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Культура Документы
2012
2 edio
1 impresso 2010
J95t
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Igor Baranenko
Adriano S. Reibnitz
Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro
Editorao Rita Castelan
Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica
Administrao Pblica: noes bsicas............................................................ 13
Como podemos entender a Administrao Pblica?............................................ 25
Governabilidade e governana (governance)................................................. 30
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante!
Seja bem-vindo disciplina Teorias da Administrao
Pblica. A Administrao Pblica est cada dia mais presente em
nossas vidas, no verdade? O que seria da sade, da educao,
da segurana, bem como da limpeza de nossas cidades, dentre
outras funes das quais dependemos da ao do Estado? Por isso,
voc vai, a partir de agora, conhecer conceitos importantes sobre o
universo complexo e dinmico que envolve a Administrao Pblica.
Assim, esta disciplina fundamental para a sua caminhada em
busca de uma formao profissional como gestor pblico.
Para tanto, assumimos com voc o compromisso de
tratarmos aqui de temas de seu interesse, a partir de conceitos e
ideias abordadas na literatura especializada. Mostraremos, assim,
as diversas tendncias de autores renomados, mas, medida do
possvel, tornaremos explcitas nossas posies sobre o que
estudaremos, cabendo a voc, estudante, a escolha dos caminhos
a seguir. Portanto, nossa funo ser sempre a de um facilitador/
provocador de seu aprendizado. Voc nosso convidado para
discutir nossas ideias e, junto com os seus conhecimentos, construir
saberes que possam torn-lo um futuro gestor pblico com
conhecimento tcnico, mas acima de tudo consciente e crtico.
Neste livro, convidamos voc para um mergulho em uma
abordagem terica e histrico-social da temtica da Administrao
Pblica. Terica porque vamos conhecer e debater alguns conceitos
e princpios daquilo que entendemos por Administrao Pblica.
Histrico-social porque no podemos estudar Administrao
Pblica sem contextualiz-la ao longo do tempo e do espao, isto ,
Mdulo 3
Apresentao
Mdulo 3
UNIDADE 1
INTRODUO AO ESTUDO DA
ADMINISTRAO PBLICA
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ADMINISTRAO PBLICA:
NOES BSICAS
Caro estudante,
Ao longo desta Unidade iremos realizar um percurso terico
a respeito de conceitos que julgamos importantes para o
estudo da Administrao Pblica. Inicialmente,
abordaremos uma problemtica fundamental nos Estudos
Organizacionais, qual seja, o prprio conceito de
Administrao. Queremos aqui mostrar uma forma distinta
de pensarmos essa conceituao to simplificada
atualmente em grande parte da literatura especializada.
Ainda que voc j tenha estudado a evoluo do
pensamento administrativo nas disciplinas Teorias da
Administrao I e II, a ideia de Administrao ou Gesto
como prtica social vital na formao de um gestor pblico
e de suma importncia para voc entender mais sobre a
Administrao.
Dessa forma, voc vai poder entrar no campo da
Administrao Pblica com suas caractersticas peculiares
e diferenciaes conceituais. No se preocupe por
estarmos tratando, nesta Unidade, de questes
estritamente de cunho terico, afinal, este um dos
objetivos da disciplina de Teorias da Administrao Pblica.
uma introduo.
Voc ser provocado a refletir constantemente sobre a
utilizao desses conceitos na prtica por meio de dilogos.
Tudo bem? Desse modo, voc vai se sentir mais
familiarizado com a teoria, bem como saber utiliz-la de
modo mais adequado para entender e interagir com a sua
realidade. Dito de outra maneira, vamos navegar pelo
mundo real.
Bons estudos!
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,
Cincias
watch?v=XFXg7nEa7vQ>.
Saiba mais
Karl Marx
Terico do socialismo. Em
1848, Marx e Engels publicaram o Manifesto do Partido
Comunista, o primeiro esboo da teoria revolucionria
que, anos mais tarde, seria denominada
marxista. Embora tenha sido praticamente
ignorado pelos estudiosos acadmicos de
sua poca, Karl Marx continua sendo um dos
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caractersticas jurdicas
formas de constituio
e funcionamento das
organizaes
governamentais na
disciplina Instituies de
Direito Pblico e Privado
ministrada ainda neste
Mdulo 3.
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GOVERNABILIDADE E GOVERNANA
(GOVERNANCE)
Dois conceitos complementares no mundo contemporneo
orientam a ao estatal, quais sejam: governabilidade e governana
(governance), segundo Diniz (1995). Isso porque as medidas
governamentais envolvem no s instrumentos institucionais e
recursos que o Estado controla, mas tambm o uso de meios
polticos, bem como de articulaes e coalizes que as sustentem.
De acordo com Diniz (1995), a governabilidade faz referncia
a trs dimenses bsicas. A primeira faz referncia capacidade
do governo para identificar problemas crticos e formular as polticas
apropriadas ao seu enfrentamento. A segunda diz respeito
capacidade governamental de mobilizar os meios e os recursos
necessrios execuo dessas polticas, enfatizando, alm da
tomada de deciso, os problemas ligados ao processo de
implementao. Finalmente, em estreita conexo com este ltimo
aspecto, situa-se a capacidade de liderana do Estado, sem a qual
as decises tornam-se incuas.
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Complementando......
