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EL PRESIDENTE SITIADO
Ingobernabilidad y erosin del poder
presidencial en Colombia

PEDRO MEDELLN TORRES

EL PRESIDENTE SITIADO
Ingobernabilidad y erosin del poder
presidencial en Colombia

A Mara y Pedro Alejandro

ndice

PRESENTACIN.... 7
ELEMENTOS PARA ESTUDIAR LAS CRISIS DE
GOBERNABILIDAD EN
COLOMBIA... 7
INTRODUCCIN....... 18
LOS PROBLEMAS DEL EJERCICIO DE GOBIERNO
ENCOLOMBIA....18
CAPTULO UNO
LA FOTOGRAFA: ATAJOS Y NOTABLES. LOS FRGILES
CIMIENTOS DEL PODER PRESIDENCIAL EN COLOMBIA.. 29
EL RGIMEN DE LA INFORMALIDAD (LA PRIMACA DE LAS REGLAS
SOBRE LAS LEYES.

36

La fractura entre lo formal y lo real (La distancia entre lo que se

dice y lo que se hace). 42
El Estado de sitio la excepcin de la normalidad o la normalidad
de la excepcin?...........................................................................................51
El desmoronamiento de las fronteras entre poltica y economa55
La ruptura entre ley, moral y cultura 66
Parntesis sobre el paramilitarismo ...... 70
CONTINUIDAD EN LA RUPTURA: EL PAPEL DE LAS ELITES POLTICAS.. 72

Del reto de la historia a la historia del reto..... 72

De la ilusin del caudillo al monarca encadenado.. 76
Del monarca encadenado a la realidad del poder: el retorno
de los Notables... 80
El Procedimiento: historias de culpas, exorcismos y fetiches... 82

CAPTULO DOS
LA HISTORIA: LA IMPERCEPTIBLE EROSIN DEL PODER
PRESIDENCIAL EN COLOMBIA 87
LAS RACES HISTRICAS DEL DESMORONAMIENTO.. 88
Gobernar es reinar, la presidencia imperial (1811-1832). . 92
La presidencia del monarca encadenado (1832-1880).. 98

6
Gobernar es imponer: el presidencialismo absolutista (1880-1904)........... 107
Gobernar es nombrar: la presidencia de los ministros (1904-1958)115
El Frente Nacional: la presidencia de la legalidad marcial
(1958-1991).131
IRRUPCIN DE LA PRESIDENCIA PERSONAL EN COLOMBIA:
LA INSTITUCIONALIZACIN DEL PRESIDENCIALISMO DE MAYORAS..145

La Constitucin de 1991 como factor determinante.145

El camino al presidencialismo de mayoras.....146
El silencioso agrietamiento de la presidencia personal154
A MANERA DE CONCLUSIN: CRISIS DE GOBERNABILIDAD Y EROSIN
DEL PODER PRESIDENCIAL165

CAPTULO TRES
LA EVIDENCIA: EL PRESIDENTE SITIADO. LA DURA PARADOJA
DEL GOBIERNO URIBE.171
LOS DESAFOS DEL GOBIERNO URIBE ..173
LOS QUIEBRES DE LA PRESIDENCIA PERSONAL..177
El primer quiebre: La falta de una carta de navegacin.....178
El segundo quiebre: La tentacin de la va autoritaria ...186
El tercer quiebre: La fallida revocatoria del Congreso ...191
El cuarto quiebre: La difcil apuesta del referendo (o la
degradacin del poder constituyente)...195
El quinto quiebre: La reeleccin inmediata (o la prdida del
indicador de actitud).205
El sexto quiebre: El estilo de gobernar...218
LAS LECCIONES DE LA PRESIDENCIA PERSONAL 233

Primera leccin: Los ciudadanos hacen saber que el poder

tambin tiene lmites.233
Segunda leccin: Los polticos hacen saber que para reinar
hay que abdicar.237
Tercera leccin: La cuerda tambin se rompe por el lado ms grueso...239
Cuarta leccin: Las sociedades terminan bajando los estndares de
exigencia a sus gobernantes...246
Quinta leccin: Las Instituciones tambin cobran: El suplicio de
Tntalo..251
A MANERA DE CONCLUSIN: EL RGIMEN BLOQUEADO (O EL POTENCIAL
DESAPROVECHADO DEL PREDOMINIO PRESIDENCIAL EN COLOMBIA.......253

CAPTULO CUATRO
LA CONSECUENCIA: LA FRACTURA DEL RGIMEN
PRESIDENCIAL: LOS RASGOS ESTRUCTURALES DE LA
INGOBERNABILIDAD EN COLOMBIA261
LA PRECARIEDAD DE LOS MECANISMOS DE DIRECCIN Y REGULACIN
POLTICA

265

La fragilidad accin presidencial. 270

La debilidad de las polticas pblicas .. 273
La tirana del statu quo.276
La primaca de la gobernabilidad tarifada..277
La prdida del control territorial .. 280
EL ENDEBLE ORDENAMIENTO INSTITUCIONAL.285

La presuncin de la mala fe como criterio ordenador ..285

La cotidianidad de los mecanismos de excepcin287
La insuficiencia de las soluciones estatales.291
El extravo de la administracin de justicia296
LA FRACTURA DEL ORDEN SOCIAL..301

El nuevo valor social de la intimidacin.301

La emergencia de la sociedad cortesana.303
LA DESCOMPOSICIN DE LA POLTICA305

El desvanecimiento de los proyectos de Estado y de Sociedad307

La disolucin de los partidos polticos.313
El carcter no-competitivo de las elecciones319
El quiebre de la tica pblica...322
LA CONSECUENCIA: EL RGIMEN DE LA OTRA INSTITUCIONALIDAD.327

La otra institucionalidad del juego parlamentario....328

La otra formalidad del juego judicial330

EPLOGO
LAS PARADOJAS DEL PODER PRESIDENCIAL....336
LA EROSIN DEL PODER PRESIDENCIAL Y EL RGIMEN BLOQUEADO
EN COLOMBIA: CRISIS EN EL MANEJO DE LA CRISIS ..340

BIBLIOGRAFA..344

PRESENTACIN

Elementos para estudiar las crisis de

gobernabilidad en Colombia

Colombia parece haber cruzado el umbral de la ingobernabilidad.

En medio de una popularidad presidencial sin precedentes, una
multiplicidad de actores se disputa, centmetro a centmetro, el control
territorial y el dominio de la administracin pblica. En un mismo
territorio coexisten varios ejrcitos, confluyen instituciones paralelas
que cobran sus propios impuestos, imparten justicia y se entremezcla
tal variedad de jurisdicciones, que el Estado aparece como uno ms de
los actores en confrontacin y, por tanto, resulta incapaz de asegurar
que todos los ciudadanos conozcan, acepten y practiquen un mnimo
de reglas del juego poltico e institucional.
En un contexto regido por la precariedad poltica, la informalidad
institucional y la fragmentacin social, el rgimen poltico colombiano
aparece fracturado: la extensin de la violencia ha hecho que la poltica
no se estructure por diferenciacin deliberante, sino por la negacin del
otro. Que no se busque argumentar, sino someter al otro. Lo pblico no
est basado en un pacto social que fundamente la existencia del orden
poltico e institucional. Cada uno entiende lo pblico como la extensin
de su inters particular sobre el inters de los dems y slo se mueve en
funcin de eso. La nacin y el sentimiento de nacionalidad no estn
construidos por referencia a la voluntad de vivir respetando las reglas
del juego poltico y social, o haciendo valer los cdigos que le dan
sentido a su origen o a su condicin de pueblo soberano.
El rgimen poltico es tan frgil, que la poltica est sometida a una
volatilidad creciente. El Estado existe pero es tan dbil que los
gobiernos creen que su misin principal es la de renovar el rgimen
poltico y que, por tanto, su trabajo consiste en sacar adelante las
grandes reformas. Por eso han abandonado la tarea gubernamental

como un ejercicio de conduccin poltica y la estructuracin de las

polticas pblicas (como instrumento de esa conduccin), para
dedicarse activamente a la gestin parlamentaria o extraparlamentaria
de las reformas constitucionales. All comienza su tarea gubernamental,
pero tambin all acaba.
Sin embargo, detrs de cada reforma, de cada intento de arreglo se
ha producido un nuevo desorden. Detrs de cada gran causa que se ha
invocado como razn de una reforma, se ha generado un nuevo
problema. Mientras cada gobernante que llega se reclama como el
renovador de las costumbres polticas, los instrumentos de
organizacin y participacin poltica se degradan a la misma velocidad
que se pierde credibilidad en el Estado y en sus dirigentes polticos e
institucionales.
Pese a las favorables condiciones en que se gestaron y aprobaron
las reformas en la dcada de los noventa (Flores, 2001), la excesiva
dinmica de transformaciones termin por producir una total
volatilidad en la tarea de gobierno y por hacer cada vez ms frgiles los
instrumentos de conduccin gubernamental. Los esfuerzos de los
distintos gobiernos se revelan infructuosos para mantener el control de
las variables que determinan su capacidad de traducir intenciones en
hechos de gobierno. No hay duda. Los gobiernos han perdido
capacidad para producir los cambios que la sociedad les exige Cmo
explicar la persistencia y profundidad de la crisis poltica e institucional
del pas?
Este libro se propone examinar la relacin que existe entre
presidencialismo y gobernabilidad en Colombia. Se trata de establecer
de qu manera, la particular evolucin del rgimen presidencial ha
contribuido a un mayor o menor grado de gobernabilidad del pas y
cmo la mayor o menor gobernabilidad ha conducido, a su vez, a la
consolidacin o al debilitamiento del presidencialismo. Se busca
superar las limitaciones de los estudios tradicionales que han
concentrado sus explicaciones en los problemas de legitimidad
producidos por la ineficiencia administrativa del Estado o por la
sobrecarga del sistema poltico.
Para alcanzar este propsito, el caso colombiano se examina a la luz
del camino abierto por Juan Linz, en su ensayo La quiebra de las
democracias (1987), en el que, luego de estudiar la crisis y cada de
cinco democracias europeas y siete iberoamericanas (con el apoyo de
trece autores que estudiaron cada pas), se aparta de la ortodoxia
general de su tiempo para proponer la naturaleza de los regmenes

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presidenciales como una variable importante para explicar la crisis de

un rgimen poltico (Valenzuela y Linz, 1997: 16). En la Quiebra de las
Democracias (1987), Linz escriba que,
[.] Otra diferencia entre sistemas presidenciales y parlamentarios, sean
monarquas constitucionales o repblicas, es que no existe con excepcin de
los tribunales que a menudo son dbiles-, un poder moderador. Un
presidente, por el contrario, es elegido para un periodo de tiempo fijo, y su
destitucin supone una crisis constitucional. Eso explica, en parte, por qu los
militares frecuentemente asumen la funcin moderadoraCambiar el
gobierno en un rgimen presidencial, cuando el presidente no est dispuesto, y pocos lo estn- a dejar el puesto, requiere una ruptura con las normas de
eleccin democrtica del Jefe del Estado: crisis de gobierno, casi por definicin
se convierten en crisis de rgimen (pp. 130-131)

Se trata, sin duda, de una propuesta sugestiva: las particularidades

de los regmenes presidenciales (como por ejemplo, por la doble
condicin de jefe de gobierno y jefe de Estado que estos regmenes le
confieren a un presidente), exigen que, para comprender los problemas
de gobierno y gobernabilidad que se presentan en un pas, se debe
privilegiar, el estudio del rgimen poltico y de las reglas de juego que
lo fundamentan.
Las relaciones entre gobernabilidad y presidencialismo se
abordarn, en este libro, desde el enfoque desarrollado por Guillaume
de la Perrire en su libro Le Miroir Politique (1567) en el que, a partir de
la raz griega kubernao en la que gobernar significa literalmente dirigir
con el timn (Cotta, 1996:315), ilustra la tarea de gobierno con la
metfora del navo:
[][gobernar una nave] significa por supuesto ocuparse de los marineros,
pero tambin de la nave, del cargamento; Gobernar una nave significa adems
tener en cuenta los vientos, los escollos, las tempestades; esto es lo que
caracteriza el gobierno del navo: poner en relacin los marineros con la nave
que debe ser salvada, con el cargamento que es preciso conducir al puerto, y
todo ello en relacin con los sucesos tales como los vientos, los escollos, las
tempestades, etc. (p. 16).

La metfora advierte, por una parte, que el gobierno adems de

ocuparse de una diversidad de fines especficos no necesariamente
interconectados, tambin debe ser capaz de trazar y seguir una

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trayectoria que integre lo que no est integrado, y establezca los

vnculos entre las partes para llegar al punto deseado. Y por otra,
advierte que el gobernante no slo debe gobernar a la sociedad que lo
eligi, sino tambin al aparato gubernamental desde el que ejerce como
gobernante. Es decir, que el gobierno tiene el doble carcter simblico e
integrador mediante el cual se cumple la tarea de gobernar a la sociedad y
gobernar al Estado.
Segn este enfoque, la tarea de gobernar se define como una tarea
de conduccin poltica de los ciudadanos y de las instituciones hacia un
horizonte deseado por todos o por algunos. En la medida en que la
accin de gobernar entraa el propsito de moldear los
comportamientos de unos y otras de manera que puedan ser
conducidos en una determinada direccin, el ejercicio de gobierno slo
puede entenderse como el ejercicio del poder poltico. Y para cumplirse
con un contenido especfico, necesita de un proyecto de direccin
poltica y un proyecto de direccin ideolgica a travs del cual se
establezca la forma ideal de sociedad (que integra a los ciudadanos) y
de Estado (que integra a las instituciones) que implica el horizonte al
que se aspira a llegar. En este sentido se entiende porqu el gobierno, es
el que define y concreta, paso a paso, en la direccin poltica y la direccin
ideolgica, la ruta a seguir y qu es lo que le compete al Estado y a la
sociedad; qu es lo que no les compete y qu es lo debe hacer el sector
pblico y qu el privado; qu es lo importante y qu lo que no lo es
(Foucault, 1981).
Pero la tarea de gobernar no se produce en el vaco. El gobierno se
concreta en el vnculo que se establece entre una forma de gobierno (como
forma institucional) y un modo de gobernar (como prctica cultural y
poltica). Mientras que la forma de gobierno da cuenta del campo de
accin y de los lmites que le impone al gobernante un determinado orden
poltico e institucional, el modo de gobernar hace referencia a la manera
particular en que un gobernante selecciona y aplica las tcnicas y tcticas
que le permitan lograr sus propsitos de gobierno.
Es aqu dnde la argumentacin de Linz adquiere sentido. Para
tener una visin ms precisa de los elementos que rigen la relacin
entre gobernabilidad y presidencialismo en un pas, es necesario
identificar las formas institucionales que caracterizan al rgimen
presidencial, y establecer cmo esas formas determinan o no un
particular modo de gobernar. La razn es clara: aceptar la naturaleza de
los regmenes presidenciales, como una variable importante para
explicar la mayor o menor gobernabilidad de un pas, implica aceptar

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que sus estructuras no son perfectamente armnicas y que en su

funcionamiento interno tambin intervienen grmenes que activan su
propia degradacin. Esta aceptacin tiene profundas consecuencias
analticas:
Primera consecuencia: Es necesario reconsiderar la manera como se
han entendido las crisis polticas en Colombia. Hay que superar la
visin que define las crisis como momentos de quiebre o ruptura sbita
que, por factores endgenos o exgenos, alteran el funcionamiento de
un rgimen poltico, hasta llegar a poner en cuestin su existencia. Es la
visin que considera que resolver la crisis consiste en identificar la
causa del desarreglo y extirparla para propiciar el regreso del
rgimen a la normalidad. Ello supone que la crisis tiene principio y
fin, y que los regmenes polticos no cambian a menos que se
intervenga para hacerlo.
Sin embargo, la persistencia y profundidad que, en pases como
Colombia, han tenido las crisis polticas, exige que sean reconsideradas
desde lo que Dobry (1988) llama la hiptesis de continuidad. Es decir
que no deben ser examinadas como un momento de ruptura del
rgimen poltico, sino como una etapa natural de su desarrollo, como un
componente fundamental de su proceso evolutivo. La reconsideracin
no es arbitraria. Surge de reconocer la naturaleza orgnica 1 y
autnoma2 que caracteriza a los regmenes polticos y que hace que
funcionen a la manera de los organismos vivos; que en su interior
acten cuerpos que posibilitan su crecimiento, pero que tambin lo
llevan a la degradacin. Por tanto, las crisis hacen referencia a ese
proceso normal en que el crecimiento somete al organismo (esta vez el
rgimen poltico) a una tensin entre los elementos que lo constituan
antes y los elementos que lo constituirn despus. La crisis es la etapa
en la que se produce un combate abierto entre aquellos componentes
de los organismos que, por su propio desarrollo, deben morir (pero se
resisten a hacerlo), y los nuevos elementos que deben nacer (pero no
1
/ El concepto de orgnico ser entendido en el sentido ordinario, segn el cual una relacin
es orgnica cuando presenta caracteres analgicos a los seres vivientes. Es decir, que una relacin
orgnica tiene una estructura compleja y netamente diferenciada que, como un ser viviente,
funciona bajo sus propios mecanismos de operacin y est regida por un principio de organizacin
interna y lazos de interaccin o solidaridad estrecha entre las partes componentes.
2
/ Por su parte, el concepto de autonoma. Se asimila a la nocin de autonoma de lo orgnico
que se define como la capacidad que un agente tiene para determinar que le es relevante y,
sobretodo, lo que le es indiferente (Maturana y Varela, 1984:51). El concepto de autonoma
emerge y se cumple slo por referencia a la existencia otro(s) elemento(s) externo(s). En este
sentido, la autonoma implica la constitucin de una identidad, su internalizacin y posterior
proyeccin como elemento diferenciado frente a la accin de los dems elementos internos y
frente a los externos.

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encuentran espacio para hacerlo). En las crisis no hay rupturas o

quiebres definitivos, sino procesos de transicin y adaptacin orgnica
en el que los organismos actan bajo una lgica particular y con sus
propios mecanismos de operacin.
Segunda consecuencia: Puesta en la perspectiva del gobierno, las
crisis hacen referencia a las tensiones y conflictos que se desatan por la
prdida de armona entre las formas de gobierno (como formas
institucionales) y los modos de gobernar (como practicas culturales).
Bien porque las formas institucionales resultan insuficientes para
procesar las demandas de poder poltico exigidas por un determinado
modo de gobernar, o bien porque esas formas (las institucionales) son
degradadas por la corrupcin del modo de gobernar. Esto implica
aceptar que la persistencia de las crisis est determinada por la
flexibilidad y capacidad que tengan las estructuras polticas para
absorber y tramitar las diferencias sin que el orden poltico se quiebre.
Y en este sentido una crisis entraa dos elementos constitutivos
cruciales:
i) La descomposicin de los mecanismos de direccin poltica de la sociedad
y el Estado, que revela la prdida de capacidades e instrumentos para
mantener bajo control a los gobernados, as como para mantener al
Estado bajo un rumbo definido. Es el momento en que cada
organizacin, cada agencia, cada agente y cada uno de sus
componentes internos comienzan a actuar siguiendo sus propios
criterios. Cada quien va por su lado, orientado por sus propias
percepciones o su manera particular de comprender y enfrentar el
mundo. El rumbo, que antes haba sido referente de unidad y
consenso, se convierte en factor de ruptura y confrontacin. La
consecuencia no puede ser diferente. Sin referencia al control y a un
rumbo definido, se corre el riesgo de bloquear el conjunto de las
relaciones polticas. La crisis explota por distintos frentes con una
intensidad variable pero creciente. Erigido por Castoriadis (1995) como
el principal rasgo constitutivo de la crisis de las sociedades
occidentales, la descomposicin de los mecanismos de direccin
poltica puede ser inventariada a travs del fracaso de las polticas
seguidas o, ms precisamente, de la ausencia de polticas en mbitos
fundamentales (pg. 14), pero en toda su extensin revela cmo, ante
la prdida de rumbo, la sociedad y el Estado quedan expuestos al
desorden y a la confusin. Ahora, visto en la perspectiva del ejercicio
de gobierno, el desplome de los mecanismos de direccin poltica

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implica la puesta al descubierto de la impericia de los dirigentes en

todos los mbitos de la accin estatal. Como bien dice Castoriadis (1995),
En s mismos, el arte de la oratoria, la memoria de los rostros, la capacidad de
movilizar partidarios, de dividir y debilitar a los oponentes no tienen nada que
ver con la capacidad de legislar, el talento para administrar, para dirigir la guerra
o la poltica exterior (p. 17). Si la sociedad y el Estado todava se mantienen en
pie, no es por la capacidad de sus dirigentes, sino por la tremenda flexibilidad y
capacidad de adaptacin de las instituciones a los permanentes cambios de una
sociedad cada vez ms conflictiva (p. 14).

ii) El alineamiento de los actores de la crisis en torno al mejor posicionado,

esperando sacar ventaja de l. Sin embargo, entran en una especie de
empate agnico en el que nadie gana y todos salen perdiendo. La
situacin se va perpetuando sin que nadie pueda hacer nada para
remediarlo. No hay rupturas de tiempo, ni quiebres visibles. Los
sistemas siguen funcionando bajo una aparente normalidad. Una
especie de sentimiento colectivo de superacin de la crisis comienza a
apoderarse de todos. Pero en realidad la crisis sigue latente, ya no con
sus propios mecanismos de operacin, sino que ahora pone en
evidencia una continuidad en el tiempo. Es la continuidad que emerge
como el segundo rasgo caracterstico de las crisis. Siguiendo a Dobry
(1988),
[] continuidad quiere decir, simplemente que los resortes sociales de las crisis
polticas no se sitan exclusivamente, ni siquiera, sin duda, de forma
privilegiada, en la patologa y los desequilibrios sociales, en las decepciones o las
frustraciones (por muy relativas que sean), en las desviaciones psicolgicas, ni
tampoco en los arranques de irracionalidad individuales o colectivos (p. 2). [Las
cursivas son del texto original].

Tercera consecuencia: Privilegiar el estudio del rgimen poltico, y de

las reglas de juego que lo fundamentan, implica tambin reconocer la
primaca de la poltica en la comprensin de los problemas del gobierno y
la gobernabilidad de los Estados y las sociedades. Se trata de recobrar
el valor explicativo que tiene la poltica no slo para explicar el
complejo juego de interacciones entre instituciones (polticas), actores
(polticos) y papeles (polticos), sino tambin para deducir sus mutuas
determinaciones y comprender los grados de afectacin en la crisis
(Linz y Valenzuela, 1997). La primaca de la poltica exige reexaminar el

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problema de las crisis de gobernabilidad a la luz de las teoras del

gobierno aportadas por la filosofa poltica clsica. Esto significa
recuperar la definicin del ejercicio de gobierno como un proceso de
conduccin (poltica), a travs del cual se busca dar curso a un
determinado proyecto (poltico) de Estado y de sociedad.
Cuarta consecuencia: Recuperar las teoras de gobierno aportadas por
la filosofa poltica clsica permite sistematizar los problemas propios
del ejercicio de gobierno, en un modelo terico y conceptual que pueda
dar cuenta de los ciclos de la (in)gobernabilidad. Primero, porque hace
posible definir la gobernabilidad como la capacidad que tienen los
gobiernos para mantener el control sobre las variables (coyunturales y
estructurales) que determinan poder convertir la intencionalidad
gubernativa en hechos de gobierno3. Y segundo, porque permite
precisar las variables que hacen referencia al conjunto de valores
especficos que pueden ser afectados, positiva o negativamente, por un
gobierno cuando interviene para obtener un resultado especfico.
Quinta consecuencia: Restablecer la primaca de la poltica, recuperar
el concepto de gobierno y asumir la gobernabilidad como un problema
de capacidades para mantener el control sobre unas determinadas
variables, hace que el anlisis se desarrolle en torno a tres afirmaciones
bsicas:

Los problemas de gobernabilidad se producen porque

el ejercicio de gobierno se desenvuelve bajo un encadenamiento que
siempre tiende a degradarse. Por una parte, porque las instituciones de
gobierno, como los metales, estn expuestas a la fatiga. Se trata de una
fatiga en la que, siguiendo una de las ms importantes lecciones de la
filosofa poltica clsica, las formas (institucionales) de gobierno,
siempre se degradan por los modos (culturales) de gobernar. Y por
otra, porque los comportamientos polticos de los ciudadanos, por su
naturaleza siempre depredadora, tienden a desbordar el marco
establecido por el orden poltico e institucional. No importa cules sean
los lmites que enfrentan. En la bsqueda de su beneficio personal, son
capaces de transgredir las leyes o los acuerdos y aun sus propios
compromisos;

En un rgimen presidencial, la degradacin de las

condiciones de gobernabilidad, producida por el desgaste de las
instituciones de gobierno, provoca una inestabilidad tal que desata una
Concepto propuesto por Luca Nieto Huertas en su trabajo de investigacin Estructuracin
de un ndice global de gobernabilidad y su sistema de indicadores para Amrica Latina. Instituto
Universitario y de Investigacin Jos Ortega y Gasset de Madrid.
3

16

especie de crculo vicioso: as como la degradacin del rgimen poltico

genera condiciones naturales de ingobernabilidad, el inadecuado
tratamiento de las crisis de gobernabilidad contribuye a acelerar an
ms el proceso de degradacin del rgimen presidencial. Y a su vez, la
mayor degradacin del rgimen presidencial hace an ms complejos
los problemas de gobernabilidad que, al no ser adecuadamente
resueltos, debilita todava ms el poder presidencial, en una cadena
que se auto-alimenta hasta fracturar las bases del rgimen poltico que
la sostiene;

El trayecto que siguen las crisis de gobernabilidad

puede describirse de la siguiente manera: Los gobiernos comienzan con
un mayor o menor nivel de aceptacin pblica de sus intenciones de
gobierno, bien porque se trata de un compromiso adquirido con los
electores o bien porque la fuerza de los acontecimientos los ha llevado a
asumir esas intenciones que, en otras condiciones, jams habran
entrado en la agenda gubernamental. En la medida en que las
expectativas de los gobernados no son satisfechas, comienzan a
presentarse problemas de reconocimiento ciudadano sobre la calidad y
pertinencia de las decisiones gubernamentales que se estn tomando.
Es la seal que anuncia problemas de legitimidad. Sin embargo, ellos
no implican una crisis de gobernabilidad. En la medida en que los
gobiernos no pueden contener la prdida de legitimidad, entran en el
umbral de la ingobernabilidad, para comenzar a perder la capacidad de
conduccin poltica de la sociedad y del Estado. O ms precisamente,
pierden el control sobre las variables que afectan la conduccin
gubernamental. En su etapa ms desarrollada, la crisis de conduccin
poltica evoluciona bajo la forma de crisis presidencial. Y finalmente, si
el gobierno no logra recuperar esa capacidad de conduccin poltica,
rpidamente se llega a una crisis de Estado, marcada por el
desmoronamiento de los elementos que fundamentan el orden poltico
e institucional.
En ese contexto se abordan los problemas de erosin del rgimen
presidencial y su relacin con la ingobernabilidad en Colombia. Se
establecen las conexiones entre ellos y la particular dinmica en que se
han desenvuelto. Se trata de entender la manera como se ha producido
la perversa relacin entre crisis de gobernabilidad y erosin del poder
presidencial en Colombia. Se describe la trayectoria de un proceso en el
que la fragilidad de las estructuras polticas e institucionales, que
sostienen el poder presidencial, establece de entrada problemas de
gobernabilidad que, al no ser adecuada y oportunamente tratados por

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los gobernantes, han terminado por propiciar profundas fracturas en el

rgimen presidencial, que deterioran an ms la gobernabilidad del
pas y sta todava ms al rgimen presidencial y as sucesivamente.
Precisamente, el valor ilustrativo de este proceso radica en el
carcter arquetpico que tienen los ejercicios de gobierno en Colombia:
inician con elevados niveles de respaldo popular y altos mrgenes de
maniobra poltica para gobernar, pero al ser puestos frente a las reglas
del juego poltico e institucional y a la realidad del aparato
gubernamental, se van degradando hasta diluirse por completo en una
crisis de gobernabilidad. La excesiva fragilidad de las estructuras
polticas e institucionales que soportan el rgimen presidencial, sumada
a la cadena de errores y omisiones que resulta de la escasa preparacin
y capacidad de conduccin poltica del equipo gubernamental, despoja
al gobierno de turno de su capacidad para trazar una poltica pblica o
para inducir algn cambio trascendente que le permita mantener las
condiciones de gobernabilidad o resolver algn problema estructural
del pas. En este contexto, el rgimen presidencial aparece sometido a
una doble presin: por una parte, la que ejercen los problemas de
gobernabilidad surgidos de la fragilidad histrica del rgimen
presidencialista; y por otra, las presiones que ejercen los problemas de
fragilidad institucional desatados por la crisis de gobernabilidad.
Este libro se ha nutrido de las reflexiones y debates que se han
venido desarrollando en el Departamento de Gobierno y Polticas
Pblicas del Instituto Universitario Ortega y Gasset (IUOG) de Madrid,
as como de las consideraciones de una agenda de investigacin sobre
el ejercicio de gobierno en Colombia, planteadas tanto en el curso sobre
Regmenes Polticos, Presidencialismo y Gobernabilidad en Amrica
Latina, que se imparte en el Programa de Doctorado en Gobierno y
Administracin Pblica del Departamento de Gobierno en el IUOG, y
en el curso de Teora Poltica II en el programa de Maestra en Estudios
Polticos de la Universidad de Antioquia, como en el marco del
programa de trabajo para la reestructuracin de la Escuela de Alto
Gobierno de la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP).
Tambin recoge y profundiza algunas ideas expuestas en la columna de
opinin que se publica en el diario El Tiempo de Bogot, desde enero de
2000.
Quiero agradecer la revisin crtica de Salomn Kalmanovitz, Pal
Bromberg, Jairo Daz y Alfonso Vergara; as como la versin preliminar
del documento y los aportes tericos, metodolgicos y conceptuales de

18

Luca Nieto Huertas, quien desde la Fundacin Jos Ortega y Gasset de

Madrid contribuy de manera definitiva con la estructuracin del libro.

