Sistema Nacional de Gestin

de Recursos Humanos

DEMORA EN LAS SANCIONES MENORES AL CESE

TEMPORAL Y LA DESTITUCIN
Hasta cundo se puede imponer sanciones
a los empleados pblicos sujetos al rgimen
del Decreto Legislativo N 276?

Daniel MENDOZA RUBINA

Abogado por la Universidad de San Martn de
Porres (USMP), con estudios de especializacin en Derecho Administrativo por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP).

I. INTRODUCCIN

La administracin pblica cuenta

con varios regmenes laborales simultneos, entre ellos, el Decreto
Legislativo N 276 (Carrera Pblica), Decreto Legislativo N 1057
(Rgimen de Contratacin Administrativa de Servicios, CAS),
Ley N 24041 (Servidores Pblicos de naturaleza permanente), Ley
N 30057 (Ley del Servicio Civil).
Adems, algunos empleados pblicos estn sujetos al Rgimen Laboral de la Actividad Privada (Texto
nico Ordenado del Decreto Legislativo N 728). Adicionalmente, de manera simultnea, coexisten
en nuestro ordenamiento jurdico
carreras especiales de determinados funcionarios y servidores pblicos como, por ejemplo: diplomticos, profesorado, magistrados,
fiscales, asistenciales en salud, militares, policas, etc.
Cada rgimen laboral pblico
cuenta con su propio procedimiento administrativo disciplinario, a
excepcin de la Ley N 24041.
Igualmente, la Ley N 27815
- Ley de Cdigo de tica de la Funcin Pblica(1) contiene precisado
en su Reglamento, aprobado por
el Decreto Supremo N 033-2005PCM (2), otro tipo de mecanismo

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RESUMEN

n estas pginas, el autor se ocupa de un tema respecto del cual existe

un vaco: cul es el plazo dentro del cual se puede sancionar a los
empleados pblicos sujetos a la Ley de la Carrera Administrativa que
han incurrido en infracciones susceptibles de ser castigadas con penas
menores al cese temporal o la destitucin?

para activar la instauracin de un

procedimiento administrativo disciplinario contra el servidor o funcionario presuntamente infractor de los deberes esenciales de la
funcin pblica(3), como resultado
del cual se le puede imponer una
sancin.
En este trabajo trataremos el tema
del plazo que tiene la administracin pblica para imponer sanciones menores al cese temporal y la
destitucin, estrictamente en el Decreto Legislativo N 276 - Ley de
Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, teniendo en cuenta
que a lo largo de la jurisprudencia

del Tribunal del Servicio Civil ese

tema se ha convertido en una cuestin controvertida tanto para los rganos facultados para sancionar de
las entidades, como para el mencionado rgano colegiado.
II. EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
DISCIPLINARIO

Cuando los servidores o funcionarios pblicos incurren en infracciones administrativas tipificadas

tanto en las normas legales como
en las reglamentarias, la administracin pblica est facultada para
iniciar de oficio el procedimiento

(1) Al no ser propiamente un rgimen laboral, s establece un plazo prescriptorio para sancionar a los servidores
pblicos.
(2) Publicada el 19 de abril del 2005 en el diario oficial El Peruano.
(3) Artculo 7 de la Ley N 27815 - Ley de Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
Deberes de la Funcin Pblica: 1) neutralidad; 2) transparencia; 3) discrecin; 4) ejercicio adecuado del cargo; 5) uso adecuado de los bienes del Estado; y 6) responsabilidad.

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administrativo disciplinario para
sancionarlos(4). Esto se debe, bsicamente, a que el servidor pblico se encuentra en una relacin de
sujecin especial con la administracin pblica(5). Se trata de deberes que trascienden la esfera del inters de la propia administracin,
como la organizacin estructural,
que afectan incluso a los principios constitucionales vinculados a
las finalidades de la administracin
pblica.
La justificacin de este rgimen de
sujecin especial est en que el servidor o funcionario pblico tiene
deberes y obligaciones para con la
administracin pblica, siendo pasibles de soportar los mecanismos
de sancin por ella.
Ahora bien, para entender qu es el
procedimiento administrativo disciplinario, debemos remitirnos en
primer trmino al artculo 29 de la
Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N 27444, en el
cual se define al procedimiento administrativo como el conjunto de
actos y diligencias tramitados ante
las entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo que
produzca efectos jurdicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de
los administrados.
Con ese concepto pasaremos a
precisar el procedimiento administrativo en el mbito disciplinario, definiendo previamente lo que
es la potestad sancionadora de la
Administracin.
III. POTESTAD
SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIN

