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N 39
Calidad de la educacin
y
crecimiento econmico
Noviembre 2007
Eric A. Hanushek*
Ludger Wmann**
* Paul & Jean Hanna Senior Fellow en Hoover Institution, de la Universidad de Stanford, y profesor investigador del Ifo Institute
for Economic Research (Universidad de Munich).
** Profesor de Economa, especializacin en Economa de la Educacin, Center for Economic Studies (CES) e Ifo Institute for
Economic Research, Universidad de Munich.
Este documento fue originalmente preparado y publicado por el Banco Mundial bajo el ttulo Eric A. Hanushek y Ludger
Wmann. 2007. The Role of Education Quality in Economic Growth. Documento de Trabajo de Investigacin de Polticas
4122, Banco Mundial, Washington, D.C.
http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2007/01/29/000016406_20070129113447/Rendered/PDF/
wps4122.pdf.
PREAL agradece al Banco la autorizacin para traducirlo al espaol. La traduccin estuvo a cargo de Maritza Blachraj.
Las opiniones vertidas en este trabajo son responsabilidad del1autor y no comprometen a PREAL ni a las instituciones que lo
patrocinan.
NDICE
Introduccin
10
20
23
31
Referencias Bibliogrficas
34
Lista de cuadros
1
25
Lista de figuras
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
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13
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21
22
23
30
INTRODUCCIN
Basndose en varias dcadas de reflexin acerca del capital humano y siglos de atencin a la
educacin en los pases ms avanzados es natural pensar que una estrategia de desarrollo
productiva consistira en aumentar los niveles
de escolaridad de la poblacin. Efectivamente,
este es exactamente el enfoque de la iniciativa
Educacin para Todos y un elemento central
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Sin embargo, existen cuatro incertidumbres persistentes con respecto a estas polticas. En primer lugar, los pases desarrollados y en desarrollo difieren en una diversidad de aspectos
aparte de los niveles de educacin. En segundo
lugar, una serie de pases, tanto en forma aislada como con la asistencia de otros, han expandido las oportunidades educacionales sin acortar la brecha en el bienestar econmico. En
tercer lugar, los pases que estn enfrentando
situaciones problemticas podran no ser capaces de implementar programas de educacin
eficaces. En cuarto lugar, incluso si se da nfasis a la escolaridad, muchos de los enfoques no
parecen muy eficaces y no producen los indicadores educacionales esperados.
Las polticas orientadas a aumentar las habilidades cognitivas han tenido resultados desalentadores. El nfasis en la provisin de mayores recursos, al tiempo que se mantiene la estructura
fundamental de las escuelas, no ha tenido xito
en general. Por otra parte, un hallazgo constante de las investigaciones es que la calidad de
los maestros influye marcadamente en los indicadores educacionales. El mero hecho de adicionar recursos no tiene mucho efecto en la calidad de los maestros.
Existe evidencia creciente del impacto de la modificacin de los incentivos en las escuelas. Los
sistemas de responsabilidad por los resultados
basados en las pruebas de rendimiento cognitivo de los estudiantes pueden modificar los incentivos tanto para el personal docente como
para los estudiantes. Al centrar la atencin en el
verdadero objetivo de las polticas, en lugar de
sustitutos imperfectos basados en la adicin de
insumos a las escuelas, es posible mejorar el
desempeo. Estos sistemas armonizan las recompensas con los resultados. Adems, un mayor grado de toma de decisiones a nivel local o
autonoma local, en conjunto con la responsabilidad por los resultados, puede facilitar estos
mejoramientos. Tambin existe evidencia sugerente de que el mayor grado de eleccin de las
escuelas promueve un mejor desempeo.
En resumen:
1
2
3
Los anlisis anteriores tanto para los pases desarrollados como en desarrollo se basan en
gran medida en datos de panel, que realizan un
seguimiento de las personas desde el sistema
escolar hasta el mercado laboral. El enfoque alternativo consiste en evaluar una muestra de
adultos y luego relacionar las medidas con las
experiencias en el mercado laboral, como la Encuesta Internacional de Alfabetizacin de Adultos (International Adult Literacy Survey - IALS).