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INTRODUCCIN

Los problemas del ejercicio de gobierno en

Colombia

Unas semanas antes de culminar su mandato como presidente

constitucional 1998-2002, Andrs Pastrana dijo que gobernar en
Colombia es vivir una sucesin de momentos difciles, como
queriendo ejemplificar la magnitud de la tarea del gobierno. Esa
respuesta, concedida con ocasin del vigsimo aniversario de la revista
Semana (2002), se repite una y otra vez cuando los ltimos cinco
gobernantes del pas reflexionan sobre lo que han sido las dos ltimas
dcadas de ejercicio de gobierno al final del siglo XX en Colombia. El
balance de cada ex presidente refleja los problemas estructurales de un
presidencialismo de mayoras, que no slo no ha consolidado el
rgimen democrtico en el pas, sino que lo ha debilitado. Pese a que
esas dos dcadas fueron particularmente intensas en la aplicacin de
reformas que buscaban reforzar el poder presidencial y darle mayor
elasticidad a las instituciones que le servan a sus propsitos, los
esfuerzos gubernamentales siempre han parecido inferiores a la
magnitud de las crisis que atravesaba el pas. Desde entonces, una
paradoja se ha revelado de manera permanente de un gobierno a otro:
mientras ms optimistas son los arqueos del saliente, ms duras y ms
crticas son las actas de recibo del entrante.
Csar Gaviria, quien gobern entre 1990 y 1994, dice que cuando
recibi el gobierno en 1990, el pas estaba en una situacin de
incertidumbre y haba que encontrar frmulas y lograr acuerdos para
canalizar la enorme voluntad que exista para transformar nuestras
instituciones polticas y econmicas. Luego de enumerar sus
principales ejecutorias y de considerar que no hay objeciones serias a lo
que hizo, afirma: Cuando dej el gobierno la tasa de crecimiento era
superior al 5% y la de desempleo era apenas superior al 7% (Semana,

20

2002:72). Sin embargo su sucesor, Ernesto Samper, quien gobern entre

1994 y 1998, dijo que recibi un pas convulsionado. Y luego de
detallar sus logros en el campo social, las obras pblicas y los derechos
humanos, concluy: Dej un pas con muchos problemas, es cierto,
pero un poco ms justo, como lo prueban las cifras sobre distribucin
del ingreso durante los cuatro aos de mi gobierno (Semana, p. 94).
A su vez, Andrs Pastrana, sucesor de Samper, sostiene que recibi
un pas con muchos problemas de viabilidad hacia el futuro. Luego
de insistir sobre la audacia y generosidad en la bsqueda de la paz,
Pastrana report un saldo positivo de su tarea como gobernante.
Afirmaba que a todas luces el panorama es el de la estabilidad:
dejamos el sector financiero sano y generando importantes utilidades,
la inflacin en un dgito, las tasas de inters bajas, la tasa de cambio
libre y estable, el dficit fiscal en descenso y el pas creciendo por tercer
ao consecutivo despus de un ao de recesin. Adems, realizamos
las reformas estructurales ms necesarias, como la ley de ajuste fiscal
territorial y la reforma al rgimen de transferencias territoriales, y
dejamos andando otras, como la urgente reforma pensional. (Revista
Semana, p. 118). Pero su sucesor, lvaro Uribe Vlez, y su equipo de
trabajo no pensaban lo mismo. Al hacer un corte de cuentas con el
gobierno anterior, afirman haber recibido un pas colapsado: altos
niveles de violencia y segn ellos la olla de las finanzas del Estado no
slo est raspada sino que ahora hay que soldarla. Segn el diario El
Tiempo, el gobierno entrante identific alrededor de 15 entidades
oficiales que recibe en estado de crisis y que debern entrar en un
riguroso plan de ajuste financiero (agosto 3 de 2003, pgina 5A).
Pero, sin duda alguna, quien mejor sintetiza lo que pareciera la
inutilidad del esfuerzo de gobernar, es el ex presidente Belisario
Betancur cuando en la edicin especial 20 aos de la Revista Semana
(2002) evoca en toda su dimensin la efigie incuestionable de un
soberano cuya potestad se reduce, cada vez ms, a la reparticin
burocrtica que lo pone de frente a la realidad de un monarca
encadenado. Es sa la figura a la que se refiere cuando afirma que su
tarea consista cada vez ms en negociarles sus no hay plata, seor
presidente! a los ministros de Hacienda para que me dejaran algo de lo
pedido, a fin de lograr que la gente aceptara nuestros llamados de
tolerancia y sacrificio en busca de un futuro mejor y duradero (p. 28).
Esa reflexin lo lleva a afirmar que:

21
Aunque la Presidencia de Colombia fue un honor que busqu y al que ofrec
lo mejor que pude dar, ni en mis peores pesadillas ha vuelto a aparecer la
repeticin de aquella honrosa experiencia. Un conocedor de la literatura clsica
dira que llegar a esas alturas del poder es conocer el monstruo que los clsicos
griegos y latinos llamaban la quimera (p. 28).

En su balance del gobierno de Belisario Betancur, el ex ministro

Bernardo Ramrez (1997) explica lo que para el ex presidente
significaba la quimera de gobernar. Partiendo de la definicin
propuesta por Mara Moliner, en su tercera acepcin: Ilusin. Sueo.
Cosa agradable que se piensa como posible no sindolo en realidad,
Ramrez recuerda una ancdota que ilustra muy bien el sentido:
El presidente Betancur fue menos espectacular. Invit a un amigo a
almorzar el 16 de mayo de 1984 y le cont: Estuve reunido esta maana con
directivos de la Cruz Roja. Al hablar de problemas, les declar que, segn mi
experiencia, el gobierno definitivamente es un obstculo para el progreso del
pas. Est diseado para que no se haga nada. Les agregu que a veces pienso
que fueron sabios quienes en el siglo pasado establecieron el perodo
presidencial de dos aos. Ese plazo basta para saber que no se hizo nada. Al
terminar, seal que precisamente esa ineficiencia es la prueba de que tenemos
un gran pas, capaz de avanzar a pesar de la oposicin del gobierno (p. 330331).

La quimera de gobernar no revela otra cosa que una progresiva

erosin del poder presidencial, en la que los gobernantes han ido
perdiendo cada vez ms el control de las variables que afectan la
conduccin poltica del Estado y de la sociedad colombiana. Es decir,
han ido perdiendo gobernabilidad. Y a su vez, esa mayor
ingobernabilidad ha contribuido a profundizar la erosin del poder
presidencial, que al producirse reduce an ms el control sobre las
variables claves de la gobernabilidad del pas.
Quiz sea por esa razn que, frente a la magnitud del desplome, en
los colombianos sea cada vez mayor la certidumbre de que el poder
presidencial perdi las riendas del manejo de la crisis en el pas. La
limitacin gubernamental para responder a las demandas sociales, o su
imposibilidad para desatarse de los compromisos burocrticos, ya no es
interpretada como un problema de ineficiencia administrativa o
simplemente como la consecuencia de la prdida de liderazgo frente a
la crisis. Tambin ha sido sealada como la expresin concreta de la

22

progresiva prdida de dimensin poltica e institucional del poder

presidencial. En medio de innumerables escndalos de corrupcin e
ineptitud, el poder presidencial se encuentra cada vez ms sitiado por
los dems poderes pblicos, por los medios de comunicacin y por los
propios ciudadanos. El presidente, que ayer era la personificacin del
poder y la majestad estatal, hoy es la encarnacin del descontento y el
rechazo general.
Desde los debates en torno al carcter vitalicio y supremo del poder
presidencial a finales del siglo XIX, hasta la bsqueda de equilibrios
entre los poderes pblicos a finales del siglo XX, la historia del rgimen
presidencial en Colombia ha sido la historia de la fragilidad del
ordenamiento poltico e institucional del pas. En poco menos de
cincuenta aos, al finalizar el siglo XX, el poder ejecutivo ha dejado de
ser representado por una fuerte presidencia constitucional, que bajo el
ordenamiento poltico e institucional de la Constitucin de 1886
alcanz los mayores niveles de concentracin de poder en torno suyo,
para quedar encarnado en una frgil presidencia personal, en la que cada
vez resulta ms difcil determinar los lmites entre las causas personales
de ganar las elecciones, la tarea de gobernar y los proyectos polticos e
institucionales del ejercicio presidencial. Mientras que bajo la
Constitucin de 1886 el uso de los mecanismos excepcionales convirti
el poder presidencial en lo que Vsquez Carrizosa (1979) denomin
una dictadura legal de facultades omnmodas que bien poda durar
meses o aos enteros (p. 321), bajo la Carta Constitucional de 1991 la
utilizacin cada vez ms recurrente de los mecanismos informales de
decisin y control gubernamental han ido minando la credibilidad y
capacidad de accin del poder presidencial.
Cmo se ha producido esa erosin del poder presidencial? Cules
han sido los factores con mayor incidencia en esa erosin? La
naturaleza presidencial del rgimen poltico explica la profundidad de
la crisis? De qu manera ha contribuido la crisis de los partidos
polticos en ese desplome? Cules son sus rasgos ms relevantes? El
rgimen presidencial es condicin fundamental para asegurar la
continuidad democrtica en Colombia?
Este libro ofrece algunos elementos analticos que permitan abordar
tales interrogantes, o por lo menos marcar la trayectoria que se debe
seguir para dar una respuesta. Se trata de establecer y sopesar los
elementos que han concurrido en el proceso de degradacin y crisis del
poder presidencial en Colombia y su relacin con las crisis de
gobernabilidad.

23

Para lograr su propsito, el libro est estructurado en cuatro

captulos bien definidos. En el primer capitulo se abordan los rasgos
caractersticos que confieren fragilidad estructural al ejercicio del poder
presidencial y a la prctica gubernamental en Colombia. Se trata de
establecer los elementos que determinan el perfil del rgimen poltico
colombiano, como recurso para explicar, al menos en gran parte, la
manera en que el particular ejercicio del presidencialismo ha marcado
el camino hacia la ingobernabilidad y cmo sta ha profundizado el
deterioro de aquel. El punto de partida lo constituye el estudio de los
factores que han marcado la precariedad de los mecanismos de
direccin y regulacin poltica y han determinado la frgil accin
gubernamental. La identificacin de lo que en este libro denominamos
rgimen de la informalidad se plantea como expresin estable y
permanente del conjunto de convenciones y comportamientos con el
que gobernantes y gobernados han buscado -por su propia manoevadir los controles o las trabas que la regulacin de la formalidad
legal e institucional, le impone a la obtencin de resultados a cualquier
precio. Es la informalidad que, en la superficie, se manifiesta en la
fractura entre lo formal y lo real, en la distancia entre lo que se dice y lo
que se hace, en la existencia de arreglos institucionales incompletos o
en el ejercicio repetido de gobernar bajo estados de excepcin. Pero ms
profundamente encuentra sus races en la disolucin de las fronteras
entre la poltica y la economa y en la precariedad que impone la
ruptura entre ley, moral y cultura. El capitulo se cierra con el anlisis de
la manera como las lites (sociales y empresariales) se ha servido de ese
rgimen de la informalidad para obtener beneficios inmediatos, as
como para consolidar su porcin de poder dentro del ordenamiento
poltico e institucional del pas, robusteciendo todava ms ese rgimen
de la informalidad, en una cadena de nunca acabar.
En el segundo captulo se examinan los factores que han
contribuido a la erosin del poder presidencial en Colombia. Se trata de
mostrar la manera imperceptible como se fue sembrando la
ingobernabilidad en el pas. Un breve repaso a las races histricas del
desmoronamiento del rgimen presidencial colombiano, permite
identificar las bases sobre las que se han ido construyendo los
entramados polticos e institucionales a travs de los cuales se ha
ejercido el poder poltico en el pas. La organizacin las instituciones de
gobierno, la definicin de los poderes presidenciales (de
nombramiento, regulacin, legislacin y emergencia) y la especificacin
de los controles por parte de los poderes legislativo y judicial, se han

24

constituido en los asuntos cruciales en torno de los cuales se han

desatado las tensiones y conflictos, que han tenido en las reformas
constitucionales puntos en los que temporalmente se han impuesto
unas fuerzas sobre otras, pero sin que hayan llegado a imponerse
definitivamente. Primero, entre 1811 y 1832, cuando la figura del
libertador, inspira una especie de poder providencial que da forma a lo
que se llamara la presidencia imperial (Vzquez Carrizosa, 1979); luego
entre 1832 y 1880, cuando la concentracin del poder en el presidente,
desata una dura batalla que en 1832 termina por recortar el poder
presidencial a las mnimas funciones de representacin del Estado. La
creciente inestabilidad que la reforma siembra en el poder institucional,
en las regiones y municipios del pas, va marcando el debilitamiento
del poder conferido al legislativo, que finalmente explota con una
interminable sucesin de guerras y levantamientos en los territorios en
1840-42; 1851; 1854; 1859-1862; y 1876-77 (Palacios, 2002).
La divisa de la Regeneracin, marcara entre 1880 y 1904 el
intento por restablecer la primaca del poder presidencial, como
frmula para recuperar el control y la unidad territorial del Estado que
se haba perdido con la reforma de 1832. Pese a que la Constitucin de
1886 da vida a un rgimen polticamente unitario y
administrativamente descentralizado, el poder presidencial se va
desarrollando en torno a la tensin irresuelta entre un proyecto de
presidencialismo absolutista y una presidencia sometida al poder
poltico del Congreso. Las guerras civiles de 1895 y 1899-1902, marcan
el fin del proyecto absolutista y trnsito hacia un rgimen que busca
ponerle lmites al poder presidencial. Pero no se trata de lmites que
provengan de un poder legislativo con ms prerrogativas o un poder
judicial ms actuante. Se trata de un rgimen dnde los lmites son
impuestos por la insercin del sector privado en el poder presidencial.
Es decir, por la presencia institucional de los grupos de inters en la
conduccin de los ministerios claves para la accin del ejecutivo. Cada
poltica pblica, cada decisin gubernamental, implicaba una
negociacin entre el Presidente de la Repblica y el ministro que
representaba los intereses de un determinado sector. Es la presidencia de
los ministros que, entre 1904 y 1958, se institucionaliza bajo un orden
poltico en el que la resolucin de la crisis pasa por la atencin de los
intereses particulares y no la defensa del inters general. Los gobiernos
de turno van perdiendo de vista la complejidad de la crisis que,
finalmente, estalla en una ola incontenible de violencia a finales de los
cuarenta.

25

El establecimiento del Frente Nacional, como mecanismo para

contener la violencia poltica, propicia un rgimen en el que la
alternancia en el poder neutraliza cualquier posibilidad de gobernar en
condiciones de normalidad constitucional. La declaratoria de Estado de
sitio, el mismo da en que Alberto Lleras Camargo toma posesin de su
cargo como primer presidente del Acuerdo bipartidista, seala el
comienzo de una larga tradicin gubernativa en que los presidentes
deben recurrir a los mecanismos de excepcin establecidos por los
Artculos 1214 y 1225 de la Constitucin de 1886, como herramienta
cotidiana gobierno. Colombia haba transitado hacia la que se conoci
como presidencia de la legalidad marcial.
El uso cotidiano de los mecanismos de excepcin de los Artculos
121 y 122, terminan por degradar el poder presidencial y romper
definitivamente los equilibrios entre los poderes pblicos. Los intentos
por restablecer el equilibrio de poderes pblicos, o de por lo menos
meter en cintura las facultades presidenciales para utilizar este tipo de
mecanismos, se convirti en uno de los objetivos cruciales de los
miembros de la Asamblea Nacional Constituyente que redactaran la
Carta Poltica de 1991 (Palacio Rudas, 1995).
Con ms o menos diferencias, los constituyentes buscaban
propiciar el paso hacia un presidencialismo pluralista. Es decir, hacia
un rgimen en el que la accin poltica del presidente (como jefe de
Estado y de gobierno) deba estar limitada por el grado de pluralidad y
dispersin de las competencias que rigen la accin de los poderes
pblicos y por el poder que rige la representacin y las decisiones en
los poderes del Estado. Sin embargo, la debilidad de los partidos
polticos y la slida presencia de un sistema electoral que favoreca la
competencia intrapartidaria, impidieron el cruce hacia un
El Artculo 121 de la Constitucin de 1886 establece que En caso de guerra exterior o de
conmocin interior podr el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el
orden pblico y en Estado de Sitio toda la Repblica o parte de ella. Mediante tal declaracin, el
gobierno tendr, adems de todas las facultades legales, las que la Constitucin autoriza para
tiempos de guerra o de perturbacin del orden pblico y las que, conforme a las reglas aceptadas
por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones. Los Decretos que dentro de esos
precisos lmites dicte el Presidente, tendrn carcter obligatorio, siempre que lleven la firma de
todos los Ministros El Gobierno declarar restablecido el orden pblico tan pronto como haya
cesado la guerra exterior o terminado la conmocin interior y dejando de regir los decretos de
carcter extraordinario que haya dictado, Vase Constitucin Poltica de Colombia, 1886,
Edicin 1986
5
Por su parte, el Artculo 122 de la misma Constitucin, establece que Cuando
sobrevengan hechos distintos de los previstos en el Art. 121, que perturben o amenacen perturbar
en forma grave e inminente el orden pblico, podr el Presidente, con la firma de todos los
Ministros, declarar el Estado de emergencia por periodos que sumados no podrn exceder los
noventa das al ao Vase Constitucin Poltica de Colombia, 1886, Edicin 1986.
4

26

presidencialismo pluralista y ms bien facilit el viraje hacia lo que se

conoce como presidencialismo de mayoras. Es decir, un rgimen en
que la eleccin se produce como un juego de suma cero en donde el
que gana se lleva todo. Una vez electo se convierte en un referente de
poder que aprueba o desaprueba candidaturas, influye en
nombramientos en los dems poderes pblicos y entidades autnomas
del Estado, asigna recursos a discrecin, define la configuracin de
mayoras parlamentarias y hasta define la agenda de preocupaciones
pblicas. Su accin poltica solo est limitada por su capacidad para
lograr y mantener (no importa el costo) las mayoras que le aprueban
sus iniciativas. Es el trnsito silencioso, pero efectivo, hacia un rgimen
de presidencia personal, en el que el poder (personal) del presidente se
extiende y afecta a los centros ms neurlgicos de las decisiones y
operaciones del Estado. El captulo se cierra, a manera de sntesis, con
el planteamiento de los elementos que hacen visible la conexin entre
crisis de gobernabilidad y erosin del poder presidencial. La ubicacin
concreta de los elementos de interconexin permite precisar y ordenar
los momentos de crisis de gobernabilidad y su relacin con el rgimen
poltico.
En el tercer captulo, el anlisis del gobierno de lvaro Uribe Vlez
(2002-2006) se constituye en el punto de referencia para mostrar, en
toda su dimensin, los quiebres y las lecciones que deja la presidencia
personal. Un recorrido por los principales propsitos de su gobierno, al
cumplir sus cuatro aos, sirve para ilustrar como se produce, despliega
y expresa la relacin entre erosin del poder presidencial e
ingobernabilidad. Esto es, cmo el poder presidencial, al ponerse en
marcha enfrenta obstculos (polticos e institucionales) de tal
profundidad, que le impiden cumplir con el cometido de conduccin
poltica. Y esa incapacidad para cumplir, rpidamente se expresa en
una prdida de gobernabilidad que, al no ser adecuadamente tratada,
agrava las limitaciones de accin del poder presidencial, reduciendo,
todava ms cualquier posibilidad de resolucin de los problemas de
(in)gobernabilidad que todos van viendo acrecentar.
La importancia de ver el problema desde el gobierno Uribe, radica
en que no slo se trata de un presidente electo en primera vuelta y por
fuera de los partidos tradicionales, sino tambin porque durante su
gobierno cont con todas las variables a favor, de manera que tena
todas las condiciones a mano para obtener los resultados que se haba
propuesto. En el exterior, una movilizacin mundial en contra del
terrorismo que activ el apoyo de la comunidad internacional y el ciclo

27

econmico expansivo ms prolongado de los ltimos cincuenta aos; y

en el interior, un favorable desempeo de la economa, un apoyo
decidido del empresariado y los ms altos niveles de aprobacin
pblica que se recuerde.
Los desafos que plantean las reformas propuestas por Uribe, se
constituye en el punto de partida para un anlisis que busca dar cuenta
de cmo, frente a la magnitud de la tarea gubernamental, el haber
ganado ampliamente la eleccin, la voluntad personal, ni el discurso de
la eficiencia, ni siquiera el pragmatismo poltico resultan suficientes
para asegurar la condicin de gobernabilidad que las reformas
requieren. La debilidad del poder presidencial se hace cada vez ms
visible. Los quiebres de la presidencia personal quedan en evidencia.
En primer lugar, la tentacin de la va autoritaria, que se proyect
detrs de las ms importantes medidas gubernamentales, puso sobre la
mesa la particular manera como el Presidente reaccionaba frente a las
trabas estructurales que iba encontrando para cumplir los compromisos
que haba asumido en la campaa electoral. En el primer ao, fue el
fallido intento de lograr la aprobacin del referendo. Y luego los costos
polticos e institucionales que el gobierno tuvo que pagar, en los dos
aos siguientes, para asegurar la aprobacin de la reeleccin
presidencial inmediata. No slo sacrific metas y prioridades que se
haba propuesto. Tambin porque tuvo que hacer demasiadas
concesiones a los dems poderes pblicos (particularmente el
legislativo), para obtener la aprobacin de las reformas. Las
consecuencias no se hicieron esperar. Los intentos desordenados del
gobierno por sacar adelante las reformas, no slo le significaron altos
costos al gobierno, sino tambin le dejaron claras lecciones. Con la
derrota del referendo, los ciudadanos le hicieron saber al gobernante
que su poder tiene lmites; con la negociacin de la reeleccin, los
polticos le hicieron saber que para reinar, deba abdicar; y en el manejo
de las crisis, los medios de comunicacin le hicieron saber que la
cuerda tambin se rompe por el lado ms grueso. Pese a los elevados
ndices de popularidad presidencial, sus mrgenes de maniobra se han
ido reduciendo cada vez ms rpidamente. El captulo concluye en con
una reflexin sobre lo que en su momento Shugart y Archer (2002)
llamaban El desaprovechado potencial del predominio presidencial en
Colombia, como un recurso para dar cuenta de la profundidad y el
carcter estructural que enfrenta el poder presidencial para traducir las
intenciones de gobierno, en hechos gubernativos.

