551

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

Visibilidade e accountability: o evento do nibus 174

Rousiley C. M. Maia1

Visibilidade: a mediao e a constituio

pblica de eventos
Os modelos de democracia deliberativa,
os quais estabelecem um importante ideal
tico e prtico para o funcionamento da esfera
pblica, raramente se preocupam com o
processo de mediatizao operado pelos
meios de comunicao. Como prtica efetiva,
o processo deliberativo apenas pode tornarse visvel ser reconhecido e apreciado pelo
cidado comum atravs dos veculos de
comunicao de massa. Os meios de comunicao produzem um tipo de publicidade
fraca, uma vez que expem fenmenos,
proferimentos, posies e planos para o
conhecimento geral (Maia, 2002; Thompson,
1995; Gomes, 1999). Isso permite produzir
um tipo de conhecimento publicizado,
compartilhado e socialmente acessvel, como
J. Dewey (1954) influentemente escreveu.
Estudos diversos tm apontado que a
imprensa exerce, entre outras, as funes de
dar visibilidade coisa pblica, a demandas
do pblico e a setores da sociedade, servindo
como uma espcie de frum; atua ainda como
agente de vigilncia e de mobilizao (Norris,
2000; Abreu, 2003). Desde Edmund Burke,
a mdia tem sido tradicionalmente vista como
um dos atores clssicos que promove controle na diviso de poderes, atravs de
mecanismos de checks and balances.
Menos claro o modo pelo qual a mdia opera
como um frum para o debate, constrangendo os interlocutores a seguir certas regras
pragmticas de trocas dialgicas em pblico,
diante de uma platia ampliada. Nesse sentido, procuro abordar a mdia no apenas
como uma instncia em que as falas dos
atores sociais adquirem visibilidade, i.e,
tornam-se disponveis ao conhecimento do
pblico em geral, mas, tambm, como uma
instncia que constrange os interlocutores a
seguirem certas regras pragmticas de trocas
dialgicas em pblico, diante de uma platia
ampliada.

Particularmente em situaes problemticas, de escndalo ou crise (envolvendo

matrias passveis de regulamentao), os
meios de comunicao de massa convocam
os representantes das instituies pblicas a
prestarem contas, a explicarem e a justificarem suas aes diante de seus pblicos.
Isso permite confrontos diretos ou virtuais
entre os representantes do aparato estataladministrativo, os especialistas e os atores
da sociedade civil.
H frequentemente uma troca de vises
e interpretaes num processo de idas e
vindas, que tambm se ramifica para alm
da oposio inicial dos enunciados de cada
falante. Como numa atividade dialgica,
aqueles falantes que se expressam na cena
miditica podem incorporar e re-interpretar
as contribuies dos outros em seus prprios
termos; podem adotar um vocabulrio no
utilizado anteriormente, alterar o julgamento
e o prprio modo de expresso (Bohman,
2000:58). Evidentemente, esta uma
atividade que nem sempre resulta, na prtica,
em um dilogo aberto entre a administrao
pblica e seus pblicos. De tal sorte,
fundamental que as condies de possibilidade, as limitaes desse processo e os
obstculos que lhe so impostos sejam identificados e discutidos.
Neste artigo, pretendo examinar particularmente o modo pelo qual a mdia, diante
de uma situao problema, ajuda a instaurar
um processo de accountabilitity2, isto , de
prestao de contas, de responsabilidade
pblica das pessoas pblicas. Para tanto,
busco investigar empiricamente prticas
efetivas de discurso poltico mediado, apreendidas em sua especificidade histrica e
cultural, a respeito do evento do sequestro
do nibus 174 ocorrido em 12 de junho de
2000 na cidade do Rio de Janeiro3. O sequestro ao nibus criou um evento pblico
de notvel repercusso global: foi transmitido ao vivo por 4 horas ininterruptas4 para

552

ACTAS DO III SOPCOM, VI LUSOCOM e II IBRICO Volume IV

uma platia estimada em 54 milhes de
espectadores, interrompeu a rotina dos lares
e de diversas instituies no pas e motivou
o pronunciamento do Presidente da Repblica, do Governador do Estado e de diversos
agentes pblicos.
Das diferentes dimenses de accountability
A questo da accountability como o
dever de prestar contas sobre as prprias
aes ou a obrigao de dar satisfaes
fundamental para a qualificao da democracia moderna. Diz respeito ao requisito para
que representantes, na disposio de seus
poderes e deveres, respondam aos representados, dem respostas s crticas ou demandas a eles dirigidas, e aceitem (alguma)
responsabilidade por falhas ou falta de competncia. No contexto do Estado democrtico, o processo central da accountability se
d entre os cidados e os ocupantes dos cargos
pblicos, dentre e entre as fileiras hierrquicas dos representantes oficiais, entre os
polticos eleitos e os representantes das
instituies burocrticas. Implica, grosso
modo, em direitos de autoridade, atravs da
interao e da troca social. Aquele que
demanda accountability, por um lado, exige
respostas e justificaes, enquanto aquele que
se mantm accountable, por outro lado, aceita
responsabilidades e d explicaes.
A problemtica da accountability evidencia a tenso interna existente entre a dimenso normativa do sistema poltico democrtico relacionada aos fins a que deve responder e a dimenso operacional relacionada s performances obtidas. Refere-se
tanto ao funcionamento real das instituies
pblicas quanto avaliao do desempenho
destas: se condizente com os interesses e
as necessidades dos cidados. A fora motriz
por trs de todo o sistema deaccountability,
como prope Mulgan, o imperativo democrtico de que as organizaes do governo devem responder s demandas de representantes polticos e do pblico mais amplo
(Mulgan, 2000: 559).
importante ressaltar que a dimenso
normativa no diz respeito apenas a algum
conjunto mais ou menos abstrato de valores
tico-morais, o qual ficaria dependente de
fortes idealizaes. Refere-se, tambm, ao

conjunto de expectativas que os cidados

produzem acerca do sistema e de seu desempenho, enquanto um processo coletivo,
marcado pela historicidade e pela
situacionalidade de atores concretos. De tal
sorte, to ou mais importante do que o
desempenho real da democracia, como
destaca Lattman-Weltman, a percepo que
os atores tm, ou podem ter, acerca desse
desempenho e de quanto o regime e seus
mandatrios respondem, prestam contas s
suas necessidades e interesses (LattmanWeltman, 2001:2). De modo mais especfico,
diversos autores da teoria democrtica e da
administrao pblica (Hunold, 2001;
Roberts, 2002; Romzek e Dubnick, 1987)
vm mostrando que o conceito de
accountability pode desdobrar-se em questes analticas distintas: a) ao senso interior
de responsabilidade individual, a partir da expectativa acerca do interesse pblico esperado sobre determinada atuao, o que abrange o desempenho consciente dos deveres e
das funes (accountability profissional ou
pessoal); b) aplicao de mecanismos e
mtodos diversos de checks and balances
para controlar as organizaes pblicas e as
aes de seus agentes (accountability como
controle). Tm como propsito fazer com que
os oficiais pblicos (representantes do pblico) ajam de acordo com as prescries
normativas e as regras legais, e, tambm,
sejam constrangidos de modo adequado,
ficando sujeitos a prestar contas, a oferecer
explicaes sobre suas aes e aceitar sanes; c) ao modo pelo qual os governantes
visam atender aos desejos e s necessidades
dos cidados e a eles dar satisfao, independentemente da existncia de controle
formal
(accountability
como
responsiveness, a obrigao de dar satisfao); d) dimenso presente na discusso
pblica, de troca dialgica entre os cidados,
mesmo quando no existe uma relao formal de autoridade e subordinao entre as
partes envolvidas na relao de
accountability (accountability como dilogo)5
(Mulgan, 2000).
As cenas do sequestro do nibus 174
desencadeiam vrios mecanismos de prestao de contas entre as autoridades e membros de instituies encarregadas da segurana pblica incluindo a avaliao das pressu-

