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As Polticas Setoriais
A distino entre polticas horizontais e polticas setoriais pode ser rgida demais para
certos objetivos de poltica, como os relacionados acima, e no se mostrarem adequadas
para servir como parmetro exclusivo para uma poltica industrial. Ao contrrio das
polticas de competitividade e das aes de corte horizontal, em todos os casos em que
venham a ser executadas polticas setoriais, estas devem ter objetivos especficos claros e,
sempre que possvel, as aes devem ser temporrias (com prazo definido de durao),
assim como devem ser bem definidos os eventuais incentivos concedidos e sua durao.
Esse o modelo geral seguido por vrios pases e que pode e deve ser seguido pelo Brasil.
Para onde o Brasil deve orientar sua poltica industrial de corte setorial?
a) Para os setores em que maior a competitividade atual da indstria. Como nesses
setores tambm maior o protecionismo internacional, a poltica industrial nesse
caso visa ampliar o acesso a mercados e a vantagem competitiva do produto
nacional para melhor enfrentar o protecionismo e conquistar mercados externos
b) Sem prejuzo do desenvolvimento dos setores nos quais o Brasil j conquistou
competitividade internacional, a poltica industrial deve contemplar o
desenvolvimento e/ou a implantao no pas dos complexos industriais de produtos
com maior valor agregado e alto contedo tecnolgico. Esses produtos apresentam
maior dinamismo no mercado internacional e os complexos que os produzem geram
salrios elevados e melhor distribuio de renda na cadeia produtiva.
Uma caracterstica a ser destacada no caso dos produtos de alta tecnologia que
eles participam cada vez mais de outras cadeias produtivas, razo pela qual a sua
importncia alm de econmica estratgica. Abrir mo de seu desenvolvimento no
pas colocar em risco o desenvolvimento futuro das demais cadeias produtivas,
como, para citar apenas um exemplo, a cadeia eletro-eletrnico que participa dos
complexos automotivo, equipamentos para escritrio, e muitos outros.
Protecionismo
Protecionismo uma doutrina, uma teoria que prega um conjunto de medidas a serem
tomadas no sentido de favorecer as atividades econmicas internas, reduzindo e
dificultando ao mximo, a importao de produtos e a concorrncia estrangeira. Tal teoria
utilizada por praticamente todos os pases, em maior ou menor grau.
Alguns exemplos de medidas protecionistas:
- Criao de altas tarifas e normas tcnicas de qualidade para produtos estrangeiros,
reduzindo a lucratividade dos mesmos;
- Subsdios indstria nacional, incentivando o desenvolvimento econmico interno;
- Fixao de quotas, limitando o nmero de produtos, a quantidade de servios estrangeiros
no mercado nacional, ou at mesmo o percentual que o acionrio estrangeiro pode atingir
em uma empresa.
O responsvel pela fiscalizao do comrcio entre os pases e dos atos protecionistas que os
mesmos adotam a OMC (Organizao Mundial do Comrcio), cujo papel promover a
liberalizao do comrcio internacional. O protecionismo vantajoso, em tese, pelo fato de
proteger a economia nacional da concorrncia externa, garantir a criao de empregos e
incentivar o desenvolvimento de novas tecnologias. No entanto, estas polticas podem,
em alguns casos, fazer com que o pas perca espao no mercado externo; provocar o
atraso tecnolgico e a acomodao por parte das empresas nacionais, j que essas
positivas ou negativas; (ii) criao de um imposto para aproximar o preo dos produtos de
seus custos de oportunidade; (iii) e atribuio de direitos de propriedade.
Os bens pblicos possuem duas caractersticas principais, a no-exclusividade e a norivalidade. A no-exclusividade significa que a propriedade de um bem no pode ser
atribuda exclusivamente para um nico agente, isso ocorre na iluminao de ruas. A norivalidade quer dizer que a agregao de novos consumidores no altera o custo dos bens
consumidos. O mercado no consegue ofertar esse tipo de produto, por causa de free rider,
que a possibilidade de usar sem pagar.
Os direitos de propriedade comum geralmente no tendem a ser conservados pelos
agentes, pelo fato de que um agente no muda sua conduta, pois os demais no o faro,
como no caso de certas prticas de pesca predatrias. Nesse caso, o Estado deve intervir
para disciplinar os agentes.
As diferenas quanto s preferncias intertemporais sociais e privadas ocorrem quando
os agentes divergem quanto preferncia entre consumo corrente e futuro de um bem ou
servio. Neste caso, o Estado deve intervir, devido a taxa de retorno ser muito demorada e,
consequentemente, os agentes privados no investirem.