Para saber mais sobre organizaes e a Administrao Pblica, procure
realizar as leituras sugeridas a seguir:
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Resumindo
Voc percebeu, nesta Unidade, como rica a temtica da
Administrao Pblica, a comear pela noo de Administrao vinculada ideia de prtica social. Certamente voc est
lembrado de como essa proposta enriquece a nossa viso do
campo administrativo, permitindo-nos uma leitura mais ampla
sobre gesto. Para a Administrao Pblica, isso faz todo o sentido na medida em que no podemos conceb-la desvinculada
de sua insero na sociedade. S a partir disto podemos pensar
as nossas aes como gestores pblicos, concorda?
Outra questo interessante a distino entre Administrao Pblica e o que se denomina de governo. Essa reflexo nos permite perceber a ao de nossos polticos no
comando das mquinas estatais, bem como a nossa capacidade, como cidados, de exercer o controle sobre o uso de
recursos pblicos no que tange eficincia, eficcia e
efetividade dos servios pblicos.
Tambm conhecemos os conceitos de governana e
governabilidade, indispensveis para a sua avaliao,
como futuro gestor, das dinmicas da Administrao Pblica contempornea.
Se voc consegue fazer essas articulaes a partir dos
temas tratados at aqui, j pode considerar-se possuidor de
um domnio conceitual extremamente satisfatrio. Caso
contrrio, faa uma releitura dos temas tratados, discuta com
seu tutor e com seus colegas de turma no Ambiente Virtual
de Ensino-Aprendizagem (AVEA). Persista, pois voc o maior responsvel por seu sucesso.
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Atividades de aprendizagem
Agora que voc j domina os conceitos bsicos sobre
Administrao Pblica, realize as atividades que elaboramos
para que voc possa avaliar a sua aprendizagem.
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UNIDADE 2
ADMINISTRAO PBLICA
E SUAS TIPOLOGIAS
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DOMINAO TRADICIONAL E
ADMINISTRAO PBLICA
PATRIMONIALISTA
Caro estudante,
Nesta Unidade, veremos como a Administrao Pblica
assumiu configuraes distintas ao longo de sua existncia
at os dias atuais. O que fundamental para darmos
continuidade aos nossos estudos.
Iniciaremos conversando sobre o conceito de dominao e
fazendo um percurso histrico mostrando como ele vital
para as tipologias da Administrao Pblica a serem
descritas. Ser um passo importante, pois a partir desses
conhecimentos adquiridos, voc poder reconhecer nas
prximas Unidades essas mesmas configuraes na histria
da Administrao Pblica no Brasil.
Ento, mos obra. Aproveite mais esta Unidade para a
construo de novos conhecimentos. Bons estudos!
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comum.
Fonte:
Prates (2004).
*Sociedade um agrupamento humano devidamente organizado por
meio de um conjunto
complexo e diversificado de aes padronizadas de formas de linguagens especficas, em um
espao geogrfico determinado, enfim, uma
percepo mecnica de
mundo humano, pois ele
pe claramente problemas de inter-relao
entre grupos, pessoas,
papis sociais etc. Fon-
Max Weber
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*Carisma fonte de
crena indutora da obedincia. No campo contemporneo das Teorias
da Administrao, a dominao carismtica a
base para o exerccio da
liderana nas organizaes pblicas ou privadas.
(1984).
Fonte:
Weber
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DOMINAO RACIONAL-LEGAL E
ADMINISTRAO PBLICA
BUROCRTICA
Na dominao legal a legitimao das relaes de mandato
e obedincia se estabelece pela crena em ordenamentos, regras e
estatutos legais, formais e impessoais. Ou seja, a obedincia no
exercida em relao a um senhor por uma tradio
institucionalizada, mas sim por meio de regulamentos de carter
racional*. De acordo com Weber (1984), o tipo mais puro de
dominao legal o exercido por meio da burocracia.
A emergncia da forma de dominao baseada na crena
da legalidade ou a existncia de normas especficas que
regulamentam e legitimam o exerccio de relaes de mando e
obedincia so fundamentais para reforarmos as mudanas que
ocorreram a partir do sculo XVIII, tais como as Revolues Francesa
e Industrial e a transio para a sociedade capitalista. A dominao
tradicional oferecia muitas resistncias s inovaes sociais poca.
Um senhor com autoridade tradicional tenderia a dificultar as
mudanas necessrias para o desenvolvimento da sociedade
industrial, dado que a industrializao demandava processos
decisrios de longo prazo e determinada estabilidade de regras gerais.
No caberia nesse processo a convivncia com incertezas advindas
do livre-arbtrio deste senhor (MOTTA; VASCONCELOS, 2002).
*Racional inerente
faculdade humana da
razo, ou seja, da nossa
capacidade de raciocinar, de realizar escolhas
e agir de forma calculada em relao ao alcance
de
determinados
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Lembra-se do filme
sugerimos na Unidade 1?
Nele encontramos um
modelo de alienao.
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a configurao de uma estrutura hierrquica de mando e obedincia, na qual se define quem manda, como
manda e quem e como obedece, estabelecendo legalmente funes e limites da autoridade de cada cargo;
o recrutamento de pessoal estabelecido por regras claras, baseadas no conhecimento de cada um para o
exerccio de um dado cargo;
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a separao da esfera de vida pessoal familiar e privada da inerente ao trabalho, em contraposio s sociedades tradicionais, em que o familiar se confundia
com o trabalho tendo em vista o cunho pessoal das
relaes sociais;
a estipulao, por meio de regras impessoais (leis, decretos, portarias), para cada funcionrio pblico: de
seus direitos e deveres; da autoridade para o exerccio
de suas funes, bem como dos meios, recursos, limites
e ocasies especficas nas quais pode exerc-la;
o ingresso para os cargos de carreira na Administrao Pblica realizado via concurso pblico por meios
meritocrticos (aptides e/ou capacidade tcnica), em
que so medidos conhecimentos e habilidades do indivduo sobre determinadas reas, tornando o saber
um recurso de poder;
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*Volitiva relativa
ao humana consciente com vistas a um determinado
objetivo.