La potestad sancionadora de la administracin se funda en un imperativo general de coercin asignado por las normas legales, a fin de
cumplir los mandatos establecidos
en las normas dirigidas a regular
y/o determinar las conductas de los
ciudadanos(6).
La obligatoriedad de las disposiciones que integran el ordenamiento jurdico vigente respecto a los
servidores o funcionarios exigen la
incorporacin de mecanismos de
reaccin frente a las conductas infractoras, atendiendo a que la eficacia de un sistema jurdico depende

Cuando los servidores

o funcionarios
pblicos incurren
en infracciones
administrativas
previamente
tipicadas, la
administracin
pblica puede iniciar
el procedimiento
administrativo
disciplinario para
sancionarlos.

de la existencia de facultades coercitivas en la administracin para

garantizar su cumplimiento.
Es as que para el autor Bermejo
Vera esta potestad constituye un
poder represivo que puede poner
en marcha y ejercitar a los rganos
competentes de la administracin,
para imponer la sancin al servidor
o funcionario infractor(7).
IV. DEFINICIN DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO

Una vez definida la potestad sancionadora de la administracin pblica, podemos conceptualizar el

procedimiento administrativo disciplinario de la siguiente manera:
conjunto de etapas y secuencias lgicas establecidas por la administracin para ejercer adecuadamente

la facultad sancionadora disciplinaria. Se aplica en los casos de faltas

disciplinarias o infracciones administrativas cometidas por los servidores y funcionarios pblicos cuyas sanciones estn previstas de
manera preestablecida en una norma legal(8).
V. PLAZOS EN LA CARRERA
ADMINISTRATIVA

Sobre el particular, el artculo 173

del Reglamento de la Carrera Administrativa (Decreto Supremo N 00590-PCM) establece lo siguiente:
El proceso administrativo disciplinario deber iniciarse en el plazo no mayor de un ao (1) contado a partir del momento en que la
autoridad competente tenga conocimiento de la comisin de la
falta disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada autoridad. En
caso contrario se declarar prescrita la accin sin perjuicio del
proceso civil o penal a que hubiere lugar(9).

As, se entiende que la administracin pblica tiene el plazo prescriptorio de 1 ao para disponer la
apertura (instauracin) del procedimiento administrativo disciplinario
contra el servidor o funcionario pblico presuntamente infractor. En
consecuencia, si el rgano competente de la entidad ha tomado conocimiento de la falta disciplinaria,
y estando identificado el presunto
infractor deja pasar 1 ao sin iniciar de oficio dicho procedimiento administrativo, automticamente

(4) Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General

Artculo 229.- mbito de aplicacin de este Captulo
229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
(5) En cuanto a los regmenes de sujecin general y especial, puede verse a mayor profundidad en: MORN
URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9a edicin, Gaceta
Jurdica. Lima, 2011, pp. 689.
(6) SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 2000, pp. 371-372.
(7) BERMEJO VERA, Jos. Derecho Administrativo bsico - Parte General. 119 edicin. Civitas. Madrid,
2013, p. 319.
(8) MERCEDES LAFUENTE, Benaches. El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos de la administracin del Estado. Ed. Tirand lo Blanch, Valencia, 1996, p. 15.
(9) El artculo 17 del Reglamento de la Ley N 27815 - Ley de Cdigo de tica de la Funcin Pblica, el Decreto Supremo N 033-2005-PCM, establece lo siguiente: El plazo de prescripcin de la accin para el inicio
del procedimiento administrativo disciplinario es de tres (3) aos contados desde la fecha en que la Comisin Permanente o Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios toma conocimiento de la comisin
de la infraccin, salvo que se trate de infracciones continuadas, en cuyo caso el plazo de prescripcin se contabilizar a partir de la fecha en que se cometi la ltima infraccin, sin perjuicio del proceso civil o penal a
que hubiere lugar. Entonces, coexistiran dos plazos prescriptorios? Consideramos que no, ya que ambas
normas son de aplicacin distintas: las faltas a que se refiere el Reglamento de la Carrera Administrativa son
de carcter disciplinaria, mientras que las faltas establecidas por la Ley N 27815 son faltas ticas.