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

posies das instituies, a performance da
corporao policial e as responsabilidades
pessoais. Mas esclarecer por que o sequestro
do nibus 174 um evento que demanda
accountability no uma questo imediata.
Para nossos propsitos, interessa particularmente evidenciar a emergncia e a transformao de disputas pela interpretao do
sentido do evento e o processo de prestao
de contas instalado no prprio espao de
visibilidade miditica.
A mediao de um problema complexo: ou
por que o sequestro do nibus 174 um
evento que demanda accountability?
Em primeiro lugar preciso reconhecer
que a violncia em ato chama a ateno do
pblico. Se na sociedade moderna os atos
de violncia a tortura, o suplcio do corpo,
a brutalidade enquanto exibio da fora
fsica continuam obviamente existindo, eles
ocorrem geralmente longe do olhar do pblico, da audincia em grande nmero. A
modernidade retirou a violncia da cena
pblica e expropriou a experincia da violncia da vida ordinria, como discutido por
Giddens e Foucault (Giddens, 1991;
Foucault, 1987). Atravs da transmisso ao
vivo do sequestro, a violncia em ato o
descontrole do sequestrador, o uso da fora
para manter os passageiros como refns
dentro do nibus, a sequncia de ameaas
pde ser vista e ouvida por todos6. Isso
permitiu a vivncia mediada de uma situao aterrorizadora. Diversos pronunciamentos de pessoas comuns veiculados na mdia
apontam que o episdio acionou lembranas
de experincias violentas vividas ou potencialmente concebidas7, provocando terror,
indignao, desejo de interferir nos eventos para interromper o curso das aes ou
para fazer justia com as prprias mos8.
Fiquei vidrado naquela televiso,
como se adiantasse... Fiquei torcendo, aflito, angustiado, para que o
canalha morresse logo e deixasse
aquelas pessoas voltarem para suas
casas, para suas famlias. Que pena
que no era um filme, era realidade
(comerciante)9

E eis que, de um instante para outro,

ao chegar a minha casa depois de mais
um dia cansativo de trabalho, me vi
ajoelhada no meio de minha sala,
rezando, implorando a Deus por misericrdia, suplicando para que aquela
estria tivesse um final feliz!10
Acho que se eu tocasse no controle
remoto me bateriam, tamanha a concentrao de todos. E eu mesmo no
consegui sair da frente da TV (gerente de uma loja de TV).
Parecia que eu estava assistindo a um
filme, mas era real (funcionrio da
Assemblia Legislativa).11
As imagens da violncia em ato durante
o sequestro absolutamente corriqueiras em
produes cinematogrficas ao negarem o
estatuto ficcional, provocam um choque. A
violncia emerge como algo que no deveria
ocorrer, ela parece resvalar de uma outra
ordem. Ademais, a faceta mais peculiar das
prticas da violncia urbana o seu carter
difuso, imprevisvel, sem lugar definido no
corpo social ou no cenrio ampliado da cidade
(Digenes, 2000: 55).
A forte dramaticidade do episdio, contudo, no condio suficiente para instaurar um processo de deliberao, no sentido
aqui defendido. O evento do Jardim Botnico ocorrido em praa pblica, sob os
holofotes da mdia expe no exatamente
o infortnio e o destino trgico dos passageiros do nibus 174, mas, sim, o drama
urbano das metrpoles brasileiras e o risco
que acomete a todos que precisam utilizar
as caladas e as vias pblicas. Em uma
sociedade com um dos mais altos ndices de
criminalidade e casos hediondos de violncia
urbana (IPEA, 2003: 89), ningum pode
sentir-se plenamente seguro ou a salvo das
brutalidades testemunhadas atravs do vdeo.
O evento dramatiza, assim, um problema
percebido e refletido pelas pesquisas de
opinio12 como um dos mais graves do pas;
traz para o debate pblico a chamada escalada da violncia urbana e a correlata
questo da segurana pblica. E, apesar do
desfecho do sequestro com a morte da refm
por tiros provocados pela prpria polcia e
a execuo do sequestrador dentro do carro
da polcia a caminho da delegacia poder

553

554

ACTAS DO III SOPCOM, VI LUSOCOM e II IBRICO Volume IV

ser perfeitamente identificado como sinal do
funcionamento normal das instituies policiais e de seus modos operatrios que a
rigor nunca funcionaram bem o que mais
se nota na mdia a interpretao do processo como evidncia clara de uma intensa
crise institucional.
Accountability ao pblico em geral: o pas
no aguenta mais
Logo aps o encerramento do sequestro,
Fernando Henrique, o ento presidente da
Repblica, atravs de pronunciamento transmitido em rede de televiso, interpela os
telespectadores como parte de uma mesma
comunidade poltica de todos os brasileiros um de ns que sente um misto
de pavor e indignao com o que estava
acontecendo13.
Ns acabamos de assistir, todos
estarrecidos, durante horas, a uma
cena de um sequestro de uma pessoa
aparentemente drogada, numa violncia absolutamente inaceitvel e at
certo ponto contristado por no ver
uma ao mais rpida que fosse capaz
de evitar o desenlace fatal de uma
jovem absolutamente inocente. (...) E
eu, como presidente da Repblica, no
poderia deixar de dar uma palavra
primeiro de solidariedade famlia,
mas, tambm, ao povo sofrido das
cidades do Brasil.
O presidente d mostras de que sensvel aos efeitos malficos daquela violncia absolutamente inaceitvel, em termos do
sofrimento humano afetando as vtimas reais
ou potenciais. Nesse sentido, a violncia
desperta um sentimento genrico de solidariedade, derivado das obrigaes ticas e
morais da comunidade social, j que a segurana fsica da prpria vida tende a ser
um valor fundamental para todos. O prprio
governador do Rio, aps o episdio, assume
o papel implcito do outro: No queria estar
no lugar de nenhum dos passageiros14. Essa
menina poderia ser minha filha15. O Presidente da Repblica tambm adota o ponto
de vista do que poderia ser chamado de um

outro generalizado: h sempre uma tragdia pessoal por trs das estatsticas sobre a
violncia. Qual de ns no sofreu,
indiretamente, a ao dessa violncia?16.
Como j apontado, o processo de debate
pblico somente ocorre quando h um grau
de sensibilidade e ateno, j instalados no
meio social, para situaes que se configuram como problemas que afetam a toda
coletividade. De tal sorte, FHC ressalta que
aquele acontecimento demanda sria ateno
dos governantes e da prpria sociedade.
Isso impe a todos ns brasileiros
e, sobretudo, a ns, que temos responsabilidade de governo, a necessidade de uma ao conjunta, mais
eficaz, para combater a violncia, o
crime, a droga, porque estamos chegando a um ponto que inaceitvel.
Nesse sentido, a prestao de contas de
FHC direcionada ao pblico, e significa,
de certa forma, uma aceitao legtima da
responsabilidade dos representantes eleitos de
garantir e bem comum e prover proteo e
segurana pblica populao. Desde as
primeiras teorias do Estado Moderno reconhece-se que finalidade mnima de um
Governo manter as condies que permitam
a coexistncia pacfica entre grupos e indivduos, impedindo aes violentas. Atravs
da ordem jurdica, os indivduos so expropriados da utilizao da violncia para atingir
seus fins, ficando o Estado, como detentor
do monoplio do uso legtimo da violncia,
com funo de prover proteo pblica aos
cidados contra os custos externos ameaa
criminosa. A polcia, como a instituio de
controle social por excelncia, se encarrega
de prevenir ou impedir os delitos contra a
pessoa, contra a propriedade e contra os
costumes. Reduz, assim, o risco de morte
violenta que alarmava Thomas Hobbes e
garante a ordem para os indivduos perseguirem o prprio interesse, como desejava
Adam Smith.
Por certo, a violncia urbana um problema complexo, sem uma terapia especfica
recomendada para resoluo da construo
da ordem democrtica. Estudos contemporneos no buscam mais explicar a violncia
urbana numa viso linear de causa e efeitos,

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

mas, ao invs disso, entende-se que um
conjunto de fatores desencadeiam um conjunto de dispositivos, com uma cadeia de
efeitos que cruzam entre si (Zaluar,
1996:53). Fatores scio-econmicos (a persistncia da misria, o crescimento do desemprego nas cidades, a precariedade dos
sistemas de educao, de assistncia pblica
ou de reabilitao) reforam os processos de
segregao e excluso social, negando
maioria da populao os recursos bsicos para
auto-realizao. Ademais, numa sociedade
com forte tradio de relaes hierrquicas,
o princpio de igualdade seja como igualdade perante a lei, seja como responsabilidade coletiva pela excluso de classe no
chegou propriamente a se consolidar, nem
como iderio, nem como prtica do Estado
de Bem-estar social (Paoli & Telles, 2000;
Carvalho, 2000; Velho, 1996). A impossibilidade da constituio de processos de reciprocidade entre os cidados tende a gerar
impasses socioculturais e a irrupo da violncia dentro e entre os grupos sociais
(Velho, 1996: 10; Soares, 2000).
Contudo, os representantes so responsveis pelas polticas que sustentam e tambm pelos resultados de tais polticas
(Gutmann & Thompson, 1996:137). Nesse
sentido, FHC sustenta igualmente a expectativa de ser responsvel pelos outros agentes dentro do sistema poltico para encontrar
as solues para os problemas sociais. O
presidente reafirma que, apesar dos governos
estaduais serem os responsveis diretos pela
segurana pblica, as autoridades federais,
no mbito de suas aes, j estavam se
organizando para impulsionar um programa
de emergncia, uma vez que a violncia
assistida pelo Brasil obriga uma velocidade maior17. Prope, nesse mbito, que os
representantes oficiais formem um mutiro
de combate violncia, para agir com mais
energia para coibir esses atos que so francamente assustadores:
Com todas as dificuldades que existem, ns temos que nos dar as mos:
os governadores, o presidente da
Repblica, as foras de segurana, as
Foras Armadas, no que lhes corresponde, para pr um paradeiro a essa
onda de violncia que tem no crime