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social, ocorrendo o chamado Estado do Bem-estar Social (Welfare State), isto , a garantia de implementao
de polticas pblicas nas reas de sade, educao,
segurana pblica, previdncia etc.; e
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a crtica interferncia negativa do Estado nos mercados e a eleio da supremacia destes ltimos como
mecanismos mais apropriados de distribuio de bens
e servios sociedade;
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Austrlia, a Sucia e o
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Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou diversas tipologias da
Administrao Pblica, desde a do tipo Patrimonialista at a
Nova Gesto Pblica.
Pudemos perceber que uma das marcas da Administrao Pblica de cunho patrimonial era o fato de os bens
pertencentes ao senhor governante se confundirem com a
propriedade estatal, sem diferenciao. Vimos ainda que
nessa tipologia a pessoalidade, a crena na tradio, a fidelidade ao senhor governante e o seu poder arbitrrio, desprovido de carter legal, fincaram as razes de sua existncia ao longo de sculos.
No entando, a Administrao Pblica Burocrtica foi
solidificada com o advento do Estado moderno, desenhando suas marcas em contraposio ao patrimonialismo. A burocracia, conforme anlise clssica de Max Weber, foi o tipo
de Administrao Pblica mais puro e apropriado emergncia da sociedade capitalista de base industrial, firmando-se como a conhecemos hoje. Dentre as suas principais
caractersticas esto o fim da lealdade pessoal e da tradio
como fonte de autoridade. A lei, as regras escritas e impessoais passam a definir as relaes de mando e obedincia.
Por fim, aprofundamos nosso conhecimento sobre a
Nova Gesto Pblica, que veio no bojo das mudanas
socioeconmicas a partir dos anos 1970, contrapondo-se ao
modelo burocrtico de Administrao Pblica, tomado este
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como ineficiente e incapaz para lidar com demandas da sociedade contempornea. Sua plataforma bsica pretende
buscar a transformao da Administrao Pblica, por meio
da adoo de princpios de gesto at ento exclusivos do
setor privado da economia.
Complementando......
Para saber mais sobre Max Weber, faa a leitura sugerida a seguir:
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Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
nesta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem
a seguir:
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UNIDADE 3
A NOVA GESTO PBLICA:
CASOS PIONEIROS
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A CONFIGURAO DO
ESTADO GERENCIAL
Caro estudante,
Agora que voc estudou os princpios que marcam a chamada
Nova Gesto Pblica (NGP), vamos, nesta Unidade, conhecer
onde ela foi aplicada a partir do final dos anos 1970.
Destacaremos ainda quatro experincias marcantes
reconhecidas na literatura especializada, tidas aqui como
pioneiras e, sendo o caso britnico, situado como o marco zero,
ou seja, a origem desse movimento de mudanas na
Administrao Pblica de Burocrtica para Gerencial.
Vamos mostrar tambm como a NGP pensa a ao do
Estado, bem como as experincias mundiais mais
marcantes de sua aplicao. Na Unidade 6, veremos como
ela foi praticada no Brasil.
Bons estudos!
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*Making up termo em
ingls tomado como demonstrativo de processos que tendem a atribuir,
ao mesmo tempo, identi-
empreendedor. Fonte:
e as suas atividades de
forma interdependente.
No que tange ao novo
modelo
gerencial,
Gay
(1994
apud
JUNQUILHO, 2000).
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para o Brasil.
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Terceirizao
Assim,
Hospitais, universidades, e outras entidades sem poder de
Estado foram autonomizadas e transformadas em entidades hbridas, entre o Estado e o setor privado, em entidades sem fins lucrativos, que no tm servidores pblicos
em seus quadros, que esto livres dos controles prprios da
administrao estatal, mas que esto includas no oramento pblico. Tais instituies transformadas em quangos
tornaram-se mais autnomas e responsveis. (BRESSERPEREIRA, 1998a, p. 55).
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anteriormente? Caso no
as tenha fixado, retome a
leitura deste material
para absorver essa parte
do contedo. Se ainda
restarem dvidas, no
hesite em conversar com
o seu tutor.
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Complementando......
Faa as leituras sugeridas, a seguir, e perceba como importante diversific-las.
A democracia na Amrica
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Resumindo
Nesta Unidade, vimos como a NGP foi experimentada
em quatro pases, tratados na literatura como os pioneiros
nessa empreitada. Podemos ainda evidenciar como, em todos eles, foi o Estado que assumiu o carter gerencial em
oposio Administrao do tipo Burocrtica.
Foi possvel ver que, no modelo Gerencial, o Estado
mais flexvel e descentralizado, bem como transfere
parte de suas atividades a terceiros privados ou a entidades no governamentais.
Conversamos ainda sobre o histrico da NGP que teve
incio na Gr-Bretanha a partir do governo de Margareth
Thatcher. Na Nova Zelndia e na Austrlia, essa modelagem
de Administrao Pblica logrou grandes xitos. Nos Estados Unidos, entretanto, embora Reagan tenha tentado
implant-la mesma poca de Thatcher, no obteve o mesmo sucesso, s alcanado, posteriormente, pelo Presidente
democrata Bill Clinton.