Se os agentes falharem no uso eficiente dos recursos, existe espao para a interveno do
Estado, na forma de poltica industrial. Desse modo, as polticas industriais teriam a
finalidade corretiva, para amenizar os impactos das falhas de mercado.
Poltica Industrial pela tica Desenvolvimentista
Na corrente desenvolvimentista levado em conta trs condicionantes para sua
aplicao: o contexto especfico (caractersticas da nao onde a interveno
ser empreendida); o tempo histrico (o estgio de desenvolvimento do pas que esto
sendo implementadas polticas ativas); e o contexto internacional. A atuao do Estado
deve ser ativa, estabelecendo como princpio o desenvolvimento sustentado e contnuo.
A interveno ativa do Estado para proteger e apoiar a indstria nascente, com o
argumento de que as empresas que esto estabelecidas possuem custos mais baixos do que
a nascente. Desse modo, quanto mais tardio for o processo de industrializao, maior ser a
interveno estatal.
A proteo indstria nascente apresenta duas premissas. A primeira ocorre devido aos
custos de produo inicialmente serem elevados. Com o tempo, estes diminuem devido
aprendizagem, diminuindo a diferena de eficincia entre as naes. Segundo, a proteo
deveria ser temporria, para que os consumidores domsticos parem de adquirir bens com
preo acima do praticado no mercado internacional.
Em um contexto desenvolvimentista, os instrumentos de poltica econmica (cambial,
monetria e fiscal) so colocados a servio do objetivo industrializante. No Estado
desenvolvimentista, estas polticas beneficiam o setor privado e a empresa nacional,
Histrico das polticas industriais no Brasil entre o perodo de 1950 at fim da dcada de 80
A poltica industrial no Brasil teve como um dos seus momentos de grande xito o
perodo entre a dcada de 50 e a dcada de 70, sendo este perodo o momento em que o
Brasil mais cresceu em sua histria. Para melhor entender esse perodo do Brasil, ser
analisada as polticas industriais de acordo com cada dcada.
Durante a dcada de 50, o Brasil viveu um grande momento do seu desenvolvimento
devido aos inmeros projetos de desenvolvimento da indstria nacional, como Comisso de
Desenvolvimento Industrial (CDI), projetos de analises das necessidades de
desenvolvimento industrial no pas e subsdios a importao de maquinas e equipamentos
para a modernizao da indstria. Tal fase iniciou-se com a tentativa de Getlio Vargas de
implementar as bases de uma indstria pesada no pas, tendo como exemplo a criao de
empresas estatais importantes, como Petrobras, CSN, Companhia Vale do Rio Doce,
Eletrobrs e BNDE. Tais empresas foram fundamentais para dar suporte para o crescimento
da indstria nacional, pois essas empresas estatais foram fundamentais para o avano do
pas por serem indstrias pesadas ou de produo de bens intermedirios.
Aps o governo Vargas, o Brasil teve o seu grande perodo de crescimento com o
governo Kubitschek e de desenvolvimento da indstria e do pas. O governou elaborou um
grande projeto de desenvolvimento do pas, o chamado Plano de Metas, o qual consistiu na
coordenao de um programa de investimentos pblicos e privados, tanto nacionais quanto
internacionais. No programa do plano, existiam inmeros metas parar superar os pontos de
estrangulamento da economia brasileira, sendo que os setores de energia, transporte,
siderurgia, construo naval e aeronutica e refino de petrleo receberiam maior parte dos
investimentos do governo. Alm disso, o governo incentivava atravs de subsdios e
estmulos a expanso e diversificao do setor secundrio, produtor de equipamentos e
insumos com alta intensidade de capital.
O que se verifica que o Plano de Metas permitiu uma grande diversificao da indstria
no pas, permitiu um grande avano na poltica de substituio das importaes e gerou um
grande crescimento econmico. O crescimento industrial teve grande xito devido a
estrutura em trip do plano, que formado pelas empresas nacionais, pelo capital nacional e
pelo capital estrangeiro, sendo este ultimo muito importante devido a entrada de empresas
estrangeiras no pas e devido o financiamento dos gastos pblicos e privados devido a
expanso dos meios de pagamentos e do crdito. Portanto, o Plano de Metas foi um grande
sucesso para o crescimento e diversificao do parque industrial do Brasil.
Este crescimento econmico e industrial ocorreu entre 1956 at 1962, pois a partir de
1962 at 1967 o pas viveu um perodo de crise poltica e econmica. Com isso, o
desenvolvimento industrial deixa de ser o foco do pas devido s brigas polticas e a
implementao de reformas institucionais. Portanto, pode-se afirmar que o perodo de 1962
a 1967, no houve polticas industriais no Brasil, o que houve foram polticas de
estabilizao da economia.