28

El libro se cierra, en el cuarto captulo, con un examen a la

viabilidad que estructuralmente tiene el rgimen presidencial en
Colombia. La fragilidad institucional para hacer cumplir los contratos y
las leyes, la inestabilidad en las reglas del juego poltico e institucional,
y la escasa disposicin de para acatar un orden determinado, se
constituyen en los elementos que estructuralmente estn minando la
sostenibilidad y pertinencia del poder presidencial en el pas. El
rgimen presidencial est marcado por dos rasgos que imponen de
entrada- serias limitaciones a la accin gubernamental: la informalidad y
fragmentacin social. Mientras que la primera da cuenta de los
comportamientos que rigen el actuar cotidiano de los ciudadanos (y las
instituciones), la segunda pone en evidencia los dbiles lazos de
cohesin social que caracteriza a la sociedad colombiana. Pero no son
asuntos puntuales que aparecen de manera intermitente. Se trata de
rasgos generales que se manifiestan y reproducen de manera cada vez
ms acelerada, en los comportamientos sociales e institucionales. Y que,
por su naturaleza, hacen que las crisis se expresen, en apariencia, a
travs de la descomposicin de los partidos polticos, la extensin de la
corrupcin a las unidades que deben ser ms cercanas y estratgicas
para la accin presidencial (los organismos de seguridad y las fuerzas
militares) y o la degradacin del poder presidencial. Pero en esencia,
informalidad y fragmentacin social hacen que las crisis se expresen en
la precariedad de los mecanismos de direccin y regulacin poltica; el
endeble ordenamiento institucional; la fractura del orden social; y,
finalmente, la descomposicin de la poltica. No slo se trata de
elementos que advierten sobre la dimensin y alcance es la crisis a la
que ha llegado el rgimen poltico, sino que ratifican el carcter
trascendente y continuo de la crisis. Han sido la consecuencia de
procesos que silenciosa, pero efectivamente, han ido filtrando las
estructuras ms sensibles del ordenamiento poltico e institucional del
pas y que, as como en el pasado el poder presidencial fue crucial para
dar forma al Estado y a la sociedad, en el presente est siendo decisivo
para la fragmentacin del Estado y de la sociedad. Se trata, sin duda, de
elementos de una importancia tal, que su estudio remite de manera
inmediata a la consideracin de los problemas de calidad y
persistencia de la democracia y de sus instituciones polticas en
Colombia, para plantearse la especificidad del rgimen poltico
colombiano como un rgimen de la otra institucionalidad. Es decir,
aquel que da cuenta de la profundidad y dimensiones de una crisis
estn regidas por la brecha permanente entre ley y regla; por la

29

fragmentacin de importantes segmentos del Estado y apropiacin por

intereses particulares; y que adquiere una forma de manifestacin
concreta, cuando esa otra institucionalidad ya no solamente tiene lugar
en el poder ejecutivo, sino que tambin se ha extendido al juego
parlamentario y esa a otra formalidad del juego judicial en el pas. El
captulo concluye con una reflexin sobre lo que se denominan como
Las paradojas del poder presidencial en Colombia, con la que se
busca esbozar los elementos que sintetizan la perversa relacin en que
la erosin del poder presidencial va nutriendo la prdida de
gobernabilidad y sta, a su vez, va alimentando a aquella, en una
cadena que termina por bloquear el rgimen poltico. Es el
resquebrajamiento que aniquila cualquier esfuerzo poltico e
institucional por encontrar salidas, haciendo que el rasgo caracterstico
de la situacin sea de crisis en el manejo de la crisis.

30

CAPTULO UNO

LA FOTOGRAFA: Atajos y notables. Los

frgiles cimientos del poder presidencial en
Colombia
Pues somos dos pases a la vez: uno en el papel y otro en la realidad
[] En cada uno de nosotros cohabitan, de la manera ms arbitraria,
la justicia y la impunidad; somos fanticos del legalismo,
pero llevamos bien despierto en el alma un leguleyo de mano maestra
para burlar las leyes sin violarlas, o para violarlas sin castigo
[] Somos capaces de los actos ms nobles y de los ms abyectos,
de poemas sublimes y asesinatos dementes,
de funerales jubilosos y parrandas mortales.
No porque unos seamos buenos y otros malos,
sino porque todos participamos de ambos extremos.
Y llegado el caso y Dios nos libretodos somos capaces de todo
Gabriel Garca Mrquez

No era un asunto cualquiera. En los primeros das de enero de 2005,

los medios de comunicacin colombianos reportaban que el 13 de
diciembre anterior, en el centro de Caracas, haba sido capturado
Rodrigo Granda, presunto Canciller de las FARC. Desde la Casa de
Nario en Bogot, se informaba que la captura se produjo en Ccuta,
gracias al sistema de recompensas que puso en marcha el gobierno
colombiano. Pero desde el Palacio de Miraflores, se afirmaba que este
seor (Granda), que se encontraba en Venezuela sin conocimiento...
[del gobierno venezolano] fue secuestrado el 13 de diciembre entre
las 3:50 y 4:10 de la tarde en un cafetn. Nos falta investigar cmo fue
llevado desde Caracas hasta Ccuta. Para el gobierno venezolano, se
trataba de un secuestro facilitado con el pago de sobornos, por parte de

31

funcionarios colombianos, a miembros del Grupo de Acciones

Especiales GAE- la Guardia Nacional Venezolana (Diario El Tiempo,
enero 17 de 2005).
El Gobierno colombiano reaccion argumentando que se exageraba
en la calificacin del asunto y contraatac diciendo que no se poda
permitir que la complicidad con el terrorismo se convierta en una
acusacin de secuestro o violacin de soberana. En declaraciones a los
medios de comunicacin, el Ministro de Defensa de Colombia afirmaba
que La captura de este seor, por informacin de nuestra Polica
Nacional, fue realizada por nuestros efectivos en forma exclusiva y en
territorio colombiano...la Polica colombiana no es una Polica
secuestradora. Por su parte, el Director de la Polica colombiana deca
que Fue en Ccuta (la captura) y as est consignado en el proceso
penal que se lleva contra el guerrillero Granda. Y, mientras el
Presidente del Congreso de Colombia validaba el mecanismo de las
recompensas y defenda la actuacin de las autoridades colombianas, el
Fiscal General, sin mediar investigacin alguna validaba los
procedimientos de la captura, afirmando que [Granda] es una
persona que fue privada de la libertad aqu en Colombia.
A los pocos das se comprob que Granda efectivamente haba sido
capturado (o secuestrado, segn el gobierno venezolano) en las calles
de Caracas y entregado a la polica colombiana en la fronteriza ciudad
de Ccuta. Y mientras que el Ministro de Defensa de Colombia, Jorge
Uribe, reconoca el pago de una recompensa por la entrega de Granda
(El Tiempo, enero 12 de 2005), el gobierno colombiano deba enfrentar
los cuestionamientos a la manera como procedi en el caso, que iban
desde la utilizacin de los cazadores de recompensas para combatir a los
grupos armados ilegales, hasta el haber tramitado una solicitud de
captura internacional ante la INTERPOL en la que no slo se acusaba a
Granda de terrorismo (cuando en realidad se le segua un proceso por
rebelin) sino tambin porque el trmite de solicitud se surta despus
de que haba sido capturado.
Ojala vinieran todos los caza-recompensas del mundo a capturar a
estos bandidos; la plata est ah para ellos y las recompensas son
bastante buenas, afirmaba el Vicepresidente de la Repblica de la
poca, Francisco Santos, reclamando la validez de los procedimientos,
sin reparar que ello implicaba prescindir de los lmites que la
legislacin establece para el cumplimiento de la funcin constitucional
de apoyo a la justicia o para la proteccin de los derechos ciudadanos.
Pero no era la primera vez, ni sera la ltima, que un gobierno recurra

32

al expediente de retorcerle el cuello a las normas, como una

alternativa para conseguir los resultados que se haba propuesto.
El episodio Granda slo vena a ser uno ms, de una larga cadena
de incidentes en donde las acusaciones por violacin del espacio areo,
por la aplicacin de procedimientos extrajudiciales y extraterritoriales o
por la realizacin de actividades de inteligencia en suelo extranjero, sin
la autorizacin de los respectivos gobiernos, se han convertido en una
constante de las relaciones exteriores colombianas con los pases
fronterizos. La falta de un sistema de pesos y contrapesos, que impida
al poder ejecutivo ir ms all de lo que las reglas del juego poltico e
institucional le permiten, no slo profundiza el carcter mayoritario del
presidencialismo colombiano, sino que tambin hace que el ejercicio de
gobierno comience a adquirir los rasgos distintivos de lo que Guillermo
ODonnell denomina democracia delegativa (1997). Es decir, aquella
que
Se basa en la premisa de que la persona que gana la eleccin presidencial est
autorizada para gobernar como l o a ella crea conveniente, slo restringida por
la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitacin
constitucional del trmino de su mandato. El presidente es considerado la
encarnacin de la nacin y el principal defensor y guardin de sus intereses []
los candidatos presidenciales victoriosos se ven a s mismos como figuras por
encima de los partidos polticos y los intereses organizados [] La accountability
[rendicin de cuentas] ante las instituciones es vista como un impedimento de
la plena autoridad que se ha delegado en el Presidente (pp. 293 y 294).

Pese a que en las democracias delegativas los partidos polticos, el

Congreso y la prensa son normalmente libres para expresar sus
criticas y en ocasiones los tribunales pueden llegar a bloquear
medidas por inconstitucionales o ilegales (ODonnell, op cit, p. 295), la
irrupcin y primaca de una cultura del atajo hace que las reglas del
juego poltico e institucional se desenvuelvan dentro de los parmetros
caractersticos de lo que bien se podra llamar regmenes de
obediencias endebles (Medelln, 2004). El gobernante, as como
considera que no est obligado a cumplir con las promesas electorales,
tampoco cree que deba respetar la supremaca de los controles, ni
mucho menos considera que tenga que acogerse a la formalidad de la
legislacin establecida. An cuando los tribunales decidan bloquear
acciones
o
decisiones
gubernamentales
por
razones
de
inconstitucionalidad o ilegalidad, los gobernantes no se sienten

33

obligados a acatar los fallos y, por el contrario, buscan resolver el

problema emprendiendo una cruzada de reforma institucional que
elimine el tribunal que se opone al gobierno o que por lo menos
reduzca al mnimo sus atribuciones.
El escaso alcance y la baja densidad de las instituciones polticas,
caracterstico de una democracia poco institucionalizada como la
colombiana, explican porqu no es la inercia institucional la que
define, ni el ordenamiento jurdico el que limita, sino es el talante de
quien detenta el poder el que termina imponiendo el curso de las cosas.
Todo se ordena segn los requerimientos de quien gobierna. Bajo una
apariencia de control, legalidad y responsabilidad, los actos de
gobierno se desplazan entre el extremo de la informalidad
institucionalizada y el extremo del leguleyismo arraigado.
Sin embargo, en un rgimen de obediencias endebles, como el
colombiano, no hay dicha completa. Ni siquiera momentnea. An
cuando el presidente concentre el poder de decidirlo todo o de
controlarlo todo, los mismos hechos se encargarn de hacerle saber que
ese poder slo es aparente. Es ms, ni siquiera puede mantener como
suyo el privilegio de recurrir permanentemente a los atajos que le
ofrecen las llamadas vas de hecho o el uso cotidiano de los
mecanismos de excepcin, en la obtencin de resultados. Ese privilegio
tambin lo han hecho suyo sus subalternos que, sin distingos de rango,
sector o funcin, han desarrollado una cierta prctica en estirarle el
cuello a las normas. Bien para obtener un beneficio personal o para
mantener sus prerrogativas, o bien para prolongar el statu quo de poder
personal en las instituciones. En un escenario en que la distribucin de
cargos pblicos hace parte del botn electoral, el poder presidencial se
reduce an ms. Una vez en el puesto de trabajo, los funcionarios no
slo consideran que le deben lealtad al poltico que lo nombr y no al
jefe funcional que le asignaron para el cumplimiento de sus tareas, sino
que tampoco se sienten comprometidos con el programa de gobierno
de quien ha sido electo Presidente. An ms, no juzgan que sean (o
puedan ser) soportes de las acciones y decisiones gubernamentales. La
bsqueda de su propia supervivencia, es la que gua sus acciones. Cada
cual busca defender sus espacios y prerrogativas. Y para todos, el
poder presidencial solo es un referente temporal sin importar los
resultados que pueda mostrar.
En este contexto, incluso el apoyo popular, resultar
contraproducente para el gobernante. A dnde quiera que vaya,
siempre alguien se encargar de recordarle sus compromisos y

34

prometerle su apoyo para que se mantenga en el poder, pero a cambio

de que contine, aumente o abra nuevos frentes desde los que se
puedan hacer favores. El panorama no podra ser peor. Sin un partido
poltico que lo pueda sostener, ni una administracin pblica que
pueda desarrollar su programa de gobierno, los presidentes parecen
condenados a pagar los costos del desorden y a tratar de sobrevivir
utilizando practicas que todos los das refrenden su poder: en la
negociacin al menudeo con los congresistas, en los encuentros con
empresarios o las reuniones con las comunidades en las que define
polticas. En cada una de las reuniones, no le queda otro camino que
comprometer recursos o entregar porciones de la administracin
pblica para que sean administradas por quienes apoyan al gobierno.
Cada confrontacin suya o de sus colaboradores, revelan la fragilidad
de un rgimen en el que la accin de gobierno est sometida a una
incertidumbre en la que nada permanece ni se consolida. Mara Teresa
Uribe (2004), presenta con precisin el problema a raz de la experiencia
del gobierno de lvaro Uribe Vlez:
Los bonapartismos y los cesarismos pareceran ms cercanos a las prcticas del
actual Gobierno, dado su verticalismo en las relaciones de mando y obediencia, y la
intencin de relacionarse directamente con la poblacin, saltndose los canales
institucionales y las intermediaciones tradicionales; pero estas formas de rgimen
implican un control casi absoluto del poder en cabeza del mandatario y una
administracin pblica que funcione orgnicamente, casi como una mquina que
transmita sin interferencias lo mandatos de la cspide a la base. En palabras de los
tericos, se requiere imperium y potestas; y es evidente que el actual Gobierno
encuentra resistencias significativas en las otras ramas del poder publico, en las
Fuerzas Militares, en los poderes y las lites locales y regionales, legales e ilegales:
el Estado contina siendo un aparato inorgnico con dificultades reales de control
hacia sus propias burocracias. Todas estas transversalidades, tan propias de la vida
colombiana, anulan en la prctica la potestad de mando y obediencia; pese a las
reiteradas propuestas del gobernante para ajustar la institucionalidad del aparato
pblico a sus intereses polticos, an subsisten algunos controles jurdicos, algunas
denuncias sociales y exigencias internacionales que limitan la potestad y el impero
de su mandato (Pg. 11).

En este marco de precariedades, la manera colombiana de gobernar

ha estado marcada por la existencia de unas instituciones frgiles
tcnicamente, sin memoria institucional ni procesos administrativos
consolidados y con altos niveles de rotacin de sus niveles medio y

35

superior de la administracin pblica; por la configuracin de unas

relaciones de poder cada vez ms regidas por la confrontacin de
poderes y usurpacin de competencias entre las ramas del poder
pblico y al interior de cada una de ellas; Y por la irrupcin cada vez
ms fuerte, cada vez ms contundente de una multiplicidad de centros
de poder que le disputan las tareas esenciales en el control del orden
pblico y la asignacin de recursos presupuestales a los gobiernos.
Con instituciones frgiles, los gobiernos quedan sometidos a la
incertidumbre que produce tomar decisiones sin los elementos de
juicio, ni la informacin mnima requerida para la decisin. En un
marco de relaciones de poder difusas y en permanente tensin, los
gobiernos quedan atados a la inestabilidad estatal que provoca la lucha
incesante por hacer prevalecer unas prerrogativas sobre otras, unos
intereses sobre otros. Incertidumbre e inestabilidad reflejan la
permanente irrupcin de nuevos frentes reales de poder que quiebra la
unidad de los procesos de gobierno y finalmente amenazan bloquear la
gobernabilidad del pas.
En estas condiciones en Colombia se gobierna por pilotaje al ojo.
Reducido al pobre espectro del gobierno por decreto, el gobernante
recurre a los mecanismos de excepcin para hacer valer su poder
institucional que le asegure un mayor control del aparato gubernativo o
la produccin de resultados inmediatos (Medelln, 1998). Es el
expediente, al que pueden recurrir, incluso sabiendo de antemano que las
normas expedidas no van a cumplirse o que simplemente son inaplicables
(Kalmanovitz, 1997:68). Y sin embargo, es el procedimiento que les
permite conseguir recursos extraordinarios para su financiamiento,
acelerar la ejecucin del presupuesto, levantar restricciones a sus
programas, establecer elevadas penalizaciones para los evasores o
simplemente dar la impresin de que se est gobernando (con el control
de la situacin), por lo menos mientras se produce el fallo que aclara que
la medida era inconsulta o inconstitucional. De esta manera se consolida
una situacin en la que se combina el despotismo centralista con el
desparpajo de los ciudadanos que buscan cmo evadir con argucias y
picarda el cumplimiento de la Ley (Kalmanovitz, 1997 p. 69). Pero, an
as el gobernante sigue a la zaga de los acontecimientos. Cada decisin
poltica, cada medida administrativa, por desatinada o tarda que fuera
(o por puntual y bien intencionada) afectaba unos intereses inesperados,
desataba tensiones, explotaba nuevos conflictos, modificaba las agendas
de los contendientes, entrababa el manejo poltico y desconectaba las
correas del control colectivo y la disciplina social. Las circunstancias

36

terminan por convencerlo de que sus decisiones estn determinadas por

el carcter individual de los intereses privados y la connotacin militar
de las intervenciones. Las llamadas de prestigio siempre desplazaran a
las llamadas de funcin o jerarqua. Incluso con sus propios ministros no
puede actuar como jefe sino como mediador de sus intereses (los de
ellos) y de los intereses que representan en su gabinete. Gobernar se
reduce a administrar de la mejor manera que se pueda las presiones, las
tensiones, los conflictos polticos y los intereses en juego. El ex
presidente Ernesto Samper, lo graficaba utilizando el smil del piloto en
la tormenta:
Gobernar en Colombia es como tratar de pilotear un avin en medio de una
tormenta, en el que el comandante tiene que convencer a su tripulacin de que es
importante atender a todos los pasajeros por igual y siguiendo sus instrucciones, los
pasajeros de primera clase amenazan con abrir las puertas del avin si no aterriza
en el aeropuerto que a ellos les conviene, los pasajeros de turismo se quejan porque
estn muy apretados y no son debidamente atendidos y los de clase econmica (que
son la mayora) comienzan a saltar todos al tiempo en la parte de atrs porque
nadie los atiende. La tormenta es tan fuerte que obliga a cambiar los planes de
vuelo del piloto, la tripulacin est tan interesada en quedar bien con los pasajeros
de primera y algunos de turismo que slo se dedican a ellos. Todo porque todos
quieren ser al mismo tiempo los comandantes de la nave (Entrevista personal, julio
de 2002).

El Presidente, referente de poder, no tiene otro camino que evocar

lo que pudo ser y no fue, y que el Ex Presidente Belisario Betancur
(1997) precisaba bien cuando deca que con la serenidad que
confieren los aos pienso que todava estn por construir las bases de
aquella sociedad que soaba el 7 de agosto de 1982 [fecha de su
posesin presidencial], que estn todava por alcanzar las virtudes que
permitiran el progreso con equidad, la disciplina social, la honestidad,
la responsabilidad y la solidaridad(p.136). Es la realidad de
inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida que cada vez ms
obliga a gobernantes y gobernados a protegerse contra un medio que
est cambiando rpida y permanentemente y que adems les es
agresivo y frente al cual deben desarrollar su capacidad de
anticipacin. Todo en medio de una tradicin de violencia en la que,
histricamente, lo que se define en la guerra no es la toma del Estado
o el cambio de sistema, como en las revoluciones, sino simplemente lo

37

que se define es la participacin burocrtica, la incorporacin al aparato

institucional de las fuerzas ocasionalmente excluidas (Snchez,
1991:19).
Lejos de la irracionalidad y el caos que se debiera esperar de un
contexto de stas caractersticas, lo que prevalece es un conjunto de
racionalidades distintas y contradictorias que buscan converger en
algn punto para imponerse unas sobre otras. Un rgimen de
informalidad va invadiendo poco a poco todos los niveles de la vida
poltica, econmica y social, hasta convertirse en un patrn de
regulacin y control de las relaciones polticas y sociales y los
comportamientos institucionales. Una fractura entre lo formal y lo real,
emerge como referente bsico del tejido institucional en lo poltico y lo
social. Lo que comenz como un escape a la institucionalidad formal,
termin por configurar una institucionalidad paralela. O ms
precisamente, para utilizar los trminos de ODonnell (1996:16), es la
otra institucionalidad marcada por una escasa adecuacin entre los
comportamientos y expectativas de comportamientos sociales e
institucionales y los parmetros de comportamiento establecidos en la
Constitucin y las leyes colombianas. Y es, precisamente esa escasa
adecuacin, la que impone la doble tarea de describir los
comportamientos de los actores y la de especificar los patrones que
rigen y regulan tales comportamientos.
El Rgimen de la Informalidad (la primaca de las reglas sobre las
leyes)
Con frecuencia se afirma que Colombia tiene uno de los regmenes
democrticos ms estables en el continente americano. Sin embargo,
tambin con frecuencia se olvida que es uno de los regmenes que ha
estado sometido a grandes sobresaltos y a una cada vez mayor
informalidad. En medio de una cadena muy pocas veces interrumpida
de gobiernos civiles por eleccin popular, la democracia colombiana se
ha mantenido en el filo de la navaja. No slo por el uso cotidiano de los
mecanismos de excepcin, sino tambin por los permanentes cambios
en las reglas del juego poltico e institucional. Entre 1886 y 1990 la
Constitucin Poltica ha sido reformada 77 veces y entre 1991 y 2005, se
han producido 20 reformas, que han modificado las reglas del juego
poltico e institucional en el pas; En los 42 aos transcurridos entre
1949 y 1991, Colombia ha vivido 32 aos bajo la figura del Estado de
sitio. Y, apoyado en esa figura, entre 1984 y 1991 los gobiernos

38

expidieron 237 decretos de estado de sitio, de los cuales 45 decretos

fueron convertidos en legislacin permanente (Garca V., 2001). Si bien
jurdicamente se trataba de un rgimen de excepcin y de duracin
transitoria, en la prctica lleg a convertirse en un atajo institucional
que le permita al gobierno de turno compensar las limitaciones de
actuacin que impona el principio de equilibrio de poderes en el
ejercicio del poder poltico.
Pero los atajos no slo estn restringidos al ejercicio del poder
poltico, sino que tambin se observan en todos los mbitos de la vida
en sociedad. Por una parte, la violencia no deja de ser un factor de
regulacin poltica y social, que impide reducir las tasas de homicidios
(Grfico No 1.1).

Grfico No 1.1 Tasa de homicidios 1986-2005

Tasa de homicidios

Fuente: Polica Nacional de Colombia, Crime Report 2005.

Por otra, la economa asociada al contrabando, el narcotrfico, la

evasin y elusin de impuestos y la corrupcin, ha llegado a
convertirse en una porcin muy importante y muy activa de la
economa colombiana. Un estudio economtrico, publicado por el
Banco de la Repblica, muestra que entre 1976 y 2003 la economa
subterrnea (ES) ha llegado a representar, en promedio para los 25
aos, un poco ms del 50% del producto interno bruto del pas (Grfico
1. 2).

39
Grfico 1.2 Economa Subterrnea como porcentaje del PIB
Kalman como ndice

Fuente: Arango, Lpez y Misas, 2005

Como se observa en la grfica, los mediados de los ochenta, poca

de oro de los carteles de la droga en Colombia, fue el momento en que
la economa subterrnea alcanz la mayor participacin dentro del
producto total del pas, al registrar un valor superior al 65% del PIB
para ese ao. Una cifra que adquiere una mayor dimensin cuando se
considera que el empleo informal para ese ao alcanz un nivel
superior al 55% en las cuatro ciudades del pas y 63% en las seis
ciudades intermedias ms importantes del pas (Lpez, et al, p.11), en
tanto que los niveles de evasin fiscal no haban podido bajar del 30%
del total recaudado. Segn clculos de la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales, la evasin en IVA fue del 1.4%PIB para el ao
2000, que es muy alto si se tiene en cuenta que el recaudo efectivo por
ese impuesto fue del 6.4% del PIB, en tanto que la evasin del impuesto
de renta fue en 2.2% del PIB, correspondiente al 33% del recaudo por
este impuesto, para ese mismo ao. Una comparacin de los recaudos
totales en 2001 muestra ocupa el sptimo lugar entre los pases que
alcanzaron menores ingresos totales del gobierno central, como
porcentaje del PIB, entre 19 pases de la regin, a pesar de contar con
tarifas ms altas y bases similares (Revista de Impuestos, 121, Legis,
citada por Macas, sin fecha).

40

En el complejo contexto de un Estado gobernado por la

cotidianidad de los mecanismos de excepcin y de una sociedad muy
dinmica que elude las reglas, los colombianos han prefigurado un
conjunto de valores y convenciones, que es bien captada por el Estudio
Nacional de Valores que, basado en una encuesta 6, permiti identificar
los siguientes rasgos caractersticos:
Hay una contradictoria valoracin de la democracia. Segn la
encuesta, los colombianos tienen una alta valoracin del rgimen
democrtico, pero muy pocos se declaran satisfechos con la manera
como est funcionando la democracia en el pas y es mucho menor su
confianza en las instituciones democrticas. En efecto. Siete de cada
diez colombianos consideran que es bueno y muy bueno tener un
sistema democrtico y que, adems, puede tener problemas pero es el
mejor sistema que se conoce. Sin embargo, slo uno de cada tres
encuestados declara algn grado de satisfaccin con su
funcionamiento, uno de cada cinco tiene algn grado de confianza en el
Congreso de la Repblica, uno de cada seis en los partidos polticos, y
slo uno de cada diez considera que es importante proteger la libertad
de expresin en el pas. Entre quienes valoran positivamente (bueno y
muy bueno) la democracia, el 77.46% tiene poca o ninguna confianza en
los partidos polticos.
Existe una afectuosa cercana con el autoritarismo (pero civilista).
En la ENV es evidente la disposicin que tienen los colombianos al
ejercicio de formas autoritarias. Uno de cada dos entrevistados
considera que es bueno o muy bueno que el pas pueda tener un lder
poltico que no se tenga que molestar por el Congreso y las elecciones.
No obstante, esa conviccin se mantiene dentro de un profundo
espritu civilista. Pese a que siete de cada diez encuestados muestra
algn grado de confianza en el ejrcito, esa misma proporcin rechaza
por considerarla mala y muy mala- la posibilidad de tener un
gobierno militar. Ese espritu civilista se revela bien cuando se
analiza por grupos de respuesta. El 60.6% de los que consideran muy
bueno tener un lder que no se preocupe por el Congreso y las
elecciones, se declaran en contra de la idea de tener un gobierno militar,
por considerarlo malo o muy malo. Esa proporcin sube al 66.1%,
cuando se consideran los que dicen que es bueno tener un lder
6
Se trata de una encuesta realizada por la firma Napolen Franco & Ca, que trabaj con una
muestra de 1.200 encuestados, con entrevistas personales, dirigido a los hogares en 34 municipios
de todos los tamaos, agrupados en cinco regiones geogrficas, adems de Bogot que se toma
como una regin aparte por su importancia poblacional y econmica.

