/88, assinala um prazo para que o
responsvel pelo ato de admisso ilegal desfaa o mesmo, ou ainda, o Tribunal
pode sustar o ato se a providncia de desfazimento no foi realizada por quem
realizou o ato contrrio lei.
Com relao aos atos de aposentadoria e reforma ou penso, deve o Tribunal
de Contas verificar a ilegalidade dos mesmos, como condio de sua
executoriedade, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento
legal do ato concessrio. Busca-se, assim, que os atos de aposentadorias e reforma
se mantenham dentro dos princpios da legalidade, legitimidade e moralidade,
evitando-se, desse modo, o uso inadequado de dinheiros pblicos. Acresce, como
alerta, nesse aspecto, Lus Henrique Lima, quanto s aposentadorias com
apreciao de registro pelo Tribunal de Contas da Unio, no sentido de que alcana
apenas as dos servidores estatutrios, no incluindo

as

dos contratados pelo

regime celetista. Essas so concedidas e pagas pela Previdncia Social,


27

No Acrdo n 29/200- Segunda Cmara (BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Processo n


TC 625.182/1995-2. Acrdo n 29/2000. Relator: Ministro Adhemar Ghisi. Braslia, 17 de fevereiro
de 2000. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 25 fev. 2000), o TCU julgou irregulares as contas dos
dirigentes do Hospital Nossa Senhora da Conceio S.A - prestao de contas do exerccio de
1994, e aplicou-lhes multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei n 8.443/92, em face da admisso de
25 empregados sem a prvia realizao de concurso pblico.

34

obedecendo a regime prprio.28


Ademais, se o Tribunal de Contas da Unio verificar a ilegalidade na
concesso de aposentadoria, reforma ou penso, deve assinalar prazo para que a
autoridade responsvel corrija

essa

irregularidade e, caso no tenham sido

adotadas as providncias necessrias, a Corte de Contas determinar que se


sustem os efeitos do ato, como ordenar a imediata suspenso do pagamento da
aposentadoria ou penso, comunicando o fato para o Poder Legislativo da Unio, no
caso em que envolva recursos federais.
Igualmente, em deliberao da Corte de Contas, relativa ao Acrdo
157/2006 - Primeira Cmara29, ao tratar de aposentadorias concedidas pelo Ncleo
Estadual do Ministrio da Sade em Pernambuco, tendo em vista a inexistncia de
amparo legal no pagamento de vantagem,o Tribunal considerou ilegal os atos de
aposentadoria, recusando o respectivo registro.

1.1.2.3 Realizao de inspees e auditorias

O Tribunal pode exercer a fiscalizao de atos, mediante inspees e


auditorias, de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial,
quando requisitado por rgos do Legislativo ou por iniciativa prpria, nos termos em
que estabelece o inciso IV do art. 71 da CF/88. Esses atos de fiscalizao podem
ser realizados nas unidades administrativas do Poder Legislativo, Executivo e

28
29

LIMA, 2007, p. 47.


Quanto ao Acrdo n 157/2006- Primeira Cmara (BRASIL.Tribunal de Contas da Unio.
Processo n TC 001.289/2005-3. Acrdo n 157/2006. Relator. Ministro Guilherme Palmeira.
Braslia, 31 de janeiro de 2006. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 08 fev. 2006), ao julgar sobre as
aposentadorias concedidas pelo Ncleo Estadual do Ministrio da Sade em Pernambuco, tendo
em vista a incluso nos proventos de parcela denominada PCCS e, considerando, a inexistncia
de amparo legal para o pagamento de vantagem em virtude de incorporao de parcela aos
vencimentos dos servidores civis, com base no inciso II do art. 4 da Lei n 8.460/1992, reputou
irregulares os atos de aposentadoria assim concedidos, com recusa dos registros respectivos,
determinando ao final, ao Ncleo Estadual referido, nos termos do art. 71, inciso IX da CF/88 e art.
262 do Regimento Interno do TCU que, no prazo de quinze dias, contados a partir da deliberao,
faa cessar os pagamentos decorrentes dos atos impugnados, sob pena de responsabilidade
solidria da autoridade administrativa omissa, sem prejuzo de orient-la no sentido de que as
concesses consideradas ilegais podero prosperar, aps escoimadas da irregularidade apontada
e emisso de novos atos, que devem ser encaminhados ao TCU para apreciao.

35

Judicirio, com incluso das entidades de administrao indireta, as fundaes e


sociedades institudas pelo Poder Pblico.
Assim, as fiscalizaes referidas podem ser realizadas antes ou depois de
realizao da despesa pblica. Constatada a irregularidade, o Tribunal assina prazo
a fim de que o responsvel tome as providncias para sanar a irregularidade. No
sendo tomadas as medidas necessrias, pode o Tribunal sustar o ato. No caso de
contrato, o Tribunal deve comunicar inicialmente a irregularidade ao Poder
Legislativo. Contudo, a Corte de Contas pode sustar o contrato, caso no haja
qualquer providncia a respeito, nos termos dos 1 e 2 do art. 71 da CF/88.
Procurando distinguir as modalidades de fiscalizao, auditoria e inspeo,
exercidas pelo Tribunal de Contas da Unio, dispe Hlio Saul Mileski:

Definido o que seja auditoria, impe-se verificar a distino entre inspeo e


auditoria, na medida em que o inciso IV do art. 71 da Constituio
estabelece como competncia do Tribunal de Contas realizar inspees e
auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial. Auditoria gnero que comporta todo o tipo de exame e
verificao documental ou ftico- de operaes, atividades e sistemas das
entidades do Poder Pblico. Inspeo verificao efetuada no local
auditado- in loco- para exame da atuao na forma como est se
processando. Assim, inspeo espcie do gnero auditoria. Toda
inspeo um procedimento de auditoria, mas nem toda auditoria
30
efetuada por inspeo.

Assim, ao se realizar auditorias e inspees, por iniciativa prpria ou por


requisio do Poder Legislativo, que detm o controle externo e competncia para
julgar as contas do Chefe do Poder Executivo, corrobora-se a autonomia e
independncia da Corte de Contas como rgo fiscalizador. Contudo, considerando
a necessidade de colaborao com o Poder Legislativo, visando a eficcia do
controle externo, no pode o Tribunal deixar de atender a requisio feita por esse
Poder, no ficando, portanto, a critrio da Corte de Contas.
Alm disso, encerrada a fiscalizao, pode o Tribunal de Contas da Unio
entender que deva ser instaurada uma tomada de contas especial. Desse modo,
como dispe o art. 8 da Lei Orgnica do TCU - Lei n 8.443/92, deve ser instaurada
a tomada de contas especial diante da situao de omisso no dever de prestar
contas, da no-comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio,
30

MILESKI, 2003, p. 314-315.

36

Estados, Distrito Federal e Municpios, por fora de convnios ou instrumentos


similares, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens e valores
pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico que
resulte dano ao Errio. A converso do procedimento de auditoria em tomada de
contas especial, caso verificada a ocorrncia de desfalque ou desvio de bens, ou de
qualquer outra irregularidade de que resulte prejuzo para o Errio, tem previso no
art. 47 da Lei n 8.443/92.
Nesse aspecto, traz-se deliberao da Corte de Contas,constante do Acrdo
35/1999- Primeira Cmara31, em que o Tribunal, por iniciativa prpria, promoveu
inspeo

por

intermdio

de

Unidade

Tcnica

Regional,

para

averiguar

irregularidades praticadas contra o extinto INAMPS, decorrentes de recebimentos


indevidos pela emisso injustificada de autorizaes de internao hospitalar.
Outrossim, em jurisprudncia do TCU, pode-se mencionar Auditoria
realizada, em face de Solicitao de Comisso Parlamentar do Senado Federal,
referida no Acrdo 30/2000-Plenrio32, tratando de construo do Hospital Geral de
Caxias do Sul RS, com a utilizao de recursos do Ministrio da Sade, em que
foram constatadas irregularidades na realizao do empreendimento, resultando na
aplicao de multas aos responsveis.

31

Consta do Acrdo n 35/1999 - Primeira Cmara (BRASIL.Tribunal de Contas da


Unio.Processo n TC 019.971/1994-0. Acrdo n 35/1999- Primeira Cmara. Relator: Ministro
Benjamin Zymler. Braslia, 23 de fevereiro de 1999. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 04 mar.
1999) em que Presidente e Diretora da entidade Associao de Proteo Maternidade e
Infncia de Tabuleiro do Norte/CE- Hospital Celestina Colares praticaram irregularidades contra o
extinto INAMPS, em face de recebimentos indevidos oriundos da emisso injustificada de
autorizaes para internao hospitalar - AIHs, sendo instaurada tomada de contas especial, em
que se julgou as contas das responsveis irregulares, condenando-os solidariamente ao
recolhimento do dbito aos cofres do Fundo Nacional da Sade.
32
O Acrdo n 30/2000-Plenrio (BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC
625.231/1996-1. Deciso n 30/2000-Plenrio.Relatrio de Auditoria Relator: Ministro Guilherme
Palmeira. Braslia, 01 de maro de 2000.Dirio Oficial da Unio, Braslia, 20 mar. 2000) trata de
Relatrio de Auditoria realizada no Hospital Geral de Caxias do Sul/RS, em atendimento
determinao constante do Relatrio Final da Comisso Temporria de Obras Inacabadas do
Senado Federal, com aporte de recursos do Ministrio da Sade, em que se constataram
irregularidades na realizao do empreendimento, como utilizao de recursos humanos e
materiais pblicos para fins particulares, no submisso do projeto executivo aprovao da
Secretaria do Interior, Desenvolvimento Regional e Urbano, supresso de itens contratados com a
finalidade de encobrir acrscimos na obra e restituio de recursos sem correo monetria o que
resultou em aplicao de multa, nos termos do art. 58, inciso II e III da Lei n 8.443/92, aos
responsveis: ex-Secretrio de Obras Pblicas, Saneamento e Habitao, ex-Diretor da referida
Secretaria de Obras Pblicas e ex-Secretrio da Sade e do Meio Ambiente.

37

No mbito de Auditoria de Desempenho,

relata-se o Acrdo 272/2003-

33

Plenrio , referente ao Programa Nacional de Imunizaes, pertinente ao Ministrio


da Sade, com atuao da Fundao Nacional da Sade, em que foi feita a
avaliao do impacto de implementao de recomendaes feitas em outra
deliberao desta Corte de Contas.

1.1.2.4 Fiscalizao de recursos repassados pela Unio a Estados, Distrito Federal


ou Municpios mediante convnio, ajuste, acordo ou outro instrumento
congnere

Dentro de operaes financeiras entre os entes da federao, temos a


situao em que a Unio transfere voluntariamente recursos aos Estados e esses
ltimos podem, igualmente, fazer transferncias voluntrias para os Municpios,
podendo ser em forma de convnios, retratada no inciso VI do art. 71 da CF/88. Os
33

Quanto ao Acrdo 272/2003 - Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo: TC


010.823/1999-9. Acrdo n 272/2003 - Plenrio.Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
Braslia - DF, 25 de maro de 2003. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 07 abr. 2003) tratou da
avaliao do impacto de implementao de recomendaes feitas pela Deciso Plenria 404/2000
quanto ao Programa Nacional de Imunizaes - PNI, integrante do Projeto de Cooperao Tcnica
entre e o Tribunal de Contas da Unio e o Reino Unido, em que se constataram deficincias como
falta de informao da evoluo dos indicadores de desempenho no relatrio de gesto, ausncia
de responsabilizao dos secretrios estaduais de sade quanto ao repasse de imunobiolgicos,
ausncia de parcerias entre os Ministrios da Educao e da Sade visando a apoiar o programa,
deficincia na viabilizao e impresso de cartilhas aos vacinadores e registradores e ausncia de
apoio das coordenaes estaduais do programa aos secretrios municipais de sade, nos estados
de Rondnia, Paraba, Minas Gerais e Esprito Santo, sendo, ao final, feita determinao
Fundao Nacional de Sade - Funasa no sentido de que informe, no Relatrio de Gesto, que
acompanha a sua prestao de contas anual, a evoluo dos indicadores de desempenho do
programa; recomendaes, entre outras, para o Ministro da Sade no sentido de que adote
providncias necessrias junto ao Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade - Conass
para a instituio de Termo de Responsabilidade dos Secretrios Estaduais de Sade sobre os
repasses de imunobiolgicos, razo das aindas expressivas perdas de insumos observadas; aos
Ministrio da Sade e da Sade, por intermdio de suas respectivas Secretarias Executivas, que
formem parceria com objetivo de apoiar, no que couber, o Programa Nacional de Imunizaes na
divulgao sistemtica do programa em escolas de ensino fundamental e mdio, com objetivo de
ampliar a cobertura vacinal no pas; Secretaria de Comunicao Social do Ministrio da Sade
para que providencie a entrega de material de propaganda das campanhas de multivacinao,
aos estados e aos municpios, com antecedncia mnima de 30 (trinta) dias, com o objetivo de
contribuir para a eficcia do Programa Nacional de Imunizaes e Coordenao Nacional do
Programa Nacional de Imunizaes que apoie as coordenaes estaduais do programa nos
estados de Rondnia, Par e Esprito Santo no trabalho de convencimento dos secretrios
municipais de sade sobre a necessidade de controlar a temperatura de armazenamento de
imunobiolgicos, inclusive durante finais de semana e feriados, ante as falhas de controle relatadas
naqueles estados.

38

recursos oriundos de tais transferncias devem ser aplicados exclusivamente no


objeto do convnio, cabendo ser prestado contas dos mesmos ao rgo repassador.
Nesse aspecto, em face da maior incidncia na ocorrncia de convnios
fiscalizados, cumpre definir o instituto, para melhor entendimento da fiscalizao
exercida pela Corte de Contas. Desse modo, Remlson Soares Candeia, apresenta a
sua definio sobre os convnios:

Assim sendo, pode-se entender convnio como um das formas de


descentralizao de recursos da Administrao Pblica para entes pblicos
e privados para consecuo de objetivos de interesses recprocos entre os
34
partcipes.

Caso no sejam prestadas as contas, ou mesmo detectadas falhas e/ou


irregularidades na execuo do objeto do convnio que utilizou os recursos
transferidos, cabe a instaurao de tomada de contas especial pela entidade que
promoveu a transferncia desses recursos, como disciplina o art. 8 da Lei Orgnica
do TCU j referida.
A tomada de contas especial instaurada deve sempre ser encaminhada ao
Tribunal de Contas. Todavia, se a unidade administrativa que transferiu os recursos
no instaurar a competente tomada de contas especial, cabe ao Tribunal de Contas
da Unio essa tarefa, como dispe o 1 do art. 8 da Lei n 8.443/92.
Caso a tomada de contas especial no apure irregularidades, deve ela ser
encaminhada pela entidade administrativa instauradora, juntamente com a sua
prestao de contas anual. para exame do Tribunal de Contas. Todavia, constatado
o dano ao Errio, deve-se, em primeiro lugar, apurar o seu valor e depois ser
encaminhada ao TCU. Entretanto, segundo dispe o 2 do art. 8 da Lei Orgnica
do TCU, a remessa da tomada de contas especial ser feita imediatamente ao TCU,
se o valor for igual ou superior quantia estabelecida anualmente pelo Tribunal. Se
o valor for inferior quantia fixada, a remessa do processo de tomada de contas
especial, deve, segundo o 3 do art. 8 da Lei 8.443/92, ser anexada ao processo
de tomada ou prestao de contas anual do administrador ou ordenador de
despesa.
34

CANDEIA, Remlson Soares. Convnios celebrados


Contas. So Paulo: NDJ, 2005, p. 22.

com a Unio e suas Prestaes de

39

A situao configurada nesse inciso VI do art. 71 tem relao com o referido


no pargrafo nico do art. 70 da CF/88 (prestao de contas por aquele que recebe
recursos) e inciso II do art. 71 (julgamento de contas dos administradores e
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos).
Ademais, constatando o Tribunal que os recursos repassados no foram
gastos, consoante estipulado no convnio ou ajuste, ordenar a Corte de Contas a
sua restituio. A ordem de devoluo ser dirigida no s ao Estado, Distrito
Federal ou Municpio contemplado pelos recursos, como tambm ao responsvel
pelos gastos dos valores repassados, consoante apontado no convnio ou ajuste
firmado.
Assim, quanto ao controle externo pertinente a transferncias voluntrias
mediante convnio, comum o TCU apreciar a prestao de contas de recursos
repassados a prefeituras por Ministrios, em que, em caso de falhas e/ou
irregularidades, instaurado o competente processo de tomada de contas especial.
Nesse caso, cita-se o Acrdo 369/2005- Segunda Cmara, referente tomada de
contas especial instaurada em face do Convnio n 649/200335, que foi celebrado
entre a Prefeitura Municipal de Nazar/TO e a Unio Federal, por intermdio do
Ministrio da Sade/Fundo Nacional da Sade, em que houve repasse de recursos
destinados aquisio de ambulncia.

1.1.2.5 Aplicao de sanes aos responsveis

Consoante dispe o inciso VIII do art. 71 da CF/88, detm o Tribunal de


Contas da Unio o poder sancionador de aplicar as sanes previstas em lei,
considerando tambm a possibilidade de aplicao de multa proporcional ao dano
35

No Acrdo 369/2005-Segunda Cmara (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio.Processo n TC


-005.325/2002-5. Acrdo n 369/2005-Segunda Cmara. Tomada de Contas Especial. Relator:
Ministro Lincoln Magalhes da Rocha. Braslia, 22 de maro de 2005. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 31 mar. 2005), referente ao Convnio n 649/1993, com objeto de aquisio de
ambulncia, firmado entre a Prefeitura Municipal de Nazar/TO e a Unio Federal, por intermdio
do Ministrio da Sade/Fundo Nacional da Sade, sendo instaurada tomada de contas especial,
haja vista a prestao de contas tardia, no apresentao de documentos solicitados, de sorte que
as alegaes de defesa apresentadas pela ex-prefeita no comprovam a aquisio do veculo
referido, nem estabeleceram o nexo necessrio com os recursos transferidos ao municpio, sendo
julgadas as contas da responsvel irregulares e em dbito, tendo sido autorizada a cobrana
judicial da dvida.

40

causado ao Errio, nas situaes em que foram constatadas despesas ilegais ou


irregularidade de contas.
As sanes, como relata o dispositivo constitucional retrocitado, devem ter
previso em lei, impondo-se, assim, um verdadeiro dever de agir ao legislador.
Nesse aspecto, a Lei Orgnica do TCU prev penalizaes para as situaes de
irregularidade constatada, como o disciplinado nos arts. 57 e 58 desse diploma legal
que sero tratadas especificamente no item deste trabalho referente a sanes
aplicadas pelo Tribunal de Contas da Unio.
Na rea da sade, o TCU, tem, em muitas situaes, aplicado sanes aos
responsveis, em face das irregularidades na aplicao de recursos do SUS Sistema nico de Sade. Nesse passo, cita-se o Acrdo 173/1999 - Primeira
Cmara36, em que se identificou situaes irregulares na utilizao de Autorizao
de Internao Hospitalar.
Cabe ainda observar a possibilidade da exigncia de restituio do agente por
valores indevidamente perdidos pelo Errio, sendo consubstanciada pelo disposto
no 3 do art. 71 que considera como ttulo executivo as decises do Tribunal de
Contas da Unio que imputem dbito e apliquem multa.

36

Quanto ao Acrdo 173/1999- Primeira Cmara (BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Processo


n TC-250.169/1993-2. Deciso n 173/1999-Primeira Cmara. Relator: Ministro Walton Alencar
Rodrigues, Braslia,11 de maio de 1999. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 19 maio. 1999) foram
constatadas irregularidades na Clnica de Acidentados, Traumatologia e Ortopedia Ltda. em
Salvador/BA, como extrapolao do numero de Autorizao de Internao Hospitalar - AIH
mensais estabelecido para a unidade; alta precoce de pacientes permitindo maior rotatividade de
leitos e maior faturamento; inexistncia de Ficha de Cadastro Hospitalar, documento oficial que
autoriza a cota de AIH; ausncia de exames necessrios para avaliao diagnstica e para
comprovao de uso de materiais especiais como rteses e prteses; superposio de horrio
de atendimento cirrgico pelo mesmo mdico; indcios de internaes desnecessrias; ausncia de
assinatura do mdico responsvel pelas AIH nos meses de novembro/92 e abril/93; cirurgias
realizadas e cobradas do SUS sem o registro no Livro de Registro de Cirurgias; predominncia de
um mesmo procedimento cirrgico, em percentual elevado, nas atividades de um mesmo
profissional e predominncia, em percentual relativamente elevado, de um mesmo profissional
realizando ajudas em cirurgia. Assim, foi instaurado o procedimento de tomada de contas especial
para apurar as irregularidades referidas na aplicao de recursos do SUS, sendo, ao final,
julgadas irregulares as contas do responsvel, com aplicao de multa, prevista no inciso I do art.
58 da Lei n 8.443/92.

41

1.1.2.6 Fixao de prazo para providncias de ato impugnado e sustao de


execuo do ato, com comunicao ao Poder Legislativo

Nos termos do inciso IX do art. 71 da CF/88, o Tribunal de Contas da Unio


assina prazo para que o rgo ou entidade responsvel pelo ato ilegal adote as
providncias cabveis a fim de que seja sanada a irregularidade.
A providncia pode ser exigida antes que o ato seja integralmente concludo,
como na situao em que o Tribunal de Contas verifica falhas em atos de um
procedimento licitatrio, de sorte que se obtenha a sustao de atos ulteriores do
procedimento em curso. Contudo, pode tambm o Tribunal assinar prazo para que o
rgo ou entidade anule um procedimento inquinado de irregularidades, como o
prprio procedimento licitatrio referido que se encontra em fase de concluso.
Nesse sentido, temos o trecho da ementa no Mandado de Segurana n
23.550-1, Distrito Federal, em que, sendo relator para o Acrdo, o Min. Seplveda
Pertence, o qual foi objeto de apreciao do TCU de um processo de representao,
de que resultou a injuno autarquia para anular a licitao e o contrato j
celebrado e em comeo de execuo com a licitante vencedora, na aplicao das
competncias da Corte de Contas, referidas no art. 71, inciso IX e 1 e 2 da
CF/88:

O Tribunal de Contas da Unio-embora no tenha poder para anular ou


sustar contratos administrativos- tem competncia, conforme o art. 71, IX,
para determinar autoridade administrativa que promova a anulao do
37
contrato e, se for o caso, da licitao de que se originou.

Outrossim, como disposto no inciso seguinte, ou seja, inciso X, do art. 71 da


CF/88, se no atendida a determinao do Tribunal, pode essa Corte de Contas
sustar a execuo do ato impugnado, comunicando essa deciso ao Poder
Legislativo. Procura-se, assim, evitar as consequncias do ato irregular, ou mesmo
evitar a ocorrncia de despesa, calcada em ato ilegal. Todavia, caso seja a situao
de existncia de contrato irregular, deve o Tribunal comunicar ao Poder Legislativo
37

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 23.550-DF. Min. Seplveda


Pertence, j. 04.04.2001.

42

que pode suspender o cumprimento do ato, se concordar com o entendimento da


Corte de Contas.
Entretanto, o texto constitucional no atribui ao Tribunal a possibilidade de
desfazimento do ato, em face da nulidade reconhecida, sendo atribuio do rgo
ou entidade responsvel pela lavratura do ato, ou, se houver propositura da ao,
cabe a anulao pelo Poder Judicirio.
Desse modo, considerando determinao do TCU em assinar prazo para que
a entidade anule atos administrativos, tem-se a Deciso 68/1999-Primeira Cmara38,
referente auditoria realizada no Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A, em
Porto Alegre/RS, no qual o Tribunal assinou prazo de 45 (quarenta e cinco) dias
para que a direo do Grupo Hospitalar Conceio adote providncias no sentido de
anular os enquadramentos de servidores, a ttulo de ascenso funcional.
Se a situao for de considerar o ato inteiramente ilegal, a medida
determinada pelo Tribunal ser o do desfazimento do ato por quem o autorizou e,
se no atendido, sustar os efeitos do ato at que se providencie a anulao do
mesmo.
No tocante aos atos discricionrios praticados pela Administrao, pode o
Tribunal exercer o controle, verificando se, no ato praticado com discricionariedade,
se foram violados ou no os princpios constitucionais, insculpidos no art. 37, caput,
da CF/88, como o da moralidade administrativa.
Em especial, quanto a contratos, no primeiro momento, cabe ao Tribunal, ao
verificar uma falha e/ou irregularidade, determinar para quem celebrou o contrato
38

A Deciso 68/1999 - Primeira Cmara (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n


625.216/1998-9. Deciso n 68/1999-Primeira Cmara. Relatrio de Auditoria. Relator: Ministro
Humberto Souto. Braslia, 30 de maro de 1999. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 07 abr. 1999)
refere-se a Relatrio de Auditoria realizada pela Unidade Tcnica do TCU no Rio Grande do Sul no
Hospital Nossa Senhora da Conceio, que ao tratar de irregularidade decorrente de transposies
de cargos, realizadas entre setembro/95 e maio/97, que configuraram ascenses funcionais,
atingindo 58 funcionrios do Hospital Nossa Senhora da Conceio, 06 do Hospital Cristo
Redentor e 06 do Hospital Fmina, todos integrantes do Grupo Hospitalar Conceio. Ocorre que
poca existia Ao Direta de Inconstitucionalidade- ADIn n 837-A, ainda no julgada, quanto
concesso de ascenso funcional, tendo que, em 11 de fevereiro de 1993, houve julgamento da
liminar (DJ 23.04.93), sendo que a mesma foi deferida, por votao unnime, como Medida
Cautelar, suspendendo eficcia de dispositivos legais que garantiam a ascenso funcional, de
modo que o Tribunal de Contas, em seus julgados, passou, igualmente, a considerar inadmissvel
a ascenso funcional aps 23.04.1993, data da publicao no Dirio da Justia do julgamento da
liminar do STF. Nesse aspecto, na deciso final, foi assinado prazo, com fundamento no art. 71,
inciso IX, da Constituio Federal de 1988, de 45 (quarenta e cinco) dias para que a direo do
Grupo Hospitalar Conceio adote providncias no sentido de anular os enquadramentos dos
servidores, a ttulo de ascenso funcional posteriores a 23.04.1993, contudo, houve dispensa
quanto reposio das parcelas indevidamente recebidas, uma vez que existiu a contraprestao
de servios por parte dos empregados reenquadrados.

43

que tome as providncias cabveis para regularizar o ato. Se o contrato for


inteiramente nulo, determina o Tribunal que seja tal contrato irregular desfeito. No
sento tomadas as providncias cabveis, o Tribunal, no caso de contrato, no pode
sustar os efeitos de pronto, mas sim comunicar ao Poder Legislativo que pode
suspender os efeitos do contrato referido ( 1 do art. 71 da CF/88). Nesse sentido,
cabe ressaltar que pode o Legislativo adotar entendimento diverso daquele
defendido pelo Tribunal, uma vez que no est obrigado a acatar a forma de
entender dos Tribunais ou Conselhos de Contas. Assim, o Legislativo no tem o
dever de sustar os efeitos do contrato, podendo consider-lo vlido. Todavia, como
dispe o 2 do art. 71 da CF/88, se, no prazo de noventa dias, o Poder Legislativo
no se manifestar, cabe o Tribunal decidir a respeito, inclusive sustando os efeitos
do contrato celebrado pela Administrao Pblica.
Suspender os efeitos do contrato significa sustar a sua execuo,
suspendendo qualquer pagamento ou realizao do objeto do contrato pela outra
parte. Assim, dispe Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: Sustar um contrato significa
retirar-lhe a eficcia, a produo dos efeitos financeiros- pagamento, por exemplo- e
executivos, realizao do objeto.39 Nesse aspecto, se for o Executivo que no
tomou as providncias cabveis com a regularizao do contrato, consoante as
medidas determinadas pelo Legislativo, cabe ao prprio Tribunal de Contas sustar o
cumprimento do contrato referido.
importante frisar quanto ao contrato que se, no momento em que
examinado pela Corte de Contas, j produziu todos os seus efeitos, no havendo
mais possibilidade de sustao, contudo,persiste, na ntegra, a possibilidade do
Tribunal de Conta exigir dos responsveis, participantes da avena, que restituam ao
Errio o valor que aplicaram indevidamente, sem prejuzo de outras penalidades
consignadas em lei.

1.1.3 A fiscalizao das contas pblicas na atuao do TCU

Abordadas as competncias constitucionais do Tribunal de Contas da Unio,


39

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sustao de Contratos Administrativos pelos Tribunais de


Contas. Revista de Interesse Pblico. Porto Alegre: Notadez, n. 29, , p. 303-308, jan./fev. 2005.

44

consoante art. 71 da CF/88, destacando as que mais interessam a este trabalho,


passa-se a examinar a atividade fiscalizatria, nas modalidades referidas no caput
do art. 70 do texto constitucional, qual seja, fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial.

1.1.3.1 A fiscalizao das contas pblicas - o controle externo e interno

A atividade fiscalizatria do TCU efetiva a sua atuao de controle externo da


Administrao Pblica, considerando a gesto dos recursos federais. Nesse
aspecto, relevante a sua abordagem dentro do objeto deste trabalho, buscando
demonstrar as diferentes modalidades de atuao do TCU na sua atividade
fiscalizatria que se ligam com a sua misso de assegurar a efetiva e regular gesto
dos recursos federais em prol da sociedade, de sorte que se garanta a adequada
aplicao dos recursos pblicos no resguardo dos direitos fundamentais, mxime os
sociais.
Assim sendo, dispe-se que o Poder Legislativo possui o poder, que lhe
garante a Constituio, de autorizao oramentria, ou seja, ele aprova a lei
oramentria que ser executada por toda a Administrao Pblica, sendo que o
oramento corresponde ao instrumento autorizador para a Administrao arrecadar a
receita e realizar a despesa, envolvendo o gerenciamento de bens e dinheiros
pblicos. Desse modo, o Tribunal de Contas presta auxlio ao Legislativo para o
exerccio da fiscalizao oramentria.
Dessarte, pertence ao Legislativo o poder de controle da administrao
contbil, financeira e oramentria. Nesses termos, dispe o art. 70 da CF/88,
identificando as modalidades e alcance da fiscalizao das Contas Pblicas,
relatando: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante o controle externo e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Assim, h um sistema de fiscalizao dirigido, em que, pelo posicionamento
do rgo controlador, pode ser classificado em controle externo e interno. Desse

45

modo, o controle externo fica a cargo do Congresso Nacional e o controle interno


deve ser executado no mbito de cada Poder, alcanando todos os rgos e
entidades da Administrao Pblica.
Nesse sentido, o controle externo aquele que se exerce por rgo alheio
Administrao, sendo, portanto, realizado por organismo distinto que no pertena
estrutura do rgo responsvel pelo ato controlado. Assim, o controle externo
exercido pelo Poder Legislativo apresenta dois aspectos, ou seja, um controle
poltico efetivo pelas Casas pertencentes a esse Poder e um controle tcnico que
abarca a fiscalizao contbil, financeira e oramentria que feito com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, no mbito federal. Dentro desse enfoque, Bertrand
Rocha de Oliveira sintetiza a importncia do controle externo:

Se verdade que o exerccio do controle da Administrao Pblica


comporta diversas classificaes, tambm verdade afirmar que o controle
externo o controle dos controles, inclusive porque a ele atribudo
40
controlar os prprios controladores.

O controle interno, por seu turno, aquele que efetuado pelo Poder
Executivo, bem como pelos rgos de administrao dos demais Poderes no
exerccio de suas prprias atividades, considerando as necessidades de servio,
alm de exigncias tcnicas e econmicas. Consoante dispe o art. 74, inciso IV, da
CF/88, o controle interno, no mbito da fiscalizao contbil, financeira e
oramentria, tem como mister apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional. Quanto interao e apoio do controle interno ao controle externo,
dispe Antnio Roque Citadini:

Organizado de forma adequada, o controle interno da Administrao ser


um importante instrumento para a verificao da regularidade dos atos
administrativos e ter papel de destaque para obteno de uma execuo
oramentria e financeira correta e sem desvios. Implantada essa forma de
controle, o caminho natural o fortalecimento dos vnculos com os rgos
responsveis pelo controle externo, sendo fatos isolados eventuais atritos
entre os dois, j que as instituies que executam um e outro tm natureza
41
diversa.
40
41

OLIVEIRA, Bertrand Rocha. Controle Externo. 2.ed. Braslia: Vestcon, 2004, p.16.
CITADINI, Antnio Roque. O Controle Externo da Administrao Pblica. So Paulo: Max
Limonad, 1995, p. 92.

46

Assim sendo, o controle externo, com apoio do controle interno, contribui para
a gesto compartilhada, com destaque para a rea da sade, na medida que vela
por um controle social mais adequado, como no caso no controle exercido pela
Corte de Contas nas organizaes sociais.

1.1.3.2 Modalidades de exerccio da fiscalizao das contas pblicas

As modalidades de fiscalizao constam do j mencionado art. 70 da CF/88,


em que se identifica uma dualidade de controle, ou seja, o controle externo exercido
pelo Poder Legislativo,com o auxlio do Tribunal de Contas e o controle interno
executado no mbito de cada Poder. Nesse diapaso, essa fiscalizao, retratada no
dispositivo retrocitado, que busca, no s a execuo oramentria, mas tambm
abarca

todas

as

atividades

financeiras

administrativas

da

organizao

governamental, pode ser nas modalidades contbil, financeira, oramentria,


operacional e patrimonial, que se passa a abordar a seguir:

1.1.3.2.1 Fiscalizao contbil

Essa modalidade de fiscalizao executa-se mediante controle realizado sobre


os registros contbeis previstos na legislao. Ela, como dispe Luciano Ferraz:
relaciona-se com a Cincia da Contabilidade, no caso do Estado, Contabilidade
Pblica42, de sorte a que se verifique a regularidade e a correo tcnica da
escriturao, alm da legitimidade dos atos e fatos que deram origem aos
lanamentos. Verifica-se, assim, a aplicao dos recursos pblicos, considerando a
conformidade e legalidade pertinentes aos lanamentos e escriturao contbil.
A fiscalizao contbil deve ser efetivada, levando em conta, mormente,
disposies da Lei n 4.320/64 que estatui normas gerais do Direito Financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos
42

FERRAZ, Luciano. Controle da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999, p. 90.

47

Municpios e do Distrito Federal, a qual relata, em seu art. 83, que a contabilidade
responsvel por evidenciar a situao de quantos, de qualquer modo, arrecadem
receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens que a ela pertenam ou
sejam confiados. Do mesmo modo, no art. 89, desse diploma legal, dispe que a
contabilidade evidenciar os fatos ligados administrao oramentria, financeira,
patrimonial e industrial.
No mbito da sade, aponta-se jurisprudncia do TCU, no Acrdo 187/1999 Segunda Cmara43, em que se identifica a fiscalizao contbil, de sorte a se
averiguar a efetiva aplicao de recursos federais recebidos mediante convnio
firmado com o Fundo Nacional de Sade.

1.1.3.2.2 Fiscalizao financeira

A fiscalizao financeira volta-se para o fluxo de recursos pblicos geridos


pelo administrador, de sorte a evidenciar a efetiva situao financeira da
Administrao, fazendo-se o controle sobre a arrecadao da receita e realizao de
despesa. Nessa modalidade de fiscalizao, assume especial relevo a figura do
ordenador de despesa, que o art. 80 do Decreto-lei n 200/67 define como toda e
qualquer autoridade, nos quais os atos redundam em emisso de notas de
empenho, autorizao de pagamento e suprimento e dispndio de recursos da
Unio ou pela qual esta responda.
Ademais, a fiscalizao financeira deve se ater legalidade e regularidade
das operaes financeiras realizadas, no sentido de constatar se foram empregados
43

No Acrdo 187/1999- Segunda Cmara (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio.Processo n TC


- 325.165/1997-9. Deciso n 187/1999 - Segunda Cmara. Relator: Ministro Valmir Campelo.
Braslia, 06 de maio de 1999. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 14 maio. 1999) est ligado
representao firmada por Unidade Tcnica do TCU, tendo em vista as irregularidades praticadas
em convnios firmados com o Fundo Nacional de Sade e Prefeitura Municipal de Petrolina de
Gois, com destaque para o Convnio n 1.030/93, tendo por objeto a construo de posto de
sade no povoado de Veranpolis da municipalidade e a aquisio de equipamentos para melhoria
da capacidade tcnico-operacional. A equipe tcnica de auditoria do TCU promoveu in loco, o
exame das contas do convnio referido, no exerccio da fiscalizao contbil, acusando inclusive
pagamentos antecipados contraprestao dos servios para a construtora contratada no
sentido de realizao do empreendimento, o que fere o art. 62 da Lei n 4320/64 e que os
equipamentos previstos no objeto do convnio no foram adquiridos, conquanto a construo do
Posto de Sade tenha sido efetivada, o que redundou em aplicao de multa ao ex-Prefeito de
Petrolina de Gois.

48

os meios apropriados para arrecadao das receitas, com registro dos ativos
financeiros, bem como quanto execuo da despesa, sendo objeto de exame se
estas despesas foram devidamente autorizadas, empenhadas, liquidadas, pagas e
tenham o registro regular segundo a legislao financeira..
Nesse sentido, temos, no mbito da sade, a Deciso n 31/2002 - Plenrio44,
que se originou de representao formulada pela Procuradoria da Repblica de
Rondnia, considerando irregularidades praticadas pela Fundao de Hematologia e
Hemoterapia daquele estado, com utilizao indevida de recursos do SUS, em que
se deu a efetivao da fiscalizao financeira da Corte de Contas ao apurar, entre
as irregularidades apontadas, a falta de emisso de empenho na execuo da
despesa pblica.
So objeto, igualmente, de controle nessa modalidade de fiscalizao, as
renncias de receitas, alm de outros benefcios fiscais, verificando a eficincia,
eficcia e economicidade dessas concesses. Destaca-se aqui, como objeto de
fiscalizao, a concesso e aplicao das subvenes, disciplinadas no art. 16 da
Lei 4.320/64, apurando-se a correta aplicao desses recursos, em consonncia
com a legislao prevista.

1.1.3.2.3 Fiscalizao oramentria

Essa fiscalizao tem por objeto verificar a regularidade da execuo


oramentria, que se consubstancia na previso, arrecadao e aplicao de
recursos pblicos, consoante a lei oramentria. No controle oramentrio, deve ser
apreciada a observncia de normas financeiras pertinentes ao oramento,
considerando, igualmente os Planos de Governo, a Lei de Diretriz Oramentria.
Sendo o oramento uma previso de receitas e fixao de despesas, bem como
44

Com relao Deciso 31/2002-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n


TC-014.121/1999-9. Deciso n 31/2002-Plenrio. Relator: Ministro Iram Saraiva. Braslia, DF, 30
de janeiro de 2002. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 15 fev. 2002), resultou de representao
formulada pela Procuradoria da Repblica RO, tendo em vista as irregularidades constatadas na
Fundao de Hematologia e Hemoterapia de Rondnia, em face da utilizao de recursos do
SUS na aquisio de kits sorolgicos, em que, no exerccio de fiscalizao financeira efetuado
pela Unidade Tcnica do TCU naquele Estado, considerou que a despesa foi realizada de forma
irregular, apontando, nesse aspecto, a no emisso do empenho que representa um dos estgios
de execuo da despesa pblica.

49

uma autorizao de gasto pblico, a sua programao detm especial importncia


em nosso atual texto constitucional, considerando disposies como arts. 165 a 169.
Levando em conta o enfoque destacado para o planejamento governamental
dentro das atividades atuais do Estado, ganha realce a adoo do oramento programa em que a ao estatal direcionada para o atingimento de metas, com a
canalizao de recursos financeiros na consecuo desses objetivos.Nessa seara, a
fiscalizao oramentria assume relevncia no sentido de se constatar desvio de
finalidades, destoados da lei do oramento que pode vincular recursos financeiros a
determinados projetos.
Assim sendo, a fiscalizao oramentria, alm de verificar a legalidade dos
atos de arrecadao da receita e realizao da despesa, deve, para, sua maior
eficcia, confrontar a atividade de controle tambm com as disposies da Lei das
Diretrizes Oramentrias e Plano Plurianual, buscando apurar a implementao dos
programas elaborados, considerando que o controle oramentrio deve se ater
sincronia do planejamento e da execuo.
Em sede de fiscalizao oramentria na rea da sade,cita-se jurisprudncia
consignada no Acrdo 668/2008-Plenrio45, em que se realizou uma anlise geral
da eficincia da Fundao Nacional da Sade (Funasa),

no qual se examinou os

crditos oramentrios recebidos por essa Fundao, entre 2005 e 2007, em


comparao com os oramentos da Sade.

45

No tocante ao Acrdo 668/2008- Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n


009.240/2007-5. Deciso n 668/2008 Plenrio. Auditoria Operacional Relator: Ministro Guilherme
Palmeira. Braslia, DF, 16 de abril de 2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 18 abr. 2008),
tratando de Auditoria Operacional realizada na Fundao Nacional da Sade - Funasa, tendo por
objetivo avaliar a adequao da estrutura e dos meios da entidade em confronto com seus
objetivos institucionais. Para tanto, a equipe de auditoria efetivou fiscalizao oramentria quanto
crditos recebidos pela Funasa, entre 2005 e 2007, no mbito de sua funo pertinente,
constatando que representa aproximadamente 8% dos crditos aprovados no oramento da Sade
(cerca de R$ 3,5 bilhes/ano), percentual inferior apenas aos 88% destinados ao Fundo Nacional
da Sade, que representa o gestor financeiro, na esfera federal, dos recursos do SUS. Observou,
igualmente, a equipe tcnica do TCU, no mbito da fiscalizao oramentria, que h uma
sobrecarga administrativa no oramento da Fundao, uma vez que se constatou que, na mdia
dos anos de 2004 a 2006, para cada R$ 1,00 de recurso aplicado na rea finalstica, gastou-se R$
1,83 para a operacionalizao da rea meio, tornando evidente uma baixa eficincia administrativa.

50

1.1.3.2.4 Fiscalizao operacional

A fiscalizao operacional

liga-se com o dever de boa administrao,

vinculando-se verificao do cumprimento de metas, dos resultados esperados,


considerando a gesto dos recursos pblicos.
O controle operacional deve observar, em sntese, a eficincia, eficcia e
economicidade da aplicao dos recursos pblicos, levando-se em conta as metas
programadas que devem ser alcanados dentro do melhor rendimento possvel,
evitando-se desperdcio de recursos, na perspectiva do menor custo possvel. a
busca da melhor produtividade das instituies administrativas que aplicam e
realizam a gesto de recursos pblicos, com identificao e proposta de correo de
suas deficincias.
O controle externo exercido pelo TCU, nesse aspecto, deveu especial relevo
para essa modalidade de fiscalizao, ao empreender auditorias operacionais, na
avaliao de polticas, programas e projetos governamentais. Essas auditorias
operacionais, que podem ser de desempenho operacional e de avaliao de
programas, tm como intuito precpuo melhorar a economia, eficcia e efetividade
dos programas de governo.
No mbito de auditoria operacional na rea da sade, pode-se citar a Deciso
712/2002 - Plenrio46, tratando do Programa Nacional de Sade do Escolar, em que
o TCU, ao final, faz uma srie de recomendaes buscando a eficincia na ao do

46

No tocante Deciso 712/2002-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n


TC- 011.820/2001-3. Deciso n 712/2002- Plenrio. Relator: Ministro Guilherme Palmeira, Braslia,
DF, 26 de junho de 2002. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 16 jul. 2002) tratou-se do Programa
Nacional de Sade do Escolar- PNSE que tinha por objeto a identificao, preveno e assistncia
da sade visual e auditiva dos alunos matriculados na 1 srie do ensino fundamental da rede
pblica, de forma a contribuir para a diminuio dos ndices de repetncia e evaso escolar,
fazendo-se, no fim, determinaes, em que se destaca: ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao - FNDE do Ministrio da Educao para que amplie gradualmente a Campanha Olho
no Olho aos municpios com baixo desenvolvimento humano, examinando a possibilidade de
ampliao a ser custeado por meio de incluso do Programa Nacional de Sade do EscolarPNSE no Projeto Alvorada, com obteno de recursos oramentrios do Fundo de Combate de
Erradicao da Pobreza e a realizao de parcerias com instituies que j possuem um histrico
de atuao no atendimento oftalmolgico de escolares e de cooperao com programas pblicos,
a exemplo, dentre outras, do Lions Club, do Servio Social do Comrcio SESI e das Foras
Armadas e tambm deve ser determinado uma parceria do Ministrio da Sade com o FNDE de
modo a garantir o atendimento preferencial no Sistema nico de Sade dos escolares atendidos
pela Campanha que necessitam de tratamento clnico especializado ou cirrgico, em consonncia
com o disposto no art. 227, caput, da Constituio Federal e no art. 4, pargrafo nico, alnea b,
da Lei n 8.069/90- Estatuo da Criana e do Adolescente.

51

Ministrio da Sade e da Educao no atendimento de necessidades do estudante,


com destaque para o tratamento oftalmolgico dos escolares.

1.1.3.2.5 Fiscalizao patrimonial

A fiscalizao patrimonial visa ao resguardo dos bens pblicos, imveis e


mveis, pertencentes ao patrimnio estatal, considerando a sua movimentao,
conservao e segurana. Para tanto, o controle se volta, essencialmente, para a
verificao da regularidade do registro dos bens pblicos, identificao dos
responsveis, atentando para a utilizao adequada e preservao desses bens.
Assim sendo, quanto aos bens imveis, deve a fiscalizao, de forma
precpua, apurar o seu adequado registro, e o seu controle que identifique a sua
localizao e cuidados com a sua preservao, bem como se foram cedidos,
alienados dentro do que preconiza a legislao. Por seu turno, quanto aos bens
mveis, necessrio que se verifique se foram inventariados, com identificao dos
responsveis por sua guarda, alm das condies de depsito dos mesmos.
Na rea da sade, podemos citar, como exemplo de fiscalizao patrimonial,
o Acrdo 70/2000-Primeira Cmara47, referente tomada de contas do Hospital
Materno Infantil Presidente Vargas/RS, em que se

localizaram deficincias nos

controles internos de bens mveis e imveis..

47

Quanto ao Acrdo 70/2000-Primeira Cmara (BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Processo n


TC- 625.118/1998-7. Deciso n 70/2000-Primeira Cmara. Relator: Ministro Humberto Souto.
Braslia, DF, 29 de fevereiro de 2000. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 16 de mar. 2000) tratase de tomada de contas do Hospital Materno Infantil Presidente Vargas/ RS, no exerccio de 1997,
em que na realizao da fiscalizao patrimonial, a Unidade Tcnica do TCU identificou falhas
nos controles internos de almoxarifado e de bens mveis, considerando, igualmente, que os
relatrios de bens mveis, de bens imveis e de bens intangveis no haviam sido elaborados,
sendo que, igualmente, os termos de responsabilidades sobre os bens mveis no haviam sido
feitos, gerando, ao final, determinaes da Corte de Contas entidade hospitalar para saneamento
dessas ocorrncias.

52

1.1.3.3 Princpios constitucionais vinculados atividade fiscalizatria do TCU

O art. 70 da CRFB/88 relata que o controle das contas pblicas deve ser
efetuado, em consonncia com os princpios da legalidade, legitimidade e
economicidade. Passemos a anlise dos princpios referidos, que so objeto de
apreciao na atividade fiscalizatria do TCU.

1.1.3.3.1 Princpio da legalidade

Sob o controle do princpio da legalidade, tem-se a obrigao da


Administrao Pblica de acatamento s leis, significando observncia a todo o
ordenamento jurdico nacional, considerando, em especial, a obrigao de executar
os planos do governo que constam do oramento. Do mesmo modo, sob a tica
desse princpio, devem os rgos de controle, no exerccio da fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, verificar e avaliar juridicamente a regularidade dos atos
praticados pelos administradores, velando-se pelo interesse pblico e no pelo
interesse pessoal do agente.
Desse modo, o controle da legalidade assume uma conotao ampla,
envolvendo no s o mero exame de adequao lei, mas tambm a conformidade
com os demais princpios constitucionais. Nesse enfoque, dispe Juarez Freitas:

A legalidade devidamente justificada requer uma observncia cumulativa


dos princpios em sintonia com a teologia constitucional. A justificao
apresenta-se menos como submisso do que como respeito fundado e
racional. No servido ou vassalagem,mas acatamento pleno e
concomitante lei e ao Direito. Assim, desfruta o princpio da legalidade de
48
autonomia mitigada.

Nesse sentido, considerando a abrangncia dada pelo atual texto


constitucional que busca a superao do controle da legalidade apenas no aspecto
48

FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os princpios fundamentais. 8.ed.


So Paulo: Malheiros, 2004, p. 44.

53

formal, dispe o ex-Ministro do TCU Fernando Gonalves:

Devo observar que estes dois ltimos aspectos do controle introduzidos pela
nova Carta (legitimidade e economicidade) revela o seu feito mais
importante, vez que se pode constatar que o texto constitucional se rendeu
ao processo de crescente caducidade do controle da mera legalidade
formal, conformando uma tendncia de prestgio do controle da legitimidade
e da economicidade. corolrio do princpio republicano por meio do qual
todo e qualquer cidado assegurado o direito de exigir do Estado, atravs
dos meios institucionais adequados, no apenas a observncia da lei nos
dispndios pblicos, mas que o dinheiro pblico tambm seja empregado
49
com eficincia, eficcia e economicidade.

Tambm atribuvel Corte de Contas o exame da constitucionalidade das


leis e dos atos administrativos. O controle da constitucionalidade pode ser
concentrado, por uma ao direta de inconstitucionalidade, por exemplo, ou difuso,
mediante a atuao dos Tribunais ou juiz no caso concreto. Nesse passo, deve-se
reconhecer que os Tribunais de Contas podem apreciar a constitucionalidade das
leis e regulamentos, dentro de um controle difuso ou incidental . Nesse aspecto,
dispe o Acrdo 913/2005-Segunda Cmara50, com manifestao do MinistroRelator Ubiratan Aguiar:

De fato, o controle da constitucionalidade no mbito do TCU aquele de


ordem difusa, destarte, no h prejudicialidade em, a cada processo,
afastar-se norma por inconstitucional, ainda que a questo esteja em debate
no STF. De mais a mais, a Lei n. 9.868/99 no veda a realizao de controle
difuso, ante a tentativa de afastar norma do mundo jurdico por meio do
controle concentrado.

Assim sendo, o controle da constitucionalidade pelos Tribunais de Contas, na


via difusa, tem a funo de negao de executoriedade do texto em apreciao,
afastando-o da aplicao no caso concreto, dando soluo ao incidente de
inconstitucionalidade, de sorte a prevenir, por exemplo, a ocorrncia de despesas
ilegais que causem dano ao Errio. Considerando esse aspecto de afastamento de
49

GONALVES, Fernando. A Funo do Controle diante da nova realidade do Estado. Revista do


Tribunal de Contas da Unio. Braslia, n. 67, p. 51-71, jan./mar. 1996.
50
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC- 016.126/2001-1. Acrdo n 913/2005Segunda Cmara. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Braslia, 07 de junho de 2005. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, 15 jun. 2005.

54

aplicabilidade de norma inconstitucional pelas Cortes de Contas dispe Vandr


Augusto Brigo:

Nesse sentido, sendo-lhes lcito levar a cabo apenas o controle difuso,


podem os Tribunais de Contas meramente afastar a incidncia de norma
inconstitucional no caso concreto sob seu exame, tomando, pois, como
51
vigente, aquelas existentes ao tempo anterior edio da norma aoitada.

Ademais, quanto ao controle de constitucionalidade pelos Tribunais de Contas,


frisa-se que h Smula do STF a respeito, ou seja, a Smula n 347 que dispe: O
Tribunal

de

Contas,

no

exerccio

de

suas

atribuies,

pode

apreciar

constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico. Sobre a aplicabilidade da


Smula 347 no mbito do TCU, dispe Cludio Marcelo Spalla Fajardo:

Lastreado enunciado acima (Smula 347), o Tribunal de Contas construiu


sua jurisprudncia de afastar a aplicao de leis e atos normativos do Poder
Pblico, por deciso do Plenrio, em ateno ao art. 97 da Constituio,
sempre que, ao apreciar a matria de sua competncia, o controle
externo,traduzido por fiscalizao, contbil, financeira e oramentria, se
52
depara com normas que afrontam regras ou princpios constitucionais.

Outro aspecto a ser considerado, na superao da tica da legalidade estrita,


no mbito dos Tribunais de Contas, a necessidade de ponderao de valores
jurdicos em coliso, como enfatiza Cristina Figueira Choary:

51

BRIGO. Vandr Augusto. O Controle da Constitucionalidade dos Atos Normativos pelos Tribunais
de Contas. Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, n. 94, p. 48-54, out./dez. 2002.
52
FAJARDO, Cludio Marcelo Spalla. Smula n 347: uma abordagem sobre a competncia do
Tribunal de Contas da Unio para apreciar constitucionalidade de leis e dos atos do Poder
Pblico. Belo Horizonte: Instituto Metodista Izabela Hendriz-Praectorim-Instituto de Ensino,
Pesquisa e Atividade de Extenso em Direito, 2007, p. 36.

55
No Brasil, juzes e tribunais, inclusive e especialmente o Supremo Tribunal
Federal, tm adotado crescentemente como fundamento de suas decises o
sopesamento dos bens tutelados, assentado no princpio da
proporcionalidade ou razoabilidade. Assim, tambm tem sido a trajetria mais
53
recente do Tribunal de Contas da Unio.

No mbito da sade, muitas vezes o Tribunal deixa de aplicar multa ao


responsvel, com prevista em sua Lei Orgnica, em homenagem aos princpios da
proporcionalidade e razoabilidade. Cita-se, como exemplo, o Acrdo 345/2002Segunda Cmara, tratando de recurso de reconsiderao de ex-Secretrio de Sade
do Estado de Mato Grosso do Sul,quanto ao julgamento de contas pertinentes
gesto de recursos federais repassados pelo Ministrio da Sade, mediante
convnio, visando a consolidar a implantao do Sistema nico de Sade, em que
o Ministro-Relator Valmir Campelo deixou de aplicar multa ao responsvel, com base
nos princpios da proporcionalidade e razoabilidade, uma vez que no se detectou
locupletamento ou desfalque de recursos pblicos, j que parte dos recursos foram
aplicados em benefcio da sociedade, considerando o relevo do princpio do
interesse pblico (parte dos recursos foram aplicados em bolsa-auxlio para as reas
administrativas da Secretaria da Sade e para cobertura de gastos realizados pelas
Unidades Assistenciais, Centros de Sade, Hemocentro). Nesse sentido, dispe
parte do voto do Ministro-Relator:

A aferio da conduta do responsvel deve observar parmetros de


razoabilidade e proporcionalidade. Sem dvida, como observou o Titular da
SERUR (Setor de Recursos do Tribunal de Contas da Unio), o Tribunal
deve coibir as aplicaes de recursos da Unio e de suas entidades
repassados aos demais entes da Federao em desacordo com o
pactuado. Entretanto, no presente caso, a nosso juzo, o princpio da
proporcionalidade e a razoabilidade determinam que a atuao do Tribunal
de Contas se d como simples determinao Secretaria Estadual da
Sade, nunca com o julgamento pela irregularidade e a imputao de multa
54
ao responsvel.

53

CHOARY, Cristina Figueira. Os limites do Princpio da Legalidade no mbito do Tribunal de Contas


da Unio. In:SOUZA JNIOR, Jos Geraldo (Org.). Sociedade democrtica, direito pblico e
controle externo.Braslia: Tribunal de Contas da Unio, , p. 85-96, 2006.
54
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC- 424.019/1993-0. Deciso n 345/2002Segunda Cmara. Relator: Ministro Valmir Campelo. Braslia, 01 de agosto de 2002. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 12 ago. 2002.

56

Assim, quanto ao princpio da legalidade, o Tribunal de Contas da Unio vem


fazendo uma abordagem ampla, no s considerando a lei, mas tambm outros
princpios previstos de direito, em consonncia com a Constituio.

1.1.3.3.2 Princpio da legitimidade

O exame do controle sob a tica do princpio da legitimidade busca verificar a


conformao do ato com a lei e com o Direito. Nesse passo, dispe Hlio Saul
Mileski:

De uma maneira geral, legitimidade deriva da legalidade. Legitimidade seria


ento estar conforme lei e ao Direito. Contudo, deixa de encerrar apenas
uma conformao de natureza legislativa, indo mais alm, na medida em
que se estrutura em fundamentos da moralidade, identificando-se com os
valores, os princpios e fins que regem a ao administrativa, na
55
consecuo de seus objetivos estatais- o interesse pblico.

Assim, a legitimidade

liga-se com o senso de justia. Nesse diapaso,

sustenta Jorge Ulisses Jacoby Fernandes o qual dispe que a legitimidade assume
uma feio tica, o agir virtuoso, a efetivao do bem56, congregando-se com a
idia de um agir justo, em prol do interesse pblico. Nesse sentido, atrela o autor o
princpio da legitimidade garantia da finalidade pblica, citando, na mesma pgina,
o exemplo do gasto feito por um rgo em coquetel, para qual est previsto verba
oramentria legal, sendo esse, contudo, considerado ilegtimo.
Outrossim, posiciona-se Lus Henrique Lima, no sentido de que a legitimidade
envolve aspectos ideolgicos e valorativos: Apreciar um ato de gesto, quanto
sua legitimidade envolve, portanto, inquestionavelmente, a formulao de um juzo
de valor.57 Cabe, desse modo, uma ponderao, como prossegue o autor, em que
se pode identificar prioridades, como uma despesa efetuada em cotejo com outras
necessidades de uma comunidade, concluindo, assim, que, em regra, os atos

55

MILESKI, 2003, p. 249.


FERNADES, 2003, p. 654.
57
LIMA, p. 30.
56

57

inquinados de ilegtimos so tambm ilegais, mas pode ocorrer que um ato


formalmente legal ser considerado ilegtimo. O autor nesse aspecto,cita, como
exemplo, a aquisio de produtos para uma creche, obedecendo a Lei de Licitaes,
isso , atendeu o princpio da legalidade, mas no observou a legitimidade, uma vez
que grande quantidade dos produtos adquiridos eram bebidas alcolicas destiladas.
Juarez Freitas, dentro desse enfoque, relata que, na apreciao da
legitimidade de um ato , requer-se uma avaliao mais aprofundada, de sorte que o
controlador no se limite a uma juridicidade restrita, ou seja, dispe o autor requer
mais: examinar, a fundo, a finalidade apresentada e a motivao oferecida, de modo
a no se compactuar, de modo algum, com a ilegitimidade.58 Assim, a finalidade, a
que busca no ato legtimo deve se coadunar com o interesse pblico, procurando
evitar desvios de finalidades que maculem a regularidade do mesmo.
Considerando o controle quanto legitimidade, no Acrdo 223/1999 Plenrio59, na rea da sade, que envolveu exame em Relatrio de Auditoria na
Coordenao Regional da Fundao Nacional de Sade do Piau, na anlise de
convnios, o TCU identificou a situao de emisso de pareceres tcnicos e
atestaes emitidas que no eram merecedoras de confiabilidade, o que denota a
sua ilegitimidade, com instaurao de tomadas de contas especial, gerando
irregularidade de contas e multas aos responsveis.

1.1.3.3.3 Princpio da economicidade

A anlise do princpio da economicidade deve direcionar-se para a relao


custo-benefcio. Nesse sentido, cabe fiscalizao cotejar o custo da medida e o
benefcio que trouxe para a coletividade. Busca-se, assim, por exemplo, evitar a
aquisio de materiais e insumos com preos acima do mercado ou superfaturados,
afastando-se desperdcios. Nesses termos, multou o TCU responsveis, em
convnio firmado pela Fundao Nacional da Sade no Acrdo 17/2007 -

58
59

FREITAS, 2004, p. 76.


BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 525.138/1997-8. Deciso n 223/1999 Plenrio. Relatrio de Auditoria. Relator: Ministro: Humberto Souto. Braslia, 24 de novembro de
1999. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 13 dez. 1999.

58

Plenrio60. Assim,sob o enfoque do controle da despesa, Evandro Martins Guerra


dispe, sobre a aplicao do princpio da economicidade:

Impe o controle da despesa em face dos recursos disponveis; a


parcimnia, conteno ou moderao nos gastos; a ausncia de
desperdcio na execuo de programas; enfim, determina o necessrio
respeito aos interesses econmicos do povo, que se encontram sob a
61
proteo jurdica do Estado.

O princpio da economicidade deve ser analisado em conjunto com o princpio


da eficincia, no sentido, como dispe Hlio Saul Mileski, de que Administrao:
tem o dever de ser eficiente na realizao do interesse pblico, com o dinheiro
arrecadado do povo sendo utilizado para o alcance do maior benefcio pelo menor
custo e para uma maior quantidade de cidados.62
Dentro dessa perspectiva de conexo entre eficincia e economicidade,
temos a anlise feita por Luciano Benetti Timm, em que trata da eficincia e direitos
fundamentais, considerando a melhor ponderao, ressaltando que, na efetivao
dos direitos fundamentais, como o direito fundamental social da sade, a realidade
oramentria no pode ser considerada pea de fico, devendo ser evitado o
desperdcio. Nesses termos relata: O desperdcio de recursos pblicos, em um
universo de escassez, gera injustia com aqueles potenciais destinatrios a que
deles deveriam atender.63

60

No Acrdo 17/2007-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 001.563/2000-2. Deciso n 17/2007, Plenrio. Tomada de Contas Especial. Relator: Ministro:
Augusto Nardes. Braslia, 24 de janeiro de 2007. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 26 jan. 2007),
tratando de tomada de contas especial quanto a convnio firmado entre Prefeitura de EcoporangaES e o Fundo Nacional de Sade, Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio do Meio
Ambiente, em que foi detectado superfaturamento decorrente de medio de servios em
quantidades superiores execuo e adoo de preos unitrios excessivos na construo de
barragens, no qual gerou-se julgamento pela irregularidade de contas do Prefeito, ex-Prefeito e
empresas construtoras.
61
GUERRA, p. 105-106.
62
MILESKI, 2003, p. 250
63
TIMM, Luciano Benetti. Qual a maneira mais eficiente de prover direitos fundamentais: uma
perspectiva de direito e economia? In: TIMM, Luciano Benetti; SARLET, Ingo Wolfgang (Orgs.).
Direitos Fundamentais- oramento e reserva do possvel. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
p. 55-68,2008.

59

Outrossim, o autor do pargrafo anterior, em face da conscincia da escassez


de recursos, dispe, na fl. 66 de seu artigo, que necessrio fazer, como ele
reconhece, opes trgicas (uma vez, por exemplo, que nem todas as necessidades
sociais de sade sero atingidas), em que se considera a coliso de princpios e
direitos fundamentais. Entende Luciano Timm que a soluo do problema da
escolha trgica envolve, igualmente, o aspecto de economicidade, ou a anlise do
custo-benefcio de cada gasto. Nesse sentido dispe:

Somente uma cuidadosa anlise do custo-benefcio de cada gasto, de cada


poltica pblica alternativa, feita por economistas, mdicos, gestores, pode
indicar o melhor caminho, aceitando-se a triste premissa de que nem tudo
estar protegido.

Considerando a vinculao ao princpio da proporcionalidade e sua


importante amplitude, dispe Juarez Freitas sobre o princpio da economicidade:

Como se infere da conceituao formulada, trata-se de princpio vinculado


ao da proporcionalidade, com a vantagem de ter sido estampado
expressamente na Constituio Federal. Sem dvida, o princpio da
economicidade merece tratamento autnomo e prudente, para que seja
melhor contemplado, no apenas em sede de controle externo ou
interno,mas no mbito do controle a ser efetuado pelo Poder Judicirio e,
64
ainda, na esfera do controle social.

Em importante e peculiar trabalho sobre o princpio da economicidade, Paulo


Soares Bugarin, tratando de aspectos relativos a processos subjetivos de tomada de
deciso em conjunto com os resultados alcanveis, apresenta a sua abordagem
sobre o princpio constitucional em comento:

Ante todo o exposto,infere-se que o princpio constitucional da economicidade


da gesto de recursos e bens pblicos autoriza o rgo tcnico encarregado do
especfico e peculiar afazer hermenutico constitucional - in casu, o TCU - ao
exame, em especial,pari passu, dos elementos de fato informadores dos
diversos processos subjetivos de tomadas de deciso de gastos/investimentos
pblicos vis--vis o conjunto objetivo de resultados alcanveis, qualificando-os,
efetiva ou potencialmente, como ganhos ou perdas sociais, evitando-se, deste
modo, a despesa pblica antieconmica e a consequente perpetrao do,
65
muitas vezes, irremedivel, prejuzo social.
64
65

FREITAS, 2004, p. 74.