Entre 1994 y 1998, 23 pases participaron en
evaluaciones comunes administradas a adultos
entre las edades de 16 y 65 aos. Para estas
muestras representativas, algunos pases tambin recopilaron informacin con respecto a los
ingresos y otros atributos que permiten estimar
el efecto que tienen sobre los indicadores econmicos los resultados combinados obtenidos
en diferentes tipos de alfabetizacin (prosista,
documental y cuantitativa) 7. Una ventaja de este
sistema es que entrega informacin con respecto a un rango mucho ms amplio, tanto etario
como de experiencia en el mercado laboral. Al
igual que en los anlisis anteriores, tanto el nivel de educacin como las habilidades cognitivas determinan los ingresos de las personas.
Con excepcin de Polonia, los resultados en trminos de alfabetizacin tienen un impacto positivo consistente sobre los ingresos (figura 1). El
promedio (no ponderado) del impacto de los
puntajes de alfabetizacin corresponde a 9,3%,
una cifra solo levemente inferior a la de los estudios norteamericanos. Sin embargo, despus de
ajustar los retornos en funcin de los puntajes
de alfabetizacin, el impacto estimado del nivel
de educacin en los 13 pases corresponde solo
a 4,9% (por ao de escolaridad agregado). Esta
baja estimacin refleja en parte la consideracin
conjunta de los resultados en el rea de la alfabetizacin y el nivel de educacin. El retorno
estimado de los aos de escolaridad sin considerar los puntajes de alfabetizacin corresponde
al 6%, una cifra todava inferior a las estimaciones ms comunes, equivalentes al 10%. Las
pruebas de alfabetizacin en IALS tienen por
objeto medir las habilidades bsicas solamente
y, sin embargo, las diferencias estn fuertemente asociadas a los mayores ingresos. Estos resultados, derivados de un amplio espectro etario
en una serie de pases, refuerzan la importancia
de la calidad.
El resumen general es que las estimaciones disponibles con respecto al impacto de las habilidades cognitivas sobre los indicadores sugieren
grandes retornos econmicos en los pases en
desarrollo. La considerable magnitud de las estimaciones tpicas indica que la preocupacin por
la calidad de la educacin es muy vlida en los
pases en desarrollo y no puede ser pasada por
alto.
La evidencia tambin sugiere que la calidad de
la educacin est directamente relacionada con
el nivel de educacin. En Brasil, un pas caracterizado por altas tasas de repeticin de grado y
deserciones del sistema escolar, la adquisicin
de mayores habilidades cognitivas en la educacin primaria se traduce en menores tasas de
repeticin5. La educacin de menor calidad, medida a travs del menor valor agregado del rendimiento cognitivo, se traduce en mayores tasas
de desercin en las escuelas primarias egipcias6. En consecuencia, al igual que en los pases desarrollados, todo el impacto econmico
de la mayor calidad de la educacin deriva en
parte del mayor nivel de educacin.
5
6
Hanushek y Zhang (2006) muestran que la medida de la alfabetizacin cuantitativa en IALS est altamente correlacionada con
los puntajes en el Tercer Estudio Internacional de Matemticas y
Ciencia (TIMSS).
FIGURA 1
LOS
Una consecuencia del impacto de las habilidades cognitivas en los ingresos de las personas
es que la distribucin de estas habilidades en la
economa tendr un impacto directo en la distribucin del ingreso. Nickell (2004) ha entregado
evidencia muy sugerente. Considera el impacto
de la distribucin de las habilidades y de factores institucionales tales como la pertenencia a
un sindicato y los salarios mnimos en las diferencias en la distribucin de los ingresos en los
distintos pases. Concluye que la mayor parte
de la variacin de la dispersin de los ingresos
se explica por la dispersin de las habilidades8.