41

fuerte, al 78.8% para quienes creen que es malo tener un lder fuerte,
y al 84.6% para los que sealan que sera muy malo tener un lder
fuerte.
Se tiene una frgil imagen del ordenamiento poltico e institucional.
Por su parte, la imagen que tiene el colombiano sobre el ordenamiento
poltico e institucional es muy frgil. Primero, desconfa del sentido
pblico de las acciones gubernamentales. Dos de cada tres
entrevistados consideran que el pas esta gobernado por unos cuantos
intereses poderosos que actan en su propio beneficio, al tiempo que
ocho de cada diez encuestados tiene poca a ninguna confianza en la
burocracia pblica. Segundo, tampoco cree que el camino de las
reformas haya sido el apropiado para resolver los problemas del pas.
Pese a que el 54% de los entrevistados considera que la sociedad puede
ser gradualmente mejorada con reformas, el 46% de los encuestados
considera que Colombia estaba mejor antes de la reforma constitucional
de 1991, mientras que slo dos de cada diez personas justificaron esa
reforma constitucional. Y tercero, los ciudadanos no se muestran
dispuestos a hacer los sacrificios que sus demandas exigiran. As por
ejemplo, mientras que uno de cada cinco colombianos se pronuncian
muy de acuerdo con dar parte de su ingreso para combatir la
contaminacin, esta proporcin se duplica cuando se le plantea la
posibilidad de que el Estado combata la contaminacin, pero sin que le
cueste a los ciudadanos.
El Estado es un actor ausente. En Colombia, el Estado no parece
hacerse sentir. Mientras que ocho de cada diez encuestados piden un
mayor respeto por la autoridad, dos de cada cinco entrevistados
considera que la sociedad colombiana es una sociedad donde los
impuestos son bajos y los individuos responsables de s mismos. Quiz
por eso, uno de cada dos dice el Estado debe mostrar una mayor
responsabilidad para asegurar el sustento de todos y uno de cada tres
expresa claramente que Colombia debera ser una sociedad que
garantiza seguridad y estabilidad a travs de una regulacin
apropiada. No hay duda. Los colombianos no respetan las reglas de
juego, ni tienen disposicin para hacerlo. O, para decirlo de manera
ms suave, los colombianos no parecen creer que las reglas de juego
institucional y poltico sean mecanismos de precompromiso o
autorrestriccin, elaboradas por el cuerpo poltico con el fin de
protegerse a s mismo contra su previsible tendencia a tomar decisiones
imprudentes (Elster, 2002:111). Tampoco parecen considerar que sus
comportamientos
individuales
deban
estar
regidos
por

42

precompromisos y autorrestricciones que le permitan protegerse de

sus propias pasiones, cambios de preferencias o inconsistencias
temporales (Elster, 2002: 15 y ss). O por lo menos se deban asumir
seriamente. As por ejemplo, una de cada dos personas encontrara una
justificacin para exigir beneficios al gobierno a los que sabe que no
tiene derecho o para evitar el pago de un pasaje en el transporte
pblico, an cuando cerca del 83% de los encuestados diga que no se
justifica que un funcionario acepte un soborno por el desempeo de
sus deberes o el 75% afirme que no se justifica hacer trampas si se
tiene la oportunidad (no hay que olvidar que la DIAN estima que el
nivel de evasin y elusin de impuestos es superior al 40% del total de
contribuyentes en el pas). La edad es uno de los factores determinantes
a la hora de opinar en estos temas, aunque siempre la mayora de las
personas entre los 18 y los 29 aos que expresan una mayor tendencia a
contemplar casos en los que el hacer trampas se justifica (67.9%), frente
al 77.3% de la poblacin entre 29 y 43 y el 81.6% de los mayores que
dice que nunca se justifica hacer trampa en los impuestos.
En general estos datos han servido para corroborar lo que otros
estudios ya han identificado: en Colombia, el nivel educativo y el
estrato social no son buenos predictores de los comportamientos
sociales frente a las instituciones polticas, administrativas y fiscales del
pas (Rinaudo, 1996). As por ejemplo, siete de cada diez personas de
estrato alto y medio alto, no estn dispuestos a denunciar un delito, ni a
presentar una demanda, ni a recurrir a las instancias de la justicia
formal para resolver un conflicto o denunciar un delito. En cambio,
ocho de cada diez personas de los estratos bajo y bajo-bajo, cuando
tienen un conflicto o son atacados por extraos, recurren a las
instituciones del Estado, buscando una solucin al problema y ojala
definitiva (Medelln, 1997).
Este panorama pone en evidencia que el respeto a la vida y a las
reglas del juego poltico e institucional, no parece formar parte del
conjunto de precompromisos y restricciones que se imponen los
colombianos, como principio que debe regir su convivencia cotidiana.
Por el contrario, y utilizando los planteamientos de Elster (2002), en
Colombia concurren muchos factores que impiden el cumplimiento de
los precompromisos y restricciones que los colombianos han tratado de
auto-imponerse a travs de la Constitucin y las leyes: 1) La fuerza de las
pasiones, que desvan los planes formulados en un momento
determinado o pueden distorsionan los valores o lo que piensa sobre
las consecuencias que pueden tener los comportamientos; 2) La primaca

43

del inters propio, que lleva a los individuos a sobrepasar las barreras de
lo permitido; 3) La tendencia a ceder ante lo que Elster llama
supervaloracin hiperblica, que ante un cambio en las condiciones con
las que esperaba enfrentar el futuro, lleva a las personas a asumir
actitudes y comportamientos indeseados para los dems; 4) El podero de
la inconsistencia temporal estratgica, que debilita la credibilidad de las
amenazas y las promesas que regulan las actividades de los individuos
dentro de ciertos lmites; y 5) La imposibilidad de neutralizar o evitar el
cambio de preferencias, con las que los individuos dan rienda suelta a sus
deseos, independientemente de los compromisos adquiridos o las
restricciones auto impuestas. Es el rgimen de la informalidad que se
expresa a travs de las fracturas entre lo formal y lo real; en la distancia
entre lo que dicen los colombianos y lo que efectivamente hacen; En la
excepcin de la normalidad o la normalidad de la excepcin; o en el
desmoronamiento de las fronteras entre economa y poltica.
La fractura entre lo formal y lo real (la distancia entre lo que se dice y
lo que se hace)
En Colombia, los comportamientos de gobernantes y gobernados se
mueven entre lo formal y lo real. Sus acciones y decisiones se debaten
entre lo que dicen las leyes y lo que le dictan sus propios instintos. Una
especie de esquizofrenia parece caracterizar los comportamientos
polticos, sociales e institucionales de unos y otros. Sometidas al
dictado de las pasiones, las tareas de conduccin y regulacin poltica y
social aparecen limitadas por un bajo nivel de institucionalizacin del
orden formal. O ms precisamente el hecho de que no slo son cada
vez ms los colombianos que no conocen, no aceptan o no practican los
mismos principios y valores institucionales establecidos por la ley, sino
que tampoco las instituciones colombianas formales tienen el valor y la
estabilidad necesarias para mantener la unidad del poder poltico y la
cohesin administrativa del gobierno por encima de las tensiones y
conflictos de la sociedad y del propio Estado. Para Huntington (1991)
esta situacin se produce cuando la movilidad poltica, econmica o
social es mucho ms rpida que el desarrollo de sus instituciones
polticas en un pas. Para este autor, los cambios implcitos en la mayor
movilidad:
Socavan los fundamentos tradicionales de la autoridad y las instituciones polticas
tradicionales, y complican tremendamente los problemas de creacin de nuevas

44
bases de asociacin e instituciones polticas que unan la legitimidad y la eficacia.
Los ritmos de la movilizacin social y el auge de las demandas por participacin
poltica son muy elevados; los de organizacin e institucionalizacin polticas bajos.
El resultado es la inestabilidad y el desorden (p. 16).

En estas condiciones, lo que los datos revelan es la manera como

gobernantes y gobernados buscan imponer sus propias reglas en cada
uno de los mbitos en que se desenvuelve. Pero la comprensin de este
fenmeno exige, establecer una clara diferencia entre leyes y reglas. No
se trata de las reglas en el sentido genrico de las leyes. No. Se trata,
ms bien, de las reglas en el sentido estricto de los encadenamientos
inmanentes de signos arbitrarios, que como dice Baudrillard (1990) se
oponen a la ley como el encadenamiento trascendente de signos
convenidos y necesarios. En su clebre ensayo sobre la seduccin,
establece que:
La una [la ley] es ciclo y recurrencia de procesos convencionales, la otra [la regla] es
una instancia fundada en una continuidad que parece irreversible. La una es del
orden de la obligacin, la otra de la coaccin y de lo prohibido. La ley, al instalar
una lnea divisoria puede y debe ser transgredida. En cambio no tiene ningn
sentido transgredir una regla: en la recurrencia del juego no hay una lnea que
franquear (se sale del juego y ya est). La ley, sea la del significante, de la castracin
o de la prohibicin social, al pretenderse el signo discursivo de una instancia legal,
de una verdad oculta, siempre instaura la represin y, en consecuencia, la divisin
entre un discurso manifiesto y un discurso latente. La regla, al ser convencional,
arbitraria y sin verdad oculta (y tal vez fundada en ello, cosa que por ahora no tiene
mucha importancia), no conoce la represin, ni la distincin entre discurso
manifiesto, ni discurso latente: sencillamente no tiene sentido, no lleva a ninguna
parte, mientras que la ley tiene una meta determinada. Es el ciclo reversible sin fin
de la regla que se opone al encadenamiento legal y final de la ley. Los signos no
tienen un mismo estatuto en una y en otra. La ley pertenece al orden de la
representacin y en consecuencia, est sometida a la jurisdiccin de una
interpretacin y un desciframiento. Pertenece al orden de un decreto y de una
enunciacin a la que el sujeto no es indiferente [.] La regla no tiene sujeto y la
modalidad de su enunciado poco importa. No se la descifra y el placer de sentido
no existe. Lo nico que se toma en cuenta es su observancia y el vrtigo de su
observancia. Esto distingue tambin la pasin ritual del juego y su intensidad. (pp.
126 y ss).

45

La primaca de las reglas sobre las leyes plantea una pregunta

clave: Dnde se producen las fracturas que incentivan a gobernantes y
gobernados a buscar por fuera de los canales formalmente establecidos
para expresarse y resolver sus problemas? Las respuestas han oscilado
pendularmente entre el extremo de las interpretaciones que privilegian
la fuerza de la modernizacin econmica en la transformacin de la
sociedad y la consecuente erosin de las bases del poder formal
establecido (Corredor, 1997:310; Rojas y Moncayo, 1989:248); y el
extremo que prioriza el desbordamiento producido por la dinmica
especfica del conflicto social y la activa irrupcin de nuevos actores
cada vez ms conflictivos (guerrilla, narcotrfico, paramilitarismo, etc.)
y de nuevos escenarios de confrontacin (Pizarro, 1989; Gaitn, 1997).
Con la excepcin de Rojas y Moncayo (1989) en la mayora de las
interpretaciones hay un supuesto de inmovilidad estatal frente a la
dinmica del cambio como el que finalmente permite la gestacin de
una accin social cada vez ms disociada del marco institucional. Para
Consuelo Corredor (1997) Este inmovilismo se hace patente desde
mediados del presente siglo. El arduo periodo de violencia que por
entonces sacude al pas, y que por dems coincide con el despegue de
la modernizacin econmica, es enfrentado no con una readecuacin de
las reglas del juego poltico, ni con una ampliacin de sus espacios (p.
310). Por su parte, para Eduardo Pizarro (1989), el desfase que ha
vivido el pas entre el proceso de significativas transformaciones en el
plano social y econmico de las ltimas dcadas, y el inmovilismo y el
retraso en la modernizacin democrtica de las instituciones polticas,
se halla en la raz de este proceso de desinstitucionalizacin (p. 304). Y
para Fernando Gaitn (1995) El derrumbe total del sistema producto
de la emergencia definitiva del narcotrfico y en menor medida de la
guerrilla- permiti entre 1978 y 1984 un desborde de todo tipo de
delincuencia, o lo que es lo mismo, un nivel altsimo de impunidad. En
la medida que el delito en general no fue castigado, las personas
encontraron en la violencia rentabilidad y una forma de sustituir la
justicia ineficaz (p. 403).
Al contrario de estas consideraciones, las evidencias dan cuenta de
que la inmovilidad estatal frente a las transformaciones polticas,
econmicas o sociales, no es la que incentiva a los ciudadanos a buscar
nuevos canales de expresin y resolucin de sus conflictos, por fuera de
los canales establecidos. Es precisamente la muy activa movilidad del
Estado, en su propsito de acomodarse a las nuevas realidades
polticas, econmicas y sociales (Rojas y Palacio, 1995) las que han

46

motivado una bsqueda incesante de una institucionalidad poltica que

responda a esas realidades. Pero el drama de la bsqueda no reside en
la ruptura sbita o el agotamiento de una sola y nica alternativa de
restauracin institucional, sino ms bien en el enfrentamiento irresuelto
entre distintas alternativas y racionalidades contradictorias y conflictivas
en lucha por imponer una nueva institucionalidad. Al interior del Estado
y por fuera de l; al interior de las organizaciones sociales y por fuera de
ellas; al interior de los mercados y por fuera de ellos. Es el drama que se
expresa en la mltiple explosin de pugnas distributivas entre una
dirigencia poltica tradicional que cada vez ms pierde el control poltico,
pero que todava mantiene el control sobre las maquinarias y las cestas
electorales; una tecnocracia que lleva aos ascendiendo al poder, pero sin
lograr acumular el suficiente poder poltico o la fuerza econmica para
imponer sus reformas; y unos movimientos sociales cada vez ms activos,
pero cuya presencia es todava muy difusa y desorganizada y sin
capacidad para lograr que sus reivindicaciones trasciendan al terreno
poltico.
En estas condiciones unos y otros no parecen capaces para
imponerse o hacer imponer sus ideas e intereses sobre los dems, en el
terreno poltico, econmico o social. La caracterizacin que Castoriadis
(1996) hace de las crisis de las sociedades occidentales, parece tener
toda su vigencia en Colombia:
La sociedad poltica actual est cada vez ms fragmentada, dominada por lobbies de
todo tipo, que producen un bloqueo general del sistema. Cada uno de stos lobbies
es, en efecto, capaz de obstaculizar eficazmente toda poltica contraria a sus
intereses reales o imaginarios; pero ninguno de ellos tiene una poltica general; y
aunque tuvieran una, careceran de capacidad para imponerla (p. 20).

Una y otra vez las expectativas que generan las reformas se diluyen
ante la frustracin que produce asistir al derrumbamiento de lo
prometido. Una y otra vez los intereses particulares desplazan al
inters general, en un escenario en el que se aprueban leyes que
modifican el sistema electoral, el servicio civil, la estructura de los
partidos, la financiacin de las campaas electorales, la regionalizacin,
los referendos locales y el acceso a la televisin y a la informacin pblica,
pero sin tener un impacto significativo, bien porque el sentido de las
reformas no queda explcito o bien porque son atenuadas en su trmite
legislativo o en su ejecucin gubernamental (Hartlyn, 1998:230).

47

Cuatro fracturas bsicas dan cuenta, al menos en gran parte, del

desbordamiento de las reglas sobre las leyes. O ms precisamente, de la
escasa adecuacin entre los comportamientos y las expectativas de
comportamiento de gobernantes y gobernados y los comportamientos
formalmente establecidos en la Constitucin y las Leyes. Primero, se
encuentra la fractura que se produce en la formulacin de las leyes,
entre lo que se propone y lo que efectivamente se hace explcito en las
normas y su consecuencia, en trminos de propiciar una distancia entre
lo que se dice y lo que se hace; Segundo, encontramos la fractura que se
produce cuando el uso de las normas de excepcin se vuelven
cotidianas y las normas cotidianas se vuelven excepcionales, alterando
los sistemas de relacin entre los poderes pblicos, confirindole el
rango de legisladores permanentes a los que gobiernan o jueces a los
militares. Es la fractura que sirve para que autores como Lambert (1967)
afirmen que los regmenes latinoamericanos ms que sistemas
presidencialistas, deberan llamarse sistemas de dominacin
presidencial (p. 262); Tercero, la fractura de los lmites entre poltica y
economa que no slo conducen a que las decisiones polticas se
confundan con los intereses econmicos, contaminando de intereses
privados al sistema de decisiones pblicas, sino que tambin alteran el
ordenamiento macroeconmico institucional, al permitir que las
decisiones de una instancia poltica afecten la independencia de las
decisiones econmicas; y cuarto, est la fractura entre ley, moral y
cultura, que sintetiza la prdida de la capacidad reguladora del orden
poltico e institucional. Es la ruptura en la que la aceptacin cultural de
los atajos hace perder de vista la diferencia entre lo que es legal y lo que
es ilegal. Frente a esa aceptacin, los gobiernos tienden a flexibilizar la
ley para hacer legal lo que es culturalmente aceptado (como por
ejemplo, legalizar barrios de invasin). La tendencia a justificar ciertas
actividades o comportamientos que son ilegales o van en contra de la
convivencia social, que posteriormente son legalizados por los
gobiernos, no slo lleva a una explosin de leyes que legalizan lo ilegal,
sino tambin hace que las leyes y las constituciones dejen de ser
mecanismos crebles y legtimos de regulacin de los comportamientos
e imposicin de un determinado orden poltico y social.
No hay duda que uno de los principales rasgos distintivos del
ordenamiento poltico e institucional colombiano ha sido la distorsin
producida entre los objetivos con que se disean y rigen las leyes (y los
procesos legislativos) y las acciones que efectivamente adelantan
gobernantes y gobernados en el marco de esa ley. Es la prctica en que

48

las leyes se elaboran para un propsito, pero se aplican sirviendo a

otro. Es la prctica que ha permitido la doble construccin de un pas
en el papel y otro en la realidad.
Hay dos casos que reflejan muy bien esas prcticas. El primero, que
pone en evidencia un proceso legislativo en el que el objetivo de la ley,
es encubierto por objetivos distintos que buscan darle otra apariencia e
intencionalidad a la ley. Es el caso del proceso legislativo que condujo a
la supresin del Ministerio de Justicia y el traslado de sus funciones a la
cartera de Gobierno en 1894. Despus de su creacin en 1890 y un
exitoso balance, de manera sorpresiva comenz a hacer trmite en el
Congreso un proyecto de Ley tendiente a la supresin del Ministerio.
Para entonces, se esgrimieron varias razones para justificar la
supresin. Una cuidadosa revisin de los documentos de la poca, llev
a que Ibez (1995) encontrara argumentos tales como que El
Ministerio se cre de forma rpida, sin un anlisis tranquilo y sereno
que demostrara la necesidad para el pas de contar dentro del gobierno
con una dependencia que sirviera y apoyara a la Rama Judicial del
Poder Pblico (p. 49). Luego se argument que las normas orgnicas
que dieron origen al Ministerio de Justicia no constituyeron un
estatuto verdaderamente eficaz para imprimirle la estabilidad y
autonoma necesarias, y en el breve trmino de cuatro aos aparecieron
los efectos negativos de la falla inicial (Muoz Cajiao, 1958: 72). Y
finalmente surgi el argumento fiscal. Ibez (1995), recuerda cmo los
representantes a la Cmara, Tribin y Pulecio miembros de la Comisin
de Reforma del Congreso, consideraban que a la hora presente, cree
nuestra comisin que en realidad hay conveniencia para los intereses
pblicos en reducir el nmero de ministerios a cinco, como lo propone
la Comisin de Presupuesto, despus del examen de la situacin
alarmante a la que ha llegado el Tesoro Pblico por el desequilibrio de
los gastos con las rentas (Citados por Ibez, 1995: pp. 52 y 53).
Sin embargo, como demuestra Ibez (1995), el xito en la lucha
contra la corrupcin fue la razn que llev a la supresin del Ministerio
de Justicia. Este autor dice que,
Desentraando la verdad real de los documentos de la poca, se encuentra que el
Ministro, Emilio Ruiz Barreto, inici y tramit con motivo de la ejecucin de los
contratos celebrados para la construccin del ferrocarril de Antioquia y de
Santander, y que dio lugar a los procesos seguidos contra varias personalidades de
la poca, y como resultado se dispuso la detencin de los seores Santiago Prez
Triana [entonces Director del Partido Radical] y Antonio Jos Restrepo y la orden

49
de examinar su correspondencia; la orden de comparecencia y examen de algunas
personas que figuraban en la correspondencia del citado seor Prez Triana, tales
como Enrique Cortes, Salomn Koppel, y Lus A Robles en Bogot; Rafael Flores,
Alejandro Barrientos, Jess Montoya, Lus Valcke, Leocadio Lotero en Medelln
entre otros Ante las irregularidades que se deducan de los documentos, el
Ministro de Guerra, Domingo Ospina, orden entonces retener en el poder del
gobierno los documentos, cartas y dems papeles que habran de servir de base a la
investigacin ordenada por el Consejo de Ministros, al tiempo que los remiti, por
riguroso inventario, al Ministro de Justicia para que los examinara y estudiara con
el propsito de que, luego de emitir el concepto, pudieran incoarse los
procedimientos judiciales a que hubiera lugar.
El Consejo de Ministros apoy la solicitud de Ruiz Barreto de remitir los
documentos originales del caso a la Cmara de Representantes para su revisin
definitiva como ministerio pblico pues estaban involucrados altos funcionarios del
Estado y la publicacin de los documentos encontrados a Prez en los que se hiciera
referencia a la construccin de los ferrocarriles. Pero, sin que las investigaciones
hubieran terminado, los representantes Jos Mara Gonzlez, Silverio Arango y
Aquilino Aparicio, alegando razones fiscales, pusieron a consideracin de la
Cmara de Representantes el proyecto de ley sobre el nmero y precedencia de los
ministerios del Despacho Ejecutivo, que finalmente fue expedido como Ley 11 de
1894, que regulaba el nmero, nomenclatura y procedencia de los ministerios del
Despacho, y que en su Artculo 1 ordenaba la supresin de los Ministerios de
Justicia y de Fomento (pp. 50 a 52).

El segundo ejemplo lo aporta la manera como se aplic el Artculo

Transitorio 20 de la Constitucin Poltica de 1991, por el cual, el
gobierno recibi facultades para reestructurar, fusionar, crear o
suprimir la administracin central, con el propsito de adecuar el
aparato administrativo a las nuevas exigencias de la Carta
Constitucional. La reforma se emprendi, como se emprenden todas las
reformas, con el propsito de imprimir coherencia a la administracin
pblica eficaz (Gaviria, 1994). Sin embargo, lejos de producir la
racionalizacin de la administracin pblica, la reforma termin
ampliando -mucho ms- el aparato estatal. Dos aos despus de la
reforma, el tamao del Estado haba aumentado en un 35% y dos aos
despus de la expedicin de la nueva Carta Constitucional, el gasto
pblico se haba multiplicado por dos (Misin de Gasto Pblico, 1997).
Segn datos oficiales, entre 1990 y 1994, el gasto pblico creci en un
25% en trminos reales, que se concentr principalmente en la
administracin general, defensa y orden pblico y en el gasto social

50

como efecto de la reforma del Estado y de las nuevas obligaciones

establecidas por la Constitucin Poltica de 1991 (Sarmiento y otros,
2000:11). Desde entonces, una y otra vez los gobiernos han recibido
facultades para suprimir, fusionar, reestructurar o transformar
entidades y dependencias de la rama ejecutiva; fusionar, escindir o
disolver sociedades pblicas; suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trmites en la administracin pblica; revisar y
ajustar las normas del servicio exterior y la carrera diplomtica; o
modificar la estructura de los organismos de control, entre otras cosas.
Sin embargo, la primaca de los intereses sectoriales y privados sobre
una idea de Estado, han terminado bloqueando los distintos intentos de
reforma.
Varios aos despus, cuando el Congreso de la Repblica conceda
amplias facultades para reestructurar al Estado colombiano (Ley 170
de 1997), al gobierno de Andrs Pastrana, el ex ministro de Hacienda
de Gaviria, Rudolph Hommes, criticaba duramente las nuevas
facultades. Para ilustrar las dificultades que han enfrentado los
procesos de reforma del Estado en Colombia, Hommes record la
trama de intereses e irracionalidades que se activ con la aplicacin del
artculo transitorio 20 de la Constitucin de 1991:
El gobierno de Gaviria obtuvo de la Asamblea Constituyente atribuciones similares
y las utiliz, pero no tuvieron el impacto que pudieron haber tenido porque cada
ministro se dedic a defender las instituciones bajo su tutela. El de Minas no dej
acabar el ICEL, el de Obras defenda a Colpuertos, y as sucesivamente. Los
gerentes y directores se dedicaron a hacer lobby para que no les desaparecieran las
entidades. Despus hubo arrepentidos y hasta vueltas de ciento ochenta grados.
Pero en su momento contribuyeron a que no se hubiera podido llevar a cabo una
ambiciosa reforma que hubiera permitido disminuir el gasto pblico y el
desperdicio del sector. A los ministros hay que recordarles que lo son solamente por
un cuarto de hora, y que nunca ms lo van a volver a ser. Por ejemplo, a Samper
seguramente le importan un bledo ahora el Inurbe y el Incomex. Pero cuando era
ministro no dejaba tocar esos institutos por cuestin de orgullo. Jos Antonio
Ocampo no va a volver a ser Ministro de Agricultura, pero en su momento no
permiti liquidar el Idema, tambin por razones de territorialidad, aunque dos aos
ms tarde, cuando ya tena un puesto de responsabilidad, ayud a que cerraran esa
vena rota de las finanzas pblicas. No tiene sentido entrar en pugnas territoriales y
defender organizaciones que a la larga son de la burocracia y de nadie ms (Diario
El Tiempo, p. 5A).