organizado, na droga, as molas fundamentais. Acho que o pas no

aguenta mais.18
A democracia representativa configura-se como uma cadeia de delegao de
competncias de deciso, em diferentes
nveis: dos eleitores aos representantes eleitos, do legislativo s agncias do executivo,
do executivo aos diferentes setores ministeriais com suas secretarias, dos chefes de
diferentes departamentos executivos aos
servidores pblicos. Tal cadeia de delegao
se espelha a uma cadeia correspondente de
accountability, a qual opera na direo inversa (Strom, 2000: 267). Apesar de algumas
dificuldades conceituais19, tal noo contribui para mostrar os mecanismos que permitem aos mandatrios fazer com que os agentes
pblicos sejam responsabilizados (ou
responsabilizveis), accountable ex post, pelo
real funcionamento das instituies, no sistema democrtico. Seguindo a via
institucional, nota-se que o Presidente da
Repblica demanda que os agentes pblicos
venham a dar respostas ao problema:
O governo federal entrar em contato
de imediato, como j fiz hoje, com
o governador do Rio de Janeiro, que
naturalmente me disse que eles estavam fazendo o que lhes correspondia
e eu disse que estava preparado para
ajudar no que ele necessitasse. Mas
eu sei que, nessas horas, depende da
ao direta de quem tem o comando
sobre a polcia.20
Accountability e controle: da melhor soluo possvel a uma operao sem rumo
e sem controle
O primeiro pronunciamento oficial do
Governador do Rio apresenta uma avaliao
mais especfica de quem tem o comando
sobre a polcia. O governador lamenta a
morte da refm e reconhece o desempenho
da polcia como satisfatrio.
() a assessoria de imprensa de
Garotinho informou que o governador sentiu-se aliviado com o desfecho, que ele elogiara a atuao

555

556

ACTAS DO III SOPCOM, VI LUSOCOM e II IBRICO Volume IV

enrgica da polcia e que ele havia
considerado que o final do sequestro
havia sido a melhor soluo possvel21.
No dia seguinte, o governador declara que
o desfecho no agradou nem a ele, nem ao
comandante da operao e falha foi ter
morrido algum22. Tambm o secretrio de
segurana pblica do Rio afirma, de maneira
bastante ambgua, que os policiais deixaram
de corresponder ao desempenho esperado: a
ao do soldado foi inoportuna, ele fez uma
avaliao errada, mas se tivesse matado
Nascimento, e a moa no fosse atingida
por disparos, a ao teria sido correta23.
O primeiro passo para desencadear
accountability nomear algo como um
problema (Pritchard, 2000). No h exigncia para explicao e justificao, a menos
que algum defina a questo como sendo algo
imprprio, errado ou indesejvel. Se, num
primeiro momento, a morte da refm apresenta-se como um acidente ou uma fatalidade, novas falas vm cena, alterando tal
quadro interpretativo. Estabelecem-se
polmicas principalmente em torno: a) da
conturbada negociao entre os policiais
e o sequestrador e, em particular, do tiro na
hora da rendio, o qual provocou a morte
da refm e b) da morte de Sandro do
Nascimento, dentro do carro da polcia que
o conduzia delegacia, o que levanta a
interpretao imediata de que os policiais
executaram o prisioneiro.
Essas questes apresentam, de maneira
dramtica, as duas faces do problema da
polcia na ordem social democrtica: (a) a
eficcia na proviso da ordem, a qual envolve a concentrao de poder simblico e
instrumental na organizao policial; (b) a
restrio ao uso do poder na produo da
ordem pelo policial i.e, o uso arbitrrio
de poder pelos agentes do Estado, no
combate ao crime (Paixo e Beato, 1997: 236;
Soares, 2000: 29). A primeira polmica pode
ser caracterizada como um processo informal de accountability24 derivada do conjunto de expectativas polticas e sociais, bem
como das normas das organizaes burocrticas, de regras de operaes de segurana,
e dos cdigos de tica profissional da
corporao policial. A segunda polmica, por

sua vez, desencadeia mecanismos formais de

accountability, baseados em controles hierrquicos da corporao policial e do judicirio.
Contudo, no se pode adotar uma viso
realista desse processo, como se as regras
fossem claras de incio, ou que operem de
maneira relativamente automtica. Ao invs
disso, a especificao de uma dada norma
e sua aplicao ou a interpretao das aes
em cada situao particular depende frequentemente da considerao de diferentes pontos de vista, envolvendo a discusso entre
vrios atores sociais. De tal sorte, mais
adequado conceber que diferentes tipos de
accountability so acionados numa rede de
relaes, os quais encampam diferentes
demandas de prestao de contas exerccios de julgamento e de apurao de responsabilidades com os quais os oficiais
pblicos precisam, na prtica, lidar.
No espao de visibilidade miditica, os
agentes da mdia, seguindo um procedimento
convencional do jornalismo (Mouillaud,
2002), buscam escrutinar a atuao dos
policiais durante o sequestro. Para comentar
as tcnicas e os procedimentos adotados pela
polcia na operao, acionam as vozes de
diversos especialistas profissionais em aes
tticas de segurana, membros da corporao
policial atuando em instituies de diferentes
estados, coronis e delegados. Vrios estrategistas e representantes superiores da
corporao policial ressaltam que o processo de negociao foicompletamente equivocado25, com erros de avaliao, com usos
inadequados de equipamentos e confuso nas
operaes tticas:
o atirador da PM carioca deu tiros
considerados de alto risco para sua
posio () a arma estava um pouco
abaixada e ele no tinha noo precisa
da direo do projtil (). Aquilo foi
uma loteria e a probabilidade de erro
era muito maior que a de acerto.26
Houve desencontro de informaes
e falta de um comando centralizado
considerada uma regra das mais
relevantes nesse tipo de situao. A
pior falha na ao foi a de comando.
Uma tropa bem treinada no admite
herosmo individual.27

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

Os discursos especializados proporcionam
um tipo de constrangimento particularmente
forte. Ao longo do debate, vai tornando-se
cada vez mais consensual que a ao dos
policiais foi desastrada, contendo uma
falha atrs da outra, uma sucesso de
erros28. O ento Ministro da Defesa afirma,
em entrevista, que o desfecho do episdio
deixou claro o despreparo dos policiais
envolvidos na operao 29 . De maneira
semelhante, o ento Ministro da Justia
interpretou o episdio como uma demonstrao de quanto o Brasil est despreparado,
pela ausncia de tcnica e competncia, para
enfrentar uma situao limite (...) o que se
viu no desfecho foi que no havia rumo nem
comando30.
Uma vez nomeado o problema, o segundo passo do processo de accountability,
segundo Prichard (2000), apurar responsabilidades, identificando os responsveis
pelas falhas. Apurar responsabilidades e
imputar culpas no so processos coincidentes. Somente quando possvel estabelecer
a culpa de determinados atores constitui-se
a terceira etapa da accountability, isto , o
encaminhamento da questo para um tratamento jurdico ou para outros rgos de
regulamentao do Estado, requerendo a
aplicao formal de punio ou a exigncia
de retratao. Diante da caracterizao da
ao dos policiais como inadequada e imprudente, os membros da corporao policial
so chamados a investigar e a avaliar as aes
praticadas (ou no praticadas), no somente
uns diante dos outros, mas, tambm, diante
dos cidados, sendo que suas justificativas
precisam apelar para o pblico em geral
(Gutmann & Thompson, 1996:137).
Em tais circunstncias, fica particularmente evidente o papel que a mdia desempenha
como instncia de publicidade que constrange os interlocutores a seguir os padres da
comunicao pblica, apresentando argumentos passveis de serem defendidos em pblico. De tal sorte, os membros da corporao
policial so chamados a explicar suas aes
dentro de duas lgicas concorrentes a da
correo dos princpios pautando seus atos
e, tambm, a das consequncias desses atos.
A chamada neutralizao de Sandro foi
particularmente questionada.