Embora semelhantes quanto aos objetivos de
maximizao da qualidade e da efetividade dos servios
pblicos, essas quatro experincias, como ficaram demonstradas, no foram tradues de um modelo nico. Ou seja,
tornaram-se especficas em cada pas.
Agora voc deve estar se perguntando: e no Brasil? As
Unidades 4, 5 e 6, a seguir, vo tratar das especificidades da
Administrao Pblica no Pas, desde os seus primrdios,
poca da colonizao portuguesa, at os dias atuais, em que
vivenciamos, a partir dos anos de 1995, a nossa verso de
NGP, batizada de Administrao Pblica Gerencial.
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Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
para esta Unidade respondendo s atividades de
aprendizagem propostas a seguir:
1. Descreva as principais caractersticas do Estado Gerencial, procurando mostrar como ficam suas estruturas organizacionais e as
propostas para os servidores pblicos.
2. Elabore uma sntese com as principais caractersticas das quatro
experincias internacionais de implantao da NGP, mostradas
nesta Unidade.
3. Procure conhecer a estrutura do governo municipal de sua cidade
e escreva uma proposta de como ele poderia funcionar, de forma
geral, nos moldes da NGP. Tente pensar quais seriam as dificuldades e as facilidades para a implantao de suas proposies. Forme um grupo de discusso com os colegas do curso para debaterem as suas ideias.
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UNIDADE 4
O PATRIMONIALISMO NA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
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OS PRIMRDIOS DO PATRIMONIALISMO
PORTUGUS NA GESTO COLONIAL
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc vai estudar a Administrao Pblica
no Brasil, desde a sua colonizao pelos portugueses at
1808, perodo em que a Coroa portuguesa migrou para a
ento Colnia. Voc vai poder estudar como, na origem, a
nossa Administrao Pblica foi reflexo da portuguesa,
praticada na metrpole at ento. Vamos, assim, mostrar
como vivenciamos a fase patrimonial influenciada pela ao
do Estado portugus.
Desse modo, voc vai perceber como a tipologia da
Administrao Pblica Patrimonialista, estudada na Unidade
2, foi vivenciada nos trpicos. importante que voc releia
os conceitos vistos naquela Unidade para poder perceber
melhor como aqueles aportes tericos se reproduziram em
nossa prtica colonial cotidiana.
Bons estudos!
A Administrao Pblica no Brasil comea na fase
patrimonial. Para compreendermos essa etapa necessrio
estudarmos suas origens, que no so outras seno aquelas
vinculadas ao Estado patrimonial portugus, transplantadas para
a sua nova Colnia, a partir da chegada de Pedro lvares Cabral e
sua comitiva em 1500. Iniciemos, ento, pelos traos mais
marcantes da Monarquia patrimonial portuguesa.
Para caracterizarmos o patrimonialismo estatal portugus,
recorreremos obra clssica de Faoro (2001), segundo a qual, aps
anos de guerras entre sarracenos* e espanhis em solo europeu,
surge o reino de Portugal, cujo primeiro monarca, em 1139, foi
Afonso Henriques (1139-1185), denominado Dom Afonso I.
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propriedade pblica e do
soberano, retorne
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*Sunturio referente a
despesa
luxuosa
ostentatria inerente
a uma coisa pomposa,
luxuosa. Fonte: Houaiss
(2009).
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O PATRIMONIALISMO NO
BRASIL COLONIAL
A partir dos tempos coloniais, o Brasil vivenciou um estilo
patrimonial e centralizador de Administrao Pblica, resultado da
transposio do Estado portugus para a ento Colnia, passando
a prevalecer o paternalismo e o favoritismo como formas de acesso
aos cargos pblicos poca imperial.
Com a chegada da Corte portuguesa ao Pas, consolidou-se
aqui uma Administrao Pblica forte, hierarquizada de forma
difusa, complexa e fluda, na qual a lgica instaurada era a da
apropriao do pblico pelo privado, configurando um espao
ambguo e de difcil discernimento entre um e outro. O cargo pblico,
por exemplo, era smbolo de status possibilitando benefcios e
privilgios aos seus ocupantes.
No entender de Azevedo (1963, p. 225), em estudo clssico
sobre a questo cultural brasileira, a gnese da relao Estado e
sociedade no Brasil teve incio poca de seu descobrimento pelos
portugueses, momento a partir do qual o Estado passou a ser visto
e tomado
[...] como uma providncia que precede os indivduos e a
que se recorre como um sistema de amparo e de proteo.
O que se v, atrs da estrutura do Estado, no o interesse
coletivo de que ou deve ser a suprema expresso; no
uma vontade objetiva que se desenvolve e refora a dos
indivduos, para que esta se possa realizar completamente;
no a sociedade politicamente organizada que, com um
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Saiba mais
Militar portugus e comandante da primeira expedio colonizadora de Portugal ao Brasil. Entre 1530 a
1532, foi responsvel pela
criao da vila [...] de So Vicente, no litoral, com breve penetrao pelo interior,
at as alturas da atual cidade de So Paulo. Fonte: <http://tinyurl.com/ykgcgos>.
Acesso em: 22 fev. 2009.
Para tanto, a Coroa portuguesa, pelo ento rei Dom Joo III,
decidiu criar, em 1534, as chamadas capitanias hereditrias.