10
11
12
FIGURA 2
CADA
0,58
PUNTOS PORCENTUALES
13
10
FIGURA 3
EL
11
NUEVA
17
18
19
12
FIGURA 4
LOS
13
y el crecimiento se vuelve insignificante y se reduce a casi cero una vez que la calidad de la
educacin se incluye en el modelo (vase la
parte inferior de la figura 4)20. El mismo patrn
de resultados se mantiene cuando se deja de
lado cualquier variacin entre cinco regiones del
mundo. De manera que, incluso cuando se considera la variacin solo en cada regin, la calidad de la educacin est relacionada significativamente con el crecimiento econmico.
apertura y la calidad de las instituciones como variables de control. Cuando la muestra se separa
basndose en el hecho de que un pas se encuentre bajo o sobre el promedio del PIB per cpita en
1960, el efecto de la calidad de la educacin es
mayor en los pases de bajo ingreso que en los
pases de alto ingreso (figura 5).
Entre los pases en desarrollo, los retornos del
incremento de los aos de escolaridad aumentan en funcin de la calidad de la educacin.
Una vez que existe un sistema escolar de alta
calidad, se justifica mantener a los nios en la
escuela durante ms tiempo, pero no se justifica
si el sistema escolar no desarrolla habilidades.
La literatura reciente con respecto a los determinantes del crecimiento econmico recalca la importancia del marco institucional de la economa.
Las medidas ms comunes y slidas del marco
institucional utilizadas en el trabajo emprico son
la apertura de la economa al comercio internacional y la seguridad de los derechos de propiedad. Estas dos variables institucionales son muy
significativas en conjunto cuando se las agrega al
modelo. Pero el efecto positivo de la calidad de la
educacin en el crecimiento econmico persiste
luego de la inclusin de estos controles, aunque
su magnitud se reduce a 1,26.
Los resultados son muy slidos a las especificaciones alternativas de las relaciones con el
crecimiento. En primer lugar, el impacto de las
habilidades cognitivas sigue siendo cualitativamente igual al medirse solamente a travs de
las pruebas rendidas al nivel del primer ciclo de
la educacin secundaria, excluyendo toda
prueba de educacin primaria o del ltimo ao
de la educacin secundaria. Dadas las diferentes tasas de egreso del sistema escolar, la
prueba para el ltimo ao de la educacin secundaria podra implicar muestras transversales de pases con una selectividad diferencial
de los estudiantes que rinden la prueba. Sin
embargo, ni las pruebas para la educacin primaria ni aquellas realizadas en el ltimo ao de
secundaria son cruciales para los resultados.
Ms an, los resultados son cualitativamente iguales cuando se utilizan solo los puntajes obtenidos
en las pruebas rendidas a partir de 1995. Estas
pruebas recientes no se han utilizado en los anlisis anteriores y generalmente se considera que
son las que tienen el mayor nivel de control del
muestreo y de la calidad. Al mismo tiempo, debido
a que el desempeo en las pruebas medido a partir de 1995 est relacionado con los datos econmicos para el perodo 1960-2000, tambin se utiliz una medida de los puntajes de las pruebas que
no considera las pruebas posteriores a los ltimos
aos de la dcada de los 90. Los resultados son
slidos, con una estimacin puntual con respecto
a la variable de los puntajes de las pruebas que es
significativamente ms alta cuando las pruebas
estn restringidas solo a aquellas rendidas hasta
1995 (muestra reducida a 34 pases) y hasta 1984
(22 pases). En resumen, los resultados no estn
influidos solamente por los puntajes de las pruebas iniciales ni ms tardas.
En cualquiera de las especificaciones, existe evidencia de convergencia condicional en el sentido de que los pases con un
mayor ingreso inicial tienden a crecer en forma ms lenta durante el perodo posterior (Hanushek y Wmann 2007).
14
FIGURA 5
LOS
PUNTAJES DE LAS PRUEBAS INCIDEN EN EL CRECIMIENTO TANTO EN LOS PASES DE BAJO INGRESO
COMO DE ALTO INGRESO
A.
B.
PASES
PASES
15
21
16
OCDE (2004).
En resumen, diferentes dimensiones de la calidad de la educacin parecen tener efectos positivos independientes sobre el crecimiento econmico. Esto es vlido tanto para las
dimensiones bsicas como para las dimensiones superiores del desempeo educacional y
para las dimensiones de matemticas y ciencia.
Sin embargo, debido al reducido tamao de las
muestras de los pases, se debera asignar mayor confianza al patrn de resultados que a las
estimaciones especficas.