No jargo dos policiais militares e

civis fluminenses, neutralizar uma
pessoa a mesma coisa que mat-la
() A ordem de Quintal [secretrio
de Segurana Pblica do Rio] foi
passada por Penteado [comandante do
BOPE] para dois soldados do Bope,
que se posicionaram embaixo do
nibus.31
A responsabilizao de agentes particulares por aes especficas depende da possibilidade de poder ou no determinar se
eles estiveram genuinamente envolvidos na
tomada de deciso sobre as aes praticadas.
Ao buscar tornar explcito aquilo que estava
latente em seus entendimentos, restrito ao
pequeno grupo da corporao ou sob o
domnio das prticas da instituio, os policiais mostram-se, por um lado, particularmente preocupados em salientar que eles
agiram em conformidade com uma regra
legtima, seja a do cdigo de conduta da
corporao, seja a do Direito. Neutralizar
o sequestrador, no caso, uma atitude correta
se houver risco de morte para as vtimas.32
Por outro lado, os policiais tm dificuldades em equacionar as responsabilidades
pessoais, tendo em vista as consequncias da
ao, no caso concreto. Apelam, ento, para
que seus interlocutores faam um exerccio
mental, imaginando desfechos alternativos
para o caso:
Se ele [soldado Marcelo O. Santos]
acertasse a cabea do maldito viraria
heri nacional e o Bope continuaria
sendo a melhor tropa do mundo.
Infelizmente, no acertou.33
No tenho como responder se a
negociao teria xito caso o soldado
no tivesse atirado.34
Em diversas entrevistas35, o comandante
do Bope reafirma que no deu ordem aos
soldados para atirar. Destaca que seus homens so treinados para ter autonomia e tomar
decises36. Num sistema particularmente
configurado para adequar-se s complexidades do conhecimento profissional e s
competncias tcnicas peculiares, comum

557

558

ACTAS DO III SOPCOM, VI LUSOCOM e II IBRICO Volume IV

que os chefes de corporaes adotem um
padro formal de justificao, ao serem
chamados a prestar contas em instncias
externas instituio. Os oficiais superiores
tendem a sustentar a perspectiva de que
precisam confiar em equipes especializadas
e em empregados hbeis para proporcionar
solues apropriadas e que, portanto, confiam em seus subordinados para fazer o melhor
trabalho possvel (Bomzek e Dubnick, 1987).
No processo de avaliar as responsabilidades individuais, diversos interlocutores da
corporao buscam sustentar a inocncia dos
policiais, negando a responsabilidade da
autoria da ao ou mesmo autoridade pessoal suficiente para exerc-la. O prprio
comandante do Bope declara que a negociao em casos como aquele exigira a ao
de foras especiais das polcias e no do
efetivo que cuida do policiamento rotineiro37.
Outros ressaltam que os policiais no contavam com os recursos necessrios aparelhagem tcnica ou treinamento qualificado
para atingir as metas da instituio. Tais
padres de justificativa tendem a deslocar a
responsabilidade individual para os atores
coletivos, organizaes e sistemas sociais,
minando a base que permite imputar responsabilidades pelas consequncias da ao a
agentes singulares.
Outro padro de justificativas utilizado
por membros da corporao policial baseiase na diluio das responsabilidades entre
outras autoridades do centro do sistema
poltico. Ao buscar responder quem seriam
os verdadeiros responsveis por aquela
operao sem rumo e sem comando, alguns apontam que representantes de setores
superiores do executivo exerceram um
controle manipulativo da autoridade poltica,
impedindo uma atuao eficiente da
corporao policial. A PM no teve liberdade de agir porque o governador ficou dando
piruada (palpite) por telefone38. Uma nota
oficial da assessoria de imprensa do Governador do Rio, emitida logo aps o encerramento do sequestro, e reproduzida em diversos em jornais impressos, sugere que uma
rede de contatos39 foi estabelecida durante o
sequestro:
Garotinho esteve durante todo tempo em contato direto com o secretrio

de Segurana Pblica do Estado,

Josias Quintal, que, por sua vez, do
prprio gabinete, matinha contato com
o comandante do Batalho Operaes
Especiais (BOPE) que atuava na cena
do sequestro.40
Segundo a Folha de S. Paulo, o prprio Presidente da Repblica teria telefonado
para o Secretrio de Segurana do Rio de
Janeiro pedindo que os policiais lanassem
gs lacrimognio ou tomassem outra medida
para dar um desfecho rpido ao episdio41.
Diversos autores que tratam da
accountability na administrao pblica
apontam as dificuldades para assegurar a
responsabilidade pblica dos agentes pblicos (Hunold, 2001: 161-163; Roberts, 2002).
Apesar de haver um acordo sobre a necessidade de fazer com que agentes particulares
prestem contas de suas aes como um
aspecto fundamental a todas as tentativas de
controlar o poder pblico h pouco consenso sobre qual tipo de accountability deve
prevalecer em um dado momento. Isso
sobretudo quando se trata de processos informais de prestao de contas ou de apurao de responsabilidades profissionais ou
polticas que contam com reduzido potencial
de controle interno ou externo (Romzek e
Dubnick, 1987).
Homicdio dentro do camburo e longe da
visibilidade pblica
A morte de Sandro do Nascimento dentro
do carro da polcia que deveria lev-lo
delegacia a segunda controvrsia importante que se desdobrou em torno do evento.
Assim que o laudo da percia mdica
divulgado, afirmando que Sandro chegou ao
hospital j morto, por asfixia, o ento governador do Rio nomeia, de imediato, o
problema: a polcia asfixiou o bandido. Isso
intolervel, no tem cabimento em lugar
nenhum.42 A interpretao de que os policiais usaram a fora de maneira ilegtima
tambm apresentada pelo secretrio de segurana pblica do Rio: estamos convencidos de que foi praticado um crime no trajeto
e os cinco policiais que o acompanhavam j
esto presos no quartel do Bope e sero
indiciados.43

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

A accountability demandada em situaes em que as expectativas e a coordenao das aes foram rompidas. Como j
apontado, o Estado Moderno detm o monoplio da violncia legtima para proteger
os membros da sociedade. A utilizao desta
violncia funciona, como prope H. Arendt,
como o ltimo recurso de conteno dos
indivduos isolados ... que se recusam a ser
dominados pelo consenso da maioria
(Arendt, 1985: 27). Por princpio, a violncia
que sustenta a eficcia continuada de um
poder coercitivo na produo da ordem
distingue-se da violncia que alimenta uma
situao de terror, pelo fato de a primeira
ser mensurvel e previsvel, exercida de
maneira discriminada e ponderada, ao passo
que a segunda incomensurvel e
imprevisvel, exercida de forma cega. Os
policiais, ao fazerem uso dos aparelhos e
instrumentos da violncia de maneira ilegal,
obscurecem tal distino. Convertem-se num
aparelho de agresso e numa ameaa aos
cidados que deveriam proteger.
Manter a restrio legal ao arbtrio policial no uso de violncia um elemento
crucial da noo de cidadania, enquanto
proteo dos direitos e liberdades civis
potencialmente ameaados pela coero das
organizaes do Estado.
O modelo de ordem sob lei encontra
na subordinao da polcia ao judicirio e
na conformidade compulsria do trabalho
policial s regras do due process as condies que fazem da atividade policial a
garantia da liberdade humana. A vigncia
efetiva dessas condies distingue o estado
democrtico do estado autoritrio (Paixo e
Beato, 1997:235).
Longe da visibilidade pblica dentro
do camburo os instrumentos da violncia,
nos termos de H. Arendt, so mudos, abdicam do uso da linguagem que caracteriza as
relaes de poder baseadas na persuaso, na
influncia ou na legitimidade (Arendt, 1985:
13). Desse modo, a obrigao dos policiais
de justificar seus atos torna-se mais premente, pois eles se vm sujeitos a sofrer sanes
por suas aes imprprias, a partir de controles hierrquicos da prpria corporao e
do judicirio. Nota-se maior cautela por parte
dos membros da corporao em tentar definir a situao de maneira condizente com

as normas gerais do direito (Lassiter et al,

2001:54)44. Os chefes da corporao afirmam
que os soldados agiram em legitima defesa.
H, concomitantemente, um afastamento, da
cena pblica, dos policiais envolvidos e um
progressivo silenciamento de suas vozes45. Os
advogados passam a falar por eles.
Os advogados da PM apresentaram
uma petio 15 Delegacia de
Polcia, solicitando que os policiais
no participassem da reconstituio da
morte de Sandro do Nascimento. Ele
argumentou que seus clientes tm o
direito de ficar calados. () O advogado afirmou que tinha orientado
seus clientes a s falar em juzo,
porque eles j tinham informado o que
aconteceu durante o depoimento.46
Os policiais envolvidos, ao se retirarem
da cena pblica, inviabilizam a possibilidade
de cooperao comunicativa, ou a) de
accountability permanente dos atores em
situao problemtica e b) de engajamento
na comunicao generalizada com outros
interlocutores da esfera pblica. Como se
sabe, a confisso ou a expresso de atos
incriminadores de indivduos suspeitos ou
indiciados so poderosas evidncias que
podem ser usadas contra eles em processos
de julgamento. Nesse sentido, vrias formas
de argumentao que lidam com as infraes
se organizam a partir dos padres de comunicao que so resguardados por instituies
como a prpria lei.
Interessa ressaltar que, mesmo nesse caso,
a retrao do espao pblico no completa.
A accountability pblica exige uma esfera
pblica poltica em que todas as instituies
tornam-se sujeitas a dar respostas ao pblico.
Buscando esclarecer o que ocorreu dentro do
camburo, os advogados alegam que o sequestrador resistiu priso e os policiais
tiveram dificuldades para imobiliz-lo, j que
no tinham algemas. Os advogados buscam
evidncias para sustentar essas proposies,
e, apesar de certas incoerncias47, reafirmam
que os cincos policiais militares agiram no
estrito cumprimento do dever e em legtima
defesa. Eles estariam, de tal forma, procurando defender a prpria vida e tambm a
da sociedade48.