Ou seja, a diviso do territrio colonial em quinze [...] lotes de
cinquenta lguas de costa e pelo interior, at a demarcao da linha
de Tordesilhas, a ser feita ainda, evidentemente. (IGLSIAS, 1995,
p. 23). Esses lotes deram origem a catorze capitanias que foram
ento doadas a doze donatrios.
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Saiba mais
Marqus de Pombal
rio da lngua portuguesa em todo o territrio nacional. Fonte: Elaborado pelo autor.
a designao de donatrios de capitanias ou governadoresgerais, tambm estes conhecidos como vice-reis, a partir
de 1718, para a composio dos quadros administrativos
do Conselho Ultramarino na Colnia;
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Complementando......
Para saber mais sobre as capitanias hereditrias, faa a leitura da obra
indicada a seguir:
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Resumindo
Nesta Unidade, vimos, inicialmente, as caractersticas
da Administrao Pblica Patrimonialista portuguesa, anterior vinda da famlia real para o Brasil. Estudamos as prticas da Monarquia patrimonial na metrpole e a emergncia
dos estamentos, ou seja, do que poderamos denominar de
nascedouro da burocracia estatal, a partir do surgimento de
grupos de funcionrios de alto escalo que passaram a governar o Brasil, sempre ao lado do monarca, beneficiandose de privilgios e de honrarias que os distinguiam na sociedade, poca.
Na sequncia, verificamos a transposio desse modelo de gesto pblica para o Brasil colonial, conservando e
reproduzindo caractersticas patrimoniais e estamentais.
A burocracia estatal colonial aqui instalada estava longe de
ser parecida com a dos dias atuais, visto que no seguia obedincia s regras de impessoalidade, de racionalidade; nem
to pouco o critrio de mrito profissional era uma condio para o ingresso de funcionrios em seus quadros.
Por fim, vimos ainda outras marcas importantes desse
perodo Colonial, como as experincias das capitanias hereditrias, dos governos-gerais e a do territrio em dois Estados, ao Norte e ao Sul, e sua posterior unificao, tudo isso
em busca de alguma eficincia na gesto da enorme extenso de terras da Colnia, por parte da Coroa portuguesa.
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Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo
de recordar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso
de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.
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UNIDADE 5
A ADMINISTRAO PBLICA
BRASILEIRA RUMO BUROCRATIZAO
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BRASIL: DA MONARQUIA
REPBLICA VELHA
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc vai estudar as trajetrias da
Administrao Pblica do tipo Patrimonial a partir de 1808,
com a vinda do rei D. Joo VI e sua comitiva para a Colnia,
quando aportou no Brasil todo um conjunto de prticas
patrimoniais de gesto estatal, antes nunca visto. Nos anos
de Monarquia, desde a independncia de Portugal, essas
prticas no se modificaram, e durante a Repblica Velha,
perodo que se estende de 1889 a 1930, o patrimonialismo
foi assumindo faces tpicas, a partir do fenmeno de
coronelismo, solidificando marcas que passam, ento, a
resistir ao tempo.
Entretanto, os anos de 1930 foram de fundamental
importncia para a nossa disciplina, pois a partir de um
aparato de mudanas, a nossa Administrao Pblica
finalmente assumiu um carter burocrtico provocando uma
ruptura com o tipo Patrimonial. Voc vai ver, ento, que
passamos a vivenciar um perodo de muitas transformaes
no setor pblico brasileiro. Um momento histrico de muita
relevncia, no qual a gesto estatal passou a ser
profissionalizada e tcnicas cientficas de Administrao
foram implantadas sem precedentes. Nos anos seguintes,
em particular de 1964 a 1985, fase em que o Brasil vivenciou
os regimes militares de governo, estudaremos o segundo
momento de modernizao administrativa burocrtica no
Brasil, com o advento do famoso Decreto-Lei n. 200/67.
Voc est pronto para continuar essa empreitada? Temos a
certeza de que sim! Bons estudos!
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Saiba mais
Napoleo Bonaparte
Lembra-se do filme
Carlota Joaquina,
assistido, procure-o em
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aqueles naturais de um
reino, no caso, o
portugus.
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A BUROCRATIZAO:
DOS ANOS 1930 A 1985
O coronelismo foi decisivo ainda na Repblica Velha pelo
que se chamou de poltica dos governadores, ou seja, um pacto
envolvendo aes polticas entre os municpios (poder local), Estados
federativos (poder regional) e Unio (poder central). Por esse acordo,
os Estados elegiam representantes legislativos em suas assembleias,
que apoiavam politicamente o governo federal, garantindo aos dois
poderes, regional e central o exerccio do governo sem oposies.
A base era mantida pelos coronis em seus domnios (currais eleitorais)
por meio do famoso voto de cabresto, como j vimos, a garantia do
voto eleitoral de seus apadrinhados. Assim, seus partidos dominavam
a poltica regional e viabilizavam apoio total ao governo central.
Saiba mais
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Voc pode imaginar como era difcil para um eleitor nessa poca
exercer livremente o direito de escolha de seus representantes
polticos, no? Lembremos ainda que o voto no era secreto.
Logo, voc j pensou o poder que detinham os coronis em
suas terras, em um Pas de economia agrria predominante,
de populao pobre e dependente de seus favores? Dessa forma,
era fcil constituir currais eleitorais e garantir o voto de
cabresto. Voc consegue entender como essas prticas, em
suma, reproduziram o patrimonialismo na Administrao
Pblica brasileira, mesmo j no perodo Republicano?