LA
El rol de las instituciones econmicas como causa fundamental de las diferencias en el desarrollo econmico, enfatizado en la literatura reciente23, plantea la posibilidad de que el efecto de la
calidad educacional sobre el crecimiento econmico difiera dependiendo de las instituciones
econmicas de un pas. El marco institucional
afecta la rentabilidad relativa de la piratera y la
actividad productiva. Si se utilizan los conocimientos y habilidades disponibles en la primera
actividad ms que en la segunda, el efecto sobre el crecimiento econmico podra ser muy diferente, volvindose incluso negativo24. La distribucin del talento entre las ocupaciones
asalariadas y las actividades basadas en el em22
23
24
En resumen, tanto la calidad del ambiente institucional como la calidad de la educacin parecen importantes para el desarrollo econmico.
Adems, el efecto de la calidad de la educacin
en el crecimiento parece significativamente mayor en los pases con un marco institucional pro25
26
27
17
ductivo, de manera que la buena calidad institucional y la buena calidad educacional pueden
reforzarse mutuamente. Por lo tanto, el efecto
macroeconmico de la educacin depende de
otras polticas e instituciones complementarias
de fomento al crecimiento. Sin embargo, las habilidades cognitivas tienen un significativo efecto
positivo sobre el crecimiento incluso en los pases con un dbil ambiente institucional.
LAS
Las reformas ms rpidas tendrn mayores impactos sobre la economa, simplemente debido a
que los mejores trabajadores pasarn a conformar una parte dominante de la fuerza laboral en
forma ms rpida (figura 6). Sin embargo, incluso
un plan de reforma a 20 30 aos tiene un impacto poderoso. Por ejemplo, un plan a 20 aos
dara lugar a un aumento del PIB del 5% en el
ao 2037 (en comparacin con la misma economa sin ningn aumento de la calidad de la educacin). La figura tambin grafica un 3,5% del
PIB, un nivel de gasto agresivo para la educacin
en muchos pases del mundo. El 5% del PIB, un
porcentaje significativamente mayor que el gasto
tpico de un pas en toda la educacin primaria y
secundaria, representa un cambio verdaderamente significativo, que permitira que el dividendo en trminos de crecimiento cubriera holgadamente todo el gasto en educacin primaria y
secundaria. Sin embargo, incluso un programa
de reforma a 30 aos (no logrado cabalmente
hasta el ao 2035) se traducira en un aumento
superior al 5% del PIB real en el ao 2041.
Como una reforma de poltica alternativa, considrese lo que ocurrira si un pas que actualmente exhibe un desempeo cercano a la media de
los pases de la OCDE en PISA, con 500 puntos
en la prueba (por ejemplo, Noruega o Estados
18
FIGURA 6
EL PIB
(0,5
DESVIACIONES ESTNDAR)
Sin embargo, debe quedar claro que estos efectos representan el resultado de los aumentos
reales en los indicadores educacionales. Se han
realizado muchos intentos en todo el mundo por
mejorar los indicadores educacionales, pero muchos de estos no han logrado mejoramientos en
el rendimiento acadmico de los estudiantes.
Las malas reformas aquellas que no tienen im-
19
CANTIDAD DE EDUCACIN
CALIDAD DE LA EDUCACIN
La descripcin de las tasas de egreso del sistema escolar no considera el nivel de habilidades
cognitivas adquirido. El hecho de completar cinco o incluso nueve aos de educacin en el pas
en desarrollo promedio no significa que los estudiantes se encuentren alfabetizados funcional-
20
FIGURA 7
ES
LA
DE LA EDUCACIN
En 11 de los 14 pases para los cuales se dispone de datos Albania, Brasil, Colombia, Egipto,
Ghana, Indonesia, Marruecos, Per, Filipinas,
Sudfrica y Turqua la proporcin de estudiantes completamente alfabetizados en las cohortes recientes es inferior a un tercio. En Ghana,
Sudfrica y Brasil, solo el 5 a 8% de cada cohorte logra la alfabetizacin (figura 9). El resto, ms
del 90% de la poblacin, se encuentra en situacin de analfabetismo, debido a que nunca se
matricul en el sistema escolar, desert de la
escuela en el nivel primario o a comienzos del
nivel secundario o, incluso despus de terminar
28
21
LA
FIGURA 8
400 (ANALFABETOS),
ENTRE
400
22
600,
Y SOBRE
600
FIGURA 9
GHANA, SUDFRICA
BRASIL
DE LOS ESTUDIANTES DE
15-19
AOS DE EDAD
Nota: Clculos de Hanushek y Wmann basados en Filmer (2006) y microdatos de diferentes pruebas internacionales de rendimiento acadmico.
EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA
EDUCACIN REQUIERE ATENCIN A LAS
INSTITUCIONES ADECUADAS Y UN GASTO
EDUCACIONAL EFICIENTE, NO SOLO
MAYORES RECURSOS
Sigue pendiente la pregunta: Qu se puede
hacer para mejorar las escuelas en los pases
en desarrollo? Esta interrogante ha abrumado
a las autoridades responsables de las polticas
en los pases en desarrollo de todo el mundo,
as como tambin a las organizaciones de desarrollo internacionales. Durante las ltimas
dcadas, gran parte de las polticas se ha formulado partiendo del supuesto de que el principal obstculo para el mejoramiento de las escuelas es la falta de recursos, un enfoque
aparentemente obvio dada la falta de instalaciones y la escasez de personal capacitado
que enfrentan estos pases.
La combinacin de los datos con respecto al nivel de educacin cuantitativo y al logro cualitativo de las habilidades cognitivas deja en evidencia la enorme tarea que debe enfrentar la
mayora de los pases en desarrollo. En muchos
de ellos, la proporcin de cualquier cohorte que
termina el primer ciclo de la educacin secundaria y aprueba por lo menos una evaluacin de
nivel mnimo de la alfabetizacin bsica en las
habilidades cognitivas es inferior a 1 persona
entre 10. Por lo tanto, los dficits educacionales
en los pases en desarrollo parecen ser aun ma-
23
EL
Nuevamente, es necesario comprender la naturaleza de los resultados. En particular, la evidencia se refiere ms especficamente a las inyecciones generalizadas de recursos. No se
niega que algunas inversiones son productivas.
Una serie de estudios entregan evidencia convincente de que ciertos niveles mnimos de recursos claves suelen ser valiosos en la promocin del aprendizaje de los estudiantes. Sin
embargo, si bien existen sugerentes hallazgos
de efectos positivos de los recursos diseminados a travs de la literatura32, el principal mensaje sigue no siendo favorable a las iniciativas
de polticas amplias basadas en los recursos. El
impacto de estas polticas y programas, incluso
si suponemos que podran replicarse en otros
lugares, es limitado.
29
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31
32
33
34
24
CUADRO 1
EL
Los decepcionantes resultados obtenidos en el pasado generalmente reflejan la promocin de polticas con
poco apoyo emprico. Sin embargo, estos resultados no deben generalizarse a todas las polticas. Muchas
polticas implican considerables flujos de recursos gasto directo, modificaciones de los sueldos de los
maestros, reducciones del tamao de los cursos y otros realizados en el contexto de la organizacin
escolar actual. La evidencia emprica documenta las dificultades que plantean estas polticas. La simple
entrega de ms recursos brinda pocas garantas de un mejoramiento significativo del rendimiento acadmico de los estudiantes.
La figura A presenta la asociacin internacional entre los niveles de gasto y el rendimiento en matemticas en
el ciclo 2003 de PISA administrado por la OCDE. La lnea continua es la lnea de la regresin para los
puntajes de PISA con respecto al gasto acumulado (6-15 aos de edad). Interpretada en forma literal, esta
lnea indica que un gasto adicional de $60.000 por alumno (una cuadruplicacin del gasto en los pases con
bajo gasto) est asociado a un mejoramiento de alrededor de media desviacin estndar en los puntajes. Sin
embargo, esta relacin se debe casi exclusivamente a los dos valores atpicos de gasto y desempeo: Mxico
y Grecia. Es imposible creer que la nica diferencia entre estos dos pases y el resto de los pases sea su
gasto en las escuelas. Por ejemplo, existen cuatro pases que gastan menos que Grecia, pero exhiben un
mejor desempeo. Si se omiten Mxico y Grecia, no existe ninguna relacin entre el gasto y el desempeo (la
lnea de regresin discontinua).