559

560

ACTAS DO III SOPCOM, VI LUSOCOM e II IBRICO Volume IV

A esfera pblica se estrutura pelo dilogo
aberto, permanente, entre a administrao
pblica e seus pblicos. Mesmo quando
informaes aparentemente bsicas so
buscadas para esclarecer os fatos, tais informaes somente faro sentido dentro do
quadro interpretativo e explicativo assumido
por aqueles que questionam, podendo ser
aceitas ou contestadas.
Quando a deliberao se torna suspeita das razes anteriormente aceitas
e o carcter genuinamente pblico de
suas comunicaes uns com os outros, ento, eles [os interlocutores] tm
novas possibilidades: podem considerar os pontos de vista alternativos e
novas razes e, assim, rejeitar formas
inteiras de justificao; podem se
tornar cientes de operaes ocultas de
poder, preconceito e autoridade em
suas comunicaes e crenas
(Bohman, 2000:40).
Estamos aqui diante de uma questo
crucial da esfera pblica. A esfera pblica
no tem poder de tomar deciso ou de aplicar
sanes. No obstante, um proferimento
pblico deve ser compreensvel e deve responder s objees levantadas pelos outros.
Se no, os atores podem perder o seu status
pblico como responsveis (accountable)
diante de uma audincia infinita.
A comunicao que pressupe alguma autoridade alm da autoridade da
razo pode deixar de comunicar com
aqueles que no se encontram sujeitos tal autoridade; eles podem
interpret-la, se muito, apenas sob a
perspectiva de alguma reivindicao
que rejeitam (ONora ONeill citando Bohman, 200: 39).
Padres meramente formais de justificao no so suficientes, nesse caso. Suspeitas generalizadas colocam sob questo a
veracidade da afirmao de que os policiais
agiram dentro dos padres da legalidade. A
credibilidade da enunciao comprometida sobretudo por um sentimento ambguo
com relao polcia, disseminado na cultura poltica brasileira. Como aponta Souza,

A violncia em relao ao pblico e a

resistncia aos mecanismos externos de
controle tm contribudo para criar uma
imagem pblica da polcia como uma instituio de fortes interesses corporativistas,
em detrimento da imagem como servio
pblico em conformidade com preceitos
democrticos da cidadania (Souza,
2001:157). No s a brutalidade e os meios
extra-legais fazem parte do repertrio rotineiro da polcia desde a constituio do
Estado moderno (Zaluar, 1999: 9), como,
tambm, h continuidade de prticas abusivas
do perodo da ditadura, tais como a intimidao e a retaliao de suspeitos, prises sem
mandato, a violao da integridade fsica
de detentos, etc. Estudos apontam que tais
prticas so dirigidas, sobretudo, s camadas
populares, havendo um grande nmero de
mortes com caractersticas de execuo, entre
aqueles [suspeitos] que se entregaram, aqueles que resistiram priso ou tentaram
escapar (Avritzer, 2002:115). Os prprios
relatrios das Ouvidorias de Polcia de grandes cidades (tais como Rio de Janeiro, Belo
Horizonte e So Paulo) confirmam a gravidade da violncia abusiva em ambas as
polcias, civil e militar (Sapori & Souza,
2001: 176).
Se as falas da corporao policial procuram singularizar os acontecimentos do
nibus 174 o que importante para
reconstituir o processo de coordenao das
aes e a delegao da tomada de deciso
na cadeia de accountability dentro do sistema poltico os agentes da sociedade civil
buscam generalizar o ocorrido, entendendoo como parte de uma srie de casos semelhantes. Leigos e membros de organizaes
voluntrias de proteo aos direitos humanos, tais como a Amnistia Internacional e
Human Rights Watch, representantes de
Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica ou movimentos sociais, como Basta! Eu
quero paz, Sou da Paz e Viva Rio,
buscam, antes, apontar padres recorrentes
de abuso da fora policial e o privilgio da
justia corporativa, marcada pela lentido e
pelo formalismo 49. Denunciam no s a
discrepncia entre as atribuies pblicas da
PM e o carter semi-pblico dos procedimentos administrativos rotineiros, como, tambm,
a ineficcia dos mecanismos mesmos de

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

accountability desta instituio. Destacam que
a punio de policiais constantemente
denegada, sendo que o sistema judicirio
torna praticamente impossvel a condenao
de policiais por crimes violentos. A representante da organizao Human Rights Watch
no Brasil, por exemplo, declara que o evento
se constitui em uma possibilidade de o
governo brasileiro se posicionar e mudar o
histrico de impunidade do pas.() Segundo ela, apesar do crime praticado pelo sequestrador, ele tinha direito defesa na
Justia. ()50.
guisa de concluso: um desfecho desastroso e recursos para inovao
institucional
A demanda para que os governantes ou
os representantes oficiais prestem contas,
publicamente, de suas aes no legislativo,
nos tribunais, ou na mdia fora-os a
engajar-se em um tipo de dilogo com seu
pblico. A mdia estende a outros de maneira
mais ampla do que seria possvel em
interaes face-aface ou presenciais, o potencial para que os representantes tornem-se
responsveis (answerable) (Dahl, 1985;
Thompson, 1995). Quando estendido para
alm dos contextos de rotina, o processo de
accountability pblica medido em termos
de conquistas prticas contnuas. Est associado a uma diversidade de mecanismos de
coordenao, explicao e justificao, a
partir de preceitos morais e legais.
A mdia cria uma base reflexiva que
permite os atores sociais mudar suas formas
de apresentao, interpretao e comunicao diante de atores concretos do sistema
poltico, e, tambm, diante de uma audincia
implcita de cidados. Como vimos, expressar e trocar interpretaes publicamente pode
alterar o modo pelo qual os agentes adquirem e usam o conhecimento. Se, imediatamente aps o fim do sequestro, o Governador do Rio elogiou a ao enrgica da
polcia e considerou que o episdio teve o
melhor desfecho possvel, tal avaliao foi
drasticamente alterada:
Garotinho.... mudou de idia e classificou-a [a ao da polcia] como um
fracasso, um desfecho desastroso, foi

a pior coisa que poderia ter acontecido.51

Antes ele tinha uma viso, depois
examinou os fatos, olhou as fotos e
mudou de posio e classificou-a
como um fracasso e trocou a chefia
da PM. Fez incontveis reunies.
Criticou sua polcia e prometeu verbas, programas e aes especiais, alm
de indenizar os parentes de Gesa.52
A mdia no nem poderia ser
responsvel pela cadeia de aes que segue
seu curso dentro das instituies, no sistema
poltico. Obviamente, a srie de demisses
da cpula da PM seguiu presses e negociaes de interesses que se do longe da
visibilidade pblica. No obstante, inegvel que a mdia fundamental para a constituio pblica dos eventos como o caso
em tela bem como para catalisar o debate
amplo sobre problemas que se acumulam em
certos setores ou instituies, atravs do
agrupamento de questionamentos especficos
e da busca ativa por solues.
A anlise dos padres argumentativos
apresentados pela corporao policial sobre
o evento do nibus 174, na mdia, evidencia
uma srie de obstculos e patologias que
bloqueiam a sintonizao do desempenho da
corporao com os interesses pblicos. No
processo de discusso pblica, ficou evidente o reduzido espao para o aparecimento do
sujeito da argumentao e da negociao. No
que os membros da corporao policial se
negassem arbitrariamente ao dilogo, mas eles
ficaram, na maioria das vezes, enclausurados
na repetio de regras formais, seguindo
padres convencionais de justificao. Ao
serem chamados a prestar contas, os oficiais
pblicos, que geralmente possuem um
conhecimento completo sobre os constrangimentos legais, como ressalta Mulgan, enquadram suas polticas e decises de modo
a se manterem dentro dos limites legais
impostos a eles (Mulgan, 2000: 564).
Cabe indagar que tipo de accountability
pode-se obter de agentes de instituies cujo
modus operandi interno permanece no
pblico. Particularmente no caso da polcia
carioca, como define Luis Eduardo Soares,
estamos diante de um universo corporativista