BUGARIN, Paulo Soares. O Princpio Constitucional da Economicidade na Jurisprudncia do
Tribunal de Contas da Unio. Belo Horizonte; Frum, 2004, p. 140.

60

Na jurisprudncia do TCU quanto aplicao do princpio da economicidade,


na rea da sade, temos o Acrdo 479/1999-Primeira Cmara66, referente
Auditoria realizada na Secretaria de Estado da Sade da Paraba,

em que se

constatou a aquisio indevida de veculos de luxo com recursos do SUS, como foi o
caso da compra de uma Pick-up GM S-10 de luxo, cabine dupla, pela Secretaria da
Sade de Patos com vistas utilizao no transporte de materiais e na superviso
de programas de preveno e promoo sade, sob entendimento que, para o
exerccio dessas atividades, bastaria um veculo utilitrio simples, com cabine
simples. Assim, no entendimento da Corte de Contas, para o cumprimento das
tarefas arroladas, bastaria um modelo bsico, razo por que se reputou que, na
aquisio, no houve racionalidade, sendo ato antieconmico, j que inconcebvel
que os escassos recursos destinados sade pblica no Brasil sejam utilizados sem
a parcimnia necessria, malferindo-se,assim, o princpio da economicidade.

1.2 NATUREZA JURDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS E EFICCIA DE SUAS


DECISES

Para que se melhor compreenda a atuao do Tribunal de Contas da Unio,


como rgo protetor e efetivador de direitos fundamentais, mxime os sociais, como
direito sade, na perspectiva do Estado Democrtico de Direito e considerando a
ampliao de funes da Corte de Contas no atual texto constitucional, mister que
se estude a natureza jurdica dos Tribunais de Contas, bem como a eficcia de suas
deliberaes.
Assim sendo, na anlise da natureza jurdica dos Tribunais de Contas,
devemos considerar a sua posio de autonomia e independncia em nosso texto
constitucional. Desse modo, os Tribunais de Contas no esto subordinados aos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, gozando de autonomia administrativa e
financeira.
Destaca-se,contudo, a sua posio constitucional de auxiliar do Poder

66

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 011.064/1999-4. Deciso n 479/1999Primeira Cmara. Relatrio de Auditoria. Relator: Ministro Humberto Souto. Braslia, 14 de
dezembro de 1999. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 29 dez. 1999.

61

Legislativo no exerccio do controle externo. Contudo, o texto constitucional no diz


que o Tribunal de Contas rgo auxiliar do Poder Legislativo, no estando,
portanto, a Corte de Contas subordinada hierarquicamente ao Congresso Nacional,
detendo competncias prprias, ditadas pela Constituio Federal. Nesse enfoque,
de forma sinttica, dispe Pedro Roberto Decomain:

O Tribunal de Contas da Unio, embora atue em auxlio ao Congresso


Nacional, no lhe est de modo algum subordinado. O Tribunal rgo
autnomo de estatura constitucional, com incumbncias prprias, no
67
exerccio das quais no est jungido vontade de qualquer outro rgo.

Outrossim, o Tribunal de Contas no pode ser considerado como Poder


estatal. Nesse sentido, dispe Hamilton Fernando Castardo:

Portanto, considerando que o Tribunal de Contas no est expresso como


Poder e no deve ocupar, por construo doutrinria, um eventual quarto
poder, como tambm no cabvel que forosamente seja colocado no
modelo rgido da tripartio de poderes, deve-se reconhec-lo como rgo
autnomo de cooperao das atividades dos Poderes constitudos, dotado
de soberania, em respeito a sua misso constitucional e aos Direitos
68
Fundamentais.

Do mesmo modo, levando em conta tema ligado, pertinente natureza


jurdica das decises dos Tribunais de Contas, ressaltamos o aspecto de ser
reconhecido, por parcela da doutrina, o exerccio de atividade jurisdicional pelas
Corte de Contas, ressaltando-se, nesse sentido, o posicionamento de Pontes de
Miranda:

Hoje, e desde 1934, a funo de julgar as contas est, clarssima, no texto


constitucional. No havemos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue,
e outro juiz as rejulgue depois. Tratar-se-ia de absurdo bis in idem. Ou o
Tribunal de Contas julga, ou no julga. O art. 114 da Constituio de 1937
tambm dizia, insofismavelmente, julgar das contas dos responsveis por
dinheiros e bens pblicos. A de 1946 estendeu a competncia s contas
dos administradores das entidades autrquicas e atribuiu-lhe julgar da
legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e penses. Tal
jurisdio exclui a intromisso de qualquer juiz na apreciao da situao
em que se acham, ex hypothesi, os responsveis para com a Fazenda

67
68

DECOMAIN, p. 43.
CASTARDO, p. 130.

62
Pblica.

69

No mesmo sentido, dispe Seabra Fagundes, ao comentar a Constituio de


1967, no tocante 4 do art. 70, em que se consigna o julgamento das contas dos
responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, atribuindo ao Tribunal de Contas
funo judicante, como expe:

No obstante isso, o 4 do art. 70, lhe comete o julgamento da


regularidade das contas dos administradores e demais responsveis por
bens ou dinheiros pblicos, o que implica em investi-lo no parcial exerccio
da funo judicante. No bem pelo emprego da palavra julgamento, mas
sim pelo sentido definitivo da manifestao da corte, pois se a regularidade
das contas pudesse dar lugar a nova apreciao (pelo Poder Judicirio), o
seu pronunciamento resultaria em mero e intil formalismo. Sob esse
aspecto restrito (o criminal fica Justia da Unio), a Corte de Contas
decide conclusivamente. Os rgos do Poder Judicirio carecem de
70
jurisdio para examin-lo.

Dentro do modelo atual constitucional positivado, manifesta-se Jorge Ulisses


Jacoby Fernandes,conferindo Corte de Contas funo jurisdicional, considerando o
referido no arts. 71, inciso II e art. 73, caput, quando se atribui: jurisdio em todo o
territrio nacional ao Tribunal de Contas da Unio, do atual texto constitucional:

Est, portanto, na prpria Constituio Federal a expressa definio da


jurisdio dos tribunais de contas. Nesse quadro, impossvel sustentar que
o constituinte agiu displicentemente, por ignorncia ou descuido. Ao
contrrio, conhecendo a riqueza do vocabulrio, utilizou-o com perfeio,
ora restringindo, ora elastecendo a funo. Nota-se no elenco de
competncia, o rigor cientfico da terminologia empregada, acentuando a
diferenciao, inclusive da finalidade de cada mister cometido. Para
algumas tarefas empregou-se o termo apreciar, em outras, fiscalizar, em
71
outras, realizar inspeo e auditoria e apenas em um caso, julgar.

Igualmente, Jair Lima Santos, relata, levando em conta disposio constante do


inciso II do art. 71 da CF/88, que o Tribunal de Contas exerce funo judicante, sendo
que tal exerccio no decorre do emprego da palavra julgamentona Constituio, mas
69

MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Comentrios Constituio de 1946, v. III, 4.ed.
Rio de Janeiro: Editor Borsoi, 1963, p. 22.
70
FAGUNDES, Seabra. O Controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio. 5.ed. Rio de
Janeiro; Forense, 1979, p. 137-138.
71
FERNANDES, 2003, p. 139.

63

sim do sentido definitivo da manifestao da Corte, que sob esse aspecto restrito,
decide conclusivamente. Nesse passo, entende o autor, que os Tribunais de Contas,
alm de funes administrativas, tambm exercem funes jurisdicionais, como relata:

Desse modo, demonstra-se razovel a linha de entendimento que acolhe a


tese de que os Tribunais de Contas so rgos autnomos, cuja jurisdio e
competncia advm diretamente do texto constitucional, mas que exercem
tanto funes jurisdicionais propriamente ditas, quanto funes meramente
72
administrativas.

Da mesmo modo, de forma sinttica, Lus Henrique Lima define a existncia


de uma jurisdio prpria dos Tribunais de Contas, dispondo, nesse sentido:

Filiamo-nos ao entendimento da existncia de uma jurisdio prpria e


privativa do TCU, alicerada na previso expressa da Carta Maior, no caput
do art. 73: O TCU, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional
73
[...] (grifei).

Ademais, no exerccio de suas atribuies constitucionais, a atual


Constituio Federal confere ao TCU a competncia para a sua organizao e
funcionamento internos, do mesmo modo que confere ao Poder Judicirio. Assim, os
ministros e conselheiros das Cortes de Contas tm as mesmas garantias e
prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos magistrados que compem o
Judicirio- art. 73 e pargrafos da CF/88.
Benjamin Zymler, nessa seara, enaltecendo o escopo da moderna
processualidade administrativa, na atuao do processo, inspirada pelos princpios
da ampla defesa e contraditrio, destaca o juzo de apreciao pelos Tribunais de
Contas das contas dos agentes pblicos responsveis por bens e dinheiros pblicos
como atividade judicante que no se restringe a um mero exame de regularidade
formal, de sorte que relata:

72
73

SANTOS, 2003, p. 63.


LIMA, p. 121.

64
Para consecuo desse mister, nada obsta que o TCU possa avaliar os
elementos objetivos e subjetivos da atuao do agente, de sorte a julgar as
suas contas, no mediante mera regularidade formal de um elenco de
demonstraes contbeis, mas sim, apreciando, em sua plenitude, sob o
prisma da legalidade, legitimidade e economicidade (caput do art. 70), o
conjunto dos atos administrativos praticados pelos responsveis durante o
exerccio financeiro (Prestao ou Tomada de Contas Anual) ou associados
74
determinada ocorrncia (Tomada de Contas Especial).

Outrossim, Maral Justen Filho, nesse diapaso, conquanto em menor


espectro, reconhece uma atividade peculiar de quase jurisdicional aos Tribunais de
Contas, destacando que a atuao das Cortes de Contas se distinguem do restante
das atividades administrativas e legislativa, como expe:

No entanto e mais do que em qualquer outro caso, seria possvel aludir, a


propsito do Tribunal de Contas, a uma atuao quase jurisdicional. Se tal
expresso puder merecer algum significado prprio, isso reside na forma
processual dos atos e na estrutura autnoma e independente para produzir
a instruo e o julgamento. A frmula quase judicial interesse no para
induzir o leitor a imaginar que a atuao do Tribunal de Contas idntica
do Judicirio, mas para destacar como se diferencia do restante das
atividades administrativas e legislativas. Nenhum outro rgo integrante do
Poder Executivo e do Poder Legislativo recebeu da Constituio poderes de
julgamento equivalentes, inclusive no tocante relevncia e eficcia, aos
75
assegurados ao Tribunal de Contas.

Por outro lado, outra parcela da doutrina, reconhece apenas o exerccio de


atividades de natureza administrativa pelos Tribunais de Contas, despidas, portanto,
de cunho jurisdicional, calcada na existncia do sistema de jurisdio nica em
nosso ordenamento jurdico, consubstanciado no art. 5, inciso XXXV da CF/88, que
trata da inafastabilidade do controle jurisdicional, considerando, igualmente, a
inexistncia em nosso pas do contencioso administrativo.
Desse modo, sustenta Jos Cretella Jnior76 que nenhuma das tarefas ou
atividades

dos Tribunais

de

Contas

configura

atividade

jurisdicional,

no

havendo,por conseguinte, o exerccio de julgamento, de sorte que as Cortes de


Contas exerceriam apenas atividades tipicamente administrativas.
74

ZYMLER, Benjamin. Direito Administrativo e Controle. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 430.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005,
p.750.Ressalta-se que este autor foi referido, nesta obra, por ter uma posio pouco comum
quanto natureza jurdica dos Tribunais de Contas.
76
CRETELLA JNIOR, Jos. Natureza das decises do Tribunal de Contas. Revista de Informao
Legislativa. Braslia, n. 94, p. 183-198, abr./jun. 1987.
75

65

Adotando os posicionamento de Jos Cretella Jnior, Odete Medauar77


entende que nenhuma das atribuies do Tribunal de Contas so jurisdicionais,
acrescendo, em suas consideraes, o princpio da inafastabilidade do controle
jurisdicional, referido no art. 5, XXXV da CF/88, destacando o aspecto da jurisdio
una em nosso pas.
Nesse contexto, contudo, cabvel fazer consideraes sobre a coisa
julgada administrativa, considerada como uma situao jurdica em que a deciso
que foi dada pela Administrao no pode mais ser alterada pela via administrativa.
Assim sendo, consoante j exposto, no existe, em nosso pas, o contencioso
administrativo, inexistindo, assim, a dualidade de jurisdio, como ocorrem em
certos pases. Desse modo, considerando que os nossos processos administrativos
so no-contenciosos, como alerta Maria Sylvia Zanella Di Pietro78, tem-se que a
coisa julgada administrativa no direito brasileiro no assume o mesmo sentido.
Dessarte, a situao jurdica de coisa julgada administrativa, em nosso direito,
como sustenta a autora significa que a deciso no pode mais ser objeto de recurso
perante a prpria Administrao Pblica, de sorte que os atos administrativos se
tornam definitivos em relao a terceiros,ficando a instncia preclusa perante
particulares que no podem mais impugnar a matria que foi decidida. Haveria,
segundo dispe Hely Lopes Meirelles79, uma precluso administrativa ou
irretratabilidade do ato perante a prpria Administrao. Para Di Pietro haveria uma
coisa julgada formal, isso , imutabilidade da deciso administrativa pelo no
cabimento de qualquer outro recurso administrativo, no tendo, contudo, o mesmo
rigor que a coisa julgada formal no mbito do Poder Judicirio.
Todavia, no caso dos Tribunais de Contas, Di Pietro reconhece que, embora,
no detendo carter jurisdicional, as suas decises, em face do fundamento
constitucional, no so puramente administrativas. Assim, dispe a autora:

77

MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995,
p. 142-143.
78
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Coisa Julgada - Aplicabilidade a Decises do Tribunal de Contas
da Unio. Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, n. 70, p. 21-36, out./dez. 1996.
79
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 1997,
p. 589. Obra citada por trazer posies de fundamental importncia para caracterizao da
natureza jurdica dos Tribunais de Contas, considerando a eficcia e natureza de suas decises.

66
Pode-se afirmar que a deciso do Tribunal de Contas, se no se iguala a
deciso jurisdicional, porque est tambm sujeita ao controle pelo Poder
Judicirio, tambm no se identifica com a funo puramente administrativa.
Ela se coloca a meio caminho entre uma e outra. Ela tem fundamento
constitucional e se sobrepe s decises das autoridades administrativas,
qualquer que seja o nvel em que se insiram na Administrao Pblica,
80
mesmo na Chefia do Poder Executivo.

Em sntese, segundo o posicionamento da autora retrocitada, a deciso dos


Tribunais de Contas faria coisa julgada, no sentido de precluso da via
administrativa, por no caber recurso, ou como ela mesmo dispe, haveria uma
coisa julgada formal (precluso administrativa), devendo ser necessariamente
acatada pelo rgo administrativo em que se exerce o controle externo, sob pena de
responsabilidade administrativa do agente pblico, todavia, no faz a deciso coisa
julgada material, eis que so passveis de apreciao pelo Poder Judicirio sob
ponto de vista de legalidade, entendida no sentido amplo dentro do que preconiza o
atual texto constitucional. Do mesmo modo, dispe Eduardo Lobo Botelho Gualazzi:

Portanto, qualquer deciso do Tribunal de Contas, no Brasil, que gere


situao jurdica individual, suscetvel de ser classificada como coisa
julgada administrativa, assim como igualmente o so aquelas j atingidas
81
por prazo prescricional ou decadencial.

Por conseguinte, dentro do que foi abordado, fica patente que as decises
dos Tribunais de Contas no podem ser contrariadas pela prpria Administrao, ou
pelos rgos administrativos que se submeteram ao controle externo. Nesse
contexto, j sob a gide da Constituio de 1946, Vtor Nunes Leal reconhecia a
inviabilidade de as decises das Corte de Contas serem contrariadas pelos rgos
administrativos, como expe:

Da posio peculiar do Tribunal de Contas no mecanismo de Estado resulta


que suas decises so obrigatrias para os rgos administrativos
(ressalvada a hiptese do registro sob reserva, ordenado pelo Presidente da
Repblica, com recurso ex-offcio para o Congresso). Conseqentemente,
82
no pode a administrao rever aquelas decises.
80

DI PIETRO, 1996, p. 33.


GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1992, p. 204-205.
82
LEAL, Vtor Nunes. Valor das Decises dos Tribunais de Contas. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas,n. 12, p. 419-431, abr./jun. 1948.
81

67

Outrossim, levando em conta o fato de que os rgos administrativos que se


submeteram ao controle externo do Tribunal de Contas no podem meramente
deixar de dar cumprimento s decises desse rgo, ressaltando que as decises
da Corte de Contas, na rbita administrativa, adquirem o carter de definitivo, e de
que a aplicao de penalidade pelo Tribunal de Contas se faz, dentro de seu rito
procedimental prprio, resguardando o princpio constitucional da ampla defesa,
dispe Osvaldo Rodrigues de Souza:

As decises do Tribunal de Contas so obrigatrias para a Administrao,


ainda que tomadas na fase preliminar, objetivando a correo de falhas
constatadas na instruo ou exame inicial dos processos. Nas decises que
imputem dbito, apliquem multa,
restrinjam direito concedido pela
Administrao ou que comprometam a reputao funcional ou profissional
de pessoas envolvidas ou que, enfim, afetem a sua cidadania, o Tribunal de
Contas deve observar o princpio da ampla defesa assegurado pela
83
Constituio Federal.

Assim, nessa parte do trabalho, em que se relatou

a formao de coisa

julgada administrativa quanto s decises dos Tribunais de Contas e que os


decisuns da Corte de Contas geram obrigatoriedade de cumprimento pela
Administrao controlada, devemos fazer consideraes sobre a revisibilidade
dessas deliberaes do Tribunal. Nesse passo, destacando as competncias
prprias, disciplinadas constitucionalmente, de julgamento de contas, Jacoby
Fernandes entende existir limites revisibilidade judicial das decises da Corte de
Contas, como expe:

A melhor doutrina e jurisprudncia dos Tribunais Superiores admite


pacificamente que as decises dos Tribunais de Contas, quando adotadas
em decorrncia de matria que o Constituinte estabeleceu na competncia
de julgar no podem ser revistas quanto ao mrito. O exerccio da funo de
julgar no restrito ao Poder Judicirio.Os Tribunais de Contas possuem a
competncia constitucional de julgar contas dos administradores, e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos. O termo julgamento
no pode ter outro significado, que no corresponda ao exerccio de
84
jurisdio, o qual s efetivo se produzir coisa julgada.

83

SOUZA, Osvaldo Rodrigues de. A Fora das Decises do Tribunal de Contas. Braslia: Braslia
Jurdica, 1999, p. 46.
84
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Limites revisibilidade judicial das decises do Tribunal de
Contas da Unio. Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, n. 70, p. 39-71, out./dez
1996.

68

Igualmente, Hlio Saul

Mileski entende que a revisibilidade judicial das

decises dos Tribunais de Contas se circunscreve a situaes indicadas como


ilegalidade manifesta ou erro formal, como dispe:

Todavia, com esta possibilidade de reviso judicial ficando adstrita aos


aspectos de ilegalidade manifesta ou de erro formal, circunstncia em que o
Judicirio pode decretar a nulidade da deciso e devolver a matria para
novo julgamento das contas, porm sem possibilidade de rejulgar essas
contas em substituio ao rgo julgador, o Tribunal de Contas. Do fato
85
resultaria assuno de competncia que no destinada ao Judicirio.

Do mesmo modo, h o entendimento de Evandro Martins Guerra de que essa


revisibilidade judicial s poderia ocorrer em situaes que afrontasse o devido
processo legal ou que se identificasse ilegalidade manifesta. Nesse sentido, dispe:

O Tribunal de Contas exerce a funo jurisdicional especial quando julga as


contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos, no havendo possibilidade de reviso de mrito pelo
Poder Judicirio, salvo quando houver afronta ao devido processo legal ou
86
manifesta ilegalidade.

Nesse aspecto, cabe ressaltar que de longa data o posicionamento do


Supremo Tribunal Federal em salvaguardar as decises do Tribunal de Contas, s
as anulando em situaes indicadas. Nesse sentido, temos o voto do Ministro
Henrique Dvila, no Mandado de Segurana n 7.380-MS:

Na realidade, o Tribunal de Contas, quando da tomada de contas de


responsveis por dinheiros pblicos, pratica ato insuscetvel de impugnao
na vida judicial, a no ser quanto ao seu aspecto formal, ou ilegalidade
87
manifesta.

Alm disso, cabe destacar que, mesmo declarando a anulabilidade do


julgamento da Corte de Contas, no pode o Poder Judicirio reformar essa deciso
85

MILESKI, 2003, p. 285.


GUERRA, p. 65.
87
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 7.280-MS, rel. Min. Henrique
Dvila, j. 20.06.1960.
86

69

sobre as contas que se consubstancia em competncia prpria constitucional do


Tribunal de Contas. Assim sendo, manifesta-se Daniel Blume Pereira de Almeida:

Percebe-se, pois, que realmente ao Poder Judicirio no cabe reformar o


julgamento de contas feito pelo Tribunal de Contas, pelo fato de tal funo
tcnica ser de competncia privativa de tal Corte de Contas, conforme
88
prescreve a Constituio Federal.

Assim, considerada toda a problemtica apontada neste item sobre a


natureza jurdica dos Tribunais de Contas, levando em conta,

igualmente, a

natureza jurdica de suas decises, cabe que se faa um pronunciamento


conclusivo. Nesse aspecto, nos serviremos da doutrina de Hlio Saul Mileski que se
utiliza dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles. Desse modo, segundo dispe
Hely Meirelles89,ao analisar o Sistema Administrativo Brasileiro, que, conquanto haja
em nossa legislao o sistema de jurisdio una, com uma nica jurisdio
conclusiva:a do Poder Judicirio,no h o impedimento da Administrao decidir, na
medida que ela pode exercer funes jurisdicionais, mas no judiciais que so
prprias do Judicirio. Nesse sentido, tem-se a jurisdio como gnero e jurisdio
judicial como espcie, como conclui Mileski90, de sorte que, sendo a jurisdio um
poder inerente ao Estado, ele pode exercer tanto na funo administrativa, como na
funo judicial.
Nesse sentido, consoante previso de nosso atual texto constitucional, o
Tribunal de Contas rgo integrante da estrutura do Estado, no exerccio do
controle externo, realizando o julgamento das contas dos responsveis que tm o
dever de prestar contas, no podendo, como dispe Hlio Saul Mileski, negar-lhe a
jurisdio administrativa, no atendimento do interesse pblico, em conformidade com
os princpios constitucionais expressos da legalidade, legitimidade e economicidade.
Assim sendo, para a efetividade do controle exercido pela Corte de Contas,
necessrio que suas decises sejam cumpridas pelos rgos administrativos,

88

ALMEIDA, Daniel Blume Pereira de. Natureza Jurdica das Decises dos Tribunais de Contas.
So Lus: Lithograf, 2003, p. 87.
89
MEIRELLES, p. 53-53.
90
MILESKI, 2003, p. 210-212.

70

considerando, nesse aspecto, que a jurisdio administrativa empreendida pelo


Tribunal consubstancia-se no exerccio do poder do Estado.
Assim sendo, a natureza jurdica do Tribunal de Contas de um tribunal que
detm um poder jurisdicional administrativo, como enfatiza Hlio Saul

Mileski,

possuindo competncias constitucionais prprias, no julgamento de contas dos


administradores pblicos.Nesse diapaso, Hely Meirelles, ao dispor sobre outros
rgos da Administrao Federal, no tpico pertinente aos tribunais administrativos,
dispe que o TCU, o qual possui autonomia e independncia, no sendo rgo
integrante de nenhum dos Poderes, tem uma posio singular na Administrao
brasileira, com atribuies previstas na atual Constituio Federal e que:
desempenha

atribuies

jurisdicionais

administrativas,

relacionadas

com

fiscalizao da execuo oramentria, com a aplicao dos dinheiros pblicos, a


legalidade dos contratos, aposentadorias e penses.91
Quanto eficcia das decises dos Tribunais de Contas, deve-se
considerar o referido no 3, do art. 71 da CF/88, no sentido de que essas
deliberaes que resultem imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo
executivo.
Contudo, essas decises referidas no pargrafo anterior, so executadas,
caso no haja cumprimento voluntrio por parte do responsvel, mediante ttulo
executivo extrajudicial, com previso no art. 585 do Cdigo de Processo Civil, que,no
seu inciso VII, dispe que so tambm ttulos extrajudiciais todos os demais ttulos a
que, por disposio expressa, a lei atribuir fora executiva, caracterizando, pois, um
rol no exaustivo. Nesse sentido, dentro da tica da execuo fiscal, que se rege
pela Lei 6.830/80, as decises condenatrias da Corte de Contas so dvidas ativas
no-tributrias. Desse modo, dispe Bruno Lacerda Bezerra Fernandes:

Portanto, a execuo das decises pelos Tribunais de Contas, uma vez que
tm fora de ttulo executivo extrajudicial, enquadrando-se, por isso mesmo,
como dvida ativa no-tributria, tem o seu deslinde orientado pela normas
contidas na legislao especial extravagante (Lei de Execuo Fiscal),
devendo-se retirar da referida norma legal as diretrizes necessrias para a
propositura, desenvolvimento e finalizao do referido procedimento
92
judicial.

91
92

MEIRELLES, p. 663.
FERNANDES, Bruno Lacerda Bezerra. Tribunal de Contas - Julgamento e Execuo. So Paulo:
Edicamp, 2002, p. 172.

71

Como no foi dada competncia para os Tribunais de Contas executarem as


suas prprias decises, essas devem ser feitas por rgos prprios constantes da
Administrao Pblica, como a Advocacia-Geral da Unio, no caso do TCU, e
Procuradorias dos Estados e Municpios, para os tribunais de contas de outros entes
federados.
Diante do exposto, em concluso, quanto a este tpico do trabalho,
entendemos que a natureza jurdica dos Tribunais de Contas de ser um tribunal
com poder jurisdicional administrativo, sendo rgo autnomo e independente, no
subordinado a um nenhum dos Poderes, com competncias constitucionais prprias
e jurisdio em todo o territrio nacional, detendo, por conseguinte, atribuies
jurisdicionais e administrativas, tendo que suas decises produzem coisa julgada
administrativa de cumprimento obrigatrio pela Administrao Pblica. Quanto
revisibilidade judicial de suas decises h limites, uma vez que no podem ser
reformadas, nem rejulgadas pelo Judicirio,

j que o

Tribunal de Contas tem

competncias privativas no julgamento de contas dos responsveis, sejam pessoas


fsicas ou jurdicas, que utilizem, guardem, arrecadem, gerenciem ou administrem
dinheiros, bens ou valores pblicos ou por quem responda em nome da Unio, de
sorte a reviso s pode decorrer de situaes indicadas como ilegalidade manifesta,
vcio formal ou mesmo afronta ao devido processo legal.

1.3

SANES

APLICADAS

PELO

TRIBUNAL

DE

CONTAS

DA

UNIO

DECORRENTES DE SUAS DECISES

Consoante j disposto neste trabalho, o TCU, nos termos do art. 71, inciso
VIII, da CF/88, pode aplicar aos responsveis, no caso de ilegalidade da despesa ou
irregularidade das contas, as sanes previstas em lei, sendo que elas
correspondem ao conjunto de instrumentos jurdicos que se encontram disposio
dessa Corte de Contas, buscando bem executar o controle das contas pblicas, no
exerccio de sua fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial. Nesse sentido, dispe Hlio Saul
sanes no controle externo:

Mileski sobre a importncia das

72
No houvesse sano, o sistema de controle restaria esvaziado, em face da
falta de um elemento que impusesse ao administrador as determinaes do
Tribunal de Contas. Somente por meio de sano penalizadora o rgo de
controle se impe na exigncia do cumprimento das disposies legais que
regem a Administrao Pblica. No havendo sano, na prtica, qualquer
93
deciso do rgo de controle resultaria em mera recomendao.

Dentro desse enfoque, a ttulo esclarecedor, Luciano Ferraz94 procura fazer


uma distino entre multa-coero (poder de coero) e multa-sano (poder de
sano). Assim, no primeiro caso, havendo a possibilidade de aplicao de
penalidades pecunirias pelos Tribunais de Contas, h a ao coercitiva que
objetiva obrigar os sujeitos administradores de recursos pblicos ao cumprimento
das obrigaes impostas por lei (tratando-se de multa-coero).
Outrossim, h a aplicao de multas nas leis orgnicas e nos regimentos
internos dos Tribunais que se dirigem punio dos infratores (multa-sano),
citando, como exemplo, nesse ltimo caso, na situao de julgamento pela
irregularidade das contas dos responsveis, com ou sem ressarcimento do dbito,
como relata o art. 71, VIII, da CF/88 e arts. 57 e 58, incisos I e III da Lei Orgnica do
TCU- Lei n 8.443/92. A distino, assim, entre multa-coero e multa-sano que,
quantos as primeiras, h aplicao no escopo de forar o cumprimento do ordenado
e as segundas possuem um cunho de reparador do dano, um vis estritamente
sancionatrio.
Assim, como primeira modalidade de sano, que encontra previso expressa
no atual texto constitucional, conforme inciso VIII do art. 71 j referido, tem-se a
multa. Nesse caso, como primeira espcie de multa aplicada pela Corte de Contas,
tem-se a multa proporcional ao dano causado ao Errio que exige a previso legal
para a sua aplicao, como determina o dispositivo constitucional em comento.
Esse dispositivo legal exigido, por conseguinte, a Lei Orgnica do TCU
Lei n 8.443/92, havendo tambm previso no Regimento Interno desta Corte de
Contas. Desse modo, no art. 57 de sua Lei Orgnica, o TCU tem a possibilidade de
aplicar a multa de at 100% do valor atualizado do dano, considerando que se a
quantia do dbito for paga aps o vencimento, prevista a atualizao monetria na

93
94

MILESKI, 2003, p. 328.


FERRAZ, Luciano. Poder de Coero e Poder de Sano dos Tribunais de Contas-competncia
normativa e devido processo legal. Revista Interesse Pblico, Porto Alegre, n.14, p. 184-191,
abr./jun. 2002.

73

data do efetivo pagamento. Outrossim, h a possibilidade de aplicao de multa,


considerando situaes em que h infringncia de normas de administrao
financeira e oramentria, como dispe o art. 58 da Lei Orgnica do TCU, nos seus
incisos I a VIII.
Alm disso, como outras cominaes ou sanes, como reza o citado inciso
VIII do art. 71 da Constituio Federal, que podem ser aplicadas pelo TCU, cita-se
a inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana, a
declarao de inidoneidade do licitante e a declarao de inelegibilidade.
Assim, dispe o art. 60 da Lei Orgnica do TCU, e tambm em seu
Regimento Interno (art. 270) que, por irregularidades constatadas pela Corte de
Contas, por maioria absoluta de seus membros, ou seja, por deliberao adotada
pelo Plenrio do Tribunal, considerando grave a infrao cometida, o responsvel
ficar inabilitado, por um perodo que variar de cinco a oito anos, para o exerccio
de cargo em comisso ou funo de confiana, no mbito da Administrao Pblica.
Acresce-se que essa penalidade no depende da imposio de outra sano
administrativa anterior. Para aplicao dessa cominao, Francisco Eduardo Carrilho
Chaves faz dois alertas:

H dois alertas importantes a serem feitos. O primeiro que imposta a


sano pelo TCU, o responsvel no estar impedido de exercer cargo
pblico efetivo ou emprego pblico, ou mesmo nomeado e tomar posse
nesses, em decorrncia de aprovao em concurso pblico, exigido pelo art.
37,II, da Constituio Federal. A punio restringe-se apenas ao exerccio
de cargo em comisso ou funo de confiana. O outro para que no se
faa confuso da inabilitao para o exerccio do cargo em comisso ou
95
funo de confiana com a declarao de inelegibilidade.

Outrossim, a declarao da inidoneidade do licitante, como dispe o art. 87,


inciso IV e 3 c/c o art. 6, inciso XI, da Lei de Licitaes, ou Lei n 8.666/93,
constitui imposio de sano obrigatria, j que constatada a fraude em certame
licitatrio, o Plenrio da Corte de Contas tem que aplicar a cominao. Essa
declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Publica
existir enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja
95

CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle Externo da Gesto Pblica - a fiscalizao pelo
Legislativo e pelos Tribunais de Contas. Rio de Janeiro: Impetus, 2007, p. 304.

74

promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que


ser concedida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos
resultantes ou aps decorrido o prazo de suspenso temporria de participao em
licitao ou impedimento de contratar com a Administrao que

no pode ser

superior a dois anos.


Por fim, a declarao de inelegibilidade, nos termos da Lei Complementar n
64, de 18.05.1990 - art. 1, I, g, decorre do julgamento pela irregularidade de
contas do responsvel pelo TCU, o que pode determinar a suspenso de direitos
polticos daquele que foi julgado o qual ser considerado inelegvel, por cinco anos,
para qualquer cargo. Assim, com base no art. 91 de sua Lei Orgnica, o Tribunal de
Contas da Unio elabora uma relao de responsveis com contas julgadas
irregulares, enviando-a ao Ministrio Pblico Eleitoral o qual tem a funo de
promover a arguio de inelegibilidade perante o Juiz Eleitoral que ir decidir pelo
pronunciamento de declarao de inelegibilidade. Desse modo, por no ser
penalidade aplicada pelo TCU, qualquer contestao no tocante inelegibilidade
declarada deve ser feita Justia Eleitoral.
Igualmente, pode-se arrolar no poder sancionatrio do TCU, as multas
resultantes de infrao administrativa em detrimento de leis de finanas pblicas,
regidas pela Lei n 10.028, de 19.10.2000 que, em seu 5, 2, dispe que essas
infraes sero processadas e julgadas pelo Tribunal de Contas.
Nesse sentido, dispe o art. 5 da Lei n 10.028/2000, disciplinando sobre
infrao administrativa contra a lei de finanas pblicas, com destaque para o seu
inciso I,

no tocante

situao de deixar de divulgar ou de enviar ao Poder

Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e


condies estabelecidas em lei. Desse modo, em face das infraes previstas no
art. 5 referido, aplicada ao agente que der causa a multa de trinta por cento dos
seus vencimentos anuais, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade
pessoal. Nesse aspecto, as infraes administrativas contra as leis de finanas
pblicas, previstas no art. 5, consoante dispe o seu 2, sero processadas e
julgadas pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizao contbil, financeira e
oramentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida.

75

Assim sendo, o Tribunal de Contas da Unio, a ttulo de exemplo, em seus


relatrios de atividades trimestrais, faz referncia, em item especfico, a
condenaes e sanes aplicadas. Dessarte, temos o Relatrio de Atividades do 3
Trimestre de 200796 que, no perodo, nos processos de contas julgadas
irregulares,os responsveis foram condenados ao pagamento de multa ou
ressarcimento de dbito no valor de R$ 182.317.103,67.

1.4 O TCU COMO RGO PROTETOR E EFETIVADOR DOS DIREITOS


FUNDAMENTAIS, NO ENFOQUE DO CONTROLE SOCIAL

O Tribunal de Contas da Unio, como integrante da estrutura do Estado


brasileiro,dentro da perspectiva do Estado Democrtico de Direito, tendo a sua
jurisdio e competncia substancialmente ampliadas no atual texto constitucional,
constitui rgo protetor e efetivador de direitos fundamentais. Nesse sentido, dispe
Hamilton Fernando Castardo:

O Tribunal de Contas passa a ser um rgo fiscalizador, auxiliar no


apenas dos Poderes, mas da comunidade em geral, no exerccio de
seus direitos. Os Tribunais so rgos legitimados para defesa na
97
observncia dos Direitos Fundamentais.

96

Esse Relatrio de Atividades do Tribunal de Contas da Unio, pertinente ao 3 Trimestre de 2007,


menciona, em seu subitem 2.16, o tpico Condenaes e Sanes Aplicadas (BRASIL. Tribunal
de Contas da Unio. Relatrio de Atividades do 3 Trimestre de 2007, Braslia, 2007, p. 17-18)
que, entre 579 processos de contas apreciados, de forma conclusiva, no trimestre, 260 (44,90%)
foram julgados pela irregularidade das contas, condenando 395 responsveis ao pagamento de
multa e ressarcimento de dbito. Alm disso, em outros 28 processos de fiscalizao, denncia ou
representao, aplicou-se multa a 81 responsveis. Dessarte, no perodo, nos processos de contas
julgadas irregulares, os responsveis foram condenados ao pagamento de multa ou ressarcimento
de dbito no valor de R$ 182.317.103,67, atualizados at a data de 30.09.2007 e, em outros
processos, foram aplicadas multas no valor total de R$ 353.428,27. Menciona ainda o Relatrio
que, alm das condenaes de natureza pecuniria, o Tribunal pode aplicar outras medidas que
alcanam o patrimnio jurdico daquele que fraudou ou mal utilizou recursos pblicos, de sorte que,
no decorrer do 3 trimestre de 2007, 31 responsveis foram considerados inabilitados para o
exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana e 15 empresas declaradas inidneas para
licitar com a Administrao Pblica Federal.
97
CASTARDO, p. 125.

76

Nesse aspecto,considerando a sua misso de assegurar a efetiva e regular


gesto de recursos pblicos em benefcio da sociedade, a Corte de Contas, como
rgo autnomo e independente em relao aos demais Poderes constitudos,
velando,como destacado, para a boa aplicao do dinheiro pblico, proporciona um
instrumental relevante que a sociedade pode se utilizar para fazer valer os seus
direitos fundamentais. Nessa perspectiva, relata Hamlton Fernando Castardo:

Necessita-se proceder a um exame sobre a separao de poderes com


novos horizontes, de acordo com as circunstncias hodiernas, para a
efetivao do Estado Democrtico de Direito, determinado como de
observncia obrigatria pela CF/88, inclusive para se estabelecer novos
instrumentos disposio da sociedade, para garantir os Direitos
98
Fundamentais, tal como a boa aplicao do dinheiro pblico.

Dentro desse contexto, Ricardo Lobo Torres reconhece uma ntima relao
entre o controle das finanas pblicas e os direitos fundamentais, sejam eles
individuais ou sociais, uma vez que a higidez e equilbrio dessas finanas vem ao
encontro da integridade e defesa desses direitos fundamentais. Sob esse enfoque, o
TCU exerce importante funo, na medida que as atividades que desempenha,
consubstanciando o negcio para que foi institudo, tem como mister o controle
dessas finanas pblicas, haja vista executar o controle externo da administrao
pblica e da gesto dos recursos pblicos federais. Assim sendo,dispe Ricardo
Lobo Torres o seu posicionamento sobre o relacionamento entre direitos
fundamentais e finanas pblicas:

Os direitos fundamentais tm uma relao profunda e essencial com as


finanas pblicas. Dependem, para a sua integridade e defesa, da sade e
do equilbrio da atividade financeira do Estado, ao mesmo tempo em que
lhe fornecem o fundamento da legalidade e da legitimidade. Os direitos
fundamentais se relacionam com
diversos aspectos das finanas
99
pblicas.

Igualmente, sustenta Ricardo Lobo Torres100 que os gastos pblicos devem


priorizar os direitos humanos, buscando-se, com a destinao adequada de recursos
98

CASTARDO, p. 127.
TORRES, Ricardo Lobo. O Oramento na Constituio. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, p. 276.
100
Ricardo Lobo Torres sustenta existir um mnimo existencial conectado com os direitos fundamentais e
99

77

pblicos, servios pblicos de qualidade e a efetividade das prestaes positivas do


Estado para a segurana dos direitos fundamentais, mormente os sociais. Nesse
sentido, dispe:
Tambm os gastos pblicos esto inteiramente voltados para os direitos
humanos. O servio pblico, financiado com o dinheiro do Estado, nele
encontra o seu fundamento e a sua finalidade. As prestaes positivas do
Estado para a segurana dos direitos fundamentais, que compe o status
positivus libertatis, bem como a garantia do mnimo essencial, representada
pelas prestaes no campo da educao, sade e assistncia social e at a
proteo dos direitos difusos, como acontece com o meio ambiente e os
101
bens culturais, demandam o aporte de recursos pblicos substanciais.

Do mesmo modo,

Hamlton

Fernando Castardo, ressalta a misso do

Estado de empreender aes de proteo dos direitos fundamentais, detendo um


aporte de recursos pblicos suficientes que sejam efetivamente aplicados na
garantia desse direitos, necessitando, para tanto, um adequado controle
oramentrio,financeiro, contbil e patrimonial, com realce para as competncias
dos tribunais de contas, como relata:

O Estado tem a misso de respeitar e manifestar-se por aes na proteo


de Direitos Fundamentais. Para esse exerccio, faz-se necessrio numerrio
a sua disposio. Nessa esteira, as despesas e investimentos devem ser
canalizados para os direitos humanos, bem como para os direitos sociais,
com polticas na rea de assistncia social, educao, sade. Insere nas
garantias dos direitos fundamentais, portanto, o controle da execuo
oramentria, financeira, contbil e patrimonial, tendo como instrumento de
102
controle,as cortes de contas garantidoras dos direitos fundamentais.

vinculado a que estabelea prioridades oramentrias, podendo conviver, de forma produtiva, com a reserva
do possvel. Esse mnimo existencial se sintoniza com a dignidade da pessoa humana e o exerccio da lberdade, como retrata: O mnimo existencial no tem dico constitucional prpria. Deve-se procur-lo
na
idia de liberdade, nos princpios constitucionais da igualdade, do devido processo legal, da livre iniciativa e
da dignidade do homem, na Declarao de Direitos Humanos, e nas imunidades e privilgios do
cidado
( TORRES, Ricardo Lobo. A Cidadania Multidimensional na Era dos Direitos.In: TORRES, Ricardo Lobo
( Org.).Teoria dos Direitos Fundamentais. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, p. 243-342,2001). Assim, no
entendimento do autor. a fundamentalidade dos direitos sociais, como o direito sade, estaria
atrelada
concepo do mnimo existencial. Nesses termos, dispe Ricardo Lobo Torres: Os direitos sociais
se
transformam em mnimo existencial quando so tocados pelos interesses fundamentais ou pela jusfundamentalidade. A idia de mnimo existencial, por conseguinte, se confunde com a de direitos fundamentais
sociais stricto sensu ( TORRES, Ricardo Lobo.A metamorfose dos direitos sociais em mnimo existencial.
In: SARLET, Ingo Wolfang ( Org.). Direitos Fundamentais: Estudos de Direito Constitucional Internacional e Comparado. Rio de Janeiro: Renovar, p. 01-46, 2003).
101
TORRES, 1995, p. 278.
102
CASTARDO, p. 125-126.

78

Nessa perspectiva, o Tribunal de Contas passa a ter uma ligao estreita com
a proteo e efetivao dos direitos fundamentais, sendo como ressalta Torres103,
uma das garantias institucionais da liberdade, a que o cidado tem acesso mediante
as garantias processuais. Vela, como ressalta o autor, assim, a Corte de Contas pela
garantia institucional da Constituio exercendo importante funo de defesa de
direitos fundamentais, no contexto de Poderes do Estado, considerando, mormente,
nesse aspecto, a sua autonomia e independncia.
Ademais, como enfatiza Ricardo Lobo

Torres, o controle da legalidade

exercido pelas Corte de Contas faculta a segurana dos direitos fundamentais.


Contudo, como bem alerta o autor, o controle no tem por norte apenas a legalidade
estrita, mas busca preservar a prpria segurana jurdica, sendo valor fundamentai
do direito, como a justia, destacando a necessidade de harmonia desses valores
constitucionais. Nesse passo, frisa Ricardo Lobo Torres que o controle passa a ter
maior abrangncia:

Conseguintemente, o controle se estende aos demais princpios derivados


da idia de segurana dos direitos fundamentais,como sejam: a tipicidade, a
transparncia tributria e oramentria, a proibio da vinculao da receita,
a irretroatividade, a anualidade, a anterioridade,etc., que todos tambm so
corolrios do princpio maior da legalidade. A segurana jurdica e os
princpios dela emanados, portanto,compem o quadro das garantias
104
normativas dos direitos fundamentais.

Contudo, alm do controle da legalidade, nos termos do art. 70, caput, da


CF/88, examina o Tribunal de Contas princpios da economicidade e legitimidade.
Quanto ao primeiro, relata Ricardo Lobo Torres105, realiza a Corte de Contas um
exame e fiscalizao material da execuo oramentria, contrapondo-se a um
exame formal que o da legalidade, buscando-se a moralidade pblica e a justia
financeira. Nesse aspecto, quanto ao controle da economicidade, dispe o autor,
que : significa controle da eficincia na gesto financeira e na execuo
oramentria, consubstanciada na minimizao de custos e gastos pblicos e
maximizao da receita e da arrecadao.106 Contudo, adverte
103

Ricardo Lobo

TORRES, op. cit., p. 279.


TORRES, 1995, p. 283-284.
105
Ibidem, p. 285 e 288.
106
TORRES, Ricardo Lobo. A Legitimidade Democrtica e o Tribunal de Contas. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro, n. 194, p. 31-45,out./dez. 1993.
104

79

Torres que o controle da economicidade transcende ao mero controle de gastos,


que se entende por aperto ou diminuio de despesa, mas abarca tambm a receita,
na qual aparece a efetividade na realizao das entradas oramentrias.
Acresce, todavia, o autor que o controle da legitimidade exercido sobre a
legalidade e economicidade da execuo financeira e oramentria, sendo que o
aspecto da legitimidade atenta para os princpios constitucionais oramentrios e
financeiros, que decorrem da concepo de segurana jurdica ou da justia que so
princpios informativos do controle. Desse modo, conclui o autor que a legitimidade
do Estado Democrtico depende do controle da legitimidade de sua ordem
financeira.
Assim, de forma conclusiva, Ricardo Lobo Torres107 entende que o controle
sob os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade pela Corte de Contas,
facultando as garantias institucionais de liberdade, tem conexo com os aspectos
subjetivos dos direitos fundamentais que, conforme o autor, compreendem a
capacidade individual ou coletiva na defesa desses direitos de cunho fundamental, j
contra o Estado, j contra terceiros. Dessarte, nesses termos, dispe o autor:

necessrio e urgente, pois, que se compatibilize a dimenso objetiva do


Tribunal de Contas, que, juntamente, com o Poder Judicirio,o Banco
Central, a Universidade, etc., uma das garantias institucionais da
liberdade, com os aspectos subjetivos dos direitos fundamentais, que
carecem de maiores garantias processuais para o acesso dos cidados ao
controle aos aspectos da legalidade, economicidade e legitimidade das
108
atividades da Administrao.

Igualmente, considerando a boa gesto dos recursos pblicos com vistas a


dar efetividade aos direitos fundamentais, mister que refira a consideraes sobre a
boa governana que tem conexo com a transparncia e tica na Administrao
Pblica, na medida em que se preocupa com a gesto transparente e responsvel
dos recursos financeiros em busca da eficincia do setor pblico, assunto que ser
tratado melhor neste trabalho quando se abordar Lei da Responsabilidade Fiscal e o
controle social. Nesse sentido, dispem Jayme Weingartner Neto e Vincius Diniz
Vizzotto:

107
108

Ibidem, p. 279.
TORRES,1993, p. 288.

80
a implementao da Boa Governana nos rgos pblicos essencial para
um Estado que, de um lado, trabalha com recursos oramentrios escassos
e, por outro lado, tem cuidados com necessidades que, se no so
ilimitadas, possuem demanda muito maior do que a sua real possibilidade
109
de concretizao.

Nessa perspectiva, o Tribunal de Contas da Unio, na rea da sade,


tratando da gesto da tica na Administrao Pblica, em levantamento de Auditoria
na Fundao Nacional da Sade - Funasa, abordou aspectos como transparncia e
boa governana, em que, no Relatrio do Ministro Relator Lincoln Magalhes da
Rocha, dispe-se:
As mudanas estruturais ocorridas na Administrao Pblica Federal,
principalmente a partir da dcada de 1990, e o cenrio econmico instalado
desde ento, demandam a promoo da tica, da transparncia e da boa
governana como questes fundamentais para a garantia da confiabilidade
das instituies pblicas e a consequente incluso do Brasil na nova ordem
110
scio-econmica mundial.

Assim sendo, em seu Voto, o Ministro-Relator, retrocitado, no pargrafo


anterior, considerando que a Corte de Contas fez vrias recomendaes e
determinaes Funasa em seu Acrdo para aprimoramento da gesto tica na
entidade, na busca da transparncia e boa governana dos recursos pblicos,
expe:

Quanto ao mrito desta fiscalizao, considero extremamente louvvel a


preocupao demonstrada pela Funasa em relao aos aspectos ticos de
sua atividade. Afinal, o setor da sade no Brasil vem sendo constante alvo
da opinio pblica, especialmente quanto aos seus padres funcionais,
111
seus princpios e valores.

109

110

111

WEINGARTNER NETO, Jayme; VIZZOTO, Vincius Diniz. Ministrio Pblico, tica, boa
governana e mercados: uma pauta de desenvolvimento no contexto do direito e da economia. In:
TIMM, Luciano Benetti: SARLET, Ingo Wolfang (Orgs.). Direitos fundamentais oramento e
reserva do possvel. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 285-303, 2008.
No Acrdo 517/2005-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n
015.414/2004-7. Acrdo n 517/2005-Plenrio. Levantamento de Auditoria. Relator: Ministro
Lincoln Magalhes da Rocha. Braslia, 04 de maio de 2005. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 12
maio.2005) o TCU elabora Relatrio de Auditoria Operacional Gesto de tica no mbito da
Funasa, com vistas ao combate fraude e corrupo na Administrao Pblica, abordando
fatores essenciais para infraestrutura de gesto da tica.
Ibidem, p. 22.

81

Outrossim, dentro da evoluo das atividades de controle externo do TCU,


destaca-se atualmente o estmulo ao exerccio do controle social. Essa modalidade
de controle complementa o controle estatal exercido pelo Tribunal de Contas,
ficando a cargo do cidado individualizado ou da sociedade civil organizada, ou seja,
o controle social, como dispe Vanderlei Siraque: realizado por particular, por
pessoa estranha do Estado, individualmente, em grupo ou por meio de entidade
juridicamente constitudas.112 Nesse aspecto, a Corte de Contas assume especial
relevncia na efetividade do controle social, funcionando como elo de ligao entre o
Estado e a sociedade, ficando disposio dessa sociedade, na apurao de
denncias e irregularidade, alm de controlar, dando apoio tcnico e pedaggico, s
instituies que realizam essa modalidade de controle social, buscando-se, em
ltima instncia, a garantia dos direitos fundamentais, com o fortalecimento da
cidadania e o regime democrtico.
Desse modo, na sua atuao como rgo protetor e efetivador dos direitos
fundamentais, o TCU, contribui e d impulso, de forma decisiva, ao controle social,
propiciando a transparncia efetiva da gesto pblica,

em que se destaca a

participao popular como gnero desse controle. Assim, temos a participao


popular como impulsionadora do controle externo, no 2 do art. 74 da CF/88, em
forma de controle social, quando se dispe que: qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicado parte legtima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Nessa
perspectiva, considerando que o dispositivo citado faculta a atuao do TCU como
instrumento de cidadania ativa, no amadurecimento do regime democrtico, dispe
Jair Lima Santos:
A Constituio Federal, no 2 do art. 74, assegura, a qualquer cidado,
partido poltico, associao ou sindicato, o direito participativo de denunciar
irregularidades e ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Tal
pargrafo atribui especialssima funo ao TCU ao facultar aos legitimados,
de modo amplssimo, a provocao da ao fiscalizadora autnoma, ficando
sobremodo patenteado que a ordem jurdica brasileira tem nos Tribunais de
Contas um instrumento de cidadania ativa, o que os torna tambm, por isso,
113
indispensveis ao bom funcionamento do regime democrtico.

112
113

SIRAQUE, Vanderlei. Controle Social da Funo Administrativa de Estado - possibilidades


e limites na Constituio de 1988. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 99.
SANTOS, Jair Lima. O TCU e os controle estatal e social da Administrao Pblica. Revista do
Tribunal de Contas da Unio. Braslia, n. 94, p. 13-47, abr./jun. 2002.

82

Outrossim, Diogo de Figueiredo Moreira Neto ressalta a legitimao


democrtica da participao cidad, no exerccio do controle social:

Com todo esse complexo normativo no escapa aos requisitos de


juridicidade, necessrio que qualquer norma, oriunda ou no dos
Parlamentos, seja democraticamente legitimada, pelo respectivo e devido
processo legal, em que a participao cidad seja assegurada na medida
do possvel e do razovel, se no na tomada de deciso, pelo menos e
inafastavelmente no controle social dos decorrentes resultados das
114
polticas pblicas executadas.

Nesse passo, necessrio frisar a importncia da interao entre a sociedade


e a Corte de Contas, com conjugao de esforos, no sentido de propiciar a
efetividade de polticas pblicas na consecuo de direitos fundamentais em prol da
comunidade, dentro de um controle social adequado. Considerando essa
perspectiva, dispe Cassyra Lucya Barros Vuolo:

A razo para a aproximao dos dois plos: cidado (controle social) com
os Tribunais de Contas (controle externo) simples e necessria, embora
no seja fcil operacionalizao e entendimento. De um lado, no podem os
cidados fiscalizarem individualmente a gesto e, de outro, tampouco
podem as instituies de controle garantirem sozinhas o cumprimento das
polticas pblicas. Torna-se imperiosa a conjugao de esforos, de
estreitamento de relaes entre os Tribunais e a sociedade em torno de
objetivos qualificadores dos resultados das polticas pblicas para que
juntos possam efetivar suas misses constitucionais no Estado Democrtico
de Direito. Esse equilbrio de direitos e deveres indispensvel quando se
115
buscar exercer a cidadania.

Com essa congregao de esforos entre controle externo e controle social,


na

perspectiva

de

uma

gesto

compartilhada

adequada, fica

patente o

fortalecimento do regime democrtico, dentro do contexto do Estado Democrtico de


Direito.
Nesse sentido, o controle externo do Tribunal de Contas, na sua atuao
como rgo de proteo e efetivador dos direitos fundamentais, tem um importante

114

115

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Parlamento e a Sociedade como destinatrios do


trabalho dos Tribunais de Contas. In: O novo Tribunal de Contas-rgo protetor dos direitos
fundamentais. Belo Horizonte: Frum, , p. 77-130, 2004.
VUOLO, Cassyra Lucya Barros. Os Tribunais de Contas como instrumento de construo da
cidadania. Revista Interesse Pblico, Belo Horizonte, n. 46, p. 285-289,nov./dez. 2007.

83

aliado que o controle social, no havendo sobreposio de controles. Dentro desse


enfoque, dispe Hlio Saul Mileski:

Nesse contexto, fica perfeitamente demonstrado que o controle social no


se sobrepe nem exclui os demais controles, especialmente o oficial,
porque necessita deste ltimo para a sua eficcia. O exerccio do controle
social independente e universal, mas no produz resultados unicamente
pela sua ao, ele depende do controle oficial para fazer valer as suas
constataes. Assim, o controle social deve ser considerado um aliado do
controle oficial, devendo ter uma atuao conjugada com o Tribunal de
116
Contas.

Buscando o aperfeioamento do controle externo, cada mais frequente o


exerccio da funo pedaggica ou educativa pelas Cortes de Contas, o que,
igualmente, estimula o controle social. Na execuo dessa funo, o Tribunal de
Contas, com o fim de ensinar, treinar, promove a orientao, trazendo informaes
sobre procedimentos, aprimorando prticas de gesto mediante publicaes,
realizao de seminrios,encontros, reunies de cunho tcnico.
Hlio Saul Mileski, nesse aspecto, reconhece a importncia do exerccio
dessa funo pedaggica, priorizando o ensino e aprimoramento em detrimento da
penalizao. Assim, dispe:

Dessa forma, os Tribunais de Contas, conscientes dessa sua


responsabilidade de funo controladora e social, estabelecendo como
filosofia de controle que melhor ensinar e aprimorar do que penalizar- para
a sociedade mais importante ter servios pblicos honestos, adequados e
eficientes do que administradores penalizados-passaram a desenvolver uma
funo pedaggica, realizando encontros tcnicos, seminrios, programas
117
de orientao e cursos especficos em cada rea de conhecimento.

O Tribunal de Contas, dentro desse contexto, na contribuio e estmulo ao


controle social, realizou a exemplo, importante atividade de orientao e
esclarecimento, no exerccio de sua funo pedaggica, como a elaborao de
cartilhas para conselheiros dos Conselhos de Alimentar Escolar, em prol do direito
fundamental social de educao e da sade conjugados.

116
117

MILESKI,Hlio Saul. Tribunal de Contas: evoluo, natureza, funes e perspectivas futuras.


Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte, n. 45, p. 257-279,set./out. 2007.
MILESKI, 2003, p. 326.

84

Alm disso, na divulgao da avaliao de programas governamentais, pelo


Tribunal de Contas da Unio,. citando como exemplo, na rea da sade, a
Erradicao da Febre Aftosa; Doao, Captao e Transplante de rgos e Tecidos
e Aes de Ateno Sade Mental - Programa Ateno Sade de Populaes
Estratgicas e em Situaes Especiais de Agravo, tem-se informado sociedade
sobre o atuao do Tribunal, de sorte que se intensifique a divulgao de
conhecimentos das aes do governo, estimulando o controle social, uma vez que
propicia a mobilizao na fiscalizao de recursos pblicos que foram destinados
aos programas, como os citados anteriormente. Nesses programas, muitas vezes, o
Tribunal de Contas determina aos seus

rgos executores que elaborem

informativos com a finalidade de orientar os conselheiros de sade, buscando a


efetividade do controle social.
Assim sendo, em face do exposto, levando em conta a atuao do TCU,
como rgo protetor e efetivador dos direitos fundamentais, na perspectiva do apoio
e impulso ao controle social adequado,passamos a analisar, na prxima parte deste
trabalho, a realizao da gesto compartilhada de sade, em que essa Corte de
Contas d importante contributo, buscando-se o resguardo e a efetividade do direito
fundamental social da sade, referido no art. 6 de nosso atual texto constitucional.

2 A GESTO COMPARTILHADA DA SADE E O CONTROLE SOCIAL

2.1 A GESTO COMPARTILHADA DA SADE

A gesto compartilhada da sade corresponde segunda parte fundamental


deste trabalho, em que o Tribunal de Contas da Unio presta a sua contribuio,
dentro do enfoque de controle social, em busca da efetividade do direito fundamental
social da sade, de sorte que, nesta etapa do trabalho, far-se- o estudo dessa
forma de gesto, sua definio, pressupostos e mecanismos de atuao,
abordando-se, igualmente, o direito sade e sua integrao na Constituio
Federal atual, alm de sua perspectiva democrtica em implementao a partir da
Reforma Sanitria com o Sistema nico de Sade - SUS.
Assim,

passa-se a abordar, em primeiro plano,

o direito a que se quer

contribuir para efetivao neste trabalho, que o direito fundamental social da


sade, tratando do seu conceito e contedo, alm de sua evoluo em nossas
constituies at a Constituio atual quanto atingiu o patamar de princpio
constitucional, abordando, igualmente, de seus principais normativos na legislao
infraconstitucional.

2.1.1 Conceito da Sade, contedo do Direito Sade e normatizaes

2.1.1.1 O Conceito da Sade e contedo do Direito Sade

2.1.1.1.1 O Conceito da Sade

A concepo sobre sade apresenta uma longa evoluo, remontando ao


incio da humanidade. Assim, para melhor compreenso da noo de sade, objeto
deste trabalho, necessrio abordar alguns aspectos histricos.

86

Desse modo, desde os rituais da sociedades primitivas, em que atuavam


curandeiros e feiticeiros, j havia a ideia de sade com o intuito de curar as mazelas
dos seres humanos, assumindo, via de regra, uma concepo mgica.
Contudo, a abordagem cientfica do tratamento da sade s se daria por volta
de 4.000 aC, mesmo que houvesse ainda uma tendncia para uma abordagem
sobrenatural. Nesse aspecto, em contraposio, por exemplo, os judeus procuravam
romper com a perspectiva mgica dos tratamentos ao circuncidar os recmnascidos, na crena que poderiam libertar os seres humanos dos males que
pudessem afligi-los futuramente.
Entrementes, foi na Grcia Antiga que se iniciou efetivamente a conceituar a
sade, destacando-se o brocardo grego: Mens Sana In Corpore Sano, como marco
fundamental para que fosse definido o que era ter sade. Nesse sentido,na evoluo
conceitual de sade, destacam-se os ensinos de Hipcrates, na antiguidade grega,
que, com base em observaes empricas, em casos clnicos, afastava a ideia
religiosa quanto aos males dos seres humanos, sendo que seus estudos se dirigiam
no s ao paciente, mas tambm ao ambiente em que vivia, de sorte que as
doenas (consideradas como causalidades naturais) deveriam ser tratadas em face
das particularidades locais da cidade em que vivia esse paciente. Em face do
exposto, considerada a realidade brasileira, dispe Germano Schwartz: Alis, podese afirmar que um dos motivos pela qual a sade no Brasil descentralizada ter
como origem remota o pensamento hipocrtico.118
Outrossim, os romanos tambm comearam a adotar a concepo cientfica
de sade da antiguidade grega

que buscasse tratar a populao romana que

crescia vertiginosamente e se concentrava nas grandes cidades, Todavia, com o


advento da Idade Mdia houve uma involuo quanto ao tratamento cientfico da
concepo de sade na preveno e tratamento de doenas, em que se destaca o
influxo da Igreja na caracterizao pecaminosa das mazelas humanas, sendo a
doena um castigo divino.
Mesmo assim, houve uma compensao mediante a adoo da caridade,
com a construo dos primeiros hospitais. Nesse aspecto, dispe Mariana Filchtiner
Figueiredo: O nico contraponto se deu pelo fortalecimento da caridade, com o

118

SCHWARTZ, Germano Andr Doederlein. Direito sade: efetivao em uma perspectiva


sistmica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 30.

87

surgimento dos primeiros hospitais.119. Contudo, esses hospitais eram propriamente


hospcios ou asilos, em que os pacientes no recebiam um tratamento adequado,
havendo ao menos um conforto espiritual.
Em contraposio, com o advento do perodo histrico conhecido como
Renascimento, houve uma retomada dos estudos calcados no conhecimento
cientfico, formado pela tradio greco-romana. A concepo de sade aliava-se
ideia de ausncia de doena, sendo que o perodo histrico destaca-se pelas
grandes descobertas em termos de tratamento e medicamentos, citando como
exemplo, o tratamento da insanidade humana e o conhecimento referente ao quinino
com vistas a tratar a malria. Nesse prisma, considerando o perodo histrico
promissor dispe Ieda Tatiana Cury:

A grande virada na histria da sade pblica deu-se no sculo XVIII. A


importncia da sade e seus efeitos sociais foram reconhecidos e
enfatizados, enquanto se faziam esforos para debater vrios e novos
120
problemas ligados sade.

Em conexo com a idia vigorante de ausncia de doena, na concepo de


sade, temos a preocupao da a sociedade industrial do sculo XIX para que o
trabalhador no adoecesse e prejudicasse o processo de acumulao do capital, em
consonncia com a ideologia liberal de repor o indivduo ao trabalho. Nesse
diapaso, dispe Schwartz:

Pode-se dizer que a sade, dentro dos padres do individualismo liberal que
floresceu no sculo XIX uma sade curativa, ligado ao que a moderna
doutrina atual chama de aspecto negativo da sade: a ausncia de
121
enfermidades.

Contudo, o sculo XX destacou-se pelas transformaes sociais, havendo a


influncia das grandes guerras, com repercusses na proteo da sade.
Retratando o perodo expe Mariana Filchtiner Figueiredo:
119
120
121

FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Direito Fundamental Sade- parmetros para sua


eficcia e efetividade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 78.
CURY, Ieda Tatiana. Direito Fundamental Sade- evoluo, normatizao e efetividade.
Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p. 34.
SCHWARTZ, 2001, p. 33.