Aps esse momento estacionrio do desenvolvimento industrial e econmico do Brasil,
houve o perodo chamado de Milagre Econmico brasileiro, que foi de 1968 at 1973, um
momento de intenso crescimento do PIB brasileiro. Durante esse tempo, o pas apresentou
preocupao com o desenvolvimento de toda a economia, havendo inmeras polticas
industriais que favoreciam o crescimento e o amadurecimento do parque industrial. Para
comandar essas polticas, o gerenciamento do planejamento econmico, mais conhecido
como Planos Nacionais de Desenvolvimento, ficou a cargo do Conselho Monetrio
Nacional (CMN).
Com isso, na dcada de 70, o governo tem como objetivo tornar o Brasil uma potncia
mundial e, para buscar tal resultado, o governo elaborou diversos planos que abrangessem
todos os setores da indstria. Com isso, atravs do II PND, foram estabelecidas metas
setoriais para desenvolver a indstria nacional. Portanto, o II PND ampliou o leque de
setores para abranger mais indstrias de bens de consumo bsicos, de bens de capital e de
produtos de tecnologia. Alm disso, o governo fez pesados investimentos e incentivos em
infraestrutura, nas indstrias de base, de transformao, equipamentos, bens durveis e na
agroindstria de alimentos. Exemplos de polticas de incentivo ao desenvolvimento da
indstria no Brasil so: subsdios importao de maquinas e equipamentos; subsdios
exportao de produtos nacionais; proteo das indstrias estratgicas; incentivo das
pequenas e medias empresas; interveno reguladora; e proteo indstria nascente.
A desacelerao da expanso da indstria brasileira aconteceu a partir de meados da
dcada de 70 devida crise do petrleo e a alta internacional dos juros, pois ocorre uma
dificuldade de obter financiamentos externos devido ao encarecimento dos emprstimos.
Portanto, a partir de meados da dcada de 70 e durante toda a dcada de 80, o pas sofreu
uma inverso no seu desenvolvimento econmico, pois entra em um perodo de recesso
que faz com que as polticas industriais deixem de ser a prioridade do governo por ter que,
naquele momento, priorizar planos e solues para os problemas de desequilbrio do
balano de pagamentos e de descontrole da inflao.
Concluso
Conforme o apresentado anteriormente, dentre os pensadores, apenas um grupo acredita
que a atuao do Estado no deva existir (e por isso entendemos tambm as polticas
industriais), uma vez que esta performance estatal traria ao mercado de certa forma sua
desestruturalizao. Ao contrrio do que as observaes histricas nos mostram, a exemplo
do Brasil e de outros pases do mundo como Coria, Taiwan, Cingapura, a interveno
Estatal foi essencial para a promoo da economia destes pases, principalmente para
alguns setores selecionados.
O carter desenvolvimentista e evolucionista baseado em indstrias de economias
voltadas para exportao para muitos pases foi essencialmente impulsionado pelas
polticas industriais bem-sucedidas. No caso brasileiro, caso no existissem tal tipo de
poltica, provavelmente a indstria de investimentos com ganhos mais demorados como
qumica pesada, e outros produtos que antes eram importados, jamais teriam sido
desenvolvidas caso no houvessem incentivos Estatais. Nesse sentido, para que a economia
de um pas no pare, necessrio a promoo do desenvolvimento de setores defeituosos,
ou seja, setores que no oferecem por si s incentivos ao seu investimento. Desta forma, o
Estado consegue garantir que o pas possa se tornar suficiente e eficiente de acordo com
suas estratgias de desenvolvimento.
Ainda assim, necessrio que haja uma ateno especial para os tipos de polticas
industriais a serem tomadas. Se por um lado, favorece a indstria nacional por meio de
ganhos em competitividade e melhora da concorrncia contra produtos no nacionais, por
outro pode vir a causar desacordos entre pases de modo a haver retaliaes severas e
punitivas. Para tanto, hoje, a OMC tem atuado como rgo regulador e punitivo contra
polticas industriais de carter no concorrencial, favorecendo pases que so prejudicados
nesse sentido.
Por fim, entendemos que as polticas industriais so instrumentos importantes dos quais
os Estados devem utilizar caso esteja coerente com suas estratgias de desenvolvimento.
Isto permite ento que setores pouco desenvolvidos passem a ter ganhos de produtividade e
sua economia passe a ser mais auto-suficiente, promovendo um melhor desenvolvimento.
Ainda assim, uma ressalva deve ser feita, uma vez que essas polticas devem ser vistas de
modo delicado, evitando que futuros desacordos possam ser gerados.