FIGURA A
EL
25
En promedio, los pases con un alto gasto educacional exhiben un desempeo al mismo nivel de los pases con
un bajo gasto educacional. Mientras que los pases incluidos en la muestra de la figura corresponden a pases
de mediano y alto ingreso, como lo seala el texto, otra evidencia de los pases en desarrollo es consistente.
Este panorama es solo la demostracin ms reciente de que el gasto por s solo no est asociado al rendimiento acadmico. El mismo panorama puede encontrarse en pruebas internacionales de rendimiento anteriores,
como TIMSS. Hanushek y Kimko (2000) toman en consideracin otros factores, incluyendo la educacin de los
padres, en su investigacin con respecto a las diferencias iniciales en los puntajes de las pruebas, pero no
encuentran ninguna relacin con el gasto por alumno, el gasto como fraccin del PIB o el coeficiente maestroalumnos. Asimismo, incluso cuando se consideran numerosas caractersticas de antecedentes familiares y
escolares en las regresiones microeconmicas a nivel de los estudiantes en los diferentes pases, estos
resultados se mantienen.
El panorama tampoco vara cuando se examinan las variaciones del gasto a travs del tiempo en pases
individuales. Un estudio detallado de las variaciones a travs del tiempo del gasto en educacin y el rendimiento acadmico ha mostrado que el gasto educacional por alumno aument considerablemente en trminos
reales en todos los pases de la OCDE considerados entre el inicio de la dcada de los 70 y mediados de la
dcada de los 90. Sin embargo, la comparacin de los resultados de 1970 y 1994/95 sugiere que no se produjo
ningn mejoramiento sustancial del rendimiento acadmico en estos pasesa.
Esta evidencia, si bien cubre una amplia gama de pases, de nuevo est dbilmente representada en los pases
en desarrollo, debido a que no han participado de manera frecuente en las diversas pruebas internacionales.
Esta falta de participacin es un aspecto importante en el rea de las polticas. Es difcil saber cules son los
mejoramientos que se requieren o si cualquier variacin de las polticas est teniendo impacto sin una medicin
precisa del rendimiento acadmico de los estudiantes.
La historia general que emerge del trabajo en los pases en desarrollo sigue siendo muy similar a la de los
pases desarrollados. Es poco probable que la simple entrega de mayores recursos o de recursos de acuerdo a
los parmetros comnmente sugeridos, como la reduccin del tamao de los cursos o aumentos generalizados
de los sueldos de los maestros, se traduzca en cambios sustanciales en el rendimiento acadmico. Al igual que
en el caso de los pases en desarrollo, parece extraordinariamente importante definir de forma correcta los
incentivos y la estructura institucional.
La ausencia generalizada de cualquier relacin sistemtica entre el rendimiento acadmico y los recursos
plantea la interrogante de si existe algn nivel mnimo de recursos requerido, incluso si los impactos no son
evidentes en los niveles superiores. Se podra afirmar casi con certeza que esto es as. Es coherente con los
pocos hallazgos en el rea de los recursos con respecto a la disponibilidad de textos escolares, la importancia
de las instalaciones bsicas, el impacto de la asistencia regular de los maestros a clases y otros aspectos
mnimos similares de una escuelab.
Al mismo tiempo, existe poca evidencia de cualquier nocin seria de las necesidades de recursos. Se podra
sospechar que los efectos de los recursos no estaran relacionados linealmente con el rendimiento, de tal
manera que, bajo un cierto nivel, existe una slida relacin entre la adicin de recursos y los indicadores
educacionales. Existe poca evidencia que apoye este tipo de relacin.
Parte de la dificultad surge de la inferencia de que la calidad de los maestros es el elemento escolar ms
importante, pero que esa calidad no est relacionada con las medidas comunes de sueldo, formacin, experiencia, acreditacin y otras medidas similaresc. Esto implica que los recursos, al menos de la forma en que se
gastan actualmente, no son eficaces en el mejoramiento de la calidad de los maestros. Ms que una condicin
necesaria, esta es simplemente una observacin con respecto a la manera en que las instituciones actuales
traducen los recursos en resultados.
a.
b.
c.