88

No sculo XX, a proteo sanitria seria finalmente tratada como saber


social e poltica de governo. Desde a II Guerra Mundial, essa noo foi
ampliada, estabelecendo-se a responsabilizao do Estado pela sade da
populao, bem como reforando-se a lgica econmica, a partir da
evidente interdependncia entre as condies da sade do trabalhador e a
122
atividade produtiva.

Assim sendo, com a nova ideologia reinante, fez-se oposio concepo do


individualismo liberal que ressaltava

o aspecto curativo da sade, ganhando

destaque assim a ideia preventiva da sade, que se liga ao Welfare State e a busca
do acesso universal ao tratamento e cura, dentro de uma viso coletiva da realidade
social.123 Com isso, o Estado passou a ser interventor, como dispe Ieda Tatiana
Cury: Constatou-se, desse modo, a necessidade de interveno estatal para
assegurar as condies mnimas de sobrevivncia digna do homem.124 Assim, o
Estado proporcionava servios bsicos de atividade sanitria. Dentro desse
contexto, sustenta Germano Schwartz:
Com a viso coletiva do social, a sade deixa de ser tratada como uma
possibilidade de compra, sendo encarada tambm como um direito de que
todos tenham acesso cura. Logo, o Estado interventor deveria
proporcionar a sade aos seus cidados mediante servios bsicos de
atividade sanitria. Ainda assim, tanto a caracterstica curativacomo a
preventivada sade veem-na como ausncia de doenas. O que as
diferencia o tempo de interveno na primeira, o mdico e/ou sistema de
sade age(m) aps a doena ter se instalado no corpo humano; na
125
segunda, antes de a doena ter-se alojado no corpo do enfermo.

Contudo, com a criao da Organizao das Naes Unidas- ONU, bem


como em face da promulgao da Declarao Universal dos Direitos Humanos,
propiciou-se a criao de entidades que deram tratamentos especficos a certos
direitos humanos, como o caso da OMS- Organizao Mundial de Sade, em que no
prembulo de sua Constituio, dispe que a sade : o completo bem-estar fsico,
122

FIGUEIREDO, p. 79.
Nesse sentido, dispe Michel Foucault: A medicina da percepo individual, da assistncia
familiar, dos cuidados em domiclio s podem encontrar apoio em uma estrutura coletivamente
controlada e que recobre a totalidade do espao social(FOUCAULT, Michel. O Nascimento da
Clnica. 6.ed.Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2008, p. 21).
124
CURY, p. 38.
125
SCHWARTZ, Germano Andr Doederlein.Gesto compartida sanitria no Brasil possibilidade
de efetivao do direito sade. SCHWARTZ, Germano (Org.). A sade sob os cuidados do
direito. Passo Fundo, Universidade de Passo Fundo - UPF, p. 108-162, 2003.
123

89

mental e social e no apenas a ausncia de doenas. Vencia-se, pois, a viso


organicista da sade como mera ausncia de doenas, para dar realce ao equilbrio
do homem, buscando-se as relaes harmoniosas e a segurana de todos os povos.
Nesse aspecto, comentando o avano conceitual dispe Mariana Filchtiner
Figueiredo: Essa noo superou a ideia de sade como mera inexistncia de
doenas,destacando a importncia entre o equilbrio do homem,interna e
externamente- restaurando a linha preconizada por Hipocrates.126
Em que pese o avano desse conceito para poca em que foi proposto, est
sujeito a crticas, como apresentada por Marco Segre e Flvio Carvalho Ferraz,
dispondo que tal definio , no momento, irreal, ultrapassada e unilateral. Nesse
sentido, dispem: Trata-se de uma definio irreal porque aludindo ao perfeito
bem-estar coloca uma utopia. O que perfeito bem-estar? por acaso possvel
caracterizar-se a perfeio?127
Dentro desse mesmo enfoque, dispe Germano Schwartz, considerando que
o conceito irreal, deixando de se adaptar realidade ftica, bem como no sendo
operacional, j que depende de diversos nveis decisrios que podem no
implement-lo. Assim, de forma sinttica, expe Schwartz:
Vrios so os fatores que atuam negativamente nesse sentido, sendo que o
principal, pode-se dizer, que, a partir do momento em que o Estado
assume papel de destaque no cenrio da sade, a vontade poltica
instrumento de inaplicabilidade do conceito da OMS, uma vez que as verbas
pblicas correm o risco de no serem suficientes para a consecuo do
128
pretendido bem-estar fsico, social e mental.

Em face do exposto, considerando a sade como um objetivo a ser


alcanado, dentro de um enfoque sistmico, em que a sade faz parte de um
sistema social aberto, na busca da qualidade de vida (aspecto positivo da sade),
Germano Schwartz expe o seu conceito de sade, o qual adotamos:

um processo sistmico que objetiva a preveno e cura de doenas, ao


mesmo tempo que visa a melhor qualidade de vida possvel, tendo como
instrumento de aferio a realidade de cada indivduo e pressuposto de
126

FIGUEIREDO, p. 80.
FERRAZ,Flvio Carvalho; SEGRE, Marco. O conceito de sade. Revista de Sade Pblica. So
Paulo, n. 31, p. 538-542, out. 1997.
128
SCHWARTZ, 2001, p. 36.
127

90
efetivao e possibilidade de esse mesmo indivduo ter acesso aos meios
129
indispensveis ao seu particular estado de bem estar.

Assim sendo, abordado o conceito de sade, passaremos, no prximo tpico,


a tratar do direito fundamental sade e seu contedo, considerando a sua natureza
de direito fundamental social sujeito tutela do Estado.

2.1.1.1.2 O Direito Sade e seu contedo

O direito sade pode ser classificado juridicamente como direito


fundamental social, insculpido no art. 6 da Constituio Federal de 1988. tambm
catalogado como direito fundamental do homem, como dispe o art. 25 da
Declarao Universal de Direitos do Homem, da Organizao das Naes Unidas,
assinada pelo Brasil, sendo uma das condies necessrias vida digna do
indivduo.
Na configurao de direito fundamental do homem, o direito sade se
constitui em um direito autoaplicvel e de eficcia imediata, como dispe o art. 5,
1, da CF/88. Do mesmo modo, considerando as dimenses e no gerao de
direitos130, tem-se que o direito sade pode ser de primeira dimenso ( ligando-se
com o direito vida, a qualidade de vida- sade curativa); segunda dimenso (direito
social - sade preventiva) e terceira dimenso (direito da solidariedade - direitos
coletivos e difusos).
Em conexo com essa classificao do direito sade entre as dimenses do
direito, perfilha a doutrina exposta por Jos Luiz Bolzan de Morais. Assim, quanto
primeira dimenso, em que se destaca o aspecto curativo, dentro dos padres do
individualismo liberal, expe o autor: quando, ento, caracterizaria-se como a
liberdade de procura dos servios mdicos liberais ou particulares, a partir do
129
130

Ibidem, p. 43.
Em consonncia com que dispe Ingo Wolfgang Sarlet:: Com efeito, no h como negar que o
reconhecimento progressivo de novos direitos fundamentais tem um carter de um
processo
cumulativo, de complementariedade, e no de alternncia, de tal sorte que o uso da expresso
geraes pode ensejar a falsa impresso da substituio gradativa de uma gerao por outra,
razo pela qual h quem prefira o termo dimenses dos direitos fundamentais, posio
esta
que aqui optamos por perfilhar na esteira da mais moderna doutrina (SARLET, Ingo Wolfang. A
Eficcia dos Direitos Fundamentais. 8. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. p. 54).

91

paradigma da liberdade de contrato vigorante nesse perodo.131 Do mesmo modo,


prossegue o autor, assumiria uma posio de preveno da doena, na segunda
dimenso, quando se atrela ao aspecto de desenvolvimento do modelo de Estado
do bem-estar social, podemos pens-la: no mais vinculada simples possibilidade
de individual de comprada cura dos males, mas a partir, agora, unida atividade
prestadora do Estado. Por fim,dispe Jos Luiz Bolzan de Morais, na perspectiva
da terceira dimenso, vincula-se o direito sade ao direito de solidariedade: Como
direito de solidariedade, qualidade de vida estaria atrelado ao direito ao
desenvolvimento, juntamente com o trabalho, a alimentao adequada, etc., em
suma, direito dignidade humana.
Outrossim, com o advento da Constituio de 1988, o direito sade foi
alado categoria de direito pblico subjetivo e fundamental do homem. Nesse
prisma,dispe a Constituio Federal de 1988, em seu art. 196:

A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas


sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros
agravos e ao seu acesso universal e igualitrio s aes e servios para a
sua promoo, proteo e recuperao.

Assim, considerando o dever do Estado, no sentido de garantir a todos os


cidados o direito sade, cria-se para esse cidado um direito subjetivo que pode
opor ao Estado. Nessa perspectiva, dispe Germano Schwartz, ao responder de
forma afirmativa que:

possvel, com base no disposto no art. 196 da CF/88, afirmar a existncia


de um direito pblico subjetivo oponvel contra o Estado, obrigando-o a
determinada prestao, independentemente de previso em legislao
ordinria,e, portanto, possvel de reclamao pelo titular do direito via
132
judicial e/ou administrativa.

Do mesmo modo, atribuiu Fernando Aith ao direito da sade caracterizao


de um direito subjetivo pblico ao dispor:

131
132

MORAIS, Jos Luiz Bolzan de. O direito da sade. In: SCHWARTZ, Germano (Org.). A sade
sob os cuidados do direito. Passo Fundo: UPF, p. 11-25, 2003.
SCHWARTZ, 2001, p. 56.

92

tambm se configura em direito subjetivo pblico, ou seja, um direito


oponvel ao Estado por meio de ao judicial, pois permite que um cidado
ou uma coletividade exijam do Estado o fornecimento de um medicamento
133
especfico ou de um tratamento cirrgico.

Melhor caracterizando o direito sade como direito pblico subjetivo


oponvel ao Estado, relata Germano Schwartz que se dar sempre:

(1) que o bem da vida esteja em jogo no caso concreto; (2) agregado ao
requisito anterior, deve haver prova, tambm, no caso concreto, de que o
tutelado no possui condies financeiras de arcar com as despesas
sanitrias
(medicamentos,
consultas,
exames,internaes,
novos
tratamentos, etc.) referentes ao seu estado de sade sem que haja
134
comprometimento de seu sustento prprio e de sua famlia.

mister tambm atribuir ao direito sade caractersticas positivas, como


obrigao do Estado em

agir na prestao de servio

na sua tutela e uma

caracterstica negativa, que de absteno do Estado, de no prejudicar o direito


fundamental social de sade do cidado. Nessa perspectiva, dispe Fernando Aith:
Assim, o Direito sade ao mesmo tempo um direito social e um
subjetivo pois permite que um cidado ou uma coletividade exijam
Estado adote medidas especficas em benefcio de sua sade ou
Estado se abstenha de adotar aes que possam causar prejuzos
individual ou coletiva (ou seja, tambm exige absteno do Estado,
135
por exemplo, no poluir o ambiente).

direito
que o
que o
sade
como,

Considerando os condicionantes que podem ser aplicados aos direitos


sociais, como a prestao pecuniria, em face da prvia existncia de
disponibilidade por parte do Errio, Germano Schwartz entende que, para o direito
social de sade, no se aplica a condicionante, uma vez que como expe:

Ocorre que a sade no possui tal dimenso, pois o objeto final do direito
sade a prestao sanitria, e no a pecuniria. Isto torna infundados os

133

AITH, Fernando. Curso de Direito Sanitrio- a proteo do Direito Sade no Brasil. So


Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 72.
134
SCHWARTZ, 2001 p. 57.
135
AITH, p. 72.

93
argumentos de que necessria anterior dotao oramentria em relao
136
ao direito de sade.

Ademais, reconhece o autor referido no pargrafo anterior, na mesma pgina,


que o direito social como o da sade tem uma dimenso objetiva que se traduz em
imposies legiferantes mais ou menos concretas e determinadas, como por
exemplo, definir o valor do salrio mnimo ou prossecuo de polticas dirigidas a
objetivos sociais,como elaborar o Plano Nacional de Sade. Outrossim, o direito
sade tem uma dimenso subjetiva que se

liga com a preservao e a qualidade

de vida. Nesse sentido, entende Schwartz137 que essa dimenso subjetiva d ao


cidado o direito de uma imediata prestao efetiva que pode ser reclamada
judicialmente pelo titular do direito. Quanto ao direito pblico subjetivo do cidado,
que caracteriza seu direito sade, mxime em sua dimenso subjetiva
(preservao e qualidade de vida), dispem os autores Guido Ivan de Carvalho e
Lenir Santos:

O direito sade no pode se consubstanciar em vagas promessas e boas


intenes constitucionais, garantindo por aes governamentais
implantadas e implementadas oportunamente, mas no obrigatoriamente. O
direito sade (artigos 6 e 196) dever estatal que gera para o indivduo
direito subjetivo pblico, devendo o Estado colocar sua disposio
138
servios que tenham por fim promover, proteger e recuperar a sade.

Igualmente, nesse aspecto, entende Vicente de Paulo Barreto que haveria


falcias tericas sobre os direitos sociais, como o direito sade, sendo uma delas
de que o custo dos direitos sociais supera os recursos oramentrios, devendo
esses direitos serem vistos sob outro paradigma, como relata:

A superao desse impasse no pensamento social contemporneo somente


poder ser realizada se os direitos sociais forem considerados,tanto no que
se refere a sua fundamentao, como na sua consagrao constitucional,
sob um paradigma diferente daquele encontrado na teoria liberal do direito e
do estado. Para tanto, deve-se procurar estabelecer, assim como no caso
dos direitos civis e polticos,uma fundamentao racional e tica, que possa
justificar e legitimar o investimento pblico na proteo das dignidades
136

SCHWARTZ, 2001, p. 73.


Ibidem, p. 74.
138
SANTOS, Lenir: CARVALHO, Guido Ivan. SUS- Sistema nico de Sade- comentrios Lei
Orgnica da Sade- Leis n 8.080/90 e n 8.142/90. 4.ed. Campinas: UNICAMP, 2006, p. 36.
137

94
humanas vulnerveis e fracas. Essa fundamentao no estado democrtico
de direito ir sedimentar-se atravs do procedimento democrtico,
implementado por indivduos racionais, no exerccio do discurso, pblico no
espao da cidadania participativa. Um projeto publico baseado na
preservao de direitos e liberdades proclamados no corpo do estado liberal
de direito realiza-se, em ltima anlise, somente no estado democrtico de
direito, que se caracteriza como um sistema poltico e jurdico, legitimado
139
pela integrao terica e objetiva dos direitos humanos.

Todavia, em termos prticos, tendo em vista a complexidade dos fatos


envolvidos, muitas vezes, encontra-se dificuldades na efetivao do direito sade.
Considerando, contudo, a necessidade de garantir a plena eficcia do direito
sade, mister estabelecer critrios. Assim, amide, a prestao no mbito da
sade deferida considerando o caso concreto. Nesse aspecto, dispe Ingo
Wolfgang Sarlet:

A soluo, portanto, est em busca, luz do caso concreto e tendo em conta


os direitos e princpios conflitantes, uma compatibilizao e harmonizao dos
bens em jogo, processo esse que inevitavelmente passa por uma
interpretao sistemtica, pautada pela j referida necessidade de
hierarquizao dos princpios e regras constitucionais em rota de coliso,
fazendo prevalecer, quando e na medida do necessrio, os bens mais
140
relevantes e observando os parmetros do princpio da proporcionalidade.

Assim, nesse aspecto, entende Germano Schwartz que o Estado deve


garantir ao pblico - alvo da CF/88 - em relao sade - a garantia da segurana
da vida (tanto do indivduo quanto da coletividade), quando estiver correndo riscos.
Do mesmo modo, ao propugnar pela sade a todos, deve o Estado promover a
justia social, de sorte que o abastado possui recursos suficientes para cuidar de
sua sade sem que seja necessria a ajuda estatal.141 Tambm, o mesmo autor,
ressalta, ao final, que a falta de vontade poltica avulta como fator de inefetividade
do direito sade, sendo o direito subjetivo e fundamental do homem uma forma de

139

BARRETO, Vicente de Paulo. Reflexes sobre os Direitos Sociais. In: SARLET, Ingo Wolfgang
(Org.). Direitos Fundamentais Sociais: Estudos de Direito Internacional e Comparado. Rio
de Janeiro: Renovar, p. 107-134, 2003.
140
SARLET, Ingo Wolfgang. Algumas consideraes em torno do contedo, eficcia e efetividade
do direito sade na Constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico. Salvador,CAJ- Centro de
Atualizao Jurdica, n 10, jan. 2002. Disponvel em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso
em: 28 ago. 2008.
141
SCHWARTZ, 2001, p. 83.

95

resguardo em face da inrcia estatal frente ao bem maior que a vida.142 Outrossim,
na perspectiva da gesto compartilhada da sade, em que a cidadania ativa tem
relevncia no controle social, verificamos a participao popular mediante
provocao dos meios judiciais e administrativos, como ressalta Schwartz: em caso
de indevida no- ao estatal na prestao sanitria, fazendo com que se obedea o
carter dirigente de nossa Constituio143, em consonncia com o iderio do Estado
Democrtico de Direito.

2.1.1.2

O tratamento constitucional e normatizao do Direito Sade no Brasil

Na Constituio do Imprio de 1824, no se normatizou ou se regulamentou o


direito sade, considerando a contextualizao histrica e poltica do sculo XIX.
Praticamente, havia uma inexistncia de hospitais e servios sanitrios, existindo
uma ligao entre doenas e enfoque mstico da realidade, uma vez que as mazelas
eram vistas como desgraas das divindades. O Estado no tinha interferncia nas
questes sanitrias, sendo que, no plano internacional, o assunto ainda no estava
regulamentado.
Com a primeira constituio republicana de 1891, igualmente o direito
sade no era includo no texto constitucional, sendo que,do mesmo modo, a
legislao internacional tambm nada regulamentava. Como dispe Wal Martins:

A Constituio de 1891 no disps expressamente sobre a sade, apenas


mencionou-a restritivamente, preceituando que: a aposentadoria poderia
ser dada aos funcionrios pblicos em caso de invalidez nos servios da
144
Nao (art. 175).

Todavia, com a Constituio de 1934, sob a gide um Estado Social que se


inaugurava no Brasil, localizou-se algumas preocupaes com o direito sade,
conferindo inclusive competncia concorrente Unio e aos estados em relao

142

Ibidem, p. 86.
Ibidem, p. 87.
144
MARTINS, Wal. Direito Sade. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 41.
143

96

sade e sua responsabilizao. Como relata Wal Martins: No Brasil, a sade surge
como questo social durante o perodo cafeeiro, como consequncia da
necessidade de utilizao do trabalho assalariado.145
Ainda quanto ao tratamento de questes de higiene social e adoo de
medidas para restrio das doenas e mortalidade, dispe o art. 138 da Carta de
1934:
Art. 138. Incumbe Unio, aos Estados e aos Municpios, nos termos das
leis respectivas:
a) adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a
mortalidade e morbidade infantis; e de higiene social, que impeam a
propagao das doenas transmissveis;
b) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais.

Considerando que a Constituio de 1934 foi fruto do movimento de 1930, em


que se criaram leis de proteo ao trabalhador, alm do enquadramento de
sindicatos pelo Estado e criao de rgos como as Juntas de Conciliao e
Julgamento, para arbitrar conflitos entre patres e empregados, relata Wal Martins:
Nesse contexto, a Constituio de 1934, privilegiava a assistncia mdica e
sanitria ao trabalhador e gestante, assegurando a esse o descanso antes
e depois do parto sem prejuzo do salrio e do emprego, e instituio de
previdncia mediante contribuio igual da Unio, do empregador e do
empregado, a favor da velhice, da invalidez, ou de morte (artigo 121).
Assim, a sade, a partir da Constituio de 1934, passa condio de
direito subjetivo do trabalhador no mbito do Seguro Social fomentado pelos
146
Institutos de Aposentadorias e Penses.

A Constituio outorgada de 1937 no disciplinou expressamente sobre a


sade, sendo que o seu art. 16 apenas abarcava os riscos sociais, assistncia
mdica ao trabalhador e gestante, a velhice, a invalidez e os acidentes de
trabalho, vinculao que se faz com o direito previdencirio. Do mesmo modo, a
Constituio de 1946 no tem referncia expressa sobre a sade. Nela, contudo,
como relata Wal Martins, a assistncia sanitria estava ligada ao trabalhador, em
sua vinculao previdenciria, mas, em prosseguimento dispe o autor: a partir da

145
146

Ibidem, p. 40.
MARTINS, p. 42.

97

foram evidenciadas vrias aes com o objetivo de ampliar a proteo sade, uma
delas foi a criao do Ministrio da Sade em 1950.147
No entanto, a sade passa a ser considerada como direito do cidado e no
apenas como mero fator de produtividade, com o advento da Constituio da
Repblica Italiana. Nesse prisma, dispe Germano Schwartz:

Mas foi com a entrada em vigor, em 1 de janeiro de 1948, da Constituio


da Repblica Italiana, que os fenmenos de sade e doena passaram a
ser tratados como processos biolgicos e socais. A sade j no
concebida apenas como fator de produtividade, mas com um direito do
148
cidado.

Assim, na Parte I - Direitos e Deveres do Cidado, Ttulo II - Relaes ticoSociais, no seu art. 32, da Constituio Italiana de 1948, o direito sade tem
tratamento como direito fundamental do homem, como segue:

Art. 32. A Repblica tutela a sade como direito fundamental do indivduo e


interesse da coletividade, e garante tratamentos gratuitos aos indigentes.
Ningum pode ser obrigado a um determinado tratamento sanitrio, salvo
disposio de lei. A lei no pode, em hiptese alguma, violar os limites
impostos pelo respeito pessoa humana.

Outrossim, no plano normativo internacional, o direito sade foi


expressamente reconhecido como direito humano, elemento de cidadania na
Declarao Universal dos Direitos Humanos da Organizao das NaesDUDH/ONU, de 1948149, art. 25, ao relatar:
147

Ibidem, p. 43.
SCHWARTZ, 2001, p. 45.
149
Abordando o tema, relata Antnio Augusto Canado Trindade: Durante o processo de redao
da Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948, envidaram-se esforos no sentido de
tornar o seu artigo 3, que proclama o direito vida, mais preciso. Uma srie de questes tornouse objeto de debates no processo de redao das disposies correspondentes sobre o direito
vida de tratados de direitos humanos, mas foram as decises e os pontos de vistas emitidos mais
recentemente pelos rgos de superviso internacionais que tm gradualmente dado maior
preciso ao direito vida, tal como consagrado nos tratados de direitos humanos respectivos (cf.
supra). Mesmo os que insistem em encarar o direito vida estritamente como um direito civil
(civil right) no podem deixar de admitir que, em ltima anlise, sem um padro de vida adequado
(como reconhecido, e.g., nos artigos 11-12 do Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
das Naes Unidas, na linha do artigo 25 (1) da Declarao Universal de 1948) possivelmente o
direito vida no se poderia realizar em seu sentido pleno ( e.g. em suas ntimas relaes com o
direito sade e assistncia mdica, o direito alimentao, e o direito habitao). Assim, tanto
a Assembleia Geral das Naes Unidas (resoluo 37/189-A, de 1982) quanto a Comisso de
Direitos Humanos das Naes Unidas (resolues 1982/7, de 1982, e 1983/43, de 1983) tm
148

98

1. Toda a pessoa tem direito a um nvel de vida suficiente para lhe


assegurar e a sua famlia a sade e o bem-estar,principalmente quanto
alimentao, ao vesturio, ao alojamento, a assistncia mdica e ainda
quanto aos servios sociais necessrios; e tem direito a segurana no
desemprego, na doena, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros
casos de perda de meios de subsistncia por circunstncias independentes
de sua vontade.

Esse direito sade, reconhecido internacionalmente, foi explicitado pelo


Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Cultura - PIDESC, de 1966,
de sorte que expe Mariana Filchtiner Figueiredo, nesse contexto histrico: Ainda
que no estivesse positivado, o direito sade, certamente, poderia ser depreendido
da tutela jurdica dos direitos vida e integridade fsica e corporal,enquanto direito
fundamental implcito.150
Quanto Constituio de 1967, relata Wal Martins151 que a assistncia
sade era tratada da seguinte forma:
Artigo 8. Compete Unio:
[...] XVII - legislar sobre:
[...] c) normas gerais [...] seguro e previdncia social, de defesa e proteo
da sade:
[...] Ttulo II Da Ordem Econmica e Social
Art. 165. A Constituio assegura aos trabalhadores os seguintes direitos,
alm de outros que, nos termos da lei, visem melhoria da sua condio
social.
[...] XV - assistncia sanitria, hospitalar e mdica preventiva;
[...] XVI - previdncia social nos casos de doena, velhice, invalidez, morte,
seguro - desemprego, seguro contra acidentes de trabalho e proteo da
maternidade mediante contribuio da Unio, do empregador e do
empregado. 1 Nenhuma prestao de servio de assistncia ou de
benefcio compreendidos na previdncia social ser criada, majorada ou
estendida, sem a correspondente fonte de custeio total.

Germano Schwartz entendeu que o disciplinamento pertinente ao direito


sade da Constituio de 1967: inexistiu avano algum no campo de proteo

inequivocamente tomado a posio firme de que todos os indivduos e todos os povos tm um


direito inerente vida, e de que a salvaguarda deste direito fundamental constitui uma condio
essencial para o gozo da totalidade dos direitos civis e pblicos, assim como dos direitos
econmicos, sociais e culturais(TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direitos Humanos e
Meio Ambiente- paralelo dos sistemas de proteo internacional.Porto Alegre: Srgio Antnio
Fabris, 1993, p. 74).
150
FIGUEIREDO, p. 84-85.
151
MARTINS, p. 45.

99

sanitria.152 Na mesma pgina, o autor mencionado faz referncia Constituio de


Portugal de 1976153, que, no seu art. 64, melhor traduziu o direito sade, ao referir:
1. Todos tm direito proteo da sade e o dever de a defender e a
promover.
2. O Direito proteo da sade realizado pela criao de um servio
nacional de sade: universal, geral e gratuito, pela criao de condies
econmicas, sociais e culturais que garantam a proteo da infncia, da
juventude e da velhice e pela melhoria sistemtica das condies de vida e
de trabalho, bem como pela promoo da cultura fsica e desportiva, escolar
e popular e ainda pelo desenvolvimento da educao sanitria do povo.
3. Para assegurar o direito proteo da sade, incumbe prioritariamente
ao Estado:
a) garantir o acesso de todos os cidados, independentemente da sua
condio econmica, aos cuidados da medicina preventiva, curativa e de
reabilitao;
b) garantir uma racional e eficiente cobertura mdica e hospitalar de todo o
pas;
c) orientar a sua ao para a socializao da medicina e dos setores
mdico-medicamentosos;
d) disciplinar e controlar as formas empresariais e privadas de medicina,
articulando-as como servio nacional sade;
e) disciplinar e controlar a produo, a comercializao e o uso de
produtos qumicos, biolgicos e farmacuticos a outros meios de tratamento
e diagnstico.
4. O servio nacional de sade tem gesto descentralizada e participada.

A Constituio cidad de 1988 trouxe inovao substancial quanto ao direito


sade no Brasil, colocando-o na categoria de direito fundamental social. Nesse
sentido, dispe Schwartz:

Em resgate histrico, constata-se que o direito sade tornou-se princpio


constitucional no ordenamento brasileiro somente a partir da promulgao
da Carta Magna de 1988. Todas as demais constituies brasileiras jamais
explicitaram o posicionamento da sade como direito de todos e dever do
152
153

SCHWARTZ, 2001, p. 46.


Quando a esta Constituio de 1976, Canotilho ressalta a sua importncia na consecuo do
Estado de direito democrtico portugus. Nesses termos dispe: As consideraes anteriores
permitem tambm compreender o enunciado linguistico do art. 2 da Constituio da Repblica
Portuguesa de 1976- A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico. Isso significa
que o Estado de direito democrtico e s sendo-o que Estado de direito; o Estado
democrtico Estado de direito e s sendo-o que democrtico. H, assim, uma democracia
de Estado de direito e um Estado de direito de democracia.Igualmente, complementa o autor:
Em termos concretos - e tendo em conta a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976- a
dimenso de Estado de direito encontra expresso jurdico-constitucional num complexo de
princpios e regras dispersos pelo texto constitucional. [...]. No seu conjunto, esses princpios e
regras concretizam a idia nuclear do Estado de direito- sujeio do poder a princpios e regras
jurdicas - garantindo s pessoas e cidados liberdade, igualdade perante a lei e segurana.
(CANOTILHO, 2000, p. 224). Verifica-se, assim, que, nesse contexto democrtico, da
Constituio Portuguesa de 1976, propiciou melhor a proteo de direitos fundamentais do
indivduo, como o direito sade.

100
Estado. Algumas como a de 1934, que pretensamente instituiu o Estado
Social no Brasil, tangenciam o assunto, mas no chegam a admitir tal
154
posicionamento de forma expressa.

Assim, com o art. 196 da CF/88, j referido neste trabalho, inaugurou-se a


proteo constitucional da sade no Brasil, sendo ela um dever do Estado e direito
do cidado. Esse dever do Estado se consubstancia na reformulao e execuo de
polticas econmicas e sociais que busquem a reduo de riscos de doenas e
outros agravos. Quanto s polticas

sociais e econmicas protetoras da sade

individual e coletiva so, segundo os autores Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos:

as que atuam diretamente sobre os fatores determinantes e condicionantes


da sade, como a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio
ambiente, o trabalho, a renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso
155
aos bens e servios essenciais.

Outrossim, garantido, pelo art. 196, o acesso universal e igualitrio que


corresponde ao direito de todo cidado, inclusive o estrangeiro residente no pas,
ser contemplado pelas aes e

os servios de proteo, defesa, promoo,

preveno, preservao e recuperao da sade. Na promoo, estabelece,


segundo Germano

Schwartz, um vnculo entre a qualidade de vida e sade,

buscando promover a sade: entendendo-a no apenas como cura e a preveno


de doenas, mas tambm o fato de ser um processo que se constri e que se
modifica, sofrendo influncia de todos os demais sistemas sociais.156 Na proteo,
segundo o mesmo autor h: ideia de uma atuao sanitria presente em um
momento anterior ao da doena.157 E, por fim, a recuperao, segundo o mesmo
autor, na mesma pgina, restabelecendo a sade mediante: um processo curativo,
ou seja, atuando em um momento posterior ao da ocorrncia da enfermidade.
Quanto ao art. 197 do atual texto constitucional, relata que as aes e
servios da sade so de relevncia pblica, cabendo ao Poder Pblico dispor, nos
termos da lei, sobre a sua regulamentao, fiscalizao e controle [...]. No que

154

SCHWARTZ, 2003, p. 115.


CARVALHO; SANTOS, p. 32.
156
SCHWARTZ, 2001, p. 98.
157
Ibidem, p. 99
155

101

concerne expresso relevncia pblica nesse dispositivo, dispe

Guido Ivan

Carvalho e Lenir Santos:

Ao qualificar os servios e aes de sade como de relevncia pblica, no


pretendeu o legislador constituinte dizer que os demais direitos humanos e
sociais no tm relevncia; quis o legislador talvez enunciar a sade como
um estado de bem-estar prioritrio, fora do qual o indivduo no tem
condies de gozar outras oportunidades proporcionadas pelo Estado,
158
como a educao [...].

Com relao vinculao do Poder Pblico referida no pargrafo anterior,


importante considerar aqui a competncia, insculpida em nosso texto constitucional,
para legislar e tratar da sade. Assim, pelo art. 24, incisos VI, VIII e XII da CF/88, a
Unio legisla, estabelecendo normas gerais, pertinentes defesa da sade, sua
proteo e tambm do

meio ambiente, enquanto que os Estados podem

suplementar a legislao federal, sem contrari-la- art. 24, 1 e 2 e 30, inciso II,
da CF/88. Os Municpios, por seu turno, legislam no interesse local, podendo
suplementar a legislao federal e estadual quanto sade- art. 30, inciso I, do texto
constitucional.
Outrossim, h a competncia concorrente quanto atividade legislativa
sanitria, nos termos do art. 24, inciso XII, da CF/88, com exceo da competncia
exclusiva da Unio- art. 21, inciso XXIV e 22, inciso XXIII, da CF/88, tendo que a
responsabilidade pela cuidado quanto sade de competncia comum dos
membros da federao- art. 23, inciso II, da CF/88.
O art. 198 da CF/88 dispe, em seu caput, que os servios da sade,
classificados como servios pblicos, so referidos como servios integrantes de
uma rede regionalizada e hierarquizada, constituindo o Sistema nico de Sade
(SUS) que adiante ser estudado. O inciso I desse dispositivo trata da
descentralizao pertinente responsabilidade das aes e servios de sade entre
os vrios nveis de governo, de sorte, como expe Wal Martins: a partir da ideia de
quanto mais perto do fato a deciso for tomada, mais chance haver de acerto159,
de modo, como prossegue o autor, deve haver uma redefinio das atribuies dos
vrios nveis de governo.Cabe ressaltar, nesse aspecto, que a descentralizao

158
159

CARVALHO; SANTOS, p. 263.


MARTINS, p. 55.

102

constitui diretriz- pilar do Sistema nico de Sade, coadunando-se com a


democracia sanitria, em que h o relevo da participao da comunidade, muitas
vezes, na prpria execuo das polticas publicas, na perspectiva da gesto
compartilhada da sade.
Pelo art. 199, caput, do atual texto constitucional, faculta-se a assistncia
sanitria iniciativa privada, de modo como dispe Wal Martins: sendo autorizadas
a exercer esse direito as pessoas jurdicas de direito privado que operam em plano
ou seguros privados de assistncia sade.160
Incorporou a Constituio Federal de 1988, ainda que parcialmente, as
propostas que foram consignadas no movimento pertinente Reforma Sanitria
brasileira, de sorte que foi criado o Sistema nico de Sade, regulamentado pelas
leis n 8.080, de 19.09.1990 e n 8.142, de 28.12.1990 (dispe sobre a participao
da comunidade na gesto do SUS e as transferncias intergovernamentais de
recursos financeiros na rea de sade).
O SUS representa,pois, uma instituio jurdica que, criada pela Constituio
Federal, organiza as aes e servios pblicos de sade no Brasil. Quanto criao
do SUS e seu objetivo, relata Wal Martins:
O SUS foi criado como funo de mecanismo de promoo de equidade no
atendimento das necessidades de sade da populao, ofertando servios
com qualidade adequados s necessidades, independentemente do poder
aquisitivo do indivduo. Tem por objetivo promover a sade, priorizando as
aes preventivas e democratizando as informaes relevantes para que a
161
populao conhea seus direitos e riscos sade.

Do mesmo modo,considerando a forma como se organiza o SUS, expe


Fernando Aith:

O SUS organiza-se como um conjunto individualizado (o Sistema), dotado


de uma organizao interna que se equilibra com o Direito positivo (foi
criado pela Constituio e possui diversos rgos colegiados de
deliberao, como as Comisses Intergestoras) e representa uma situao
jurdica permanente (sua origem constitucional lhe d a permanncia
necessria para as instituies jurdicas). Formado pela rede de aes e
servios pblicos de sade prestados no pas, como um sistema que , o
SUS rene em si todas as instituies jurdicas que desenvolvem aes e
162
servios pblicos de sade no Brasil.
160

Ibidem, p. 55.
MARTINS, p. 68-69.
162
AITH, p. 341.
161

103

Os objetivos do SUS esto referidos na Constituio Federal e na Lei n


8.080/90, de sorte que o art. 196 da CF/88 define que o Sistema nico de Sade
busca reduzir os riscos de doenas e de outros agravos,alm de assegurar

acesso universal e igualitrio s aes e servios para a sua promoo, proteo e


recuperao.Quanto a Lei n 8.080/90 traa objetivos mais especficos para o SUS,
consoante dispe o seu art. 5.
Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos, ao tratarem dos objetivos fundamentais
do SUS, enunciam de forma esquemtica:

1) identificar os fatores condicionantes e determinantes da sade e, em


consequncia, formular a poltica de sade destinada a promover, nos
campos econmico e social, a reduo dos riscos de doenas e outros
agravos ao bem-estar fsico, mental e social dos indivduo e da coletividade;
2) prestar assistncia s pessoas por meio de aes de promoo, proteo
e recuperao da sade, integrando as medidas assistncias com as
163
preventivas.

Os autores do pargrafo anterior ressaltam a importncia do inciso II desse


art. 5, no reconhecimento de que se identifica o estado de sade, expresso na
qualidade de vida, que est a exigir condies econmicas e sociais favorveis, na
busca do bem-estar do individuo e da coletividade, em que os dirigentes do SUS
podem atuar na formulao das polticas de sade visando aquele intuito. Quanto
integrao das aes assistenciais e atividades preventivas, os autores referidos
entendem que deve ser uma orientao no SUS de no separar as duas
modalidades de proteo sade.164
Fernando Aith lembra ainda que, ao definir os objetivos do SUS, a Lei n
8.080/90 dispe que:o dever do Estado no exclui o das pessoas, da famlia, das
empresas e sociedade165, significando que, conquanto o Estado seja obrigado a
tomar

todas

medidas

protetivas

ao

direito

sade

da

populao,

as

pessoas,igualmente, possuem responsabilidade sobre a sua prpria sade e sobre a


sua sade de seu ambiente de vida de sua famlia e de seus colegas de trabalho.

163

CARVALHO; SANTOS, p. 57.


Ibidem, p. 58.
165
AITH, p. 353.
164

104

Quanto s atribuies do SUS, consignadas no art. 200 da CF/88 e


desdobradas no art. 6 da Lei n 8.080/90. dispe o dispositivo constitucional que
tratam das competncias do SUS que so: controlar e fiscalizar procedimentos,
produtos e substncias de interesse para a sade e participar da produo de
medicamentos, equipamentos imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos;
executar as aes de vigilncia sanitria e epidemolgica, bem como as de sade
do trabalhador; ordenar a formao de recursos humanos na rea da sade;
participar da formulao de poltica e das aes de saneamento bsico;incrementar,
em sua rea de atuao, o desenvolvimento cientfico e tecnolgico; fiscalizar e
inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como
bebidas e guas para o consumo humano;participar do controle e fiscalizao da
produo, transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos,
txicos e radioativos e colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido
o do trabalho.
No tocante aos princpios que orientam o SUS, para auxiliar o administrador
pblico na organizao e execuo das aes e servios pblicos de sade,
representam, segundo Fernando Aith: linhas mestras que deveriam ser seguidas
para que o SUS se concretizasse de maneira condizente com a dignidade da pessoa
humana e com o pleno respeito aos Direitos Humanos.166 Quanto s diretrizes do
SUS, deve-se levar em conta, como

relata Fernando

Aith que,uma vez

estabelecidos os princpios que organizam o SUS, a Constituio aponta os


caminhos (diretrizes) que devem ser seguidos para que se alcance os objetivos nela
previstos167, pois, como conclui o autor, se os princpios so os alicerces do
Sistema, as diretrizes so os contornos.
O art. 7 da Lei Orgnica do SUS dispe que aes e servios pblicos na
rea da sade sero desenvolvidos de acordo com as diretrizes do art. 198 da
Constituio Federal, obedecendo princpios dispostos nos incisos I a XIII. O
primeiro princpio da universalidade de acesso tem definio no j exposto art. 196
da CF/88,de sorte que esse acesso fica garantido independentemente de qualquer
requisito (como contribuio para o sistema de previdncia e assistncia social). As
aes e servios do SUS so segundo Fernando Aith: acessveis a todos os que

166
167

AITH, p. 354.
Ibidem, p. 354.

105

deles necessitem e devem ser fornecidas de forma igual e equitativa.168 Quanto


diretriz prevista, com base no art. 198, inciso II da CF/88, referente integralidade
do sistema significa, segundo dispe o inciso II do art. 7 da Lei n 8.080/90:
conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e curativos,
individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os nveis de complexidade
do sistema. Na posio de Germano Schwartz, tem-se que as aes e servios de
sade (promoo, proteo ou recuperao) so uma realidade una, e, portanto,
inseparvel, constituindo-se em um todo que atua de modo harmonioso e
contnuo.169
O princpio da preservao da autonomia das pessoas na defesa de sua
integridade fsica e moral

liga-se aos princpios da personalidade, da

individualidade, representa, segundo Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos: o poder


de autodeterminao do indivduo, correspondendo ao poder pblico o dever de
respeitar os sentimentos, o temperamento e modo de pensar170,

em face do

indivduo concernente s alternativas de assistncia mdica disposio, desde


que no cause dano ao paciente e comunidade. No tocante ao princpio da
igualdade da assistncia sade, veda-se a distino das pessoas quanto ao
fornecimento de servios pblicos, de modo que a assistncia deve ser fornecida
sem qualquer privilgio, preconceito.
O princpio do direito

informao s pessoas assistidas j encontra

disciplinamento na CF no seu art. 5 inciso XIV: assegurado a todos o acesso


informao [...] e inciso XXXIII- todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral [...], sendo,
como dispe Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos, ao lado desse direito, temos o
segredo profissional que o direito do paciente privacidade e confidencialidade
de dados mdicos171, de modo que s possam ser acessados pelos profissionais da
sade para atendimento profissional, sendo que somente o paciente, ou seu
representante legal, podem fazer uso dos dados constantes em seu pronturio
mdico. O direito divulgao das informaes sobre o potencial dos servios de
sade e a sua utilizao pelo usurio, segundo Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos
corolrio do direito assistncia integral sade, de modo que o indivduo saiba a
168

Ibidem, p. 354.
SCHWARTZ, 2001, p. 108.
170
CARVALHO; SANTOS, p. 72.
171
Ibidem, p. 78.
169

106

quem recorrer em caso de necessidade e como utilizar-se dos servios de sade


postos disposio da populao.172
No tocante ao princpio da utilizao de epidemologia para o estabelecimento
de prioridade, a alocao de recursos e orientao programtica corresponde
vigilncia epidemolgica (art. 6 2 da Lei n 8.080/90) ao condicionante para
sade individual e coletiva. Para a diretriz, consoante o inciso III do art. 198 da
CF/88, h o disciplinamento quanto participao da comunidade que, segundo Wal
Martins, expresso no inciso III do art. 198 da CF/88 e privilegia a solidariedade e
comunidade - dada a possibilidade de participar na promoo da sade.173
Com relao diretriz prevista no art. 198, inciso I, da CF/88, retrata a
descentralizao poltico-administrativa, tratando sobre os itens nfase ou
descentralizao dos servios para os municpios e regionalizao e hierarquizao
da rede de servios de sade174,expe quanto descentralizao poltica das aes
e dos servios de sade,

na fixao de

repartio de competncias entre as

entidades estatais, de modo que a execuo desses servios e aes, segundo


Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos, antes feita por fora de convnios, passou a
constituir dever de cada esfera de governo, possuindo tais esferas, portanto, os
poderes e instrumentos correspondentes, derivados do texto constitucional e
infraconstitucional.175 Assim, segundo os autores, a descentralizao coloca o
responsvel pela ao perto do fato. Do mesmo modo, conforme os autores
referidos, a regionalizao e hierarquizao da rede pblica, tambm com assento
constitucional (art. 198), so pressupostos da descentralizao de servios; sendo
conceitos e formas organizativas do Sistema nico de Sade que se imbricam para:
oper-lo com racionalidade de meios e fins e, nesse sentido, instrumentalizam o
processo de planejamento das aes e servios de sade.176
Quanto ao princpio da integrao, em nvel executivo, trata das aes de
sade, meio ambiente e saneamento bsico,

devendo, assim, haver

harmonizao entre polticas da sade, meio ambiente e saneamento bsico. Para o


dcimo primeiro princpio, temos a conjugao dos recursos financeiros,
tecnolgicos, materiais e humanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
172

Ibidem, p. 79.
MARTINS, p. 72-73.
174
Ibidem, p. 80.
175
CARVALHO; SANTOS, p. 81.
176
Ibidem, p. 82.
173

107

Municpios na prestao de servios de assistncia de sade da populao, estando


ligado ao princpio da unidade do sistema SUS, de modo como dispe Wal Martins,
antes da Constituio Federal de 1988, as aes e servios eram implementados
por um grande nmero de rgos, mas atualmente: esta realidade foi modificada,
porm todos os entes de federao so responsveis pelo funcionamento eficiente
do sistema.177
No que concerne ao princpio da capacidade de resoluo dos servios em
todos os nveis de assistncia, vincula-se resolutividade, significando a qualidade
de resolutivo, que resolve, de modo como expe

Guido Ivan Carvalho e Lenir

Santos, uma ao ou servio de sade resolutivo: aquele que resolve o problema


trazido

ou apresentado pelo paciente178, seja atravs de aplicao de um

medicamento resolutivo ou mediante a prescrio teraputica que vai resolver, de


forma gradual, o problema, ou mesmo ainda mediante a indicao de cirurgia, o uso
de rtese e a alterao do estilo de vida. Por fim, quanto ao ltimo princpio, trata-se
da organizao dos servios pblicos, evitando a duplicidade de meios para fins
idnticos, ligando-se ideia de economicidade na organizao e administrao
geral, seja pblica ou privada, evitando,como expe os autores Guido Ivan Carvalho
e Lenir Santos: o gasto injustificado de recursos, a onerao do custo de uma
atividade, de um programa ou de um empreendimento.179
Quanto direo nacional do Sistema nico de Sade, h previso de suas
competncia no art. 16 da Lei n 8.080/90, cabendo destacar o dever de participar
na formulao e na implementao de polticas pblicas de sade ( inciso II), alm
de promover a descentralizao para as Unidades Federadas e para os Municpios,
dos servios e aes de sade, respectivamente, de abrangncia estadual e
municipal (inciso XV). No caso da direo estadual do SUS, h referncia no art. 17
da Lei n 8.080/90, em que avulta a competncia de promover a descentralizao
para os Municpios dos servios e das aes de sade (inciso I). Por seu turno, a
direo municipal do SUS tem registro no art. 18 da Lei n 8.080/90, sendo realizada
por intermdio da Secretaria Municipal de Sade ou rgo equivalente (podendo o
gestor responsvel ser o Prefeito Municipal e o Secretrio Municipal da Sade- ou
diretor de rgo equivalente), em que se destaca a competncia de participar do
177

MARTINS, p. 71.
CARVALHO; SANTOS, p. 84.
179
Ibidem, p. 84.
178

108

planejamento, programao e organizao da rede regionalizada e hierarquizada do


SUS, em articulao com a direo estadual (inciso II), alm de formar consrcios
administrativos intermunicipais (inciso VII).
No tocante ao financiamento das aes e servios de sade, deve ser
observado o disposto no art. 195 que relata que os recursos se originam do
oramento da seguridade social da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, considerando, igualmente, o referido nos arts. 31 (oramento da
seguridade social) e 32 (outras fontes de recursos) da Lei n 8.080/90. Quanto
gesto financeira, os recursos financeiros do SUS sero depositados em conta
especial em cada esfera de sua atuao, sendo movimentados sob fiscalizao dos
respectivos Conselhos de Sade, consoante dispe o art. 33 da Lei n 8.080/90.
Os recursos do Fundo Nacional de Sade sero alocados, segundo dispe o
art. 2 da Lei n 8.142/90, destacando-se a cobertura que esses recursos devem dar
para as aes e servios de sade a serem implementados pelos Municpios,
Estados e Distrito Federal (inciso IV), devendo esses recursos,em conformidade com
o art. 3 dessa lei, serem repassados, de forma regular e automtica, para os
Municpios, Estados e Distrito Federal, consoante os critrios previstos no art. 35 da
Lei n 8.080/90 (combinao de critrios, segundo anlise tcnica de programas e
projetos). Ressalta-se, como dispe Schwartz180, que esse Fundo Municipal de
Sade (art. 33 da Lei n 8.080/90) deve ser criado, em obedincia legislao
vigente, composta pelos artigos 167, IX, da CF/88, 33 e 34 da Lei n 8.080/90, 1,
2, 2 e 4 da Lei n 8.142/90; 71, 72, 73 e 74 da Lei n 4.320/64, alm de Norma
Operacional Bsica do SUS e a Lei Orgnica do Municpio.
Com o advento da Emenda Constitucional n 29, de 13.09.2000, foram
acrescidos ao art. 198 da CF/88, os pargrafos expostos a seguir, sendo que houve
a numerao do pargrafo nico, anteriormente existente como pargrafo primeiro.
Esses pargrafos acrescidos tratam basicamente de recursos mnimos a serem
aplicados em aes e servios de sade, sob pena de sanes em caso de
descumprimento- em especial, quelas previstas pela Lei Complementar n
101/2000 - Lei da Responsabilidade Fiscal e Lei n 10.028/00,sendo a seguir
apresentados:

180

SCHWARTZ, 2001, p. 111.

109
2 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios aplicaro,
anualmente, em aes e servios pblicos de sade, recursos mnimos
derivados da aplicao de percentuais calculados sobre:
I- no caso da Unio, na forma definida nos termos da lei complementar
prevista no 3;
II- no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadao dos
impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts.
157 e 159, inciso I, alnea a e inciso II, deduzidas as parcelas que forem
transferidas aos respectivos Municpios;
III- no caso dos Municpios e do Distrito Federal,o produto da arrecadao
dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os
arts. 158 e 159, inciso I, alnea b e 3;
3 Lei complementar, que era reavaliada pelo menos a cada cinco anos,
estabelecer:
I- os percentuais de que trata o 2;
II- os critrios de rateio dos recursos da Unio vinculados sade
destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, e dos Estados
destinados a seus respectivos Municpios, objetivando a progressiva
reduo das disparidades regionais;
III- as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade
nas esferas federal, estadual, distrital e municipal;
IV- as normas de clculo do montante a ser aplicada pela Unio.

2.1.2 O TCU e auditoria de diagnstico da sade pblica no Brasil

O Tribunal de Contas da Unio, em diagnstico da sade pblica no Brasil,


realizou trabalho significativo de Auditoria, consubstanciada em sua Deciso n
635/1999-Plenrio181, pertinente ao Programa de Ao na rea da Sade, com a
metodologia aprovada pelo Colegiado da Corte de Contas, mediante a Deciso n
476/1998-Plenrio182, abarcando rgos federais, estaduais e municipais gestores
do SUS, unidades hospitalares e rgos formuladores de polticas para o setor, com
abrangncia de reas de assistncia ambulatorial e hospitalar, vigilncia
epidemolgica,

medicamentos

combate

doenas,

vigilncia

sanitria,

saneamento, programas especiais de sade, infraestrutura do SUS, controle e


fiscalizao;financiamento do SUS e formulao e implementao de polticas,
identificao de inmeras disfunes nas reas fiscalizadas.

181

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 014.640/1997-0. Deciso n 635/1999 Plenrio. Auditoria. Relator: Ministro Humberto Souto. Braslia, DF, 15 de setembro de 1999.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 28 set. 1999.
182
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 014.640/1997-0.Deciso n 476/1998Plenrio. Relatrio de Planejamento de Auditoria.Relator: Ministro Humberto Souto. Braslia, 29
de julho de 1998. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 10 ago. 1998.

110

Em Voto do Ministro-Relator, ressalta-se que foi realizado um amplo


diagnstico de rea da sade no Brasil, trazendo algumas concluses em sua
apreciao. Assim, entre outras constataes feitas, e que sejam pertinentes ao
presente

trabalho,

consideraes

feitas

apontou-se,

poca,

quanto

descentralizao,

como,

mesmo

transcorridos

no

tocante

anos

de

10

implementao das Leis n 8.080/90 e 8.142/90, a descentralizao das aes e


servios na sade encontravam-se ainda incipientes, considerando motivaes para
tanto as situaes distintas dos milhares de municpios brasileiros, com diferentes
graus de desenvolvimento, em termos econmicos e polticos e, especial, na sade,
a maior ou menor participao da comunidade no processo decisrio, de sorte
inexistir adoo de medidas incisivas para implementao de um processo
descentralizador eficaz. Alude-se tambm os inmeros procedimentos burocrticos
necessrios para a completa efetivao da descentralizao. Acresce que a
descentralizao, nos moldes previstos pela Lei n 8.080/90, no de fcil
implementao, considerando, mxime, a cultura centralizadora predominante at o
advento da Constituio que permaneceu com fora at 1993, quando, enfim, o
INAMPS foi extinto. H tambm falta de preparo tcnico e gerencial das instncias
locais, sendo muitos municpios no tinham sequer a figura do Secretrio Municipal
da Sade, situao hoje revertida.
No tocante distribuio de recursos, h o entendimento de que deve ser
feito imediato levantamento da real situao scio-econmica dos Municpios nos
Estados, como previsto na Lei n 8.080/90, de modo que os repasses sejam feitos
com justia, sendo uma questo crucial no mbito do Sistema nico de Sade, j
que qualquer programa, projeto ou atividade a ser implementando pelo Governo
Federal poder ter sua eficcia comprometida em face da inobservncia de critrios
previstos legalmente para a quantificao dos valores a serem repassados.
Com relao participao das entidades privadas no SUS- art. 199, 1, da
CF/88, e reembolso dos servios prestados aos beneficirios dos planos de sade,
faz-se realce questo de h grande possibilidade de existir gastos indevidos no
setor, uma vez que foi constatado que 56% dos municpios e 67% dos estados no
verificam a capacidade instalada dos prestadores de servios, sendo que o TCU e o
Controle Interno, em vrias oportunidades, verificaram a existncia de lanamentos
de produo ambulatorial ou hospitalar fictcia nos boletins de medio, reforando o

111

entendimento o fato de que a atuao dos rgos locais e nacionais de controle


naquelas unidades era extremamente ineficiente.
No que concerne terceirizao da prestao de servios ambulatoriais e
hospitalares, h a referncia de que um dos problemas mais graves a
possibilidade da unidade terceirizada ser um instrumento de excluso, ferindo o
princpio da equidade, possibilitando a existncia de dois tipos de atendimento para
os que o pagam, diretamente ou por meio de plano de sade, e para os clientes do
SUS, j que, sem a regulamentao adequada, a tendncia de os usurios
pagantes sejam privilegiados em relao aos usurios do setor pblico, de sorte que
deve ser emitido normativos pelo SUS, pelas trs esferas de direo do sistema, no
mbito de suas ocorrncias para coibir essa prtica.
Com relao ao Cadastro Nacional de Prestadores de Servios pblicos e
privados - leitos cadastrados, dispe que foi observado que a distribuio de leitos
por unidade da federao e por especialidade no equnime, constatando-se falta
de leitos em inmeros municpios e/ou estados, em que pese a base de dados ser o
Cadastro Nacional, corroborando a constatao do fato da

mdia ter destacado

inmeros casos de pacientes no atendidos ou atendidos de forma extremamente


precria por falta de leitos em algumas unidades hospitalares, o que foi verificado
pela Equipe de Auditoria.
No tocante ao dimensionamento e acompanhamento do gasto social, registrase que, em que pese a responsabilidade da Unio, prevista no art. 16 da Lei n
8.212/91, pela cobertura de eventuais insuficincias financeiras da Seguridade
Social, quando oriundas do pagamento de benefcios de prestao continuada da
Previdncia Social, por meio do Oramento Fiscal, o que se conclui que se tem
optado pela reduo das transferncias sade, provenientes do Oramento da
Seguridade Social. No entendimento do Relator, essa situao refora a
necessidade de ser fixada, em nvel constitucional, preferencialmente, ou legal, a
vinculao de recursos na rea da sade, da mesma forma que ocorre na Educao,
considerando a sua relevncia para a populao o fato de que as experincias
oramentrias desta dcada se mostraram inadequadas, j que, alm de todas as
deficincias relatadas,permitem que eventuais oscilaes no ambiente econmico ou
poltico

interfiram

no

provimento

do

recursos,

gerando,

contingenciamento de verbas, destinadas s aes e servios de sade.

vezes,

112

Outrossim, alerta o Relator para a gravidade, em face da inexistncia, no


mbito do Ministrio de Sade, de estudos sobre se o volume de recursos seriam
suficientes ou sequer estimativa de investimentos mnimos necessrios para dotar a
populao de uma infraestrutura ambulatorial que atenda ao menos as
necessidades de ateno bsica, em termos de planejamento setorial macro.
No tocante ao atendimento ambulatorial e hospitalar, foram constatadas
inmeras disfunes como filas para marcao de consultas, exames e cirurgias;
longa espera pelo atendimento; escassez de mdicos; consultas-relmpago; a
cobrana por fora, s vezes at institucionalizada em alguns municpios;
instalaes mdico-hospitalares em estado precrio de conservao, dentre outras.
Acresce,ao final, a disfuno constatada pela Equipe de Auditoria de excesso de
exames e internaes desnecessrias ou evitveis, gerando desperdcio de recursos
no sistema de sade. Entende o Relator que o Ministrio da Sade, quando da
constatao de procedimentos adotados por alguns Estados ou Municpios que
possam servir de modelo para os demais entes da federao (como o caso d
atendimento informatizado), levando em conta os resultados produzidos em qualquer
rea, deveria adotar providncias no sentido de propag-lo.
Assim, foi encaminhado o resultado dos trabalhos desenvolvidos pela Equipe
de Auditoria do Tribunal de Contas ao Ministro da Sade, s Secretarias de Sade
Estaduais e aos Conselhos Nacional e Estadual de Sade, aos Governadores de
Estado e aos Prefeitos das Capitais, informando, ainda, s autoridades referidas
que, para efeito de racionalizao e maior aproveitamento dos trabalhos especficos
realizados pelo Tribunal, as determinaes e

recomendaes, dentro do

procedimento dialgico da Corte de Contas, sero efetivados oportunamente, por


ocasio dos processos autnomos elaborados pelos rgos tcnicos do Tribunal,
situados em todas as Unidades da Federao. Igualmente, foi encaminhada cpia
do trabalho desenvolvido pela Equipe de Auditoria aos Presidentes da Cmara de
Deputados e do Senado Federal, da Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, das Comisses de Seguridade
Social e Famlia e de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara de Deputados e
das Comisses de Assuntos Sociais e de Fiscalizao

e Controle do Senado

Federal e aos integrantes da Frente Parlamentar da Sade no Congresso Nacional,


para conhecimento, por ser o Parlamento, em ltima instncia, o frum adequado

113

para conduzir uma ampla discusso nacional,objetivando a definio de medidas


capazes de eliminar as disfunes existentes na rea de sade no Brasil.

2.1.3 A Gesto Compartilhada da Sade- definio e pressupostos, esfera


pblica e busca da efetivao do Direito Sade

2.1.3.1 A esfera pblica no Direito Sade - concepo de Habermas sobre a esfera


pblica

Considerando a necessidade de construo de um espao pblico sanitrio


no Brasil, dentro do enfoque da gesto compartilhada da sade, em que o controle
social, e a participao da sociedade tenham relevncia, necessrio conceber a
mudana da estrutura da esfera pblica no Brasil, dentro da perspectiva dos
ensinamento de Jrgen Habermas.
Na concepo de Habermas, o mundo da vida sofre uma diviso entre a
esfera pblica e esfera poltica que se inter-relacionam. O esfera pblica, dentro da
teoria habermasiana, o espao de debate pblico em que comunicam os diversos
atores da sociedade. Como dispe Liszt Vieira, ao tratar da esfera pblica, segundo
Habermas: A esfera pblica o local de disputa entre os princpios divergentes da
organizao da sociabilidade.183
Nesse prisma, dispe Jrgen Habermas, o seu conceito de esfera pblica:

Esfera ou espao pblico um fenmeno social elementar, do mesmo tipo


que a ao, o ator, o grupo ou a coletividade, porm, ele no arrolado
entre os conceitos tradicionais elaborados para descrever a ordem social. A
esfera pblica no pode ser entendida como uma instituio, nem como
uma organizao, pois ela no constitui uma estrutura normativa capaz de
diferenciar entre competncias e papis, nem regula o modo de pertena de
uma organizao, etc. Tampouco ela constitui um sistema, pois mesmo que
seja possvel delinear os seus limites internos, exteriormente ela se
183

VIEIRA, Liszt. Os argonautas da cidadania- a sociedade civil na globalizao. So Paulo:


Record, 2001, p. 63.

114
caracteriza atravs de horizontes abertos, permeveis e deslocveis. A
esfera pblica pode ser descrita com uma rede adequada para a
comunicao de contedos, tomadas de posio e opinies; nela os fluxos
comunicacionais so filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem
em opinies pblicas enfeixadas em temas especficos. Do mesmo modo
que o mundo da vida tornado globalmente, a esfera publica se reproduz
atravs do agir comunicativo, implicando apenas o domnio de uma
linguagem natural, ela est em sintonia com a compreensibilidade da prtica
184
comunicativa cotidiana.

Assim, como dispe Liszt Vieira sobre a esfera pblica habermasiana, no


sentido de que se trata de um espao pblico autnomo, apresentando uma dupla
dimenso185, pois, segundo o autor, de um lado, desenvolvem processos de
formao democrtica da opinio pblica e da vontade poltica coletiva, mas de
outro, est ligado ao um projeto de prxis democrtica radical, em que a sociedade
civil representa uma instncia deliberativa legitimadora do poder poltico (cidados
exercem seus direitos subjetivos pblicos). Nesse aspecto, dispe Germano
Schwartz, que a idia dialgica da ao comunicativa: verifica que a ao social
interage com os movimentos polticos de defesa da sociedade contra a invaso de
subsistemas nas formas comunicativas de ao.186
Contudo, o mundo da vida perpassado tanto pelo pblico, como pelo
privado. Assim, nesse sentido, o pblico seria o Estado e o privado a economia.
Desse modo, considerando, com relata Liszt Vieira, o conflito entre o Estado e
mercado, de um lado, e as estrutura interativas do mundo da vida de outro, leva este
ltimo a se organizar em movimentos sociais que fundam a democracia que, para
Habermas. a institucionalizao no sistema poltico das sociedades modernas dos
princpios normativos da racionalidade comunicativa.187 Nesse aspecto, dispe
Habermas que a esfera pblica constitui mxime uma estrutura comunicacional do
agir orientado pelo entendimento188, que tem a ver com o espao social gerado no
agir comunicativo.
Esse agir comunicativo, conforme Habermas, deve ser visto sob o aspecto de
entendimento mtuo, enquanto mecanismo de coordenao de aes, de modo
que dispe o autor que o conceito de agir comunicativo deve ser elaborado de
184

HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia- entre facticidade e validade- II. Trad. Flvio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro:Tempo Brasileiro, 2003, p. 92.
185
VIEIRA, 2001, p. 63-64.
186
SCHWARTZ, 2003, p. 132.
187
Ibidem, p. 63.
188
Ibidem,p. 92.

115

maneira tal que o entendimento mtuo que liga os planos de ao dos diferentes
participantes, objetivando uma conexo interativa, no precisam ser reduzidos ao
um agir teleolgico, uma vez que: Os processos de entendimento mtuo visam um
acordo que depende do assentimento racionalmente motivado ao contedo de seu
proferimento.189 Contudo, esse acordo, como ressalta Habermas, no pode ser
imposto outra parte, assentando-se sempre em convices mtuas.
A diferenciao entre esfera pblica e privada no era conhecida at a Idade
Mdia, sendo que o pblico era o Estado que se tornava absoluto, personificando o
soberano e privado era o que se exclua, estando fora do Estado. Nesse sentido,
quanto esfera privada, dispe Raquel Raichelis: A esfera privada comea a
destacar-se como esfera distinta e privatizao do processo de reproduo social
desenvolve-se no interior da constituio do mercado.190 De sorte que essa esfera
privada que adquiriu relevncia pblica.
Dentro desse contexto, dispe Habermas191,ao abordar as estruturas sociais
da esfera pblica, quanto existncia

de uma

linha divisria entre Estado e

sociedade, separando esfera pblica do setor privado, sendo que o setor pblico
limita-se ao poder pblico em que se inclui a corte e o setor privado tambm est
abrangendo a esfera pblicapropriamente dita, constituindo uma esfera pblica de
pessoas privadas. Nesse enfoque, dentro do setor restrito a pessoas privadas,
que se distingue entre esfera privada e esfera pblica, de sorte que a esfera privada
compreende a sociedade civil burguesa no sentido mais restrito, portanto o setor da
troca de mercadorias e do trabalho social: a famlia, com sua esfera ntima, est a
inserida.192
Todavia, ao definir a sociedade civil, dentro do contexto hodierno, no
coincide com a significao dada pela sociedade burguesa, da tradio liberal, que a
ligava ao trabalho social e ao comrcio de mercadorias numa economia de mercado.
Assim, Habermas dispe que, na sua verso atual, a sociedade civil guarda um
ncleo institucional, sendo formada por associaes e organizaes livres, no
estatais e no econmicas, as quais ancoram as estruturas de comunicao da
189

HABERMAS, Jrgen. Conscincia Moral e Agir Comunicativo. Trad. Guido A. de Almeida. Rio
de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 165.
190
RAICHELIS, Raquel. Esfera Pblica e Conselhos de Assistncia Social- caminhos da
construo democrtica. 3.ed. Cortez, 2005, p. 50.
191
HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica - investigaes quanto a uma
categoria da sociedade burguesa. Trad. Flvio R. Kothe. 2.ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro
2003, p. 45-46.
,.
192
Ibidem, p. 46.