51

En este contexto, en los ltimos 30 aos Colombia ha tenido una

Constitucin Poltica, tres reformas del Estado, 6 reformas
administrativas y ms de 1200 reformas institucionales a nivel sectorial
y territorial. Es la expresin real de las crecientes dificultades que han
tenido los gobernantes para mover la pesada maquina burocrtica
institucional en una determinada direccin. Es la dura realidad en la
que cada gobierno, cada presidente que asume el poder, debe orientar
todos sus esfuerzos a emprender reformas que le den viabilidad
poltica e institucional a sus compromisos de gobierno, sin saber de
donde vienen los obstculos a sus proyectos. Otro ejemplo lo
proporciona el ex ministro Jaime Castro, quien al evaluar los problemas
del proceso de descentralizacin en Colombia, afirma que el entonces
presidente Lpez Michelsen,
[] siempre tuvo claro que uno de los problemas de Colombia en su inmediato
futuro sera el ordenamiento territorial. Por ello quiso hacer una gran reforma
regional y local. De tan vasto alcance, que pens que el Congreso no la aprobara
porque una reforma de verdad exigira de verdad repartir y democratizar el poder
poltico y administrativo del Estado que la Constitucin equivocadamente le
atribua al gobierno nacional. En la prctica dicho poder no se ejerca
autnomamente por el Presidente y sus ministros, porque las presiones de los
senadores eran cada vez ms irresistibles. Las concesiones que el poder ejecutivo se
vea obligado a hacer terminaban fortaleciendo y consolidando conocidos
cacicazgos, gamonalatos y baronazgos departamentales [] Propuso entonces la
convocatoria de una Asamblea Constitucional y consigui que el Congreso
ordenara su eleccin. Pero como la asamblea deba tambin reformar la
administracin de justicia, la Corte Suprema de Justicia declar inexequible el Acto
Legislativo No 2 de 1977 que organizaba la pequea constituyente (Castro, 1997:
345 y 346)

Pero los bloqueos no slo provienen de la interferencia de los

intereses sectoriales y privados sobre la que debe ser la nueva
estructura del Estado. Los problemas de aplicacin de las reformas
tambin emergen del complejo entramado de las polticas pblicas.
Como lo sealan Archer y Shugart (2002) muchas reformas realmente
necesarias se atascan al intentar abrirse paso por el sistema colombiano
de formulacin de polticas pblicas (p. 123).
En efecto, como se presentar de manera ms detallada, el Banco
Mundial (1986) realiz un estudio en el que deja en claro los problemas
de capacidad del gobierno colombiano para formular polticas y

52

traducirlas en operaciones o acciones efectivas en tres niveles: el

desempeo
macro
del
sector
pblico,
los
instrumentos
gubernamentales y la toma de decisiones sectoriales. La resistencia
institucional a la planeacin y la evaluacin de polticas, la desconexin
entre la planeacin y el presupuesto, la existencia de rgidos sistemas
de control que bloquean cualquier posibilidad de produccin al aparato
pblico, la excesiva concentracin del poder y la usurpacin de
funciones en unas determinadas entidades y organismos pblicos, la
inestabilidad en los altos cargos ministeriales, que se expresa en una
inestabilidad de las polticas pblicas (cada vez que cambia un
ministro, cambian las polticas); y finalmente, la tendencia a elaborar
las agendas publicas en funcin de los deseos de quien gobierna, se
constituyen en factores recurrentes que limitan la capacidad del
gobierno para darle curso a cualquier reforma.
El estado de sitio la excepcin de la normalidad o la normalidad de la
excepcin?
La figura del estado de sitio responde a la necesidad de cualquier
Estado de derecho de regular inclusive aquellas formas relativamente
excepcionales del rgimen constitucional ordinario, para de esa manera
legitimar debidamente la suspensin de ciertas garantas consideradas
bsicas o esenciales, en aras de restablecer la normalidad que ha sido
alterada por circunstancias de diverso orden, generalmente asociadas
con acontecimientos que ponen en peligro la vigencia de las
instituciones y la misma estabilidad del Estado. En Colombia, el
funcionamiento normal de las instituciones ha sido ms bien la
excepcin que la regla: desde 1948 el estado de sitio ha reinado casi
todo el tiempo (Pecaut, 1987:16). Basado en la sistematizacin que
Gustavo Galln hace del estado de sitio en Colombia (1979:27),
Eduardo Pizarro muestra cmo en 30 aos de gobiernos liberales y
conservadores, 1958 a 1988, el estado de sitio tuvo una vigencia de 22
aos, 2 meses y 22 das (Pizarro, 1989:319). El estado de sitio ha
convertido al poder ejecutivo en un verdadero poder legislativo
(Palacio, 1995:332). Adems de su utilizacin para fines estrictamente
militares de restriccin de las libertades y garantas individuales
(derecho de reunin, derecho de locomocin, derecho de asociacin y
huelga, libertad de informacin, etc.), el estado de sitio ha servido para
la expedicin de la legislacin penal, la creacin de jurisdicciones
especiales y paralelas, incluida la justicia penal militar aplicada a los

53

particulares y la expedicin de normas orgnicas de seguridad y

control del orden pblico. En su estudio sobre las tendencias de
reinstitucionalizacin del Estado colombiano, Rojas y Moncayo, (1989)
demuestran cmo el estado de sitio
Ha sido empleado para alterar el funcionamiento de la justicia y sustraerla de las
reglas bsicas que las rigen en nuestro orden constitucional y legal y,
especficamente, para instituir una administracin de justicia confiada a la
organizacin militar y encargada del juzgamiento del personal civil en el evento de
determinadas conductas delictivas; para definir o complementar los tipos penales o
para modificar las penas; y para desconocer las garantas del debido proceso e
inclusive el propio derecho a la vida, a la integridad personal o familiar (p. 283).

En este ltimo aspecto, Rojas y Moncayo (1989) muestran como, por

ejemplo, la expedicin de los decretos presidenciales 2193, 2194 y 2195
de 1976 el Estado atribuy una vez ms competencia a los cuerpos de
justicia castrense para conocer de delitos cometidos por civiles e
instituye la eliminacin de todo recurso de apelacin para las sanciones
por posesin, produccin o comercializacin de armas o elementos
blicos y se establecen conductas reprimibles con sancin de arresto por
seis meses; luego con el Decreto 2578 del mismo ao, bajo el nombre de
caucin de buena conducta se institucionaliza la posibilidad de
arrestar indiscriminadamente, sin causa ninguna, a cualquier persona
por la sola circunstancia de que sus antecedentes, actividades, hbitos o
formas de vivir hagan temer que van a incurrir en delito o
contravencin o que por sus antecedentes penales o policivos se
pueda sospechar que van a cometer otra infraccin o simplemente a
los transentes o viajeros sospechosos o a quienes perturben la
tranquilidad del vecindario con injurias o con amenazas o invadan
predios econmicamente explotados; conductas todas confiadas a la
sancin por parte de las autoridades de polica. Para los autores, esta
legislacin fue el antecedente ms propicio para que, luego del paro del
14 de septiembre de 1977, el ejecutivo cediera a las presiones militares
introduciendo una nueva causal de anti-juridicidad del homicidio, al
consagrar que El hecho se justifica cuando se comete por miembros de
la fuerza pblica cuando intervengan en operaciones planeadas para
prevenir y reprimir los delitos de extorsin y secuestro, produccin
procesamiento y trfico de estupefacientes (p. 284). Esto, en palabras

54

de Rojas y Moncayo, significa el establecimiento de la pena de muerte 7.

En este contexto, se expiden el Estatuto de Seguridad, durante el
gobierno de Julio Cesar Turbay Ayala (1978-1982); el Estatuto para la
Defensa de la Democracia en el gobierno de Virgilio Barco Vargas
(1986-1990), perfeccionada por el Estatuto de la Justicia en 1989. Todos
ellos penalizan conductas en las que incluyeron distintas formas de
protesta social y ciudadana, permitidas en cualquier Estado de derecho.
Los dos ltimos estatutos se convertiran a fines de 1991 en la base de
las facultades extraordinarias concedidas al presidente y en elemento
central de la legislacin penal desarrollada en el pas (Palacio,
1995:333). Para Salamanca y Aramburu (1981) esta claro que el
funcionamiento de esos militares convertidos en jueces por obra y
gracia de una decisin de estado de sitio, muestra bien las ventajas
polticas de abandonar el principio de la separacin de las ramas del
poder pblico. El procedimiento militar abre la va para las capturas
sin previa orden escrita y su forma abiertamente arbitraria y violenta,
para incomunicar absolutamente al sindicado y someterlo a prcticas
de interrogatorio y de confesin provocada mediante torturas, para
impedir el ejercicio de la garanta del habeas corpus, para restringir el
derecho de defensa y hasta para quebrantar el principio penal de la
favorabilidad, amn de todo tipo de irregularidades de tipo
procedimental (p. 286).
La Constitucin Poltica de 1991 redefine el estado de sitio y lo
sustituye por la moderna denominacin de estado de excepcin
(Planas, 1997:526). Segn los expertos el cambio no es de poca monta.
Para Orozco (1991) el equilibrio axiolgico de la Constitucin se ha
desplazado hacia un claro predominio de la libertad sobre la
autoridad (p. 34). En contrava de una larga y escandalosa
experiencia nacional de normalizacin del estado de sitio, el
constituyente ha querido obligar al ejecutivo a hacer un uso
estrictamente provisional de los recursos extraordinarios que le
confiere el estado de excepcin (Pg. 39). En efecto, el artculo 214 de
la Constitucin establece que el control de los estados de excepcin se
somete a las siguientes pautas: a. El Presidente y sus Ministros sern
responsables si declaran el estado de excepcin sin las circunstancias
Para Rojas y Moncayo, esa particular forma de pena de muerte efectivamente fue, en lo
sucesivo, aplicada en casos que fueron ampliamente conocidos y debatidos por la opinin, como el
del Barrio El Contador en Bogot en donde los cuerpos armados abatieron a siete personas,
justificando su accin como parte de un plan que inicialmente se dijo era contra secuestradores,
luego contra ladrones de vehculos o contra narcotraficantes, circunstancias ninguna de las cuales
pudo finalmente establecerse (p. 284)
7

55

previstas, as como por cualquier abuso que se cometa durante la

declaratoria; b. No podrn suspenderse los derechos humanos ni las
libertades fundamentales y se respetaran las reglas del derecho
internacional humanitario y los respectivos controles judiciales y
garantas de acuerdo con los tratados internacionales; c. No se
interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico
ni de los rganos del Estado; d. Los decretos legislativos que se expidan
sern transitorios y llevarn la firma del Presidente y de sus Ministros;
d. Los decretos legislativos que se expidan, estarn sometidos a la Corte
Constitucional para su respectivo control de constitucionalidad.
La nueva legislacin ha impuesto un significativo recorte a las
posibilidades gubernamentales de actuar bajo regmenes de excepcin.
No obstante la buena voluntad del constituyente del 91, la realidad de
la confrontacin interna ha conducido a uno de los momentos ms
crticos de violacin de los derechos humanos en el pas. Sin embargo,
la utilizacin recurrente de los "mecanismos de excepcin" ha conducido a
un proceso de progresiva concentracin de poder en el ejecutivo y de la
correspondiente perdida de preponderancia del legislativo y el judicial, en
el control y la resolucin de los conflictos. El ejercicio del poder poltico se
realiza cada vez ms en el primero, y cada vez ms por fuera de los
segundos. Pero paradjicamente, mientras ms se ha concentrado el
poder en el ejecutivo, en trminos de su accin discrecional para enfrentar
la subversin, mayores han sido los obstculos que ha encontrado el
propio Estado (como un todo) para controlar y resolver los conflictos.
La cada vez mayor concentracin de poderes en el Presidente, como
consecuencia de la adopcin recurrente de las "medidas de excepcin", no
slo ha institucionalizado la progresiva disolucin de los poderes
legislativo y judicial en el ejecutivo, en la tarea de controlar y resolver los
conflictos sociales, sino que tambin ha provocado como reaccin el
surgimiento de un espacio de fraccionamiento y confrontacin
institucional que ha desbordado al mismo Estado. El ejecutivo cuestiona
al legislativo y al judicial porque no lo deja gobernar y por su poca
contribucin en la tarea de sacar adelante las reformas que el pas
necesita. Y estos a su vez cuestionan al primero por su excesiva
concentracin de poder, por los lmites que ha impuesto a su accin en
cuanto poderes pblicos y por la forma como esta asumiendo las labores
de gobierno. As por ejemplo en 1988, mientras el Presidente Barco
afirmaba que no convocara al Congreso a sesiones extras, puesto que "si
no le haba dado un pronto tramite a las reformas durante las sesiones
ordinarias mucho menos lo hara en extraordinarias" o que la Corte

56

Suprema de Justicia se haba convertido en el mayor escollo del gobierno,

pues "con sus decisiones le haba quitado toda eficiencia y utilidad a la
institucin del estado de sitio, restndole [por tanto] al Estado la
capacidad de accin para controlar con prontitud la situacin de orden
pblico.
Mientras que el Presidente Barco deca en un discurso televisado, que
"La Corte es el mayor escollo del gobierno", los congresistas atacaban
duramente el sistema de asesores y consejeros que haba impuesto el
Presidente en su gestin gubernamental, en tanto que el Presidente de la
Corte, Juan Hernndez Senz, responda que la Corte no falla por
conveniencia", que sus decisiones se ajustaban "a la revisin que le
corresponde hacer a las medidas que dicte el ejecutivo con base en el
Articulo 121 de la Carta, a examinar que estas disposiciones no vayan ms
all de los linderos establecidos por la Ley. Esto es, que se ha
configurado una situacin de crisis institucional en donde lo que ayer
era condicin para gobernar hoy es la causa del desgobierno.
El desmoronamiento de las fronteras entre poltica y economa
Hace una dcada, el historiador Marco Palacios (1995), escriba que
En diciembre de 1960, Carlos Lleras Restrepo, probablemente el poltico ms
emprendedor y visionario de los modernizadores institucionales del siglo XX
colombiano, declar a El Espectador que nadie podr desmentirme si afirmo que
las ms importantes empresas del pas han sido mis clientes en ms de 30 aos de
vida profesional. Se refera a la profesin de abogado tributarista (p. 241).

En esos 30 aos de vida profesional Lleras Restrepo tambin haba

sido Presidente de la Repblica, Ministro del Tesoro, Senador en varias
legislaturas y Vicepresidente del Consejo Econmico y Social de la
Organizacin de Naciones Unidas ONU, entre otras cosas.
Como resulta evidente, esa doble condicin de funcionario pblico
y profesional en ejercicio, no slo revela cuan tenue ha sido la lnea
divisoria entre poltica y economa, sino tambin cuan consentida ha
sido la cercana entre los negocios y el ejercicio del gobierno en
Colombia. De hecho, Lleras Restrepo no vio ningn problema en hacer
pblica esa doble condicin, como tampoco 50 aos antes la vio el ex
presidente Carlos E Restrepo que no tuvo problema en pasar del sector
pblico al privado y viceversa, ni casi 100 aos despus cuando lvaro
Uribe Vlez no vio ningn problema en que sus ms cercanos e

57

influyentes funcionarios y asesores, fueran consultores empresariales o

mantuvieran sus empresas, al mismo tiempo que ejercan funciones
pblicas o participaban de los consejos de ministros en donde circulaba
valiosa informacin para inversionistas 8.
No hay duda de que se trata de una de las ms paradjicas y firmes
ambigedades que ha caracterizado al rgimen poltico colombiano.
Bien bajo la forma de la doble condicin de funcionario pblico y
consultor empresarial, o bien bajo la forma de la llamada puerta
giratoria a travs de la que se propicia el paso laboral de una entidad
pblica donde el funcionario cumpla funciones de regulador, a una
empresa privada (productora o distribuidores de bienes o servicios) en
donde va a desempear funciones como regulado. En Colombia no
parece hacer parte de los impedimentos, la conversin laboral de un
codirector del Banco de la Repblica, prestamista de segunda instancia
de los bancos, en presidente de la asociacin de los bancos receptores
de los crditos; o un Ministro de Comunicaciones al dejar su cargo,
asuma como Presidente de la asociacin de operadores de telefona
celular que el ministerio regulaba.
No obstante, para algunos historiadores (y sobre todo para los
economistas) los intereses empresariales no han determinado las
decisiones de poltica econmica. As por ejemplo, el estudio de Villar y
Esguerra, sobre el comercio exterior colombiano en el Siglo XX (2005),
afirma que las polticas proteccionistas prevalecientes en buena parte
del siglo XX se debieron a un problema de insuficiencia en el
financiamiento externo de las exportaciones 9. Contra esa corriente, han

Fue solamente 20 meses despus de haber tomado posesin como Presidente de la

Repblica, Uribe debi aceptar la renuncia de su principal asesor econmico, Rudolph Hommes,
para evitar un posible conflicto de intereses, ya que l aconsej a la aerolnea Copa Airlines que
hiciera una oferta para comprar Aerovias Nacionales de Colombia (Avianca), y esta decisin ha
generado sucesivas crticas (LaNota.com, abril 4/04). Pero Hommes no sera la nica persona
cercana al presidente que se haba visto obligada a renunciar. Slo unas semanas ms tarde, el
Consejero Presidencial para los asuntos del Alto Gobierno, Jos Roberto Arango, tuvo que
renunciar al hacerse pblica la participacin accionaria de su familia en una empresa proveedora
del Estado. Y dos das despus, sealado por unas presuntas irregularidades en la adquisicin del
avin presidencial, el secretario general de la Presidencia, Alberto Velsquez, tambin tuvo que
abandonar el gobierno. Pese a que al Ministro de Transporte de Uribe se le cuestion por haber
tratado de comercializar un tipo de asfalto de su empresa, todava permanece en el cargo.
Segn los autores, las polticas proteccionistas prevalecientes en Colombia durante buena
parte del siglo XX fueron el resultado de la falta de desarrollo de una base exportadora
diversificada. Por supuesto, las ineficiencias asociadas al proteccionismo, lo mismo que la
existencia de una tasa de cambio sobrevaluada comparada con la que se hubiese presentado de no
existir un alto nivel de proteccin-, seguramente desestimularon el desarrollo exportador. Sin
embargo, nosotros es necesario hacer nfasis en la causalidad inversa: la necesidad de una mayor
9

58

emergido una multiplicidad de estudios sobre la gestin empresarial en

Colombia, revelan una importante intervencin de los empresarios en
las decisiones de poltica pblica de los gobiernos (Saenz Rover, 2004;
Dvila y otros, 2005).
En su estudio sobre la estructura de poder en Colombia Enrique
Ogliastri (1995) identifica dos factores que permiten dar cuenta, al
menos en una parte considerable, de la debilidad de las fronteras entre
poltica y economa10. El primero, hace referencia a la existencia de
mecanismos muy fuertes de interconexin entre los dirigentes del
sector pblico y el sector privado tanto en la toma de decisiones
cruciales para unos y otros, como en la composicin social de la
dirigencia de uno y otro sector. Uno de los elementos ms importantes
del estudio es la participacin de los dirigentes de un sector en las
juntas directivas de las empresas del otro sector. Se trata de un mbito
crucial en la asignacin de recursos entre uno y otro. Es en ese nivel
que se definen las estrategias de gestin y desarrollo organizacional en
uno y otro sector. Segn Ogliastri, para los dirigentes del sector
pblico la junta directiva ms importante a la que pertenecan estaba en
el sector privado. Y a la inversa, para los del sector privado la junta ms
importante en la que participaban estaba en el sector pblico (Pg. 24).
Este elemento se comprende mejor cuando se observa la elevada
homogeneidad social de la dirigencia. En el estudio no se hallaron
sensibles diferencias en el origen social, formacin, antecedentes y
desarrollo profesional entre los sectores 11.
proteccin fue consecuencia de una base exportadora pobre y poco diversificada, en un contexto
en el cual el pas no contaba con acceso a la financiacin externa (p. 4 y 5)
Brasil y Argentina eran economas relativamente abiertas al comienzo del siglo, pero se fueron
cerrando gradualmente a medida que adoptaron polticas ms proteccionistas, primero como
consecuencia de la crisis mundial y luego, como resultado explcito de las polticas adoptadas bajo
los lineamientos de la CEPAL. Colombia es un caso bien distinto. No era una economa abierta
antes de los aos treinta ni se fue cerrando a partir de esa dcada. Por el contrario, de ser una
economa cerrada a comienzos del siglo, fue abriendo gradualmente sus fronteras ms o menos
hasta finales de los veinte, en un proceso explicado bsicamente por el crecimiento de las ventas
de caf. Este proceso se vio interrumpido durante la Gran Depresin y luego durante la II Guerra
Mundial, pero continu a finales de los cuarenta y comienzos de los cincuenta, precisamente
cuando las polticas de proteccin se encontraban en pleno auge en otros pases latinoamericanos.
El proceso de apertura fue revertido una vez ms desde finales de los cincuenta hasta mediados de
los sesenta, pero continu en las ltimas tres dcadas del siglo (p. 11 y 12)
10
Una de las fuentes del estudio fue la realizacin de 512 entrevistas a dirigentes regionales
de todo el pas, entre los cuales se escogieron los 209 ms poderosos, correspondientes a 19 por
cada ciudad objeto del estudio (p.. 24)
11
Segn el estudio, 7 de cada 10 dirigentes tena grado universitario, una mayor proporcin
de dirigentes pblicos han recibido educacin pblica aunque la mitad de ellos se ha educado en
colegios privados, las experiencias de trabajo tampoco marcan diferencias significativas, su
situacin econmica es bastante cmoda (los dirigentes entrevistados tenan ingresos muy por

59

El segundo factor que permite dar cuenta de la debilidad de las

fronteras entre poltica y economa (desde la gestin empresarial) es la
existencia de un tercer grupo de dirigentes, distintos de los del sector
pblico y del sector privado, que han hecho carrera en ambos sectores,
tienen concepciones sociopolticas diferentes de los otros dos y son
claves en el funcionamiento del poder nacional. Enrique Ogliastri
(1995) los denomina polivados, como los agentes qumicos que se
caracterizan por tener mltiples conexiones o tener varias valencias, y
constituyen cerca del 20% de la clase dirigente colombiana (p. 1). Se
trata de hacendados y empresarios que hacen poltica electoral o han
ocupado gobernaciones o ministerios con representacin poltica. Su
importancia radica en su capacidad para desempearse en distintos
sectores y en distintos crculos polticos y sociales. Poseen un alto nivel
de formacin, proceden de familias muy acomodadas y el nivel de sus
ingresos les permite mayor nivel de vida, con relacin al resto de la
poblacin (p. 38). Su motivacin no es ideolgica, ni poltica. No es el
campo de sus preocupaciones. Su creciente individualismo, la
bsqueda de su propio beneficio y exaltacin pblica de sus mritos, es
lo que ms le motiva (p. 38). Su discurso poltico o sus preocupaciones
sociales son las de sus jefes inmediatos. Son perfectos camaleones
burocrticos. Funcionalmente los polivados se proyectan bajo la forma
de una tecnocracia altamente flexible y con rpida capacidad de
aprendizaje y adaptacin a cualquier circunstancia o reto. Polticamente
emergen como un sector importante que, cuando est al servicio del
sector pblico trata de desplazar a los polticos en sus funciones
intermediarias en el sistema clientelar (p. 45), pero cuando est en el
sector privado trata de aliarse con ellos (los polticos) pues sabe bien
que de ellos dependen algunas variables de su xito empresarial. Y
socialmente reivindican a los sectores medios de la sociedad como los
grandes conductores del cambio. Hernn Echavarra, uno de los
miembros ms sobresalientes de los polivados (empresario Ministro de
Hacienda, embajador en Washington y fundador de la Comisin de
Valores) afirmaba que:
La imagen que se tiene de la Amrica Latina en otros continentes es la de pases
pobres, gobernados por oligarquas cerradas, cuyos intereses creados impiden todo
desarrollo econmico y social y tienen condenada la mayor parte de la poblacin a
la miseria. Esta no deja de ser una apreciacin superficial, puesto que cualquiera
encima de los ingresos medios de la poblacin) y en su mayora han sido profesores o decanos
universitarios (Ogliastri, 1995:36)

60
que en realidad conozca a la Amrica Latina sabe que las oligarquas dejaron hace
mucho tiempo de gobernarlas. Ya hace tiempo que stas perdieron el poder
poltico y buena parte del econmico, ante el avance de una clase media todo el da
ms numerosa y mejor preparada. Luego si los problemas econmicos y sociales
del continente no se han podido resolver, no ha sido slo culpa de las oligarquas
(citado por Ogliastri, 1995:8)

En los hechos, las particulares concepciones ticas y morales que

estn detrs del ejercicio profesional de personas que al mismo tiempo
que son consejeros empresariales, son funcionarios pblicos con acceso
a informacin privilegiada y a las instancias de decisin pblicas que
pueden beneficiar a las empresas para las que prestan asesora,
configuran una situacin irregular en la que el carcter pblico de las
decisiones queda amenazado por el carcter privado de los motivos
que pueden influir en ellas. Se trata, sin embargo, de prcticas poco
cuestionadas o culturalmente aceptadas as sean incorrectas. Bajo
distintas modalidades de proteccin econmica y social, la poltica ha
terminado reducida al pobre papel de mbito en que los polticos (o sus
familiares), utilizando su posicin privilegiada en informacin y
capacidad de presin, buscan aprovechar la ms mnima oportunidad
para convertirse en intermediarios de grandes negocios del sector
pblico con empresas privadas o para consolidar su posicin como
receptor de rentas producidas por su labor como legislador, como
funcionario del gobierno o como asesor corporativo del sector
privado12.
La falta de una regulacin que imponga la financiacin estatal de
las campaas electorales, se ha convertido en otro mecanismo
igualmente perverso que histricamente ha contribuido a borrar las

12
A raz de la ocupacin alemana de Holanda Segn Villar (1997) Las acciones de la
Handel, como todos los bienes de los alemanes o de los sbditos de los pases invadidos por los
nazis durante la segunda guerra mundial... [en fideicomiso]....no podan ser negociadas sino con
la intervencin del Fondo de Estabilizacin del Banco de la Repblica y permiso del Ministerio de
Hacienda. Como consecuencia de esto su precio se haba reducido considerablemente. Es entonces
cuando, segn el senador liberal Enrique Caballero Escovar, Lpez Michelsen interviene en la
compra de un paquete de acciones en el exterior y negocia con varios accionistas el pago de una
comisin a su favor, equivalente a la mitad del mayor valor que ellas adquirieran al ser
nacionalizadas y legalizadas en Colombia. Esto ocurre en 1943, en virtud de un decreto dictado
por el Presidente Lpez Pumarejo. Las acciones quedan entonces liberadas con lo cual Lpez
Michelsen y los poseedores obtienen elevadas ganancias Los cargos siempre sern negados
por Lpez Michelsen, pero el escndalo que causan en su tiempo es suficiente para precipitar la
renuncia de su padre a la presidencia y un ao ms tarde la cada del liberalismo del poder
(Pg. 214 y 215). Aos despus, Lpez Michelsen sera electo Presidente de Colombia entre 1974
y 1978.