26
SON
LOS INCENTIVOS
ELECCIN
Dicho lo anterior, son importantes algunas polticas generales claras. La ms importante de todas es que el desempeo de un sistema se ve
afectado por los incentivos ofrecidos a los actores. Si los actores que participan en el proceso
educativo reciben una retribucin (extrnseca o
intrnsecamente) por generar un mejor rendimiento acadmico y si se los sanciona por no
generar un alto rendimiento, se mejorar el desempeo. Los incentivos para generar una educacin de alta calidad, a su vez, son creados
por las instituciones del sistema educacional: todas las normas y regulaciones que (explcita o
implcitamente) establecen las recompensas y
sanciones para las personas involucradas. Un
aspecto significativo de estos incentivos es la
alternativa de lograr un mejor rendimiento a partir de los maestros en ejercicio o bien mejorar la
seleccin y retencin de maestros de alta calidad. Por lo tanto, se podra esperar que las caractersticas institucionales tengan impacto en el
aprendizaje de los estudiantes.
DESARROLLO
Eleccin y competencia.
Descentralizacin y autonoma de las escuelas.
Responsabilidad por los resultados.
35
36
37
38
39
40
27
AUTONOMA
Sin embargo, la experiencia sigue siendo limitada. A los sindicatos de maestros y los grupos de
administradores no les agrada la competencia,
debido a que se sienten presionados por esta.
Por lo tanto, no existen muchos ejemplos de iniciativas de competencia operacionales a gran
escala que hayan sido evaluadas. No obstante,
los beneficios de la competencia estn tan bien
documentados en otras esferas de actividad que
no es concebible pensar que el aumento de la
competencia no vaya a ser beneficioso.
Existe evidencia de unos pocos pases en desarrollo que muestra los efectos positivos de la
descentralizacin, la autonoma escolar y la participacin de la comunidad. En Filipinas, los
aportes financieros locales aumentaron la productividad de las escuelas pblicas en relacin
con el financiamiento central49. La mayor participacin comunitaria y local mejor el aprendizaje
de los alumnos en El Salvador50. La descentralizacin del sistema escolar secundario de Argentina mejor el rendimiento de los estudiantes en
las pruebas51. La autonoma de los docentes
afecta positivamente los indicadores educacionales en Chile cuando la autoridad por la toma
de las decisiones se encuentra descentralizada52. La descentralizacin de la toma de deci-
Eleccin y competencia son trminos muy amplios que pueden abarcar muchos programas diferentes. El diseo especfico de cualquier pro41
42
43
44
45
46
DE LAS ESCUELAS
47
48
49
50
51
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McEwan (2000).
Wmann (2003a, en prensa-b).
Jimnez y Paqueo (1996).
Jimnez y Sawada (2001).
Galiani y Schargrodsky (2002).
Vegas (1999).
siones a nivel local en Mxico incide positivamente en los indicadores educacionales, siendo
la responsabilidad por los resultados un factor
muy importante en la promocin de la toma de
decisiones a nivel local53. Tambin en Mxico, la
combinacin de mayores recursos para las escuelas y gestin escolar a nivel local puede producir mejoramientos pequeos pero estadsticamente significativos en el aprendizaje54.
No obstante lo anterior, dada la evidencia disponible, el apoyo a la autonoma tambin se fundamenta en una idea simple: es difcil imaginar
un sistema con incentivos slidos que no se beneficie como resultado de la toma de decisiones
a nivel local.
RESPONSABILIDAD
ESCUELAS
Muchos pases han avanzado en la implementacin de una mayor responsabilidad de las escuelas por el rendimiento acadmico de los estudiantes. El Reino Unido ha desarrollado un
elaborado sistema de listados de clasificacin
del desempeo con el propsito de entregar a
los padres una completa informacin con respecto al rendimiento de sus hijos. Estados Unidos tiene una ley federal que establece que todos los estados deben desarrollar un sistema de
responsabilidad por los resultados que cumpla
con ciertas normas. Tambin establece series
de acciones que deben implementarse cuando
una escuela no logra desarrollar el nivel de competencia requerido en las materias bsicas en
un nmero suficiente de estudiantes.