116

esfera nos componentes sociais do mundo da vida.193. Desse modo, na concepo


habermasiana, a sociedade civil compe-se de movimentos, organizaes e
associaes os quais captam os ecos dos problemas sociais que ressoam nas
esferas privadas, condensam e, aps, transmitem para a esfera pblica poltica.
Dentro dessa enfoque, mister considerar a perspectiva em que envolve a
definio do mundo da vida, na reconstruo das condies de integrao social, em
que o agir comunicativo fundamental. Nesse passo, em sua obra Teora da la
accin comunicativa II, Habermas caracteriza o mundo da vida:

El mundo de la vida es, por asi decirlo, el lugar trascendental en que


hablante y oyente se salen al encuentro: en que puedn plantearse
recprocamente la pretensin de que sus emisiones concuerdan con el
mundo ( con el mundo objetivo, con el mundo subjetivo y con el mundo
social); y en que pueden criticar y exhibir los fundamentos de esas
pretensiones de validez, resolver sus disentimientos y llegar a un
194
acuerdo.

Nesse sentido, em que pese o mundo da vida ser o lugar em que se busca o
acordo, como dispe Habermas, no agir comunicativo pode haver o risco do
dissenso, consoante explana o autor: No caso do agir comunicativo, a dupla
contingncia, a ser absorvida por qualquer formao de interao, assume a forma
especialmente precria de um risco de dissenso.195. Ademais, todo dissenso
acarreta custos significativos para a coordenao da ao, de modo que o autor
complementa: A motivao racional para o acordo, que se apoia sob o poder de
dizer no, tem certamente a vantagem de uma estabilizao no-violenta das
expectativas de comportamento, contudo, na mesma pgina relata: o alto risco do
dissenso, alimentando a cada passo atravs de experincias, por conseguinte,
mediante contingncias repletas de surpresas: tornaria a integrao social, atravs
do uso da linguagem orientado pelo entendimento inteiramente implausvel.196
Assim, o agir comunicativo vem em contraposio, dentro do contexto do mundo da
vida, dando condies para a reconstruo da integrao social mediante o
consenso. Desse modo, a possibilidade de estabilizao
193

liga-se com a ao

HABERMAS, 2003. II, p. 99.


HABERMAS, Jrgen. Teora de la accin comunicativa, II - crtica de la razn funcionalista.
Madrid: Taurus, 2001, p. 179.
195
HABERAMAS, Jrgen. Direito e Democracia- entre facticidade e validade, I. Trad. Flvio Beno
Siebeneichler,. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 40.
196
Ibidem, p. 40.
194

117

comunicativa que se torna possvel dentro de uma tica discursiva, na concepo


habermasiana.
Nessa perspectiva do destaque para um modelo discursivo faz com que o
espao pblico, como dispe Liszt Vieira se torne: uma arena de discurso,
autnoma em relao ao sistema poltico, como um local em que se realiza a
interao intersubjetiva de cidados conscientes, solidrios e participativos.197
Assim, nesse contexto em que prepondera a tica discursiva liga-se com o
agir da sociedade, em especial em movimentos sociais, com dispe Germano
Schwartz de se organizar de forma a institucionalizar ideais e instituies
democrticas tendentes a operacionalizar uma racionalidade comunicativa.198
Nesse sentido, dispe Daniel Soczek, quando ressalta que a razo comunicativa
fundamental para o estabelecimento e formalizao da democracia em termos
institucionais, considerando que o conceito da ao comunicativa est contido na
perspectiva de uma racionalidade comunicativa. Dessarte, conclui o autor que: A
racionalidade comunicativa caracteriza-se por ser fundada na linguagem e se
expressaria na busca do consenso entre os indivduos,por intermdio do dilogo.199
Lucia Maria

de Carvalho Arago ao tratar da racionalidade comunicativa

habermasiana, considerada mais abrangente que aquela apresentada no aspecto


cognitivo- instrumental, dispe:
Isto faz com que o conceito de racionalidade, antes apenas restrito ao
aspecto cognitivo-instrumental das realizaes humanas possa ser
ampliado para dar conta de outras formas de expresses do sujeito falante
e agente, que no so orientadas meramente para a verdade ou a eficcia,
tais como: as aes normativamente reguladas e as expresses valorativas,
tidas como no passveis de qualquer avaliao objetiva. Assim, o
contraste entre uma forma de racionalidade cognitivo-instrumental e uma
forma de racionalidade comunicativa, denominao dada por Habermas, a
200
esta forma de racionalidade mais abrangente.

Assim, tem-se o contraponto habermasiano com a forma de pensar a


racionalidade do ponto de vista negativo, na concepo de Weber e Escola de
Frankfurt,uma vez,como ressalta Soczek, Esta viso negativa entra em crise porque
197

VIEIRA 2001, p. 64.


SCHWARTZ, 2003, p. 133.
199
SOCZEK, Daniel. ONGs e Democracia- metamorfoses de um paradigma em construo.
Curitiba: Juru, 2007, p. 77.
200
ARAGO, Lcia Maria de Carvalho. Razo comunicativa e teoria social crtica em Jrgen
Habermas. 2.ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1992, p. 33.
198

118

no encontra uma alternativa propositiva que possibilite avaliar a complexidade da


contemporaneidade.201 Desse modo, na proposio Habermas, em consonncia
com a complexidade prpria da modernidade, orienta-se para a comunicabilidade,
para o dilogo, o consenso, buscando o entendimento mediante um uso da
linguagem. Assim sendo, ressalta Soczek: Reabilita-se, por consequncia, o carter
emancipatrio da ao na esfera pblica.202
Nesse diapaso, segundo Liszt Vieira, h a reconstruo do espao pblico,
que se d, segundo dispe Habermas: numa perspectiva emancipatria,
contemplando procedimentos racionais. discursivos, participativos e pluralistas que
permitem aos atores da sociedade civil um consenso comunicativo e uma
autorregulao.203 . Assim, h autonomia do espao pblico participativo, com
revalorizao da comunidade, da solidariedade na atuao da sociedade civil. Desse
modo, a esfera pblica legitima a democracia, sendo instncia de decises coletivas.
Assim sendo,dispe Soczek: A viabilizao de uma vivncia democrtica em
sociedade est, pois, circunscrita idia de espao pblico204, sendo esse,
segundo o autor, o locus procedimental, dentro do paradigma racional moderno,para
construo dialgica de consensos.
Dentro dessa perspectiva democrtica que envolve a esfera pblica, Germano
Schwartz ressalta que, em qualquer setor da sociedade, incluindo a questo
sanitria, objeto deste trabalho: o palco que h o debate e o embate de ideologias
contraditrias, um lugar em que se colocam em choque os princpios que divergem
em relao organizao e sociabilidade205, concorrendo para a legitimao dos
movimentos sociais em busca de seus interesses, de sorte a se formar uma
identidade nica e coletiva na defesa de seus direitos.
Ademais, nesse contexto, considera-se que a produo democrtica do
Direito, como instrumento de integrao social minora os riscos de dissenso, como
alerta Marcelo Andrade Cattoni Oliveira:

201

SOCZEK, p. 75.
Ibidem, p. 75.
203
VIEIRA, Liszt. Cidadania e controle social. In: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser Pereira; GRAU, Nuria
Cunill (Orgs.). O pblico no-estatal na reforma do estado. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas,p. 213-256, 1999.
204
SOCZEK, Op.cit., p. 89.
205
SCHWARTZ, 2003, p. 133.
202

119
Assim, o Direito democraticamente produzido seria um meio de integrao
social que poder controlar os riscos de dissenso, garantindo a
estabilizao de expectativas de comportamento e, a um s tempo,
produzindo legitimidade, de tal forma que os destinatrios das normas
jurdicas (sujeitos privados), fossem os seus autores (cidados) sobre o
pano de fundo de uma crescente distino e autonomizao da antiga
esfera normativa ontologizada em um certo processo de diferenciao
social. Habermas, pois, pretende que sua Teoria do Discurso seja capaz de
reconstruir histrica, sociolgica e teoreticamente como tal emergncia da
legitimidade atravs da legalidade teria tornado-se possvel na
modernidade, de modo, inclusive,a apresentar o que seria uma justificao
moderna das organizaes poltico-jurdicas, desloca-se, assim, o velho
problema metafsico acerca do fundamento da soberania popular,
concebida em termos procedimentais, ligar-se-ia internamente a um sistema
de direitos fundamentais, em razo dos desafios que a prpria evoluo
social contingente teria colocado a si mesma num movimento de
autodescrio da prpria sociedade, que se faz moderna e complexa, sem
centro, sem fundamento ltimo e sem a possibilidade de apelos ontolgicos
206
transcendncia, supra ou ahistrica.

Grande relevo apresenta a formao da opinio pblica na constituio da


esfera pblica. Ela surge no mbito discursivo que se realiza entre os atores dessa
esfera pblica.

Apresenta ela um desenvolvimento histrico,como sustenta

Habermas: no sentido de que um conceito de opinio pblica que seja


historicamente repleto de sentido em termos normativos para as exigncias da
constituio social-democrata: teoricamente claro e empiricamente aplicvel, s
pode ser ganho a partir da prpria mudana estrutural da esfera pblica e a partir da
dimenso de seu desenvolvimento.207
Quanto formao de opinio democrtica,

sob o influxo da teoria de

comunicao habermasiana, dispe Rogrio Gesta Leal que essa teoria de


comunicao de Habermas pressupe uma rede de processos comunicativos, tanto
dentro como fora de seus corpos deliberativos:sustentando a existncia de palcos
(espao pblico) dialogicamente discursivos em que ocorre a formao da vontade e
da opinio democrtica.208 H, pois, a formao da opinio pblica, mediante o
fluxo de comunicao, atravs de decises racionais que buscam o entendimento
mtuo.
206

OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Jurisdio e Hermenutica Constitucional no Estado


Democrtico de Direito: um ensaio de teoria da interpretao enquanto teoria discursiva da
argumentao jurdica de aplicao.In: OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. (Coord.)
Jurisdio e Hermenutica Constitucional no Estado Democrtico de Direito. Belo Horizonte:
Mandamentos, p. 47-78,2004.
207
HABERMAS, Mudana estrutural da esfera pblica, 2003, p. 283.
208
LEAL, Rogrio Gesta. Esfera pblica e participao social: possveis dimenses jurdico polticas dos direitos civis de participao social no mbito da gesto de interesses pblicos no
Brasil. Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte: Frum, n. 48, p. 53-85, mar./abr. 2008.

120

Germano Schwartz reconhece que a formao da opinio pblica tem grande


importncia no mbito formativo da esfera pblica sanitria. Nesse sentido dispe:
Para Habermas, opinio verdadeira aquela que se submeteu ao crivo da esfera
pblica (tanto de visibilidade comunicativa como social), tornando-se, na verdade,
sua funo crtica.209 Assim, segundo autor, essa esfera pblica deve ser orientada
para dupla funo de controle social e legislar.
Considerando o aspectos de reduzir o conflito estrutural entre a pluralidade de
interesses e o controle social das organizaes sociais, dispe Raquel Raichelis:

Para Habermas, a possibilidade de instituir-se uma esfera pblica


politicamente ativa depende de dois pressupostos. De um lado, da
capacidade da esfera pblica para reduzir o conflito estrutural entre
pluralidade de interesses que sua ampliao propicia, o qual dificulta a
emergncia de um consenso fundamentado em critrios gerais. De outro, a
possibilidade efetiva de reduzir o poder da burocracia no interior das
organizaes sociais, cujas decises no so submetidas ao controle social,
210
o que debilitam de forma, o carter pblico dessas organizaes.

Contudo, embora se busque o consenso, deve-se ampliar os procedimentos


de participao, permitindo igualdade de acesso ao espao pblico, de sorte
que,como relata Lizst Vieira: em face da porosidade do espao pblico, a poltica
no pode mais ser vista como atributo das elite.211 Do mesmo modo, dispe o autor
que o modelo discursivo, na concepo habermasiana, parece adequado para as
sociedades modernas, uma vez que, com o ingresso de novos grupos na esfera
pblica e ampliao dos direitos da cidadania na modernidade212 no possvel
imaginar um espao pblico homogneo e politicamente igualitrio, de modo que o
modelo habermasiano amplia o mbito da atividade poltica, com acrscimos
comunicativos da sociedade civil.

209

SCHWARTZ, 2003, p. 134.


RAICHELIS, p. 56.
211
VIEIRA, 2001, p. 65.
212
Ibidem, p. 65.
210

121

2.1.3.2 A Gesto Compartilhada da Sade - definio e pressupostos

A ideia de gesto pblica compartilhada de interesses pblicos deve se


coadunar com a perspectiva de um novo Estado, calcado em novos paradigmas,
como dispe Germano Schwartz:dentre os quais se destacam os elementos da
cidadania e participao popular, que devem ser privilegiados/protegidos, sempre na
procura de construo de um espao pblico213, de sorte que os indivduos possam
ter parte ativa nas realizaes. Esse modelo de Estado tem conexo com o Estado
Democrtico de Direito, adotado por nossa atual constituio e que se torna
relevante na construo de um espao pblico sanitrio em nosso pas.
Outrossim, deve se aliar, no estudo da gesto pblica compartilhada, o
enfoque de uma nova sociedade que, que deve ser considerada como um conjunto
de pessoas espacial e temporalmente identificadas como conformadoras de uma
comunidade

poltica,mas,

igualmente,

ligada

por

um

plexo

axiolgico

de

prerrogativas e deveres individuais e coletivos, na perspectiva dos direitos humanos


fundamentais. Nesse sentido, dispe Rogrio Gesta Leal, ao expor que a forma de
gesto pblica de interesses pblicos: concebida de forma procedimental, i.,
como prticas, discursos e valores que afetam o modo como desigualdades e
diferenas, direitos e deveres so tratados e administrados no cenrio pblico.214
Esse novo Estado deve conviver num espao pblico em que esto presentes
interesses e organizaes no-estatais, no qual deve atuar coordenando, de sorte
que a sociedade assuma o cariz democrtico de direito, como ressalta Rogrio
Gesta

Leal, sendo que essa sociedade: no pode confinar-se democracia

representativa, uma vez que essa foi desenhada, apenas para uma ao poltica no
marco do Estado e de suas instituies oficiais.215 , segundo o autor, um Estado
que garante um espao de comunicao e explicitao de um mundo de vida que
se v regulado por normas, vetores axiolgicos positivos, dentro das regras do jogo
democrtico. Desse modo, na seara de um Estado Democrtico, deve se propiciar:
um campo de experimentao poltica emancipadora, permitindo que diferentes
213

SCHWARTZ, 2003, p. 119-120.


LEAL, Rogrio Gesta. Estado, Administrao Pblica e Sociedade - novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 51-52.
215
Ibidem, p. 52-53.
214

122

solues institucionais e no-institucionais coexistam e compitam durante algum


tempo216, tendo, como quer o autor,o cunho de experincias-piloto, existindo
monitorao permanente de organizaes sociais que fazem uma avaliao
comparativa de seus desempenhos.
Assim, esse Estado Democrtico, garantidor de um espao pblico
comunicativo, tem relevncia na constituio de uma gesto pblica compartida,
propiciando igualdade de oportunidades aos diferentes projetos de institucionalidade
democrtica, como relata

Rogrio Gesta Leal, garantindo, outrossim: padres

mnimos de incluso, que tornem possvel a cidadania ativa e monitorar,


acompanhar e avaliar o desempenho dos projetos alternativos.217. Deve, dessarte ,
serem priorizadas outras formas de participao, em que haja a interlocuo poltica
de todos os atores que so atingidos pela Administrao, havendo, como ressalta
Rogrio Gesta Leal: um campo de interlocuo entre a sociedade civil organizada e
as tradicionais instituies existentes218 na implementao de uma gesto pblica
compartida, citando como exemplo os Conselhos Populares, os Conselhos
Regionais de Desenvolvimento que auxiliam o Poder Executivo na Administrao
dos interesses dos Municpios, dos Estados-Membros e da Unio.
Outrossim, tem o Estado um importante papel na proteo do direito sade
o qual abriga a gesto compartida sanitria. Contudo, como dispe Germano
Schwartz: entender a gesto compartida em sade entender a impossibilidade de
o Estado abarcar todas as possibilidades advindas da mirade comunicativa
sanitria219, de sorte que o espao pblico sanitrio precisa da participao popular,
na perspectiva democrtica e interao comunicacional. Nesse aspecto, insere-se o
j estudado agir comunicativo habermasiano, em busca do consenso na
comunicao intersubjetiva dentro do espao pblico.
Na perspectiva da gesto compartida sanitria, considerando o exposto no
pargrafo anterior, tem-se, como relata Germano Schwartz, o: pressuposto de ser o
espao de uma fala compartilhada intersubjetivamente220, de modo que se d no
mbito de relaes interpessoais quando se verifica o embate de ideologias
mediante a interlocuo dos participantes. Nesse sentido, assume relevncia em
216

LEAL, 2006,p. 53.


Ibidem, p. 54.
218
Ibidem, p. 54
219
SCHWARTZ, 2003, p. 120.
220
Ibidem, p. 121
217

123

prol da gesto compartilhada sanitria a atual moldura de nosso Estado Democrtico


de Direito que tem,como ressalta Jos Lus Bolzan de Morais: um contedo
transformador da realidade, no se restringindo, como o Estado Social de Direito, a
uma adaptao melhorada das condies sociais da existncia.221 Assim sendo,
alm da valorizar a dignidade humana, atua fomentando a participao pblica
dentro do contexto democrtico que o seu norte. Desse modo, a gesto
compartilhada da sade se define na perspectiva democrtica, no sentido de que
cada integrante do espao pblico sanitrio ampliado, mantendo sua identidade,
congrega esforos e recursos para fins comuns, afastando aes isoladas, paralelas
ou sobrepostas.
Nesse sentido, h a defesa, no Estado Democrtico de Direito ptrio, dos
direitos fundamentais, como o direito social da sade, na busca da qualidade de
vida, considerando, como relata Rogrio Gesta Leal:

Assim, os Direitos Fundamentais so, na atual estrutura jurdica ptria, ao


mesmo tempo, direitos subjetivos (outorgam aos titulares a possibilidade de
impor os seus interesses em face dos rgos obrigados) e elementos
fundamentais da ordem constitucional objetiva (que so os que formam a
222
base do ordenamento jurdico de um Estado Democrtico de Direito).

Contudo, cabe tambm ao cidado, na perspectiva de uma gesto


compartilhada sanitria, ser parte atuante nesse contexto, ao considerar as
insuficincias ou mesmo inexistncia de polticas pblicas sanitrias, nesse aspecto
dispe Germano Schwartz:
Dada a locuo do art. 196 da CF/88, deduz-se que, na proteo sanitria,
o Estado democrtico de direito brasileiro tem funo primordial e
preventiva: garantir a sade mediante polticas sociais e pblicas. Portanto,
uma atuao primeira no sentido de anteceder as demais. Em tese, a
proteo da sade estaria perfectibilizada enquanto compromisso do
Estado. Todavia, como sabido, no o que faticamente ocorre no solo
nacional. Assim, por causa de insuficincia- e em alguns casos ausncia- de
polticas pblicas tendentes correo da melhoria da realidade sanitria
do Brasil, o cidado deve possuir um resguardo para efetivar seu direito
223
historicamente construdo: a sade.

221

MORAIS, Jos Lus Bolzan de. Do Direito Social aos Interesses Transindividuais - O Estado
e o Direito na ordem contempornea. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1996, p. 74-75.
222
LEAL, Rogrio Gesta. Perspectivas hermenuticas dos direitos humanos fundamentais no
Brasil. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000, p. 187.
223
SCHWARTZ, 2003, p. 123.

124

Do mesmo modo, considerando que o Estado age antes e o Judicirio aps,


pode o cidado, tanto exigir preventivamente do Estado, como cobrar do Judicirio
as aes reparadoras, buscando dar efetividade gesto compartilhada sanitria.
Nessa perspectiva, dispe Germano Schwartz:
nesse esteira que a gesto compartida tem de ser pensada, como um
elemento constitutivo de uma nova sade: uma sade compartilhada em
nova esfera pblica sanitria: uma sade de, por e para todos, possibilitada
pela chance do confronto das falas comunicativas advindas do espao
pblico deliberativo e democrtico, tendente a elaborar/operacionalizar as
224
decises oriundas de tal sistema.

Outrossim, no exame dos pressupostos terico-constitutivos da gesto


compartilhada da sade, mister ressaltar que essa gesto pressupe uma intensa
comunicao e diferenciao racional, no sentido de emprego da racionalidade
comunicativa habermasiana j estudada. Dentro desse aspecto, conclui Germano
Schwartz:

Assume particular relevo a questo da esfera pblica e da construo de um


novo espao, em que o pblico tenha acesso a decises que interferem
direta e imediatamente em seu cotidiano, inclusive tendo direito a
mudanas/planejamentos nessa seara. Assim, uma sade que se queira
participativa, aberta, individualizada e sistmica necessita ser democrtica e
assumir que o risco lhe inerente, ainda mais quando se a deseja
descentralizada e, portanto, psicolgica e faticamente mais ao alcance do
225
indivduo.

Outro aspecto relevante na abordagem da gesto compartilhada sanitria, o


carter democrtico da mesma, o que torna necessrio o estudo da democracia
sanitria. Assim sendo, entendemos que, para melhor compreenso do fenmeno
democrtico, fundamental para o enfoque do controle social e compatvel com a
esfera pblica habermasiana, necessrio que faamos um estudo, ainda que no
alongado, da evoluo do pensamento democrtico at a poca contempornea,
para, aps, fazermos consideraes sobre a democracia na sade.
Assim, a democracia surge na Grcia antiga, h mais de 2.500 anos, sendo
uma democracia direta, ou seja, as questes pblicas eram decididas pessoalmente
pelo cidado. Dentro desse aspecto, dispe Humberto Dantas: A democracia grega
224
225

SCHWARTZ, 2003,p. 124.


Ibidem, p. 124.

125

tinha uma caracterstica muito especial, que chama a ateno dos estudiosos. As
decises eram tomadas por todos os cidados em praa pblica.226 Essa
modalidade

de

democracia

era

exercida

nas

Cidades-Estado

(cidades

independentes que detinham o modo prprio de governar), sendo a mais famosa a


cidade de Atenas, em que todos os cidados participavam na assembleia em praa
pblica (gora), considerando cidados apenas os homens livres, com excluso de
mulheres e escravos.
A palavra democracia constituda pela combinao de dois radicais gregos:
demos, que alm de outros significados, apresentava a acepo de povo como um
todo e cracia- que representava poder ou governo. Assim, para os gregos, nas
assembleias atenienses, eram discutidas as questes pblicas, como detalhes da
administrao pblica, sendo que a importncia das decises com relao vida
pblica era to grande que no se aceitava culturalmente as escolhas de
representantes, como ocorre hoje em dia.

Nesse passo, dispe Dantas: Os

assuntos pblicos diziam respeito, diretamente, aos interessados. Portanto, nada


mais justo que a participao direta dos cidados em decises que tinham total
relao com as suas vidas.227 Como ressalta J. Vasconcelos228, os gregos
apontavam como requisitos essenciais para sustentar a democracia: a liberdade e a
igualdade.
Essa forma democrtica grega teve influncia entre os romanos que admitiam
a participao dos homens livres nas decises pblicas, contudo, a democracia
direta sofreu limitaes, uma vez que os romanos preferiam utilizar o termo
Repblica e no democracia, tendo que esse termo vem do latim significando coisa
publicaou negcios do povo.
Contudo, tanto o sistema democrtico grego ateniense, como o romano se
perderam ao longo da histria. No entanto, so exemplos importantes para a
humanidade, como relata Dantas: A despeito do trmino das experincias ateniense
e romana, possvel entender, facilmente, a importncia desses exemplos para a
humanidade.229 Nesse aspecto, entende o autor

que a cultura democrtica,

considerando o aspecto que os cidados tm direito de participar e o envolvimento


226

DANTAS, Humberto. Democracia e Sade no Brasil: uma realidade possvel? So Paulo:


Paulus, 2006, p. 14.
227
Ibidem, p. 15.
228
VASCONCELOS, J. Democracia Pura. So Paulo: Nobel, 2007, p. 58.
229
Ibidem, p. 16.

126

direto dos indivduos nos assuntos de interesse coletivo so valores fundamentais


para as sociedades modernas.
Dentro da evoluo do pensamento democrtico, temos aps a democracia
representativa

que surge posteriormente a retrocessos histricos na concepo

democrtica, como o fortalecimento do Imprio Romano e o fechamento de vias de


participao popular, o absolutismo que centralizava os poderes contrrios ao bemestar da sociedade. Nesse passo, crescia a idia de diviso de poderes, de sorte a
superar o retrocesso histrico em que o poder de executar, fazer leis ou legislar e
julgar estavam concentrados nas mos de um monarca, Nesse perspectiva, a
adoo do regime democrtico deve se compatibilizar com o compartilhamento do
poder, em que se estabeleciam normas claras para viver em sociedade, com
incremento na participao social

na criao de leis, compondo um Poder

Legislativo. Assim, surge a necessidade de que os indivduos representem a


sociedade para tratar de assuntos de interesse pblico, em face da inviabilidade de
atuao da imensa maioria.
Nesse contexto, surge a democracia representativa, em que havia a diviso
de poderes em contraposio ao poder absoluto dos reis, conferindo sociedade
maior participao que se consubstanciava na escolha dos representantes. Discutiuse muito o ideia de representatividade desse forma democrtica, considerando a
possibilidade de restrio de liberdade dos indivduos em participar, citando ,como
exemplo, o voto censitrio no Brasil. Em que pese os apontamentos crticos, essa
modalidade democrtica se alastrou no mundo, sendo aperfeioada e modificada ao
longo dos anos.
Assim, essa vertente democrtica representativa surge efetivamente com a
ratificao da Constituio Norte-Americana de 1789, em que preponderava o
federalismo e a separao de poderes. Nesse aspecto, como dispe Cibele Cheron:
Os pilares centrais do pensamento dos federalistas constituam-se na soberania, na
separao dos poderes e na existncia de um governo popular representativo.230
Igualmente a democracia representativa envolve um governo por lapso
temporal de tempo e responsabilidade do governante. Nesse aspecto, a participao
do cidado se d de forma indireta, peridica e formal, dentro do sistema eleitoral,
230

CHERON, Cibele. O Oramento Participativo de Porto Alegre: anlise de uma experincia


de democracia participativa e sua autonomia legal. Porto Alegre: PUC/RS,2006. Dissertao
( Mestrado em Cincias Sociais). Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas.
Pontifcia
Universidade Catlica no Rio Grande do Sul, 2006.

127

concorrendo s eleies os partidos polticos. (envolvendo os direitos polticos em


nossa atual Constituio Federal - arts. 14 a 17).
Assim sendo, Norberto Bobbio entende existir duas caractersticas bem
estabelecidas quanto ao representante na democracia representativa, como coloca:

Com isto, creio ter-me colocado em condies de precisar em qual acepo


do termo representaose diz que um sistema representativo e se fala
habitualmente
de
democracia
representativa:
as
democracias
representativas que conhecemos so democracias nas quais por
representante entende-se uma pessoa que tem duas caractersticas bem
estabelecidas: a) na medida em que goza da confiana do corpo eleitoral,
uma vez eleito no mais responsvel perante os prprios eleitores e seu
mandato, portanto, no revogvel; b) no responsvel diretamente
perante os seus eleitores exatamente porque convocado a tutelar os
interesses gerais da sociedade civil e no os interesses particulares desta
231
ou daquela categoria.

Considerando a grande quantidade de pases democrticos do sculo XX,


incluindo aqueles ainda no totalmente democrticos, com extenso dos votos s
mulheres, Humberto Dantas entende ser esse o diferencial da democracia
representativa moderna. Nesse sentido, expe:
O movimento, verificado inclusive em pases que no eram considerados
totalmente democrticos, entendido como o diferencial entre as
democracias representativas do sculo XIX e as democracias
representativas modernas. A incluso de todos no processo eleitoral se d o
nome de Sufrgio Universal. Para o cientista poltico norte-americano
Robert Dahl, esse o grande fator que marca a democracia do sculo XX. A
incluso de todos os indivduos nas eleies sustenta, definitivamente, um
dos principais pilares de sustentao desse tipo de regime, como j havia
232
definido Jefferson: a participao.

Assim, a democracia moderna teria certos princpios como liberdade de


formar e aderir a organizaes, liberdade de expresso, direito de voto e
elegibilidade para cargos pblicos,direito de lderes polticos disputarem apoio e
votos, fontes alternativas de informao, eleies livres e idneas e instituies que
garantam a realizao peridica de eleies e outros tipos de manifestaes de
preferncias, como dispe Dantas.233
231

BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia . 9.ed. So Paulo: Paz e Terra, 2004, p. 59-60.
DANTAS, p. 25.
233
Ibidem, p. 26-29.
232

128

Nesse aspecto, fundamental democracia que os indivduos possam formar


e aderir a grupos, sendo que as organizaes podem ter posies polticas prprias,
em defesa de diferentes tipos de interesses. Do mesmo modo, o indivduo tem
liberdade de expresso no sentido de se posicionar sobre diferentes assuntos que
se relacionam com a sociedade, buscando o debate e a troca de informaes. Assim
sendo, o cidado pode expressar o seu posicionamento poltico atravs do voto
secreto. Do mesmo modo, que h o direito de votar, tambm h o direito de querer
ser votado, devendo exigir critrios razoveis para a elegibilidade de cargos
pblicos, o que permite tambm que lderes polticos possam contar com o apoio de
grupos, com acordos, unies, campanhas. Conjuga-se isso com a liberdade de
imprensa, com canais independentes no atrelados ao Poder Pblico. Outrossim, as
eleies devem ser livres, idneas, sem presses quanto a opes polticas (repdio
ao voto de cabresto), tendo que o processo eleitoral deve ser garantido por lei.
Ademais, Dantas entende existir nas democracias modernas uma falta de
educao poltica, no sentido de que, na sociedade, h ausncia de educao
necessria para compreenso da democracia como valor bsico. Nesse sentido,
entende o autor que tal situao ocorre porque: no existem ferramentas eficazes,
nas escolas e na sociedade em geral, capazes de convencer a sociedade sobre a
importncia da democracia234, alm da participao conjunta na administrao
pblica.
Bobbio, tambm ao tratar do cidado no-educado, retrata a existncia de
uma apatia poltica nas democracias, inclusive as bem consolidadas, como expe:

Olhemos, ao nosso redor. Nas democracias mais consolidadas assistimos


impotentes ao fenmeno da apatia poltica, que frequentemente chega a
envolver cerca da metade dos que tm direito a voto. Do ponto de vista da
cultura poltica, estas so pessoas que no esto orientadas nem para os
output nem para os input. Esto simplesmente desinteressadas daquilo que,
como se diz na Itlia, com uma feliz expresso, acontece no palcio. Se
bem que tambm podem ser dadas interpretaes benvolas da apatia
poltica. Mas, at mesmo as interpretaes mais benvolas, no conseguem
me tirar da cabea que os grandes escritores democrticos se recusaram a
reconhecer na renncia ao uso do prprio direito um benefcio fruto da
235
educao para a cidadania.

234
235

DANTAS, p. 30.
BOBBIO, p. 45.

129

Desse modo, existiria nas democracias modernas uma no-cobrana quanto


s aes dos representantes eleitos pelo voto, como ressalta Dantas: Nesse
sentido, importante destacar que, quanto mais a sociedade conhecedora de seus
direitos polticos, maiores as chances de haver cobrana em relao participao
em arenas decisrias.236 Assim sendo, a conscientizao poltica torna-se uma
ferramenta poderosa para compartilhamento de decises. Nesse diapaso, defendese que a sociedade deve participar das decises que vo alm do voto,
considerando a insatisfao quanto democracia representativa de parcela
expressiva do eleitorado, levando em conta que o cidado no fica satisfeito, muitas
vezes, com o resultado produzido por sua opo poltica.
Considerando a crise da democracia representativa, e a necessidade de
garantir certos direitos do cidado, com o direitos civis, polticos, econmicos, sociais
e culturais, passa-se a ressaltar, mormente na perspectiva de um Estado
Democrtico de Direito, a participao popular

da sociedade civil na busca do

aperfeioamento do procedimento democrtico. Assim, nesse sentido, dispe


Dantas sobre a democracia participativa: Essa nova forma de compreender a
relao entre sociedade e a administrao dos negcios pblicos origina a ideia da
democracia participativa.237 Nesse sentido, passamos a ter uma forma mais atual de
entendermos o conceito de democracia, na perspectiva poltico-administrativa,
promovendo uma alterao considervel no relacionamento com o Poder Pblico.
Cibele Cheron enfoca a democracia participativa como a reatualizao do
ideal democrtico238, tornando a participao popular relevante ao extremo. Essa
participao popular adquire tal contedo que, segundo Habermas, transforma-se
numa ideologia que a democracia participativa. Considerando esse aspecto,
Habermas, como ressalta Cheron, na mesma pgina, construiu a sua proposta de
democracia deliberativa, que ser abordada, de forma mais especfica, adiante neste
trabalho,considerando ser um modelo de democracia procedimental que, calcado na
tica discursiva, representa uma alternativa tanto para o individualismo liberal, como
para o consenso comunitrio, em que comungam teorias liberais (interesse do
indivduo) e teorias comunitrias (busca do bem comum).

236

Ibidem, p. 36.
DANTAS, p. 37.
238
CHERON, p. 40.
237

130

A democracia participativa pode ser melhor entendida analisando as suas


ferramentas que so utilizadas pelo cidado e a sociedade ou postas sua
disposio. Esses instrumentos de participao popular sero melhor analisados em
tpico especfico deste trabalho, quando ligados ao controle social, dentro da gesto
compartilhada sanitria. Contudo, h outros instrumentos de participao popular, no
mbito poltico, no exerccio da democracia participativa, como aqueles definidos em
nosso atual texto constitucional:plebiscito, referendo e lei de iniciativa popular. O
plebiscito (art. 14, I, da CF/88) representa um consulta popular convocada pelos
governantes para a tomada de uma deciso que tenha respaldo na sociedade,
sendo que o referendo (art. 14, II, da CF/88) dIstingue-se do plebiscito,no sentido de
que uma deciso tomada pelo governante e, logo aps, a sociedade chamada
para opinar quanto ao decisum. Por seu turno, a lei de iniciativa popular (art. 61,
2, da CF/88) faculta sociedade encaminhar proposta ao Congresso Nacional de
lei que tem origem no povo.
Especificamente, quanto democracia sanitria, dentro da evoluo do
pensamento democrtico antes apresentado,devemos considerar que, em face da
ps-modernidade, h necessidade de novos posicionamentos em termos de
democracia, superando concepes ideolgicas ultrapassadas reducionistas,
mxime no tratamento da esfera pblica sanitria. Nesses termos, dispe Germano
Schwartz:

Ademais, numa esfera pblica sanitria em que vrios agentes atuam e se


comunicam entre si, necessita-se de uma forma democrtica que se adapte
s contingncias e ao risco de suas decises. Nesse intento, vale analisar
as ideias de democracia mais em voga e aquelas pensadas a partir de um
resgate histrico e que procuram verificar o espao democrtico na
239
incerteza caracterstica da ps-modernidade.

Assim sendo, podemos considerar a concepo democrtica de Touraine de


cunho liberal que relata que a queda dos regimes autoritrios que se destacaram no
sculo XX no implica necessariamente o triunfo da democracia, eis, como dispe o
autor: um mercado aberto, sujeito concorrncia, j no identificvel com a
democracia, assim tambm a economia de mercado j no constitui, por si s, uma

239

SCHWARTZ, 2003, p. 135-136.

131

sociedade industrial240, de sorte que um sistema aberto- poltico ou econmico-


condio necessria mas no suficiente de democracia, j que, como destaca, no
h democracia sem livre escolha dos governantes pelos governados.
Dessarte, prossegue o autor, que o recuo dos Estados-democrticos ou no
implica a diminuio da participao poltica e o que justamente foi designado por
crise de representao poltica.241, de modo que os eleitores deixam de serem
representados e exprimem seu sentimento ao denunciarem a classe poltica e assim
a conscincia da cidadania fica enfraquecida, pois muitos indivduos se sentiam mais
consumidores que cidados e mais cosmopolitas que nacionais ou mesmo se
sentem marginalizados, excludos da sociedade.
Desse modo, deve-se ressaltar, na concepo do autor, o enfoque de que
todos os cidados devem ser responsveis pela ordem social, dentro da observncia
de regras indispensveis ao funcionamento da democracia, como a que exprime e
se aplica uma vontade que representa os interesses da maioria. Ressalta, pois,
dentro

do

contexto

da

ps-modernidade

globalizante,

as

liberdades,

as

individualidades, de sorte como expe: devemos fazer apelo a uma concepo que
defina a ao democrtica pela libertao dos indivduos e grupos dominados pela
lgica do poder.242
Defende, pois, uma democracia de libertao, no se contentando com uma
democracia de participao, de deliberao, de sorte que a ao democrtica tem
como objetivo principal libertar os indivduos e grupos das imposies que pesam
sobre eles, situa-se: entre a democracia procedural que carece de paixo, e a
democracia participativa que carece de sabedoria.243 Assim sendo, o termo central
de sua concepo democrtica a liberdade do sujeito afirmada com a sua
experincia de vida, de modo que o carter prprio da sociedade em psmodernidade consigna que a ao da liberdade deve se afirmar pela expresso,
antes de tudo, pela resistncia ao domnio crescente do poder social sobre a
personalidade e a cultura.244
Nesse aspecto, a democratizao no somente um conjunto de garantias
institucionais, ou liberdade negativa, mas tambm a luta de sujeitos,imbudos de sua
240

TOURAINE, Alain. O que a democracia? 2.ed. Petrpolis: Vozes, 1996, p. 17.


Ibidem, p. 18.
242
Ibidem, p. 21.
243
Ibidem, p. 23.
244
Ibidem, p. 24.
241

132

cultura e liberdade contra a lgica que domina os sistemas. A cultura democrtica


protege a diversidade, de modo que o regime democrtico constitui uma forma de
vida poltica que se d ao maior nmero de pessoas, reconhecendo a maior
diversidade possvel. A democracia no pode ser apenas um conjunto de garantias
institucionais que protegem a maioria, mas respeitar projetos individuais e coletivos
que combinam a afirmao de uma liberdade pessoal com o direito de identificao
de uma coletividade social, nacional ou religiosa particular245, de sorte que a
democracia no se apoia somente em leis, mas tambm numa cultura poltica.
Dessarte, a democracia no se reduz meramente ao ser humano como cidado,
reconhece a

sua condio de indivduo livre que faz parte de coletividades

econmicas e culturais. Nas sociedades modernas, dentro do mundo globalizado, a


democracia a busca de combinaes entre a liberdade individual e a integrao
social.
Nesse contexto, entende Touraine246 que a definio de democracia est
sujeita a trs dimenses, sendo que a primeira se refere a atuao estatal que
garanta os direitos fundamentais dos indivduos e a segunda que os eleitores se
considerem como cidados e a ltima a representatividade dos governantes, ou
seja, a existncia de atores sociais cujos agentes polticos sejam os instrumentos, os
representantes. Contudo, no pode haver um princpio central de poder e
legitimao entre as trs dimenses antes expostas, mas interdependncia e no
sobreposio, o elo que os une e obriga a se combinar apenas negativo. Assim,
para a democracia, indispensvel a recusa da essencialidade do poder, de sorte
que a lei da maioria o contrrio do poder popular, assim como esse recurso deu
suporte aos regimes autoritrios e destruiu as democracias.
Quanto a essa verso de democracia, exposta, por Touraine, Germano
Schwartz247 critica por facultar a elevao desmedida do indivduo, quando, muitas
vezes, h uma hipossuficincia do mesmo em cotejo com outros personagens que
atuam no contexto social, alm do perigo da verdade nica, em face das
diversidades ideolgicas de uma esfera pblica.
Avanando na concepo democrtica de Touraine, temos a proposio de
uma democracia dialgica por Anthony Giddens que, como ele mesmo relata:
245

TOURAINE, p. 26.
Ibidem, p. 42-46.
247
SCHWARTZ, 2003, p. 137-138.
246

133

extenso da democracia dialgica representaria uma parte (embora no nica) de


um processo no qual poderamos nos referir com a democratizao da
democracia248, em que se exigira maior transparncia dos governos, com dilogos
entre os atores sociais em busca do consenso. Assim sendo, dispe o autor que a
democratizao dialgica tambm pode ser mobilizada por meio de atividades de
grupos de autoajuda e movimentos sociais. Dentro desse aspecto, relata: As
qualidades democrticas dos movimentos sociais e dos grupos de autoajuda advm,
em muito, do fato de eles abrirem espaos para o dilogo pblico com relao a
assuntos pelos quais se interessam.249
Em sua proposta de reconstituio da poltica radical,Giddens prope a
restaurao da solidariedade social danificada, buscando a reconciliao da
autonomia individual e a interdependncia nas diversas esferas da vida social,
inclusive no domnio econmico- essa sua proposio aplica-se, igualmente, aos
sistemas mais globalizados.Nesse diapaso, dispe: A solidariedade ampliada em
uma sociedade destradicionalizadora depende do que poderia ser chamado
confiana

ativa250,

que

deve

ser

acompanhada

de

uma

renovao

da

responsabilidade pessoal e social em relao aos outros, sendo que essa confiana
ativa pressupe autonomia,

representando fonte poderosa para a solidariedade

social, uma vez que livremente oferecida, no imposta por coero tradicional.
Essa confiana implica uma concepo de

poltica gerativa, que se faz

presente no espao pblico que liga o Estado mobilizao reflexiva da sociedade


em geral. Assim, como relata Giddens: A poltica gerativa uma poltica que busca
permitir aos indivduos e grupos fazerem as coisas acontecerem, e no esperarem
que as coisas lhes aconteam, no contexto de preocupaes251, alm dos objetivos
sociais totais. Nesse sentido, a poltica gerativa d condies materiais e estruturais
para as decises das polticas da vida que so tomadas por indivduos e grupos na
ordem social.
Outrossim, um programa de poltica radical deve estar preparado para
enfrentar o papel da violncia nas questes humanas. Assim, o autor defende a
utilizao do dilogo e no da violncia, como relata: O dilogo entre grupos
248
249
250
251

GIDDENS, Anthony. Para alm da esquerda e da direita - o futuro da poltica radical. So


Paulo: Editora Unesp, 1996, p. 24.
Ibidem, p. 25.
Ibidem, p. 22.
Ibidem, p. 23.

134

culturais e Estados uma fora que age diretamente contra as doutrinas


fundamentalistas e um meio de substituir o uso da violncia pela conversa.252
Assim sendo, entende Giddens que as deficincias da democracia liberal, que
excludente e gera poucos meios para a solidariedade social, em ordem social
reflexiva e globalizadora, traduzem a necessidade de propor formas mais radicais de
democratizao, como o caso da democracia dialgica defendida pelo autor. Assim
sendo, a concepo de democracia de Giddens proposta em meio globalizao
da modernidade, considerando que essa modernidade inerentemente globalizante.
Dessarte, dispe Giddens que, na era moderna, o nvel de distanciamento tempoespao muito maior, de sorte que as relaes entre formas sociais e eventos
locais e distantes se tornam correspondentemente alongadas.253 Por conseguinte,
a globalizao se refere a esse processo de alongamento, considerando que as
modalidades de conexo entre diferentes regies ou contextos sociais se
enredaram, atravs da superfcie da Terra como um todo. Desse modo, expe o
autor a sua definio de globalizao:
A globalizao pode assim ser definida como a intensificao das relaes
sociais em escala mundial, que ligam localidades distantes de tal maneira
que acontecimentos locais so modelados por eventos ocorrendo a muitas
milhas de distncia e vice-versa. Esse um processo dialtico porque tais
acontecimentos locais podem se deslocar numa direo anversa s
relaes muito distanciadas que os modelam. A transformao local tanto
uma parte da globalizao quanto a extenso lateral das conexes sociais
atravs do tempo e do espao. Assim, quem quer que estude as cidades
hoje em dia, em qualquer parte do mundo, est ciente de que o que ocorre
numa vizinhana local tende a ser influenciado por fatores- tais como
dinheiro mundial e mercados de bens- operando a uma distncia indefinida
da vizinha em questo. O resultado no necessariamente, ou mesmo
usualmente, um conjunto generalizado de mudanas atuando numa direo
254
uniforme,mas consiste em tendncias mutuamente opostas.

Quanto concepo democrtica dialgica, dentro do mundo globalizado,


proposta por Giddens, Germano Schwartz255 entende que as disposies do autor
no conseguem evitar o perigo do totalitarismo, com a

maximizao da

mundializao em detrimento dos Estados-naes, o que pode gerar o afastamento

252

Ibidem, p. 28.
GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. 6 reimp. So Paulo: Unesp, 1996, p. 66.
254
Ibidem, p. 69-70.
255
SCHWARTZ, 2003, p. 139.
253

135

de decises oriundas das esfera pblica local/regionalizada/particularizada em prol


de valores mais influentes decorrentes da globalizao.
Considerando a democracia numa perspectiva histrica e inventiva, temos a
democracia inventiva de Claude Lefort, ao ressaltar que a sociedade que assume
uma feio antidemocrtica aquela que negligencia o aspecto histrico.Como
dispe Lefort, que antes necessrio pensar e agir nos horizontes de um mundo em
que se oferece a possibilidade de um depreciamento da atrao pelo Poder, onde:
a crtica contnua da iluso e da inveno poltica so feitas prova de uma
indeterminao do social e do histrico.256
Desse modo, a concepo democrtica de Lefort, alm de

ressaltar o

aspecto histrico, traz a ideia de autoquestionamento e de uma reinveno contnua.


Dentro da perspectiva da democracia sanitria, ela tem relevncia, segundo
Germano Schwartz: Dessa feita,

a adoo da democracia inventiva de Lefort

combina com a ideia de uma sociedade e de uma sade sistmica, em que


necessria a adoo do risco e da necessria participao popular.257 Desse modo,
a democracia assume o carter de indeterminao e inveno, permitindo a
colocao das decises da esfera pblica sanitria, dentro do agir comunicativo
habermasiano, na concepo da gesto compartida sanitria.
Nesse contexto, destaca-se a atuao de um Estado Democrtico de Direito,
que aprimora a dimenso do Estado de Direito, buscando a transformao social, e
a implementao e concretizao de direitos fundamentais,insculpidos que esto em
nossa atual carta constitucional o que se ajusta ideia de uma democracia contnua
e que se reinventa. Nesse aspecto, dispe Rogrio Gesta Leal:

Alis, cumpre salientar que a implementao e a concretizao dos Direitos


Humanos e Fundamentais exigem uma democracia material e cotidiana,
pois apenas nesta os requisitos da dignidade humana podero ser
verdadeiramente preenchidos, j que, em tese, s ento os indivduos
estaro subtrados, no apenas ao arbtrio do poder poltico, mas tambm
258
s coaes derivadas do poder econmico e social.

256

LEFORT, Claude. A inveno democrtica - os limites da dominao totalitria. Trad. de


Isabel Marva Loureiro. So Paulo: Brasiliense, 1983, p. 69.
257
SCHWARTZ,2003., p. 140.
258
LEAL, 2000, p. 199.

136

Contudo, merece

realce a democracia deliberativa de Habermas e sua

especial importncia dada participao popular na esfera pblica, mxime a


relacionada com a gesto compartida sanitria.
Essa modalidade democrtica enfatiza a importncia da esfera pblica. Desse
modo, como dispe Cludio Pereira de Souza Neto: Para esse ponto de vista, a
deliberao no se procede apenas nos fruns oficiais, mas tambm na rede
informal de informaes consistentes na esfera pblica no-estatal.259 Dessarte, a
participao popular ocorre nos mbitos social e cultural, mediante o debate
permanente sobre questes de interesse pblico e no apenas ao domnio dos
fruns oficiais.Assim, h a

formao da vontade institucionalizada, nos fruns

oficiais, coadunando-se com a participao informal, no-oficial, dentro de um


espao pblico que prepondera a tica do discurso. Nesse aspecto dispe
Habermas: a idia de democracia apoiada no conceito de discurso, parte da
imagem de uma sociedade descentrada260 a qual, segundo o autor, constitui - ao
lado da esfera pblica poltica - uma arena para percepo, a identificao e o
tratamento de problemas de toda a sociedade.
Assim sendo, a democracia deliberativa busca a tomada de decises,
calcada na troca de razes e argumentos, no espao pblico, em busca de um
consenso, que sobrepe os interesses pessoais dos participantes, voltando-se para
o bem comum.261 H, portanto, uma conexo intersubjetiva, em que os indivduos
articulam os seus interesses e conhecem os interesses dos outros, existindo troca
de argumentos e contra-argumentos, na busca de um consenso democrtico, com
tendncia para o princpio universal que atente para o interesse comum. Dentro
desse enfoque, dispe Gisele Citadino:

A formao discursiva da vontade permite precisamente que, na interao


comunicativa, e pela fora do melhor argumento, os sujeitos possam
modificar tanto as convices normativas das suas formas de vida
especficas, quanto as concepes individuais sobre a vida digna.
Habermas no desconhece o fato de que vrios indivduos questionam suas
normas, o fazem a partir de convices que integram o seu contexto
cultural. O que ele pretende encontrar um princpio da universalizao que
possa construir uma ponte entre as vrias formas plurais e o interesse
259

SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria Constitucional e Democracia Deliberativa. Rio de
Janeiro: Renovar, 2006, p. 147-148.
260
HABERMAS, 2003,II, p. 24.
261
CITADINO, Gisele. Direito e Justia Distributiva - elementos da filosofia constitucional
contempornea. 2.ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, ,2000, p. 95-96.

137
comum. No se trata de negociao ou compromisso, mas de um
procedimento deliberativo sobre as consequncias de uma norma que deve
satisfazer o interesse de todos os afetados.

Assim, como ressalta Marcelo Neves: Habermas discute a construo do


consenso mediante procedimentos com potencialidade normativa universal,sem
desconhecer a diversidade de contedos valorativos.262 No mbito social, h
garantias do direito da cidadania, na esfera habermasiana, num procedimento
deliberativo que efetive a integrao social. Desse modo, Daniel Soczek sustenta
que, na concepo de Habermas, o funcionamento da esfera pblica garante os
direitos da cidadania, assegurando, em ltima instncia, a integrao social por via
da participao efetiva do maior nmero possvel de interessados no debate das
questes pblicas263, em que h o exerccio da argumentao na busca de
consenso em bases racionais.
Destaca-se,pois, a j referida racionalidade comunicativa dentro procedimento
deliberativo democrtico, como dispe Habermas, de sorte
democracia deliberativa est enraizada no ideal

que a noo de

intuitivo de uma associao

democrtica em que a justificao dos termos e das condies de associao


efetua-se atravs da argumentao pblica e do intercmbio racional de cidados
iguais.264 Tem-se um agir comunicativo em que busca o entendimento mtuo em
bases racionais. Esse procedimentalismo pode ter um cunho social e participativo,
no interior da discusso democrtica envolta em um processo racional. Nesse
aspecto, dispem Boaventura de Souza Santos e Leonardo Avritzer que, consoante
essa concepo, o procedimentalismo origina-se na pluralidade das formas de vida
nas sociedades contemporneas, de modo que: Para ser plural, a poltica tem de
contar com o assentimento desses atores em processos racionais de discusso e
deliberao.265
Busca-se legitimar esse procedimento democrtico deliberativo em que h
formao de opinio pblica, calcado num processo dialgico racional no qual se
262

NEVES, Marcelo. Do consenso ao dissenso: o Estado Democrtico de Direito a partir e alm de


Habermas.In: SOUZA, Jess (Org.). Democracia hoje- novos desafios para a teoria
democrtica contempornea. Braslia: Editora UNB, p.111-163, 2001.
263
SOCZEK, p. 85.
264
HABERMAS, 2003, II, p. 28.
265
SANTOS, Boaventura de Souza; AVRITZER, Leonardo. Introduo: para ampliar o cnone
democrtico. In: SANTOS, Boaventura de Souza (Org.). Democratizar a democracia: os
caminhos da democracia participativa. 2.ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003, p.
52-53.

138

busca o entendimento mtuo, o consenso democrtico. Assim sendo,

relata

Habermas: A poltica deliberativa obtm sua fora legitimadora da estrutura


discursiva de uma formao de opinio e da vontade, o qual preenche sua funo
social e integradora266, considerando a expectativa de qualidade racional de seus
resultados.
Nesse contexto, no caso brasileiro, a Reforma Sanitria, com a criao do
SUS e os conselhos de sade, foi um processo democratizador. Nesse aspecto,
dispe Sonia Fleury::

A Reforma Sanitria, desde esta posio poltica, foi por mim definida como
referindo-se a um processo de transformao da norma legal e do aparelho
institucional que regulamenta e se responsabiliza pela proteo sade dos
cidados e corresponde a um efetivo deslocamento do poder poltico em
direo s camadas populares, cuja expresso material se concretiza na
busca do direito universal sade e na criao de um sistema nico sob a
267
gide do Estado.

Assim, a sade assumindo a condio de funo pblica, reconceitualizada


pela Constituio Federal de 1988 e a Reforma Sanitria, constitui, por excelncia,
um direito da cidadania a ser garantido pelo Estado. Dessarte, dispe a autora
referida no pargrafo anterior: A cidadania postulada como um eixo do paradigma
democrtico da Reforma Sanitria, materializando-se atravs de uma estrutura
jurdica e institucional prpria.268
Outrossim, Humberto Dantas enaltece, nesse aspecto, a participao popular
representando significativos acrscimos em direitos fundamentais como a sade,
sendo que a democracia deve ser um conceito que precisa ser assumido pelas
pessoas em todos os setores da sociedade, com a cultura prevalecendo em todos os
ambientes, havendo debates e discusso de alternativas, como relata: Para tanto,
necessrio que os indivduos sejam educados para conviver com diferenas, atuem
nos debates e discutam as alternativas possveis.269
Como aplicao prtica da gesto compartilhada da sade no Brasil, no
exerccio do controle social, em face da perspectiva da esfera pblica proposta por

266

HABERMAS,2003,II,., p. 27-28.
FLEURY, Sonia. A questo democrtica na sade. In: FLEURY, Snia (Org.) Sade e
Democracia - A Luta do CEBES. So Paulo: Lemos, p. 25-41, 1997.
268
Ibidem, p. 35.
269
DANTAS, p. 71.
267

139

Habermas e repensando a administrao pblica contempornea brasileira,


passamos a abordar no prximo tpico deste trabalho, mecanismos polticos e
jurdicos, dentro da realidade brasileira, de gesto pblica sanitria compartida.

2.1.3.3 Mecanismos de gesto compartilhada no Brasil com nfase na sade - o


exerccio do controle social

2.1.3.3.1 O controle social - definio e caractersticas

O controle social, distintamente do controle institucional efetivado pelos


prprios poderes estatais, realizado, como dispe Vanderlei Siraque: por algum
que no seja agente pblico no exerccio da funo ou rgo do Estado.270 Nesse
sentido, esse algum, como j relatado neste trabalho, pode ser um particular, por
ser pessoa estranha ao Estado, seja, de forma individual, ou em grupo ou mesmo
por entidades juridicamente constitudas e, nesse caso, no precisam ser estranhas
ao Estado, podendo uma parte de seus membros ser escolhida pela sociedade,
citando, como exemplo, os conselhos de sade (carter pblico) e organizaes no
governamentais (carter privado).
Assim sendo, o controle social tem escopo de verificar se as atividades
estatais esto sendo realizadas em consonncia com os parmetros da Constituio
Federal, citando, como exemplo, o art. 31, 3, da CF/88, ao relatar que as contas
municipais ficaro disposio de qualquer contribuinte para o exame e apreciao
durante sessenta dias, anualmente, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, em
conformidade com a lei.
Desse modo, o controle social, exercido pelo particular ou sociedade civil
organizada, de acordo com o propsito deste trabalho, vincula-se ampliao da
esfera pblica, j que esse espao, como vimos, no pode se submeter apenas ao
controle estatal, havendo, igualmente, a atuao da esfera pblica no-estatal. Esse
pblico no-estatal atribui sociedade uma responsabilidade na satisfao das

270

SIRAQUE, p. 99.

140

necessidades coletivas, de sorte, como relata os autores Luiz Carlos Bresser Pereira
e Nuria Cunill Grau: mostrando que tambm, nesse campo, o Estado e o mercado
no as nicas opes vlidas.271 Esse pblico no-estatal, notadamente
representado por entidades sem fins lucrativos, traz vantagens quanto propriedade
pblica estatal, como, igualmente, sobre a propriedade privada, eis que concorre
para a maximizao dos direitos sociais, propiciando prestaes de maior
diversidade e qualidade. Assim, dispe os autores Bresser Pereira e Nuria Grau:

O importante, em todo caso, que a principal razo para recorrer s


entidades sem fins lucrativos no porque sejam mais eficientes na
proviso de servios do que poderia ser qualquer outra entidade, mas sim
porque permitem desenvolver papis que nem o Estado, nem o mercado
podem cumprir. E assim como a confiana, a dedicao, a solidariedade
constituem papis que lhe imprimem uma especificidade em relao ao
setor lucrativo, a flexibilidade, a experincia especializada e a habilidade
para chegar a clientes difceis de alcanar so exibidas algumas das
maiores vantagens que o setor no-lucrativo ou pblico no-estatal teria
272
sobre o setor pblico estatal.

Dentro desse contexto, engendra-se a participao popular nessa perspectiva


de controle social,incrementando o acesso dos setores populares nos processos
decisrios, tanto no controle da aplicao dos recursos pblicos, como no
acompanhamento das polticas pblicas do governo, no sentido de buscar a sua
eficincia e eficcia. Nesse diapaso, Dinor Grotti ressalta a importncia do
princpio da participao popular na gesto e controle da Administrao Pblica,
sendo inerente ideia de Estado Democrtico de Direito,adotado j no prembulo
da Lei Maior e reafirmado no art. 1273, com expresso em vrios setores da
Administrao Pblica, mormente referente parte de ordem social. Cita-se, como
exemplo, o disposto no 2 do art. 74 da CF/88.
Dentro dessa concepo de Estado Democrtico de Direito, como dispe
Lygia Bandeira de Mello Parente, na sua contextualizao democrtica, faculta
populao a garantia constitucional de poder dissentir, em face de liberdade de
expresso no mbito de sua sociedade pluralista, impedindo que uma parcela da
271

272
273

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; GRAU, Nuria Cunill. Entre o Estado e o mercado: o pblico noestatal. In: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; GRAU, Nuria Cunill (Orgs.). O pblico no-estatal
na Reforma do Estado. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, p. 15-48,1999..
Ibidem, p. 33-34.
GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. A participao popular e a consensualidade na Administrao
Pblica.Boletim do Direito Administrativo, So Paulo: NDJ, n. 2, p. 89-97, fev. 2002.

141

sociedade fique desprotegida, de sorte que todos possam participar sem


discriminao e privilgios. Nesse sentido, dispe a autora:

Dessa forma, a participao dos cidados nas decises relativas a seu


prprio desenvolvimento um direito e uma responsabilidade, pois a
tipologia a ser adotada para caracterizar o Estado, como liberal,ou social,ou
democrtico, decorre da forma como a sociedade est organizada. Do
mesmo modo que essa relao de fora entre as organizaes, que
exercem direta ou indiretamente algum poder poltico, se modificam ao
274
longo do tempo, o Estado recebe sucessivas denominaes.

Abre-se, pois, novos canais de articulao entre a sociedade civil e a esfera


pblica. Assim sendo, nesse aspecto dispe Jair Santos: Essa nova esfera pblica
no-estatal que incide sobre o Estado resulta de uma construo democrtica e
participativa275, abrindo o Estado para um conjunto de organizaes sociais que
passam a influir no campo decisrio. A sociedade civil passa ento a debater, mas
tambm fiscalizar e gerir a coisa pblica. No prisma habermasiano, mediante a
sociedade civil e o debate que se trava em seu mbito, possvel alcanar, de
alguma maneira, o consenso sobre o interesse pblico. Assim, como relata Luiz
Carlos

Bresser Pereira, que , nesse consenso sobre o interesse pblico, que

permite a emergncia, nesse ltimo quartel do sculo XX, de um novo direito de


cidadaniaos direitos- republicanos- o direito de cada cidado em de que o
patrimnio pblico seja de fato utilizado de forma pblica.276
Em que pese a nossa posio adotada, apresentado no incio deste trabalho,
de que o controle social espcie do gnero participao popular, mister
considerar que autores apresentam distines entre controle social e participao
popular, o que no invalida o nosso posicionamento antes esposado. Assim,
segundo Carlos Ayres Britto277, na distino entre controle social e participao
popular, liga o controle social a um direito pblico subjetivo, como forma de exerccio
dos direitos de liberdade e cidadania, enquanto que a participao popular seria uma
274

MELLO PARENTE, Lygia Bandeira de. Participao social como instrumento para construo da
democracia: a interveno social na Administrao Pblica brasileira.In: SOUZA JNIOR, Jos
Geraldo (Org.). Sociedade democrtica, direito pblico e controle externo. Braslia: Tribunal
de Contas da Unio, p. 203-212, 2006.
275
SANTOS, 2003, p. 92.
276
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Sociedade civil: sua democratizao para a Reforma do
Estado. Braslia: ENAP, nov. 1998, p. 37.
277
BRITTO, Carlos Ayres.Distino entre Controle Social do Podere Participao Popular.Revista
de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, v. 189, p. 114-122, abr./jun. 1987.

142

expresso do poder poltico. Esclarecendo e complementando essa diferenciao,


Vanderlei Siraque dispe que mais propriamente a participao popular ocorre antes
e durante o processo de deciso da Administrao Pblica, enquanto que o controle
social se daria aps esse processo, com escopo de verificar se a norma jurdica foi
concretizada pela Administrao como estipulado. Em suma, relata Siraque:

A diferena fundamental entre participao popular e controle social a


seguinte: participao popular partilha do poder poltico entre as
autoridades constitudas e as pessoas estranhas ao ente estatal e controle
social direito pblico subjetivo de o particular individual ou coletivamente,
278
submeter o poder pblico estatal fiscalizao.

Contudo, em que pese a diferenciao apresentada no pargrafo anterior,


como expusemos anteriormente, o controle social se refere ao direito subjetivo de
fiscalizao que se faz mediante a participao popular da atividade pblica, como
expe Juarez Freitas. A ideia que, como ressalta Hlio Saul Mileski, o controle
social, dentro de sua natureza democrtica, diretamente relacionado com o Estado
Democrtico de Direito, decorre dos princpios da participao popular e da
transparncia em prol do exerccio da cidadania. Assim, dispe Hlio Saul Mileski:
Com a Constituio de 1988, foram traados as diretrizes para o
estabelecimento de um Estado Democrtico de Direito no Brasil, alando-se
a relevncia e importncia dos valores democrticos, com o que foi
possibilitado o livre exerccio dos direitos de cidadania do povo brasileiro,
onde se incluem os assegurados meios para participao popular e
279
efetivao do controle social.

Assim sendo, nessa perspectiva de cultura democrtica e conscincia


popular, na efetivao do controle social, mister que o cidado possa exigir
transparncia dos atos governamentais, conjugado a uma Administrao Pblica
democrtica que enfatize a participao. Nessa perspectiva, dispe Wallace Paiva
Martins Jnior:
O princpio da transparncia rene funes materiais e instrumentais:
aperfeioamento do carter democrtico do Estado (pela legitimidade do
uso e do exerccio do poder e da funo pblica), concretizao da

278
279

SIRAQUE, p. 112.
MILESKI, 2005, p. 42.

143
dignidade da pessoa humana, restaurao na confiana na Administrao
280
Pblica (pelas possibilidades de acesso e participao) [...]