561

562

ACTAS DO III SOPCOM, VI LUSOCOM e II IBRICO Volume IV

fechado, fortemente marcado por comprometimentos e cumplicidades degradantes, com
uma imagem pblica negativa, atado a tradies autoritrias e burocratizantes, infenso
ao planejamento, avaliao, refratrio ao
controle externo e insensvel s demandas da
sociedade (Soares, 2000: 148). Obviamente, as instituies que negligenciam os anseios
do pblico e sistematicamente resistem s
demandas de transformao perdem legitimidade.
Isso coloca problemas para a efetividade
do debate pblico e para os mecanismos de
accountability, considerada como o dever
de atender os desejos e as necessidades do
cidado, ou como um mecanismo de controle democrtico. Ora, a accountability pressupe exatamente a existncia de uma conexo entre o fluxo de comunicao do
pblico e o da instituio pblica. Como diz
Habermas:
Durante os processos de sintonizao, no pode romper-se o lao da
delegao de competncias de deciso. Somente assim possvel conservar o vnculo com o pblico de
cidados, os quais tm o direito e
se encontram na condio de perceber, identificar e tematizar publicamente a inaceitabilidade social de
sistemas de funcionamento.
(Habermas, 1997:83)
Se h uma impermeabilidade permanente, por parte da instituio, aos fluxos comunicativos advindos da esfera pblica, estes
no s deixam de resolver os problemas que
pretendem resolver como, tambm, tornamse incuos para restabelecer estruturas para
a accountability poltica. Sabemos bem que
um aparato administrativo e legal adequadamente flexvel e ajustado aos interesses dos
cidados est longe de ser o resultado do
desejo de indivduos isolados. De forma
frequente, as instituies burocrticas podem
no s deixar de proporcionar instalaes e
arranjos legais adequados, correspondendo
apropriadamente aos interesses pblicos,
como, tambm, desviar-se de processos de
superviso independente, e, assim, esquivarse do dever de prestar contas.

No obstante, preciso perceber que,

mesmo quando a deliberao fracassa, o
processo de troca de vises, argumentos e
crticas que se inicia fora das instituies
prepara o caminho para a renovao dessas
mesmas instituies. Como Bohman discute, a deliberao dentro de instituies
meramente re-arranja, ao invs de modificar,
o conjunto de instalaes, dispositivos e
alternativas disponveis. Quando a deliberao e o modo normal de resolver problemas mostram-se bloqueados, o pblico no
pode mais deliberar de modo restrito, confinado aos desenhos institucionais existentes.
Quando as instituies tornam-se impermeveis em relao esfera pblica e a
comunicao bloqueada por prticas culturais cristalizadas ou por rotinas institucionais irresponsveis, os agentes crticos tm
que se engajar precisamente nesse tipo de
discurso crtico para alcanar o efeito desejado: reabrir um dilogo ampliado e trazer
tona problemas latentes da instituio para
o reconhecimento pblico, demandando ateno pblica e nova regulamentao. Do modo
de vista normativo do sistema democrtico,
importa saber que constelaes de poder se
refletem nesses padres de ao de determinadas instituies e como possvel mudlos. Como aponta Habermas, esse novo modo
de operar tem a conscincia de crise, maior
ateno pblica, busca intensificada de
solues, tudo contribuindo numa
problematizao. Nos casos em que a percepo dos conflitos e as prprias problemticas so transformadas pelos conflitos, cresce a ateno e se desencadeiam controvrsias na esfera pblica, envolvendo aspectos
normativos dos problemas enfocados
(Habermas, 1997:89).
Nesse sentido, a comunicao que se
desenrola nos meios de comunicao crucial. Os agentes da mdia processam fluxos
comunicativos de origem e orientaes diversas, direcionando-os para um agregado
comum. Ainda que determinados atores se
esquivem da comunicao aberta e transparente, no intuito de resguardar, muitas vezes,
interesses corporativistas ou particularistas,
precisamente por razes no-pblicas e por
modos no-pblicos de atuao, a comunicao no fica restrita a eles. Ao invs disso,

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

ela se entrelaa com a fala de outros atores
polticos da sociedade complexa e
diversificada. Como vimos, os atores da
sociedade civil estavam menos preocupados
em restabelecer a coordenao das aes
particulares do episdio do nibus 174 e mais
em tematizar os problemas scio-econmicos
mais amplos que levam violncia urbana
e os dficits do modelo de polcia vigente.
Buscam, com isso, atualizar, dentro do
Estado de Direito, sensibilidades em relao s responsabilidades polticas reguladas juridicamente (Habermas, 1997: 89).
Nesse sentido, os mecanismos de inovao
e os trmites rotineiros das instituies
podem se ver pressionados a sofrer uma
acelerao.
Diante das controvrsias geradas em torno
do evento do nibus 174 e da prolongada
crise de legitimidade das instituies encarregadas da segurana pblica53, o Presidente
da Repblica decidiu antecipar o anncio do
Plano de Segurana Nacional um ambicioso plano envolvendo 124 aes, com propostas e programas direcionados a todos os
elos dos fluxos de justia criminal54 e com
significativa cesso de recursos para as
unidades sub-federativas. Efetivamente
implementado em 2000, o Plano evidencia
o comprometimento do governo federal com
a questo da segurana pblica, que, at ento,
era praticamente exclusiva dos estados55.
No se pode supor, apesar disso, efetiva
democratizao dos processos de inovao
institucional. Aps 3 anos de implementao
do Plano de Segurana Nacional, diversos
estudos tm apontado que diagnsticos sobre
cada questo em particular no foram realizados. No houve debates mais amplos que
permitissem uma compreenso das vicissitudes presentes nos vrios campos e, ainda, uma
definio mais precisa acerca de modelos
ideais de funcionamento das instituies em

que se queria intervir. Para resolver problemas complexos, o planejamento inteligente

do governo central exige mais que vontade
poltica e recursos financeiros (Beato, 2001;
2000:12)56. Programas de interveno social,
pressupondo aes multidisciplinares e
interinstitucionais, focalizadas geograficamente, requerem a cooperao continuada de
diversos atores sociais e processos de aprendizagem coletiva, para que novas orientaes
e solues criativas sejam alcanadas e passem a guiar os projetos institucionais e as
atividades prticas.
Por fim, a mdia no est obviamente livre
de seus prprios obstculos, seja no mbito
de suas organizaes institucionais, seja no
mbito de suas prticas sociais. Contudo, para
alm dos jogos de interesses de atores sociais particulares, que buscam controlar os
fluxos e os contedos da comunicao, ou
das estratgias visando administrar a prpria
imagem (Thompson, 1996, 2000; MaWby,
2002), a visibilidade miditica formada por
uma pluralidade de agentes, sendo que
nenhum ator pode constitu-la de maneira
isolada ou exclusiva. Do ponto de visa
normativo, interessa identificar os obstculos
que impedem a mdia de cumprir sua funo
como frum de debate pluralista nas sociedades democrticas, estabelecendo plataformas que permitam a expresso de pontos de
vista de polticos, de representantes da sociedade civil e de grupos de interesse, favorecendo a construo de prticas
deliberativas ampliadas. Resta saber como
tornar a mdia mais accountable.
NOTA. Agradeo a Gisele Gomes de
Almeida, Bolsista de Iniciao Cientfica,
pela preciosa colaborao na coleta e na
categorizao do material emprico. Universidade Federal de Minas Gerais Depto de
Comunicao Social, FAFICH

563

564

ACTAS DO III SOPCOM, VI LUSOCOM e II IBRICO Volume IV

Bibliografia
Abreu, Alzira. Jornalismo cidado. Estudos Histricos. Rio de Janeiro, n.31, p.2540.
Adorno, Srgio. A Criminalidade Urbana Violenta no Brasil Um recorte temtico.
BIB, no 35, 1 sem., 1993, pp. 3-24.
Arendt, Hannah. Da Violncia. Braslia:
Ed. Universidade de Braslia, 1985.
Avritzer, Leonardo. Democracy and
Public space in Latin America. Princeton:
Princeton University Press, 2002.
Beato F., Cludio C. Informao e desempenho policial. Teoria e Sociedade. Junho, 2001, pp.117-150.
Beato F., Cludio C. Polcia e sociedade
democrtica. Conjuntura Poltica, no 17, abril
de 2000, pp.9-12.
Belli, Benoni. Polcia, tolerncia zeroe
excluso social. Novos Estudos Cebrap. No
58, novembro de 2000, pp157-172.
Bohman, James. Public Deliberation:
Pluralism, complexity and democracy.
Massachusetts: MIT Press, 2000.
Carvalho, Jos Murilo de Cidadania no
Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2001.
Chambers, Simone. Reasonable
Democracy. Cornel: Cornel University Press,
1996.
Cohen, Joshua. Deliberation and
democratic legitimacy. pp. 67-92 in J.
Bohman and W. Rehg (eds.) Deliberative
Democracy. London: MIT Press, 1997.
Dagnino, Evelina. Sociedade civil e
espaos pblicos no Brasil. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 2002.
Dahl, Robert. A Preface to Economic
Democracy. Cambridge: Polity Press, 1985.
Dewey, John. The Public and its
Problems. Chicago: Swallow Press, 1954.
Ekecrantz, Jan. Journalisms discursive
events and sociopolitical change in Sweden
1925-87. Media Culture & Society. Vol. 19,
1009, pp. 393-412.
Foucault, Michel. Vigiar e Punir.
Petrpolis: Vozes, 1987.
Giddens, Anthony. Modernity and selfidentity. Stanford, Stanford University Press,
1991.
Gomes, Wilson. Esfera pblica poltica
e media II. pp. 201- 231 in A.A.C. Rubbim