ADMINISTRACIN PBLICA & CONTROL N 18 / JUNIO 2015

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opera la prescripcin de la accin
sancionatoria, la cual puede alegar
el servidor o funcionario pblico
implicado como excepcin dentro
del procedimiento administrativo(10). Asimismo, el artculo 163 del
mismo Reglamento establece que
el servidor o funcionario pblico
que incurre en falta disciplinaria,
cuya gravedad pudiera ser causal
de cese temporal o destitucin, ser
sometido a un procedimiento administrativo disciplinario que no debe
de exceder de treinta (30) das hbiles improrrogables. Sin embargo,
tratndose de infracciones susceptibles de ser sancionadas con amonestaciones o suspensiones, cul
es el plazo para sancionar? O la
administracin pblica puede tomarse todo el tiempo que desee
para ello, vulnerando el derecho al
plazo razonable?
VI. UNA POSIBLE RESPUESTA
POR PARTE DE SERVIR

La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), a travs del

Informe Legal N 197-2011-SERVIR/GG-OAJ(11) de fecha 4 de marzo del 2011, se pronunci sobre dicha interrogante, advirtiendo que
el incumplimiento del plazo fijado
por el artculo 163 del Reglamento
de la Carrera Administrativa no tiene como consecuencia prevista en
su texto ni la nulidad del proceso
administrativo disciplinario ni la de
la sancin que se hubiera aplicado,
sino que configura falta de carcter
disciplinario de los responsables de
la conduccin del proceso, esto es,
de los integrantes de la Comisin
de Procesos Administrativos Disciplinarios de cada entidad.
Asimismo, dicho informe legal
concluye que el procedimiento administrativo disciplinario debe desarrollarse dentro de un plazo razonable, tanto desde su apertura por
parte del titular de la entidad (o del
funcionario que tenga la autoridad
delegada para tal efecto), hasta su
culminacin con la imposicin de
la sancin que corresponda. Para
efectos de la sancin debe analizarse cada caso concreto en funcin al
grado de complejidad del proceso,
el comportamiento del recurrente,
la forma en que el asunto ha sido
llevado por las autoridades administrativas, las consecuencias que
la demora produce en las partes u

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El Informe Legal
N 197-2011-SERVIR/
GG-OAJ concluye
que el procedimiento
administrativo
disciplinario debe
desarrollarse dentro
de un plazo razonable,
desde su apertura
hasta su culminacin.

otros factores externos ajenos a la

voluntad de estas.
Es decir, en los procedimientos
administrativos que se encuentren en trmite, que puedan terminar en sanciones inferiores a las de
destitucin o cese temporal de los
servidores o funcionarios pblicos implicados, en aplicacin del
referido informe legal se entiende que la administracin podra tomarse un tiempo (sin especificar
cunto), para resolver la imposicin de dichas sanciones menores.
Esta situacin causa incertidumbre
jurdica en los servidores o funcionarios sometidos a tales procedimientos, sin perjuicio de la aplicacin del precedente de observancia
003-2010-SERVIR/TSC, en virtud del cual el Tribunal del Servicio Civil estableci que en los
regmenes laborales de naturaleza administrativa (estatutaria), el
principio de inmediatez debe tenerse como pauta orientadora al
momento de imponer al servidor o
funcionario pblico la sancin que
corresponda(12).
VII. JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL Y
ADMINISTRATIVA

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse

sobre este tema controvertido, en la

Sentencia recada en el Expediente

N 2775-2004-AA/TC, estableciendo lo siguiente:
La figura jurdica de la prescripcin no puede constituir, en ningn caso, un mecanismo para proteger jurdicamente la impunidad
de las faltas que pudieran cometer
los funcionarios o servidores pblicos, puesto que esta institucin
del Derecho Administrativo sancionador no solo tiene la funcin
de proteger al administrado frente a la actuacin sancionadora de
la Administracin, sino tambin,
la de preservar que dentro de un
plazo razonable, los funcionarios
competentes cumplan, bajo responsabilidad, con ejercer el poder
de sancin de la administracin
contra quienes pueden ser pasibles de un procedimiento administrativo disciplinario(13).