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Burocrtica, vistos na
Unidade 2? importante
que voc volte a
Mdulo 3
www2.camara.gov.br/
internet/legislacao/
legin.html/textos/
visualizarTexto.html?ideNorma=
350919&seqTexto=74074>
e conhea o decreto de
criao do DASP.
117
p. 164). As atribuies do DASP foram assim definidas pelo decretolei que o criou:
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Mdulo 3
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Um tecnocrata convicto
afasta a sociedade civil
da Administrao
Pblica, empobrece a
Fique atento, futuro gestor pblico: agir como tcnicopoltico significa, em suma, zelar pelo uso do saber
cientfico, mas sempre atento s aes polticas, ou
seja, s suas capacidades de saber negociar com
interesses complexos e distintos da sociedade civil
que se manifestam na poltica com P maisculo.
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E m p r e s a s p b l i c a s : entidades dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio,
criadas por lei para a explorao de atividade
econmica que o governo seja levado a exercer por
alguma contingncia de convenincia administrativa.
Mdulo 3
Saiba mais
Administrao Federal
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*Gramticas indicao
da existncia de diferentes
combinaes
culturais e elementos
dentro de uma mesma
estrutura. Fonte: Nunes
(1997).
Mdulo 3
Voc se recorda da
discusso sobre o
tcnico-poltico? O
insulamento burocrtico
uma dessas prticas.
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Mdulo 3
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Resumindo
Nesta Unidade, verificamos que a Administrao Pblica Patrimonialista foi trazida de Portugal, pela comitiva
de Pedro lvares Cabral, em 1500. A instalao da famlia
real portuguesa, em 1808, reproduziu e reforou as razes
patrimoniais da gesto estatal de origem lusitana em nossas terras, confundindo o domnio das coisas privadas do
monarca no Estado. Vimos, tambm, como essas prticas
foram vivenciadas durante anos no Brasil.
Somente a partir de 1930 que viemos a conhecer a
primeira iniciativa de ruptura com a ordem patrimonial, por
meio da introduo de uma grande reforma administrativa
do Estado, iniciada pelo presidente Getlio Vargas, responsvel pela adoo de medidas que passaram a configurar a
Administrao Pblica Burocrtica no Brasil, acarretando o
ocaso do ciclo patrimonial. Entretanto, vimos que esses traos patrimoniais como prticas sociais, resistiram e se reproduziram ao longo do tempo convivendo com outras prticas
ou gramticas criadas aps as experincias burocrticas.
Os governos militares, ps-1964, reforaram a modernizao da gesto estatal marcando essas iniciativas pelo
reforo da Administrao Indireta, baseada no princpio da
descentralizao, por meio da edio do Decreto-Lei n. 200/
67. Esse decreto propiciou uma ciso entre a chamada Administrao Indireta e a Direta, na medida em que a Indireta
gerou uma gesto paralela, mais flexvel e autnoma, forte
e profissionalizada, e a segunda foi enfraquecida, tornando-se lenta e pouco profissionalizada.
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Com base no estudo desta Unidade, podemos evidenciar que todas as mudanas importantes ocorridas na Administrao Pblica no Brasil tiveram como pano de fundo o
afastamento da participao popular, ou seja, aconteceram
sem o povo. Note que, primeiro tivemos a vinda da famlia
real sem o convite dos habitantes da Colnia, pelo contrrio, a Corte de Portugal aqui desembarcou e usurpou as habitaes e outras propriedades privadas para a sua instalao. Trouxeram na bagagem o patrimonialismo estatal sem
nenhuma interferncia local.
Segundo, a independncia foi decretada pelas mos
de um prncipe, apoiado por elites locais, descoladas do resto da sociedade civil. A instaurao da Repblica, de forma
semelhante, foi conquistada por um golpe militar, apoiado
por elites descontentes. A implantao, a partir dos anos
1930, da Administrao Pblica Burocrtica tambm no foi
diferenciada. Outra vez um golpe militar, que no permitiu
a posse de um presidente eleito, rompeu com o poder da
oligarquia rural. Novamente uma trama de elites.
Ampliamos tambm o nosso conhecimento no que
tange a implantao do Decreto-Lei n. 200/67, responsvel
pelo refinamento do modelo da Administrao Burocrtica
brasileira, que se deu em um contexto de regime autoritrio de governo, comandado pelos militares que haviam tomado o poder, em 1964, e destitudo o ento Presidente Joo
Goulart, ante o medo das consequncias que as suas reformas de base poderiam causar ao Pas.
Como pudemos ver, a passagem da Administrao Pblica no Brasil do tipo Patrimonial para a Burocrtica ocorreu em meio a golpes militares e a deposio de presidentes eleitos.
Mdulo 3
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Atividades de Aprendizagem
Agora hora de verificarmos o seu nvel de apreenso
dos temas at aqui tratados. Para tanto, realize as
atividades propostas.
1. Sintetize as principais caractersticas das prticas da gesto estatal no Brasil, de D. Joo VI at o fim da Monarquia. Por que elas
podem ser classificadas como patrimonialistas?
2. O que entendemos por coronelismo? Quais foram as suas caractersticas?
3. Por que os anos de 1930 foram importantes para a histria da Administrao Pblica no Brasil? Quais so as marcas deixadas pela
Administrao Pblica Burocrtica implantada a partir de ento?
4. Comente as gramticas reproduzidas nas relaes entre Estado e
sociedade no Brasil.