Un diseo institucional que combina la responsabilidad por los resultados con la eleccin de
escuela por parte de los padres, es un sistema
56
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61
29
sistemas sin exmenes centralizados, lo que refleja la mayor responsabilidad por los resultados. Adems, el efecto de la autonoma de las
escuelas se revierte en los sistemas con exmenes centralizados: la autonoma de las escuelas
sobre los sueldos tiene efectos positivos en el
rendimiento acadmico de los estudiantes en
los sistemas que cuentan con exmenes centralizados. Este patrn se ha encontrado en
TIMSS, TIMSS-Repeat y PISA. Se han encontrado casos similares en los cuales los exmenes externos revierten un efecto negativo de la
autonoma transformndolo en un efecto positivo en otras reas de la toma de decisiones, tales como la autonoma de las escuelas en la
determinacin del contenido de los cursos y la
influencia de los maestros en el financiamiento.
FIGURA 10
LA
62
30
Al resumir la evidencia con respecto a las maneras en que las polticas pueden producir mejores
indicadores, surge un panorama simple. En primer lugar, la evidencia muestra que es poco
probable que las polticas basadas meramente
en los recursos aquellas que simplemente entregan ms recursos dentro de la estructura de
incentivos actual de las escuelas produzcan
aumentos sustanciales sistemticos en los indicadores educacionales. Evidentemente, es preciso hacer algunas advertencias. Algunas escuelas utilizarn los recursos adicionales en
forma eficaz. Y algunos sistemas que no logran
entregar los recursos mnimos, tales como los
textos escolares bsicos, podran mejorar si se
aplicaran recursos a las principales reas deficitarias. Sin embargo, tanto los pases desarrollados como los pases en desarrollo demuestran
una falta de conexin improbable pero tangible entre las soluciones simples basadas en
los recursos y el rendimiento acadmico.
Surge un panorama simple pero slido. En primer lugar, lo que las personas saben tiene importancia. En segundo lugar, los pases en desarrollo se encuentran en una situacin mucho
ms deficiente de lo que suele percibirse basndose en los datos comunes con respecto a las
tasas de matrcula y el nivel de educacin. En
tercer lugar, la va hacia el mejoramiento requerir cambios estructurales mayores y no se producir como resultado de simples adiciones de
recursos.
31
Adems, las investigaciones existentes entregan slidas razones para pensar que la calidad
de la educacin est relacionada de modo causal con los indicadores econmicos. Ciertamente, la calidad puede provenir de la educacin
formal, de los padres o de otras influencias sobre los estudiantes. Puede ser el resultado de
polticas que preservan y fomentan la salud y la
nutricin, permitiendo que los estudiantes
aprendan efectivamente. Sin embargo, una poblacin mejor capacitada que incluya tanto una
poblacin bien educada como un grupo de personas con un desempeo de excelencia se tra-
32
Si se responsabiliza a las escuelas por los resultados, estas deben tener la capacidad de tomar decisiones que les permitan obtener mejores resultados. Los sistemas de fiscalizacin
altamente centralizados no pueden funcionar en
forma eficaz sin un profundo conocimiento de
los programas que son eficaces en diferentes
situaciones. Existe carencia de este conocimiento en la actualidad, lo que se traduce en una
toma de decisiones centralizada que no produce
buenos resultados. (La falta de resultados derivados de la toma de decisiones centralizada
puede advertirse claramente en los datos presentados, en particular para los pases en desarrollo).
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Cmo pueden las polticas educacionales aplicadas en los pases en desarrollo generar las
competencias y logros de aprendizaje requeridos para que sus ciudadanos prosperen en el
futuro? Al parecer, el aspecto ineludible es la
reforma institucional, no las expansiones de recursos dentro de los sistemas institucionales actuales. Para que las inversiones educacionales
se traduzcan en aprendizaje de los estudiantes,
todas las personas involucradas en el proceso
educativo deben tener los incentivos adecuados
que los motiven a actuar de las maneras que
promuevan el rendimiento acadmico de los estudiantes.
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