Polticas y Planificacin de la Comunicacin

Ctedra: Guillermo Mastrini

Terico N 6
Acceso y Participacin
Por Diego Rossi
Uno de los pilares de la accin poltica con participacin de investigadores de las ciencias
sociales que se despleg a nivel supranacional tendiente a la democratizacin de las
comunicaciones, tuvo su reflejo a nivel nacional en la definicin de las Polticas Nacionales de
Comunicacin (PNC) 1.
Los estudios identifican un primer momento de PNC a principios de la dcada del `70
denominado formalista. Se define una elaboracin de planes nacionales para estudiar la
distribucin de los sistemas de medios, los contenidos que se emiten, la cuestin de la
cobertura geogrfica.
A mediados de los `70 surge un segundo momento de definicin de las PNC, llamado
contenidista. Esta etapa incorpora una mirada ms ideolgica que logra identificar conflictos
por la apropiacin de capital simblico. Por un lado se comienza a replantear la estructura de
emisin, como ser la propiedad de los medios de comunicacin y la titularidad de las licencias;
por otro lado, la distribucin y predominancia de los contenidos.2
Este es el contexto en el cual surgen algunos elementos conceptuales que se comienzan a
incorporar a la definicin de una Poltica Nacional de Comunicacin con valores orientados a la
democratizacin del sistema de medios. Entre ellos, se encuentran los de Acceso y
Participacin, que si bien son dos conceptos sumamente relacionados, para no caer en un

La polticas nacionales de Comunicacin son un conjunto integrado y duradero de polticas parciales de

comunicacin armonizadas en un cuerpo coherente de principios dirigidos a guiar las instituciones de comunicacin
de un pas Luis Ramiro Beltrn (1974) citado en Exeni, Jos Luis, Polticas pblicas para la comunicacin
pblica, en Polticas de comunicacin, Fundacin Plural, La Paz, 1998.
2

Graziano escribe un artculo a mediados de los `80 sobre los principales lineamientos necesarios para una PNC
contenidistas en nuestro pas. Ver Graziano, Margarita; Poltica o ley: debate sobre el debate; en Revista Espacios,
Facultad de Filosofa y Letras U.B.A., 1986.

exceso de reduccionismo, su anlisis reclama un tratamiento particular, ya que cada uno posee
fines y lgicas diferentes.
La conceptualizacin de ambos conceptos se elabora en un encuentro de la UNESCO en 1977
en Belgrado con el objetivo de dar ms contenido a la propuesta de PNC y as obtener un
carcter ms obligante hacia los pases que las adopten. De este modo, generar un ciclo
progresivo de consecucin de valores democratizadores en la comunicacin.3
Previo a haberse formulado la nocin de acceso, tambin se haban abordado los problemas
de cobertura geogrfica de los sistemas de comunicacin masiva. En la dcada del `30 en
Argentina, una comisin convocada por el presidente Justo indaga sobre la conformacin de
los sistemas de radio de diversos pases del mundo. La comisin del `38 concluye que en
nuestro pas la mayora de potencia irradiada por las emisoras se concentra principalmente en
Buenos Aires, y en menor medida en ciudades importantes como Rosario, Crdoba capital,
Tucumn, Salta y Mendoza, ms algunas emisoras en Baha Blanca y Mar del Plata. La
cobertura geogrfica era muy desigual: si bien la radio poda estar llegando a la mayora de los
argentinos (cuyas viviendas se concentraban en las grandes ciudades) no se estaba cubriendo
la totalidad del territorio nacional. No es lo mismo un ndice de penetracin del servicio por
habitante que el porcentaje de cobertura geogrfica en el territorio.
Esta es una de las diferencias entre servicio pblico e inters pblico. La nocin de servicio
pblico contempla la garanta del acceso universal, es decir, la universalidad de la prestacin
del servicio llegando a la totalidad de los habitantes. El inters pblico, en cambio, no trae
aparejado esta integridad, o al menos en los casos estudiados no se verifica su puesta en
prctica.
En general, las prestadoras de servicios de comunicacin comerciales se encuentran en zonas
densamente pobladas. El inters del sector privado comercial de radio y de TV abierta, con
financiamiento a travs de la venta de publicidad, no encuentra razn para cubrir zonas de
bajo poder adquisitivo o escasa densidad poblacional. Entonces, dependiendo de la extensin
territorial (lejana respecto del centro emisor) o de dificultades geogrficas de cada pas (zonas
montaosas), la posibilidad de recepcin de los habitantes puede estar en riesgo.
Los criterios de exigencia que se le establezcan al servicio para garantizar el acceso
determinar el modo de tutela de los derechos de las minoras vulnerables (por ingreso, edad,