5. Em qual contexto e como se caracterizou a segunda reforma administrativa no Brasil, de 1964 a 1985?
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UNIDADE 6
A ADMINISTRAO PBLICA
GERENCIAL NO BRASIL
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O ADVENTO DA ADMINISTRAO
PBLICA GERENCIAL
Caro estudante,
Bem-vindo ultima Unidade desta disciplina. Agora vamos
estudar as propostas de mudana da Administrao Pblica
Burocrtica para a denominada Administrao Pblica
Gerencial no Brasil, baseada nos pressupostos da Nova
Gesto Pblica (NGP), que estudamos na Unidade 3.
Conheceremos esse processo e os seus desdobramentos
at os dias atuais. Voc est preparado para seguir adiante?
Acreditamos que sim!
A partir dos anos de 1985, o Brasil, enfim, retornou ao
convvio com a democracia. Findo o perodo dos regimes militares,
Jos Sarney assume a presidncia do Brasil, dado o falecimento de
Tancredo Neves antes da prpria posse. Seu desafio maior foi o de
lutar contra um processo inflacionrio de grandes propores, mas
sem grande xito. No entendimento de Bresser-Pereira (1992; 1996),
o Estado brasileiro se viu envolto por uma grave crise fiscal. Se at
1985 o Estado era o ator principal que bancava parte do
desenvolvimento econmico, passou ento a dar sinais de
incapacidade financeira para continuar mantendo esse papel.
Tal crise atingiu o seu pice ao final dos anos de 1980, tomando
propores incontrolveis, por meio de um processo
hiperinflacionrio, em janeiro de 1990.
Somente a partir desse ano foi dado o alerta sociedade,
momento que coincide com a eleio de Fernando Collor de Mello,
em 1990, primeiro presidente escolhido pelo voto direto aps o fim
da ditadura militar. Em seu governo foram dados, ainda que de
forma atabalhoada, os primeiros passos em direo s reformas
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A constituio de um sistema financeiro internacionalizado no incio dos anos de 1960 com a criao de
um mercado para emprstimos e investimentos financeiros na Europa e nos Estados Unidos, formado por
ativos em dlares vindos de excedentes de pases ex-
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Conhea os detalhes do
bresserpereira.org.br/>.
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Inclua-se nessas
ferramentas gerenciais a
avaliao de
Reinventando o Governo
de David Osborne e Tom
Gaebler.
a descentralizao administrativa;
a utilizao de tcnicas de gesto consagradas no setor privado da economia, como a satisfao do cidado-cliente, a melhoria contnua, a flexibilizao de
rotinas e procedimentos operacionais, a maior parti-
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Saiba mais
Congresso Nacional
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Para conhecer em
detalhes a proposta de
www.planejamento.gov.br/
secretarias/upload/
Arquivos/publicacao/
seges/PUB_Seges_Mare_
caderno02.PDF>. Acesso
em: 1 dez. 2010.
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os indicadores de desempenho;
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as possibilidades que permitam rediscusso e/ou resciso contratual, bem como a sua vigncia e condies para renovao;
146
bresserpereira.org.br/>.
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ALGUMAS
GERENCIALISMO
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detalhadamente neste
curso, nas disciplinas
Gesto de Operaes e
Logstica II e Gesto da
Qualidade no Setor
Pblico.
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o fortalecimento de uma nova elite gerencial para ocupar-se da reorganizao das mquinas estatais, bem
como das atividades de regulao de servios transferidos para o setor privado;
o reforo do poder de agncias executivas, centralizando o poder decisrio nos ncleos estratgicos de
governo;
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Na Unidade 3, tratamos
dessa proposta da
Administrao Pblica
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Mas o que isso tem a ver com gesto pblica, voc deve estar
se questionando, no ?
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Resumindo
Nesta Unidade, estudamos os rumos da Administrao Pblica Gerencial no Brasil, a partir de 1995. Apoiado
nas ideias da Nova Gesto Pblica, vistas na Unidade 3, o
professor e ento Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, por
intermdio do Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado (MARE), concebeu um conjunto de propostas que pressupunham uma crtica contundente ao modelo de Administrao Pblica Burocrtica, que, no entendimento do MARE, havia se tornado ineficiente e incapaz de
responder as demandas da sociedade brasileira.
Assim, por meio da edio do Plano Diretor da Reforma do Estado, em 1995, foi iniciada a rdua tarefa de reconstruir o Estado, conforme pregavam seus idealizadores.
O papel do Estado deixava de ser agente do desenvolvimento
econmico, para se limitar a ser o fomentador desse processo, definindo os rumos das polticas pblicas nesse sentido, passando, ainda, a realizar servios sociais por meio da
flexibilizao de suas estruturas organizacionais e abrindo
espao para as entidades pblicas no estatais as Organizaes Sociais (OS).
As OS caracterizaram, em nosso entendimento, a proposta mais ousada e pioneira dentre as demais da Administrao Pblica Gerencial. Foram tambm desenvolvidas iniciativas na rea de gesto de pessoas, bem como na de
otimizao de procedimentos administrativos.
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Entretanto, como voc pde observar, o MARE enfrentou dificuldades para disseminar e implantar a publicizao.
A no publicizao das universidades, por exemplo, atingiu
o que se propunha de forma mais ousada na proposta da
Administrao Pblica Gerencial no tocante prestao de
servios tidos como no exclusivos do Estado. Derrota tambm sofreu a emenda constitucional do fim do Regime Jurdico nico, questo ainda no totalmente resolvida at o
final dos anos 2008.