Reafirma-se aqui o posicionamento, defendido por Hlio Saul Mileski, sobre a


interao entre o controle social e o oficial, de modo que o controle social exercido
pelo cidado no possui a funo de substituir o controle oficial que tem regulao
constitucional. Nesse sentido, ressalta Hlio Saul Mileski, enfatizando o papel do
Tribunal de Contas nesse contexto:

O controle social complementar ao controle oficial e depende deste ltimo


para ter eficcia. O controle social, para fazer valer as suas constataes
contra irregularidades praticadas pelo Poder Pblico, deve buscar a prpria
Administrao para correo das falhas encontradas, representar aos
integrantes do sistema de controle interno, denunciar os fatos ao Tribunal
281
de Contas ou representante do Ministrio Pblico.

Visto sobre o aspecto evolutivo, o controle social teve grande incremento com
a Reforma Administrativa do Estado brasileiro, como a de 1995. Desse modo, a
Constituio Federal de 1988 consolidou uma nova estrutura do sistema de controle
da Administrao Pblica, que passou a ser alicerada em princpios insculpidos no
art. 37, caput, da CF/88, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
alm do princpio da eficincia acrescido pela Emenda Constitucional n 19/1998.
Nesse aspecto, dispe Francisco Carlos da Cruz Silva que o sistema de controle,
esboado pela Constituio Federal de 1988, baseia-se nos sistemas de freios e
contrapesos pela separao de poderes, bem como no sistema de controle interno
de cada poder, no sistema de controle externo exercido pelo legislativo, com o
auxlio dos Tribunais de Contas282, alm de todas as possibilidades de atuao da
sociedade que facultavam uma espcie de controle social mediante atuao de
conselhos, recursos administrativos e judiciais.
Contudo, ainda que se tenha procurado um controle adequado, dentro de
uma concepo de burocracia weberiana (caracterizada pela organizao eficiente,
280

MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Transparncia administrativa- publicidade, motivao e


participao popular. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 29.
281
MLESKI,2005, p. 43.
282
SILVA, Francisco Carlos da Cruz. Controle Social: reformando a Administrao para a
sociedade.In:BRASIL.Tribunal de Contas da Unio.Prmio Serzedello Corra, 2001- Monogra-.
fias Vencedoras - 1 lugar: Braslia:TCU, Instituto Serzedello Corra, p. 21-72, 2002

144

racionalidade283), muitos controles formais estabelecidos continuavam ineficazes,


citando, como exemplo, a situao em que muitos gestores encontravam brechas na
lei para promover a malversao de recursos pblicos,alm de que rgos de
controles internos no tinham autonomia suficiente para punir gestores. Nesse
diapaso, como ressalta Francisco Carlos da Cruz Silva: A Administrao Pblica
brasileira incorpora uma caracterstica patrimonialista que se superps ao modelo
burocrtico que era a inteno da Constituio de 1988.284
Dentro desse aspecto, procurando corrigir a situao inadequada em termos
de controle da Administrao Pblica,buscou-se a adoo de um modelo gerencial
administrativo, como escopo da Reforma Administrativa de 1995. Nesse novo
modelo gerencial, em contraposio ao modelo burocrtico, d-se maior liberdade
ao gestor pblico, sendo que essa autonomia incrementada mediante a
descentralizao e,dessarte, propugna-se pelo controle de resultados. Sendo assim,
com intuito de obter resultados, estimulado o controle social que aponte fatos para
a responsabilizao dos gestores pblicos, fazendo com que a sociedade tenha
maior participao. Nesse sentido, relata Francisco Carlos da Cruz Silva:
Sob esses argumentos, o plano da reforma visa mudana de nfase no
controle formal, a priori de processos e busca a nfase no controle de
resultados e a posteriori. A sociedade, nesse sistema, dever ter uma
participao maior na fiscalizao da atuao dos gestores e funcionar
285
como uma forma de controle externo que seria o controle social.

Do mesmo modo, ressalta Maria Tereza Fonseca Dias que a Reforma


Administrao gerencial busca a maior responsabilidade do cidado na consecuo
de um controle administrativo mais adequado. Assim sendo, expe a autora:

Partindo da premissa de dar responsabilidade ao cidado em vez de servilo; introduzir a competio na prestao de servios; transformar rgos
burocratizados; financiar resultados e no recursos; atender as
necessidades do cliente e no da burocracia; gerar receitas ao invs de
283

Nesse aspecto, dispe Max Weber: O destino do nosso tempo, que se caracteriza pela
racionalizao, pela intelectualizao e, sobretudo, pelo desencantamento do mundo levou os
homens a banirem da vida pblica os valores supremos, e mais sublimes. Tais valores
encontram refgio na transcendncia da vida mstica ou na fraternidade das relaes diretas e
recprocas entre indivduos isolados (WEBER, Max. Cincia e Poltica duas vocaes. So
Paulo: Cultrix, 2008, p. 51).
284
SILVA, 2002, p. 32.
285
Ibidem, p. 34.

145
despesas e introduzir mudanas por meio do mercado, os autores criaram o
modelo gerencial que, em muitos aspectos, foi aplicado no programa de
286
Reforma Administrativa gerencial brasileira.

Outro aspecto relevante a ser considerado no controle social a sua


vinculao transparncia e sua atuao de fiscalizao, em busca da boa
governana, em conexo com a responsabilidade fiscal. Nesse sentido, destaca-se a
importncia da Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF) - Lei Complementar n
101/2000 que tem como um dos pilares a transparncia na gesto pblica,
permitindo que a sociedade acompanhe como os gastos esto sendo utilizados e a
possibilidade de responsabilizao por eventuais desvios de recursos pblicos. Essa
ideia de transparncia fundamental para que se saiba como esto sendo
conduzidos os negcios pblicos. Dentro desse aspecto, dispe Afonso Gomes
Aguiar, no sentido que o administrador deve dar transparncia de seus atos: para
que todo o cidado tenha conhecimento do verdadeiro comportamento do
administrador, na conduo dos negcios pblicos, ou negcios do povo. 287
A referncia transparncia est expressa no 1 do art. 1 da Lei
Complementar n 101/2000. quando relata que A responsabilidade na gesto fiscal
pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas [...]. Como alerta Jair
Santos: Ao abordar o tema da transparncia exsurge outro conceito, cujo contedo
ope-se frontalmente:aos seus auspcios:a corrupo288, de modo, como prossegue
o

autor,

corrupo

implica

decomposio,

putrefao,

depravao

desmoralizao, seduo e suborno em que se buscam vantagens ilcitas,


denotando uma anttese boa governana.
Igualmente, reconhece

Mrcio Ferreira Kelles na transparncia um valor

republicano, eis que o principio da transparncia descende diretamente do texto


constitucional, como vetor do princpio da publicidade, inserto no art. 37, caput, da
CF/88, de sorte, como dispe o autor, fica evidente a essencialidade desse princpio
da transparncia, no apenas para uma gesto fiscal responsvel, massobretudo,

286

DIAS, Maria Teresa Fonseca. Direito Administrativo ps-moderno. Belo Horizonte:


Melhoramentos, 2003, p. 211.
287
AGUIAR, Afonso Gomes. Lei de Responsabilidade Fiscal- questes prticas. 2.ed. Belo
Horizonte: Frum, 2006, p. 29.
288
SANTOS, 2003, p. 103.

146

por tratar-se de um valor republicano, que ressai, a toda evidncia, da ideia de que a
coisa pblica, e a ele deve ser prestada toda a clareza de seu manejo.289
Nesse contexto, o princpio da transparncia tem vinculao direta com a
democracia, como ressalta Evandro T. Homercher: O princpio da transparncia
integra a idia de democracia. uma identidade clssica, ainda que com nomes e
matrizes diversos290, de sorte que, como entende o autor, na sua evoluo, esse
princpio tornou-se parte estrutural do processo democrtico.
Assim sendo, considerando essa relevncia transparncia na gesto fiscal,
a LRF, propiciando o exerccio do controle social, em seu art. 48, pargrafo nico
dispe que:
A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao
popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos.

O Tribunal de Contas da Unio, interligado ao controle social, no exerccio do


controle externo, tem a funo de ser o guardio, como relata Mrcio Ferreira
Kelles, de uma virtude cvica at aqui desconhecida da ampla maioria dos nossos
gestores pblicos: o zelo pelo necessrio equilbrio das contas pblicas.291 Nesse
sentido, dispe Hlio Saul Mileski que o regramento balizador da regularidade fiscal,
constante da LRF, exige um acompanhamento com vistas a verificar a regularidade
dos procedimentos da gesto fiscal, considerando; um planejamento elaborado com
o atendimento do princpio da transparncia, tornando-se, por isso, necessria a
existncia de um sistema de controle292 o qual deve verificar e exigir o cumprimento
de normas que busque o equilbrio das contas pblicas.
Nesse passo, a atuao do TCU se coaduna com o controle social que zela
para transparncia das contas pblicas e o estmulo da participao popular,
mediante canais de interlocuo com a comunidade, via ouvidoria ou apreciao de
denncias formuladas pelo cidado.Outrossim, o Tribunal tambm tem o mister de
colaborar com a gesto governamental de modo a corrigir os seus procedimentos
289

KELLES, Mrcio Ferreira. Controle da Administrao Pblica Democrtica-Tribunal de


Contas no Controle da LRF. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 254-255.
290
HOMERCHER, Evandro T. O princpio da transparncia: uma anlise dos seus fundamentos.
Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte:Frum, n. 48, p. 275-303, mar./abr. 2008.
291
Ibidem, p. 262.
292
MILESKI, 2003, p. 237

147

para que se obtenha uma gesto fiscal transparente, juntamente com o


acompanhamento e fiscalizao da sociedade,

ligando Responsabilidade Fiscal

com Responsabilidade Social. Nesse sentido, dispe Valmir Campelo:

No que tange Lei de Responsabilidade Fiscal, a intencionalidade do


Tribunal no se pauta somente pela fiscalizao punitiva, mas tambm pelo
propsito de colaborar com a gesto governamental, indicando as correes
adequadas s normas regentes[...]. Responsabilidade Fiscal com
Responsabilidade Social, um novo caminho na gesto de recursos pblicos,
293
para a prosperidade do povo brasileiro.

Outrossim, como havia sido disposto, o princpio da transparncia,


fundamental para o controle social, tem uma relao umbilical com a boa
governana. Nesse aspecto, como dispe Andr Jean- Arnaud e Eliane Botelho
Junqueira, no trabalho denominado Dicionrio da Globalizao, governana, em
sentido lato, relaciona-se a um modo gesto eficaz, tanto privada, como
administrativa e poltica294, sendo que, no caso poltico, refere-se a um modo de
gesto dos negcios pblicos que no se resumem a uma categoria de atos do
governo. Quanto ao sentido stricto, trata-se , como apresentam os autores:
modo de participao da sociedade civil na produo de polticas pblicas,
tanto no nvel local, como nvel regional ou global, no que se refere
resoluo dos problemas parapolticos (no sentido da busca coletiva de
objetivos a serem alcanados ou de realizao de projetos coletivos) dentro
e pelas configuraes especficas de instituies, organizaes e prticas
governamentais (hierrquicas) ou extragovernamentais (no hierrquicas)
295
(JESSOP, 1995).

Quanto boa governana apresentam os mesmos autores que se trata de um


processo, mecanismos, instituies que favorecem a articulao dos interesses dos
cidados, dos grupos e das negociaes de conflitos, dando uma chance igual a
todos296, buscando uma melhoria progressiva, contnua e durvel das condies de
vida. Liga-se idia de eficcia, transparncia de uma funo pblica

293

CAMPELO, Valmir. O Controle Externo e a Responsabilidade Fiscal. Revista do Tribunal de


Contas da Unio. Braslia, n. 96, p.11-18, abr./jun. 2003.
294
ARNAUD, Andr-Jean; JUNQUEIRA, Eliane Botelho (Orgs.) Dicionrio da Globalizao
Direito - Cincia Poltica. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2006, p. 233.
295
IIbidem,p. 233.
296
Ibidem,p. 236

148

descentralizada e responsvel, reunindo meios de lutar contra a corrupo, na


perspectiva do desenvolvimento da democracia e das liberdades pblicas.
Canotilho, na perspectiva de um constitucionalismo societrio e global,
ressalta o assunto da good governance ou boa governana, significando, numa
compreenso normativa: a conduo responsvel dos assuntos do Estado.Tratase, no apenas da direo de assuntos do governo/administrao, mas tambm da
prtica responsvel de atos de outros poderes do Estado297, em que se inclui o
poder legislativo e o poder jurisdicional. Ele envolve aspectos (repercusses
politicamente fortes) como governabilidade, responsabilidade (accountability) e
legitimao. Igualmente, uma boa governana deve atentar para os direitos
humanos e os princpios basilares da democracia e do Estado de Direito. Nesse
aspecto, dispe Canotilho:

Compreendem-se, assim, os esforos de uma significativa parte da doutrina


na firme elevao dos direitos humanos e dos direitos fundamentais a prcondio bsica de qualquer boa governao contra as tentativas de, a
partir de teorias de ingovernabilidade, legitimar uma qualquer
metagovernao ancorada na violncia, na ideologia e nos interesses. Se
hoje, se pretende falar de um Estado que est vinculado ao princpio da
justa medida, isso significa sem dvida que ele deve ser um Estado com
uma boa governana, traduzida na gesto necessria, adequada,
298
responsvel e sustentvel de seus recursos naturais e financeiros.

Jayme Weingartner Neto e Vinicius Vizzotto reconhecem,

na esteira dos

ensinamentos de Canotilho antes esposados, a relevncia do princpio da conduo


responsvel que deve ser colocado no centro dos assuntos do Estado, com o
aprofundamento do contexto poltico, institucional e constitucional atravs da
avaliao permanente do respeito pelos direitos humanos, dos princpios
democrticos e do Estado de Direito.299
Assim, considerando o contexto deste trabalho que retrata a sociedade civil, o
cidado no controle social, mister considerar a relao entre a boa governana e a
cidadania. Nesse aspecto, Canotilho reconhece a existncia de novos conceitos de
cidadania, considerando-a, no primeiro aspecto, como uma cidadania centrada na
pessoa humana e no apenas em liberdades econmicas, como a liberdade de
297

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Brancosose Interconstitucionalidade - itinerrios dos


discursos sobre a historicidade constitucional.Coimbra: Almedina, 2006, p. 327.
298
Ibidem, p. 332-333.
299
WEINGARTNER NETO; VIZZOTTO, p. 288.

149

circulao de pessoas, produtos e capitais. Outrossim, num segundo aspecto,


consigna a existncia de uma cidadania que,ao apontar o accountability (dever de
cuidado dos poderes pblicos e o dever de prestar contas) e os responsveis
(sintonia da aspiraes dos poderes pblicos com as aspiraes dos cidados):
retoma as dimenses da cidadania ativa e participativa e no apenas a cidadania
representativa.300 Ainda, o autor reconhece uma cidadania global ou cosmopolita
(novas constelaes polticas ps-nacionais) e cidadania grupal (organizaes no
governamentais, comisses de avaliao, etc.).
Dentro da perspectiva da globalizao, como reorganizao espacial da vida
social:os espaos tradicionalmente reservados ao direito e poltica no coincidem
mais com o espao territorial301, sendo um processo de pluralizao cultural e o
reconhecimento de novas identidades, redefiniram a prtica democrtica, de sorte
que a A democracia participativa passa a ser pensada como uma alternativa
concepo hegemnicade democracia liberal (SANTOS, 2002).302 Assim, o
processo de globalizao vincula-se ao fortalecimento da democracia, sendo que, no
contexto da democracia participativa, consubstancia-se e se fortalece o controle
social. Andr- Jean Arnaud reconhece como condio da globalizao: Uma
tendncia generalizada em todo mundo democratizao, proteo dos direitos
humanos, a um renovado interesse pelo Estado de Direito.303
Ainda dentro do aspecto globalizante, o pluralismo jurdico que possa resultar
representa, como dispe Gunther Teubner, abertura do direito diante da
sociedade.304 Desse modo, segundo esse autor, a regulao social pelo direito ligase com a sua radical abertura aos fatos sociais. Nesse sentido, Teubner entende
que a funo controle social deve definir o direito no pluralismo jurdico305, de sorte a
se incluir diferentes fenmenos sociais nesse pluralismo jurdico. Desse modo, a
abertura do direito aos fatos sociais vincula-se como incentivo ao controle social,
permitindo a formao do direito a partir do pluralismo jurdico, dentro do contexto
globalizante, o que fortalece a democracia participativa, o accountability, em busca
da transparncia e da boa governana.
300

Ibidem, p. 334.
ARNAUD; JUNQUEIRA, p. 223
302
Ibidem,p. 122.
303
ARNAUD, Andr-Jean. O Direito entre Modernidade e Globalizao - lies de Filosofia de
Direito e do Estado. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 14.
304
TEUBNER, Gunther. Direito, Sistema e Policontexturalidade. Piracicaba: Unimpe, 2005,p. 98.
305
Ibidem, p. 88.
301

150

Nesse contexto, Tribunal de Contas da Unio detm secretaria especfica que


fiscaliza a tecnologia da informao (que apura tambm a boa governana dos
rgos e entidades pblicos) que a SEFTI - Secretaria de Fiscalizao da
Tecnologia da Informao (funo primordial: coordenar e realizar fiscalizaes para
avaliao de gesto e uso dos recursos de tecnologia da informao de um rgo ou
uma entidade jurisdicionada- art. 4, II, da Portaria SEFTI n 001/2007 e art. 46 da
Resoluo TCU n 199/2006) . Recentemente, a governana no setor pblico vem
ganhando cada mais relevo306, no mbito da Corte de Contas, bem como na
administrao pblica federal. Assim, essa forma de governana corresponde a um
dos Temas de Maior Significncia (TMS), escolhidos para serem desenvolvidos pelo
TCU, a partir de 2008. Desse modo, nessa estrutura de governana, interagem os
cidados, a auditoria independente e controle externo, entre outros, com as
consequentes estruturas de relacionamento, havendo sempre o intuito de ampliar o
accountability, alm de criar um ambiente propcio aos controles de gesto.

306

BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Informativo do Tribunal de Contas da Unio, ano XXIII,


n. 166, set. 2008, p. 01.

151

2.1.3.3.2 Formas de atuao da gesto compartilhada no Brasil no exerccio do


controle social

Dentro da perspectiva do espao pblico habermansiano, em que h o agir


comunicativo de diferentes atores sociais, existem formas de atuao, no exerccio
do controle social, da gesto compartilhada da sade. Assim sendo, para que se
efetive a democracia sanitria, caracterstica fundamental da gesto compartilhada
sanitria, necessrio que ocorra a ampliao do espao pblico, atentando para os
interesses locais, no atuar do controle social, na efetivao, por conseguinte, da
descentralizao sanitria.
Assim, a descentralizao sanitria,adotada pela nossa atual Constituio
Federal, no seu art. 198, inciso I, dispe que o Sistema nico de Sade - SUS,
como j exposto, tem como diretriz a descentralizao, com direo nica em cada
esfera de governo, considerando que as aes e servios pblicos de sade
integram uma rede regionalizada e hierarquizada. Desse modo, os poderes so
transferidos, dentro da distribuio de competncias de nosso atual texto
constitucional, para as autoridades que tiveram eleio local, no sentido que os
Municpios tm competncia, nos termos do inciso I do art. 30 da CF/88, de legislar
sobre assuntos de interesse local, alm de, como dispe o inciso II, do mesmo
dispositivo constitucional, suplementar a legislao federal e estadual, no que
couber.
Representa, pois, a perspectiva de participao da comunidade na efetivao
da democracia sanitria. Nesse sentido, dispe Fernado Aith: A participao da
comunidade , portanto, diretriz constitucional bsica que deve ordenar as aes e
servios pblicos de sade307, de sorte que a gesto governamental das aes e
servios pblicos de sade se do na esteira de uma democracia sanitria,
priorizando a forma de gesto pblica da sade, em que o poder poltico exercido
pelo povo.
Do mesmo modo, dispe Germano Schwartz, que a descentralizao
sanitria tem relao ntima com a democracia das aes e servios na sade, de
modo que, do ponto de vista: psicolgico, torna mais palpvel a possibilidade de

307

AITH, p. 155

152

controle e participao dos mecanismos democrticos de deciso e procedimentos


sanitrios308, consubstanciando, por excelncia, a gesto compartilhada na rea da
sade.
Outrossim, ressaltam os autores Carvalho e Santos, no sentido de que: a
descentralizao poltico-administrativa das aes e servios pblicos a espinha
dorsal do Sistema nico de Sade, de modo que, com o advento da Constituio
Federal atual, houve a consagrao expressa da descentralizao das polticas e
aes de sade, com fixao da repartio de competncias entre as atividades
estatais, de sorte que : a execuo desses servios e aes, antes feita por fora de
convnios, passou a constituir dever de cada esfera do governo309, tendo que cada
uma dessas esferas de governo possuem poderes e instrumentos pertinentes,
decorrentes de legislao constitucional e infraconstitucional.
Destacando

ainda

aspectos

de

solidariedade

igualdade,

na

descentralizao sanitria, em que h um novo tecido social que prima pela


participao descentralizada, dispe Snia Fleury, que h a reposio de nossa:
especificidade regional em um patamar distinto, capaz de reivindicar um modelo de
democracia onde impere a cogesto pblica, retomando os princpios da
solidariedade e igualdade310, considerando a complexidade que reconhea a
subjetividade e diversidade como integrantes da cidadania.
Como

meios de descentralizao sanitria, na legislao brasileira atual,

temos as formas interativas e no-excludentes da municipalizao e os consrcios


administrativos ou distritos, em que h maior participao da comunidade, na
perspectiva da democracia sanitria que, neste trabalho, destaca-se, na esfera
pblica habermasiana, por ser deliberativa e inventiva.
A municipalizao sanitria

constitui um pilar fundamental na gesto

compartilhada sanitria, representando um avano constitucional e do SUS,


efetivando a descentralizao poltica, sendo base do federalismo. Ela
estabelecida pela Constituio Federal atual no seu art. 30, incisos I, II e VII, tendo
em vista a legislao quanto a assuntos de interesse local, a suplementao de
legislao federal e estadual e a prestao, com cooperao tcnica e financeira da
Unio e dos Estados, de servios de atendimento sade da populao. No SUS,
308

SCHWARTZ, 2003, p. 144.


CARVALHO; SANTOS, p. 80-81.
310
FLEURY, p. 40.
309

153

h disposio quanto descentralizao poltico-administrativo, no art. 7, inciso IX,


alnea a da Lei n 8.080/90, ao dar-se nfase na descentralizao dos servios
para os municpios. Outrossim, h as competncias do SUS, consubstanciadas no
art. 16, inciso I e XV, no sentido de implementar polticas pblicas e promoo da
descentralizao para as unidades federadas, estadual e municipal, dos servios e
aes de sade.
Do mesmo modo, h a competncia da direo estadual do SUS, constante
do art. 17, inciso I, da Lei n 8.080/90, de promover a descentralizao para os
municpios dos servios e aes de sade, alm da funo da direo municipal do
SUS, que pode ser a Secretaria Municipal da Sade ou rgo equivalente, previso
no art. 18 do diploma legal referido, em seu inciso I, no sentido de participar do
planejamento, programao e organizao da rede regionalizada e hierarquizada do
SUS, em articulao com a direo estadual,alm do disposto no inciso VII desse
artigo, na inteno de formar consrcios administrativos intermunicipais.
Considerando que a municipalizao da sade fator relevante na
democratizao sanitria, na gesto compartilhada da sade, na medida em que d
prioridade aos interesses locais, sendo forma mais racionalizada de participao
popular,

Germano

Schwartz311

elenca

os

benefcios

trazidos

por

essa

municipalizao:

1) o interesse maior o da localidade, devido s especificidades locais;


2) faz com que caiba ao Municpio a parcela mais importante da prestao
sanitria, pois ele que dispe legal e materialmente sobre assuntos de
interesse local-sade;
3) grande parte da proteo sade realizada no espao local,
respeitando-se as particularidades de cada regio;
4) viabilizar uma administrao moderna, privilegiando a competncia, pois
h uma vigilncia maior sobre os encarregados do sistema, j que estes
estaro em permanente contato com os cidados, que possuem
participao no SUS ( Art. 198, III, CF/88)

Quanto participao da comunidade na gesto do SUS, existe o


disciplinamento da Lei n 8.142/90 que dispe, em seu art. 1, que o Sistema nico
de Sade contar, em cada esfera do governo, sem prejuzo das funes do Poder
Legislativo, de uma Conferncia as Sade e Conselho de Sade, sendo que a
Conferncia da Sade, como relata o 1 desse artigo, reunir-se- a cada quatro
311

SCHWARTZ, 2001, p. 105.

154

anos, com a representao dos vrios segmentos sociais, com o fim de avaliar a
situao da sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade nos
nveis correspondentes, sendo convocada pelo Poder Executivo ou, de forma
extraordinria, por esta ou pelo Conselho de Sade. No tange ao 2 desse art. 1,
dispe que o Conselho de Sade, tendo carter permanente e deliberativo, rgo
colegiado que tem em sua composio representantes do governo, prestadores de
servio, profissionais de sade e usurios, atuando na formulao de estratgias e
no controle da execuo da poltica pblica na instncia correspondente, at mesmo
quanto a aspectos econmicos e financeiros, tendo que as suas decises sero
homologadas pelo chefe do poder legalmente

constitudo em cada esfera de

governo.
Contudo, so os conselhos municipais de sade onde se identifica, de forma
destacada, o exerccio do controle e a construo da gesto compartilhada sanitria.
Nos conselhos de sade, h a interao dos atores sociais,no espao pblico
analisado, em prol do interesse pblico. Assim, dispe Antnio Ivo de Carvalho:

Os Conselhos no so o outro, o alter, a sociedade ou no movimento


social em relao ao Estado e sim o lugar, o espao no interior do aparelho
estatal, onde o outrose expressa, por isso, o espao pblico, onde atores
sociais se constroem como atores pblicos. claro que tal processo no se
d ao arrepio do que se passa na sociedade nos diversos territrios onde se
materializa a esfera poltica. A obteno do status pblico, que qualifica um
segmento ou grupo de interesses a ter assento no Conselho, assim com o
peso relativo das diversas representaes, que definem uma certa
correlao de foras, no so dados estabelecidos arbitrariamente pelo
312
Estado, e sim pela dinmica global da disputa de interesses.

Assim sendo, os conselhos de sade estabelecem parmetros de interesse


pblico, eles no governam como destaca Antnio Ivo de Carvalho313, mas definem
o que deve ser feito e verificam e avaliam o que foi feito. realizado um
processamento tcnico-poltico, com fundamentao e qualificao das propostas,
cotejando o interesse pblico.

312

CARVALHO, Antnio Ivo de.Conselhos de sade, responsabilidade pblica e cidadania: a reforma


sanitria como reforma do Estado. In: FLEURY, Snia (Org.). Sade e democracia: a luta do
Cebes. So Paulo: Lemos, p. 93-112,1997.
313
Ibidem, p. 105.

155

Os conselhos podem ser considerados espaos de exerccio da cidadania.


Assim, eles representam para os cidados a abertura de possibilidades inditas de
se incorporaram ao debate e vida poltica, atravs de um frum que, como se viu,
processa demandas especficas, segundo o interesse pblico.314 Desse modo, nas
suas prticas sociais,os conselhos de sade concorrem para as diferentes
dimenses do indivduo como ser social. Nesses termos, relata Antnio Ivo de
Carvalho:

O advento dos Conselhos de Sade, pelas prticas sociais que suscita e


conforma, pode contribuir para que as diversas dimenses do indivduo
como ser social-trabalhador, usurio, consumidor, cliente- possam se
encontrar ou integrar na condio eixo de sujeito-cidado. Assim, contribuir
para uma reforma do Estado que, ainda que sirva para reorientar a
315
economia, precisa ser reorientada para servir o cidado.

Do mesmo modo, entende Germano Schwartz que a diferena que d maior


positividade aos conselhos municipais de sade para a construo da gesto
compartilhada sanitria, o fato de que eles so rgos colegiados que tm como
integrantes o cidado, de sorte, como relata o autor so os cidados que iro
propor a formulao de estratgias locais de sade e no controle das aes e
servios sanitrios316, considerando que cada conselho poder ter uma diretriz ou
aplicar uma deciso de poltica pblica de forma distinta, de sorte que se tem um
espao pblico que no prevalece uma deciso nica, mas uma pluralidade de
opinies e decises.
Outra

forma

de

exerccio

da

gesto

compartilhada

sanitria,

descentralizadora, so os consrcios administrativos intermunicipais que tm


previso nos arts. 10, 18, inciso VII, da Lei n 8.080/90 e art. 3, 3, da Lei n
8.142/90. So formas de descentralizao das aes e servios da sade, de sorte
que os consrcios buscam a conjugao de esforos, como dispe o caput do art.
10 da Lei n 8.080/90. Nesse sentido, o conceito de rede integrada, regionalizada e
hierarquizada exige a conjugao de meios para obteno de resultados mais
eficientes. Desse modo, como ressaltam Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos: o

314

CARVALHO, p. 108.
Ibidem, p. 110.
316
SCHWARTZ, 2003, p. 147.
315

156

consrcio intermunicipal tem sido um instrumento eficaz de atuao.317 Dentro


desse enfoque, essa modalidade de organizao do SUS pressupe uma unio de
meios para obter um fim comum, de modo que se evitam duplicidades, agregam-se
recursos, realizando atividades que um municpio sozinho no conseguiria,
representando uma cooperao para melhor atender o interesse pblico.
A Lei n 11.107 de 06/04/2005 disciplinou sobre os consrcios pblicos,
relatando que eles sero constitudas sobre a modalidade de associao pblica ou
pessoa jurdica de direito privado, gerando uma alterao no Cdigo Civil,
acrescendo o inciso IV ao art. 41, criando a figura da associao civil ao lado das
autarquias. Eles sero constitudos por contrato, que deve ser precedido por um
protocolo de intenes (cuja ratificao firma

o contrato de consrcio pblico),

podendo contar com servidores cedidos por entes federativos consorciados.


Ademais, ele adquire a personalidade de direito pblico, quando se constituir sob a
forma de associao pblica, passando a integrar a administrao pblica indireta
de todos os entes da federao consorciados.
Os consrcios pblicos apresentam direo nica, nos termos do 1, do art.
10 da Lei n 8.080/90, de modo que ficam obrigados a respeitar o comando nico de
cada Secretaria Municipal de Sade, sendo formalizados sob uma vontade nica
que atenda os interesses de todos. Contudo, a direo nica de cada municpio,
no se transferindo ao consrcio, como alerta os autores Guido Ivan Carvalho e
Lenir Santos318, de modo que eles no surgem como uma instncia intermediria,
mas como instrumento gerencial de administrao.
Quanto ao controle social, consubstanciado no exerccio do controle dos
conselhos municipais de sade sobre os consrcios, consignam os autores Guido
Ivan Carvalho e Lenir Santos que o consrcio no cria instncia de governo, no
gerando uma entidade que se sobrepe ao municpio, ou melhor, Secretaria
Municipal de Sade, de sorte que relatam:
O consrcio um meio, uma forma de realizao de programas, planos,
servios de interesse comum de todos os consorciados. Se compete ao
conselho municipal de sade discutir e aprovar as polticas de sade e
fiscalizar a sua execuo no mbito de seu municpio, o conselho dever
controlar as atividades do consrcio naquilo que interessa a seu municpio e
foi objeto de acordo consorcial. Cada municpio, per si, dever fiscalizar os
atos do consrcio, devendo o consrcio encaminhar aos conselhos de
317
318

Ibidem, p. 97.
CARVALHO; SANTOS, p. 99-100.

157
sade dos municpios participantes a necessria prestao de contas de
319
suas atividades.

Quanto ao distrito sanitrio, ele tem disposio no 2 do art. 10 da Lei n


8.080/90, ao relatar, que, no nvel municipal, o SUS pode organizar-se em distritos
de sorte a integrar e articular recursos, tcnicas e prticas voltadas para a cobertura
total das aes de sade. Como alertam Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos, o
distrito sanitrio existe para possibilitar o atendimento de situaes gerais que no
se alcanam pela prtica de um plano de sade, de modo que ele se destina,
prioritariamente, a realizar aes de sade e se tornar uma forma privilegiada e
desejvel de exerccio de controle social.320 Do mesmo modo, entende Germano
Schwartz que consrcios e distritos so formas de gesto compartilhada, de modo
que: Mitigam-se responsabilidades em nvel municipal, ouvindo-se os Conselhos de
Sade de cada regio - onde h a participao do indivduo- na busca de uma sade
de, por e para todos.321
O oramento participativo surge como outra forma de efetivao da gesto
compartilhada sanitria, em que se permite a interferncia direta da comunidade na
implementao de certas aes pblicas. Essa modalidade de controle social busca,
como dispe Cibele Cheron: retirar das mos da autoridade municipal eleita o
monoplio da deciso sobre a alocao de recursos municipais, diminuindo a
separao entre representantes e representados.322 Representa um novo espao
de discusso e debate em que se supre as lacunas que se verificam quando h
fragilidade do Estado, respondendo, de forma concreta, s necessidades dos mais
variados segmentos sociais. Outrossim, corresponde, como ressalta Cibele Cheron,
na mesma pgina, a uma crtica democracia representativa, implementando a
participao direta do cidado no sentido de intervir nas decises relevantes de sua
cidade.
Segundo Germano Schwartz o Oramento Participativo (OP) corresponde a
uma descentralizao da descentralizao e a regionalizao da regionalizao,
pois

tem

fim

de

promover

participao

comunitria

mediante

esquadrinhamento da cidade em diversas regies, de sorte que:A ideia era () a de


simplificar as operaes decisrias e magnificar os resultados potenciais, pois o
319

Ibidem, p. 100.
CARVALHO. SANTOS, p. 102.
321
SCHWARTZ, 2003, p. 149.
322
CHERON, p. 49.
320

158

dilogo seria entre o governo e as j existentes associaes comunitrias.323 Assim,


conclui o autor,

que a sade

em municpio e organizada mediante consrcio

administrativo teria mais uma modalidade de gesto compartilhada..


Na concepo de Leonardo Avritzer, apresenta-se o oramento participativo
como instituto democrtico, em que h maior participao social, detendo elementos
caractersticos, como relata:: o OP uma forma de rebalancear a articulao entre
a democracia representativa e a democracia participativa, baseado em quatro
elementos.324 Como primeiro elemento, cita o autor, a cesso de soberania por
aqueles que a detm como resultado de um processo representativo local - cesso
feita s assembleias regionais e temticas, sendo que todos os cidados so
tornados membros. Como segunda caracterstica, temos a reintroduo de
elementos como a participao local (assembleias regionais) e de delegao
(conselho municipal). Como terceiro elemento ou caracterstica, tem-se que o
oramento participativo baseia-se na autorregulao soberana, ou seja, a
participao envolve um conjunto de regras que so definidas pelos prprios
participantes. Por fim, como quarto elemento, o OP se caracteriza por ser uma
tentativa de reverso das prioridades de distribuio de recursos pblicos em nvel
local atravs de uma frmula tcnica que varia de cidade para cidade - prioridade
oramentria que privilegia os setores mais carentes da populao.
O oramento participativo foi implantado pela primeira vez na cidade de Porto
Alegre em 1989. Segundo Zander Navarro, essa implantao representou

uma

notvel experincia de criao de um espao pblico no-estatalna cidade de


Porto Alegre, tratando-se de um tpico processo de descentralizao que, sem
alterar o formato e a envergadura da mquina estatal da cidade, reformulou, no
entanto, quase completamente, a estrutura das decises325, que se referia ao
oramento.
Igualmente, considerando a importncia do oramento participativo, a partir
da experincia de Porto Alegre, dispe Luciano Fedozzi que: o oramento um

323

Ibidem, p. 149.
AVRITZER, Leonardo. O Oramento Participativo e a teoria democrtica - um balano crtico. In:
NAVARRO, Zander; AVRITZER, Leonardo. (Orgs.). A inovao democrtica no Brasil: o
oramento participativo. So Paulo: Cortez, p. 13-60, 2002.
325
NAVARRO, Zander. Democracia e controle social de fundos pblicos - o caso do oramento
participativo de Porto Alegre (Brasil). In: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; GRAU, Nuria Cunill
(Orgs.) O Pblico no-estatal na Reforma do Estado. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, p. 293-334, 1999.
324

159

instrumento de importncia poltica fundamental para a gesto scio-estatal326,


sintetizando grande parte da normatizao legal da cidadania, pertinentes a direitos
e deveres oriundos da reciprocidade e interao entre governados e governantes e
das relaes institucionais entre os poderes representativos do Estado.
Fedozzi327 elenca as trs fases do oramento participativo, no seu ciclo anual:
1) realizao das Assembleias Regionais e Temticas; 2) formao das instncias
institucionais de participao, tais como o Conselho do Oramento e os Fruns
Delegados e 3) discusso do oramento do Municpio e aprovao do Plano de
Investimentos pelos representantes dos moradores no Conselho de Oramento
Participativo.
Na primeira fase, de maro a junho, ocorrem reunies deliberativas
pertinentes a Assemblias Regionais que abarcam regies em que se esquadrinha a
cidade e as Plenrias Temticas que ocorrem em locais independentes do recorte
regional. As assembleias se realizam em duas rodadas, sendo que a primeira tem
como pautas: prestao de contas pelo Executivo do Plano de Investimentos do ano
anterior e apresentao do Plano aprovado para o oramento seguinte,alm da
avaliao do Plano de Investimentos do ano anterior,pelos moradores da regio e/ou
participantes da temtica pelo Executivo e primeiras eleies para os Fruns de
Delegados. A segunda rodada organizada no sentido de o Executivo apresentar
os principais elementos da poltica tributria e de receitas da pea oramentria do
prximo ano, bem como os representantes comunitrios apresentam, para a
assembleia dos moradores e para o Executivo, as demandas priorizadas, alm da
eleio de representantes ao Conselho de Oramento Participativo.
Na segunda etapa, formam-se o Conselho de Oramento Participativo
(principal instncia participativa - representantes comunitrias tomam contato com as
finanas municipais, discutem e defendem as prioridades regionais e temticas) e
Fruns de Delegados (instncias colegiadas amplas que possuem um carter
consultivo, fiscalizador e mobilizador - reunio de forma espordica). Na terceira
etapa, com a posse dos novos conselheiros e delegados, inicia-se a fase de
detalhamento e confeco do oramento. Assim, os trabalhos do Conselho do
Oramento compreendem duas fases: discusso dos itens da receita e da despesa
326

FEDOZZI, Luciano. O Oramento Participativo - reflexes sobre a experincia de Porto


Alegre. 3.ed. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2001, p. 98.
327
FEDOZZI, p. 106-115.

160

at o envio do Projeto de Lei do Oramento Cmara de Vereadores (30 de


setembro) e elaborao do Plano de Investimentos (lista detalhada de obras e
atividades priorizadas pelo Conselho de Oramento).
Verifica-se que no Conselho de Oramento, com espao pblico dialgico,
em que os representantes comunitrios discutem e defendem prioridades
pertinentes s regies e matrias temticas, que se desenvolve uma esfera pblica,
na perspectiva da democracia da sade, como forma de efetivar a gesto
compartilhada sanitria.
As organizaes no governamentais (ONGs), outrossim, realizam importante
papel no controle social, atuando na gesto compartilhada da sade, ocupando o
espao que o Estado no executa por inrcia, citando como exemplos: Liga
Feminina de Combate ao Cncer, Greenpeace, SOS Erro Mdico, Grupo pela
Vidda/RJ (ONG/AIDS). Essas organizaes so de personalidade jurdica de direito
privado, no detendo finalidade lucrativa, representando a sociedade civil
organizada e fazendo parte do terceiro setor. Elas podem assumir, consoante o
interesse deste trabalho, a forma de Organizao Social (OS) e Organizao da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). Destacando as funes de interesse
social das ONGs, dispe Juarez Freitas:

As organizaes sociais podem ser extremamente benfazejas se


representarem, no plano concreto, um mecanismo complementar de
atuao da sociedade civil na consecuo, sem finalidade lucrativa, de
tarefas de interesse social, perfeitamente catalogveis como servio pblico
328
lato sensu ou de relevncia pblica.

Ligadas ao aspecto de administrao gerencial, na Reforma Administrativa,


privilegiando mecanismos de controle de resultados, as organizaes sociais para
cumprirem o seu papel social, devem ser vistas, num ambiente de colaborao e
mentalidade aberta, como ressalta Paulo Modesto:

328

FREITAS, Juarez. Organizaes sociais:sugestes para o aprimoramento


federal. Boletim de Direito Administrativo, n. 10, p. 617-622,ago. 1998.

do

modelo

161
Com efeito, parece possvel interpretar e refletir o que representa o
programa das organizaes sociais para a redefinio do modo de
interveno do Estado no mbito social, apenas se adotarmos uma atitude
de abertura, de nimo desarmado, negao da mentalidade burocrtica
antes referida, que desconfia do novo e renega de plano, adulterando o seu
329
sentido prprio a partir de antigos esquemas conceituais.

Assim, as ONGs comeam a existir no perodo do regime militar, de sorte a


poder acompanhar o padro que se caracteriza a sociedade brasileira, em que, como
relata Takeshy Tachizawa: o perodo autoritrio convive com a modernizao do pas
e com o surgimento de uma nova sociedade organizada, baseada nos iderios de
autonomia em relao ao Estado.330.,de modo que as ONGs constroem-se,
consolidando-se no sentido do fortalecimento do campo de associaes civis, de
cunho diversificado, a partir dos anos 70, com crescimento acentuado nas dcadas de
80 e 90. Essas organizaes passaram a atuar em atividades que eram consideradas
classicamente como prprias da atividade governamental, como relata Juan Carlos
Navarro, como prestao de servios sociais e, em geral, a produo de bens
pblicos ou quase-pblicos, como a educao, sade, instruo infantil, habitao de
baixo custo331, alm de promoo comunitria e proteo ambiental, etc.
Como registrado, essas ONGs integram o Terceiro Setor que rompeu com a
tradicional dicotomia entre Setor Pblico e Setor Privado, considerando o Estado
como o Primeiro Setor e o Mercado, correspondendo ao Segundo Setor. Assim
sendo, dispe Andrea Nunes definindo o Terceiro Setor332 como:
329

MODESTO, Paulo. Reforma Administrativa e marco legal das Organizaes Sociais no Brasil.
Revista de Direito Administrativo, n. 210, p. 195-212, out./dez. 1997.
330
TACHIZAWA, Takeshy. Organizaes No Governamentais e Terceiro Setor- criao de
ONGs e estratgias de atuao. 2.ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 24.
331
NAVARRO, Juan Carlos. As ONGs e a prestao de servio na Amrica Latina: o aprendizado
comeou. In: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; GRAU, Nuria Cunill ( Orgs.). O Pblico no-estatal
na Reforma do Estado. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, p. 87-106, 1999.
332
Interessante, nesse aspecto, para melhor compreenso do tema, a contribuio de Andrea Nrriman Cezne ao dispor que a tarefa de definir o terceiro setor no fcil, considerando a abrangncia que envolve o uso de termos como filantropia, responsabilidade social, organizaes no
governamentais, assistncia social, compondo de todas essas partes e outras mais, no se reduzindo a nenhuma delas, de sorte que expe: Talvez a definio mais fcil seja a excludente:
o
terceiro setor compe-se de organizaes privadas, que no pertencem ao setor privado por no
objetivarem o lucro; tambm so organizaes que compartilham com o setor pblico estatal a defesa de interesses coletivos e a produo de bens coletivos. Entretanto, no fazem parte do Estado, mas so entes de iniciativa e composio privadas. Portanto, o terceiro setor
caracteriza-se
por sua composio de organizaes privadas, sem fins lucrativos, que buscam a defesa de interesses coletivos, formatando um novo espao pblico, que se caracteriza por ser
no-estatal
(CEZNE, Andrea Nrriman.Instituies de assistncia social e imunidade tributria:Porto Alegre. UFRGS, 2005.Tese (Doutorado em Direito). Faculdade de Direito. Programa de Ps-Gradua-

162

conjunto de organizaes de origem privada, dotadas de autonomia,


administrao prpria e finalidade no lucrativa, cujo objetivo promover o
bem-estar social atravs de aes assistenciais, culturais e de promoo da
333
cidadania.

Quanto s Organizaes Sociais (OS), em nada dispe a Constituio


Federal de 1988, sendo elas, pois, criao do legislador infraconstitucional. Assim, a
lei que as rege de n 9.637, de 15 de maio de 1998, dispe no seu artigo 1, a
definio das mesmas:

Art 1- O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais


pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e
sade, atendidos os requisitos previsto nesta Lei.

Em consonncia com o atual Cdigo Civil, no seu art. 44, so estabelecidas


as formas que podem assumir as pessoas de direito privado, considerando que,
dentre elas, somente as fundaes e sociedades civis no visam ao lucro. Assim,
dispem as autoras Paola Nery Ferrari e Regina Maria Macedo Nery Ferrari que:
Portanto, para que seja conferido o ttulo de Organizao Social a uma pessoa
jurdica privada, tem esta necessariamente que ser constituda na forma de
Fundao ou de Sociedade Civil334, considerando, como prosseguem as autoras, os
requisitos previstos na legislao especfica, alm de se submeter ao juzo de
convenincia e oportunidade realizado pelo Poder Executivo.
Desse modo, o ato que aprova e atesta a qualificao de uma Organizao
um ato discricionrio, condicionado realizao de um prvio juzo de convenincia
e oportunidade. Nesse sentido, dispem Regina Maria Macedo Nery Ferrari e Paola
Nery Ferrari:

co em Direito. Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2005. Disponvel em :


<http://www.lume.ufrgs.br/handle/10183/4335>Acesso em 27 jan. 2009).
333
NUNES, Andra. Terceiro Setor - controle e fiscalizao. 2.ed. So Paulo: Mtodo, 2006, p. 25.
334
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery; FERRARI, Paola Nery. Controle das Organizaes
Sociais. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 63.

163
Assim, quando o Ministro ou Titular encarregado da superviso ou
regulao da atividade desempenhada concordar com o Ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto, em dar para uma determinada
entidade o ttulo de Organizao Social, estar-se- diante de um ato
335
administrativo complexo e discricionrio.

Slvio Lus Ferreira da Rocha entende que o controle do ato denegatrio ou


mesmo concessivo da qualidade de organizao pode dar-se por desvio do poder,
nas hipteses de que o agente no persegue uma finalidade de interesse pblico ou
mesmo persegue uma atividade de interesse pblico diversa quela que a lei
obrigava a perseguir. Nesse sentido, o autor se refere a situao de que o
administrador, ao negar a qualidade de organizao social a uma pessoa jurdica
habilitada, como relata o autor: no o faa no estrito cumprimento do interesse
pblico- mas o faa com o desvio de poder336, considerando duas razes: ou com a
inteno de perseguir uma finalidade que estranha ao interesse pblico (favorecer
outrem ou prejudicar o postulante) ou perseguir outro interesse pblico cuja a norma
no comporta. Nessas situaes, o ato denegatrio ser invalidado.
As organizaes sociais firmam com o poder pblico um contrato de
gesto.Esses contratos passam a ter configurao na Constituio Federal, com a
Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, quando acresceu ao caput,
do art. 37 o princpio da eficincia e dispor, no 8 do mesmo artigo, que a
ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades
da administrao direta e indireta poder ser feita por meio de contratos a serem
firmados entre os seus respectivos administradores e o Estado, os quais devem fixar
metas de desempenho para o rgo ou entidades.
Essa nova disposio constitucional compatibilizou-se com

uma nova

Administrao Pblica que,no exerccio de suas atividades, admite a gesto de


entidades privadas em atividades de interesse pblico, consoante ocorre com os
contratos de gesto referidos no art. 5 da Lei n 9.637/98 que relata que esses
contratos correspondem a instrumento firmado com o Poder Pblico e a entidade
qualificada, como organizao social, com vistas formao de parceria entre as
partes para fomento e execuo das atividades relativas s relacionadas no art. 1.

335
336

Ibidem, p. 66.
ROCHA, Slvio Lus Ferreira da. Terceiro Setor. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 115.

164

Essa modalidade de contrato de gesto e seu controle pelo TCU sero melhor
abordados na terceira parte deste trabalho.
Outra espcie de ONG, que interessa a este trabalho, so as Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico ( OSCIP), regidas pela Lei n 9.790, de 30
de maro de 1999. Assim, as OSCIPs, como registra o art. 3 da Lei n 9.790/99, so
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais
tenham, pelo menos, uma das atividades elencadas, no inciso I a XII desse
artigo,destacando, de forma sinttica, promoo de assistncia social, cultura,
ensino

gratuito,

segurana

alimentar

nutricional,

do

voluntariado,

do

desenvolvimento econmico e social, de direitos estabelecidos e construo de


novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar, da tica, da
paz e da cidadania; defesa, preservao e conservao do meio ambiente e estudos
e pesquisas, alm do desenvolvimento de tecnologias alternativas.
As OSCIPs firmam Termos de Parceria com o Poder Pblico, como registra o
art. 9 e 10 da Lei n 9.790/99, destinado, como dispe o art. 9, formao de
vnculo de cooperao entre as partes,para o fomento e execuo das atividades de
interesse pblico previstas no art. 3 da lei regente. Esses Termos de Parceria e seu
controle pelo TCU sero,igualmente, melhor abordados

na terceira parte deste

trabalho.
Ao propor distines entre as Organizaes Sociais e Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, Regina Maria Macedo Nery Ferrari e Paola
Nery Ferrari337 dispem que a concesso de ttulo a uma Organizao Social
discricionrio, enquanto que para as OSCIPs vinculada e concedida para os
sujeitos que preencherem os requisitos indicados pela lei, referindo-se ao art. 2 da
Lei n 9.790/99 que registra quais so os sujeitos (incisos I a XII) que no podero
ser considerados como OSCIPs, no caso, resumidamente: as sociedades
comerciais; os sindicatos, as associaes de classe;as instituies religiosas; as
organizaes partidrias; entidades de benefcio mtuo (propiciar bens e servios a
um crculo restrito de associados); as entidades e empresas que comercializam
planos de sade; as instituies hospitalares privadas; as escolas privadas; as
organizaes sociais; as cooperativas; as fundaes pblicas e fundaes,
sociedades civis e associaes de direito privado criadas por rgo pblico ou por

337

FERRARI, Regina; FERRARI, Paola; p. 82-84.

165

fundaes pblicas e organizaes creditcias que tenham quaisquer tipo de


vinculao com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da CF/88.
Alm disso, para obteno de qualificao de OSCIP, a pessoa jurdica de
direito privado deve habilitar-se perante o Ministrio da Justia- art. 7 da Lei n
9.790/99, o que difere das Organizaes Sociais que, ao receberam o ttulo, j so
entidades de interesse social e de utilidade pblica.Outrossim, como j referido, as
OSCIPs firmam Termos de Parceria e as Organizaes Sociais, contratos de gesto.
Ademais, o universo de atividades das OSCIPs mais amplo, enquanto que as
Organizaes Sociais s podem trabalhar em ensino, pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e
sade.
Como dispe Germano Schwartz essas Organizaes no governamentais
representam um novo paradigma de esfera pblica338, sendo uma associao
cooperativa/participativa, tendo como responsabilidade encontrar um meio-termo
entre deveres/direitos de ambas as partes: ONG e Estado.
Como demais formas de participao popular na sade,alm daquelas que
envolvem a participao da via judiciria, quando a poltica pblica no atenda a
necessidade da populao ou quando decises oriundas do espao pblico no so
cumpridas, em que o indivduo exerce a sua cidadania via judicial ou que o Ministrio
Pblico exerce, nos termos do art. 129, da CF/88, em sua misso de defender
interesses difusos, como o da sade, inclusive podendo se recorrer Defensoria
Pblica quando no h condies de pagar a defesa,temos outros mecanismos que
podem contribuir para a gesto compartilhada sanitria, como dispe Maria Sylvia
Zanella Di Pietro339.
Assim, destaca Maria Sylvia Di Pietro a atuao do particular diretamente na
gesto e no controle da Administrao Pblica, em que expe: nesse sentido que
a participao popular uma caracterstica essencial do Estado Democrtico de
Direito340, j que aproxima o particular da Administrao Pblica, rompendo
barreiras entre o Estado e a sociedade. Elenca a autora formas de participao
popular na Administrao Pblica que pode ser direta (direito de ser ouvido e
enquete) e participao indireta.
338

SCHWARTZ, 2003, p. 152.


DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participao Popular na Administrao Pblica. Revista de
Direito Administrativo, n. 191, p. 26-39, jan./mar. 1993.
340
Ibidem, p. 32.
339

166

Quanto ao direito de ser ouvido, liga-se ao direito de defesa, realando o


princpio do contraditrio, no devido processo legal- com disciplinamento na
Constituio Federal de 1988 - direito de petio; do devido processo legal (art. 5
LIV) e contraditrio e ampla defesa (art. 5,LV). No tocante enquete- consulta
opinio pblica sobre assuntos de interesse geral (No Brasil, no h muita coisa
nesse sentido, havendo um incio, citando, por exemplo, o art. 58 da CF/88, que
consigna a possibilidade de realizao de audincias pblicas,pelas Comisses do
Congresso Nacional, com setores da sociedade civil).
No tocante participao popular indireta, refere Maria Sylvia Di Pietro a
participao popular em rgos de consulta (na CF/988 - participao de seis
cidados no Conselho da Republica- dois pela Cmara de Deputados e dois
nomeados pelo Presidente da

Repblica- art. 89, alm da legislao ordinria-

previso de vrios conselhos: Conselho Federal de Educao,o Conselho de Defesa


de Direitos Humanos e Conselho Tutelar). Acresce a participao em rgos de
deciso como no caso do Conselho Federal, o Conselho Tutelar, previsto no
Estatuto da Criana e do Adolescente, ou colegiados de Universidades, citando, na
Constituio Federal, hipteses de gesto democrtica: na seguridade social - arts.
194, pargrafo nico, inciso VII, 198, inciso III e 204, inciso II; educao - art. 206,
inciso VI; fixao da poltica agrcola- art. 187; proteo do patrimnio cultural - art.
216, 1.
Descreve ainda a autora, como participao indireta, a participao por meio
do ombudsman - tratando de ouvidoria, proteo dos cidados - que ser melhor
abordado na terceira parte deste trabalho. Refere tambm atuao do Tribunal de
Contas da Unio, em denncia feita por cidado- art. 74,. 2 da CF/88, que ser,
igualmente, melhor tratado na terceira parte do trabalho. Por fim, h a referncia ao
art. 58, 2, inciso IV, em que se institui Comisses do Congresso Nacional para
receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa
contra atos ou omisses de autoridades ou entidades pblicas.
No tocante efetividade do direito de sade, dentro da concepo deste
trabalho, sustenta-se a realizao da gesto compartilhada da sade que propicia
condies para que o direito fundamental social da sade se efetive, em que o
Tribunal de Contas da Unio presta a sua contribuio, como se ver melhor a
seguir neste trabalho. Esse entendimento alicera-se na perspectiva da democracia
sanitria, em que se destaca a participao popular, considerando que, dentro do

167

Estado Democrtico de Direito, o indivduo, no exerccio da cidadania, busca o


controle social da gesto pblica. Dentro desse enfoque, dispe Germano Schwartz:
A sociedade organizada tambm faz parte do equacionamento da questo
da sade, agindo e/ou influenciando os rgos competentes, no sentido de
tutelar seus interesses, pois a sade um problema cuja soluo no se
341
restringe a um nico agente.

Igualmente, Ingo Wolfgang Sarlet sustenta ser o direito de sade um dever de


todos:
Alm do mais, cumpre relembrar a circunstncia elementar- embora nem
por isso devidamente considerada- de que a sade no apenas dever do
Estado, mas tambm da famlia, da sociedade e,acima de tudo, de cada um
342
de ns.

Por fim, considerando a relevncia do direito fundamental social da sade e a


imperiosa necessidade de sua efetivao, expomos as consideraes de Germano
Schwartz:
O importante que a sade seja efetivada, no importa atravs de que
procedimento ou expediente tcnico, pois a sade meio de preservao e
343
de qualidade de vida, o bem mximo da humanidade.

Na prxima etapa deste trabalho, iremos abordar a contribuio do Tribunal


de Contas da Unio, com estmulo e aprimoramento do controle social, para a
gesto compartilhada da sade, de sorte a aliar o controle oficial ao controle social.

341

SCHWARTZ, 2001, p. 182.


SARLET, 2002, p. 16.
343
SCHWARTZ, Germano. A sade com direito pblico subjetivo e fundamental do homem e sua
efetivao. Revista Ajuris, n. 83, p.179-200, set. 2001.
342

168

3 O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E O CONTROLE SOCIAL COM NFASE


NA REA DA SADE

Nessa ltima etapa do trabalho, passa-se

a dispor sobre a conexo entre

,as atividades de controle externo do Tribunal de Contas da Unio com a sua


contribuio na gesto compartilhada da sade, sob o enfoque do controle social.

3.1

FISCALIZAO

DO

TCU E

SUA

CONTRIBUIO

NA

GESTO

COMPARTILHADA DA SADE

Nesse aspecto, passa-se a abordar neste tpico as atividades de estmulo e


aprimoramento do controle social exercidas pelo TCU, consoante a disponibilizao
de canais de comunicao com a sociedade, na perspectiva de uma esfera pblica
ampliada e no agir comunicativo habermasiano, como o acesso ouvidoria, a
consecuo do programa dilogo pblico, o recebimento e apurao de denncias e
representaes, o exerccio da atividade pedaggica da Corte de Contas com
incentivo a esse controle social, buscando-se consignar a contribuio do Tribunal,
sob o enfoque da gesto compartilhada sanitria, para a proteo e efetividade do
direito fundamental social da sade.

3.1.1 A Atuao do TCU e o controle social

Dessarte, como primeiro aspecto a ser abordado, tem-se

o estmulo do

controle social como objetivo estratgico do TCU, no sentido de ampliar o dilogo, o


agir comunicativo entre o Tribunal e a sociedade, disponibilizando um maior leque de
canais de comunicao, referidos em normativos internos da Corte de Contas, em
prol do fortalecimento desse controle social que concorre para salvaguardar o direito
fundamental social da sade, dentro do exerccio da gesto compartilhada sanitria.

169

3.1.1.1 O controle social no Plano Estratgico do TCU

O controle social

merece destaque no atual Plano Estratgico do TCU,

abarcando o perodo de 2006-2010.344 Ele corresponde a um objetivo estratgico


dessa Corte de Contas, que se liga com as expectativas e demandas da sociedade,
no sentido de corresponder ao que o TCU deve fazer para cumprir a sua misso
institucional e alcance de sua viso de futuro.
Assim, a atuao do Tribunal de Contas passa a ser orientada por objetivos
estratgicos previstos no Plano referido, sendo que o estmulo ao controle social
vem ganhando cada vez mais destaque como escopo institucional e referencial
estratgico. Considerado como um desafio pela Corte de Contas cuja induo
envolve complexidade, o estmulo ao exerccio do controle social exige medidas que
facultem e incentivem a participao ativa do cidado no controle da gesto pblica,
incluindo aspectos que se relacionam com a probidade moralidade, eficincia,
economicidade e publicidade dos atos de gesto, como disposto na fl. 29, do
Plano Estratgico mencionado.
O papel do cidado, portanto, ganha relevo, considerando as suas
constataes sobre o atuao da gesto pblica, possibilitando o fornecimento de
informaes sobre o mau uso dos recursos pblicos, exercendo, assim, um papel
importante com vistas ao fortalecimento das aes de controle desta Corte de
Contas, como ocorre com as denncias apresentadas que so autuadas e apuradas
pelo TCU, em consonncia com o consignado na sua Lei Orgnica. Assim, temos
como indicadores do objetivo de estimular o controle social, consoante tabela:
Estimular o controle social- indicadores e sua descrio
Objetivo Estratgico-Plano Estratgico 2006-2010345
Indicador

Descrio

Aes de fortalecimento do controle Nmero de aes de fortalecimento do


social realizadas

controle social adotadas

Denncias apresentadas

Nmero de denncias autuadas no TCU

344
345

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Plano Estratgico 2006-2010. Braslia, 2007.


Ibidem, p. 29.

170

Nesse sentido, Valmir Campelo enfatiza o carter democrtico do controle


social, em que o papel da cidadania ativa tem relevncia no exame da gesto
pblica, como dispe sobre o carter vantajoso desse controle:

Revela-se promissor na medida em que os indivduos e as suas entidades


representativas podem deflagrar aes efetivas para proteger os interesses
da coletividade. a participao cidad emergindo como agente de
mudana e mostrando o papel de cada um ante a conduta do Estado. o
homem comum sentido-se responsvel pelos seus rumos.:Agindo assim, a
nova cidadania consolida o controle social, provocando a ao de
346
instituies que tm como misso zelar pelo patrimnio pblico.

Igualmente, como dispe Jane Carvalho Breder, as contribuies do TCU


para o incremento do controle social se coadunam com a consolidao da
democracia participativa e o desenvolvimento da cidadania:

Como se v, o fortalecimento do controle social e a consolidao da


democracia participativa no Brasil tm, pela frente, muitos degraus a serem
superados e uma longa jornada a ser cumprida,mormente em face da luta
travada entre aqueles que buscam tirar proveito pessoal da res publica e
entre aqueles que trabalham para que a transparncia no seu trato e a
garantia do interesse pblico sejam parte da cultura nacional. Cabe ao
Tribunal, diante da magnitude do desafio,buscar solues criativas que
possam contribuir para o desenvolvimento da cidadania e para a
consolidao de uma sociedade verdadeiramente democrtica, onde o
347
desenvolvimento econmico se harmonize com a justia social.

Nesse sentido, est o cidado, no exerccio do controle social, exigindo que


direitos, previstos na atual Constituio Federal, sejam efetivados (como o direito
sade), como bem lembra Valmir Campelo:

Surge, portanto, o controle social como instrumento de maior relevncia, a


refletir a postura do cidado diante do Estado e a sua disposio para exigir
os direitos lastreados pela Constituio. o anseio natural das pessoas em
influir de algum modo nas resolues que repercutiro sobre elas, no se
conformando em apenas se fazer representao no processo de formao
348
das polticas de governo.

346
347

348

CAMPELO, Valmir. Controle social da gesto pblica. Revista do Tribunal de Contas dos
Municpios do Cear, n.16, p. 119-12, jan./dez. 2004.
BREDER, Jane Carvalho. Controle Social- Um modelo em construo : contribuies do Tribunal
de Contas da Unio. In: SOUZA JNIOR, Jos Geraldo (Org.). Sociedade democrtica, direito
pblico e controle externo. Braslia: Tribunal de Contas da Unio. p. 189-202, 2006.
CAMPELO, 2004, p. 122.

171

Conquanto o tema controle social h muito seja objeto de preocupao por


parte do TCU, consubstanciado em estudos sobre as tendncias do controle da
gesto pblica e tambm assunto do Prmio Serzedelo Corra 2001, com o tema:
Perspectivas para o Controle Social e Transparncia da Administrao Pblica349,
somente a partir de 2003, o Tribunal passou a incluir, em seus Planos Estratgicos,
o estmulo ao controle social como mister institucional, o que se deu com a Portaria
TCU n 59, de 20 de janeiro de 2003, em que ressaltava o acesso de informaes
pela sociedade, no intuito de que se apoie os esforos dos rgos de controle no
combate corrupo e na defesa de seus anseios, de sorte que o estmulo ao
controle social se traduza no incentivo participao da sociedade e das
organizaes governamentais no esforo de prevenir a corrupo e o desperdcio.
Nesse passo, a Portaria TCU n 28/2005 (aprova o plano de diretrizes do TCU
para o binio 2005-2006), na fixao de metas, como quela pertinente a ampliar a
efetividade das aes de controle relativas ao combate corrupo, desvio e fraude,
trazia como indicador as aes de fortalecimento do controle social. Atualmente, a
Portaria TCU n 02, de 05 de janeiro de 2006 (aprova a atualizao do Plano
Estratgico do TCU para o quinqunio 2006-2010) estabelece que as aes desse
Plano que tm referencial estratgico e seus resultados sero monitorados e revistos
periodicamente, com a finalidade de identificar e antecipar estratgias e
necessidades institucionais em que se insere o estmulo ao controle social como
objetivo estratgico relevante.