Vale aclarar que muchos pases de la regin estaban bajo dictaduras militares, limitando la posibilidad de una
intervencin democrtica en materia comunicacional por parte del Estado. Por ello, el abordaje de las PNC en
Argentina se produce con una dcada de demora.

lengua, caractersticas tnicas o culturales, etc.). Si estos criterios son marcados solamente por
el mercado, seguramente se estarn omitiendo estos derechos por considerar en base a
razones estrictamente econmicas la poca importancia de la incorporacin de estos sectores.
La garanta de este nivel bsico de acceso permite comenzar a hablar de democratizacin de
comunicaciones. Ya entramos entonces en la clasificacin de los niveles de acceso: 1) el de
eleccin; 2) el de retroaccin.
Dentro de la eleccin, se entiende que hay un primer nivel de acceso: la posibilidad de recibir,
por lo menos una seal audiovisual.
Mientras que los pases que adoptaron el servicio pblico para la definicin de su sistema de
medios, respondieron rpidamente al reguardo de este primer nivel; Argentina todava no
logr alcanzarlo4. Adems, hay una diferencia fundamental entre la cobertura potencial (que
podra estar garantizada mediante la subida de la seal al satlite) y la recepcin efectiva (a
travs de receptores o antenas adecuadas para hacerlo).
Ante la posibilidad de recepcin de una sola seal, se corren serios riesgos de
condicionamientos en la variedad de los contenidos. La imposibilidad de recibir distintas
opciones acarrea el peligro de la transmisin de un discurso nico, en tensin con mnimos
umbrales de pluralismo y diversidad.
Por ejemplo, el Brasil desarrollista de la poca de facto, impulsa a la red Globo a llegar a todo
el pas con la televisin abierta. En la dcada del `60 entonces la implementacin del primer
nivel de acceso que se detall anteriormente, vena de la mano de un discurso nico
modernista del gobierno militar. Esto demuestra cmo no alcanza solamente con verificar el
cumplimiento de la variable tecnolgica (en este caso promover el acceso universal por medio
de repetidoras de una seal) sino que es necesario analizar la cuestin del acceso en conjunto
con variables polticas, normativas y econmicas.
All, surge una segunda cuestin relacionada al acceso en el nivel de la eleccin vinculado a la
disponibilidad de diversas emisoras o seales.
En la dcada del `70, en los pases europeos se naturaliza la idea de que tres canales pblicos
garantizan la recepcin de diversidad en la programacin, en base a la nocin de servicio
4

An hoy el canal pblico argentino en sus emisiones abiertas apenas supera la cobertura del 50% de la poblacin
total del territorio, debido a restricciones no slo tcnicas sino fundamentalmente del rol subsidiario al que fue
relegado por las polticas y la normativa imperante hasta hace un par de aos. Aumenta su cobertura al ser
retransmitido
por
los
circuitos
de
TV
por
cable.
Ver:
http://www.tvpublica.com.ar/tvpublica/institucional?t=Cobertura&tag=tvp.institucional.cobertura&order=fecha_asc
&opt=4&url=&params=. El Plan de Televisin Digital Terrestre vendr a revertir esta situacin, aunque todava no
estn del todo definidos los criterios y plazos de implementacin.