61

fronteras entre poltica y economa. Bien a travs del financiamiento

con recursos pblicos de campaas electorales, en las que los elegidos
han utilizado sus cargos como una manera de financiar sus actividades
pblicas y sus campaas polticas; o bien por la va de aportes privados
a las campaas electorales, de donde los empresarios esperan mantener
sus porciones de mercado o las exenciones que permiten mantener
buenos beneficios. De lo que se trata es que los empresarios se aseguren
de un precompromiso pactado por el candidato que debe retribuir muy
bien la inversin en el territorio. En general, los empresarios tienen
claro que los aportes se hacen a todos los candidatos, lo que da un
margen muy grande de seguridad a la tasa de retorno de su inversin.
En casos excepcionales la apuesta se hace al candidato con mayores
posibilidades.
La practica ha demostrado que el reconocimiento ideolgico, el
programa de gobierno o el estilo de gobernar son poco relevantes a la
hora de decidir a quien van a financiar. La apuesta que hacen es a largo
plazo. De all aseguran el mantenimiento de una porcin del mercado,
la reduccin de los impuestos o la inyeccin de recursos para la
capitalizacin de la empresa, en un marco que va desde los
compromisos macro-sectoriales, a travs de polticas especficas o la
expedicin de decretos puntuales, hasta los compromisos microorganizacionales, a travs de actos reglamentarios, decisiones
administrativas o simplemente la contratacin como proveedor,
productor directo de un bien o prestador de un servicio pblico. Un
ejemplo interesante al respecto lo reporta el informe central de la
Revista La Nota Econmica (Julio Agosto de 1998) en el que, a raz de la
ruptura pblica entre el Grupo Santo Domingo y el candidato electo
Andrs Pastrana. En el informe, la revista muestra cmo
El Grupo Santo Domingo decidi entonces jugrsela toda por Horacio Serpa. La
estrategia en la primera vuelta fue inflar a Noem Sann para debilitar a Andrs
Pastrana. Su campaa recibi $500 millones, cuando a la de Serpa slo se aportaron
$80 millones en esa etapa. El Grupo se senta ms a gusto con Noem. Consideraba
a Serpa demasiado populista y no le gustaba la bandera del odio de clases que
pregonaba. Caracol le abri todos los micrfonos a Noem y prcticamente ignor
a Andrs. En segunda vuelta el Grupo aport $1.000 millones a la campaa
serpista y se la metieron toda en los micrfonos de la Cadena Radial Colombiana
Caracol- la emisora ms importante del grupo. Ms adelante los redactores se
preguntan Por qu un grupo econmico se la juega de esa manera con un
candidato a la Presidencia?. Segn el informe Santo Domingo tiene enormes

62
intereses en reas muy reguladas por el gobierno: telecomunicaciones, televisin,
radio, los impuestos a la cerveza, regulaciones aeronuticas, poltica automotriz,
son slo una muestra. En el campo de las telecomunicaciones y los medios, el
Grupo siempre se ha cuidado de tener cercana con los ministros del ramo. Desde
Noem Sann, ministra en el gobierno de Belisario Betancur, pasando por Guido
Nule (ex empleado del Grupo en Promigas) y William Jaramillo (miembro de las
juntas de empresas del Grupo, abogado y consultor del mismo) en el gobierno
Gaviria y rematando con los cuatro ministros de esta administracin, al Grupo
siempre le han pasado al telfono, le han consultado, le han hecho caso y le han
ayudado. En la Asamblea Nacional Constituyente, con el trabajo de Pedro Bonett y
Juan Manuel Arboleda, lograron la aprobacin de la privatizacin de las
telecomunicaciones y de la televisin. William Jaramillo les otorg la concesin de
telefona celular, pagando un peaje muy alto, eso s. El secretario general del
ministerio en esa poca, Lus Alonso Vzquez, despus se fue a trabajar a
Americatel. Con la asesora de lvaro Dvila y Juan Carlos Gmez, abogados
asesores del grupo, el ministerio expidi la ley de telecomunicaciones. Armando
Benedetti, primer ministro de Comunicaciones de la administracin Samper, les
aprob el horario triple A en las dos cadenas nacionales de televisin que dej la
programadora Audiovisuales al dedicarse exclusivamente a la Cadena Tres. Uno
de los espacios ms rentables de Caracol es el partido de ftbol que se transmite los
sbados a las 3 p.m., en un antiguo espacio de Audiovisuales. Con el ministro
Arboleda obtuvo la licitacin que se haba embolatado de las emisoras FM, donde
las principales concesiones otorgadas acabaron en manos de Caracol o RCN. Cinco
aos antes del vencimiento les otorg la prrroga de los contratos de telefona
celular por US$38 millones, cuando la ley deca que se deba pagar la misma suma
que por la concesin inicial (US$680 millones). Les dio la licencia de trunking (la
otra se le otorg a Avantel de El Tiempo). Sac una ley donde dice que los equipos
de telecomunicaciones de los concesionarios no deben revertirse al Estado una vez
se termine la concesin, como sucede, por ejemplo, en el sector petrolero. Y aprob
las licencias para la televisin satelital, donde el Grupo se ali con Carvajal en
Direct TV (la otra concesin es Sky TV de El Tiempo), y se puso competencia a s
mismo, pues Caracol es socio de TV Cable. En otros campos como el de la cerveza,
el Grupo logr que los impuestos al consumo se calcularan slo sobre el valor
lquido, no sobre el total con envase y la tapa (pp. 17-24).

Frente a la inocultable disolucin de las fronteras entre poltica y

economa, la Asamblea Constituyente ensay una ingeniosa frmula.
Recoger la experiencia internacional que le daba un carcter
independiente a la banca central, y buscar que la conversin del Banco
de la Repblica en un organismo independiente del gobierno se

63

convirtiera en el eje a partir del cual se restableceran las fronteras entre

poltica y economa. El resultado fue exitoso. Uno de los mayores
logros de la Constitucin del 91 fue, como describa Rudolf Hommes,
hacer del Banco una institucin fuerte e independiente que defendiera
la racionalidad econmica y resistiera los embates de un gobierno de
corte populista. Es decir, una institucin con fuertes restricciones para
financiar al gobierno con recursos de emisin y que fija sus polticas
con criterio de largo plazo, independientemente del ciclo poltico que
pueda atravesar el pas.
Para hacer efectiva esa autonoma, la Constitucin de 1991
estableci una Junta Directiva de cinco miembros, dos de los cuales
podan ser nombrados por el presidente de turno y los otros tres eran
reelegidos para otro periodo de cuatro aos. Era la manera de asegurar
que la Junta cumpliera el principio de representar exclusivamente el
inters de la Nacin, sobre todo como autoridad en el manejo de
asuntos tan delicados como emitir moneda; regular el dinero circulante,
la tasa de inters y la tasa de cambio; administrar las reservas
internacionales; ser banco de bancos; o agente fiscal del gobierno. En
efecto, la Constitucin Poltica promulgada por la Asamblea Nacional
Constituyente en 1991 introdujo significativas modificaciones al
rgimen econmico, en particular al sistema monetario del pas
(Steiner, 1995): convirti el Banco de la Repblica de banco de emisin
en banco central (elevando su condicin al rango de rgano de Estado
independiente del gobierno), le confiri el mandato especfico de
mantener la capacidad adquisitiva de la moneda y le asign las
funciones de diseo y ejecucin de las polticas monetaria, cambiaria y
crediticia (como prestamista de ltima instancia); le atribuy al
Congreso de la Repblica la funcin de regular el comercio exterior, as
como las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de los fondos
pblicos y la expedicin de leyes que regulen la accin del Banco de la
Repblica y las funciones que debe cumplir su Junta Directiva; y le
otorg al gobierno las funciones de inspeccin y vigilancia de las
actividades del Banco, el diseo y la ejecucin de la poltica fiscal, y la
ejecucin de las polticas de comercio, sector social, relaciones
exteriores, defensa nacional, obras pblicas e infraestructura
(Constitucin 1991).
Este complejo tejido institucional era defendido por los
constituyentes con el argumento de que era necesario establecer un
marco institucional moderno para la banca central colombiana en la

64

que se marcara una clara separacin de funciones entre el banco central

y el gobierno en el diseo y ejecucin de la poltica econmica, en
particular de la poltica monetaria (Steiner, 1995:23). Entre las muchas
consideraciones que se derivan del argumento sobresalen, por una
parte, la que plantea que con la independencia del Banco de la
Repblica se buscaba dotar a la economa de una institucin fuerte e
independiente que defendiera la racionalidad econmica y resistiera los
embates de un gobierno populista, comprometido con una
contrarreforma econmica (Hommes, 1995:35) y, por otra, la que
afirma que con la incorporacin de la obligatoriedad de que el Banco
cumpliera con sus funciones en coordinacin con la poltica econmica
general (Art. 371 de la Constitucin Poltica), se forzara al gobierno y al
Banco a negociar soluciones de compromiso que evitara
enfrentamientos entre ellos:
Supngase que el Banco tiene dos herramientas a su disposicin la tasa de cambio y
la tasa de inters y que el gobierno slo posee la herramienta fiscal. Si el gobierno se
empea en tener dficit superiores a los que desea el Banco y no quiere colaborar,
este ltimo puede subir excesivamente las tasas de inters y/o parar la devaluacin
nominal para obligarlo a entrar en lnea. por el contrario, si hay cooperacin esta
situacin se resuelve con un menor dficit, tasas de inters moderadas y una menor
revaluacin (Hommes, 1995: 49)

Sin embargo, el contrato macroeconmico suscrito en la nueva

Constitucin qued incompleto. En su evaluacin de los arreglos
institucionales de las instituciones macroeconmicas, Carlos Sandoval
(1998) identifica problemas tales como la ausencia de mecanismos
precisos de coordinacin de la poltica econmica entre el banco y el
gobierno, la no-definicin en la temporalidad de las metas, la
indeterminacin en la responsabilidad por los resultados finales de la
inflacin (en trminos de cul es el agente accountable de sus acciones
por los resultados en esta materia) y la ambigedad en la autonoma
del banco central frente a la capacidad del gobierno para controlarlo.
Para Sandoval ese control puede ser directo o indirecto sobre las
acciones del Banco, bien a travs del poder de nombramiento (nombra
directamente a 2 miembros) y de veto (confirma el nombramiento de
los otros 3) de los miembros de su Junta Directiva o bien mediante la
aprobacin del programa macroeconmico en el gubernamental
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conpes- (pp. 18 y 19).

65

Desde la firma de la Carta Constitucional y la expedicin de la Ley

31 de 1992, que desarrolla los principios constitucionales, las relaciones
entre el banco y el gobierno han estado regidas ms por la
confrontacin que por la cooperacin. Los vacos normativos han sido
llenados por las luchas de poder o por la preservacin de la autonoma.
Por una parte, los problemas que se producen de la relacin directa
entre las crisis cambiaria y crisis bancaria que surge de la doble funcin
del banco central de garantizar el tipo de cambio y ser prestamista de
ltima instancia del sistema financiero (Rehinart, 1998)13, han abierto
un amplio espectro de tensiones y conflictos entre el banco y el
gobierno. Segn Reinhart, A menudo ocurre un crculo vicioso: un
problema bancario ata las manos del banco central para usar las tasas
de inters para defender la moneda, al tiempo que compromete sus
recursos para alimentar las instituciones en problemas. Durante el
ataque especulativo las tasas de inters aumentan, los bancos sufren y
la economa sufre. La mora de los prstamos al sector productivo
aumenta. Los bancos tienden a defenderse con ms deuda y por ello se
descuadran. Asumen un comportamiento ms riesgoso, que yo llamo
jugarle a la resurreccin, es decir, aumentan los riesgos esperando
salvarse en la siguiente movida. Pero no hacen explcitos estos riesgos y
nadie logra identificarlos a tiempo. Y por otra, la resistencia del
gobierno a reducir sus gastos (an con el noble propsito de cumplir
con las obras que prometi a sus electores) ha terminado por desatar
una tensin de grandes proporciones con el banco. No son pocos los
analistas que coinciden en afirmar que una de las variables que ms
ha perturbado la estabilidad macroeconmica ha sido la poltica fiscal
(Sandoval, 1998:19). La financiacin de un dficit cada vez ms
creciente ha limitado la capacidad del Banco de la Repblica para
reducir la inflacin. La poltica fiscal ha terminado por subordinar a
todas las dems polticas econmicas. Mientras que no existan lmites
sobre el monto del dficit fiscal la Junta Directiva del Banco de la
Repblica no puede responder por el poder adquisitivo de la moneda
(Sandoval, 1998:19).

13
Reinhart y otros investigadores han encontrado que existe una fuerte relacin entre crisis
bancarias y cambiarias. Hay un patrn claro en la experiencia internacional. Primero, los pases
liberalizan su sector financiero al tiempo que se produce un boom de la economa. El crdito se
expande rpidamente para financiar consumo, vivienda e importaciones. Los capitales y el crdito
internacional fluyen hacia el pas. El gobierno gasta abundantemente y acumula un dficit fiscal,
confiado en su capacidad para financiarlo. Los precios de la finca raz y los papeles de la bolsa se
disparan, en medio de un ambiente especulativo. La moneda local se revala, las exportaciones se
frenan, las importaciones aumentan y el dficit en cuenta corriente se expande (p. 42)

66

En este escenario de tensiones y conflictos el gobierno se ha

revelado incapaz para mantener unidad de accin institucional. En el
manejo econmico esta situacin es particularmente cierta. El contrato
macroeconmico depende ms del perfil y las relaciones de los
ministros que de su propia solidez institucional. Sandoval (1998)
muestra como a pesar de que la Ley establece que las funciones del
Banco de la Repblica, como autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia se deben ejercer en coordinacin con la poltica econmica
general aprobada por el CONPES, en realidad la ley no se cumple.
Segn Sandoval El caso de la definicin de las metas
macroeconmicas para 1998 lo confirma. En la ltima semana del mes
de noviembre de 1997 la Junta [del Banco de la Repblica] declar que
su meta de inflacin para el ao siguiente sera del 16%, para lo cual el
Ministro de Hacienda se comprometi con metas de crecimiento del
gasto pblico y de aumento en el precio de la gasolina y en los servicios
pblicos. Esos acuerdos se lograron con base en el ejercicio tradicional
de programacin financiera y macroeconmica elaborada por el banco
de la Repblica y discutida con el Ministerio de Hacienda. De esta
manera, para diciembre de 1997 el programa macroeconmico ya haba
sido aprobado por las partes pertinentes sin que hubiera pasado por el
Departamento Nacional de Planeacin y por el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social CONPES- (pp. 22 y 23).
Sin embargo, con la reeleccin presidencial, aprobada mediante el
Acto Legislativo 03 de 2005, el modelo de autonoma entra en
demolicin. En caso de ganar las elecciones, un nuevo periodo en la
Presidencia le va a permitir a lvaro Uribe el control del Banco de la
Repblica. El nombramiento de dos nuevos miembros de la Junta
Directiva (adicionales a los dos que ya nombr en su primer periodo) le
va a dar la mayora necesaria para dominar las decisiones del Banco. La
experiencia de tres aos de gobierno ha demostrado que, por su
formacin y talante, el Presidente Uribe no es muy dado a preservar
una mnima racionalidad econmica, ni a respetar la autonoma del
Banco. Desde distintos escenarios ha presionado a la Junta para que
modifique las tasas de inters, la tasa de cambio o destine las reservas
internacionales para pagar la deuda externa, sin tener en cuenta los
costos que estas decisiones pueden tener para el pas.
El cambio en el equilibrio de poderes puede hacerse extensivo a
otros entes autnomos y a la rama judicial, particularmente cuando se
analizan las implicaciones que tiene la extensin del poder nominador
directo del Presidente en la Fiscala y el Consejo Superior de la

67

Judicatura. An cuando la Corte reafirm que no puede ejercer un

control de fondo para cuidar si la reforma es contraria al contenido de
la Constitucin, en su comunicado no tuvo problema para decir que
con la reforma Las instituciones de vigilancia y control conservan la
plenitud de sus atribuciones. El sistema de penas y contrapesos
contina operando. La independencia de los rganos constitucionales
sigue siendo garantizada. Que paradoja. Un fallo de la Corte que
invoca los elementos esenciales que definen el estado social y
democrtico de derecho, como argumento para avalar una reforma
que menoscaba el equilibrio de poderes pblicos, es a la vez el
producto de ese desequilibrio que tiene sometidos al poder legislativo y
judicial, y que hoy caracteriza al rgimen democrtico como lo que es
en Colombia: una mesa coja en la que nada permanece ni se consolida.
La ruptura entre Ley, Moral y Cultura
En un ensayo sobre lo que llamaba divorcio entre ley, moral y
cultura, Antanas Mockus (1998), analizaba la falta de congruencia
entre la regulacin cultural de los comportamientos y sus regulaciones
moral y jurdica, falta de congruencia que se expresa como violencia,
como delincuencia, como corrupcin, como ilegitimidad de las
instituciones, como debilitamiento del poder de muchas de las
tradiciones culturales y como crisis o debilidad de la moral individual.
El desarrollo temtico de Mockus, se haba basado en el trabajo de Tesis
presentado sobre el tema por Clara Carrillo, en el Departamento de
Filosofa de la Universidad Nacional, 1991. Mockus afirmaba que
El ejercicio sistemtico de la violencia por fuera de las reglas que definen el
monopolio estatal del uso legtimo de ella, o el ejercicio de la corrupcin, crecen y se
consolidan precisamente porque llegan a ser comportamientos culturalmente
aceptados en ciertos contextos. Se toleran as comportamientos claramente ilegales y
con frecuencia moralmente censurables. En un trabajo posterior se subray la fuerza
que en Colombia tiene la regulacin cultural: La estabilidad y el dinamismo de la
sociedad colombiana dependen altamente del alto poder que en ella tiene una
regulacin cultural que a veces no encaja dentro de la ley y lleva a las personas a
actuar en contra de su conviccin moral.

Mockus pone en evidencia, a travs de la incongruencia entre los

campos de regulacin legal y los de regulacin cultural, el
entrecruzamiento cada vez ms extendido de los comportamientos que

68

son ilegales, pero que son culturalmente aceptados. El problema radica

en que, bajo distintas modalidades de accin legal e institucional, los
gobiernos -uno tras otro- han ido dando una solucin facilista al
problema. Han extendido los campos de la regulacin legal,
confiriendo legalidad a los asuntos que eran ilegales pero ampliamente
aceptados por los ciudadanos, de manera que lo que ayer era ilegal,
pero culturalmente aceptado, sea hoy legal.
Es la consecuencia ms evidente de la tendencia estructural de los
gobiernos a gobernar por decreto. Frente a la expedicin de normas y
cambios permanentes en las reglas de juego, los ciudadanos hacen sus
propias previsiones: Ocupan espacios pblicos, evaden impuestos o
simplemente delinquen sin control, porque estn confiados en que la
fuerza de las circunstancias llevar a los gobernantes a tener que
expedir nuevas normas que legalicen la apropiacin privada de esos
espacios pblicos (o legalicen barrios de invasin), otorguen amnistas
tributarias a los que no han declarado sus rentas o, forzados por los
problemas de hacinamiento carcelario, flexibilicen la legislacin penal
para que los pequeos delitos puedan ser cubiertos con trabajo social o
en reclusin domiciliaria.
Y en efecto los gobiernos han procedido de esa manera.
Presionados por la prdida de capital poltico que puede significar el
tener que expulsar a los que se han tomados las calles para sobrevivir, o
hacer cumplir las leyes a los evasores de impuestos, los gobiernos
optan por la va fcil de expedir los decretos que legalizan los
comportamientos aceptados. De esta manera llegamos, como lo sugiere
Kalmanovitz (1997) a
Un sistema de Ley poco concordante, cada vez ms difuso, unos sistemas de penas
poco rigurosas para el crimen en general, y as mismo el entorno se hace ms
confuso y ms contraproducente para el desarrollo del mercado y del capitalismo.
No hay una ideologa de rigurosa responsabilidad individual que es especialmente
notoria en el sistema poltico. Se prohbe la reeleccin de funcionarios o sea que el
comportamiento no es la medida de la accin y el buen poltico no obtiene
reconocimiento. Hay un sistema poltico basado en clientelas partidistas a las que
se les reparten servicios pblicos baratos, obras mal diseadas y puestos en todos
los niveles del gobierno (p. 64).

Una de las consecuencias de la ruptura, es la conversin (y uso) de

la corrupcin como un mecanismo de correccin de la incertidumbre.

69

Es decir la conversin de la corrupcin como un hecho legalmente

rechazado, pero socialmente aceptado. El quebrantamiento
generalizado del principio de que los bienes pblicos estn destinados a
satisfacer las necesidades comunes e imprescindibles de los asociados,
hace que la corrupcin se constituya en un fenmeno trascendente en
todos los mbitos de la vida en sociedad. As como la ineficiencia estatal
incentiva a los ciudadanos a que busquen resolver sus problemas por sus
propios medios, la generalizacin de la corrupcin crea incentivos para
que los ciudadanos, como agentes econmicos y agentes polticos
puedan protegerse. Cada uno tiende a ajustar sus cuentas para sobrevivir
o a modificar los parmetros de lo que est dispuesto a ganar para
mantenerse. Los costos adicionales a los que deben someterse los
agentes son cubiertos como seguro contra la inestabilidad que puedan
producir los corruptos14. La cuestin sustancial la constituye la distincin
que opone lo formal a lo informal en la circulacin del poder y el dinero.
Por una parte, el poder institucional circula formalmente como parte
rectora de los recursos que deben ser regulados por la ley y la moral. Por
otra, el dinero y las prebendas circulan de manera informal como una
regulacin de lo pblico mediado por relaciones privadas de
compadrazgo, clientela o de familia en las que la existencia de un sistema
jurdico y moral no se toma en cuenta.
En condiciones de baja institucionalidad formal, las instancias
formales del sistema poltico se degradan con la misma velocidad y
contundencia con que consolidan las instancias informales de la
poltica. Los partidos polticos, hundidos en el desconcierto y la
inmovilidad social, se revelan incapaces para estructurar y movilizar
ideas e intereses de partido, son pesados organismos que agencian los
ms livianos intereses personales; los polticos, incapaces para
estructurar y agenciar un proyecto de largo aliento, se han convertido
en profesionales en el arte de hacerse elegir en medio de fuertes
sealamientos de corrupcin y fraude por parte de los ciudadanos; los
sistemas de registro y control electoral estn sometidos a la
interferencia de prcticas oscuras capaces de modificar resultados
electorales o ms simplemente de excluir (o mantener) unos
determinados electores. Bajo distintas modalidades de alternancia
poltica las dirigencias polticas, econmicas y sociales (organizadas o
no, independientes o no) buscan reproducirse de la manera menos
Deca Dario, en su clebre dilogo con Otanes que la corrupcin no genera enemistades,
sino slidas amistades entre los malvados: los que actan contra el bien comn lo hacen
conspirando (Bobbio, 1987:16).
14

70

traumtica posible. Las elecciones presidenciales se realizan en medio

de una lucha abierta entre guerrilla, paramilitares, narcotraficantes y
fuerzas regulares por el control territorial de grandes extensiones del
pas, sin que nadie pueda imponerse (al menos militarmente) sobre los
dems.
Pero el empate no slo es militar. Tambin tiene lugar en todos los
mbitos de la vida en sociedad y el Estado. Los acuerdos polticos, la
prctica poltica, las alianzas polticas se hacen reconociendo esa
realidad. Los canales de la formalidad institucional estn establecidos
para regular el empate. De all que la excepcin siempre ser la regla.
La utilizacin recurrente de mecanismos de excepcin que estn dentro
de la formalidad institucional (la conmocin interior y el estado de
emergencia) y la de los que estn por fuera de la formalidad
institucional (la componenda poltica, el favor burocrtico, la
asignacin del contrato), han permitido enfrentar las crisis, regular las
tensiones, redisear las instituciones, hacer las reformas, definir los
patrones de desarrollo, gestionar los recursos pblicos, etc. Sin unidad
territorial ni unidad institucional el clientelismo emerge como el
instrumento capaz de integrar los intereses de los gobernantes con las
necesidades de los gobernados; es la correa de transmisin entre la
nacin y los municipios, el Estado y los ciudadanos. Lejos de
constituirse en los referentes de una crisis coyuntural en los finales de
los noventa, revelan en realidad la precariedad estructural del rgimen
poltico colombiano.
Pero esa precariedad es a la vez- su propia fuerza. Como todo
rgimen poltico, el rgimen colombiano pone de presente un
determinado ordenamiento al que han llegado y sobre el cual
interactan los individuos entre s y con el Estado. Es decir, un
conjunto particular de transacciones, acuerdos y representaciones que
dan forma y sustento al orden social vigente en el pas. Esto implica
que, contrario a lo que usualmente se piensa, la existencia de la
guerrilla, el narcotrfico, el paramilitarismo, no han sido agentes
externos que surgidos de una realidad social injusta han aparecido de
pronto para desestabilizar el rgimen. No. Se trata ms bien de una
multiplicidad de actores cuya irrupcin y lucha hace parte de la propia
evolucin del rgimen poltico colombiano. Y los problemas del
rgimen no deben analizarse a partir de su presencia como actores
conflictivos, sino que deben abordarse como la expresin de las
porosidades del propio rgimen, que permiten la irrupcin y
coexistencia de una multiplicidad de esos actores y su reproduccin a

71

travs del tiempo y en un mbito territorial bien definido. Es la

precariedad en la que, la confrontacin abierta -y armada- por el
control poltico y militar entre una multiplicidad de actores (no
estatales), indican que el Estado ha perdido parte de su poder coactivo
para mantener el control sobre las tensiones y conflictos; Los elevados
grados de impunidad revelan su prdida de poder jurisdiccional para
hacer cumplir la ley e impartir justicia; el auge y papel preponderante
de la economa subterrnea, descubre la limitada capacidad para
mantener su poder regulador para imprimir una determinada direccin a
los procesos econmicos y sociales; y los altos niveles de evasin,
revelan la prdida del poder impositivo que asegure la financiacin de
sus actividades.
La especificidad del rgimen poltico colombiano revela los rasgos
propios de una poliarqua deteriorada por la vigencia de lo que
ODonnell llama particularismos (1996). Para este autor los
particularismos hacen referencia a diversos tipos de relaciones no
universalistas,
desde
transacciones
particulares
jerrquicas,
patronazgo, clientelismo, nepotismo, favores y jeitos (las cursivas son
del texto original), hasta acciones que, segn la formalidad del
complejo institucional de la poliarqua, seran consideradas corruptas
(Pg. 17). Una de las consecuencias de la primaca de estos rasgos es el
desdibujamiento de los lmites de la rendicin de cuentas. Ms
precisamente
Me refiero a los controles que algunas agencias estatales deben ejercer sobre otras
acciones

estatales.

La

combinacin

de

elecciones

institucionalizadas,

particularismos como institucin poltica dominante y una gran brecha entre las
reglas formales y el funcionamiento real de la mayora de las instituciones
polticas, tiene fuerte afinidad con concepciones y prcticas delegativas, no
representativas de la autoridad poltica [.] Me refiero a una visin cesarista,
plebiscitaria de un ejecutivo que se cree investida del poder de gobernar como cree
conveniente. Estas practicas son hostiles a la institucionalizacin poltica formal (p.
23).