En la Sentencia emitida en el Expediente N 04059-2004-AA/TC, el

mximo intrprete de la Constitucin dispuso que si bien el artculo
173 del Decreto Supremo N 00590-PCM establece que el proceso
administrativo disciplinario debe
iniciarse en un plazo no mayor de
un ao, contado desde el momento
en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisin de
la falta disciplinaria, este debe contabilizarse desde que se haya determinado la falta cometida e identificado al presunto responsable de la
misma; es decir, se ha establecido claramente desde qu momento
debe computarse dicho plazo (14).
En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal del Servicio Civil, mediante
la Resolucin N 00032-2013-SERVIR/TSC-Primera Sala(15), dicho rgano colegiado ha establecido el siguiente criterio: el artculo 135 del
Reglamento de la Ley del Profesorado establece, al igual que el Decreto Legislativo N 276, que el proceso administrativo deber iniciarse
en un plazo no mayor de un (1) ao,

(10) La excepcin a la que hacemos referencia no es ninguna de las excepciones procesales establecidas en
el artculo 446 del Cdigo Procesal Civil, sino que constituye una cuestin de defensa previa de carcter
administrativo.
(11) <http://files.servir.gob.pe/WWW/files/Informes%20Legales/InformeLegal_197-2011-SERVIR-OAJ.pdf>.
(12) Resolucin N 003-2010-SERVIR/TSC, de fecha 10 de agosto de 2010,
(13) Fundamento 3 del Expediente N 2775-2004-AA/TC, de fecha 23 de noviembre de 2004.
(14) Fundamento 3 del Expediente N 04059-2004-AA/TC,de fecha 28 de enero de 2005.
(15) Firmada en la sesin del 29 de enero de 2013.

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contado a partir del momento en que
la autoridad competente tenga conocimiento de la comisin de la falta,
bajo responsabilidad de la citada autoridad; caso contrario, se declarar
prescrita la accin sin perjuicio del
proceso civil o penal a que hubiere lugar(16).
Mediante la Resolucin N 000242013-SERVIR/TSC-Segunda
Sala(17), el Tribunal del Servicio Civil decidi que siendo consecuencia de la prescripcin tornar incompetente al rgano sancionador
para abrir o proseguir con el procedimiento sancionador, esta Sala
considera que en el presente caso la
entidad careca de legitimidad para
instaurar proceso administrativo
disciplinario contra la impugnante
y, consecuentemente, para imponerle la sancin materia de impugnacin; por lo que no resulta pertinente
pronunciarse sobre los argumentos
y los medios de defensa esgrimidos
por la impugnante(18).
Sin perjuicio de lo expuesto, la
omisin de actuacin debera ser
subsanada por el Tribunal del Servicio Civil, que podra emitir un
pronunciamiento vinculante, a ser
tenido en cuenta para casos futuros.

STC 04059-2004AA/TC: el proceso

administrativo
disciplinario debe
iniciarse en un plazo
no mayor de 1 ao,
contado desde el
momento en que la
autoridad competente
tenga conocimiento de
la comisin de la falta
disciplinaria.

VIII. CONCLUSIONES

Como hemos visto a lo largo

del presente trabajo, en la carrera administrativa regulada por el

(16)
(17)
(18)
(19)

Decreto Legislativo N 276 la definicin del plazo prescriptorio de

1 ao para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario por parte de la administracin
pblica es muy compleja, ya que
tratndose de infracciones que pueden dar lugar a la imposicin de
sanciones menores a las de destitucin o cese temporal(19), la ley
no establece ningn plazo para su
resolucin.
Atendiendo, adems, a que dicha
demora no genera nulidad del procedimiento disciplinario, tal omisin de actuacin debera ser subsanada por el Tribunal del Servicio
Civil, la cual podra emitir un pronunciamiento vinculante, a ser tenido en cuenta en casos futuros.

Fundamento 23 de la resolucin sealada.

Firmada en la sesin del 23 de enero de 2013.
Fundamento 17 de la resolucin sealada.
Cuando se trata de infracciones susceptibles de ser sancionadas con destitucin o cese temporal, la ley s provee un plazo no menor a 30 das hbiles para sancionar.

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