al. (eds.) Prticas Discursivas na Cultura

Contempornea. So Leopoldo: Unisinos,
Comps. 1999.
Gurevitch, M. & Blumer, G. Political
communication systems and democratic
values. In Linchenberg, J. Democracy and
the mass media. Cambridge, 1990.
Gutmann, A. & Thompson, D. The
scope of accountability. In ___. Democracy
and Disagreement Cambridge: Harvard
University Press. 1996, pp. 128-164
Habermas, Jurgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.
Hunold, Christian. Corporatism,
Pluralism and Democracy: Towards a
Deliberative Theory of Bureaucratic
Accountability. Governance: an international
Journal of Policy and Administration. Vol
14, no 2, April, 2001, pp.151-167.
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada. Segurana Publica. In ___.
Polticas Sociais Acompanhamento e
Anlise. Vol 6, fev., 2003, pp.88-98.
Lattman-Weltman, Fernando. Mdia e
Accountability: Dimenses e condies da
Poliarquia Miditica. 10 Encontro Anual da
Comps, Braslia, GT Comunicao & Poltica, 2001.
Maia, Rousiley. Dos dilemas da visibilidade miditica para a deliberao pblica.
Texto apresentado no GT Comunicao e
Poltica, XII Reunio anual da Comps, 2003.
Mouillaud, Maurice (org.). O Jornal: da
forma ao contedo. Braslia. UNB, 2002.
Mawby, Rob. Continuity and Change,
convergence and divergence: the Police and
practice of police-media relations. Criminal
Justice, vol 2 no 3, 2002, pp.3003-324
Mulgan, Richard. Accountability: an
ever-expanding
concept?
Public
Administration. Vol 78, no3, 2000, pp. 555573.
Neves, Brulio de Brito. Da Cmara no
Barraco Rede Nacional: o Evento da
Favela Naval. Belo Horizonte: UFMG.
(Dissertao, Mestrado em Comunicao
Social) 2000.
Norris, Pippa. A Virtuous Circle
Political Communications in Postindustrial
Societies. Cambridge: Cambridge University
Press. 2000.

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

Paixo, Antnio L. & Beato, F., Cludio,
C. Crimes, vtimas e policiais. Tempo Social.
Vol. 3, no 1, maio de 1997, pp. 233-247.
Paoli, Maria Clia & Telles, Vera da Silva.
Direitos sociais: conflitos e negociaes no
Brasil contemporneo. In: Alvarez, S. et al.
(orgs.). Cultura e poltica nos movimento
sociais latino-americanos. Belo Horizonte:
Ed. UFMG, 2000, p.103-148.
Prichard, David. The process of media
accountability. IN : _____ (org) Holding the
Media Accountable: Citizens, Ethics and the
Law. Bloomington: Indiana University Press,
2000.
Roberts, Nancy C. Keeping Public
Officials Accountable through Dialogue:
Resolving the Accountability Paradox. Public
Administration Review. Nov./Dec. 2002, vol
62, no6., pp.658- 669.
Rocha, Rose de M. Comunicao da
Violncia: Desrealizao e Perlaborao. In:
Frana, V. et al. Estudos de Comunicao
Livro do XI Comps. Porto Alegre: Sulina,
2003, pp. 59-84.
Rodrigues, Marta M. A. Accountability
& Poder constitucional do executivo brasileiro. Teoria Social, n. 9, 2002, pp.158-201.
Romzek, Barbara S. & Melvin, J.
Dubnick. Accountability and the Public
Sector: Lessons from the Challenger Tragedy.
Public Administration Review, vol. 47, no.
3, 1987, pp. 227-38.
Rondelli, Elizabeth. Imagens da violncia e prticas discursivas. In: Pereira, C. M.
(org). Linguagens da Violncia. Rio de
Janeiro: Rocco, 2000.
Sapori, Lus Flavio & Souza, Silas
Barnab. Violncia Policial e cultura militar:
aspectos tericos e empricos. Teoria e
Sociedade. Junho, 2001, pp.173-213.
Shapiro, Ian. Optimal Deliberation? The
Journal of Political Philosophy. Vol. 10, no.2,
2002, pp.196-211.
Soares, Luis E., Segurana Pblica e
direitos Humanos Entrevista de Luiz
Eduardo Soares a Adorno Srgio. Novos
Estudos Cebrap. No 57, jul. 2000, pp.141154.
Souza, Elenice de. Organizao Policial
e os desafios da democracia. Teoria e Sociedade. Junho, 2001, pp.151-172.
Strom, Kaare. Delegation and
accountability in parliamentary democracies.

European Journal of Political Research, 37,

261-289, 2000.
Thompson, John B. The Media and
Modernity. Cambridge: Cambridge UP. 1995.
Thompson, John B. Political Scandal:
Power and visibility. Cambridge: Polity Press.
2000.
Velho, Gilberto. Violncia, reciprocidade
e desigualdade: uma perspectiva antropolgica. In. Velho, G. e Alvito, M. (Orgs).
Cidadania e violncia. Rio de Janeiro, Editora
UFRJ, FGV, 1996.
Zaluar, Alba. A globalizao do crime
e os limites da explicao local. In: Velho,
Gilberto e Alvito, Marcos (Orgs). Cidadania
e violncia. Rio de Janeiro, Editora UFRJ,
FGV, 1996.
Zaluar, Alba. Um debate disperso: violncia e crime no Brasil da redemocratizao.
So Paulo em Perspectiva, vol 12, no 3, 1999,
pp.3-17.

_______________________________
1
Universidade Federal de Minas Gerais. Este
texto apresenta resultados parciais do projeto de
pesquisa intitulado Mdia e dimenses da deliberao, financiado pelo CNPq.
2
Dada a dificuldade em traduzir o termo
accountability de maneira precisa na lngua
portuguesa, este termo vem sendo utilizado em
ingls na maior parte dos estudos sobre o tema
(Rodrigues, 2002; Avritzer, 2002; LattmanWeltman, 2001).
3
2 O corpus emprico constitui-se de 128
matrias jornalsticas veiculadas entre 13/06/00 a
22/06/00, assim distribudas entre os veculos:
Estado de Minas: 55; Folha de So Paulo: 68;
Veja: 1 (matria com chamada na capa); Isto :
2 (matria de capa); poca: 2 (matria de capa).
4
O sequestro foi transmitido pelas principais
redes de televiso do pas e pela CNN, que
distribuiu as imagens numa cadeia mundial.
5
Tal noo desenvolvida por diversos
autores, tais como S. Chambers, J. Cohen, J.
Fishkin, A. Gutmann, J. Dryzek e J. Habermas,
que focalizam a deliberao na sociedade civil,
sustentando um modelo descentrado de deliberao, ao invs da deliberao em instituies
administrativas formais.
6
Ao perceber a presena das cmeras de TV,
o prprio sequestrador estabelece estratgias de
comunicao com o pblico, personifica o criminoso sdico e encena dramatizaes de mautratos s vtimas. Alm disso, simulou a morte
de outra refm e solicitou ao grupo que demons-