pblico complementario. Se garantiza una emisin centralizada de dos seales con variacin
programtica y una tercera seal, en general regional, a travs de la cual descentralizando la
produccin se da respuesta a la cada vez ms frecuente acusacin de centralismo, planteada
por diversos actores pblicos que queran representacin de las identidades regionales, y de
actores privados que buscaban resquebrajar el esquema de monopolio pblico de emisin.
En Amrica Latina, en cambio, con los casos de inters pblico en el sistema de medios de
comunicacin, vemos como las emisoras se multiplican en lugares solventes, con poblacin
con capacidad de consumo, donde adems, la programacin es muy similar con una forma de
uso competitiva.
Entonces, se plantea otra cuestin muy sugerente: la mayor cantidad de seales tampoco es
garanta de diversidad en el contenido, ni mayor pluralismo en la representacin poltica o
social de esos canales.
En Argentina, el gran desarrollo de la TV por cable se produce por la paralizacin de la
asignacin de frecuencias desde hace no menos de 30 aos. De esta manera se obliga a
aquellas audiencias que probablemente no tengan ms de una emisora de TV abierta en su
ciudad a pagar un abono de televisin por cable para ver mayor diversidad en la programacin.
Dado que no todos deciden o pueden pagar para ver ms televisin, esto no produce una
inclusin igualitaria, sino que hace ms grande la brecha de acceso entre los ciudadanos.
En pocas pasadas, se poda dar la argumentacin tecnolgica de la falta de espectro
radioelctrico y la necesidad de construir una infraestructura de repetidoras. Con el sistema de
satlites se podra, dadas las condiciones tecnolgicas, desterritorializar los puntos de emisin.
Y sin embargo, tal posible desterritorializacin no se produjo porque detrs de los argumentos
tecnolgicos se esconde siempre una determinada mirada sobre la distribucin del recurso: en
Argentina, el 90% de la produccin se concentra en Buenos Aires, y probablemente la cadena
radial Cadena 3 con sede en Crdoba sea la excepcin que confirma la regla histricamente
construida y que sin dudas no ser fcil modificar.
Hay una nocin que viene de la telecomunicaciones que es la de servicio universal. Es definido
como el derecho de todo ciudadano a acceder a un servicio bsico en las mismas condiciones
de quienes ya cuentan con l. Incorpora tres dimensiones a los servicios de radiodifusin:
equidad distributiva, cobertura geogrfica e igualdad material-fsica.
Para su garanta, en general se debe disponer de Fondos especficos. Por ejemplo el Fondo de
Servicio Universal, que surge durante las privatizaciones de los aos `90, por el cual el Estado
obliga a las empresas de telecomunicaciones a brindar un determinado porcentaje de su

facturacin. Lo recaudado estaba destinado a cubrir el servicio en las zonas no rentables,

mejorar la accesibilidad o promover a nuevos prestadores.5
El segundo nivel de acceso, est dado por lo que llamamos retroaccin, entendiendo la
posibilidad de interaccin entre productores y receptores de programacin y la intervencin
del pblico en la trasmisin de los programas. Es un tipo de presencia pasiva, en la que el
receptor interviene en la propuesta del emisor en forma de paneles, tribunas, llamados
telefnicos, carta de lectores y votos de decisin.
Si bien, con mucha laxitud en el lenguaje, muchos hablan de participar en programas,
entendemos que el tiempo de fama dentro del formato elegido y editado por una
produccin no es encuadrable como participacin dado su carcter asistemtico y pasivo.