Parntesis sobre el paramilitarismo

No hay duda que el paramilitarismo ha sido uno de los fenmenos
que ms claramente revelan las consecuencias del gobernar por la va de
los mecanismos de excepcin. El paramilitarismo nace en el marco del
Estado de Sitio decretado por el Presidente Guillermo Valencia, como un

72

instrumento para apoyar la accin del gobierno contra la guerrilla. Con la

expedicin del Decreto Legislativo 3398 del 24 de Diciembre de 1965, el
gobierno le dio un regalo de navidad a los colombianos: el
establecimiento formal de las condiciones institucionales para la creacin
de patrullas civiles que ayudaran al Estado en su lucha antiguerrillera,
pudiendo recibir armas de uso privativo de las fuerzas de seguridad
del Estado por autorizacin del Ministerio de Defensa. Se trataba de
una norma con la que se propona regular
La parte de la Defensa Nacional que comprende el conjunto de
medidas, disposiciones y rdenes NO AGRESIVAS, que tienden a
evitar, anular o disminuir los efectos que la accin del enemigo o de la
naturaleza, puedan provocar sobre la vida, la moral y los bienes del
conglomerado social. Expresamente, el Decreto 3398/65 estableci, en
el artculo 25 que Todos los colombianos, hombres y mujeres, no
comprendidos en el llamamiento al servicio militar obligatorio, podrn
ser utilizados por el Gobierno en actividades y trabajos con los cuales
contribuyan al restablecimiento de la normalidad; y en el Art. 33,
numeral 3, determina que, El Ministerio de Defensa Nacional, por
conducto de sus comandos autorizados, podr amparar, cuando lo
estime conveniente, como de propiedad particular, armas que estn
consideradas como de uso privativo de las Fuerzas Armadas.
Sin embargo, slo es hasta agosto de 1968 cuando en el gobierno de
Carlos Lleras Restrepo, que el Decreto 3398/65, se adopta como
legislacin permanente en la Ley 48 de 1968. Quiz lo ms
sorprendentemente de la norma fue que la adopcin no se produjo en
el marco de una Ley reguladora de la Defensa Nacional (como debi
ser), sino que se expidi en el marco de una norma general de por
medio de la cual, adems de adoptar como permanentes algunos
decretos legislativos, se definan los criterios de liquidacin y pago del
impuesto al consumo de cervezas; se autorizaba al Gobierno para
celebrar operaciones de crdito interno, abrir crditos y hacer traslados
en el Presupuesto; y se autorizaba al Gobierno Nacional para destinar
las sumas necesarias para cubrir los gastos adicionales que se hayan
verificado con motivo del mismo Congreso Eucarstico Internacional,
entre otras disposiciones.
En aplicacin de la Ley 48/68 se fue consolidando la conformacin
de grupos de civiles armados por el Estado, ubicndose primero en
zonas crticas como el Magdalena Medio, para despus extenderse
hacia otras zonas del pas. En virtud de esa norma, irrumpen en la
escena nacional personajes como Ramn Isaza y los hermanos Castao

73

que poco despus se convertiran en los ms relevantes dirigentes de la

accin paramilitar.
Esta Ley mantuvo su vigencia hasta el mes de abril de 1989 cuando,
despus de la masacre de la Rochela, en el municipio de Simcota
(Santander), el gobierno del Presidente liberal Virgilio Barco expidi el
Decreto 0815, que suspenda la aplicacin de los artculos 25 y 33(3) del
Decreto 3398/65 a fin de evitar que fueran interpretados como una
autorizacin legal para organizar grupos civiles armados al margen de
la Constitucin y las leyes15. Pese a la declaratoria, los grupos armados
que se haban conformado en los veinte aos de vigencia que tuvo la
Ley 48/68, no se desmontaron completamente y, por el contrario,
dieron origen a otros nuevos o reforzaron su accin militar
extendindola a otras partes del pas.
Continuidad en la Ruptura: El papel de las Elites Polticas
Del Reto de la Historia a la Historia del Reto
La reforma constitucional es una de las prcticas ms recurrentes en la
historia colombiana. A travs de ellas es que con una cierta
15

Segn el informe de Naciones Unidas, Que bandas de sicarios, escuadrones de la muerte,

grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares son
responsables de actos perturbadores del orden pblico; Que mediante decreto Legislativo 3398 de
1965, adoptado como legislacin permanente por el artculo 1 de la Ley 48 de 1968, se autoriz la
utilizacin de personal civil en actividades y trabajos para el restablecimiento de la normalidad;
Que la interpretacin de estas normas por algunos sectores de la opinin pblica ha causado
confusin sobre su alcance y finalidades en el sentido de que se puedan llevar a tomar como una
autorizacin legal para organizar grupos civiles armados que resultan actuando al margen de la
Constitucin y la leyes; Que los operativos para el restablecimiento del orden pblico son funcin
exclusiva del Ejrcito, de la Polica Nacional y de los organismos de seguridad del Estado; Que el
Gobierno Nacional considera, en ejercicio de las responsabilidades constitucionales que le son
propias, que en las circunstancias actuales la vigencia de las normas mencionadas dificulta el
restablecimiento del orden pblico; Que es necesario suspender la vigencia de dichas normas,
puesto que su interpretacin de algunos sectores de la opinin pblica contribuye a crear un
ambiente de confusin que impide que se anen esfuerzos para alcanzar la reconciliacin y afectan
negativamente la capacidad de accin del Ejrcito, la Polica Nacional y organismos de seguridad,
en la medida en que erosionan la necesaria solidaridad de todos los sectores de la Nacin; Que el
Gobierno Nacional siempre ha combatido la existencia de grupos armados que operan al margen
de la Constitucin y la ley y que por ello considera necesario suspender las normas mencionadas,
con el fin de que no exista ambigedad alguna acerca de la voluntad del Gobierno y del Ejrcito, la
Polica Nacional y organismos de seguridad, de enfrentar a quienes forman parte de dichos grupos,
los organizan, financian, promueven o de cualquier manera les prestan colaboracin... Decreto
0815 por el cual se suspenden algunas normas incompatibles con el estado de sitio. Ver tambin,
Corte Suprema de Justicia, Sentencia de 25 de mayo de 1989, Magistrado Ponente, Fabio Morn
Daz, mediante el cual se declara inexequible el prrafo 3 del artculo 33 del Decreto legislativo
3398 de 1965 (http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/cidh1.html)

74

periodicidad los vientos de la restauracin vuelven a soplar fuerte en

Colombia. En 1991 el muro de una centenaria constitucin ha sido
derribado. Vibrantes sentencias y
emocionados abrazos de los
reformadores parecen dictar, a la mejor manera de sus pares en Europa
del este, el crudo epitafio: De toda su vida, su muerte ha sido su ms
bella obra (Garthon Ash, 1990:315). Trece ttulos, 380 artculos y una
extensa fe de erratas, resumen el deseo por concluir el nuevo pacto
social que responda a la "silenciosa revolucin" econmica, poltica y
social del pas. Es el pacto, cuya naturaleza "refundacional" se
promueve como el "vademcum" de las convocatorias por las
reconciliaciones totales y las soluciones definitivas.
Fieles a la ms antigua tradicin reformadora de toda Amrica
Latina, los actores polticos y sociales se han enfrentado a la necesidad
de reacomodarse en el sistema poltico, realinderar sus fuerzas, buscar
nuevas alianzas. La expedicin de la nueva Constitucin y una de sus
principales consecuencias, la realizacin de elecciones legislativas
anticipadas, concretan el nuevo comienzo de la vieja tarea: la
transformacin de las instituciones y estructuras polticas del pas. Es la
historia de fascinaciones compartidas por el ahora o nunca, heredada
desde los tiempos inmemoriales del Regeneracin o Catstrofe.
Principio reformador por excelencia que, desde principios de siglo
evoca la tarea patritica de caudillos y notables, en procura del paso
hacia un rgimen pluralista, moderno y autnticamente participativo.
Pero ms all de las nuevas fachadas, la cada del muro deja ver que la
tarea de la transformacin es la realidad del reformismo. Inmunizante
que previene contra el riesgo de las soluciones de fuerza. Vlvula de
escape para un rgimen oligrquico, caduco y excluyente, que se funda
en el fraude y la ficcin de la representacin, y que, no obstante, se
reproduce una y otra vez bajo una larga cadena de gobiernos civiles
legalistas (Hermet, 1983:120). Es el reformismo, tarea inacabada de
modernizacin sin modernidad, que ha hecho de los "Pactos
Institucionales" el recurso que controla los desbordamientos que causan
en las turbas exaltadas la embriaguez de las libertades y la soberana;
que evita la conversin de las revoluciones de justa causa en motines
subversivos; que domestica y disciplina a elegidos y electores en la
bsqueda del "buen orden".
Revestidos de una capa democrtica, bajo la forma siempre
remozada de los "acuerdos de caballeros" (Palacio, 1995), los pactos
institucionales se promueven como el mecanismo que integra los
actores e intereses en juego, establece las condiciones del cambio y

75

define los objetivos del mismo. Es la refundacin que desplaza las

bsquedas del consenso entre los dos extremos aparentes de la
consolidacin democrtica. De una parte, las necesidades de instituir y
preservar los mecanismos de defensa del ciudadano frente al riesgo de
usurpacin del poder estatal. Es el extremo cuyos momentos claves los
constituyen la lucha por los derechos humanos, el habeas corpus y la
fuerza impartida por el derecho (Caille, 1990:7-8). Y de otra, la
exigencia de modernizar la organizacin del poder poltico y los
mecanismos de representacin ciudadana. Es el extremo cuyos
momentos claves los constituyen las luchas por el pluripartidismo y la
eleccin transparente y asidua de gobierno y parlamento (ODonnell y
Schmitter, 1990:34; Rojas 1991:7; Roitman, 1991:23). Pero la dinmica de
las confrontaciones muestra el reverso de la moneda. La precipitacin
de los reacomodamientos, la confusin de los realinderamientos, la
fragilidad de las alianzas, revela que en la convocatoria los verdaderos
referentes de la lucha democrtica estn ausentes. No se llama al
consenso sobre la pugna de intereses, la redefinicin de las relaciones
de poder o las metas que deben presidir el ejercicio del gobierno. Se
convoca e integra sobre compromiso de la no-agresin; se acuerda
sobre el respeto de los derechos ya establecidos; se pacta sobre la
definicin de las reglas de juego, porque la negociacin de las
condiciones de negociacin es la primera y ms importante etapa del
proceso de elaboracin de un compromiso (Lynn y Schmitter,
1991:298-299).
Desprovistas de sus referentes naturales, las luchas democrticas se
convierten en las luchas por la competitividad y eficiencia de las
instituciones "democrticas". Es la convocatoria que restringe el campo
de las representaciones y la participacin a la correa de la
"institucionalidad", buscando reasegurar los intereses vitales de los
dominantes y la sumisin de los dominados. Es la tradicin histrica
que muestra que, en la resolucin de la crisis, lo importante no est en
el contenido de las soluciones, sino en el procedimiento utilizado. No
est en el objetivo del cambio, sino en el itinerario.
La Asamblea Constitucional, forma siempre renovada del Cabildo
Extraordinario (Livano Aguirre, 1960:580)16, que asegura la conversin
16

Segn el historiador Indalecio Livano Aguirre, el Cabildo Extraordinario se constituy en el

mecanismo a travs del cual el Virrey Amar y Borbn contuvo los primeros mpetus revolucionarios
del pueblo que exiga un cabildo abierto para proclamar la independencia, el 20 de Julio de 1810.
Sostiene Livano, citando al Diario Poltico, que "[...] para tal efecto orden a Jurado trasladarse al
ayuntamiento para informar que convena en autorizar un 'Cabildo Extraordinario', pero no un 'Cabildo
Abierto'. Los cual quera decir que el Virrey convena en que el Cabildo de Santa Fe, dominado por la

76

institucionalizada de los "notables" en "constituyentes". Virtuosos que

corren presurosos al llamado del "pueblo" para que erradique las
causas de la crisis y restituya la unidad de lo social. El llamado se
proclama como el nuevo reto que impone la historia. La tarea, se
presenta como la instauracin de un orden elemental dentro del caos.
El objeto, como evocacin de aspiraciones represadas y antdoto contra
la exclusin, pcima de reconciliaciones, alternativa modernizante para
un rgimen caduco. La nueva Constitucin, ms que una respuesta
nuevo reto de la historia, es el recurso que mejor caracteriza la historia
de un reto: imponer un proyecto hegemnico que le permita al rgimen
retomar el control sobre los desbordados, disciplinar a los indciles,
cooptar a los revelados.
Es la historia del reformar para pacificar que, bajo el viejo recurso
de la "revolucin sin precedentes", se ofrece como salida de "choque"
para una crisis poltica y social generalizada. Reformar para pacificar,
representa bien el procedimiento a travs del cual el reformismo
procura un cambio en las estrategias de poder, pero no un cambio en
las relaciones de poder. Cambiarlo todo para que todo siga igual. Es el
procedimiento cuyo itinerario permite dar cuenta de la sorprendente
vigencia del parlamentarismo oligrquico en Colombia. Se trata de un
procedimiento de culpas, exorcismos y fetiches que pone al descubierto
los conflictos y contradicciones, las precariedades y fuerzas, de un
rgimen en el que se produce y reproduce, una y otra vez, la
estabilidad dentro de la crisis; la legalidad dentro del fraude; la
legitimidad dentro de la abstencin; la institucionalidad dentro de la
excepcin. Es el itinerario que tambin evidencia la capacidad de los
que detentan el poder para mantenerse y reproducir el rgimen que los
mantiene. Para utilizar en su provecho el recurso de la dictadura o de la
civilidad, desarrollando mecanismos cada vez ms refinados,
estrategias cada vez ms hbiles. Dnde est la clave del xito?... Cul
es el reconstituyente que asegura una cara siempre fresca y fragante al
rgimen caduco, oligrquico y excluyente?... Cul es el procedimiento
que como impermeabilizante ha servido histricamente a la

oligarqua criolla, se reuniera en 'sesin extraordinaria', a fin de tomar las medidas adecuadas para
afrontar la gravsima emergencia [....] No era, pues, el Pueblo, el que tendra la decisin, como en el
caso del Cabildo Abierto, sino los actuales Regidores del Ayuntamiento santafereo, quienes en los
ltimos meses haban solicitado la constitucin de una Junta de Gobierno, presidida por el Virrey, e
integrada por los capitulares de dicho cabildo[....] (p. 121).

77

reconstitucin? ... Cules los itinerarios del tratamiento?... Cul es el

lugar y funcin de la elite?...
De la ilusin del Caudillo al Monarca Encadenado
El presidencialismo est en la base de un rgimen civilista en donde
los acuerdos y transacciones que fundan el orden establecido se
muestran insuficientes, por una parte, para asegurar la produccin y
reproduccin de los mecanismos e instrumentos a travs de los cuales
el ejercicio de la autoridad se extiende y profundiza en la sociedad. Y
por otra, para compensar la falta de regulacin entre los ciudadanos,
diferenciando sus formas de control e internalizando una identidad
colectiva. Se trata de un rgimen de representaciones parciales cuyos
rasgos constitutivos, la precariedad del poder de la elite y la parainstitucionalidad, emergen como la medida de su propia debilidad y su
propia fuerza. Son su propia debilidad, porque no permiten concretar e
imponer un proyecto hegemnico acabado, ni posibilitan que las
relaciones de dominacin se desdoblen como relaciones de poder
poltico institucionalizado. Pero, a la vez, son su propia fuerza, porque
dotan al rgimen de una cierta capacidad para readaptarse y
reproducirse en condiciones de permanente inestabilidad y desorden.
Es el atributo de cooptaciones que desarticula a las formaciones
contrarias, absorbe sus interpelaciones y las reubica en una
problemtica distinta, para vaciarlas de contenido conflictivo.
La precariedad del poder de la elite tiene un doble origen. Por una
parte, proviene de su carcter heterogneo y difuso como unidad
social. Se trata de una elite que est fracturada desde su inicio por la
incoherencia y confrontacin permanente entre una aristocracia de
delfines heredada de poder, una burguesa de apellidos heredada de
riqueza y unos cuantos emergentes favorecidos por las loteras y el
juego electoral. Por otra, la precariedad se origina en la fragilidad y
fragmentacin de las bases sociales e institucionales sobre las cuales el
poder descansa. En primer lugar, el ejercicio del poder esta recortado
por la no-coincidencia entre la territorialidad del poder y la
espacialidad de los procesos sociales. La soberana del Estado no cubre
a toda la nacin y esta no llega a todo el territorio. A falta de un mejor
recurso, el clientelismo emerge como el dispositivo que articula los
intereses de los gobernantes y las necesidades de los gobernados; como
la correa de transmisin entre el Estado y los ciudadanos y entre la
Nacin y los municipios. En segundo lugar, los sectores medios,

78

constituidos como "clase poltica", agregan demandas y aspiraciones y

cohesionan las principales fuerzas en pugna, representando los
intereses de los distintos grupos sociales, pero sin llegar a representar
un inters general (Lechner, 1977:410). Como portadores sociales
privilegiados del poder en los territorios, desarrollan una
intermediacin irregular que no permite la extensin de la base social
de la elite, ni la permeacin de la sociedad para lograr imponer un
proyecto hegemnico.
La precariedad del poder de la elite se expresa, por una parte, en la
fragilidad de los mecanismos financieros y administrativos que, en
procura de sujetar la relacin de favores entre electores y elegidos, hace
que los intereses de la elite se encuentren ante la permanente presin
(con la amenaza de ser permeados) por los intereses de los
intermediarios indciles con aspiraciones de ascenso; Y por otra, en la
apropiacin fragmentada de las ramas del poder pblico y de sus
estructuras institucionales que, al insertar y entremezclar distintas
racionalidades en el aparato estatal, configuran una diversidad de
redes de poder que desconectan los centros de decisin y direccin con
los centros de ejecucin y gestin de las polticas.
La crisis poltica se caracteriza por una situacin en donde los
acuerdos que sustentan equilibrios institucionales se revelen caducos.
Cada rama del poder pblico parece independizarse y cobrar vida
propia. Se pierde la armona en el funcionamiento de las diferentes
funciones gubernativas. Las redes clientelares sobre las que se
estableci el equilibrio precedente, se revelan incapaces de lubricar el
sistema. Desprovistos de todas responsabilidades gubernamentales y
confinadas al dominio del legislativo, los partidos polticos radicalizan
las reivindicaciones sociales frente al ejecutivo (Lechner, 1991:582). La
indocilidad se desplaza a electores y elegidos. Su movilidad pone en
evidencia su propia lucha por la supervivencia. El recurso a la unidad
de las vertientes y de las maquinarias clientelistas en el partido se
muestra incapaz de preservar los mecanismos de la dominacin
poltica en el pas. La invocacin a la unidad de los partidos ya no es
suficiente para encubrir la fragmentacin de las elites y para contener la
prdida del control sobre el Estado. La salida a la crisis implica un
replanteamiento de las competencias y relaciones entre las diferentes
ramas del poder pblico y sus instancias en el aparato estatal. Sin
embargo, cada uno reacciona desarrollando su propia lgica y postula
el reforzamiento de sus propias prerrogativas como solucin a la crisis.
Invocando el pasado o la necesidad de la modernizacin las lgicas

79

encontradas rompen el equilibrio institucional surgido de los acuerdos

y transacciones precedentes. Los equilibrios ayer pactados para
asegurar la "gobernabilidad" del sistema, tienden a perdurar en una
situacin que requiere de otro ordenamiento, una nueva estructura
(Restrepo, 1990:12).
En este marco de precariedades y dislocaciones, la parainstitucionalidad emerge con su propia lgica. Ante la imposibilidad de
encontrar en las instituciones, los mbitos adecuados para resolver sus
tensiones y conflictos sociales, los confrontados se vuelcan sobre la
sociedad buscando una salida a sus luchas. La capacidad, cobertura y
eficiencia de los mecanismos de la represin oficial, quedan en
cuestin. Las estructuras de control y disciplinamiento social se
privatizan creando una cultura de los hechos y los actos de fuerza como
alternativa de reconocimientos, negociaciones o solucin de conflictos.
En este sentido, el para-militarismo, las autodefensas campesinas y el
sicariato no pueden ser otras cosas que un substituto de la represin
oficial. Ante la incapacidad del sector pblico, es la iniciativa privada la
que irrumpe para resolver sus propios problemas. Es la cultura que est
en la base de la historia de los procesos agrarios, urbanos e industriales
en el pas y que se resume bien en el principio guerrillerista de los
hechos, compa, los hechos (Gonzlez, 1987; Grave, 1990: sin pgina).
Es el antdoto que busca inmovilizar las fuerzas y racionalidades
inmersas en la confrontacin y lucha social, a travs de una tpica
relacin de mercado, y bajo un sistema de poderes y contrapoderes, en
donde lo que cuenta es la capacidad de movilizacin y la fuerza
desestabilizadora de cada uno de los confrontados.
Sin referencia a la hegemona partidista, la figura del presidente
(figura concentrada de poder en condiciones de poder fragmentado) es
la llamada a conjurar la crisis. Sus decisiones, siempre cruciales, estn
llamadas a resolver el problema. Su tarea debe apuntar a recrear las
condiciones para reconstituir el "bloque histrico" y restaurar el orden
institucional. Pero esta tarea debe darse en condiciones de empate
social. Es decir, sobre la base del reconocimiento que ninguno de los
sectores confrontados tiene la fuerza econmica para imponer un
inters particular, ni la fuerza poltica para crear un inters general
(Lechner, 1991:405). De la figura del presidente debe emerger la ilusin
del caudillo, sacralizacin del poder, descubridor de culpables, juez y
verdugo. Frente al resquebrajamiento del bloque histrico, tiende a
restablecer los mecanismos de concertacin y a redefinir los escenarios

80

de reconciliacin. Encarnando la figura mtica de la unidad nacional, el

presidente emprende una nueva reparticin burocrtica que erradique
las tentaciones de los partidos a radicalizar las reivindicaciones frente a
la concentracin de poder en el ejecutivo. Frente a la dislocacin
institucional y la confrontacin de poderes, tiende a desarrollar
instancias "ad-hoc" paralelas a los aparatos estatales y las ramas del
poder pblico. Para cada problema o institucin problemtica crea
consejos, cortes o Fiscalas, compuestas por superhombres por encima
de las instituciones, tratando de conformar un squito que restablezca
el equilibrio.
Pero el poder de presidente tambin es precario. La poltica tiene su
dinmica propia que impone un reacomodo permanente de las
estrategias y programas de gobernantes y gobernados. En tiempos
turbulentos, los ejes nodales de la situacin poltica concentran
intensamente todos los problemas pero, rpidamente, la tensin cambia
de escenario obligando a modificar los planes, los discursos, las
invocaciones, las alianzas. Antes de que se logre un nuevo equilibrio
de tensin, ocurre un salto hasta otro punto nodal y as sucesivamente.
Los problemas estructurales, uno a uno, van apareciendo como el
trauma mayor que sobre determina los dems y desde cuya solucin, se
podra ordenar un accionar que se ataque al conjunto de la crisis. Es la
precipitacin de los hechos en la cual rpidamente se agotan las
estrategias planteadas y s escabulle un punto de equilibrio catastrfico
disolviendo los vestigios del orden poltico e institucional. Las polticas
explotan. Las instancias paralelas recrudecen la crisis. La
recomposicin genera polos ms confrontados. La interpelacin ahora
se vuelve en contra del interpelado para convertirlo en el blanco fijo de
ataque, ante el vrtigo que produce asistir al derrumbamiento en una
profunda crisis de ingobernabilidad. Es el triste destino del monarca
encadenado17.

17
Se trata de una precariedad histrica del poder presidencial para resolver, as sea por
mecanismos del Estado de excepcin y la emergencia econmica, las crisis polticas, econmicas y
sociales del pas. Es una historia que va desde la cada del General Rafael Reyes en 1905, pasando
por la renuncia obligada del reformador Alfonso Lpez Pumarejo en 1944, hasta los fallidos
intentos de Reforma Constitucional de Lpez Michelsen en 1976 y Julio Csar Turbay en 1981 y
Virgilio Barco en diciembre de 1989, la crisis en el manejo de la toma del palacio de justicia por
parte de Belisario Betancur en 1985, el manejo de la fuga de Pablo Escobar por parte de Csar
Gaviria, o la crisis de legitimidad de Ernesto Samper por la infiltracin de los dineros del
narcotrfico en la campaa electoral a la presidencia en 1994.

81

Del monarca encadenado a la realidad del poder: el retorno de los

notables.
La confusin y usurpacin de poderes en el aparato estatal y las
ramas del poder pblico, la dislocacin de los partidos y la precariedad
del poder del Presidente, hacen que la doble tarea de renovacin del
bloque histrico y restauracin institucional, quede expuesta a las
soluciones de fuerza. Las esferas de mediacin social son desplazadas
por el poder represivo del aparato. La para-institucionalidad se
recrudece como alternativa de solucin. La definicin de la pugna entre
las distintas racionalidades aparece sometida al arbitraje de la Fuerza
(Hermet, 1983:103). Sin embargo, la perspectiva totalitaria que el
"arbitro" ofrece, no en trminos de la tirana que pueda ejercer sino en
el riesgo que significa la concesin absoluta de poder, aterra a notables
y caudillos.
Es entonces cuando emerge la figura de los "notables". Convocados
por la "fuerza de las circunstancias", irrumpen como los restauradores
de un orden resquebrajado. Es la propia elite que hace presencia en
defensa de sus intereses. Ungidos con una especie sacra de redentor, la
elite se erige como el nuevo arbitro por encima de la sociedad.
Legitimados por el recurso patritico de la convocatoria popular,
invocan los intereses nacionales por encima de los intereses partidistas,
la estabilidad de las instituciones por encima de los conflictos. Sus
banderas se izan sobre la extensin de la paz social. Su carcter difuso y
heterogneo es encubierto por la unidad del discurso pacificador. La
precariedad de su poder es encubierta por el recurso de la reforma y la
unidad nacional.
La uncin sacra hace que el poder de los notables no aparezca como
un atributo asociado a las instituciones, sino como un poder por s
mismo. La reestructuracin del liderazgo se confunde con la
reestructuracin del poder (Cinta, 1977:449). El recurso de la reforma
no slo hace que la doble tarea de renovacin del bloque histrico y
reordenamiento institucional, no se produzca en forma catica, sino
que adems pueda llevarse a cabo dentro del cuadro institucional de
los "acuerdos entre caballeros". Se trata de una renovada convocatoria
de la "civilidad" que seala el horizonte de la gestin negociada de las
tensiones y de los conflictos sociales. Una convocatoria que
histricamente es englobada por el recurso literario de la bsqueda del
"retorno desde el punto de no retorno".