3.1.1.2 O TCU e seus normativos internos no controle social

Com vistas a disciplinar o fortalecimento do controle social pela Corte de


Contas, o TCU elaborou a Portaria n 176, de 03 de agosto de 2004, ainda em vigor.
Essa Portaria ressalta a importncia estratgica para o Tribunal do estmulo ao
controle social, como forma de combater a corrupo e a busca da melhoria dos
349

BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Perspectivas para o Controle Social e a Transparncia da


Administrao Pblica. Prmio Serzedello Corra 2001. Monografias Vencedoras. Braslia. TCU,
Instituto Sezedello Corra,2002.

172

servios pblicos, coadunando-se com a concepo da boa governana. Ademais,


destaca-se a participao dos rgos de controle na realizao de aes educativas,
dentro da perspectiva da funo pedaggica da Corte de Contas, quanto aos
conselhos de acompanhamento e fiscalizao de programas sociais.
Nesse sentido, as aes de fortalecimento de controle social, dentro do que
enfoca o art. 2 dessa Portaria, consubstanciam-se entre outras aes que facultam
a participao do cidado e da sociedade civil no controle dos recursos pblicos,
aliando-se ao controle externo exercido pelo TCU;pela realizao de encontros de
natureza educativa com segmentos organizados da sociedade civil, como no caso
de conselhos, associaes, organizaes governamentais e outros assemelhados,
bem como na promoo de dilogos pblicos ( tpico que ser melhor visto a seguir
neste trabalho) que tenham como pblico-alvo setores da sociedade civil. Alm
disso, com outro exemplo da abordagem pedaggica da Corte de Contas, temos a
divulgao de cartilhas e outras publicaes que busquem estimular e aprimorar o
controle social.
Passa-se, outrossim, a entabular a interlocuo do Tribunal com a sociedade
civil,

dentro

da

perspectiva

de

uma

esfera

pblica

habermasiana,

com

estabelecimento de canais de comunicao, como pela internet, documentos


escritos que noticiam fatos ou divulgao de informaes de interesse da sociedade
em locais acessveis e formato de fcil compreenso mediante os quais a Corte de
Contas dialoga com a cidadania e a sociedade civil organizada, de forma que se
cumpra a misso institucional do Tribunal de assegurar a efetiva e regular gesto de
recursos pblicos em prol da sociedade.
A relevncia dada pela Corte de Contas ao desenvolvimento das aes de
fortalecimento do controle, no sentido que dispe o art. 3 da Portaria em apreo,
colocam essas aes no patamar de estratgia institucional, devendo ser
contemplado no planejamento das aes das unidades do Tribunal. Nesse diapaso,
como expe o art. 4 da Portaria, o deslocamento de servidor do TCU na realizao
de trabalhos de controle externo deve, sempre que possvel, conjugar-se com o
desenvolvimento de aes de fortalecimento de controle social no municpio de
destino ou naqueles localizados no trajeto percorrido.
Ademais, essa Portaria de n 176/2004 traz como anexo roteiros para a
realizao de encontros com conselheiros do Programa Nacional de Alimentao

173

Escolar - PNAE, exemplo prtico do estmulo do controle social exercido pelo TCU,
que ser melhor abordado em tpico especfico deste trabalho a seguir.
Dentro desse enfoque, como forma destacada de dilogo entre o Tribunal e a
sociedade temos a ouvidoria do TCU. Essa modalidade de estmulo ao controle
social aprimora a comunicao, na interao da Corte de Contas com a sociedade,
buscando dar mais eficincia e eficcia ao controle exercido pelo TCU.
O ouvidor tem como mister, segundo dispe Edson Luiz Vismona350, o
exerccio de representao do cidado junto instituio em que atua, bem como
formando um canal de comunicao entre a instituio e o cidado. Nesse aspecto,
reporta-se diretamente ao dirigente do rgo em que exerce as suas funes,
necessitando de total respaldo do Dirigente do rgo em que atua. Sua atuao
caracteriza-se pela autonomia e independncia, tendo sempre presente que seu
papel no de criticar a poltica adotada, mas sim concentrar a sua atuao no
servio prestado. Busca, assim, a melhoria da qualidade do servio prestado,
estabelecendo uma parceria interna em prol da qualidade, com intuito de obter a
eficincia e a austeridade administrativa.
Como

meio

de

interlocuo,

do

agir

comunicativo,

como

dispe

Habermas351,a atividade de ouvidora agiliza as informaes, facilitando o acesso


com simplificao de procedimentos, encaminhando uma questo rea em que
deve ser solucionada e acompanhando a sua tramitao, como relata Edison
Vismona. Assim, o ouvidor no decide sobre o andamento e os procedimentos que
sero adotados, no detendo poder coercitivo, apenas sugere e recomenda. Nesse
sentido, como ressalta o autor, o ouvidor deve ter livre acesso a todos os setores do
rgo em que deve exercer as suas funes, de sorte que possa apurar e propor as
solues requeridas em cada situao, propugnando pela correo de erros,
omisses ou abusos cometidos, atuando na preveno e soluo de conflitos,
preservando a credibilidade. Estimula-se, desse modo, a participao do cidado e
a informao dos servios prestados, garantindo os direitos do cidado usurio do

350
351

VISMONA, dison Luiz. A Ouvidoria no Brasil e seus princpios. In: Associao Brasileira de
Ouvidores/Ombudsman ABO Nacional.. A Ouvidoria no Brasil. So Paulo, p. 11-20, 2001.
Esse agir comunicativo se consubstancia na esfera pblica ampliada proposta por Habermas,
como j abordado, dentro da interao intersubjetiva de diferentes atores sociais, em que se inclui
o Tribunal de Contas, em busca do entendimento, o consenso, em consonncia com a doutrina
habermasiana que dispe: A esfera pblica constitui principalmente uma estrutura comunicacional
do agir orientado pelo entendimento, a qual tem a ver com o espao social gerado no agir
comunicativo (HABERMAS, II, 2003, p. 92).

174

servio pblico, sendo que o ouvidor deve apresentar relatrios regulares ao


Dirigente do rgo em que atua.
Assim sendo,considerando o relevo da participao do cidado na
Administrao Pblica, Garcia de Enterra faz uma ressalva no sentido de que essa
participao cidad, no destaque do interesse social que representa, no uti
singulis (privilegiar interesse prprio), mas sim uti socius, ou uti cives (membro da
comunidade), como dispe:

Hay que comenzar por hacer una salvedad, nos referimos a la parcipaticin
del ciudadano en el funcionamiento de la Administraciin no uti singulis,
como parte en un procedimiento, esto es, como titular de interses o
derechos proprios, sino como miembro de la comunidad, uti socius, uti
352
cives, como simplemente afectado por el inters general.

Sendo instituda para a oitiva dos reclamos da sociedade, o ouvidoria liga-se


com a figura do Ombudsman, como relata dison Vismona:

A figura do Ombudsman surgiu na Sucia, no incio do sculo XIX, em um


claro fortalecimento dos direitos do cidado diante do poder do Estado. A
sua funo era de fiscalizar a aplicao das leis por parte dos funcionrios
pblicos. Ombudsman, expresso de origem nrdica, resulta da juno da
palavra ombud que significa representante, procurador com a palavra
man- homem e no comporta variao (de nmero ou de gnero),
353
portanto, equivocado falar-se m Ombudswoman.

No Brasil, o Constituinte de 1988 no acolheu as propostas de instituir o


Ouvidor com as caractersticas clssicas, sendo que os ouvidores exercem as suas
funes na Unio, Estados e Municpios em que forem nomeados pelo Chefe do
Executivo, geralmente por fora de Decreto.
Nesse

sentido,

ABO

Nacional-

Associao

Brasileira

de

Ouvidores/Ombudsman354 foi criada em maro de 1995, no I Encontro Nacional de


Ouvidores em Joo Pessoa/PB, sendo que, de incio, tinha cerca de 20 associados

352
353
354

GARCA DE ENTERRA, Eduardo; FERNNDEZ, Toms-Ramn.


Administrativo, vol. II, . 7.ed. Madrid: Civitas, 2000, p. 85.
VISMONA, 2001, p. 11.
Referncia ABO Nacional: <http://www.abonacional.org.br>.

Curso

de

Derecho

175

entre ouvidores pblicos e ombudsman da iniciativa privada. Contudo, a instituio


vem crescendo e hoje, a ABO tem cerca de 380 associados em todo o Brasil.355
Joo Elias de Oliveira entende que o ouvidor brasileiro constitui-se em um
quase-ombudsman, considerando que o ombudsman tradicional e a ouvidora
brasileira, em que pese terem adotado conceitos similares em suas aes
operacionais, no podem ser considerados como instituies efetivamente iguais.
Nesse passo, a diferena que se destaca que o ombudsman transita no lado
externo da administrao, atuando individualmente e obrigatoriamente indicado,
eleito ou apontado pelo Parlamento, com independncia plena e autonomia de ao,
mandato fixo e, na maioria dos pases, propugna pela defesa dos interesses e
direitos do cidado. Contudo, o ouvidor brasileiro apresenta distines em sua forma
de atuao, como expe:

Ns temos uma configurao diferente. Ao contrrio do ombudsman, a


quase totalidade das ouvidorias pblicas brasileiras tem como caracterstica
principal o fato de serem rgos integrantes da Administrao, sejam elas
do Executivo, Legislativo ou do Judicirio, exercendo as suas aes de
modo individual como Ouvidor, ou ento como um sistema ou rede, usando
a reclamao como garantia do controle interno das instituies. Em seu
agir, assume a representao do cidado na sua qualidade de usurio e
destinatrio de servio pblico.Um outro ponto importante de distino
localiza-se na independncia e autonomia funcional. Distintamente do
ombudsman, o detentor da funo de ouvidor atua com relativa autonomia
em relao as demais autoridades, sendo, quase sempre, um servidor
beneficirio de cargo em comisso, no possuindo a necessria garantia
de mandato, e podendo ser demitido a qualquer momento. A eficincia da
ouvidoria depender exclusivamente das condies e competncia
profissional de quem a dirige e que tenha a habilidade de apresentar e
demonstrar independncia, personalidade e comprometimento, alm de ter
boa exposio pblica atravs da mdia, razovel cumplicidade positiva e
relacionamento com a comunidade e o necessrio talento para o dilogo e o
356
trnsito poltico.

Todavia, o autor, mencionado no pargrafo anterior, entende que as


distines apresentadas no impedem que o ouvidor nacional cumpra e atinja os
355

356

Tendo atuao na administrao pblica (Unio, Estados e Municpios), em rgos da


administrao direta, indireta e concessionrias e nas empresas privadas nas mais diversas
atividades, consoante expe o texto: O Ouvidor no Brasil de dison Luis Vismona, no site da
ABO Nacional (VISMONA,dison Luiz. O Ouvidor no Brasil.Textos ABO Nacional- Associao
Brasileira de Ouvidores/Ombudsman. Disponvel em: <http://www.abonacional.org.br/textos>Acesso em 12 nov. 2008).
OLIVEIRA, Joo Elias. Ouvidora Pblica Brasileira: A evoluo de um modelo nico. Textos
ABO Nacional-Associao Brasileira de Ouvidores/Ombudsman <http://www.abonacional.org.
br/textos> Acesso em 12 nov. 2008.

176

objetivos bsicos, devendo, contudo, aproximar-se cada vez mais do perfil do


ombudsman clssico. Outrossim, com os novos instrumentos de acesso dados ao
cidado, como a internet, dentro do enfoque de conquistas democrticas, dispe o
autor em apreo que se amplia a participao da cidadania, consolidando a
democracia participativa na sociedade digital, em que se busca uma governana
mais ativa, transparente, atentando-se, assim, para uma boa governana que atua
sob um instrumental eletrnico.357
Nesse sentido, deve-se buscar a aproximao da administrao pblica com
o cidado358, levando em conta as reivindicaes propostas, com vistas a promover
357

358

As constataes feitas se coadunam com a concepo de que o ombudsman, dentro da


perspectiva democrtica, tem a funo de defesa dos direitos humanos. Dentro desse enfoque
dispe Daisy de Asper y Valds: Ainda, funo do Ombudsman reforar os canais existentes e
prover os meios para a proteo dos direitos humanos.De fato, o mais significante desafio para o
Ombudsman a defesa dos direitos dos mais desfavorecidos na sociedade. Em pases em
desenvolvimento,, de fato, a ausncia de muitos desses direitos ou meios de obrigar seu
cumprimento que torna a instituio essencial no seu significado e propsito- qualquer instituio
que visa a melhoria da qualidade de vida para o indivduo e assegura que algum est alerta para
a proteo de seus melhores interesses tem no somente um significado simblico, mas tambm
um valor prtico imensurvel (VALDS, Daisy de Asper y. Ombudsman: um mecanismo
democrtico para o controle da administrao.Revista de Informao Legislativa. Braslia, ano
27, n 105, p. 131-152, mar./jun. 1990). Todavia, na realidade, h limitaes institucionais na
proteo dos direitos do cidado, como os seus prprios direitos humanos, que precisam ser
superadas, sendo a figura do ombudsman importante nesse processo de reverso em prol do
cidado. Nessa perspectiva, relata Manoel Eduardo Alves Camargo e Gomes: Os efeitos gerados
no seio da administrao pblica do Brasil pelo regime autoritrio e de tendncia tecnocrtica,
vigente nas ltimas duas dcadas, a complexificao e a multiplicao de instrumentos de
interveno do Estado na sociedade, as limitaes dos atuais meios institucionais de proteo aos
direitos do cidado e as deficincias dos atuais meios de controle dos atos administrativos tiveram
como corolrio, de um lado, a neutralizao dos direitos de cidadania, e de outro, a falta de
eficincia e credibilidade da administrao pblica brasileira. Ao mesmo tempo em que ocorreu
um cerceamento ftico do direito de defesa do indivduo diante do Estado, processou-se um
vigoroso estrangulamento do acesso do cidado ao controle e avaliao da gesto pblica,
provocando a asfixia do prprio aparelho administrativo. A reverso deste processo, abrindo
espaos para o cidado exercer seu direito de avaliao e controle da gesto pblica,
denunciando e representando contra erros e injustias praticadas pelo Estado, necessria no
s para o resgate dos direitos do cidado, como tambm para a oxigenao, o aprimoramento e a
humanizao dos servios administrativos. A importao e a adaptao do ombudsman, como
afirma Cretella Jnior, nos vrios pases, tm sido consideradas, por um lado, como oportunas e
convenientes, no resguardo das liberdades pblicas, ameaadas pelo arbtrio administrativo, de
outro, como capazes de prestigiar o prprio renome da Administrao, aumentando a confiana do
cidado na justia administrativa (GOMES, Manoel Eduardo Alves Camargo e. A
institucionalizao do Ombudsman no Brasil. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro,
v. 167, p. 01-21, jan./mar. 1987).
Nesse sentido, a aproximao da Administrao pblica com o cidado uma das influncias do
constitucionalismo hodierno, em que se alicera a nossa Constituio atual, na perspectiva do
Estado Democrtico de Direito, de modo que, nesse prisma, dispe Leonel Ohlweiler: bvio,
como destacado anteriormente, o constitucionalismo um processo, um constante processo.
Para a Administrao Pblica ptria resta dar-se conta que o lcus constitucional ainda o melhor
campo de legitimao das decises jurdico-polticas. crucial, portanto, dimensionar os reflexos
do constitucionalismo democrtico da Administrao Pblica sob algumas perspectivas, como a
organizacional, a institucional e a substancial. No se pode crer no aumento das prticas
constitucionais se a Administrao Pblica no dotada de uma estrutura organizacional capaz

177

a melhoria da qualidade de vida da comunidade. Dentro desse enfoque, dispe Joo


Elias de Oliveira:
O principal objetivo de uma ouvidoria buscar a aproximao do administrador
pblico com o cidado, de forma que ambos percebam a importncia do
registro de uma reivindicao. O administrador pblico, responsvel pelas
aes e procedimentos implantados, dever ver nas informaes coletadas
indicadores do grau de satisfao dos servios oferecidos, como um todo. O
cidado usurio direto dos servios,alm da oportunidade de efetivamente
exercitar a sua cidadania,passa a vislumbrar a melhoria da qualidade dos
359
servios e a soluo dos problemas mais emergentes..

Quanto ao TCU, em sua interao comunicativa com a sociedade, a


Ouvidoria foi instituda no Tribunal, mediante a Resoluo TCU n 169, de
05/05/2004, criando um canal permanente de interlocuo com a comunidade no
tocante ao recebimento de informaes pertinentes ao ato praticado pelo agente
pblico, em que h jurisdio dessa Corte de Contas, com o envolvimento de
recursos federais, bem como no que concerne recepo de sugestes, crticas,
reclamaes

com vistas ao aprimoramento do servio prestado pelo TCU. A

Resoluo referida foi substituda atualmente pela Resoluo TCU n 214/2008, que
no seu art. 29, dispe sobre a finalidade da Ouvidoria no Tribunal, como segue:

Art. 29. A Ouvidoria tem por finalidade contribuir para melhoria da gesto do
Tribunal e dos rgos e entidades a ele jurisdicionados, atuar na defesa da
legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade, eficincia dos atos administrativos praticados por autoridades,
servidores e administradores pblicos, bem como dos demais princpios
aplicveis Administrao Pblica.

Ademais, as atribuies dessa Ouvidora na Corte de Contas so fixadas no


art. 30 dessa ltima Resoluo. Em linhas gerais, a Ouvidoria do TCU receber
informaes sobre ato de gesto ou ato administrativo praticado por agente pblico
jurisdicionado ao Tribunal, alm da sugestes, j referidas,

concernentes ao

aprimoramento, bem como crticas e reclamaes quanto aos servios do TCU,

359

de realizar os fins constitucionalmente previstos. fundamental uma estrutura administrativa que


possa alcanar os cidados, possibilitando a realizao dos servios pblicos (OHLWEILER,
Leonel. Constitucionalismo Democrtico e Direito Administrativo: Frustraes e Perspectivas.
Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica, vol.1, n. 6. Porto Alegre: Instituto de
Hermenutica Jurdica, p. 313-336, 2008).
OLIVEIRA, Joo Elias de. A Ouvidoria e a Administrao Pblica. In: Associao Brasileira de
Ouvidores/Ombudsman ABO Nacional. A Ouvidoria no Brasil. So Paulo, p. 23-28, 2001.

178

demonstrando a sua interao com a sociedade, estimulando o controle social para


que se obtenha um servio pblico de melhor qualidade e se apure denncias
pertinentes ao inadequado uso de recursos pblicos que, muitas vezes, esto
direcionados ao atendimento de direitos fundamentais sociais do cidado como o
direito sade. O recebimento das informaes pode ser feito pela internet ou outro
meio apropriado. Para tanto, a Ouvidoria da Corte de Contas tem a incumbncia de
manter instalaes fsicas e meios de comunicao eletrnica, postal e telefnica
para recebimento das comunicaes do cidado e da sociedade civil.
De posse das informaes, a Ouvidoria do TCU faz uma triagem das
comunicaes, encaminhando-as aos setores competentes do Tribunal para
averiguao e eventuais providncias. Do mesmo modo, esse setor comunicativo do
TCU controla, acompanha, requisita do setor competente do Tribunal as informaes
referentes s averiguaes e providncias antes propostas, mantendo, quando
possvel, informados os autores das comunicaes quanto s atividades do Tribunal
desenvolvidas para apurar as reivindicaes feitas pela cidadania. A Ouvidoria
tambm sugere eventual medida para aperfeioamento de servio do Tribunal que
foi objeto das comunicaes feitas pelo cidado ou sociedade civil, alm de divulgar
seus servios junto ao pblico, para conhecimento, utilizao continuada e cincia
dos resultados alcanados. Trimestralmente, encaminha Secretaria - Geral da
Presidncia relatrio peridico de suas atividades. Ela dirigida por assessor que
conta funo de confiana na Corte de Contas.
Essas informaes fornecidas Ouvidoria do Tribunal aprimoram o controle da
gesto pblica, inclusive considerando a obteno da melhor qualidade do servio
pblico oferecido, em ateno ao princpio da eficincia na Administrao Pblica.
Nesse aspecto, dispe Solange Maria Rangel,

que a criao da Ouvidoria, com

atuao nos controles internos e externos, considerando a integrao desses controles,


permite o melhor acompanhamento e fiscalizao na gesto dos recursos pblicos,
concorrendo para que os administradores alcancem os resultados desejados,
associando-se melhoria da imagem das instituies pblicas, alm de programar de
auditorias especficas sobre assuntos que no faziam parte da agenda de controle.
Nesse sentido, a ouvidoria serve como instrumento que impulsiona e aprimora
auditorias com vistas a averiguar o adequado emprego de recursos pblicos em prol
dos direitos fundamentais do cidado. Desse modo, expe a autora:

179

A utilizao da ouvidoria como instrumento fortalecedor da auditoria faz da


informao fornecida pelo cidado uma pea importante do processo,
reforando a credibilidade dos gestores pblicos e certamente tornando
mais eficaz sua atuao, pois conta com apoio de todos os nveis da
360
organizao atingindo seus usurios internos e externos.

Na rea da sade, o TCU tem recebido constantemente informaes


pertinentes utilizao de recursos pblicos federais por parte da sociedade civil e
dos cidados, realizando a apurao dos fatos e imputao de responsabilidades, na
busca do melhor emprego desses recursos pblicos, em prol da sociedade,
salvaguardando o direito fundamental social da sade, de sorte a estimular o controle
social na perspectiva de contribuir para a gesto compartilhada sanitria. Assim,
citamos o caso de comunicao Ouvidoria do TCU, pertinente a supostas
irregularidades no uso de verbas do SUS, praticadas no Hospital Infantil Nossa
Senhora da Glria, localizado em Vitria/ES, constante do Acrdo 1236/2008Plenrio.361
Igualmente, no Acrdo 91/2008 - Plenrio362, Unidade Tcnica do TCU
ofereceu representao concernente a possveis irregularidades praticadas na
360

RANGEL,Solange Maria. A Ouvidoria como instrumento revitalizador das auditorias no


controle da gesto pblica. Instituto de Cincias Sociais - ICS, da Associao de Ensino
Unificado do Distrito Federal -AEUDF, Braslia, 2003, p. 18 e 20.
361
No Acrdo TCU n 1236/2008 Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n
TC 020.337/2006-3. Acrdo n 1236/2008-Plenrio. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Braslia,
25 de agosto de 2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 ago. 2008), o Tribunal apurou a
comunicao de sua Ouvidora sobre supostas irregularidades no uso de verba do SUS pelo
Hospital Infantil Nossa Senhora da Glria, sito em Vitria/ES, pertencente estrutura da
Secretaria de Estado da Sade do Esprito Santo, sendo que, segundo o teor da comunicao,
feita em 22/03/2006, estavam sendo
realizadas despesas de todos os tipos com
superfaturamento, sendo que tal irregularidade vinha ocorrendo h mais de 6 anos. A Corte de
Contas aplicou multa Diretoria Geral do Hospital por ausncia de cumprimento de diligncia do
Tribunal, nos termos do art. 58, IV, da Lei Orgnica do TCU, assinalando prazo para que o atual
Diretor Geral do Hospital entregue cpias de contratos pactuados, alm de tabela listando todas
as contrataes feitas no exerccio auditado.
362
Quanto ao Acrdo TCU n 91/2008-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo
n TC 019.854/2005-0. Acrdo n 91/2008-Plenrio. Relator: Ministro Valmir Campelo. Braslia,
30 de janeiro de 2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 01 fev. 2008), a Corte de Contas,
por intermdio de Unidade Tcnica- SECEX-RO, ofereceu representao referente a possveis
irregularidades, relativas a regime de sobreaviso, na prestao de servios mdicos e
funcionamento dos conselhos municipais de sade, praticadas na Secretaria Municipal de Sade
de Vilhena, no tocante aos recursos do SUS, posteriormente recepo de manifestao na
Ouvidoria do TCU. Considerando a representao parcialmente procedente, o Tribunal fez uma
srie de determinaes, em que destacamos quelas pertinentes Prefeitura Municipal de
Vilhena-RO quanto composio do Conselho Municipal de Sade, com garantia de dotao
oramentria para o pleno funcionamento desse Conselho, alm de obedincia aos arts. 16 e 17
da Lei de Responsabilidade Fiscal no tocante estimativa do impacto oramentrio-financeiro da
ampliao dos servios de sade, antes de solicitar novo convnio federal com vistas ao pleno

180

Secretaria Municipal de Sade de Vilhena - RO, no mbito dos recursos do SUS,


aps recebimento de manifestao em Ouvidoria do TCU.
Estatisticamente, apresentaremos tabelas a seguir sobre as atividades da
Ouvidoria do TCU, nos exerccios de 2005, 2006 e 2007, constantes da publicao
do Tribunal: TCU em Nmeros. A primeira tabela, apresentada a seguir, refere-se
aos

chamados registrados pela Ouvidoria, em que se verificam que os totais

pertinentes a solicitaes de informaes e orientaes (o que destacam,


igualmente, as atividades de cunho pedaggico do Tribunal, no sentido de melhor
administrar os recursos pblicos destinados a garantir direitos do cidado), nos
exerccios apontados, superam as comunicaes de indcio de irregularidades.
Como nota, tem-se que as informaes repassadas Ouvidoria, comunicando
indcios de irregularidades, so encaminhadas ao Ministro-Relator que as remete s
unidades tcnicas competentes para que sejam apuradas, com posterior autuao
como representaes, considerando o caso apresentado. Assim, tem-se a tabela
referida:
Chamados Registrados pela Auditoria363
Tipos de Chamados

2005
Quantidade

Comunicado de indcio de irregularidade


Solicitaes de informao e orientao

Total

2006

2007

Quantidade Quantidade

1.018
1.605

1.442
2.280

2.105
2.738

2.623

3.722

4.843

Outrossim, h a tabela referente s unidades demandadas pelos chamados


apresentados, tendo como nota que os chamados so respondidos pela Ouvidoria
funcionamento da nova ala do Hospital Regional de Vilhena, com indicao dos recursos para o
aumento de despesas; ao Fundo Nacional de Sade foi determinando para que cuide da
distribuio de verbas, visando construo de novas unidades hospitalares, de sorte que a
mesma no se faam em detrimento da alocao destinada ao pleno funcionamento das
unidades existentes e que se abstenha de transferir verbas aos entes da federao que no
garantam dotao oramentria para o pleno funcionamento do respectivo Conselho de Sade,
de modo a privilegiar as unidades que tenham compromisso com o efetivo controle social (grifo
nosso); recomendando, igualmente, ao Ministrio da Sade que estude a convenincia e
oportunidade de sugerir ao Presidente da Repblica que submeta ao Congresso Nacional projeto
de lei, com o intuito de instituir e disciplinar, no mbito federal, o regime de sobreaviso na
prestao de servios mdicos.
363
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. TCU em Nmeros. Ouvidoria do TCU. Braslia, 2008, p. 57.

181

ou, quando for o caso, encaminhados a unidades tcnicas do TCU para formulao
de resposta ao cidado. Verifica-se que os chamados pela Ouvidoria superam, em
todos os exerccios apontados, aos chamados pelas outras unidades do TCU,
demonstrando que a Ouvidora da Corte de Contas tem crescido em sua atuao no
estmulo ao controle social. Desse modo, temos a prxima tabela:
Unidades Demandadas pelos Chamados Apresentados364
Unidades Demandadas

2005

2006

2007

Ouvidoria
Outras Unidades do TCU

77,62%
22,38%

90,84%
9,16%

81,38%
18,62%

Nesse aspecto, a comunicao de indcios de irregularidades na Ouvidoria


da Corte de Contas pode fornecer importantes subsdios para a realizao e ulterior
apurao de denncias, propiciando o estmulo ao controle social, concorrendo para
a proteo e efetivao de direitos fundamentais sociais como a sade. Nesse
sentido, o j referido 2 do art. 74 da CF/88 assegura que o cidado possa
denunciar irregularidades e ilegalidades perante o TCU, podendo ser em
comunicao de indcios de irregularidades ouvidoria ou mediante documento
escrito. Assim, ser proposta denncia que tenha referncia a ato de administrador
ou responsvel que apresente jurisdio do TCU. Essa denncia pode ser dirigida
ao Presidente do Tribunal ou qualquer dos relatores a qual ser verificada quanto a
sua procedncia. Assim, verifica-se que esse dispositivo constitucional vincula-se
cidadania participativa, com estmulo ao controle social, na Corte de Contas, como
relata Mariana Montebello Willeman:

A Constituio da Repblica prestigiou, sobremaneira, o controle social da


administrao pblica, prevendo a sua incidncia tambm no mbito das
Cortes de Contas, com a possibilidade de tais rgos serem provocados a
atuar pelos cidados, legitimados no controle, que passam a exigir
diretamente das Cortes de Contas sua atuao investigatria e corretiva.
Assim que se admite amplamente a via da cidadania participativa nos
365
Tribunais de Contas, conforme delineado no artigo 74, 2 da CRFB.
364
365

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. TCU em Nmeros. Ouvidoria do TCU, Braslia, 2008, p. 57.
WILLEMAN, Marianna Montebello. O princpio republicano e os Tribunais de Contas. Revista
Interesse Pblico. Belo Horizonte: Frum, n. 50, p. 277-302, jul./ago. 2008.

182

Caso a denncia se mostre procedente, com autuao e formalizao de


processo, ser submetida a processo fiscalizatrio pelo Tribunal para apurao dos
fatos e objeto de deliberao por essa Corte de Contas. Como dispe Jair Lima
Santos: O quantitativo de denncias recebidas anualmente evidencia que o cidado
tem se engajado de forma crescente no processo de fiscalizao e controle da
Administrao Pblica.366
Igualmente,

TCU

pode

irregularidades ou ilegalidades, que

formalizar
possam

representaes

em

caso

de

derivar de indcios apontados em

ouvidoria ou em documento escrito pertinente. Essas representaes tm


legitimados especficos, como disciplina o Regimento Interno do TCU (art. 237),
sendo que, no caso das ouvidorias, as unidades tcnicas do TCU, com base nos
indcios recebidos, formalizam representaes que sero apuradas pela Corte de
Contas. Nesse sentido, como, outrossim, dispe Jair Lima Santos, considerando o
estmulo ao controle social: O nmero mdio de representaes recebidas
anualmente pela Corte de Contas supera quatrocentos processos, o que demonstra
intensa interao entre a sociedade civil e o controle estatal367 controle esse
exercido pelo TCU.

3.1.2 O Tribunal de Contas da Unio e o Terceiro Setor, com a fiscalizao das


ONGs no exerccio do controle social

Vinculado aos ideais da democracia participativa368, com a consecuo da


cidadania ativa369, dentro do propsitos da Reforma de Estado, ocorrida nas ltimas
366
367
368

369

SANTOS, 2003, p. 111-112.


Ibidem, p. 112.
Considerando o direito de participao como concretizao do Estado Democrtico de Direito,
dispe Adriana da Costa Ricardo Schier: J na dimenso em que o direito de participao
concretiza o princpio do Estado Democrtico, o que se deu tambm atravs da emergncia do
Estado Social, este direito se traduz na possibilidade de interveno direta ou indireta do cidado
na gesto administrativa, atravs da consulta, deliberao ou atividades de fiscalizao
(SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. A Participao Popular na Administrao Pblica e o
direito de reclamao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 250).
Sobre a legitimidade da atuao das entidades do Terceiro Setor em prol dos objetivos da
cidadania dispe Joaquim Falco: A legitimidade das entidades do Terceiro Setor como

183

dcadas do sculo XX, o Terceiro Setor surge como forma de aproximao entre o
Estado e a Sociedade.370 Nesse sentido, dispe Luzinia C, Pinheiro Braga sobre a
terminologia pertinente ao Terceiro Setor:

Terceiro Setor uma terminologia relativamente nova, empregada em


sentido plurvoco (mltiplos significados). O Terceiro Setor coexiste
juntamente com o Estado (Primeiro Setor) e com o mercado (Segundo
Setor). O Terceiro Setor visto como conjuno entre as finalidades do
Primeiro Setor e organizao do Segundo Setor, ou seja, composto por
entidades de natureza privada que objetivam interesses pblicos e
371
coletivos, a despeito de no integrarem a Administrao Pblica.

Do mesmo modo, dispe Fernando Borges Mnica o qual considera que a


reforma do Estado est condicionada reforma da sociedade372, com a participao
crescente de novas entidades:

370

371

372

representantes da cidadania assenta-se em base especfica. Elas representam a sociedade civil,


no porque detm mandato expresso, salvo algumas de carter comunitrio, mas porque
defendem e implementam direitos e objetivos comuns cidadania (FALCO, Joaquim.
Democracia, Direito e Terceiro Setor. 2.ed. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2006,
p.191).
No tocante parceria entre Terceiro Setor e o Estado, no contexto da reforma administrativa,
dispe Rochelle Pastana Ribeiro: A parceria entre o Terceiro Setor e o Estado de
fundamental importncia no contexto da reforma do aparelho do Estado, visto que as
organizaes que compem esse setor acumularam um capital de recursos, experincias e
conhecimentos sobre formas inovadoras de enfrentamento das questes sociais que as
qualificam como interlocutoras e parceiras das polticas governamentais. O governo poderia
oferecer capital de uma maneira direta ou criar incentivos como iseno de impostos para que
empresas privadas faam investimentos nessas organizaes no-lucrativas. A parceria entre
Estado e Terceiro Setor permitiria que a atividade de um facilitasse a ao de outro, ocorrendo
tambm um controle recproco (RIBEIRO, Rochelle Pastana. O Terceiro Setor no contexto da
democracia e da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. In: PEREIRA, Cludia
Fernanda de Oliveira. O Novo Direito Administrativo Brasileiro- o Estado, as Agncias e o
Terceiro Setor.Belo Horizonte: Frum. p. 287-301,2003.).
BRAGA, Luzinia C. Pereira. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP):
promoo e construo de (novos) direitos e assessoria jurdica de carter suplementar.In:
OLIVEIRA, Gustavo Justino de (Coord.). Terceiro Setor Empresas e Estado-novas fronteiras
entre o Pblico e o Privado. Belo Horizonte: Frum, p. 261-280,2007.
Nesse sentido, consoante dispe a RITS- Rede de Informaes para o Terceiro Setor, pertinenpertinente a emergncia do Terceiro Setor no Brasil, nas ltimas trs dcadas, consubstanciado
no fortalecimento e participao da sociedade civil:A emergncia do Terceiro Setor no Brasil um
fenmeno das ltimas trs dcadas. Esta mobilizao de recursos privados para
fins pblicos
rompe com a tradio inversa e perversa representada pela apropriao privada dos recursos pblicos. Paradoxalmente, o fortalecimento da sociedade civil no Brasil se deu no bojo da resistncia
ditadura militar. No momento em que o regime autoritrio bloqueava a participao dos cidados na esfera pblica, microiniciativas na base da sociedade foram inventando novos espaos de
liberdade e reivindicao. Falava-se, ento, muito de Estado e pouco de Mercado. Represso pltica e dominao econmica se interpenetravam e se reforavam mutuamente REDE DE
INFORMAES PARA O TERCEIRO SETOR- RITS. Estado, Mercado e 3 Setor.
In:reas do
Site: Terceiro Setor? Disponvel em: <http://www.rits.org.br> Acesso em: 27 jan. 2009).

184

Nesse cenrio surgiu, portanto, uma nova expresso: terceiro setor.


Traduzido do ingls third sector, essa expresso, difundida a partir da
dcada de 60 do sculo passado, tem sido utilizada genericamente para se
referir s organizaes formadas pela sociedade civil, cujo objetivo no a
busca pelo lucro, mas satisfao de interesse pblico. Situa-se ao lado do
primeiro setor, ocupado pelo Estado, e do segundo setor, de que fazem
373
parte as entidades privadas com finalidade lucrativa.

Assim, o Terceiro Setor forma nova parceria entre o Estado e a Sociedade374,


citando os casos das organizaes no governamentais375 que realizam a gesto
privada de recursos pblicos para fins pblicos.376 Nesse aspecto, dispe Gustavo
Justino de Oliveira:

Tradicionalmente vistas como antagnicas do Estado, as organizaes no


governamentais passaram a desempenhar papel de protagonistas do
desenvolvimento, tornando possvel que suas atividades sejam exercidas
377
em colaborao com as atividades desempenhadas pelo Poder Pblico.

373

MNICA, Fernando Borges. Terceiro Setor-Teoria e Imunidade Tributria-Teoria e Prtica,.


Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 57.
374
Nesse sentido, considerando a sociedade civil, engajada em questes sociais e direitos do
cidado, relata Carlos Montao: Defenderemos aqui a cotidianidade da sociedade civil como
uma (possvel) arena de luta, que, no entanto, para ser portadora de um projeto realmente
emancipador, deve, superando, o imediatismo e a alienao, se articular s lutas, centradas nas
contradies de classes, no seio das outras esferas sociais, procurando em todas as frentes a
defesa e a ampliao dos direitos e conquistas sociais e trabalhistas (MONTAO; Terceiro
Setor e questo social-crtica ao padro emergente da interveno social. 3.ed. So
Paulo: Cortez, 2005, p. 260-261).
375
Como expe, Tarso Cabral Violin, como diferenciao das ONGs e demais entidades sem fins
lucrativos: Uma organizao considerada como ONG, ao contrrio das demais entidades sem
fins lucrativos, quando forem mais politizadas, mais atuantes na defesa e construo de direitos,
ou quando lutarem pela melhor qualidade de vida da populao, sendo excludas deste conceito
as entidades sem fins lucrativos de benefcio mtuo (VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro Setor e as
parcerias com a Administrao Pblica - uma anlise crtica. Belo Horizonte; Frum, 2006, p.
118.).
376
Essa congregao atual entre sociedade e Estado, com o advento das ONGs, foi reconhecida por
Jos Murilo de Carvalho, no estudo da evoluo da cidadania em nosso pas, como registra:
Experincias recentes sugerem otimismo ao apontarem na direo de colaborao entre
sociedade e Estado o que no fogem totalmente tradio, mas a reorientam na direo
sugerida. A primeira tem origem na sociedade. Trata-se do surgimento das organizaes no
governamentais que, sem serem parte do governo, desenvolvem atividades de interesse pblico.
Essas organizaes se multiplicaram a partir dos anos finais da ditadura, substituindo aos poucos
os movimentos sociais urbanos. De incio, muito hostis ao governo e dependentes do apoio
financeiro externo, dele se aproximaram aps a queda da ditadura e expandiram as fontes
internas de recursos. Da colaborao entre elas e os governos municipais, estaduais e federal,
tm resultado experincias inovadoras no encaminhamento e na soluo de problemas sociais,
sobretudo nas reas de educao e direitos civis (CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no
Brasil - o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003, p. 227).
377
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: o modelo
das OSCIPs. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de. (Coord.). Terceiro Setor Empresas e Estado novas fronteiras entre o Pblico e o Privado. Belo Horizonte: Frum, p. 213-259, 2007.

185

De forma estatstica, com referncia especial da ABONG - Associao


Brasileira de Organizaes No Governamentais378, foi feita pesquisa, com
publicao pelo IBGE379, em que se teve a parceria do IBGE - Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica, o Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas - IPEA, a
Associao Brasileira de ONGs - ABONG e o Grupo de Institutos, Fundaes e
Empresas - IGPE, tendo como base dados do Cadastro de Empresas - CEMPRE
de 2005, a fim de identificar o quantitativo de organizaes sem fins lucrativos em
nosso pas que integram o terceiro setor.
Desse modo, segundo a pesquisa referida no pargrafo anterior, so 338 mil
(trezentos e trinta e oito mil) Fundaes Privadas e Associao sem Fins LucrativosFASFIL que existiam oficialmente no Brasil, em 2005- fl. 23 da pesquisa. Outrossim,
quanto ao item onde esto (localizao), verifica-se que a distribuio das FASFIL,
no Territrio Nacional, tende a acompanhar a distribuio da populao. Nesse
sentido, a Regio Sudeste que apresenta a maior quantidade de entidades sem
fins lucrativos (42,4 % das FASFIL e 42, 6&% dos brasileiros), sendo que, em
segundo lugar, vem a Regio Nordeste (23,7% das instituies e 27,7% da
populao), e, em terceiro, a Regio Sul (em que se encontram 22,7% das entidades
e apenas 14,6% da populao).
Essa pesquisa foi objeto de anlise da ABONG, em seu site, item Nmero e
dados das FASFIL, ao dispor que a pesquisa referida demonstra a heterogeneidade
do associativismo brasileiro, compreendendo um universo amplo e complexo, de
sorte que no existem 338 mil ONGs, na acepo destas como entidades de defesa
de direitos e nem do terceiro setor, como so referidas as do campo de filantropia
empresarial. Ressalta que esses conceitos so polticos, sem rebatimento jurdico e
esse universo amplo integra tambm essas organizaes, mas no se limita as
mesmas. Quanto idade, so as entidades da pesquisa relativamente novas, uma
vez que se relata que a idade mdia das FASFIL era de 12, 3 anos, sendo que a
maior parte delas (41,5%) foram criadas na dcada de 1990. Embora no haja
estudo sobre a mortalidade das entidades, verificou-se, na fl. 30 da pesquisa, que,

378
379

Referncia: ABONG: <http://www.abong.org.br>.


INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA-IBGE. As Fundaes Privadas e
Associaes sem fins lucrativos no BRASIL 2005. Estudos e Pesquisa de Informaes
Econmicas, n. 8, Rio de Janeiro:, p. 23-58, 2008.

186

na rea da Sade, especialmente nos hospitais foram os que mais se mantiveram


ativos por mais tempo, sendo que, mais da metade, foram institudos antes de 1980.
Quanto aos trabalhadores que empregam essas entidades, a pesquisa relata,
na

fl. 34, que se identificou um contingente de 1,7 milhes de pessoas- esto

registrados como trabalhadores assalariados nas 338, 2 mil FASFIL no Pas, tendo
que esse contingente representa 22,1% do total dos empregados na administrao
pblica do pas e 70,6% do total de emprego formal no universo das 601, 6 mil
entidades sem fins lucrativos existentes no CEMPRE 2005.
No mbito do SUS, como dispe os autores Guido Ivan Carvalho e Leonir
Santos, as organizaes sociais podem executar servios pblicos de sade de
atividades pblicas extintas, devendo obedecer os princpios do Sistema nico de
Sade, expressos na Constituio, artigo 198 e, na Lei n 8.080/90- art. 7. Atrelando
a existncia das organizaes sociais Reforma do Estado (exemplo de
descentralizao sanitria), dispem os autores:

Claro est que a pretenso dos reformadores do Estado de extinguir


servios pblicos e pass-los para as organizaes sociais que os
executaro sob o regime de direito privado, podendo, se possvel for, cobrar
do cidado pelos servios prestados. explcita a inteno de seus
idealizadores de fugir do regime jurdico publicista, de desrespeitar o
princpio da licitao, uma vez que a escolha da entidade no se d
mediante processo licitatrio; de no exigir comprovao de garantias, como
patrimnio, sede prpria, pessoal, tempo de existncia, qualificao tcnica
e idoneidade financeira;de transpasse dos servios pblicos para o setor
privado, etc. A criao dessa nova figura que viceja ao lado do Estado,
levou inmeros juristas, doutrinadores, membros do Ministrio Pbico a se
insurgirem contra esse novo ente jurdico. Muitos estados tm adotado
esse modelo como o caso de So Paulo, que criou organizaes sociais
380
para administrar hospitais pblicos recm-criados.

Ademais, consoante dispe Josenir Teixeira, o Terceiro Setor, em que as


organizaes

sociais

se

incluem,

tem

relevante

participao

na

sade,

complementando a participao estatal, como relata:

A Constituio Federal autoriza a participao de entidades do Terceiro


Setor na assistncia sade, haja vista que tal atividade no privativa do
Estado. O prprio Poder Executivo, consciente das dimenses continentais
do Brasil, de suas diferenas regionais e culturais e sabedor de que no
possui em seu quadro pessoas capacitadas especificamente para a gesto
380

CARVALHO; SANTOS, p. 96.

187
de estabelecimentos hospitalares e afins, de alguns anos para c, tem
descentralizado algumas atividades administrativas, transferindo sua
execuo (e no a atividade em si) para entidades do Terceiro Setor: O
Estado brasileiro no foi feito para administrar sade, costuma dizer o
Secretrio de Estado da Sade de So Paulo, Dr. Luiz Roberto Barradas
381
Barata.

Dessarte, ao participar na sade, em complemento atividade estatal, o


Terceiro Setor, onde as ONGs se incluem, contribui para a proteo e efetividade
dos direitos fundamentais, no enfoque da gesto compartilhada sanitria. Assim,
tratando do Terceiro Setor e direitos fundamentais, dispe Janaina Schoenmaker:
O reconhecimento do terceiro setor, ademais, decorre da constatao pelo
Estado de que a sociedade civil detm maior capacidade para atuar onde
suas polticas dificilmente alcanam, bem como fundamental na ampliao
de temas includos na pauta brasileira de direitos humanos, no
aprimoramento e revises de polticas e do arcabouo normativo
382
institucional do setor.

Quanto ao exerccio do controle externo, na fiscalizao dos recursos


pblicos repassados ao Terceiro Setor - considerando no caso as Organizaes
Sociais e OSCIPs, pelo TCU tem o mesmo fundamento no art. 70, pargrafo nico,
da CF/88, com a redao dada pela EC n 19/1998, que dispe:

Art. 70. [...]


Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responde, ou que,
em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Corrobora esse entendimento o previsto no art. 9 da Lei n 9.637/1998,


quando trata do contrato de gesto, traduzido na parceria entre o Poder Pblico e as
organizaes scias, consoante relata:

381
382

TEIXEIRA, Josenir. Parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor na sade. Revista de Direito do
Terceiro Setor. Belo Horizonte: Frum, n. 1, p. 53-57, jan./jun. 2007.
SCHOENMAKER, Janana. O Terceiro Setor e a proteo dos direitos fundamentais. Revista de
Direito do Terceiro Setor. Belo Horizonte: Frum, n. 2, p. 25-50. jul./dez. 2007.

188
Art. 9- Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de
gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, na utilizao de recursos ou bens de ordem pblica, por
organizao social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob
pena de responsabilidade solidria.

Nesse sentido, dispe deliberao do TCU na Deciso 592/1998 - Plenrio,


ao tratar da competncia do Tribunal na fiscalizao das Organizaes Scias, em
que, no Relatrio do Ministro-Relator, expe:

Decorrncia direta e imediata da sujeio das organizaes sociais


jurisdio plena do Tribunal de Contas da Unio a concluso de que
incontroversa a atuao do controle externo por meio de realizao de
auditorias, apreciao de tomada de contas especiais, denncias,
representaes, dentre outros procedimentos de controle e fiscalizao,
quanto aplicao dos recursos pblicos colocados disposio dessas
organizaes, ex vi do disposto no art. 9 da Lei n 9.637/98. De outra forma
no poderia ser, porquanto esse tipo de entidade funcionar como ampla
utilizao de recursos pblicos, tais como: dotao oramentria anual e
especfica para execuo do contrato de gesto, utilizao de fora de
trabalho constituda por servidores pblicos cedidos com nus para a
383
origem: e uso de bens mveis e imveis, mediante permisso de uso.

Consoante dispe o art. 5 da Lei n 9.637/1998, as Organizaes Sociais


firmam com o Poder Pblico contratos de gesto, no exerccio de atividades
disciplinadas no art. 1 dessa lei, como aquelas pertinentes ao ensino, pesquisa
cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura, sade, formando a parceria entre o privado e o pblico. Do
mesmo modo, relata o art. 7 desse diploma legal, que, na elaborao dos contratos
de gesto, sero observados os princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade, considerando, igualmente, a especificao
do programa de trabalho proposto pela organizao social, com a estipulao de
metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo,prevendo critrios de
desempenho e estipulando os limites e critrios para despesas com remunerao e
vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados
das organizaes sociais.

383

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio Processo n 004.170/1998-9. Deciso n 592/1998 Plenrio. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Braslia, 02 de setembro de 1998. BTCU- Boletim do
Tribunal de Contas da Unio n 63/1998.

189

Assim sendo, o contrato de gesto vincula juridicamente a organizao social


e a Administrao Pblica, fixando metas a serem cumpridas pela entidade, sendo
que o Poder Pblico auxilia em diversas formas, como cedendo bens e servidores
pblicos,

ou transferindo recursos oramentrios. Nesse sentido, dispe Maria

Sylvia Zanella Di Pietro que relata sobre o escopo do contrato de gesto:


Quanto aos contratos de gesto com as organizaes sociais, a inteno
a mesma que j se concretizou no direito francs e em outros pases que
seguiram o mesmo modelo, ou seja, fixar metas a serem cumpridas pela
entidade em busca da eficincia; para incentiv-las, o poder pblico
concede auxlios de diversos tipos, sujeitando as entidades a um controle
de resultados. O contrato de gesto instrumento pelo qual se concretiza a
parceria e se estabelecem as referidas metas, formas de incentivo e
384
controle.

Nesse aspecto, Marcos Augusto Perez, destaca a colaborao entre a


entidade referente ONG, como a organizao social, e o Poder Pblico na
efetivao da participao popular, como segue:

Nada obsta que a Administrao venha reconhecer a relevncia das


atividades desenvolvidas por uma determinada ONG, como autntica
colaborada do Poder Pblico, ou que venha a financi-la, ou lhe facultar o
uso de bens pblicos e o aproveitamento de servidores,como consequncia
desse reconhecimento. Se isto ocorrer,a ONG se institucionaliza e deixa de
ser um veculo informal de presso poltica da Administrao Pblica, para
se transformar em autntico instituto de participao popular (grifo nosso).
Instituto de carter vinculante e autnomo, pois a prpria ONG que dirige
seus destinos, decidindo como gerir as atividades de interesse pblico a
385
que se vincula estatutariamente.

Ademais, como registra o art. 8 da Lei n 9.637/98, a execuo dos contratos


de gesto ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao
pertinente atividade fomentada, sendo que a entidade qualificada apresentar, ao
trmino do exerccio ou a qualquer momento, consoante recomenda o interesse
pblico, ao rgo ou entidade do Poder Pblico supervisor signatrio do contrato, o
relatrio concernente execuo do contrato de gesto, com comparativo das metas
propostas e os resultados alcanados, de sorte que esses resultados devem ser
384
385

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 5.ed.So Paulo: Atlas,
2005, p. 271.
PEREZ, Marcos Augusto. A Administrao Pblica Democrtica - Institutos de Participao
Popular na Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 188.

190

analisados periodicamente por comisso de avaliao, indicada pela autoridade


supervisora da rea correspondente, composta por especialistas de notria
capacidade e adequada qualificao. O TCU, como j referido, no art. 9 da lei,
considerando a fiscalizao feita, apura irregularidades e ilegalidades na utilizao
de recursos ou bens de origem pblica pelas organizaes sociais fiscalizadas.
Nesse aspecto, Paulo S. Bugarin dispe que o objetivo principal do contrato
de gesto, considerando a autonomia dos rgos e entidades da Administrao
Pblica, a busca da eficincia, mediante formas alternativas de controle, que levem
em considerao a autonomia gerencial e os resultados obtidos, de sorte a dar maior
agilidade, flexibilidade e eficincia gesto pblica. Assim sendo, levando em conta
a fiscalizao da Corte de Contas sobre os contratos de gesto, estabelece um
conjunto de ideias que se aplicam ao planejamento, celebrao, execuo, gesto,
fiscalizao e controle dos contratos de gesto:
O princpio constitucional da eficincia no pode, fundamental que isso
fique bem claro, suscitar entendimento errneo no sentido de que, em seu
nome, a legalidade seja, pura e simplesmente. sacrificada ou relegada a um
plano inferior. Com efeito, estes dois princpios constitucionais da
Administrao devem harmonizar-se entre si e com os demais princpios
correlatos, permitindo ao gestor pblico atuar com eficincia,dentro da
legalidade. O enfoque material de ordem estritamente gerencial-econmica,
neste cenrio, no pode ser um valor absoluto, em funo da necessria
ponderao de valores impostos pelo Texto Constitucional, a fim de tornar
efetiva a sua fora normativa, e propiciar, assim, a necessria harmonizao
das ordens econmica, financeira, tributria/oramentria e social. Cabe
destacar, neste momento, que a moderna doutrina administrativista tem
incorporado novas acepes ao conceito de legalidade, o que sem
descaracteriz-lo, permite uma interpretao mais consentnea com a
complexa realidade decisional e operacional dos atos administrativos de
gesto. Neste novo cenrio, um conjunto de elementos principiolgicos,
todos com inegvel densidade normativa, passam a exercer um papel de
maior relevncia, tanto na doutrina como na jurisprudncia, com realce para
boa-f, a segurana jurdica, a proporcionalidade e a razoabilidade, na
construo de um conceito material ampliado e dinmico, qualificado como
juridicidade. Tal aspecto, se manifesta, tambm e notadamente, no universo
da trplice dimenso do conceito de regularidade para fins de atuao do
controle externo, a qual enseja um exame profundo e integrado de trs
vetores normativos interdependentes e complementares: legalidade,
386
legitimidade e economicidade (Cf. art. 70, caput).

Por seu turno, as OSCIPs - Organizaes da Sociedade Civil de Interesse


Pblico firmam, nos termos do art. 9 da Lei n 9.790/1999, termos de parceria com
386

BUGARIN, Paulo Soares. O TCU e a fiscalizao dos contratos de gesto. Revista Eletrnica
sobre
Reforma do Estado. Salvador, n. 10, jun./jul./ago. 2007. Disponvel em:
<http://www.direitodoestado.com /revista> Acesso em: 20.11.2008.

191

o Poder Pblico, buscando a cooperao pblico-privada para fomento e execuo


das atividades referidas no extenso rol do art. 3 da lei supracitada, j mencionados
neste trabalho. As clusulas essenciais desse termo de parceria, dispem sobre o
objeto, contendo a especificao do programa de trabalho a ser desenvolvido pela
OSCIP; a estipulao das metas e resultados a serem atingidos e respectivos prazos
de execuo; previso de critrios objetivos de avaliao de desempenho, com
indicadores de resultado; receitas e despesas previstas a serem realizadas em
cumprimento dos termos de parceria; obrigao da OSCIP de, ao trmino de cada
exerccio, elaborar relatrio sobre a execuo do termo de parceria, comparando
metas propostas e resultados alcanados, alm de publicao do termo de parceria
referido na imprensa oficial do Municpio, do Estado ou da Unio, conforme o
alcance das atividades celebradas.
Nesse aspecto, tratando do termo de parceria, dispe Di Pietro:

Quanto ao vnculo com a Administrao Pblica, estabelecido, conforme


visto, por meio de termo de parceria, em tudo semelhante ao contrato de
gesto previsto em lei para as organizaes sociais. No tem, como esse
ltimo, natureza contratual, assemelhando-se muito mais aos convnios
tradicionalmente celebrados entre o Poder Pblico e entidades privadas
para formalizar o fomento. Da mesma forma que o contrato de gesto
celebrado com a organizao social,o termo de parceria com as entidades
qualificadas como organizaes da sociedade civil de interesse pblico
restringe a autonomia da entidade que, por receber diferentes tipos de
ajuda, fica sujeita a controle de resultado pelo Poder Pblico, alm de
controle pelo Tribunal de Contas, na medida em que administre bens ou
387
valores de natureza pblica.

Em relao a sua execuo, como dispe o art. 11 da Lei n 9.790/1999, o


termo de parceria ser acompanhado e fiscalizado por rgo do Poder Pblico da
rea de atuao pertinente atividade fomentada e pelos Conselhos de Polticas
Pblicas das reas correspondentes de atuao existentes, em cada nvel de
governo, sendo que os resultados alcanados devem ser analisados por comisso
de avaliao, composta de comum acordo entre o rgo parceiro e a OSCIP, de
sorte que essa comisso encaminhar autoridade competente relatrio conclusivo
sobre a avaliao procedida, cabendo, igualmente, os mecanismos de controle
social previstos na legislao. Do mesmo modo, os responsveis pela fiscalizao
do termo de parceria, com base no art. 12 da lei em comento, ao tomar
387

DI PIETRO, 2005, p. 273.

192

conhecimento de irregularidade ou ilegalidade da utilizao de recursos ou bens de


origem pblica pela entidade parceira, devem dar imediata cincia ao Tribunal de
Contas, sob pena de responsabilidade solidria.
Regina Maria Macedo Nery Ferrari e Paola Nery Ferrari, em que pese
reconhecerem semelhanas entre contrato de gesto e termo de parceria, apontam
diferenas entre esses institutos, a que nos filiamos, como segue:
verdade que se assemelham, tendo em vista o vnculo produzido por um
e por outro instrumento, porm, apresentam diferenas. O Termo de
Parceria no tem, necessariamente, natureza contratual e pode se
assemelhar aos convnios celebrados entre o Poder Pblico e entidades
privadas, para instrumentalizar o fomento, porm tal caracterstica, no
impede que o vnculo decorra, tambm, de um instrumento contratual, que,
como o Contrato de Gesto, deve estar sujeito s normas que disciplinam
388
os demais contratos administrativos.

Nesse sentido, reconhecem as autoras que o Termo de Parceria no


necessita da natureza contratual,podendo assumir a forma de convnio, embora tal
possibilidade no esteja proibida, como relata o art. 9 da Lei n 9.790/1999, sendo
que a nica exigncia no exclui a possibilidade referida, de sorte que determina
apenas que o termo de parceria deve ser firmado de comum acordo entre o Poder
Pblico e a OSCIP.
Quanto fiscalizao dos Termos de Parceria pelo TCU, dispe Cludia
Fernanda de Oliveira Pereira que ela pode ser feita

no exerccio de auditoria

financeira e oramentria, no julgamento de contas dos responsveis ou entidades


sob sua jurisdio,

tomando conhecimento desses termos com fim de verificar

irregularidades ou ilegalidades, adotando providncias no sentido de sanar as falhas


apontadas. Destarte, expe a autora:

Dessa forma, o TCU pode realizar fiscalizaes diretas sobre os TP,por


meio de inspees, auditorias, bem como por ocasio do exame dos
processos de contas. Em suma, a atuao direta do TCU sobre os Termos
de Parceria poder ocorrer em virtude de denncias, tomadas de contas
389
especiais e/ou aes de acompanhamento e fiscalizao.

388
389

FERRARI, Regina; FERRARI, Paola; p. 78.


PEREIRA, Cludia Fernanda de Oliveira. Os tribunais de contas e o Terceiro Setor - aspectos
polmicos do controle. In:OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Terceiro Setor Empresas e Estado novas fronteiras entre o Pblico e o Privado. Belo Horizonte: Frum, p. 309-332,2007.

193

Outrossim, submetem-se tambm as organizaes sociais, como modalidade


de ONG, ao controle de resultado, consoante dispe o art. 20, inciso I e II da Lei n
9.637/1998, no sentido de que, por decreto do Poder Executivo, ser criado o
Programa Nacional de Publicizao - PNP, com o escopo de estabelecer diretrizes e
critrios para qualificao de organizaes sociais, no intuito de assegurar a
absoro de atividades desenvolvidas por entidades ou rgos pblicos da Unio,
que atuem nas atividades mencionadas no art. 1 da lei referida, por organizaes
sociais, considerando diretrizes como: inciso I - nfase no atendimento do cidado cliente e, inciso II - nfase nos resultados, qualitativos e quantitativos nos prazos
pactuados.
Assim, o controle de resultados deve ser feito, de forma simultnea
execuo do contrato de gesto, de sorte que, detectando-se um problema no
desempenho em face da execuo pactuada, seja possvel a readequao aos
ditames da poltica pblica adotada. Verifica-se,pelos relatrios apresentados, se h
atendimento das finalidades a que se props a organizao social, em prol do
interesse pblico. Conecta-se com o princpio da eficincia e da eficcia,
considerando o primeiro como o emprego mais adequado dos meios para atingir o
fim pretendido e o segundo com a produo dos resultados propriamente. ditos
Nesse prisma, dispem as autoras Regina Maria Macedo Nery Ferrari e Paola Nery
Ferrari:

Desse modo, possvel afirmar que uma Organizao Social estar


prestando um servio de modo eficiente quando os meios empregados para
atingir a finalidade proposta forem os mais adequados, e de modo eficaz
quando aqueles proporcionarem a obteno do melhor resultado
390
possvel.

Dentro desse enfoque, verificamos que o TCU, na fiscalizao dos contratos


de gesto, tem por norte no a mera legalidade estrita, mas um controle teleolgico
ou finalstico que se harmonize com os princpios administrativos constitucionais, em
que se destaca o princpio da eficincia, alm de outros princpios imanentes ao
sistema jurdico, como da proporcionalidade e razoabilidade. Nesse sentido, o
controle externo que verifique os resultados alcanados e cumprimento das metas
pelas ONGs, tanto organizaes sociais como OSCIPs, tem sido aspecto relevante
390

FERRARI, Regina; FERRARI, Paola; p. 152.

194

nas fiscalizaes do Tribunal de Contas, em

prol do fortalecimento do controle

social, buscando a proteo e efetividade dos direitos fundamentais envolvidos,


como o direito fundamental da sade, dentro da perspectiva da gesto
compartilhada sanitria.Nesse prisma, dispe o Ministro do TCU Benjamin Zymler,
em seu Voto, na Deciso 592/1998 - Plenrio, antes referida:
A aferio de resultados e, sobretudo, a satisfao do usurio sero a
tnica da atividade controladora dos setores externos ao ncleo burocrtico
do Estado. Essa orientao para os resultados estar fixada em parmetros
concretos, objetivados no contrato de gesto. O padro avaliador a ser
utilizado pelo Controle Externo passa a ser o contedo e o fiel cumprimento
do contrato de gesto, pois nele devem estar fixados adequadamente os
objetivos e metas da entidade, bem como os critrios e parmetros de
avaliao quantitativa e qualitativa (indicadores de desempenho).

Outrossim, no mesmo sentido, dispe Jayme Baleeiro Neto, ao tratar dos


pactos firmados pelas ONGs, sejam contratos de gesto ou termos de parceria,tendo
por norte a avaliao de desempenho, de resultados dessas entidades:
A atuao dos Tribunais de Contas incidir sobre os pactos, qualquer que
seja o nome adotado, uma vez que eles se constituem tanto no meio
adotado para a transferncia de recursos pblicos, seja OS, seja para
OSCIPs, como em baliza para a aferio de desempenho dessas
391
instituies.

Ademais, dispe o inciso III do art. 20 da Lei n 9.637/1998 que o controle


social das aes, de forma transparente, diretriz para qualificao das
organizaes sociais. Destaca-se, pois, a obrigatoriedade das organizaes de se
submeterem ao controle social que pode ser feito pelo cidado, no realce
participao popular. Nesse sentido, dispem Regina Maira Macedo Nery Ferrari e
Paola Nery Ferrari:

Esse modo de fiscalizao direta pela sociedade pode ser exercido com a
finalidade preventiva ou repressiva, ou seja, pode anteceder a realizao de
um ato, o que pode ocorrer mediante consulta popular formulada pela
entidade prestadora de servio, ou reprimir alguma atividade j posta em
prtica, o que se d mediante denncias, requerimentos ou peties
392
dirigidas diretamente Organizao Social.
391
392

BALEEIRO NETO, Jayme. As organizaes sociais e o controle dos Tribunais de Contas.


Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 91.
FERRARI, Regina; FERRARI, Paola; p. 154.

195

O TCU d efetividade a esse tipo de controle social, estimulando-o,


fornecendo canais de comunicao, seja pela ouvidoria ou

recebimento de

denncias por documento escrito, dentro do preconizado no 2 do art. 74 da


CF/88, com o fim de que a sociedade possa denunciar as aes das ONGs que se
desvirtuam de suas finalidades institucionais, no atingindo os resultados esperados
ou desviando recursos pblicos que deveriam ser aplicados em atividades com
objetivos sociais.
Nessa sentido, as autoras Regina Maria Macedo Nery Ferrari e Paola Nery
Ferrari entendem que a melhor soluo para o controle das Organizaes Sociais ou
mesmo para as ONGs, em que se inclui as OSCIPs, a conjugao dos vrios
controles existentes, que devem ser harmnicos e complementares, seja o estatal, o
controle interno, externo pelo Tribunal de Contas que estimula o controle social da
sociedade. Dentro desse enfoque dispem as autoras:
Entende-se que a melhor soluo para realizao de um controle eficiente
das Organizaes Sociais, parte da conjugao de todas as tcnicas aqui
estudadas, pois se o controle estatal no suficiente, no deve ser
dispensado, principalmente quando se considera o controle tcnico,
externo, realizado pelos tribunais de contas, e mais, no deve ser
amesquinhado o controle interno, na medida em que representa uma
autoanlise da Organizao Social quanto ao atendimento de seus
393
objetivos.