Pasando ahora s al concepto de participacin, encontramos tres niveles con la presencia

activa de sectores sociales, y donde entran a tallar problemas clsicos de representacin: 1) la
intervencin de la poblacin en la produccin de mensajes, 2) la intervencin en la toma de
decisiones respecto de la programacin de una o ms seales, y 3) la contribucin para la
formulacin de polticas pblicas.
El primer nivel esta dado por la posibilidad de que el pblico, grupos o individuos generen
contenidos y dispongan de espacios donde emitirlos. As surge, inevitablemente el problema
de la representacin, especialmente en sociedades masivas como la nuestra. Directamente
relacionado a cmo establecer los criterios de prioridad, de inclusin y exclusin con el tema
de la programacin.
La participacin democrtica depender de algunas decisiones que marcan restricciones y
criterios, en este caso de quines sern reconocidos o promovidos para generar y/o difundir
contenidos audiovisuales. Empieza a jugar la subjetividad, porque cada configuracin social,
sistema poltico y estructura de medios, condicionarn los modos de representacin posibles
para formar parte del proceso de participacin.
Hoy en da hay crisis de representatividad muy fuertes. Por ejemplo, en Argentina las licencias
de radiodifusin se otorgan por concurso pero los mismos no han sido trasparentes. Entonces,

En 1998 en Argentina, el Plan de Liberalizaciones de las Telecomunicaciones prevea la prestacin de servicio

universal con acceso social equitativo. Se constitua un Fondo Solidario integrado por el 1% de la facturacin de las
telefnicas para solventar el funcionamiento de la redes en areas de baja densidad o no rentables. Durante 9 aos, el
Estado argentino no instrument este Fondo. Ver Rossi, Diego, Acceso y participacin en el nuevo siglo.
Limitaciones de la poltica, condicionamientos de los conglomerados. CECSO, UBA, marzo 2006.

tenemos emisoras que an siendo legales estn trasmitiendo con un muy bajo nivel de
legitimidad.
Hay un amplio camino que recorrer para que este primer nivel de participacin sea lo ms
denso y rico posible.
Una primera cuestin es que se garantice la existencia de muchas emisoras a travs de la
apertura de diversas formas de asignacin de frecuencias y no sub-explotar el espectro
radioelctrico. Como se seal anteriormente eso no garantiza la diversidad y pluralidad pero,
por lo menos no las restringe.
Una segunda cuestin sera que las emisoras que no puedan sostenerse econmicamente sean
promovidas de alguna manera y no dejar al criterio de mercado la decisin sobre las
restricciones. Se trata de generar fuentes de financiamiento alternativas. Desde 2005, la Corte
Suprema de Justicia primero, y luego el Congreso Nacional a travs de la sancin de un
proyecto del Ejecutivo reconocieron la posibilidad de las entidades sin fines de lucro como
licenciatarios. La nueva ley 26.522 de Servicios Audiovisuales hace una reserva del espectro
para la entrada de nuevo actores pblicos y de diversas tipologas no gubernamentales sin
fines de lucro. Este logro debe acompaarse con requisitos cumplibles para este tipo de
emisoras, y fondeos que permitan que esos sectores puedan solventar sus emisiones.
Otro eje de participacin es la revisin de las licencias. Se trata de que las licencias pierdan ese
carcter pseudo-vitalicio que a veces adquieren, como ser el caso argentino, a travs de
prorrogas, concesiones6, etc. Para ello, es necesario revisar cumplimientos y darle su
caducidad cuando es debido. La obligatoriedad de llamar a audiencia pblica en el caso de un
pedido de prrroga de licencias es un paso positivo sancionado por la Ley 26522, que permite
revisar los pliegos presentados en el concurso original.
Un segundo nivel de participacin, esta dado por el poder de tomar decisiones sobre la
programacin de las emisoras. Sobre todo en el espacio pblico, ya que tambin el Estado
puede tomar decisiones sobre el conjunto de las emisoras y sus reglas de emisin. Pero, as
como el sector privado no acostumbra a dar cuenta de su criterio de programacin, el sector
publico tampoco. Por ello, cobran importancia las nuevas formas colegiadas que en Argentina,
luego de la ley de SCA, toman los organismos de aplicacin de las emisoras pblicas.