565

566

ACTAS DO III SOPCOM, VI LUSOCOM e II IBRICO Volume IV

trasse pnico, como esclarecido pelas vtimas em
diversas entrevistas, na mdia e no documentrio
nibus 174, de Jos Padilha, realizado em 2002.
7
18/06 FOLHA cotidiano C6 .
8
Na minha fantasia, eu trocava de canal como
se estivesse vendo um filme violento, que acabaria com um ato de bravura dos mocinhos. O
bandido seria alvejado com um tiro certeiro e as
vtimas acabariam salvas (Jorge Luis de Paula
Baptista, em grupo de discusso na Internet, 18/
06 FOLHA cotidiano C6) 18/06 FOLHA
cotidiano C11).
9
18/06 FOLHA cotidiano C8.
10
18/06 FOLHA cotidiano C8.
11
18/06 FOLHA cotidiano C11.
12
Um tratamento adequado do objeto exige
que se discrimine analiticamente entre as tendncias e caractersticas das prticas delituosas, a fim
de se apreender, num intervalo de um tempo, quais
as ocorrncias policiais que manifestam crescimento e retrao, por cidades ou regies, comparativamente a um perodo anterior. Os ndices
de criminalidade urbana violenta vm crescendo
paulatinamente em termos absolutos nos anos 80
e 90 e, aps 1992 tal crescimento se evidencia
particularmente na taxa de assassinatos (IBGE,
1992-1999). Os estudos de Paixo evidenciam que,
entre 1932 e 1987, as taxas mdias de crime em
Belo Horizonte e So Paulo decresceram substancialmente em relao ao nmero total de crimes
e em relao a cada categoria em particular
(Paixo, Adorno, 1993:4). A criminalidade nas
capitais do sudeste tem declinado enquanto os
crimes contra a pessoa tm aumentado em muitas
capitais do Nordeste e do Norte do pas (IPEA,
2003).
13
14/06 EM poltica p.8.
14
Garotinho (13/06 FOLHA cotidiano
C3).
15
Garotinho (13/06 FOLHA cotidiano
C4).
16
14/06 EM poltica p.8.
17
FHC (13/06 FOLHA cotidiano C2.
18
13/06 FOLHA cotidiano C2.
19
A viso da democracia representativa como
uma cadeia de delegao e accountability uma
simplificao em diversos aspectos. Primeiro, os
agentes polticos podem ser individuais ou
coletivos, assim como os cidados (principals).
Atores coletivos complicam o exerccio de
delegao e accountability. Segundo, os eleitores,
como detentores em ltima instncia da soberania, defrontam-se com grandes problemas de
coordenao. Em sociedades de larga escala, eles
no podem simplesmente decidir sobre os processos de recrutamento e de superviso dos
oficiais e nem instruir ativamente seus dirigentes.
nesse sentido que modelos deliberativos de
democracia defendem que, entre os processos

destinados a agregar preferncias, as prticas de

debate coletivo so os meios legtimos para a
construo e a defesa de interesses comuns, bem
como a tomada de decises que vinculam legalmente os cidados.
20
FHC (13/06 FOLHA cotidiano C2
e C4; 13/06 EM nacional p.7).
21
13/06 FOLHA cotidiano C4.
22
Garotinho (13/06 FOLHA cotidiano
C3).
23
Josias Quintal (14/06 - FOLHA cotidiano
C6).
24
Romzek e Dubnick (1987) propem distinguir entre diferentes formas de accountability,
a partir da fonte de controle (interno ou externo)
e do grau de controle exercido sobre os agentes
pblicos (alto ou reduzido). So elas: A
accountability burocrtica com alto potencial
de controle interno deriva-se de arranjos hierrquicos que so baseados na superviso e na
organizao de diretrizes; a accountability legal
com alto potencial de controle externo garantida por arranjos contratuaiss: a accountability
profissional com baixo controle interno
baseada na observncia da expertise pelos pares
ou por grupos de trabalho, j a accountability
poltica com baixo potencial de controle externo
estabelecida pela capacidade dos representantes de prestarem contas e darem satisfaes.
25
Presidente do Sindicado dos delegados (13/
06 FOLHA cotidiano C4).
26
Coronel da Polcia Militar de So Paulo,
especialista em tiro defensivo e aes tticas.
27
Coronel da PM, pesquisador da rea de
segurana do Instituto de Segurana Fernand
Braudel (21/06 VEJA p.44).
28
Agonia... ao desastrada... e um desfecho
trgico. VEJA, 21/06/2002, p.42-43; FOLHA
cotidiano - 14/06 C12).
29
Geraldo Magela Quinto (16/06 EM
poltica, p.5).
30
Jos Gregori (16/06 EM poltica p.5).
31
14/06 - FOLHA cotidiano C6.
32
Coronel Jos Vicente da Silva (13/06
FOLHA cotidiano C3).
33
Tenente coronel Jos Penteado (21/06
ISTO p.30 e 32).
34
Tenente coronel Jos Penteado ( 14/06
FOLHA cotidiano C6).
35
Tenente-coronel Jos Penteado (14/06
FOLHA cotidiano C6; 21/06 ISTO p.30
e 32).
36
21/06 ISTO p.30 e 32.
37
13/06 FOLHA cotidiano C3.
38
Capito reformado do Exrcito (14/06
FOLHA cotidiano C12),
39
13/06 FOLHA cotidiano C4.
40
13/06 EM nacional p.7.

OPINIO PBLICA E AUDINCIAS

41
No foi detectada, nas matrias examinadas, nenhuma declarao oficial confirmando tal
telefonema do Presidente.
42
Garotinho (14/06 FOLHA cotidiano
C7 e C12).
43
14/06 FOLHA cotidiano C6.
44
22/07 FOLHA cotidiano C5.
45
O soldado Marcelo Oliveira dos Santos
afastado pelo BOPE do servio policial por tempo
indeterminado, sendo encaminhando a uma clnica, com o diagnstico de depresso (16/06
FOLHA cotidiano C3).
46
22/06 FOLHA cotidiano C4 P54.
47
Um dos policiais teve o brao quebrado e
os advogados encarregados do caso tomam esse
fato como evidncia de que houve um embate entre
os policiais e Sandro. As verses so controversas: uma advogada afirma que o conflito ocorreu
dentro do camburo, quando o sequestrador tentou apanhar a arma do policial; j outra advogada
afirma que o embate ocorreu no momento em que
o policial tentava dominar o sequestrador, aplicando-lhe uma gravata, do lado de fora da
viatura (16/06 EM nacional p.7; 16/06 FOLHA
- cotidiano C1).
48
Chaia Ramos e Daniele Braga (16/06 EM
nacional p.7 e 16/06 FOLHA cotidiano C1).
49
Em junho e julho de 2002, houve diversas
manifestaes da sociedade civil demonstrando o
sentimento generalizado de exausto diante da
violncia, tais como as passeatas Morro e Asfalto no Rio de Janeiro em 18/06, Basta! Eu
quero Paz, realizada em mais de 15 estados do
pas em 7/07. Alem disso, a instituio Sou da
Paz organizou em 2000 a campanha Basta! Eu
quero Paz, em mbito nacional, atuando em 3
frentes principais: (i) promoo de debates sobre
os diversos aspectos da violncia, organizao de
encontros e consultorias com especialistas sobre
o tema e com lideranas sociais representativas
em todo pas; (ii) desenvolvimento de aes de
mobilizao social pelo desarmamento e controle
radical do uso da arma de fogo (pelos criminosos,
pela polcia e pela populao em geral); (iii)
valorizao da polcia e desenvolvimento de

mecanismos de cooperao entre os sistemas de

segurana pblica e a sociedade civil, atravs de
aes comunitrias (http://www.soudapaz.org/campanhas/index.html).
50
15/06 FOLHA cotidiano C1.
51
14/06 EM e FOLHA poltica e cotidiano p.3 e C12.
52
21/06 ISTO p.31.
53
Ele (FHC) decidiu antecipar o anncio do
plano, em estudo desde o incio do ano, por conta
da ao desastrosa da polcia no sequestro de um
nibus no Rio de Janeiro (15/06 FOLHA cotidiano C5). Defendendo-se de crticas de
oportunismo poltico, FHC afirma: No sou
demagogo. No h impacto que resolva o problema da segurana do cidado; o que h ao
continuada (16/06 EM poltica p.5).
54
O Plano Nacional de Segurana Pblica
apresenta propostas e programas direcionados
polcia (Programa Segurana do Cidado,
Combate ao Crime Organizado); ao Ministrio
Pblico e justia (com propostas de
Reformulao do Cdigo Penal e do Cdigo do
Processo Penal), ao setor scio-educativo de
reabilitao (Programa de Re-insero Social do
Adolescente em Conflito com a Lei) e do prprio
Sistema Penitencirio Nacional (Programa
Reestruturao do Sistema Penitencirio).
55
A execuo oramentria no mbito do
Ministrio da Justia evidencia que as aplicaes
em programas ligados segurana pblica aumentaram de R$ 128 milhes, em 1995, para R$ 871
milhes, em 2002 (em valores reais, a preos de
dezembro de 2001) (IPEA, 2003:97).
56
De tal sorte, os recursos acabaram sendo
destinados reproduo de modelos anteriores
constitudos, obsoletos ou deficientes (Soares 2000,
Beato, 2001, Souza 2001). O Programa Segurana do Cidado, por exemplo, investiu mais
de R$ 1 bilho de 2000 a 2003, principalmente
na compra de veculos e na intensificao do
policiamento ostensivo, como se o problema das
polcias no pas fosse meramente a insuficincia
de recursos, mais do que o esgotamento de um
modelo policial ultrapassado (IPEA, 2003:98).

567