O TCU, no tocante s fiscalizao dos Termos de Parceria, estabeleceu a


formao de Grupo de Trabalho, consoante dispe a Deciso n 931/1999Plenrio394, com vistas a adotar providncias com o intuito de adequar seus recursos
humanos e respectivos instrumentos tcnicos s novas demandas que a
implementao dos Termos de Parceria traro, em termos de acompanhamento e
fiscalizao, verificando, assim, a capacidade operacional da OSCIP, com
formalizao de Procedimentos de Auditoria especficos para esses Termos de

393
394

FERRARI, Regina; FERRARI, Paola, p. 156.


BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 014.394/1999-2. Deciso n 931/1999Plenrio. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaa.Braslia, 15 de dezembro de 1999. Boletim do
Tribunal de Contas da Unio n 78/1999.

196

Parceria. Outrossim, o Acrdo 1.777/2005 - Plenrio395 - Relatrio de Auditoria,


tratou especificamente da Lei n 9.790/90 e sua aplicabilidade em face do controle
externo do TCU. Na anlise desse controle pelo Tribunal,nesse decisum, apontou-se
que o mesmo pode ser prvio e concomitante contribuindo significativamente para a
boa e regular aplicao dos recursos pblicos, buscando a avaliao da eficincia e
eficcia da administrao da coisa pblica. Quanto a essa forma de controle dispe
o Ministro-Relator Marcos Vilaa em seu Voto:
Ocorre que uma atuao em tempo real ou mesmo anterior atividade
administrativa no sinnimo de imposio de amarras, controles
excessivos ou regras de pura burocracia. Significa apenas acompanhar de
perto a execuo da despesa, avaliando, de forma prvia ou simultnea, a
aplicao de recursos pblicos, mas sem necessidade de uma preocupao
exagerada com o cumprimento de normas estritamente procedimentais.

Nesse passo, complementa Marcos Vilaa, quanto ao controle ulterior ao ato


administrativo396, priorizando a fiscalizao pela avaliao de resultados, como expe:
No tenho qualquer restrio a uma atuao posterior ao ato administrativo,
desde que seja gil, eficaz e alcance o responsvel pela irregularidade,
aplicando a sano cabvel. Uma fiscalizao, enfim, instituda, a partir de
mecanismos de transparncia e responsabilizao. Alis, tenho, para mim,
que os pases considerados avanados adotam, de uma maneira geral, um
controle centrado mais na avaliao de resultados do que num emaranhado
de normas e exigncias burocrticas que, ao final, alm de no impedirem a
ocorrncia da irregularidade, contribuem para a ineficincia da
administrao pblica e, por tabela, da economia.

Ao decidir o TCU, no Acrdo 1777/2005-Plenrio, que as OSCIPs, contratadas


pela Administrao Pblica, por intermdio de Termos de Parceria, submetem-se a
Regulamento Prprio na contratao de obras e servios, bem como para compras com
emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, com observncia aos princpios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficincia,

395

396

BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 008.011/2003-5. Acrdo n 1.777/2005Plenrio. Relatrio de Auditora. Relator: Ministro Marcos Vinicius Vilaa. Braslia - DF, 09 de
novembro de 2005. Dirio Oficial da Unio,Braslia, 22 nov. 2005.
O controle do administrativo, no exerccio da fiscalizao do Tribunal de Contas mediante controle
externo, como j abordado, no se cinge legalidade estrita, mas se atm, como registra o art. 70
da CF/88, aos princpios da legalidade, legitimidade e economicidade, vinculando-se, igualmente,
aos princpios constitucionais administrativos, insculpidos no art. 37, caput, da atual Carta
Constitucional, sendo as decises da Corte de Contas obrigatrias perante a Administrao Pblica.

197

nos termos do art. 14, c/c o art. 4, inciso I, todos da Lei n 9.790/99, dispem o
Ministros Revisores Ubiratan Aguiar e Walton Alencar Rodrigues:
Com relao desnecessidade de que seja firmado entendimento acerca
da submisso das OSCIPs s disposies das Lei ns 8.666/93 e
10.520/2002, acompanho a posio do nobre Relator,haja vista que o
Decreto n 5.504/2005 suficientemente claro. Por fim, apenas para
argumentar, no se alegue que estaria havendo ingerncia indevida do
setor pblico nas atividades desenvolvidas pela iniciativa privada. Note-se
que a entidade privada no est obrigada a firmar Termo de Parceria com a
Administrao Pblica, mas ao faz-lo deve ter cincia de que est
administrando recursos pblicos em sentido estrito, isto , verbas includas
em lei oramentria. Dessa forma, deve obedecer rigorosamente, como
todo administrador pblico, os princpios que informam a gesto da coisa
pblica, em especial o da legalidade, sob ponto de vista formal e material.
No pode, por isso mesmo, dar aos recursos destinao diversa daquela
fixada na lei oramentria, sob pena de ser condenado devoluo das
importncias recebidas por desvio de finalidade; no pode, ademais, deixar
de prestar contas dos recursos recebidos, por expressa determinao
constitucional; como tambm no pode descumprir as Leis n}s 8.666/93 e
10.520/2002.

Desse modo, no exerccio do controle externo, o TCU contribui fiscalizando a


aplicao adequada dos recursos pblicos percebidos pelas ONGs, avaliando se
esses recursos esto atendendo ao interesse pblico que, muitas vezes, vincula-se
salvaguarda do direito fundamental social. No mbito nacional, assume relevo
duas deliberaes do Tribunal quanto aplicao de recursos pblicos das ONGs,
que se

liga CPI dessas organizaes no governamentais formalizadas pelo

Congresso Nacional. Assim, tem-se o Acrdo 2066/2006-Plenrio397, tratando


397

do

Trata-se de Acrdo TCU n 2066/2006-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio.


Processo n TC 015.568/2005-1. Acrdo n 2066/2006 - Plenrio. Relatrio de Auditoria
Consolidado Relator: Ministro Marcos Bemquerer. Braslia, 08 de novembro de 2006. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 13 nov. 2006), realizado sobre a sistemtica de Fiscalizao de
Orientao Centralizada - FOC, relativo a Relatrio de Auditoria Consolidado com escopo de
verificar a regularidade de aplicao de recursos federais repassados pela Unio ou por entidades
de Administrao Indireta a Organizaes No Governamentais, no perodo de 1999 a 2005. Esse
Relatrio se coaduna com o j constatado pelo Congresso Nacional, ao longo de 2002, quando foi
constituda a Comisso Parlamentar de Inqurito das ONGs, que h proliferao dessas
entidades sem mecanismo de controle, mxime quanto utilizao de recursos pblicos. Neste
trabalho, pertinente ao Acrdo em exame, foram analisados 28 convnios, celebrados entre
rgos/entidades e as ONGs, que representam o repasse de R$ 150.698.123,93 de recursos
pblicos para essas organizaes. No Relatrio de Auditoria em exame, reuniu-se achados de
auditoria em cinco grandes grupos: m elaborao de projetos pelas ONGs; deficincias na
avaliao dos projetos por parte das entidades/ rgos da Administrao Pblica, insuficincia de
fiscalizao da execuo do objeto pactuado; irregularidades nos procedimentos licitatrios
executados pelas ONGs e irregularidades na execuo financeira dos convnios. Ao final do
Acrdo proferido, o Tribunal fez determinaes, entre outras, como ao Ministrio de
Planejamento, Oramento e Gesto para possibilitar a transparncia que deve ser dada s
aes pblicas,como forma de viabilizar o controle social (grifo nosso) e a bem do princpio da
publicidade, insculpido no art. 37, da Constituio Federal de 1988, c/c o art. 5, inciso XXXIII da
mesma Carta Magna, no prazo de 180 dias, apresente a este Tribunal estudo tcnico para

198

Relatrio Consolidado das Auditorias realizadas com o intuito de verificar a


regularidade de aplicao de recursos federais repassados pela Unio ou entidades
de Administrao Indireta a Organizaes No Governamentais, por meio de
convnios, contratos de repasse e instrumentos similares.
Outrossim, h o Acrdo 1331/2008 - Plenrio398, tratando de Auditoria em
ONGs, no mbito de Fiscalizao de Orientao Centralizada - FOC, elaborada por
solicitao do Senado Federal.

implementao de sistema de informtica em plataforma web que permite o acompanhamento online de todos os convnios e outros instrumentos jurdicos utilizados para transferir recursos
federais a outros rgos/entidades, entes federados e entidades do setor privado, que possa ser
acessado por qualquer cidado, via rede mundial de computadores, contendo informaes
relativas aos instrumentos celebrados, sendo que a pgina do referido sistema dever ser
disponibilizada em local visvel dos stios de todos os rgos/entidades que realizem
transferncias voluntrias, permitindo filtrar consultas aos instrumentos celebrados por cidade,
estado, entidade, convenente, nmero do ajuste, objeto, entre outros critrios de pesquisa, com
vistas a maior acessibilidade e transparncia possvel. Tambm, no intuito de exibir dados de
todos os instrumentos celebrados no mbito da administrao pblica federal (direta e indireta),
dever ser disponibilizada, em portal especfico, pgina do mesmo sistema, permitindo acesso aos
filtros de consulta do item precedente, alm de outros que a caracterstica consolidadora da
pgina exigir e as denncias recebidas devero ser objeto de tratamento prioritrio nos
rgos/entidades concedentes, reportando-se s constataes e providncias tomadas
Controladoria-Geral da Unio (controle interno- grifo nosso) e ao Tribunal de Contas da Unio.
398
No Acrdo TCU n 1.331/2008-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC
027.206/2006-3. Acrdo n 1331/2008-Plenrio. Relatrio de Auditoria. Relator: Ministro
Benjamin Zymler. Braslia, 09 de julho de 2008. Dirio Oficial da Unio, 11 jul. 2008) tratou-se de
Auditoria em ONGs, no mbito de Fiscalizao de Orientao Centralizada- FOC, pertinente
verificao de irregularidades no repasse de recursos federais para as Organizaes No
Governamentais, realizados nos exerccios financeiros de 2003, 2004, 2005 e 2006. O fundamento
da solicitao pelo Senado Federal considerava o aumento do volume de recursos para
entidades dessa natureza e proliferao de ONGs, sendo que atos administrativos relacionados
aos convnios podem ser maculados pelo vcio do desvio de finalidade. Foi referido o Relatrio de
Auditoria Consolidado, constante do Acrdo 2066/2006- Plenrio antes abordado neste trabalho.
A relevncia do procedimento de fiscalizao, como destaca o Ministro-Relator, consiste em
proporcionar oportunidade de melhoria na gesto de recursos federais repassados s ONGs,
com vistas correta aplicao desses dinheiros. Foram constatados: desvio de finalidade na
celebrao de convnios; despesas de capital com recursos do convnio ( a LDO restringe esse
tipo de despesa para entidades sem fins lucrativos e desde que haja previso em lei anterior);
despesas irregulares com recursos do convnio, como no previstas no plano de trabalho,
utilizao de recursos para custeio/manuteno da entidade convenente, comprovantes de
despesas j usados em outros convnios, etc. O TCU fez diversas recomendaes, como ao
Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto, para que avalie a convenincia e oportunidade
de implementar soluo, de preferncia em nico stio da internet, com o objetivo de divulgar aos
possveis interessados a disponibilidade de recursos oramentrios alocados pelos
rgos/entidades da Administrao Pblica a serem executados por meio de descentralizao
para outros entes pblicos ou privados, que possam ser consultados por filtros, no mnimo, por
municpio, estado, ao, programa de trabalho e rgo/entidade. Outrossim, recomendar ao
Ministrio de Planejamento que oriente rgos e entidades da Administrao Pblica para que
editem normativos prprios visando estabelecer a obrigatoriedade de instituir processo de
chamamento e seleo pblicos previamente celebrao de convnios com entidades privadas
sem fins lucrativos, em todas as situaes em que se apresentar vivel e adequado natureza
dos programas a serem descentralizados. Igualmente, recomendar Casa Civil da Presidncia da
Repblica que oriente os rgos e entidades da Administrao Pblica para que editem
normativos prprios, considerando a mesma recomendao ao Ministrio do Planejamento.

199

Na rea da sade, cita-se o Acrdo 1195/2006 - Plenrio399, tratando de


Representao formulada pelo Senador Mozarildo Cavalcanti, baseada em material
recebido em seu gabinete, contendo denncias sobre atos praticados por dirigentes
da Fundao Nacional de Sade - Funasa. Outrossim, o Senador faz referncias a
diversas ONGs que teriam desviado recursos pblicos, mencionando a falta de
controle dessas entidades.
Ademais, h o Acrdo n 2075/2007-Plenrio (TC 012.718/2004-9)400,
tratando de Relatrio de Auditoria que se realizou na Fundao Nacional de Sade 399

400

Quanto ao Acrdo TCU n 1.195/2006-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio.


Processo n 020.567/2004-7.Acrdo n 1195/2006-Plenrio.Relator: Ministro: Marcos Vinicius
Vilaa, Braslia, 19 de julho de 2006. Dirio Oficial da Unio, 24 jul. 2006) trata-se de
representao apresentada por Senador da Repblica Mozarildo Cavalcanti, em que se aponta
denncias sobre a atuao de ONGs que tratam de sade indgena a partir de convnios
celebrados com a Fundao Nacional de Sade- Funasa, em que apontou desvio de recursos
pblicos, falhas nos controles da atuao dessas entidades, alm de atividades que contrariam o
interesse nacional. Dispe o Ministro-Relator que a incurso das ONGs nas reas de servio,
mediante repasse de recursos pblicos, justifica-se pela expectativa de prestao eficiente e
eficaz dos servios, tendo como base metas e objetivos previamente negociados entre as partes,
contudo, a materializao dessas expectativas passa, necessariamente, pela implantao de
mecanismos de monitoramento e avaliao dos projetos e somente essas aes podem conferir
razovel segurana de que os objetivos previamente definidos entre o repassador de recursos
pblicos e a entidade no-governamental esto sendo perseguidos e alcanados. Quanto s
constataes da representao, alm do desvio de recursos verificado, apurou-se o envolvimento
de ONGs em atividades que afrontam o interesse nacional, entendendo-se que o frum adequado
discusso e enquadramento da atuao das ONGs aos interesses nacionais o Congresso
Nacional. Quanto denncia de contrataes em grande nmero de consultores e terceirizados
sem a realizao de concurso pblico, entende o Ministro-Relator pela determinao com o fim
de que a Funasa adote providncias, inclusive normativas, tendentes a evitar a contratao de
terceirizados e consultores que sejam parentes de seus servidores. No tocante apurao de
desvio de recursos, informa o Tribunal ao Senador representante sobre a Auditoria de alcance
nacional das ONGs, referente ao Acrdo 2066/2006-Plenrio, j abordada neste trabalho.
Igualmente, informa-se ao Senador da existncia do Processo TC n 012.718/2004-9 que avalia a
atuao da Funasa em relao sade indgena, com envolvimento do ONGs que ser visto a
seguir neste trabalho.
No tocante ao Acrdo TCU n 2075/2007-Plenrio (BRASIL.Tribunal de Contas da Unio.
Processo n TC 012.718/2004-9. Acrdo n 2075/2007-Plenrio. Relatrio de Auditoria. Relator:
Ministro Raimundo Carreiro, Braslia - DF, 03 de outubro de 2007. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
05 out. 2007) trata-se de Relatrio de Auditoria relativo atuao da Fundao Nacional de
Sade - Funasa com relao prestao de servios de sade populao indgena,
notadamente atravs de convnios celebrados entre a fundao e as ONGs. Contudo, a opo
pelo instrumento convnio, com todos os requisitos de formalizao e operacionalizao, quanto
a procedimentos para aquisio de materiais, contratao de pessoal e servios, controles contbil
e financeiro, exigiram das ONGs a criao e manuteno de estruturas administrativas
significativas, o que se contrape a uma das ideias bsicas por trs dessas organizaes, qual
seja, o foco de atuao exclusivamente em sua atividade-fim. Assim, nas determinaes dirigidas
Funasa, entre outras, o Tribunal consignou que, no prazo de seis meses, a Fundao Nacional
de Sade promova estudos para identificar, em termos da legislao pertinente, uma forma eficaz
para o estabelecimento de parcerias com as ONGS e demais entidades interessadas no
desenvolvimento de aes de sade indgena, as quais possuem natureza continuada. Assim,
identificada a melhor opo, que se desenvolva com vistas a apresentar o modelo s
organizaes e entidades envolvidas nas aes de sade indgena, especificando os seus
aspectos legais, as vantagens e desvantagens de sua implementao, bem como a forma e
prazo para a alterao pretendida. Alm disso, h a determinao Funasa para que elabore

200

Funasa, com o intuito de verificar a ocorrncia de irregularidades na atuao das


ONGs que prestam servio de sade populao indgena.
Dessarte, considerando o exposto, e, em face da jurisprudncia do TCU
apresentada, considerando o mister do Tribunal no controle dos recursos pblicos
repassados s ONGs, tem-se que o controle social tem papel relevante nessa seara.
Dessarte, a Corte de Contas estabelece um canal de comunicao com a
populao, com o cidado, dentro do agir comunicativo, na perspectiva do espao
pblico habermasiano, esclarecendo sobre as atribuies das ONGs na gesto de
recursos pblicos, que devem ser calcadas na primazia do interesse pblico, com
prestao de servios comunidade. Assim, as Organizaes No Governamentais
cumprem o seu papel, que tem relevncia para o controle social,no desenvolvimento
atividades em prol do interesse pblico, de sorte que o TCU faz a fiscalizao
necessria para que essas entidades cumpram os seus objetivos institucionais e no
malversem recursos pblicos. Ao abrir esse canal de comunicao de comunicao
com a sociedade, o Tribunal tambm estimula o controle social no sentido de que a
sociedade possa oferecer denncias sobre atuao das ONGs que no gerenciem
adequadamente os recursos pblicos recebidos, praticando desvio de finalidade.
A atuao do TCU, assim, propicia o desenvolvimento da cidadania ativa,
concorrendo para a transparncia401, tica na gesto de recursos pblicos, em prol
manuais e/ou rotinas de acompanhamento/fiscalizao fsica e financeira dos instrumentos
celebrados para a prestao de assistncia sade das comunidades indgenas, dispondo sobre
produtos decorrentes (relatrios de fiscalizao, relatrios gerenciais, demonstrativos de
alcance de metas e indicadores e pareceres tcnicos), com o intuito de padronizar
procedimentos e possibilitar a efetiva avaliao do cumprimento do objeto e o alcance dos
resultados pretendidos, bem assim da correta aplicao dos recursos.
401
Nesse sentido, entendendo que as organizaes do Terceiro Setor devem colocar no centro do
cenrio o social, as pessoas, Andrs A. Thompson ressalta a transparncia como um dos elementos importantes que essas organizaes cumpram o seu papel em prol do social, como
dispe:
Os elementos esto dados para que o Terceiro Setor possa cumprir esse papel, que vai muito
alm da soma de projetos e de aes particulares. Estes elementos so os que do um
carter
diferente s organizaes da sociedade civil e sobre os quais preciso afirmar-se e desenvolver-se. A transparncia ( ou accountability) nas finanas e na ao, diante de uma vasta
corrupo
que penetra na maioria das instituies; o interesse e a defesa de interesses comuns da sociedade, do pblico, dainte de uma cada vez mais exarcebada cultura do privado, do individual; o
voluntariado, a solidariedade e a filantropia, como expresses de uma nova cultura que
enfatiza
dartempo, recursos e talentos para o bem dos demais, acima das prticas cada vez mais obscenas de apropriao ilegtima e do egosmo; a cidadania participativa e responsvel ante a excluso poltica e social. Enfim, elementos de uma nova tica, no qual o direito das pessoas a
uma
vida digna tenha preponderncia sobre as coisas materiais, o poder e o dinheiro (THOMPSON,
Andrs A.Do compromisso eficincia? Os Caminhos do Terceiro Setor na Amrica Latina.
In:
IOSCHPE,Evelyn Berg ( Org.3 Setor Desenvolvimento Social Sustentado.So Paulo:
Paz e
Terra, p. 41-48, 2005). Do mesmo modo, em especial, quanto s OSCIPs, os termos de parcerias
firmados devem ter como norte a transparncia, como destaca Eduardo Szazi: Outro aspecto
extremamente positivo do termo de parceira que ele se fundamenta em princpios
desejados

201

da boa governana. Essa interlocuo com a sociedade permite que se verifique se


as ONGs esto cumprindo os seus objetivos institucionais os quais tem relevncia
para o controle social. Amplia-se, igualmente, os canais de dilogo com a sociedade,
que pode se servir inclusive dos meios digitais, como a internet para comunicao
com a Corte de Contas. Assim, os atores sociais, Tribunal de Contas, ONGs e
sociedade interagem, de forma comunicativa, no espao pblico, estimulando o
controle social, na perspectiva da gesto compartilhada sanitria, concorrendo,
desse modo, para a proteo e efetividade do direito fundamental social da sade.

3.1.3 O TCU e o Programa do Dilogo Pblico

Outra forma de destaque no estmulo ao controle social, empreendida pelo


Tribunal de Contas da Unio, o Programa Dilogo Pblico. Essa forma de
interlocuo com a sociedade converteu-se em Programa a partir de 2006, tendo
previso, consoante j exposto, como modalidade de fortalecimento de controle
social, no inciso II do art. 2 da Portaria - TCU n 176, de 03 de agosto de 2004.
Sendo assim, como dispe Publicao de 2006 do Tribunal de Contas da
Unio, o Programa Dilogo Pblico consiste:

Dilogo Pblico pode ser entendido como o conjunto de aes


sistematizadas de relacionamento, divulgao e troca de conhecimentos
entre o Tribunal de Contas da Unio e a sociedade, o Congresso Nacional e
os Gestores Pblicos. Trata-se de componente do Projeto de Apoio
Modernizao do TCU (parcialmente financiado com recursos de
emprstimo obtido junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento
BID) e executado para a cooperao tcnica do Programa das Naes
402
Unidas para o Desenvolvimento - PNUD.

no mundo moderno, calcados em transparnicia na gesto dos recursos, competio para o acesso a eles e cooperao e parceria na execuo dos projetos ( SZAZI, Eduardo. Terceiro Setor
Regulao no Brasil. .4. ed. So Paulo: Petrpolis, 2006, p. 110).
402
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Instituto Serzedello Corra. Dilogo Pblico - o TCU em
conversa com o cidado. Braslia- DF, 2006, p. 01.

202

Dessarte, o TCU abre um canal de comunicao relevante com a sociedade,


promovendo a cidadania, estimulando a participao de representantes da
sociedade quanto fiscalizao de recursos pblicos, e repassando conhecimentos
de como aprimorar o exerccio da gesto pblica. Nessa sentido, o TCU divulga a
sua forma de atuao no controle externo dos recursos pblicos aplicados,
aprimorando a comunicao entre rgos de controle, gestores pblicos e a
sociedade. 403
Consoante informaes pertinentes ao item Dilogo Pblico, no site do
Tribunal de Contas da Unio404, o Tribunal deu incio, em 2003, ao Projeto Dilogo
Pblico, com vistas ao esclarecimento da funo controle do Estado, com estmulo
ao controle social e a cidadania. Assim, cada Estado realizava um seminrio ou
evento de grande porte, de sorte que as aes comearam em maio e foram at
novembro de 2006. Como convidados para os eventos tivemos a ControladoriaGeral da Unio (CGU), os tribunais de contas estaduais e municipais, os ministrios
pblico federal e estaduais, rgos jurisdicionados pelo TCU, alm de membros de
conselhos sociais, no havendo qualquer custo ou pr-requisito para participar
Desse modo, em 2004 e 2005, foram realizados 57 encontros do Dilogo Pblico em
todo o Brasil sobre o tema; Fiscalizao e Controle Social da Gesto Pblicae
Qualidade dos Gastos Pblicosque atingiram cerca de 20 mil participantes, de
modo que o sucesso do projeto deu incio ao programa permanente: o Programa
Educacional Dilogo Pblico. Consoante dispe Jane Carvalho Breder, o Programa
Dialogo Pblico compreende a realizao de eventos de cunho essencialmente
educativo e de orientao, para discusso de temas ligados administrao pblica,
mxime o controle social dos gastos pblicos, de modo que o Programa enfocou:

403

Destaca-se, nesse aspecto, a transparncia, com a maior disponibilizao de informaes sobre o


setor pblico, no combate corrupo, em prol da tica e boa governana. Nesse sentido, expe
Marcelo Douglas de Figueiredo Torres: Em grandes linhas, a transparncia e a disponibilizao
de informao do setor pblico consagram, entre outros, dois grandes objetivos: atacar o
importante problema da corrupo e propiciar o aperfeioamento constante das aes estatais. A
mquina pblica brasileira, como boa parte da sociedade, sofre com o problema da corrupo. No
setor pblico, esse aspecto assume uma dimenso especial pela virulncia com que a corrupo
se tem manifestado neste segmento e pela crueldade dessas prticas, que deixa desabrigada a
maior parte da populao que tanto depende desse tipo de proteo estatal. Com o aumento da
transparncia das aes estatais, os mecanismos de controle social so aumentados, com
impactos positivos sobre a responsabilizao dos governantes, o que necessariamente leva
diminuio dos nveis de corrupo praticados no setor pblico. (TORRES, Marcelo Douglas de
Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 2004, p. 42).
404
Referncia TCU: <http://www.tcu.gov.br>.

203
diversos temas (controle social e cidadania: controle social e atuao dos
agentes de controle social; Lei da Responsabilidade Fiscal, entre outros),
com distribuio de cerca de doze mil publicaes do TCU sobre obras
pblicas, convnios, licenciamento ambiental, licitaes e contratos e outros
temas.Alm disso, foram recebidos estudantes para visitas monitoradas e
elaborado, em janeiro de 2005, publicao destinada ao pblico infantil
405
(Revistinha do TCU).

Verifica-se que o Programa de Dilogo Pblico tem como pblico-alvo os


gestores pblicos federais, estaduais, municipais e seus fiscalizadores,os Tribunais
de Contas,o Poder Legislativo e a sociedade, de sorte que, dentre os vrios
segmentos do pblico contidos em sociedade, d-se nfase especial aos
educadores, alunos, membros de conselho de fiscalizao e representantes das
ONGs.
As linhas mestras do Dilogo Pblico como enfatiza publicao referida do
TCU: Dilogo Pblico - O TCU em conversa como o cidadoso: o incremento das
aes do TCU nas questes relacionadas educao, formao da cidadania e
esclarecimento sobre a funo de controle do Estado. Assim, o programa realiza-se
em duas vertentes: aes educacionais voltadas construo da cidadania
mediante o exerccio do controle social e aes educacionais dirigidas aos gestores
pblicos objetivando a melhoria da gesto pblica. Como instrumentos utilizados
para a consecuo das vertentes expostas temos, como exemplo, as aes de
capacitao (palestras, oficinas de trabalho) e a distribuio de publicaes de
carter educativo.
Assim sendo, o TCU propicia o conhecimento de sua forma de atuao na
fiscalizao dos recursos pblicos em prol da sociedade, facultando uma viso
sistmica e integrada da funo de controle, com o estmulo participao ativa de
representantes da sociedade na fiscalizao de recursos pblicos, fornecendo
informaes sobre o controle e promovendo e fortalecendo o papel do TCU na
fiscalizao, de sorte a incrementar a comunicao da Corte de Contas com a
sociedade. Nesses termos, o Programa Dilogo Pblico atinge esses objetivos
referidos, realizando encontros com gestores pblicos e a sociedade civil, alm de
promoo de visitas monitoradas ao TCU na Sede e nos Estados, denominadas
Conhea o TCU, aberta para toda a populao.

405

BREDER, 2006, p. 196.

204

Em 2006, ano em que o Projeto Dilogo Pblico, como j referido, converteuse em Programa, o tema abordado foi o Terceiro Setor, com incluso das ONGs e
demais organizaes da sociedade civil que recebam transferncias voluntrias do
governo federal. Assim o Dilogo Pblico de 2006 retratava o TCU na promoo da
cidadania e do controle social no Terceiro Setor. Como de praxe, no houve
qualquer custo ou exigncia de pr-requisito e todos os cidados poderiam participar
nesse intercmbio de idias, em que se reuniam conhecimentos tcnicos e
experincias em prol do aperfeioamento da Administrao Pblica.
Ademais, ficou acertado,consoante exposto no Anexo I, da Ata n 13, de 04
de abril de 2006-Sesso Ordinria do Plenrio do TCU, encontrada na jurisprudncia
dessa Corte de Contas, segundo Comunicao do Presidente do TCU poca,
Ministro Adylson Motta, que cada Estado realizaria um evento, que pode ser
seminrio ou evento de grande porte e aes que comeariam em maio e iriam at
novembro de 2006, sendo que os objetivos do Programa so: propiciar
conhecimento sobre a forma de atuao do TCU na fiscalizao dos recursos
pblicos em benefcio da sociedade; permitir viso sistmica e integrada da funo
controle; incentivar a participao ativa de representantes da sociedade na
fiscalizao de recursos pblicos; fornecer informaes sobre o controle de recursos
pblicos;promover e fortalecer o papel do TCU na fiscalizao dos recursos pblicos
e incrementar a comunicao entre o TCU e a sociedade.
Desse modo, o Programa Dilogo Pblico prioriza a comunicao, na medida
em que aprimora a interlocuo entre o TCU, gestores de recursos pblicos e a
sociedade, que, aliado ao seu carter educativo, em que se ressalta a funo
pedaggica do Tribunal, assegura-se a efetiva e regular gesto de recursos
pblicos, com o fortalecimento do controle social, destacando o aspecto democrtico
da esfera pblica habermasiana, em que atuam os atores sociais. Nesse aspecto,
dispe Daniel Soczek, alicerado na doutrina de Habermas: O conceito de esfera
pblica sugere a necessidade de repensar o adensamento no campo da participao
popular,cuja caracterstica principal a sua condio democrtica.406Do mesmo
modo, dispe Marcelo Andrade

Cattoni de Oliveira, na perspectiva de que os

discursos e negociaes constituem o espao de formao de opinio, que segundo

406

SOCZEK, p. 112.

205

Habermas: a suposio de racionalidade que deve embasar o processo


democrtico tem que se apoiar num arranjo comunicativo.407
Outrossim, o Programa Dilogo Pblico contribui para a transparncia dos
mecanismos de acompanhamento das contas pblicas e das atividades de controle
externo do TCU, enfatizando a tica e boa governana dos recursos pblicos, o
que se insere no estmulo ao controle social que, dentro do enfoque da gesto
compartilhada sanitria, em que o Tribunal traz a sua contribuio, concorre para a
proteo e efetivao do direito fundamental social da sade.

3.1.4 A Experincia do Controle Social nos Conselhos de Alimentao Escolar

Conquanto se trate mais especificamente do direito fundamental social da


educao, o controle social exercido pelos Conselhos de Alimentao EscolarCAES, quanto ao Programa Nacional de Alimentao Escolar- PNAE, representa
uma experincia bem sucedida do TCU quanto ao fortalecimento do controle social
que pode ser estendida aos outros conselhos, como os conselhos municipais de
sade, em prol do direito fundamental social da sade.408
O Programa Nacional de Alimentao Escolar - PNAE, igualmente, conhecido
como Programa da Merenda Escolar,representa um programa de suplementao
407

408

OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Coeso interna entre Estado de Direito e Democracia
na Teoria Discursiva do Direito de Jrgen Habermas. In: OLVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de.
(Coord.). Jurisdio e Hermenutica Constitucional no Estado Democrtico de
Direito.
Belo Horizonte:,Mandamentos, p. 171-188, 2004.
Entendemos, contudo, que existe, in casu, uma correlao entre os direitos fundamentais da
educao e da sade, na medida em que, com o fornecimento regular de merenda escolar,
concorre, no s para o incremento do rendimento do aluno e reduo da evaso escolar - em
prestgio ao direito fundamental da educao, como tambm para a boa nutrio e higidez do
estudante- o que salvaguarda o direito fundamental da sade. Interessante, nesse aspecto, o
posicionamento de Roberto Dromi sobre a relevncia dos direito sociais para o desenvolvimento
integral do homem, em um contexto que proporcione igualdade de oportunidades, como expe:
Los derechos sociales y econmicos son consecuencia de la evolucin de la sociedad y del
efecto expansivo de progreso tecnolgico. Estos factores han determinado a su vez la renovacin
de la nmina de derechos que se perciben como fundamentales, en la medida en que son
necesarios para alcanzar un desarrollo integral del hombre, en un contexto que proporcione
igualdad de oportunidades(DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 10.ed. Buenos Aires:
Ciudad Argentina, 2004, p. 1330).

206

alimentar que, mediante a aquisio exclusiva de gneros alimentcios, visa a suprir


parcialmente as necessidades dirias de calorias e protenas dos alunos da rede de
ensino, atentando para a melhoria do rendimento escolar, concorrendo para a
reduo da evaso das escolas. Os alunos atendidos pelo PNAE so os
matriculados na educao infantil, pertinente a creches e pr-escolas; os do ensino
fundamental da rede pblica de ensino dos estados, Distrito Federal e municpios,
bem como os estabelecimentos mantidos pela Unio, alm das escolas indgenas
que constam do censo escolar realizado pelo Ministrio da Educao no ano anterior
ao do atendimento.
Mediante a edio da Lei 8.913, de 12/07/1994, o Governo Federal
determinou a descentralizao do PNAE, j que desde a sua concepo at 2003,
ele foi executado de forma centralizada. Ocorreu, portanto, a municipalizao, ou
descentralizao da merenda escolar, com transferncia de recursos, atravs da
celebrao de convnios, da entidade responsvel pela execuo do Programa, ou
seja, poca a FAE- Fundao de Assistncia ao Estudante, para as entidades
executoras nos Estados, Distrito Federal e Municpios, com vistas aquisio da
merenda.
Contudo, a partir de 1998, com a extino do FAE, em fevereiro de 1997,
mediante a Medida Provisria n 1.549-27, convertida na Lei n 9.649, de
27.05.1998, a gerncia do PNAE passou ao FNDE- Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao que uma autarquia federal que se vincula ao
Ministrio da Educao, tendo por finalidade captar recursos financeiros e financiar
projetos e programas educacionais. Assim, com a Medida Provisria 1.784, de
14.12.1998, que revogou a Lei n 8.913/94, os repasses de recursos passaram a ser
feitos diretamente, sem a formalizao de convnios, pelo FNDE, considerando a
operacionalizao

da

descentralizao

da

merenda

escolar,

entidades

executoras, por meio de contas especficas ( transferncia direta). Essas entidades,


outrossim, poderiam descentralizar a execuo do Programa, mediante a
transferncia de recursos s escolas de sua rede (escolarizao). Desse modo,
com a descentralizao do Programa, intensificou-se a necessidade de melhor
acompanhamento e controle, de sorte que a Medida Provisria n 1.784/1998 e suas
reedies, como a Medida Provisria n 2.178-36, de 24 de agosto de 2001 e a
Resoluo FNDE n 38, de 23 de agosto de 2004, criaram os CAES - Conselhos de

207

Alimentao Escolar, no mbito de cada entidade executora, que exerce a


fiscalizao da aplicao dos recursos do PNAE, no exerccio do controle social.
Os

Conselhos

de

Alimentao

Escolar

so

rgos

deliberativos409,

fiscalizadores de assessoramento, constitudos de 07 membros e com a seguinte


composio, que pode ser triplicada nos Municpios com mais de cem escolas: um
representante do Poder Executivo, indicado pelo Chefe desse Poder; um
representante do Poder Legislativo,indicado pela Mesa Diretora desse Poder;dois
representantes dos professores, indicados pelo respectivo rgo de classe; dois
representantes de pais e alunos, indicados pelos Conselhos Escolares, Associaes
de Pais e Mestres ou entidades similares;um representante de outro segmento da
sociedade local (nos Estados e Municpios que possuem escolas indgenas dever
ter ainda na composio do CAE, pelo menos um representante da comunidade
indgena), sendo que os membros e o Presidente do CAE tero mandato de dois
anos, podendo ser

reconduzidos uma nica vez e o exerccio do mandato do

conselheiro do CAE considerado servio pblico relevante e no ser remunerado.


Em suas atribuies, os CAEs

verificam a aplicao dos recursos federais

transferidos conta do PNAE, acompanhando e monitorando a aquisio de


produtos para o Programa, zelando pela qualidade dos produtos, em todos os nveis,
at o recebimento da refeio pelos escolares. Outrossim, orientam sobre o
armazenamento de gneros alimentcios, comunicando ainda as irregularidades
quanto a esses gneros como vencimento do prazo de validade, deteriorao,
desvios e furtos, dentre outros, para que sejam tomadas as devidas providncias.
Igualmente, divulgam, em locais pblicos, os recursos financeiros do PNAE,
acompanhando a execuo fsico - financeira do Programa, zelando pela sua melhor
aplicabilidade, alm de noticiar quaisquer irregularidades na execuo do PNAE ao
FNDE, Secretaria Federal de Controle, Ministrio Pblico e TCU. Quanto
prestao de contas enviadas pelas entidades executoras, elas so recebidas e
analisadas pelos CAEs que as remetem, posteriormente, ao FNDE, apenas

no

tocante ao Demonstrativo Sinttico Anual de Execuo Fsico - Financeira, com o


parecer conclusivo.

409

Os Conselhos de Alimentao Escolar- CAEs, como rgos deliberativos, vinculam-se


precipuamente ao PNAE - Programa Nacional de Alimentao Escolar, tratando da merenda
escolar, de sorte que suas atividades se somam e no se sobrepem aos conselhos municipais de
sade, tambm rgos deliberativos.

208

Para a garantia do funcionamento dos CAEs, a Medida Provisria n 2.178 36/2001 e o art. 9 da Resoluo do FNDE n 38/2004 obrigam as entidades
executoras a garantir aos Conselhos a infraestrutura necessria para execuo de
suas atribuies, como um local apropriado com condies adequadas para as
reunies dos CAEs, alm de disponibilidade de equipamento de informtica e
transporte para deslocamento de seus membros. Outrossim, devem as entidades
executoras fornecer aos CAEs, quando solicitados, todos os documentos e
informaes referentes ao PNAE, em todas as suas etapas.
Quanto qualidade de composio dos Conselhos de Alimentao Escolar CAEs e sua responsabilidade solidria na aplicao dos recursos do PNAE, dispe
Jair Lima Santos:

To relevante quanto a obrigatoriedade da sua instituio a qualidade de


sua composio, ou seja, que seus membros tenham noo clara e
inequvoca do papel que estaro desempenhando. Isso se torna mais
importante ainda quando se constata que ao CAE atribuda a funo que
antes competia ao Estado, que a emisso de parecer conclusivo, por meio
de anlise das prestaes de contas, acerca do atingimento do interesse
pblico colimado como o PNAE. Tal competncia implica a sua
responsabilidade solidria na aplicao dos recursos do Programa, em caso
de malversao, desvio ou desfalque, na medida em que omitirem ou
410
negligenciarem a sua fiscalizao.

O TCU, em 2002, procurando averiguar a regularidade da execuo e


adequabilidade do sistema de controle do PNAE, com a atuao dos CAEs, efetuou
a consolidao de auditorias realizadas em 67 prefeituras e secretarias de educao
de 21 estados, tendo como critrio de seleo o fato de que 13 unidades executoras
foram selecionadas por apresentarem o modelo de escolarizao, duas prefeituras,
por tercerizarem o fornecimento de merenda e as 52 demais foram escolhidas por
critrios de materializao e risco. Ocorreu tambm fiscalizao no FNDE,
considerando as prestaes de contas das entidades executoras.
Como principais constataes, consoante aponta Cludia Vieira Pereira411,
foram que as atribuies dos CAEs no esto sendo exercidas a contento, sendo
que das 67 prefeituras fiscalizadas, 43% tiveram a sua atuao considerada
410
411

SANTOS, 2003, p. 122.


PEREIRA, Cludia Vieira. A Contribuio do Tribunal de Contas da Unio para o
aprimoramento do controle social: o caso dos Conselhos de Alimentao Escolar. Braslia:
Tribunal de Contas da Unio-Instituto Serzedello Corra, 2004, p. 45-50.

209

insatisfatria, considerando que houve cumprimento parcial das competncias que


se focavam, muitas vezes, em verificar apenas o armazenamento e conservao dos
gneros alimentcios, alm das condies de higiene no preparo, cardpio e
acessibilidade da merenda. Outrossim, quanto regularidade dos procedimentos
licitatrios, verificou-se que 57% dos CAEs auditados no faziam anlises dessa
natureza, demonstrando falta de conhecimento tcnico dos conselheiros. Alm
disso, constatou-se que 21 entidades executoras detinham irregularidades que
extrapolavam o aspecto formal, tendo que as contas delas tiveram parecer favorvel
dos CAEs, o que demonstra a fragilidade dos controles exercidos pelos conselhos.
Igualmente, constatou-se que a parte financeira, componente da prestao de
contas das entidades executoras (no caso, as prefeituras), quanto ao PNAE,
raramente foi analisada, atestando a precariedade do exame de contas pelos
conselhos. Do mesmo modo, as entidades executoras no disponibilizam recursos
para que os conselhos possam realizar as suas atividades, pois se constatou que,
das 25 das 67 prefeituras auditadas, no detinham local adequado para as suas
atividades e, dessas 25, somente cinco fizeram alguma solicitao entidade
executora para solucionar o problema, demonstrando a falta de interesse dos
conselheiros no exerccio de suas atribuies.
No tocante capacitao dos conselheiros, fornecida pelo FNDE, cerca de
58% dos CAEs informaram que no receberam qualquer tipo de treinamento,
constatando-se que a capacitao promovida pelo FNDE focaliza apenas aspectos
qualitativos da merenda e no procedimentos de controle fiscal, financeiro e
licitatrio que so competncias dos conselhos. Contudo, verificou-se que as
entidades executoras interferem nos trabalhos dos conselhos, refletindo na falta de
incentivo ou de promoo de treinamento dos conselheiros, na nomeao de
membros sabidamente despreparados, alm da falta de oferta de boas condies de
trabalho, ou mesmo conduzindo diretamente os trabalhos do conselho, privando os
componentes interessados de se manifestarem. Assim, nesse aspecto, verificou-se
que, em 12 municpios auditados, o presidente do CAE ou era Secretrio da
Educao ou era representante do Poder Executivo junto ao Programa, atuando
com supremacia no conselho.
Quanto s entidades executoras que adotam a escolarizao, as atribuies e
carga de trabalho do conselho ficaram prejudicadas, pois as aquisies de merenda
so feitas diretamente pelas escolas, em todo o estado, e o conselho atua na capital,

210

demonstrando o acompanhamento precrio pelo CAE. Alm disso, quanto


infraestrutura, constatou-se a inexistncia ou baixo valor das dirias para o
deslocamento para o interior do estado pelos conselheiros, bem como dificuldades
na disponibilizao de veculos para as viagens.
Desse modo, constatou-se, em suma, que a atuao dos CAEs apresenta
deficincias por falta de conhecimento tcnico dos conselheiros, o que repercute no
parecer enviado ao FNDE, pertinente prestao de contas dos recursos recebidos
do PNAE, sendo que o FNDE no dispe de instrumentos prprios suficientes para
acompanhar adequadamente a execuo do Programa, de forma autnoma,
concorrendo para a precariedade do controle social empreendido pelos conselhos
quanto correta execuo do PNAE.
Em suas concluses, o TCU dispe que o aprimoramento do controle social
exige sobretudo medidas mais efetivas por parte dos gestores pblicos,
especialmente as prefeituras municipais e da sociedade civil,com vistas ao
fortalecimento desse importante instrumento democrtico. Assim sendo, cabe o
cumprimento dos normativos que garantem a instrumentalizao dos CAEs pelas
entidades executores, bem como o incremento das polticas de treinamento

do

FNDE. Outrossim, recomendou a Corte de Contas que o FNDE,responsvel pelo


PNAE, fornecesse aos conselhos roteiros para verificao, com linguagem simples,
no intuito de facilitar o exame de documentos a serem encaminhados aos CAEs
para a anlise das prestaes de contas. Alm disso, proposto ao FNDE que
direcione o curso de capacitao e o material de orientao, em linguagem simples,
para os procedimentos de controle fiscal, financeiro e licitatrio, de sorte que os
pareceres e os demonstrativos sintticos apresentados pelos conselheiros sejam
instrumentos efetivos para apurar irregularidades na gesto de recursos.
Assim, para que se estimule o controle social, deve o Tribunal de Contas
contar com a colaborao dos governos, entidades executoras dos programas412,
mormente no tocante capacitao dos membros atuantes nos conselhos sociais:
Nesse sentido, dispem os autores Masa F. G. Kalatzis Britto., Milton Gomes da
Silva Filho e Maria Aparecida Gonalves Farias:

412

Em suas deliberaes, o TCU faz uma srie de recomendaes e determinaes a rgos e


entidades, que sero objeto de fiscalizao posterior da Corte de Contas, como no caso, das
prefeituras, que so executoras de programas de alimentao escolar, de modo, como j referido,
que as decises do Tribunal tem a fora de obrigatoriedade perante a Administrao Pblica.

211

Por fim, j em referncia ao incentivo e capacitao de associaes para


realizarem controle social, devem os Tribunais de Contas (TCs) adotar
diversas iniciativas. Quanto aos diversos conselhos j institudos em lei ( ex:
conselhos de sade, de alimentao escolar etc.), exigir dos governos que
capacitem os respectivos conselheiros a desenvolverem suas atividades
com propriedade,lisura e independncia. Por sua vez, quanto ao estmulo
de criao de novas associaes de controle social, podem as Cortes de
Contas realizarem palestras nas comunidades, mostrando a importncia de
tais iniciativas e os canais existentes para que, no caso de indcios de
413
desvios ou malversao de recursos pblicos, possam denunciar.

Outrossim, como forma de fortalecimento do controle social, o TCU


determinou a sua Secretaria Geral de Controle Externo- Segecex, para que avalie,
junto com o Instituto Serzedello Corra, a adoo de medidas que visem a contribuir
para a capacitao dos membros dos CAEs, especialmente quanto a orientaes no
tocante aos procedimentos de controle, de sorte como dispe Cludia

Vieira

Pereira:

A concluso essencial do TCU foi o reconhecimento de que mitigar as


deficincias dos conselhos representa incrementar a participao ativa da
sociedade civil no processo, que, por meio dos membros ali instalados,
poder melhorar a gesto de recursos e a qualidade do atendimento de
alunos, bem como propiciar a transparncia dos procedimentos adotados
pelas entidades envolvidas (BRASIL 2003). A situao detectada no
conjunto de municpios auditados indicou que esse mecanismo de controle
precisa, portanto, ser amparado, estimulado e instrumentalizado para se
consolidar e atuar com efetividade, de forma a assegurar a boa e regular
aplicao dos recursos pblicos transferidos, os quais somaram, no perodo
de 1996 a 2002, quase R$ 5,5 bilhes, representando, em 2002, o montante
de R$ 848 milhes, para atendimento de 36,4 milhes de alunos (BRASIL,
414
2003).

Verifica-se, pois, que a atuao do TCU foi no intuito de aprimorar o controle


social, considerando as dificuldades constatadas no exerccio das atribuies pelos
CAEs, no sentido que se garantisse a aplicao adequada dos recursos pblicos
que concorrem para salvaguarda do direito fundamental social da educao, que, in
casu, entendemos correlacionar-se com o direito fundamental social da sade,
ambos com previso no art. 6 da CF/88- direitos sociais. Nesse sentido,

413

FARIAS, Maria Aparecida Gonalves; SILVA FILHO, Milton Gomes da ; BRITTO, Masa
F. G.
Kalatzis.Controle Externo e Controle Social da Administrao Pblica, uma Anlise das
Oportunidades de Interao. Aracaju: Fundao Getlio Vargas - FGV - Escola de
Administrao Fazendria - Curso de Especializao em Gesto Pblica, 2004, p. 57.
414
PEREIRA, 2004, p. 50.

212

considerando a relevncia da participao do TCU no fortalecimento do controle


social, dispe Cludia Vieira Pereira:

Por todo o exposto, verifica-se que a participao do TCU na capacitao


desses conselhos mostra-se de fundamental importncia. Mais do que
divulgar informaes de forma clara, simples e precisa, necessrio
despertar nessas pessoas a conscincia da cidadania. Nesse sentido, foi
bastante gratificante perceber, nos encontros com os conselheiros do CAE,
que eles passaram a compreender um pouco melhor a importncia de sua
atuao para o bom funcionamento do Programa. No municpio de Cristalina
(GO), por exemplo, ao trmino da apresentao do contedo da cartilha, os
conselheiros se reuniram na Cmara Municipal para decidir de que forma
iriam pressionar o prefeito para melhorar as condies de oferta de merenda
escolar aos alunos. Assim, com base nessas experincias e cada vez mais
consciente da importncia da participao da sociedade no combate
corrupo e contribuio para a melhoria dos servios pblicos, o TCU
disciplinou o desenvolvimento de aes para o fortalecimento do controle
415
social.

Ademais, importante ressaltar que, nas visitas aos municpios auditados e


respectivos CAEs, foi apresentada e, posteriormente, distribuda, a cartilha
elaborada pelo TCU, com vistas primordialmente capacitao dos conselheiros
dos CAEs referidos,- material esse que foi reeditado pelo TCU. Assim, a Cartilha do
Programa Nacional de Alimentao Escolar- PNAE416, atualmente, em sua quarta
edio, instrumento de fortalecimento do controle social, com previso no art. 2,
inciso III, da Portaria-TCU n 176/2004 (divulgao de cartilhas e outras publicaes
que visem ao estmulo do controle), trazendo orientaes gerais aos conselheiros
sobre o trabalho de acompanhamento e anlise da prestao de contas do
Programa Nacional de Alimentao Escolar - PNAE.
Desse modo, em linhas gerais, o material publicado, referido no pargrafo
anterior, fornece informaes sobre o PNAE, o CAE - constituio e competncias,
alm de instrues aos conselheiros quanto s verificaes: se o dinheiro foi
aplicado apenas em alimentos para a merenda; se os preos pagos pelos alimentos
esto de acordo com os preos de mercado; se os produtos comprados foram
mesmo usados para oferecer merenda aos alunos e se os alimentos so saudveis
e de boa qualidade.Outrossim, h instrues aos conselheiros quanto ao que se
verificar nas visitas s escolas; no repasse do dinheiro pela Prefeitura aos
415

Ibidem, p. 54.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Cartilha para Conselheiros do Programa Nacional de
Alimentao Escolar - PNAE. 4.ed. Braslia, 2006.

416

213

estabelecimentos de ensino; bem como no tocante elaborao do parecer


remetido ao FNDE, alm de anexos com roteiros para avaliao adequada das
prestaes de contas.

3.1.5 A Avaliao de Programa do Governo pelo TCU e o controle social

Na Avaliao de Programas de Governo, igualmente, o controle oficial externo


exercido pelo TCU se alia ao controle social efetivado pela comunidade, na medida
em que a Corte de Contas realiza o seu trabalho tcnico de avaliao e, da mesma
forma, estimula o controle social.417
Desse modo, a Avaliao de Programas de Governo foi intensificada, a partir
de 1998, pelo TCU, na modalidade de auditoria de natureza operacional. Nesse
sentido, dispe Adriane Mnica Oliveira Souza que:

Para avaliar a implementao e os resultados dos programas de governo, o


instrumento utilizado a auditoria de natureza operacional, atravs da qual
o TCU pode formular recomendaes, considerando aspectos de
418
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade.

Assim, a avaliao de programas, como modalidade de auditoria de natureza


operacional (como se registra no site do TCU, item Avaliao de Programas de
Governo) avalia a efetividade de programas e projetos governamentais, bem como a
economicidade, eficincia, eficcia e equidade de sua implementao, sendo que,
no TCU, a Seprog - Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas do
Governo que coordena esses trabalhos.

417

Nesse sentido, importante ressaltar que a participao nas decises tem por norte a justia social,
como dispe publicao do Ministrio das Cidades: Quando se abre a oportunidade de
participao nas decises queles que nunca tiveram vez e voz objetiva-se fazer justia. A
democracia adquire outra dimenso quando a sociedade participa da elaborao, do
acompanhamento e da execuo dos programas que se referem s polticas pblicas
(BRASIL.Ministrio das Cidades. Cadernos MCidades, n. 2- Participao e Controle Social, nov.
2004, p. 07).
418
SOUZA, Adriane Mnica Oliveira. Auditoria em programas governamentais: a experincia
do Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 153-154.

214

Os autores Artur Adolfo Cotias e Silva e Carlos Alberto Sampaio de Freitas419,


ao tratarem dos objetivos da avaliao de programas, dispem que o

objetivo

intrnseco, inerente aprimorar o prprio programa que est sob avaliao, contudo
esse avaliao no se restringe ao programa avaliado - fl. 17 do trabalho, como
relatam:
Todavia, ela no se restringe apenas ao programa avaliado. Pode, tambm,
fornecer subsdios para avaliar o impacto do programa no meio em que
implementado. Ademais, o carter retrospectivo da avaliao fornece dados
para estimar os futuros efeitos e os custos do programa sob exame, assim
como de outros programas a serem avaliados.

Do mesmo modo, segundo os autores referidos, a avaliao de programa


revela outro aspecto substancial que o seu impacto, causado pela implementao
do programa, no pblico-alvo e, na fl. 18 de seu trabalho, dispem:

Desse modo, por meio do impacto causado e dos efeitos produzidos, a


avaliao de programas pode auxiliar os governos a decidir se um programa
deve ser continuado, expandido, modificado, reduzido ou mesmo eliminado,
alm de possibilitar saber as razes de uma eventual performance
inadequada e as aes requeridas para corrigir a situao.

Nesse aspecto, como registra no site do TCU, a avaliao de programas visa


a contribuir para a melhoria do desempenho dos programas de governo, bem como
aumentar a efetividade do controle, mediante a mobilizao de atores sociais no
acompanhamento e na avaliao dos objetivos da implementao e dos resultados
das polticas pblicas. Dentro desse enfoque, considerando que a avaliao de
programas deve atentar para a participao social dispe Walter Fao Bezerra:

importante observar que a avaliao de programas pblicos deve


acompanhar o grau de desenvolvimento alcanado pelos programas objeto
do estudo avaliativo. Nesse ponto necessrio que se verifique no apenas
as transformaes quantitativas,mas tambm as qualitativas. O programa
material h de vir acompanhado do programa das pessoas como cidads.
Os trabalhos avaliativos conduzidos pelo TCU precisam, portanto, observar
esses dois aspectos. E mais; a avaliao das aes governamentais h de
419

FREITAS, Carlos Alberto Sampaio de; SILVA, Artur Adolfo Cotias e. Avaliao de Programas
Pblicos no Brasil - O Papel do Tribunal de Contas da Unio.Tribunal de Contas da Unio,
Prmio Serzedello Corra 2003 - Monografias Vencedoras - 1 lugar. Braslia: TCU,
Instituto
Serzedello Corra, 2005.

215
ter uma abrangncia que contenha em seu bojo a anlise da prpria
420
participao social.

Considerando como relata Maria Paula Dallari Bucci421 que a poltica pblica
definida como um programa ou quadro de ao governamental, consistindo num
conjunto de medidas articuladas com escopo de movimentar a mquina do governo,
no sentido de realizar um objetivo de ordem pblica, ou na tica dos juristas,
concretizar um direito, deve ela ser vista, na perspectiva de Jrgen Habermas, como
nos apresenta Thiago Lima Breus.422 Nesse sentido, alicerado na doutrina de
Habermas, o autor ressalta que o direitos devem funcionar como limites
deliberao coletiva. Nessa perspectiva, considerando os direitos materialmente
fundamentais, dispe:

Por decorrncia, esses direitos funcionariam, segundo Jrgen Habermas,


como limites deliberao coletiva. Entretanto, eles no tm o seu
fundamento ltimo em frmulas metafsicas, ou pr-polticas, ao contrrio,
apresentam-se como fundamento para o exerccio da prpria poltica
democrtica. nesse sentido que se poderia afirmar que o interesse
pblico- horizonte orientativo e vinculante do administrador pblico na
prestao de servios pblicos-, nas sociedades perifricas, estaria voltado
antes realizao das condies que possibilitem aos cidados se tornarem
aptos, de maneira igual e com plena capacidade, influenciar no processo
democrtico deliberativo acerca dos caminhos que a sociedade pretende
423
desenhar para si e se conduzir.

Outrossim, considerando os direitos sociais como condio para a


participao democrtica, na esteira da doutrina habermasiana, em que se ressalta o
processo deliberativo, no qual atue a cidadania, dispe Thiago Breus:

Nas sociedades, no entanto, em que no se dispe das condies


necessrias para a plena realizao de um processo deliberativo adequado,
torna-se possvel que os interesses pblicos que o Estado deve perseguir
420

421

422

423

BEZERRA, Walter Fao. O Tribunal de Contas da Unio e a Avaliao de Programas Pblicos:


consideraes acerca da construo de modelos avaliativos.In: SOUZA JNIOR, Jos Geraldo
de. (Org.) Sociedade democrtica, direito pbico e controle externo. Braslia: Tribunal de
Contas da Unio, p. 357-371,2006.
BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito.In: BUCCI, Maria Paula
Dallari (Org.). Polticas Pblicas- reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, p.
01-49,2006.
BREUS, Thiago Lima. Polticas Pblicas no Estado Constitucional - problemtica de
concretizao dos Direitos Fundamentais pela Administrao Pblica brasileira
contempornea. Belo Horizonte: Frum, 2007.
Ibidem, p. 194.

216
se voltem, antes implementao das condies que possam tornar os
cidados aptos a participar e influir no processo de deliberao acerca das
aes normativas, materiais e administrativas do Estado. Tratam-se essas
condies, ao menos, dos Direitos Fundamentais sociais, sumariados na
Constituio Federal de 1988, que, em ltima anlise, derivam do iderio da
424
dignidade da pessoa humana.

Nessa perspectiva, o TCU, alm de sua atividade tcnica de avaliao dos


programas do governo, tambm estimula o controle social, em que envolve a
participao deliberativa democrtica da cidadania, no sentido de que se implemente
a poltica pblica, dentro do programa do governo traado, em prol da proteo e
efetividade do direito fundamental social da sade, sob o enfoque da gesto
compartilhada sanitria.
Assim, como exemplo, na rea da sade, temos o Acrdo n 654/2005425,
pertinente Auditoria de natureza operacional, na avaliao de programa de
governo, referente a Aes de Ateno Sade Mental, Auxlio-Reabilitao
Psicossocial aos Egressos das Longas Internaes Psiquitricas no Sistema nico
de Sade - De Volta para a Casa e Apoio a Servios Extra-hospitalares para
Transtornos da Sade Mental e Decorrentes do Uso de lcool e outras Drogas.
Nesse trabalho, constatou o Tribunal a pouca participao da sociedade civil em
sade mental e no acompanhamento do processo de Reforma Psiquitrica.
Constatou-se, igualmente, que os Conselhos estaduais e municipais de Sade
(rgo de controle colegiado de natureza deliberativa) so pouco atuantes com
relao s aes de sade mental.
Ademais, mesmo nos estados e municpios em que os respectivos Conselhos
de Sade possuem comisses em sade mental, a atuao dessas era incipiente,
acrescendo que pesquisa postal revelou que 42,8% dos gestores municipais
classificam a atuao dos conselhos municipais, no acompanhamento das aes de
sade mental, como ruim ou pssima e que 40,9% dos gestores estaduais indicam
que a atuao dos conselhos estaduais ruim e pssima.Nas entrevistas com
conselheiros e gestores, ficou evidenciado o desconhecimento da poltica e diretrizes
em sade mental e falta de representao das pessoas portadoras de transtornos
mentais e familiares nos conselhos de sade. A Equipe de Auditoria do Tribunal
424
425

BREUS, p. 196.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 011.307/2004-9.Acrdo n 654/2005Plenrio.Relatrio de Auditoria Operacional. Relator: Ministro Lincoln Magalhes da Rocha.
Braslia, 25 de maio de 2005. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 03 jun./2005.

217

entende que, com o fim de aumentar a participao dos Conselhos, importante


recomendar ao Ministrio da Sade que intensifique a capacitao dos conselheiros
de sade.
Desse modo, ao final, o Tribunal fez recomendaes, entre outras, ao
Ministrio da Sade para implementao do programa e, considerando a atuao
deficiente dos conselhos de sade, recomendou, levando em conta a funo
educacional da Corte de Contas, que a Secretaria de Ateno Sade do Ministrio
da Sade- SAS/MS, elaborasse cartilha com orientaes sobre a Reforma
Psiquitrica, alm de oferecer treinamento a conselheiros de sade estadual e
municipal, concernente ao controle necessrio nas aes de sade mental.
Outros programas, igualmente, o Tribunal, alm de elaborao de
recomendaes e determinaes com vistas a implementao do programa, aps a
avaliao das aes realizadas, fez um diagnstico da atuao do controle social,
apresentando recomendaes na deliberao proposta, no sentido de aprimorar e
estimular essa modalidade de controle social, citando como exemplo, o Acrdo
2.259/2006426 o qual trata do Programa Nacional de Erradicao da Hansenase,
que congregou a atuao de ONGs na execuo, em que se constatou que a
atuao dos conselhos ainda incipiente, sendo que, na opinio dos entrevistados,
48,3 % dos conselhos municipais no atuam na questo da hansenase, diminuindo
a participao social nas discusses sobre a doena e dificultando a mobilizao da
sociedade para obter melhoria dos servios de ateno bsica. Nesse processo, no
Acrdo proferido, fizeram-se

recomendaes, entre outras, Secretaria de

Vigilncia em Sade - SVS, como aprimoramento e estmulo ao controle social, para


que fossem desenvolvidas estratgias de capacitao com elaborao de lbum /
seriado / cartilha educativa, alm do aumento de divulgao dos conselhos de sade
e dos canais de comunicao para denncias e sugestes.
Assim sendo, na Avaliao de Programas de Governo, o TCU, no s avalia
tecnicamente as aes realizadas para implementao dos programas, pertinentes
poltica pblica na rea da sade, fazendo as recomendaes e determinaes
necessrias para o alcance dos objetivos propostos, como se atm ao controle
social empreendido, fazendo um diagnstico de sua atuao, bem como
426

BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Processo n TC 012.489/2005-2. Relatrio de Auditoria


Operacional. Deciso n 2259/2006 - Plenrio. Relator: Ministro Marcos Vinicius Vilaa. Braslia,
29 de novembro de 2005. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 01 dez./2006.

218

recomendando ou determinando medidas para aprimor-lo e estimul-lo, de sorte


que se tenha uma conjugao de esforos adequada entre controle oficial e social,
de modo a contribuir, na perspectiva da gesto compartilhada sanitria, para a
proteo e efetivao do direito fundamental social da sade.

3.1.6 O TCU e a fiscalizao dos conselhos municipais de sade

A exemplo do trabalho de controle dos Conselhos de Alimentao Escolar CAEs, antes referido, o TCU, igualmente, concorre para o aprimoramento do
controle social na fiscalizao dos conselhos municipais de sade. Contudo, como
dispe Maria Antnia Ferraz Zelenovsky, necessrio ressaltar a importncia de se
promover uma parceria entre o TCU e os conselhos de sade, como dispe:

Uma vez que os conselhos de sade possuem a atribuio de fiscalizar a


garantia dos direitos dos cidados no SUS e so os reais conhecedores da
aplicao dos recursos nas suas comunidades, o estreitamento da relao
do TCU com esses colegiados aumentaria a qualidade do controle do gasto
427
pblico.