Pudemos perceber, pelas aes do governo eleito em
2003 at os dias atuais, que alguns princpios da reforma
gerencial vieram para ficar, como as agncias reguladoras, a
manuteno das privatizaes e terceirizaes e, ainda, a
aplicao dos contratos de gesto, as avaliaes de desempenho e o receiturio da qualidade total.
Logo, parece ficar claro que a resistncia ao modelo
gerencial se concentrou na forma da propriedade na prestao de servios pblicos que, ao contrrio de serem delegados a entidades no estatais, esto sendo incentivadas a
continuarem como estatais, apoiadas pelo GESPBLICA como
programa-mor de gesto organizacional em prol da qualidade dos servios prestados.
Vimos tambm que a Administrao Pblica Gerencial
no unanimidade na literatura especializada, sendo
criticada por sua nfase nos chamados valores gerenciais de
mercado, transpostos para a gesto estatal. O modelo
Paraeconmico, proposto por Ramos (1981), foi apresentado como pano de fundo para se pensar alternativas da ao
estatal na sociedade contempornea, inclusive a partir da
crtica que este permite prpria Administrao Pblica
Gerencial, em seu vis de mercado.
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Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta
para esta Unidade respondendo s atividades de
aprendizagem a seguir.
1. Imagine que em sua cidade as universidades, as escolas e os hospitais pblicos estatais foram extintos e, em seu lugar, assumiram as OS. O que voc acharia dessa proposta? Ser que esses
entes funcionariam melhor do que o que voc est acostumado a
ver? Voc apostaria nessa ideia? Crie um grupo de discusso com
seus colegas no AVEA.
2. Suponha que um amigo seu, muito crtico em relao s propostas
da reforma do Estado nos moldes da Administrao Pblica
Gerencial, afirme que a verdadeira inteno das parcerias entre o
setor pblico estatal e as Organizaes Sociais no passa de uma
privatizao do servio pblico no Brasil. Agora, imagine que voc
est encarregado de respond-lo, luz do que vimos nesta Unidade, a partir do Plano Diretor de Reforma do Estado. E, ainda,
que voc tambm possa estar inclinado a pensar do mesmo modo,
procure responder colocando-se como que se estivesse fazendo
parte da equipe tcnica do MARE, certo? Acesse: <http://
www.bresserpereira.org.br/> e clique no campo Plano Diretor e
Emenda Constitucional para ajudar na elaborao da resposta,
juntamente com o que voc estudou nesta Unidade.
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Consideraes finais
CONSIDERAES FINAIS
Neste livro, abordamos temticas importantes para a sua
formao como futuro administrador pblico e pudemos
compreender, por meio de uma contextualizao histrica, a
trajetria da Administrao Pblica no Brasil, desde 1500 at os
dias atuais, sendo possvel mostrarmos, com base na teoria, os fatos
do mundo concreto.
Na Unidade 1, introduzimos uma viso ampliada do conceito
de Administrao a partir da ideia da gesto vinculada prtica
social. A inteno foi a de propiciarmos a voc a compreenso de
fenmenos cotidianos de uma forma mais crtica e menos tecnicista.
Na Unidade 2, estudamos conceitos ainda mais fundamentais
para a sua formao profissional na rea de Administrao Pblica.
Dentre eles, destacamos a ideia de dominao e suas manifestaes
nos aparelhos de Estado. Como voc aprendeu, a dominao do
tipo tradicional a raiz para a Administrao Pblica Patrimonial,
ou seja, aquela em que o patrimnio pblico se confunde com o do
governante, no havendo distino entre o que seja coisa pblica e
coisa privada. Nessa tipologia, a crena nas tradies e na fidelidade
ao governante legitimavam sua autoridade.
Diferentemente, a dominao do tipo racional-legal foi a
responsvel pelo surgimento da burocracia que institucionalizou o
exerccio da autoridade por meio da crena em regras e normas
escritas e impessoais. Triunfante, aps o advento da sociedade
moderna, passou a ser predominante como forma de garantia de
legitimao do poder, tanto na gesto pblica como na privada.
No Estado, a dominao foi eternizada pela Administrao Pblica
Burocrtica. Nela, ocorreu a separao entre o pblico e o privado.
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Consideraes finais
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Referncias
ABRCIO, F. L. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a
reforma da Administrao Pblica luz da experincia internacional
recente. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter. (Org.).
Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 173-199.
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Referncias Bibliogrficas
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Referncias Bibliogrficas
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Referncias Bibliogrficas
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M INICURRCULO
Gelson Silva Junquilho
Possui graduao em Administrao pela Universidade Federal do Esprito Santo (1981),
mestrado em Administrao pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao
Getlio Vargas (1989) e doutorado pela Universidade Federal de Minas Gerais (2000).
Realizou estgio de doutorado na cole des Hautes tudes
Commerciales HEC Montreal Canad (1997/1998). Foi secretrio de
Administrao da Prefeitura de Vitria, Esprito Santo (1990/1991), e
secretrio de Educao da Prefeitura da Serra, Esprito Santo (2005/2008).
professor associado da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), atuando no ensino, pesquisa e extenso em nveis de Graduao e Ps-Graduao Stricto e Lato Sensu da mesma instituio. A
sua rea de pesquisa est ligada s temticas de gesto pblica, cultura organizacional, teorias organizacionais e desenvolvimento
gerencial. autor de diversos artigos acadmicos em livros e revistas
cientficas. Atualmente, ocupa a direo do Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas da UFES.
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