El 20 de mayo de 2005, el decreto de necesidad de urgencia 527 suspendi el cmputo de los plazos de las licencia
de los servicios sonoros, televisivos y complementarios de todo el pas por un lapso de 10 aos. Ver Comunicacin
se escribe con K de Bernadette Califano en Mastrini, Guillermo (ed.) "Mucho ruido, pocas leyes... Economa y
polticas de comunicacin en la Argentina (1920-2004)", Ed. La Cruja, Buenos Aires, 2da. edicin, 2008.

A esto apunta este segundo nivel de participacin: a determinar cules son los grupos sociales
relevantes, criterios de grilla del sector pblico, objetivos programticos. Consolidar este
segundo punto otorga legitimidad al sistema de medios de un pas, al darle densidad a las
decisiones sobre los medios pblicos.
En este punto, se profundiza el problema de la representacin porque estamos en presencia
de organismos donde por un lado se toman decisiones de mucha importancia para el sistema
meditico y por otro, no pueden tener muchos integrantes. Por eso, es interesante ver cmo
se desarrollan estos espacios de participacin donde conviven fuerzas divergentes que
representan sindicatos, sectores empresariales y estatales, universidades, entre otros. Cabe
sealar que debido a la historia de centralismo y autoritarismo reproducida en estos entes, y la
fuerte tensin existente entre el actual Gobierno y algunos multimedios, deberemos tener una
mirada de mediano plazo para que e plasmen mayores niveles de calidad institucional y
cambios en la cultura de gestin, an cuando ya se estn implementando institutos
consagrados por la ley (algunos de ellos apelados una y otra vez ante diferentes Juzgados por
actores polticos y empresariales que intentaron obturar el proceso de aplicacin de la nueva
normativa) 7.
Otro ejemplo que se desarrolla sobre todo en Europa, son los Consejos de programacin de los
entes pblicos, donde dependiendo de las sociedades y sus formas de representacin se
encontrarn distintos niveles y sectores representados.
Un tercer nivel de participacin es el relacionado con la posibilidad de toma de decisin sobre
el sistema de medios en su conjunto. Este nivel est asociado a la capacidad que tienen los
poderes ejecutivos y legislativos de una nacin de poder discutir, consensuar e implementar
polticas de comunicacin. Si bien es muy lejano hablar de autogestin y democracia directa,
en Argentina, el proceso desatado por el debate de la ley de SCA ha dejado vislumbrar cambios
significativos en este sentido.
El desarrollo de Internet y de servicios en convergencia incorpora variables interesantes al
anlisis de la participacin. Porque si bien se puede afirmar el carcter potencialmente
democratizador de la red para brindar espacios de produccin propia, con abaratamiento de
costos, posibilidades de realizar periodismo ciudadano y difusin de informacin entre otras
prcticas web, hay una economa poltica de la informacin que lleva a centralizar la atencin,

A ms de un ao de sancionada la nueva ley de SCA en Argentina, la segunda y tercera minora parlamentarias no

ocuparon el lugar que les corresponde en el Directorio de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicacin
Audiovisual y de Radio y Televisin Argentina S.A. Esto dificulta la conformacin de otros organismos que dispone
la ley, como ser el Defensor del Pblico que debe ser nombrado por el Directorio del AFSCA.

el ingreso y la navegacin por la web a travs de determinados portales con lgicas propias.
Entonces, si bien registramos una democratizacin del primer nivel de participacin en la
posibilidad de emitir, tenemos que considerar que en los consumos pervive la centralizacin,
adems de atender cuestiones de brecha digital en el acceso por conectividad, disponibilidad
de equipamiento, diferentes capacidades de uso de la red, brechas lingsticas, cognitivas, etc.
Se trata de una cuestin inacabada, que abre varias lneas de abordaje, ya sea en el devenir
tecnolgico de las plataformas digitales, mviles e interactivas, como en las formas de
regulacin

relacionamiento

entre

empresas

telecomunicaciones y las industrias culturales.

incumbentes

entrantes

de

las