Com efeito, destaca-se, nas atividades dos conselhos municipais de sade, o


accountability, no qual se consubstancia o controle social428, em que se considera a
427

428

ZELENOVSKY, Maria Antnia Ferraz. O Tribunal de Contas da Unio e os conselhos de sade;


possibilidades de cooperao nas aes de controle. In: SOUZA JNIOR, Jos Geraldo (Org.).
Sociedade democrtica, direito pblico e controle externo. Braslia: Tribunal de Contas da
Unio, p. 213-227,2006,.
Nesse sentido, dispe Luiz Odorico Monteiro de Andrade quanto ao exerccio do controle social
pelos conselhos de sade, dentro da construo do Sistema nico de Sade: La existncia de
un efectivo control social sobre la accin gobernamental, en todos los niveles, es requisito
esencial a la adequada implementacin de la propuesta de construccin del Sistema nico de
Salud. Entendido el control social como ejercicio de la ciudadania, el cumplimiento de esse
requisito trasciende la accin estatal y exige la presencia de organizaciones legtimas de
representacin de interess de los diversos segmentos sociales. Implica, sin embargo, en la
existncia, en el
mbito de las agencias pblicas, de mecanismos que aseguren las
condiciones de aceso a informaciones y de democratizacin de los procesos decisrios. La
legislacin que ordena la implantacin del SUS estabelece la Conferencia de Salud y los
Consejos de Salud como mecanismos privilegiados para el servicio de esse requisito (ANDRADE,
Luiz Odorico Monteiro de. Sistema de Salud de Brasil- normas, gestin e financiamiento,
Trad. Cintia Collyer Arruda Cavalcante. So Paulo: Hucitec, Sobral, Uva, 2002. p. 165).
Outrossim, nesse sentido, so os conselhos de sade resultado de demandas dos movimentos
sociais em sade, o que, igualmente, concorre para o controle social e democratizao da

219

qualidade das relaes entre o governo e o cidado, na medida em que se prioriza a


busca de resultado e a responsabilidade na rea da sade, no exerccio pelo
conselho de sade de seu mister, no qual atuam cidados vigilantes, em papel
ativo, cobrando do governo a prestao de contas das polticas empreendidas.429
Nesse passo, dispe Antnio Ivo de Carvalho, no sentido de que os conselhos
municipais de sade, como portadores e sinalizadores do interesse pblico, no
contexto do processo de reforma do Estado, podem cumprir a funo de: indutores
de responsabilidade governamental ou accountability, entendida como o qualidade
dos governos de estar altura da confiana e das expectativas dos cidados.430
Do mesmo modo, dispem os autores Guido Ivan Carvalho e Lenir Santos,
no sentido de que os conselhos de sade podem ser considerados espaos de
exerccio da cidadania. Assim, eles representam para os cidados a abertura de
possibilidades inditas de se incorporarem ao debate e vida pblica, atravs de um
frum que, como se viu, processa demandas especficas em prol do interesse
pblico.431 Desse modo, nas suas prticas sociais, os conselhos de sade
concorrem para as diferentes dimenses do indivduo, como ser social. Nesses
termos, relata Antnio Ivo de Carvalho:
sade, de modo que dispe Sonia Acioli: Os conselhos de sade foram criados como instncias
de deciso na gesto pblica, e possuem carter permanente e deliberativo. So fruto, por outro
lado, de demandas dos movimentos sociais em sade que vinham lutando pelo controle dos
servios de sade e, por outro, correspondem a um processo de democratizao do setor Sade a
partir do Estado (ACIOLI, Snia. Participao Social na Sade: revisitando sentidos, reafirmando
propostas. In: PINHEIRO, Roseni; MATTOS, Ruben Araujo de (Orgs.). Construo Social da
Demanda- Direito Sade- Trabalho em equipe, participao e espaos pblicos. Rio de
Janeiro; CEPESC/UERJ/ABRASCO, p. 293/303, 2005)..
429
Dentro desse aspecto, dispe publicao do SUS sobre conselho de sade, no tocante ao papel
desempenhado: Pode-se afirmar, ento, que o Conselho de Sade tem competncia para
examinar e aprovar as diretrizes da poltica de sade, a fim de sejam alcanados os seus
objetivos. A poltica de sade traada pelo dirigente do SUS (secretrio de Sade ou diretor do
Departamento de Sade). O Conselho, ao atuar na formulao de estratgias, pode aperfeiolas, propor meios aptos para a sua execuo ou mesmo indicar correes de rumos (BRASIL.
Ministrio da Sade. Sistema nico de Sade SUS - Conselho de Sade: guia de referncias
para a sua criao e organizao, 2005, p. 11). Igualmente, outra publicao do Ministrio da
Sade esclarece as atribuies dos conselhos nas polticas da sade e seu controle: Os
conselhos de sade tm como atribuies atuar na formulao de estratgias e no controle da
execuo das polticas de sade (Brasil, Ministrio da Sade, Conselho Nacional de Sade,
2000). A atuao na formulao de polticas deve ser exercida mediante uma postura propositiva,
criadora do novo modelo de ateno sade, o mais articulada possvel com o gestor do SUS
naquela esfera (que tem assento no conselho de sade) e com o Poder Legislativo. J a atuao
no controle da execuo diz respeito a uma postura defensiva, contra desvios e distores, que
deve ser exercido por meio do acompanhamento permanente das polticas e aes prioritrias do
SUS, por intermdio de indicadores de sade e, sempre que possvel, de pesquisas por
amostragem junto a usurios, profissionais e prestadores (BRASIL. Ministrio da Sade. Sade
no Brasil - contribuies para a agenda de prioridades de pesquisa. 2.ed. Braslia, 2006, p. 72).
430
CARVALHO,1997, p. 106.
431
CARVALHO; SANTOS, p. 248-249.

220

O advento dos Conselhos de Sade, para prticas sociais que suscita e


conforma, pode contribuir para que as diversas dimenses do indivduo,
como ser social-trabalhador, usurio, consumidor, cliente - possam se
encontrar ou integrar na condio- eixo de sujeito-cidado. Assim, contribuir
para uma reforma do Estado que ainda sirva para reorientar a economia,
432
precisa ser reorientada para servir o cidado.

Outrossim, o Tribunal de Contas da Unio, em sintonia com as atividades dos


conselhos de sade, desenvolve atividades pertinentes ao accountability horizontal,
como relata Ana Cludia Alves de Medeiros:

O accountability horizontal est vinculado ao mecanismo de freios e


contrapesos de um Poder de Estado sobre o outro. O TCU, em conjunto
com o Congresso Nacional, exerce o controle externo das atividades
administrativas dos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo, por
intermdio de competncias prprias, constitucionalmente definidas.
Verificou-se que a Corte de Contas, de fato, desempenha o accountability
horizontal em sua funo de fiscalizao tanto de pessoas fsicas quanto
433
jurdicas, da esfera pblica ou privada, que utilizem recursos pblicos.

A ttulo de esclarecimentos, como dispe Edna Delmondes434, o accountability


vertical consiste no controle do Estado pela sociedade, e da sociedade pelo Estado
(no controle da sociedade pelo Estado envolve, mxime, a dimenso eleitoral eleies e voto, requerendo mecanismos que permitam a interveno direta por
parte da sociedade e o controle do Estado sobre a sociedade envolve a verificao
do cumprimento das leis, a obedincia civil e ordem). Por seu turno, o accountability
horizontal que se d pelo controle da sociedade pela sociedade e do Estado pelo
Estado. Nesse prisma, dispe Edna Delmondes:

Esse ltimo vai de um setor a outro da esfera pblica e pode ser classificado
em quatro diferentes mecanismos: a) o controle interno, ou controle
administrativo, que se constitui em autocontrole, porquanto exercido pelos
Poderes sobre seus prprios atos e agentes; b) o controle pelo Legislativo,
que se constitui no apoio ou rejeio de iniciativas do Poder Executivo pelo
Poder Legislativo; c) o controle pelo Tribunal de Contas, ou seja, o controle
432

Ibidem,p. 110.
MEDEIROS, Ana Cludia Alves de. Accountability horizontal: O papel do Tribunal de Contas
da Unio e os limites de sua atuao.. Braslia- DF: Fundao Getlio Vargas- Ncleo BrasliaMBA em Planejamento, Oramento e Gesto Pblica, 2007, p. 09.
434
DELMONDES, p. 12-14.
433

221
das contas pblicas, em auxlio ao Legislativo; d) o controle pelo Judicirio,
que objetiva coibir abusos na gesto do patrimnio pblico e no exerccio do
435
poder por parte das autoridades.

Assim, o accountability horizontal envolve um sistema integrado de


instituies e agncias estatais dotadas de poderes, de direito e de fato, para
realizar aes efetivas, pertinentes ao acompanhamento dos procedimentos at a
responsabilizao dos agentes envolvidos. Desse modo, o accountability concorre
para o fortalecimento do controle social, como dispe os autores Masa Britto, Milton
da Silva Filho e Maria Aparecida Farias:

Para que o controle social funcione, necessrio tambm conscientizar a


sociedade de que ela tem o direito de participar do controle da
436
administrao pblica. Accountability
surge como um reforo de
mecanismos formais de prestao de contas e a institucionalizao da
cobrana por parte dos usurios dos servios dos Estados. Em seu estado
pleno,isto , com informaes pblicas e prestaes de contas confiveis
por parte dos governantes, devidamente ditados pelo controle externo e
interno dos rgos pblicos,os cidados podem participar ativamente das
decises pblicas.

Dessarte, levando em conta, como relata Maria Antonieta Zelenovsky, que a


Emenda Constitucional n 29, de 14 de setembro de 2000, considerando o
acrscimo ao Ato de Disposies Constitucionais Transitrias do - art. 77, 3, ao
disciplinar que os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
destinados as aes e servios pblicos de sade e os transferidos pela Unio para
a mesma finalidade tero aplicao por meio do Fundo de Sade que ser
acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade, sem prejuzo do disposto no
art. 74 da Constituio Federal (grifo nosso) e que a meno do art. 74 corresponde
que implicitamente o controle exercido pelos conselhos de sade ocorrer, de forma
paralela, em cooperao com o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo (o
que entendemos denuncia o exerccio do accountability horizontal por parte desses
conselhos de sade), tem-se a cooperao entre controles437, corroborando a
importncia de uma parceria, como relata autora mencionada:
435
436
437

DELMONDES, p. 13.
FARIAS; SILVA FILHO; BRITTO, p. 39.
Quanto a essa congregao de aes de controle, considerando o exerccio do accountability
dispe Cassyra Lucya Barros Vuolo: Com efeito, a conjuno entre aes de controle - sob o
novo prisma do accountability - e o estreitamento das relaes entre as Cortes de Contas e a

222

Uma vez que o Controle Interno tem a finalidade de apoiar o controle


externo no exerccio de sua misso institucional, possvel concluir
que os conselhos de sade tambm podem trabalhar em parceria com o
TCU. Essa exposio de motivo, baseada no texto constitucional, tem
apenas o condo de fortalecer a tese da importncia do trabalho em
438
conjunto com os conselhos de sade.

Outrossim, como relembra a autora referida no pargrafo anterior, a Deciso


do TCU de n 635/99-Plenrio, j anteriormente citada neste trabalho, em tpico
especfico, que tratava de Auditoria desta Corte de Contas pertinente ao diagnstico
da sade pblica no Brasil, determinou, em seu

subitem 8.6,considerando a

preocupao do Tribunal em estimular o controle social, que uma comisso interna


fosse instituda para anlise do tpico Necessidade de desenvolvimento de nova
sistemtica de avaliao e controle do Sistema nico de Sade, com o intuito de
encontrar e propor solues para os questionamentos que envolvem o controle a
cargo do TCU na rea da sade.
Esse estudo sobre o controle do Tribunal na rea da sade, considerando a
evoluo do fortalecimento do controle social pelo TCU, teve influncia,como expe
Maria Antonieta Zelenovsky439, do projeto e atualmente programa Dilogo Pblico que
buscava esclarecer a funo de controle do Estado, alm de estimular o controle social
e a cidadania, levando em conta as contribuies dos conselhos de sade. Outrossim, o
Plano Estratgico do TCU- quinqunio 2006 - 2010, j abordado neste trabalho, traz
como objetivo estratgico o estmulo ao controle social o que permite intensificar os
canais de comunicao com a sociedade, com a aproximao aos conselhos
municipais de sade, na busca de uma gesto mais eficiente dos recursos pblicos
aplicados na sade. Nesse aspecto, dispe a autora sobre a aproximao aos
conselhos de sade:

um desafio a ser enfrentado pelo TCU. Ao contar com a cooperao das


comunidades envolvidas, a efetividade de suas aes fica reforada. Em
Sociedade, alm de democratizar a fiscalizao dos gastos pblicos, tendem a aumentar a
efetividade das polticas sociais e dos servios prestados pelo Estado. Trata-se, em outras
palavras, de um estmulo ao controle social, contribuindo-se para o fortalecimento da cidadania e,
por conseguinte, ao amadurecimento do regime democrtico (VUOLO, Cassyra Lucya Barros.
Os Tribunais de Contas como instrumento de construo da cidadania. Cuiab: Edio da
Autora, 2007, p. 51).
438
ZELENOVSKY, p. 222.
439
Ibidem, p. 223.

223
contrapartida, essa aproximao fortalece os conselhos e amplia na
sociedade civil a possibilidade da cultura participativa no controle da
efetividade e da equidade das polticas pblicas. Alm do fortalecimento do
controle dos recursos descentralizados, pode-se vislumbrar a diminuio do
corporativismo e do clientelismo, aumentando a representatividade e a
440
legitimidade da participao popular na alocao dos recursos da sade.

Busca-se, uma parceria produtiva entre os conselhos de sade, que


representam um meio por excelncia de participao popular na gesto pblica, em
prol da eficincia da aplicao dos recursos pblicos e do atendimento do interesse
pblico, com o Tribunal, qualificando os conselhos e concorrendo para que a Corte
de Contas cumpra da melhor forma o seu mister constitucional, facultando-lhe um
controle a priori e concomitante mais eficiente e eficaz. Nesse sentido, dispe Maria
Antonieta Zelenovsky, como poderia ser viabilizada essa cooperao entre o TCU e
os conselhos municipais de sade:

Essa cooperao poderia ser viabilizada com medidas simples, como,por


exemplo, a articulao com os conselhos de sade em caso de auditorias
nos recursos repassados pelo FNS, para os FES e FMS. Outra medida,
tambm muito simples, seria busc-las, por ocasio do recebimento das
denncias ou representaes, para ver se existem informaes sobre o
caso ou fatos semelhantes. Tais medidas sero facilitadas uma vez que o
CNS est implantado no Cadastro Nacional de Conselhos de Sade.
Medida mais complexa seria reunir-se com alguns conselhos, em
funcionamento mais efetivo, para traar estratgias e estabelecer
instrumentos de atuao conjunta. Essa articulao no se dar de forma
imediata, mas sim em processo continuado, onde as boas aes de alguns
conselhos contaminaroos demais. Haveria qualificao de multiplicadores
em plos municipais de microrregies que demonstrarem maior interesse, e
441
gradativamente a contaminaodos municpios vizinhos.

Outrossim, buscando o aprimoramento do controle social, o TCU desenvolve


fiscalizaes nos conselhos de sade, a exemplo dos CAEs, fazendo um diagnstico
da atuao deles no exame da gesto dos recursos pblicos da sade. Nesse
sentido , os autores Paulo Henrique Ramos Medeiros e Jos Matias Pereira, fazendo
um diagnstico do controle social do Brasil, dispe sobre a atuao dos controles de
sade:
Quanto aos mecanismos de controle social, previstos na Constituio
Federal, especificamente quanto aos conselhos da rea de sade, a partir
de trabalhos realizados pelo TCU no Sistema nico de Sade, pode-se
440

ZELENOVSKY, p. 223.
ZELENOVSKY,p. 224.

441

224
dizer que os mecanismos so formais e ineficientes. A fragilidade na
atuao dos controles sociais foi detectada em auditorias realizadas pelo
Tribunal no Programa de Ao na rea da Sade e no Sistema Nacional de
442
Auditoria do Sistema nico de Sade (SUS) do Ministrio da Sade.

Assim, como exemplo de fiscalizaes realizadas pelo Tribunal, na rea da


sade, com registros quanto atuao dos conselhos municipais de sade, temos a
Deciso TCU n 705/1999 - Plenrio443, tratando de deficincias apresentadas pelos
conselhos na formulao de estratgias para a sade e controle da execuo de
polticas pblicas. Igualmente, na Deciso 51/2000-Plenrio444, pertinente ao
Relatrio de Auditoria Operacional, em conjunto com o Tribunal de Contas do Estado
de Santa Catarina, identificou-se a pouca atuao dos Conselhos Municipais de

442

443

444

PEREIRA, Jos Matias; MEDEIROS, Paulo Henrique Ramos. Controle Social no Brasil:
Confrontando a Teoria, o Discurso Oficial e a Legislao com a Prtica. Revista do Tribunal de
Contas da Unio. Braslia, n. 98,p. 53-72, out./dez. 2003.
Com relao Deciso TCU n 705/1999-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio.
Processo n TC 001.916/1998-0. Deciso n 705/1999-Plenrio. Relator: Ministro Humberto
Souto. Braslia, 06 de outubro de 1999. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 08 nov./1999), trata-se de
denncia quanto a irregularidades praticadas por autoridades responsveis pela rea da sade
para com o Sistema Nacional de Auditoria SNA do SUS, em que se avaliou a situao
pertinente atuao dos conselhos municipais de sade, no qual se registrou, quanto ao controle
social, fundamentado mxime na participao da comunidade, sendo uma das diretrizes do SUS,
que os conselhos de sade, tanto Nacional, quanto os Estaduais e Municipais, no tocante
execuo de suas atividades,apresentam ainda muitas deficincias: cerca de 50% daquelas
instituies no formularam estratgias para a sade, no se manifestaram sobre os recursos
recebidos do SUS ou sobre o plano de sade e o oramento do setor, bem como no
controlaram a execuo das polticas da sade. Igualmente, foi constatado que a forma mais
comum de criao dos conselhos tem sido mediante decreto ou portaria, ou seja, seus membros
esto vinculados ao executivo, local que, desta forma, pode nomear ou exonerar os membros
de acordo com o seu interesse. Ademais, como dispe o Ministro-Relator a prpria atuao
reconhecidamente falha do Sistema Nacional de Auditoria e dos Conselhos de Sade em todas
as esferas de governo favorece a existncia de controles deficientes nas unidades da sade, nas
secretarias municipais e estaduais da sade e nos rgos federais gestores do sistema, bem
como contribui para o baixo desempenho dos inmeros programas implementados pelo
Ministrio da Sade, dando margem ao desperdcio de recursos. O assunto tem
acompanhamento sistemtico pelo Tribunal, considerando a adequao do sua fiscalizao ao
estmulo do controle social, em que se busca uma comunho de esforos com os conselhos de
sade, sendo objeto de apreciao na Deciso n 635/1999- Plenrio, j referida.
No tocante Deciso TCU n 51/2000 - Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio.
Processo n TC 650.073/1997-5. Relatrio de Auditoria Operacional. Deciso n 51/2000-Plenrio.
Relator: Ministro Humberto Souto. Braslia, 09 de fevereiro de 2000. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, 18 fev. 2000) trata-se de Auditoria Operacional, com participao da Secretaria Estadual
de Sade, nas prefeituras municipais de Santa Catarina - SC, com participao do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina, tendo como enfoque a qualidade da prestao de servios,
em que se constatou a pouca atuao dos conselhos municipais de sade, que no recebem a
infraestrutura adequada para a sua atuao, havendo determinao para que se instrumentalize
a ao dos conselhos municipais de sade, de sorte que possam, de fato, influir na elaborao
na implementao das polticas sociais de sade, transformando-se em instncia real no
processo decisrio municipal, concorrendo para o eficaz controle social do Sistema.

225

Sade. Do mesmo modo, na Deciso n 28/2000- Primeira Cmara445, tratando de


Relatrio de Auditoria - Programa de Ao na rea da Sade,

constatou-se a

atuao deficiente do conselho municipal de sade que no toma decises


relevantes relacionadas poltica de sade do municpio. Verifica-se que muitas
falhas decorrem, como j observado nos CAEs, da falta de capacitao dos
conselheiros, no cumprindo as suas atribuies a contento, o que compromete o
controle social adequado, redundando na gesto ineficiente de recursos pblicos,
concorrendo,assim,

para o desperdcio de recursos pblicos aplicados nos

empreendimentos realizados.
Assim sendo, quanto aos conselhos municipais de sade, a exemplo dos
CAEs, o TCU contribui para o aprimoramento do controle social, na implementao
de polticas da sade, ao detectar falhas no desempenho dos conselhos de sade,
fazendo as determinaes e recomendaes pertinentes. Igualmente, como a maior
parte das falhas constatadas nas atividades desempenhadas pelos conselheiros
decorrem de falta de capacitao, o Tribunal, sempre que possvel, atrelado
Avaliao de Programa do Governo na rea da sade auditado, como se verificou
em tpico anterior deste trabalho, elabora material informativo visando a facilitar e
aprimorar o exerccio do controle social por parte dos conselheiros, na perspectiva
da funo educativa ou pedaggica do Tribunal.
Ademais, como se verificou neste tpico, deve-se buscar, sempre que
possvel, a aproximao entre as atividades de controle exercidas pelos conselhos
de sade e a Corte de Contas, considerando as atribuies de accountability
horizontal desempenhas por esses entes, o que, por certo, fortalece a fiscalizao
quanto gesto de recursos pblicos do SUS, na implementao de polticas de
sade.

445

No que concerne Deciso TCU 28/2000 - Primeira Cmara (BRASIL. Tribunal de Contas da
Unio. Processo n TC 011.404/1999-0. Deciso n 28/2000-Primeira Cmara. Relatrio de
Auditoria. Relator; Ministro Humberto Souto. Braslia, 22 de fevereiro de 2000. Dirio Oficial da
Unio, 02 mar./ 2000) tratando de Relatrio de Auditoria- Programa de Ao na rea da Sade,
pertinente a rgos e entidades de sade no Estado de Sergipe, em que se constatou que, nas
reunies dos conselhos municipais da sade, havia apenas troca de informaes entre seus
membros do que tomada de decises relevantes relacionadas com a poltica de sade do
Municpio. O Tribunal,visando ao aperfeioamento do controle social, fez recomendaes, entre
outras, ao Conselho Municipal de Sade (CMS) do Municpio de Itabaiana/SE, no sentido de que
adote medidas necessrias para que as reunies do conselho passem a deliberar sobre todas as
questes que lhe competem, participando ativamente na formulao de estratgias da poltica da
sade e no controle de execuo dessa poltica, includos os aspectos econmicos e financeiros,
consoante o disposto no art. 1, 2 da Lei n 8.142/90.

226

Desse modo, com o aprimoramento do controle social, buscando melhorar o


desempenho dos conselhos de sade, alm do reconhecimento da necessidade de
formar

parcerias

com

essas

conselhos

Tribunal,

considerando

complementariedade das aes de controle exercidas por eles, est o TCU


estimulando o controle social, na perspectiva da gesto compartilhada sanitria, o
que concorre para a proteo e efetivao do direito fundamental social da sade.

227

CONCLUSO

Este trabalho buscou analisar a atuao do Tribunal de Contas da Unio, em


contribuio

para a gesto compartilhada da sade, na perspectiva do controle

social.
Assim, em primeiro lugar, abordou-se sobre o Tribunal de Contas da Unio,
rgo centenrio, que foi institudo pela nossa primeira constituio republicana de
1891. Nesse aspecto, na sua evoluo nas Constituies brasileiras, no exerccio de
sua atividade fiscalizatria de controle externo, buscando garantir a boa e regular
dos recursos pblicos aplicados, constituiu uma das garantias institucionais da
Constituio, salvaguardando os direitos humanos fundamentais declarados nas
cartas constitucionais.
Em especial, com a nossa Constituio Federal de 1988, o TCU teve as suas
competncias constitucionais ampliadas, de forma substancial, em prol do Estado
Democrtico de Direito. Como se constata pelo art. 71 da Constituio, as
atribuies

constitucionais

da

Corte

compreendem

funes

fiscalizatria,

jurisdicional, consultiva, informativa, sancionatria, corretiva e de ouvidoria.


Desse modo, a Corte de Contas exerce relevantes atribuies de controle
externo como o julgamento das contas dos administradores e dos demais
responsveis por dinheiros e valores pblicos, em que decide sobre a legalidade e
legitimidade do dispndio pblico, protegendo o Errio que pode ser afetado por
despesas baseadas em leis ou atos normativos inconstitucionais. Corresponde ao
exerccio de uma atividade de controladoria de maior relevncia, pois enquanto,nas
contas do Chefe do Poder Executivo, o Tribunal apenas emite um parecer prvio de
cunho tcnico-opinativo, na funo de julgamento dos demais responsveis por

228

dinheiros, bens e valores pblicos, a Corte de Contas exerce uma atividade


tipicamente deliberativa, com poderes sancionatrios.
Ademais, dentro de suas competncias constitucionais, com o fim de garantir
a adequada aplicao dos recursos pblicos, em prol da sociedade, aprecia o
Tribunal atos de admisso e aposentadoria de servidores pblicos, de sorte a velar,
por exemplo, que as admisses no servio pblico se faam mediante o prvio
concurso pblico, estabelecendo mecanismos de proteo da normalidade e
moralidade no ingresso nesse servio pblico, haja vista as determinaes
constitucionais existentes.
Na execuo de suas atividades fiscalizatrias, o Tribunal realiza inspees e
auditorias, sendo a auditoria o gnero, comportando o exame e verificao de
atividades e operaes do Poder Pblico e inspeo uma espcie desse gnero que
corresponde ao exame feito no local auditado, in loco. O Tribunal pode realizar
auditorias e inspees por iniciativa prpria ou por requisio do Poder Legislativo.
Outrossim, h a fiscalizao de recursos pblicos repassados mediante convnios,
acordos, ajustes, ou outros instrumentos congneres, em que se verifica a prestao
de contas dos responsveis, podendo ser instaurada a tomada de contas especial.
Nesse sentido, na fiscalizao de convnios, o Tribunal verifica a aplicao de
volume considervel de recursos pblicos na rea da sade que beneficiam
prefeituras, o que concorre para a adequada e legtima descentralizao dos
recursos que efetivam o direito fundamental social da sade.
Outrossim, para garantir a boa aplicao de recursos pblicos, o Tribunal
aplica sanes aos responsveis, pela malversao e desvio desses recursos, nas
situaes em que forem constatadas despesas ilegais ou irregularidade de contas.
Do mesmo modo, a Corte de Contas assina prazo para providncias do ato
impugnado, podendo sustar a execuo desse ato, com comunicao ao Poder
Legislativo. Assim, o Tribunal pode determinar que as autoridades administrativas
anulem atos, contratos quando haja procedimentos inquinados de irregularidades.
Consoante dispe o art. 70 da Constituio Federal, a fiscalizao das contas
pblicas a cargo do TCU pode ser feita nas modalidades contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial o que bem demonstra a abrangncia desse
controle, de sorte a garantir a efetiva e regular gesto de recursos federais em prol
da sociedade, com adequada aplicao desses recursos no resguardo de direitos

229

fundamentais, mxime os sociais. Vinculando-se a esse controle, est o exame dos


princpios constitucionais da legalidade, legitimidade e economicidade.
Na fiscalizao pelo princpio da legalidade, ressalta-se que o controle
assume uma conotao ampla, envolvendo no s o mero exame da adequao
lei, mas tambm a conformidade com os demais princpios constitucionais. Supera se, assim, o exame da legalidade apenas no aspecto formal, sendo que o Tribunal
tambm promove

o exame da

constitucionalidade das

leis

e dos atos

administrativos, fazendo o controle dessa constitucionalidade na via difusa, tendo a


funo de negao da executoriedade do texto em apreciao, afastando-o de
aplicao no caso concreto, de modo a prevenir a ocorrncia de despesas ilegais
que causam dano ao Errio, sendo esse afastamento de norma inconstitucional
reconhecido pelo STF, mediante a Smula 347. Igualmente, na aplicao do
princpio da legalidade, h a conexo com os princpios da razoabilidade e
proporcionalidade, na aferio de conduta do responsvel por bem e valores
pblicos, o que demonstra a abordagem ampla que feita pela Corte de Contas,
no s considerando a lei, mas outros princpios de direito, em consonncia com a
Constituio, sendo exemplificado com jurisprudncia da Corte na rea da sade.
A legitimidade, por seu turno, envolve uma conformao no s lei, mas ao
Direito, ligando-se com a tica, o senso de justia, a moralidade, a finalidade pblica
do ato, exigindo uma avaliao mais aprofundada que no se limite juridicidade
restrita, o que garante maior amplitude na fiscalizao do Tribunal, buscando no ato
a sua harmonizao com o interesse pblico. Por fim, no exame pelo princpio da
economicidade, h uma anlise que se direciona para a relao custo-benefcio,
visando a evitar desperdcios de recursos. Vincula-se a anlise pelo princpio da
eficincia, no intuito de se atender o dever de ser eficiente na realizao do
interesse pblico, com o dinheiro arrecadado do povo, sendo utilizado para obteno
do alcance do maior benefcio para o menor custo possvel,.procurando abarcar
um maior nmero de cidados A anlise pela economicidade deve ser feita tendo
conscincia da escassez de recursos, podendo, na rea, da sade, envolver a
situao de se deparar com opes trgicas, o que exige uma cuidadosa anlise de
custo-benefcio de cada gasto e de cada poltica pblica, para que se indique o
melhor caminho quanto despesa feita. Na jurisprudncia do Tribunal, h situaes
em que a Corte de Coptas impugna uma despesa feita por ser antieconmica, com
desperdcio de recursos pblicos aplicados.

230

Para melhor compreenso quanto atuao do TCU, dentro do Estado


Democrtico de Direito, foi feito um estudo da natureza jurdica da Corte e eficcia
de suas decises. Nesse aspecto, ressaltou-se a autonomia e independncia do
Tribunal que detm competncias prprias constitucionais, sendo rgo de auxlio
de controle externo, mas no de subordinao hierrquica ao Congresso Nacional.
Igualmente, destaca-se que o Tribunal no Poder estatal, no estando
subordinado aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, gozando de autonomia
administrativa e financeira.
Realiza a Corte de Contas atividades jurisdicionais e administrativas, detendo
jurisdio em todo territrio nacional, sendo que os seus ministros apresentam as
mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos magistrados que
compe o Judicirio- art. 73 da CF/88. As decises do Tribunal, em face do
fundamento constitucional, no so puramente administrativas, sobrepondo-se s
decises das autoridades administrativas, sendo, pois, obrigatrias para a
Administrao, havendo limites revisibilidade judicial que s se daria nas situaes
indicadas de erro formal, ilegalidade manifesta, afrontando ao devido processo legal.
Nesse sentido, em sntese, a natureza jurdica do Tribunal de Contas de ser um
tribunal que detm um poder jurisdicional administrativo, gozando de autonomia e
independncia, com competncias constitucionais prprias, no julgamento de contas
dos administradores pblicos.
Para dar efetividade a sua atividade fiscalizatria, o Tribunal aplica sanes
em decorrncia de suas decises, que podem atingir vultosos valores, como
demonstram publicao da Corte nesse trabalho, em que se destaca a multa
proporcional ao dano causado, em processos de apreciao de contas, fiscalizao,
denncias ou representaes.
Nesse contexto, ressalta-se o tpico do trabalho pertinente atuao do TCU
como rgo protetor e efetivador dos direitos fundamentais, na perspectiva do
controle social. Com efeito, o Tribunal proporciona um instrumental relevante o qual
sociedade pode se utilizar para fazer valer os seus direitos, de sorte a auxiliar no
apenas os Poderes, na sua atividade fiscalizatria ao velar para a boa aplicao do
dinheiro pblico, mas tambm a comunidade em geral no exerccio de seus direitos.
Nessa perspectiva, como reconhece Ricardo Lobo Torres, h uma ntima relao
entre o controle das finanas pblicas e os direitos fundamentais, na medida que o
equilbrio e higidez dessas finanas concorre para a integridade e defesa dos

231

direitos fundamentais, como o direito social da sade. Nesse sentido, o Tribunal


desempenha uma relevante funo ao velar, na sua atividade de controle externo,
para boa e regular aplicao dos recursos pblicos, mantendo um controle
adequado sobre as finanas pblicas. A sociedade tambm pode contribuir, no
exerccio do controle social, ao denunciar Corte de Contas as irregularidades na
aplicao do dinheiro pblico.
Assim, os gastos pblicos devem priorizar os direitos humanos, com a melhor
destinao dos recursos pblicos aplicados, garantindo servios pblicos de
qualidade e a efetividade das prestaes positivas do Estado. Contudo, para que
atinjam esse desiderato, mister a presena de um adequado controle
oramentrio, financeiro, contbil e patrimonial, coadunando-se com a atividade
fiscalizatria da Corte de Contas de que a sociedade pode utilizar-se, entabulandose, assim, uma atividade dialgica de considervel interesse entre o Tribunal e a
sociedade civil. Nesse sentido, o Tribunal de Contas tem uma ligao estreita com a
proteo e efetivao dos direitos fundamentais, sendo uma importante garantia
institucional da Constituio, dentro de nosso Estado Democrtico de Direito.
Nesse prisma, o Tribunal, no exerccio do controle da legalidade, faculta a
segurana dos direitos fundamentais, sendo que esse controle no se restringe
apenas legalidade estrita, mas se harmoniza com os demais valores
constitucionais. Outrossim, no controle da legitimidade, a Corte de Contas, em prol
dos direitos fundamentais, busca, tendo como norte o interesse pblico, a
moralidade pblica e o interesse pblico, de sorte que a legitimidade do Estado
Democrtico de Direito depende do controle da legitimidade da ordem financeira. Do
mesmo modo, no controle da economicidade, o Tribunal busca a eficincia da
gesto financeira e na execuo oramentria, evitando o desperdcio de recursos,
de modo a minimizar os custos e maximizar as receitas pblicas que se destinam a
garantir a efetividade dos direitos fundamentais do cidado.
Nesse aspecto, relevante se torna a presena do controle social, aliando-se
ao controle oficial externo do Tribunal, estabelecendo-se um elo de ligao entre o
Estado e a sociedade, buscando-se, em ltima instncia, a garantia dos direitos
fundamentais, com o fortalecimento da cidadania e o regime democrtico. Nesse
prisma, o Tribunal, como rgo protetor e efetivador dos direitos fundamentais,
impulsiona esse controle social, com a transparncia efetiva da gesto pblica, em
que se destaca a participao popular como gnero dessa espcie de controle,

232

como se verifica na participao cidado, consubstanciada no art. 74, 2 da CF/88.


Desse modo, avulta a interao entre a sociedade e a Corte de Contas, unificando
os controles oficial e social, conjugando esforos, no sentido de propiciar a
efetividade das polticas pblicas na consecuo de direitos fundamentais, em prol
da comunidade. Do mesmo modo, essa congregao de esforos entre o controle
externo e o social concorre para a efetivao da gesto compartilhada sanitria, com
o fortalecimento do regime democrtico.
Ligado com a garantia da boa gesto dos recursos pblicos, misso da Corte
da Contas que estimula a parceira do controle social nesse desiderato, est a
concepo da boa governana que ressalta a transparncia e tica na
Administrao Pblica e na gesto de dinheiros pblicos. Esse assunto tem se
destacado na jurisprudncia da Corte de Contas, como citado na rea da sade,
com o levantamento de Auditoria na Fundao Nacional de Sade - Funasa.
Igualmente, o exerccio da atividade pedaggica da Corte de Contas tambm
concorre para o estmulo do controle social, em que o Tribunal busca o
aprimoramento das prticas de gesto, trazendo informaes sobre procedimentos,
mediante

publicaes, realizao de seminrios, reunies de carter tcnico,

citando, como exemplo, o bem sucedido apoio tcnico do TCU ao controle social dos
CAES- Conselhos de Alimentar Escolar e no estmulo a esse controle com
orientaes dadas aos conselhos de sade no exerccio das atividades de avaliao
de programas de governo na rea sanitria.
Do mesmo modo, na segunda parte deste trabalho, foi desenvolvido o estudo
da sade e sua gesto compartilhada. A sade, tratada na sua evoluo histrica,
vincula-se ausncia de doenas, a qualidade de vida, atrelando-se, como ressalta
Germano Schwartz, a um processo sistmico, que objetiva a preveno e cura de
doenas, buscando a melhoria

da qualidade de vida do cidado, facultando ao

indivduo, para efetivao desse direito sade, o acesso aos meios necessrios
para consecuo do estado de bem-estar.
Com o advento da atual Constituio Federal, a sade assumiu a categoria de
direito subjetivo e fundamental do homem, sendo direito de todos e dever do Estado.
Esse direito pblico subjetivo oponvel contra o Estado, obrigando-o a determinada
prestao. H ento uma caracterstica positiva de obrigao do Estado em agir na
prestao da tutela desse direito sade, como tambm uma caracterstica

233

negativa, no sentido de absteno do Estado, com vistas a no prejudicar o direito


fundamental social da sade do cidado.
Do mesmo modo, h uma dimenso objetiva do direito sade, concernente
a imposies legiferantes, mais ou menos concretas e determinadas, como, por
exemplo, definir o valor do salrio mnimo ou prossecuo de polticas dirigidas a
objetivos sociais e dimenso subjetiva ligando-se preservao e a qualidade de
vida. Na efetivao desse direito sade, muitas vezes, deve ser analisada a
prestao em face do caso concreto, com a compatibilizao dos bens em jogo,
levando em conta a aplicao de regras e princpios constitucionais, como da
proporcionalidade, tendo como norte a justia social, alm da prpria vontade
poltica que deve ser considerada, nas polticas pblicas engendradas, o que
tambm facultaria o controle social, na perspectiva da gesto compartilhada
sanitria, no resguardo do bem maior que a vida.
Na evoluo das Constituies brasileiras, verifica-se que o direito sade
no teve um tratamento adequado at o advento da Constituio atual, em que, em
resgate histrico, o direito fundamental social sade alou categoria de princpio
fundamental do ordenamento jurdico brasileiro, passando a ser pelo, seus art. 196,
um direito de todos e dever do Estado. Nessa perspectiva, h o dever do Estado de
reformulao e execuo de polticas econmicas e sociais na busca de reduo de
doenas e seus agravos.
Nesse sentido, relevante a descentralizao sanitria, em que os servios
da sade so classificados como servios que integram uma rede regionalizada e
hierarquizada, na constituio do Sistema nico de Sade- SUS, sendo diretriz
fundamental desse sistema- art. 198, I, da CF/88. Essa diretriz assume especial
importncia na consecuo da gesto compartilhada sanitria, no sentido de que
quanto mais perto do fato for a deciso a ser tomada na rea de sade, maior
chance haver de acerto.
Assim, engendra-se,

em

defesa do direito sade, na normatizao

infraconstitucional, a Lei n 8.080/90- Lei Orgnica que constitui o SUS e a de n


8.142/90, tratando mais especificamente do controle social pelos conselhos de
sade. Assim sendo, o art. 7 da Lei Orgnica do SUS disciplina os princpios do
Sistema nico de Sade, em que se destaca o princpio da universalidade que
dispe que os servios do SUS devem ser acessveis a todos que deles necessitem,
de modo a serem fornecidos de forma igual e equitativa. Coaduna-se com esse

234

princpio, a

diretriz de integridade do sistema- art. 198, II, da CF/88, em que se

disciplina um conjunto articulado e contnuo de aes e servios preventivos e


curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso, em todos os nveis de
complexidade sistema, de sorte a garantir que os servios de sade, no sentido de
promoo, proteo e recuperao, so uma realidade una, inseparveis, formando
um todo harmonioso e contnuo. .
Nesse contexto, o Tribunal de Contas da Unio, em sua jurisprudncia, tem
deciso significativa de diagnstico da sade no Brasil - Deciso plenria n
625/1999, em que fez vrias consideraes, determinaes e recomendaes em
prol do

aperfeioamento das aes de sade no Brasil, abarcando, na anlise,

rgos federais, estaduais e municipais gestores do SUS, unidades hospitalares e


rgos formuladores de polticas para o setor, com abrangncia de reas de
assistncia ambulatorial e hospitalar, vigilncia epidemolgica, medicamentos e
combate a doenas, vigilncia sanitria, saneamento, programas especiais de
sade, infraestrutura do SUS, controle e fiscalizao; financiamento do SUS e
formulao e implementao de polticas.
A gesto compartilhada que se coaduna com a perspectiva de novo Estado,
com novos paradigmas, em que se destacam os elementos da cidadania e
participao popular, e

cristaliza-se na esfera pblica habermasiana, sendo um

espao pblico em que se comunicam diversos atores da sociedade. Essa esfera


pblica, funcionalizada na racionalidade comunicativa, o local de disputa dos
princpios divergentes de organizao da sociedade - o espao do debate pblico,
em que se embatem diversos atores da sociedade. Nesse contexto de discurso, de
concepo dialgica, do agir comunicativo que se

permite ampliar os

procedimentos de participao da cidadania, da participao popular, vinculando-se


democracia participativa, sendo um espao, como ressalta Rogrio Gesta Leal, de
experimentao

poltica

emancipadora,

facultando

que

distintas

solues

institucionais e no-institucionais coexistam e compitam durante algum tempo,


formando um campo de interlocuo entre a sociedade civil organizada e as
tradicionais instituies existentes.
Dentro do Estado Democrtico de Direito, a gesto compartida sanitria,
como

fala

compartilhada

intersubjetivamente,

propiciando

igualdade

de

oportunidades, com padres mnimos de incluso, que torne possvel a cidadania


ativa, define-se dentro de uma perspectiva democrtica, no sentido de que cada

235

integrante do espao pblico ampliado, mantendo a sua identidade, congrega


esforos e recursos para fins comuns, afastando aes isoladas, paralelas e
superpostas. Vincula-se, como destaca Germano Schwartz, a uma nova sade, uma
sade compartilhada em nova esfera pblica sanitria, uma sade de, por e para
todos. Do mesmo modo, no exame dos pressupostos que constituem a gesto
compartilhada sanitria, deve se ressaltar que essa gesto pressupe uma intensa
comunicao e diferenciao racional, no sentido de emprego da racionalidade
comunicativa habermasiana, em que diferentes atores sociais interagem no espao
pblico, inclusive o Tribunal de Contas.
Na evoluo do pensamento democrtico, fundamental para o estudo da
democracia sanitria, em que se insere a gesto compartida da sade, tem-se, em
princpio, a concepo ateniense de democracia direta,

em que se discutem

questes pblicas que diziam respeito aos interessados, com participao direta dos
cidados nas decises. Posteriormente, na dinmica da diviso de poderes, surge a
democracia representativa em que indivduos representam a sociedade, para tratar
assuntos de interesse pblico, em face da inviabilidade de atuao da imensa
maioria, sendo que a participao do cidado se d de forma indireta, peridica e
formal, dentro do sistema eleitoral. Todavia, com a crise da democracia
representativa, e a necessidade de garantir certos direitos ao cidado, mxime na
perspectiva de um Estado Democrtico de Direito,

em que se destaca

participao popular e a sociedade civil na busca do aperfeioamento do


procedimento democrtico, surge a democracia participativa, que reatualiza o ideal
democrtico.
Nessa perspectiva de novas idias democrticas, para o estudo da
democracia sanitria, destaca-se a democracia deliberativa de Habermas, que se
coaduna com as feies deste trabalho, a garantir um procedimentalismo do agir
comunicativo entre diferentes atores sociais interagindo no espao pblico, o que se
harmoniza com a melhor noo de uma democracia sanitria inclusiva, participativa,
como alternativa relevante na formao do espao pblico da sade. Conjuga-se
vontade institucionalizada, com ideologias formadas nas arenas polticas informais,
dentro de uma teoria discursiva, dialgica, de racionalidade comunicativa, buscando
o entendimento mtuo, em que ganhe fora o melhor argumento, validando a
participao popular que fundamental na concepo da democracia sanitria.

236

No estudo das formas de atuao da gesto compartilhada sanitria, torna-se


relevante a atuao do controle social que se define como espcie da participao
popular, realizando-se por um particular (o cidado), pessoa estranha ao Estado,
individualmente, em grupo ou por meio de entidades juridicamente constitudas.
Nesse sentido, como primeira forma de gesto da sade, tem-se a descentralizao
sanitria, com mecanismos democrticos de deciso e procedimentos sanitrios que
se efetiva pela municipalizao, sendo marco institucional do compartilhamento
sanitrio, no qual se atende o interesse maior da localidade, com vigilncia maior a
nvel regionalizado (Municpio recebe a parcela mais importante da prestao
sanitria, priorizando assuntos de interesse local) e dos conselhos municipais de
sade (que executam literalmente a fiscalizao, o controle social sanitrio, sendo
colegiado, de cunho deliberativo), alm da atuao de consrcios administrativos
intermunicipais e distritos sanitrios, mediante aes corporativas entre municpios
que formam parcerias.
Do mesmo modo, no exerccio do controle social e forma de atuao da
gesto compartida na rbita da sade, temos o oramento participativo, em que a
participao comunitria torna-se relevante no processo decisrio em termos
oramentrios, na concretizao de um projeto social, formando-se instncias
institucionais de participao. como os Conselhos de Oramento,

no qual se

discutem o oramento do Municpio, aprovando um Plano de Investimento.


Ademais, consoante ressalta Germano Schwartz, como novos paradigmas de
esfera pblica, temos as organizaes no governamentais- ONGs, sendo entidades
de personalidade jurdica de direito privado que exercem um importante papel de
controle social, atuando na gesto compartilhada da sade, ocupando o espao em
que existe inrcia estatal. Integrantes do terceiro setor, como exemplos de ONGs,
relevantes para este trabalho, temos as organizaes sociais - OS e organizao da
sociedade civil de interesse pblico - OSCIPs, que formam parcerias com o Estado,
mediante a formalizao respectiva de contratos de gesto e termos de parceria, o
que, igualmente, so objeto de fiscalizao pelo TCU,no estmulo e aprimoramento
do controle social.
Podem se citar outras formas participao popular na sade, em que
destacamos a interveno do TCU, em interlocuo com a sociedade, ao apurar
denncias, tratando de ilegalidades e irregularidades na gesto de recursos pblicos
destinados sade, consoante dispe o 2 do art. 74 da CF/88.

237

Em termos prticos, na terceira parte deste trabalho, temos a contribuio do


TCU na gesto compartilhada da sade. Nesse sentido, a Corte de Contas estimula
e aprimora o controle social. Esse controle, aliado ao controle externo oficial, passa
a ser considerado como objetivo institucional, integrante dos Planos Estratgicos do
TCU, como o atual, abarcando o perodo de 2006-2010. Outrossim,o Tribunal
instituiu normativo interno, pertinente Portaria n 176/2994 que disciplina as aes
de fortalecimento de controle social pela Corte. Essa aes visam a incrementar a
comunicao entre o TCU e a sociedade, concorrendo, na rea da sade, para a
consecuo da gesto compartilhada e, nesse sentido, propiciar a efetivao do
direito fundamental social da sade, atuando o Tribunal, assim, como rgo protetor
e efetivador desses direitos, na perspectiva do controle social.
Dessarte, temos a atuao do Tribunal, em dilogo com a sociedade, na
realizao de sua ouvidora, estimuladora do controle social, em que permite a
interlocuo entre a cidadania a Corte de Contas, de sorte a serem comunicadas
denncias e representaes quanto a ilegalidades e irregularidades na aplicao de
recursos pblicos, como aqueles utilizados para implementao de polticas pblicas
na rea da sade. Nesse aspecto, o Tribunal apura os fatos, na troca de
informaes com a cidadania, concorrendo para a participao popular, na forma de
controle social, como indica o j apontado dispositivo constitucional consubstanciado
no 2 do art. 74 da CF/88. As informaes fornecidas Ouvidoria do Tribunal
aprimoram a gesto pblica, na busca de um servio pblico eficiente e de melhor
qualidade, intensificando as atividades fiscalizatrias da Corte de Contas, de sorte a
fortalecer o controle social que, dentro do enfoque da gesto compartilhada
sanitria, concorrem para a efetivao do direito fundamental da sade.
Do mesmo modo, atua a Corte de Contas no aprimoramento e estmulo do
controle social ao realizar o controle sobre entidades integrantes do terceiro setor,
pertinentes a organizaes no governamentais, como as organizaes sociais -OS
e organizaes da sociedade civil de interesse pblico- OSCIP, relevantes para este
trabalho. Essas entidades que tm importante papel na efetivao do controle social,
integrantes da Reforma do Estado e que vem crescendo em termos numricos e no
emprego de mo-de-obra, consoante estatsticas do IBGE, constantes deste
trabalho,possuem, em suas leis instituidoras de n 9.637/1998 e 9.790/1999,
dispositivos que certificam a fiscalizao do TCU quanto s suas atividades de
parceria com o setor pblico. Essas fiscalizaes, como atestam a jurisprudncia da

238

Corte, priorizam o atingimento de resultados, metas, que esto estabelecidos nos


contratos de gesto das organizaes sociais e termos de parcerias das OSCIPs.
Nesse sentido. so verificadas pela Corte de Contas as aplicaes de recursos
pblicos por essas entidades, muitas vezes em vultosos valores, em prol do
interesse pblico, de sorte a evitar a malversao e desvio desses recursos, como
constatado na CPI das ONGs , em decorrncia de fiscalizao do Tribunal.
Ao intensificar o controle nas ONGs, o Tribunal aprimora e estimula o controle
social,de sorte a dar a transparncia das prestaes de contas dessas entidades,
concorrendo para a tica e a boa governana, em interlocuo com a sociedade, o
que incentiva a denncia de irregularidades por parte da cidadania, em prol da boa e
regular aplicao dos recursos pblicos destinados a garantir direitos fundamentais
do cidado. Nesse sentido, o Tribunal fortalece o controle social, fornecendo canais
de comunicao, seja pela ouvidoria ou recebimento de denncias por documento
escrito, consoante dispe o 2 do art. 74 da CF/88, de sorte que a sociedade
possa denunciar as aes das ONGs que se desvirtuam de suas finalidades
institucionais, de modo a no atingirem as metas e resultados almejados ou mesmo
por desvio de recursos pblicos aplicados que no atinjam o objetivo social
colimado.
Na rea da sade, significativa, em termos de resultado, a jurisprudncia do
TCU na fiscalizao das ONGs, a atestar a amplitude de canais de comunicao
entre a cidadania e o Tribunal, dentro do agir comunicativo, na perspectiva do
espao pblico habermansiano, em que diferentes atores sociais interagem, com o
seus apontamentos sobre a gesto de recursos pblicos, onde concorrem dois
controles aliados, quais sejam, o controle externo e o social, em prol da boa gesto
desses recursos, dentro dos resultados preconizados, a garantir a efetividade dos
direitos fundamentais da cidadania, como o direto fundamental da sade. Nesse
sentido, o Tribunal aprimora o controle social velando para que essas entidades
atentam para seus objetivos institucionais de efetivao do controle pela sociedade
civil e cidadania, mantendo um canal aberto de comunicao, em estmulo a esse
controle social, com essa cidadania que, dentro de uma gesto transparente, tica e
de boa governana dos recursos aplicados, tem, na Corte de Contas, um aliado para
garantir que os recursos pblicos aplicados, ligados muitas vezes a polticas pblicas
na sade, tenham sido destinados efetivamente para atender o interesse da
sociedade.

239

Do mesmo modo, no Programa Dilogo Pblico, empreendido pela Corte de


Contas, mxime o do ano de 2006, que teve como objeto entidades integrantes do
terceiro setor, o Tribunal, dentro de sua atividade pedaggica e de dilogo com a
sociedade, abre um canal de comunicao relevante com a sociedade civil,
promovendo a cidadania, com estmulo da participao de representantes da
sociedade quanto fiscalizao de recursos pblicos, de sorte a repassar
conhecimentos, no aprimoramento do exerccio da gesto pblica. Desse modo, no
Programa de Dialogo Pblico, realizaram-se grandes eventos, em que destacam os
seminrios, nos quais h veiculao de conhecimentos e experincias quanto
gesto de recursos pblicos como os que concernem ao direito fundamental da
sade. Esses eventos, de cunho essencialmente educativo e de orientao,
aprimoram a comunicao entre os rgos de controle, intensificando o estmulo ao
controle social.
Tendo como objetivos o conhecimento sobre a forma de atuao do TCU na
fiscalizao de recursos pbicos em benefcio da sociedade, permitindo uma viso
sistmica e integrada da funo controle e incentivando a participao ativa de
representantes da sociedade na fiscalizao de recursos pblicos, em interlocuo
com a sociedade civil e a cidadania, esse Programa de Dilogo Pblico concorre
para a transparncia dos mecanismos de acompanhamento das contas pblicos,
com nfase na tica e boa governana dos recursos pblicos. Propugna-se, assim,
para a efetiva e regular gesto de recursos pblicos, com o fortalecimento do
controle social,destacando o aspecto democrtico da esfera pblica habermasiana.
Desse modo, o Tribunal, dentro do enfoque da gesto compartilhada sanitria,
concorre para a proteo e efetivao do direito fundamental da sade.
Experincia bem sucedida no aprimoramento do controle social, temos a
atuao do TCU na fiscalizao dos Conselhos de Alimentao Escolar- CAES, em
consecuo do Programa de Alimentao Escolar- PNAE, em que entendemos
contribuir para a efetivao dos direitos fundamentais da educao e sade
correlacionados, com o fornecimento regular de merenda escolar, de sorte a garantir
a higidez, o bom desempenho do estudante, evitando a evaso escolar, na
perspectiva da gesto compartilhada sanitria, com estmulo ao controle social.
Reconhecendo prioritariamente a deficincia na capacitao dos conselheiros de
alimentao escolar, mormente quanto emisso de parecer sobre a prestao de
contas dos recursos pblicos aplicados, o Tribunal desenvolveu importante trabalho

240

de aprimoramento do controle social, no s qualificando melhor os conselheiros,


inclusive com elaborao de cartilhas, mas tambm com o envolvimento das
prefeituras na implementao do trabalho de fiscalizao dos CAEs no PNAE.
Assim, o Tribunal, em intercmbio com a sociedade, contribuiu para que os vultosos
recursos pblicos aplicados no Programa fossem canalizados efetivamente para a
consecuo dos direitos fundamentais da cidadania.
Ademais, h a integrao entre controle oficial externo e social, nas
avaliaes de programa de governo empreendidas pelo Tribunal, citando como
exemplo as Auditorias operacionais pertinentes a Aes de Ateno Sade Mental
e Programa Nacional de Erradicao da Hansenase, em que o Tribunal, aliado a
sua atividade tcnica de avaliao do programa do governo envolvido, tambm se
dedicou ao estmulo ao controle social, buscando a capacitao dos conselheiros de
sade, entabulando um canal de comunicao com a sociedade.
Igualmente, seguindo o exemplo de fiscalizao dos CAEs, o Tribunal busca
fiscalizar os conselhos municipais de sade. Outrossim, quanto a esses conselhos,
h o destaque para a formao de parcerias que concorram para o fortalecimento do
controle social. Priorizando a busca do resultado e da responsabilidade na rea da
sade, o Tribunal aprimora o controle social, ao velar para que os conselhos
municipais da sade atinjam os seus objetivos institucionais que so de relevncia
para esse controle social.
Intensificam-se, pois, as atividades de accountability horizontal, empreendidas
pelo Tribunal e conselhos da sade, com realce para formao de parcerias entre a
Corte de Contas e esses conselhos, de sorte a facilitar e fortalecer o controle social.
Busca-se, assim, um parceria produtiva com esses conselhos que so exemplos
significativos de participao popular, da comunidade, concorrendo para a eficincia
na aplicao de recursos pblicos e o atendimento di interesse pblico. Nessa
perspectiva, a exemplo dos CAEs, est o Tribunal atuando em contribuio para a
proteo e efetivao do direito fundamental da sade.
Em suma, o presente trabalho buscou demonstrar que o Tribunal de Contas
da Unio, rgo de atuao do controle externo, em auxlio ao Congresso Nacional,
pode, igualmente, dar o seu contributo para a gesto compartilhada sanitria, a partir
de suas aes de estmulo e aprimoramento do controle social, com o intuito de dar
proteo e efetividade ao direito fundamental social da sade, pois como dispe
Germano Schwartz, em passagem j referida neste trabalho, importante que a

241

sade seja efetivada, no importando qual o procedimento e expediente tcnico


adotado, uma vez, como ressalta o autor, a sade : o meio de preservao e de
qualidade de vida, o bem mximo da humanidade. Nesse sentido, o TCU cumpre a
sua misso constitucional no Estado Democrtico de Direito, em prol dos direitos da
cidadania.

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ANEXOS

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ANEXO - A - PORTARIA - TCU N 176, DE 3 DE AGOSTO DE 2004

Disciplina o desenvolvimento de
aes do TCU para o fortalecimento
do controle social.
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no uso das
atribuies legais e regimentais,
considerando a importncia estratgica para o TCU do estmulo ao
controle social como forma de combater a corrupo e de contribuir para a melhoria
dos servios pblicos;
considerando a relevncia da participao de rgos de controle em
aes educativas para conselhos de acompanhamento e fiscalizao de programas
sociais;
considerando que o estmulo ao controle social um dos objetivos do
projeto institucional Dilogo Pblico, componente do Projeto de Apoio
Modernizao do TCU, resolve:
Art. 1 O desenvolvimento de aes, no mbito do Tribunal de Contas da
Unio, para o fortalecimento do controle social rege-se por esta Portaria.
Art. 2 Entende-se como ao de fortalecimento do controle social:
I a realizao de encontros de natureza educativa com segmentos
organizados da sociedade civil, a exemplo de conselhos, associaes, organizaes
no-governamentais e outros assemelhados;
II a promoo de eventos de dilogo pblico que tenham como pblicoalvo setores da sociedade civil;
III a divulgao de cartilhas e outras publicaes que visem ao estmulo
do controle;
IV a divulgao de informaes de interesse da sociedade civil em
locais acessveis e formato de fcil compreenso;
V a divulgao de canais pelos quais os cidados possam oferecer
informaes ao TCU acerca de indcio de irregularidade no uso de recursos pblicos;
VI outras aes de participao do cidado no controle dos recursos
pblicos, promovidas pelo Tribunal de Contas da Unio.
Art. 3 O desenvolvimento de aes de fortalecimento do controle social
constitui estratgia institucional, devendo ser contemplado no planejamento das
aes das unidades do Tribunal.
Art. 4 O deslocamento de servidor do Tribunal de Contas da Unio para a
realizao de trabalhos de controle externo dever, sempre que possvel, ser
conjugado com o desenvolvimento de aes de fortalecimento do controle social no
municpio de destino ou naqueles localizados no trajeto percorrido.
Art. 5 As unidades tcnico-executivas devem realizar Encontros com os
Conselheiros do Programa Nacional de Alimentao Escolar, como estratgia-piloto
de orientao e capacitao de membros de conselhos sociais.
1 A realizao de Encontros com os Conselheiros do Programa
Nacional de Alimentao Escolar somente ocorrer aps a unidade receber do
Instituto Serzedello Corra o devido treinamento.

265

2 Para os fins do disposto neste artigo, fica aprovado, na forma do


anexo desta Portaria, o Roteiro para Realizao dos Encontros com os
Conselheiros do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE.
3 Compete Secretaria-Geral de Controle Externo expedir orientaes
adicionais para realizao dos Encontros de que trata este artigo, bem como
promover ajustes que se fizerem necessrios no Roteiro ora aprovado.
Art. 6 O Instituto Serzedello Corra e a Secretaria-Geral de Controle
Externo ficam encarregados de viabilizar a formao de parcerias junto aos demais
rgos de controle, rgos e entidades do Governo Federal responsveis pela
execuo de programas sociais, organizaes no-governamentais e outros
segmentos da sociedade civil visando realizao das aes de fortalecimento do
controle social, de forma a potencializar o seu alcance e otimizar seus resultados.
Pargrafo nico. As parcerias de que trata este artigo sero formalizadas
por ato do Presidente.
Art. 7 Compete ao Instituto Serzedello Corra a coordenao dos
trabalhos de que trata esta Portaria.
Art. 8 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao.

VALMIR CAMPELO
Presidente

266

ANEXO - B - RESOLUO - TCU N 169, DE 5 DE MAIO DE 2004

Institui a Ouvidoria do Tribunal de


Contas da Unio.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no exerccio de suas
competncias constitucionais e legais;
considerando que a competncia do Tribunal para exercer a fiscalizao
operacional da administrao pblica cria a necessidade de acompanhar
rotineiramente o desempenho e os resultados da ao dos gestores de recursos
pblicos;
considerando a tendncia mundial de os rgos de controle atuarem
como indutores de melhoria da gesto pblica;
considerando que o acompanhamento da gesto pblica pode ser
substancialmente incrementado com a colaborao do cidado comum, que interage
cotidianamente com os rgos e entidades da administrao pblica;
considerando que a colaborao da sociedade importante tambm para
aperfeioamento do funcionamento do Tribunal;
considerando, por fim, que essa colaborao da sociedade para
aperfeioamento da fiscalizao operacional e do funcionamento do Tribunal pode
ser estimulada mediante a criao de um canal especfico de comunicao com o
Tribunal;
resolve:
Art. 1 Fica instituda a Ouvidoria do Tribunal de Contas da Unio, com a
finalidade de:
I contribuir para melhoria da gesto do Tribunal e dos rgos e
entidades a ele jurisdicionados;
II atuar na defesa da legalidade, legitimidade, economicidade,
moralidade, impessoalidade, publicidade, eficincia dos atos administrativos
praticados por autoridades, servidores e administradores pblicos, bem como dos
demais princpios constitucionais aplicveis Administrao Pblica.
Art. 2 Compete Ouvidoria:
I receber sugesto de aprimoramento, crtica, reclamao ou informao
a respeito de servio prestado pelo Tribunal;
II receber sugesto de aprimoramento, crtica, reclamao ou
informao a respeito de ato de gesto ou ato administrativo praticado por agente
pblico jurisdicionado ao Tribunal;
III receber e catalogar informaes referentes a indcios de
irregularidades no uso de recursos pblicos, obtidas por meio da Internet ou outro
meio apropriado;
IV manter instalaes fsicas e meios de comunicao eletrnica, postal
e telefnica para recebimento das comunicaes mencionadas nos incisos I, II e III;
V realizar triagem das comunicaes mencionadas nos incisos I, II e III
e encaminh-las aos setores competentes do Tribunal, para averiguao e eventuais
providncias;
VI manter controle, acompanhar e requisitar do setor competente do
Tribunal informaes sobre averiguaes e providncias mencionadas no inciso V;

267

VII manter, quando possvel, os autores das comunicaes


mencionadas nos incisos I, II e III informados a respeito de averiguaes e
providncias adotadas pelos setores competentes do Tribunal;
VIII sugerir eventual medida para aperfeioamento de servio do
Tribunal objeto das comunicaes mencionadas no inciso I;
IX divulgar seus servios junto ao pblico, para conhecimento, utilizao
continuada e cincia dos resultados alcanados;
X estimular a realizao de pesquisas, seminrios e cursos sobre
assuntos relativos ao exerccio da cidadania na fiscalizao e na avaliao da ao
estatal;
XI encaminhar ao Presidente do Tribunal relatrio trimestral de
atividades.
1 As informaes a que se refere o inciso III sero utilizadas para
subsidiar os trabalhos de fiscalizao a cargo do Tribunal de Contas da Unio.
2 O requerimento de informaes mencionado no inciso VI deve ser
atendido no prazo de 10 (dez) dias teis.
Art. 3 Sem prejuzo da atribuio prevista no art. 237, inciso VI, do
Regimento Interno desta Corte, a Ouvidoria deve comunicar ao Presidente do
Tribunal quando a informao recebida no exerccio de suas atividades contiver
indcio de irregularidade ou ilegalidade na atuao de autoridade ou de servidor do
Tribunal ou de agente pblico jurisdicionado ao TCU.
1 O Presidente deve encaminhar a comunicao:
I ao Corregedor, quando disser respeito a autoridade ou servidor do
Tribunal;
II ao Relator da lista de Unidades Jurisdicionadas pertinente, quando
disser respeito a agente pblico jurisdicionado ao TCU.
2 O Corregedor ou o Relator devem:
I determinar ao setor competente do Tribunal a apurao dos fatos, de
ofcio, quando considerarem consistente o indcio de irregularidade ou ilegalidade;
II decidir sobre a aposio de sigilo aos respectivos autos.
Art. 4 Quando as comunicaes tiverem por objeto matria que no
puder ser enquadrada nas hipteses descritas nos incisos I, II e III do art. 2, a
Ouvidoria deve orientar o autor sobre o encaminhamento mais adequado para o seu
atendimento.
Art. 5 A atuao da Ouvidoria no suspende ou interrompe prazo em
processo em tramitao no Tribunal.
Art. 6 A Ouvidoria vincula-se Secretaria da Presidncia do Tribunal.
Art. 7 Fica alocada Ouvidoria uma funo comissionada cdigo FC-3.
Art. 8 O manual de procedimentos de trabalho da Ouvidoria deve ser
aprovado pelo Presidente do Tribunal.
Art. 9 Esta resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 10 Ficam revogadas disposies em contrrio.
TCU,Sala das Sesses, Ministro Luciano Brando Alves
de Souza, em 5 de maio de 2004.
VALMIR CAMPELO
Presidente