82

Esta virtud proviene, entre muchas otras razones, del hecho de que
los "notables" no constituyen una elite en el sentido estricto a la manera
de Mills o de Domhoff (Cinta, 1977:427). La racionalidad de los
notables, inmersa en sus discursos unificadores no responde a otra cosa
que a una "racionalidad de empresarios", que invierten en defensa de
sus intereses y por la preservacin de su lugar poltico, social e
institucional. Como inversionistas son voltiles, rpidos, acuciosos.
Como hombres pblicos, acometen empresas colectivas que se fundan
en el reconocimiento de los mercados y de los peligros que ofrece. Pero
su falta de percepcin del futuro y la ausencia de un proyecto de
sociedad no le permite invocar socios y empresas de largo plazo. Con la
misma decisin que hoy pueden emprender la empresa reformadora,
maana pueden encabezar la contrarreforma. Con la misma conviccin
que pueden invocar y legitimar la llegada del tirano, tambin pueden
convocar su derrocamiento. Todo depende de las seales de riesgo que
ofrezca el mercado. En l estn cifradas todas las esperanzas. Es el
principio, expuesto por O Landi (1981), de que el mercado disciplina y
resocializa a los individuos identifican el nuevo sentido que debe
penetrar en la sociedad para realizar el necesario cambio de
mentalidad de los individuos; rebautiza a los hombres, resignifica sus
identidades anteriores (pp. 178-179). Es la racionalidad que hace que la
negociacin siempre comporte a la vez la definicin de las reglas del
juego, como compromiso sobre la cooptacin de los miembros de la
elite que son admitidos en el juego y el reparto del poder y sus despojos
(Hermet, 1983:103).
La empresa, lucha por la reorganizacin e imposicin de un
proyecto hegemnico, pone fin al "empate social" en el que se
estructura el orden precedente, para abrir las puertas al "empate social"
que soportar el orden futuro. La realidad conflictiva est definida por
el poder de los confrontados. Lo que es lo es por la fuerza de cada una
de las racionalidades inmersas en el conflicto (Lechner, 1991:407). El
ajuste supone, entonces, rupturas y alianzas que implican
reconocimientos, cesiones y concesiones de unos a otros. Los
"reconocimientos" permiten establecer las bases para una transaccin
que definir las pugnas de racionalidades. Las cesiones y concesiones
marcan las condiciones de fuerza y debilidad de cada uno. Sin
embargo, el lugar y condicin privilegiada de "ungidos" hace que la
racionalidad "empresarial" de los notables se imponga sobre las dems,
seleccionando los admitidos segn su fuerza e imponiendo un orden
mnimo sobre el cual se ha de transar para establecer un nuevo

83

compromiso. Sus banderas se tien con las reivindicaciones de los

confrontados. Unos y otros se sienten representados. La reforma se
"institucionaliza" como substituto de una hegemona inacabada.
En apariencia, el proyecto reformador se presenta como el paso de
una sociedad oligrquica a una sociedad pluralista en donde se
produce una redistribucin del poder y de los recursos del poder
poltico, como consecuencia de una "silenciosa revolucin
socioeconmica". Pero, en esencia, no representa otra cosa que el
transito que hacia la renovacin interna del bloque y la restauracin del
orden institucional, en el que cada una de las fracciones confrontadas
busca relocalizarse en condiciones de cierto equilibrio (el equilibrio de
la institucionalidad), para derivar de all el orden en que se refundar
(aunque de manera precaria) la estabilidad "republicana". Las
estrategias del poder y las bases que las sustentan se modifican y
perfeccionan sin que cambien las relaciones de poder y sus poseedores.
Todo cambia, para que todo siga igual.
El procedimiento: historias de culpas, exorcismos y fetiches
Para lograr su cometido, la racionalidad empresarial de los notables
ha de producir, como en el cuento de Garca Marqus, "una fragancia
tan compacta que no deje resquicio alguno para los olores del pasado"
(Garca Mrquez, sin fecha). El procedimiento es simple y directo. Su
tradicin devela los afectos de los "notables" por el "santanderismo"
(apego por las leyes y las virtudes del Derecho), como recurso
inagotable en el enfrentamiento y resolucin de las crisis.
El primer paso consiste en la inversin de las acusaciones,
encubrimiento de las responsabilidades y exposicin de pruebas.
Artimaas de abogados, como dira Foucault. La crisis no se reconoce
como el producto de su propia incapacidad para imponer y sostener un
proyecto hegemnico. Tampoco de su imposibilidad para lograr que las
relaciones de dominacin se extiendan en todo el territorio y se
expresen como relaciones de poder poltico institucionalizado. Por el
contrario, su tarea redentora los exime de las responsabilidades del
pasado. Su labor se reivindica como la puesta en marcha de un proceso
hacia la pacificacin social y la reinstitucionalizacin del rgimen
poltico y esta se reclama, a su vez, como el transito hacia la
"modernizacin". Es decir, como el proceso de adecuacin de la
estructura institucional a las nuevas "realidades" polticas econmicas y
sociales del pas. El argumento del desfase entre Estado y Sociedad

84

Civil se reinaugura, una y otra vez, como el eje de las tensiones y

conflictos sociales en el pas. Se revela como el causante de la
participacin poltica mediante formas atpicas, como la abstencin y...
[de la irrupcin de los]... mecanismos distintos de los que consagra el
ordenamiento jurdico vigente, como el paro cvico y la subversin
(Castro, 1987:20). La precariedad y fragmentacin del poder se vuelcan
sobre la sociedad civil. La dislocacin de las instituciones se desplaza a
la confrontacin de "novedosas" fuerzas y racionalidades en la
sociedad. La disgregacin de las organizaciones sociales permite
invocar los reconocimientos de caducidad y exclusin, inflexibilidad e
injusticia. La crisis de hegemona se encubre bajo el rotulo de la crisis
institucional. La crisis de dominacin, bajo el discurso de la crisis de
legitimidad.
El doble encubrimiento conduce al segundo paso: es preciso tener
un acusado, identificar un culpable. Es la parte del procedimiento que
permite orientar la lucha contra un slo adversario, sobre todo si la
lucha se plantea en varios frentes de batalla a la vez. Hay que actuar
como si la batalla se librase contra un slo y nico adversario.
Amalgamar lo diferente, totalizando las culpas en el acusado. Es el
recurso del sealamiento que segn Foucault (1984) consiste en afirmar
[...]Ya no sois ms que un slo y nico adversario, os pediremos
cuentas no slo por lo que habis dicho, sino tambin por lo que no
habis dicho, siempre que lo haya dicho uno de vuestros supuestos
aliados o cmplices [...] (p. 60).
El tercer paso consiste en exorcizar las culpas, asimilando el
enemigo con el peligro. Es el principio mismo que justifica su propia
existencia de notables como restauradores de un orden resquebrajado.
Volviendo a Foucault, [...] su problema y su fuerza, consiste en el
hecho de que lo que hacen es precisamente construirse un enemigo
nico, utilizar un procedimiento judicial, poner en marcha una
condena, en el sentido poltico-judicial de la expresin: esto es lo nico
que les interesa. Es preciso que el imputado sea condenable y
condenado. Poco importa la naturaleza de las pruebas sobre las que se
basa la condena, ya que, como sabemos muy bien, lo esencial en una
condena no es la cualidad de las pruebas, sino la fuerza de quien las
esgrime (p. 63)
El paso se completa con el recurso de la auto-legitimacin. Es el
recurso que Hermet denomina "los amigos del pueblo y el enemigo
pblico", para analizar el poder seductor de los tiranos. Hermet (1990)
lo describe de la siguiente manera:

85

[...] Con el pretexto de ensear a las masas a quien deben excluir, [el tirano, en
nuestro caso los notables] tiende a exaltar ante ellas el rostro de los buenos
apstoles acusadores. Los que denuncian a los enemigos del pueblo con ms vigor,
se convierten en sus mejores amigos. A menudo, por otra parte, cuanto menos
temibles en la prctica sean esos enemigos, mas tiles resultan para la estrategia.
Lo ideal es ofrecer al escarnio pblico los antiguos subalternos privilegiados de un
rgimen difunto. Ya derrotados por completo, no pueden reaccionar y tomarse la
revancha. La victoria est asegurada, pero hay que simular coraje en la lucha para
lograr la seduccin (p. 192).

El camino est allanado para emprender la ciruga: separar las

corporaciones del Estado, para reconstituir los equilibrios; alterar los
mecanismos de toma de decisin, para hacerlos distantes de los
intereses sectorializados (en conflicto); y restablecer el mercado como el
mecanismo de asignacin de los recursos en los diferentes sectores
sociales, para identificar y medir fuerzas y reivindicaciones. La
separacin permite el reacomodo de fuerzas. La alteracin de los
mecanismos reconstituye el dispositivo clientelista que aceita la
maquinaria. El restablecimiento del mercado, seala quienes entran y
quienes salen. Es el paso generador de fetiches en el procedimiento.
Redefine las estrategias del poder bajo un aparente cambio de las
relaciones de poder. Coopta unos sectores y excluye otros, bajo una
aparente extensin de la representacin.
El procedimiento se cierra con la invocacin de la institucionalidad,
proclamacin de las virtudes del rgimen reformado. Es cuando entra
de nuevo en escena la figura del Presidente. Hecha ya la labor de la
renovacin, los notables se retiran a sus toldas privilegiadas de expresidentes, dignatarios polticos, grandes jefes partidistas,
industriales, banqueros o comerciantes. El culpable est identificado y
juzgado. La pena esta establecida. El reparto est acordado. Es a la
figura del presidente que le corresponde la labor de ejecucin.
Culpas, exorcismos y fetiches, es el itinerario que se repite
puntualmente desde que el presidencialismo se estableci en la base del
rgimen poltico colombiano. Es el punto de partida y de llegada que
evidencia el procedimiento que permite a notables y caudillos cooptar
adversarios, inmovilizar excluidos (en el juego de reparticin) y
reacomodarse siempre renovados en la cabeza del rgimen. En 1910,
cuando por la va de una Asamblea Nacional se imprime un carcter
"verdaderamente nacional" a la Constitucin de 1886, limitando el

86

poder "supremo" del presidente para someterlo al control de los

partidos, como la alternativa que consolida institucionalmente los
acuerdos que ponen fin a las guerras regionales y permiten la creacin
de Colombia como repblica unitaria. En 1936, cuando a travs del
recurso de la "revolucin en marcha", el rgimen, le arrebata las
banderas de la insurreccin al naciente Partido Socialista Colombiano,
para emprender las reformas que contienen y cooptan a los
movimientos agrarios y las embrionarias organizaciones obreras
(convirtindolas "institucionalmente" en rganos de expresin y
representacin social del partidismo tradicional). En 1961, con la
Presidencia de Alberto Lleras se pone en marcha el Frente Nacional,
que consagra los gobiernos alternos y la participacin paritaria en la
administracin, como la alternativa que institucionaliza el fin a la
violencia partidista entre liberales y conservadores. En 1986, cuando
mediante la bandera de la "pacificacin" y el esquema GobiernoOposicin, se inicia la tarea de reinstitucionalizar los conflictos y luchas
sociales, como alternativa para resolver el desmoronamiento del Frente
Nacional y erradicar las "formas atpicas de participacin poltica" y los
"mecanismos irregulares de protesta social". En 1991, cuando a travs
de la convocatoria privilegiada del "constituyente primario" se busca
"restablecer el pacto social que modernice las instituciones que detienen
el cause de desarrollo del pueblo (Gaviria, 1990:12)
Precariedad del poder y para-institucionalidad, han marcado una y
otra vez, los interregnos del itinerario de culpas, exorcismos y fetiches:
la parcialidad y debilidad de las cooptaciones; la fragilidad de los
controles a la movilidad explosiva de los excluidos; el aparente
remozamiento de notables y caudillos. Es la ficcin de las
representaciones, que obliga la intervencin puntualmente repetida de
los redentores. Son los interregnos que hacen que el rgimen se
desplace de manera confusa entre la estabilidad de la crisis y la crisis de
estabilidad, la legalidad del fraude y el fraude de la legalidad, la
institucionalidad de la excepcin y la excepcin de la
institucionalidad18. Los pactos de caballeros, vocacin negociadora de
caudillos y notables, aceptacin institucionalizada de la precariedad del
poder y la para-institucionalidad, fuerza y debilidad de una hegemona
18

Son los interregnos que se expresan en la incapacidad de los partidos para sostener el
carcter "verdaderamente nacional" de la reforma de 1910 o para mantener el cauce de la
reparticin paritaria del frente nacional en los aos setenta. En la dislocacin de las instituciones
para consolidar los acuerdos de los 20 o para flexibilizar la gestin pblica en los ochenta. Y en la
precariedad del poder presidencial para imponer hegemnicamente la reforma de los treinta o para
contener las formas atpicas de participacin poltica en los noventa.

87

inacabada. Fuerza que desplaza, como recurso de transformacin, a la

instauracin de regmenes dictatoriales edificados sobre el uso
irrestricto de la violencia represiva de los aparatos militares. Atributo
que evita el surgimiento y conversin de las fuerzas armadas en el
"partido del orden", como alternativa a la crisis de las diversas formulas
planteadas por la "civilidad" en la resolucin de la crisis19. Debilidad
que hace que la democracia no sea ms que un "bien deseable", una
utopa de referencia de una tarea siempre inacabada de modernizacin
sin modernidad.

19

En este sentido, la "vocacin negociadora" de caudillos y notables, marcan la ruptura con el

modelo latinoamericano de la renovacin del bloque histrico y reorganizacin institucional, cuya
tradicin seala, como recurso de transformacin, a la instauracin de regmenes militares que basan su
poder en el uso irrestricto de la represin. Para una consideracin detallada ver: Atilio Born, "El
fascismo como categora histrica: en torno al problema de las dictaduras en Amrica Latina", en
Revista Mexicana de Sociologa, op cit, pp. 418 a 529.

88

CAPTULO DOS

LA HISTORIA: La imperceptible erosin del

poder presidencial en Colombia

La lucha por el poder presidencial ha sido el factor determinante de

la particular evolucin del rgimen poltico colombiano. Las bsquedas
de mayor poder para el presidente, o los intentos por controlarlo, han
marcado la historia de las movilizaciones partidistas y de las reformas
polticas e institucionales en el pas. Desde sus orgenes, en 1821,
cuando la imagen de hombre providencial del Libertador induce un
rgimen de poderes extraordinarios e ilimitados para el presidente,
hasta 1991, cuando la nueva Constitucin reduce la esfera de accin del
poder ejecutivo, el rgimen poltico colombiano se ha desplazado
pendularmente entre el extremo del poder presidencial desmedido y el
extremo de la presidencia sitiada.
En el marco de una creciente inestabilidad poltica e institucional,
provocada por una sucesin de reformas constitucionales, se ha
configurado un orden en el que la formalidad de los arreglos legales
coexiste con la informalidad de las prcticas sociales. Formalmente se
invoca la ley, pero poltica y socialmente se busca evadirla. Una cultura
del atajo emerge como una prctica histrica a travs de la cual el poder
de las instituciones ha sido utilizado en provecho de las personas que
lo controlan. As, enfundados en la fuerza de la tradicin,
particularmente desde la guerra civil de 1840, los partidos polticos han
visto en el cambio de la Constitucin el recurso para alterar las
condiciones polticas del pas y anular a su adversario poltico
(Vsquez Carrizosa, 1979). Entre 1811 y 1886 hubo once Constituciones
distintas; cada una buscaba beneficios especficos para los tenedores de
poder poltico y abra los caminos para aniquilar al opositor. Primero
fue la Constitucin de 1821, expedida en el Congreso de Ccuta, con

89

que se crea la Gran Colombia. Luego vino la Carta de 1830, que da

fundamento jurdico a la Repblica de Colombia despus de la
separacin de Venezuela. En 1831 se expide la Ley Fundamental del
Estado de Nueva Granada y en 1832 la Constitucin del Estado de
Nueva Granada. Posteriormente las tensiones y conflictos en torno al
poder presidencial, se expresan con ms o menos intensidad en las
Constituciones de 1843, 1853, 1858 (que crea la Confederacin
Granadina), 1861, 1863 (Estados Unidos de Colombia) y 1886, que se
convierte en una de las Constituciones de mayor duracin.
Entre 1886 y 1991 se produjeron 77 reformas a la Carta
Constitucional; unas veces buscaban consolidar el poder presidencial y
otras lo debilitaban. Y desde 1991 hasta 2003, la Carta Constitucional ha
registrado 20 reformas, la mayora de ellas con el propsito de
recuperar ciertas porciones de poder que el rgimen presidencial haba
perdido por cuenta de la reforma constitucional. La consecuencia no
podra ser distinta: el poder constituyente se ha ido degradando hasta
un punto tal que se ha convertido en el referente de los proyectos
personales de quienes detentan el poder.
Las races histricas del desmoronamiento
El rgimen presidencial colombiano ha estado marcado por la
inestabilidad en las reglas de juego poltico e institucional y ha
evolucionado en seis etapas bien definidas. La primera etapa, que va
desde 1811 hasta 1832, hace referencia al proceso en que el diseo
institucional de la presidencia se hizo a la medida del hombre
providencial, del que se esperaba que resolviera la crisis e impusiera el
orden en la naciente repblica. Es la etapa de la llamada presidencia
imperial, en la que el poder presidencial se caracteriza por provenir de
las victorias militares y por la elevada concentracin del poder en la
figura del presidente. En l se concentran todas las facultades y
prerrogativas. Se le confieren poderes para actuar por encima del
Estado. Una forma particular de presidencialismo se incuba como
fundamento del rgimen poltico: se trata de un presidente que, como
dira el socilogo Andr Siegfried, Combina la majestad del monarca
hereditario, con formas de eleccin popular (citado por Vsquez
Carrizosa, 1979:38).
La segunda etapa comprende el perodo entre 1832 y 1880, cuando
el derrumbe del rgimen bolivariano se expresa a travs del avance en
el recorte de los poderes presidenciales en favor del poder legislativo,

90

como una alternativa para contener los que se consideraban como

excesivos poderes del centralismo presidencialista. La invocacin de las
autonomas de gobierno, para los departamentos y municipios, se
constituy en el punto de partida para abrir los espacios a nuevas
fuerzas polticas de origen local y regional, que permitiran consolidar
el poder de los nacientes partidos polticos en el parlamento y los
gobiernos territoriales. En medio de un convulsionado panorama,
marcado por la lucha fratricida entre facciones polticas, el ejercicio de
gobierno se desenvuelve bajo la modalidad de lo que se podra
denominar el monarca encadenado. Pese a los intentos por fortalecer el
poder ejecutivo en los inicios de la dcada de los cuarenta, la
degradacin del poder presidencial se produce a una velocidad tal que,
para el perodo comprendido entre 1864 y 1884, se vive una especie de
rgimen de los presidentes transitorios. En veinte aos tres presidentes
son reelegidos, cuatro gobiernan todo el perodo sin ser reelegidos, tres
no terminan el perodo, tres ejercen como interinos y cinco gobiernan
en perodos que van de ocho das (el mnimo) a diez meses (el
mximo). La inestabilidad e incertidumbre alcanzan un grado tal, que
el pas se hunde en una cadena de levantamientos, guerras y golpes de
Estado.
La tercera etapa va desde 1880 hasta 1904. Bajo el la bandera de la
Regeneracin, Rafael Nez emprende un proceso de reformas que
buscan restablecer la fuerza del poder presidencial bajo un rgimen
unitario y centralizado, con un gobierno republicano y representativo
basado en el equilibrio de poderes. Mediante un esquema
gubernamental de rasgos absolutistas, Nez logra reconfigurar el
rgimen presidencial en torno a un orden poltico e institucional en el
que el presidente se proyecta como el centro de la accin
gubernamental, el conductor del partido, el director de la hacienda
pblica, y el comandante de la fuerza armada (Vsquez Carrizosa,
1979). Todo el poder se concentra en el ejecutivo. El presidente es la casi
totalidad del Estado en Colombia. Su palabra, sus puntos de vista
jurdicos, econmicos y diplomticos son actos de gobierno (p. 15). Lo
que haba comenzado como una tarea de fortalecimiento del Estado,
centralizado en el mando y con una funcin social definida, termin en
un Estado piramidal, centralizado y autoritario, en cuya cspide est el
presidente con todas las prerrogativas de poder. Es la etapa del
presidencialismo absolutista, en la que se utiliza el ordenamiento jurdico,
bajo lo que el conservador Miguel Antonio Caro llam la legalidad
marcial, que se convertira en la marca que aos despus

91

caracterizara al rgimen poltico colombiano (particularmente entre

1958 y 1991), al proyectarse como un recurso institucional para cerrar
los espacios de accin poltica y expresin pblica a cualquier forma de
oposicin al presidente. La etapa termina en 1904 con la llegada al
poder de Rafael Reyes, quien despus de una sangrienta guerra entre
los partidos logra incorporar, como algo natural, el hecho de que
liberales y conservadores puedan asumir juntos la tarea del gobierno.
Era el final de una poca de guerras y el inicio de los gobiernos
bipartidistas.
La cuarta etapa, comprendida entre 1904 y 1958, hace referencia al
proceso de configuracin y consolidacin de la institucionalidad
poltica y gubernamental colombiana. Bajo los rasgos caractersticos de
un liberalismo abierto en lo econmico y un conservatismo fuerte en lo
poltico, la etapa se inicia con lo que se llam el imperativo de la
reconciliacin nacional (Palacios, 1995). Bajo los esquemas del
llamado Quinquenio de Rafael Reyes (1904-1909) y el republicanismo
impulsado por Carlos E. Restrepo, adquieren forma especfica los
proyectos a travs de los cuales la reconciliacin se emprende y
desarrolla como un proceso de refundacin econmica y reformas
constitucionales, que busca consolidar el rgimen presidencial
establecido en 1886. El trnsito de la hegemona conservadora a la
repblica liberal en 1930 marca el inicio de una activa etapa de
reformas econmicas y legales que buscan impulsar la modernizacin
del pas. Pero es, a la vez, el comienzo de una poca de fuertes
tensiones polticas y sociales que culminan con la explosin de la
violencia partidista. Frente a los reformistas que impulsan proyectos
modernizadores del industrialismo y la intervencin estatal, emergen
movimientos contra reformadores que agitan las banderas del
latifundio y el orden de la hacienda. La confrontacin va
evolucionando hasta adquirir la forma de una violencia partidista que
los gobiernos liberales y conservadores se muestran incapaces de
contener. La violencia le abre paso a un gobierno militar que, con el
aval de las dirigencias de los dos partidos, asume la tarea pacificadora
con la que pone fin a ms de medio siglo de gobiernos civiles.
La quinta etapa se desarrolla entre 1958 y 1991, cuando bajo el sello
del llamado Frente Nacional se concreta el acuerdo bipartidista que
puso fin a la violencia. Se caracteriza por el control poltico y
burocrtico de los dos partidos sobre el gobierno, y por el desarrollo de
distintas modalidades de ejercicio del poder constitucional con las que,
desde el Congreso, se sientan las bases de lo que ser un largo proceso

92

de reformas constitucionales y legales en el pas, unas veces para

potenciar y otras para limitar el poder presidencial en Colombia. La
influencia cada vez mayor de los dos partidos en el manejo del
gobierno le imprime al rgimen presidencial un rasgo distintivo: a
pesar de los amplios poderes que formalmente le confiere la
Constitucin Poltica al poder ejecutivo, su capacidad para producir
cambios es muy limitada. Segn Archer y Shugart (2002), esto no slo
ocurre porque las mayoras legislativas determinan la asignacin de los
poderes constitucionales mediante el control del proceso de enmienda,
sino tambin porque muchas reformas se atascan al intentar abrirse
paso por el sistema colombiano de formulacin de polticas pblicas
(pp. 122-123). Es la etapa de la llamada legalidad marcial en la que, ante
la incapacidad de propiciar los cambios, el poder ejecutivo recurre cada
vez ms a los mecanismos de excepcin (como el Estado de Sitio),
convirtiendo al poder presidencial en una especie de dictadura
institucionalizada con la que busca subordinar a los dems poderes
pblicos. La etapa termina con la expedicin de la nueva Carta
Constitucional de 1991, que debilita el poder presidencial y cambian las
reglas del juego poltico e institucional en el pas.
La sexta etapa se inicia con la firma de la Constitucin de 1991, con
la que se pone fin a la presidencia constitucional y se propicia la
irrupcin y vigencia de la que se ha denominado presidencia personal. En
un contexto caracterizado por la acelerada disolucin de los partidos
polticos, la expedicin de la nueva Constitucin marca un punto de
quiebre en el poder presidencial. Marca el inicio del lento pero
progresivo proceso de desmantelamiento de las prerrogativas que
durante dcadas se haban preservado para el ejercicio presidencial. El
proceso cristaliza cuando, segn Gaitn Mahecha (1998), se reducen
drsticamente los poderes presidenciales, hasta el punto de reducir al
presidente a un jefe de Estado. La jefatura del gobierno pasa en general
a otras manos: De la Constitucin y sus leyes reglamentarias brotaron
consejos, comits y comisiones, la mayora de ellos con plena
autonoma y ausencia de todo control poltico, y hacia los cuales se
desplaz el poder ejecutivo. Tal sucede con sesenta y cuatro entes entre
ellos la Comisin Nacional de Televisin y las comisiones de servicios
pblicos. Estas ltimas ejercen de manera absoluta el poder de
regulacin y de definicin de tarifas y contraprestaciones a favor del
Estado.
En este contexto, se produce un desplazamiento en el que los
principios de representacin partidista son sustituidos por los criterios

93

de amistad y la lealtad personal; las instancias formales de decisin son

reemplazadas por las decisiones del crculo de amigos del presidente, y
las bancadas partidistas son cambiadas por las coaliciones de los
amigos del presidente. Resulta comprensible que Vsquez Carrizosa
(1979) llegue a afirmar que Colombia es definitivamente adicta al
sistema presidencial. Lo que no quiere decir que el rgimen
constitucional sea equilibrado. La hipertrofia de facultades que rodean
al primer magistrado hace de l el nico poder efectivo del Estado.
Todo lo dems parece ser secundario [] La tendencia a delegar en el
ejecutivo la obra legislativa que, por naturaleza, le pertenece al
Congreso se ha hecho con los aos ya inadmisible.
Gobernar es reinar: la presidencia imperial (1811-1832)
En Colombia el origen y los primeros desarrollos del poder
presidencial estn estrechamente vinculados al espritu del hombre
providencial que marc la gesta libertadora. Las invocaciones de
Bolvar, en su prembulo al Congreso de Angostura en 1819, en torno a
la necesidad de configurar un poder institucional que asegure un
pulso infinitamente firme, un tacto infinitamente delicado para manejar
esta sociedad heterognea cuyo complicado artificio se disloca, se
divide, se disuelve con la ms ligera alteracin (Lievano Aguirre,
1981:208 y 209), subordinan el camino de lo que sera el rgimen
presidencial en la Gran Colombia. El argumento central de Bolvar, en
su mensaje al Congreso de Angostura, estableca que
En las repblicas el Ejecutivo debe ser el ms fuerte, porque todo conspira contra l, en
tanto que en las monarquas el ms fuerte debe ser el legislador, porque todo conspira a
favor del monarca. La veneracin que profesan los pueblos a la magistratura real es
un prestigio que influye poderosamente, al aumentar el respeto supersticioso que
se tributa a esta autoridad. El esplendor del Trono, de la Corona, de la Prpura; el
apoyo formidable que le presta la nobleza; las inmensas riquezas que generaciones
enteras acumulan en una misma dinasta; la proteccin fraternal que
recprocamente reciben todos los reyes, son ventajas muy considerables que
militan a favor de la autoridad real y la hacen casi ilimitada. Estas mismas ventajas
son, por consiguiente, las que confirman la necesidad de atribuir a un magistrado
republicano una suma de mayor autoridad que la que posee un prncipe constitucional.
(Las cursivas son del texto original, citado por Livano Aguirre, 1981:210).

94

No hay duda de que esta conviccin de Bolvar es la que lo lleva a

actuar por encima de los poderes del Estado, y de que, sobre todo bajo
su influjo, como argumenta Vsquez Carrizosa (1979), en el orden
constitucional de la Gran Colombia, antes que en cualquier otra parte
de Amrica Latina, se instituy el Presidente. Que no fue el mandatario
constitucional, sino el presidente imperial (p. 25). En su estudio sobre
el poder presidencial, Vsquez Carrizosa muestra cmo la originalidad
del proyecto de Constitucin, puesto por Bolvar a consideracin del
Congreso de Angostura, radica en una estructura estatal en la que al
presidente se le define como el conductor del poder y estar elegido
por las Asambleas Electorales para un perodo de seis aos (Ttulo VII,
seccin 1); se le asigna la funcin de ser el comandante en jefe de las
fuerzas de mar y tierra y se le confiere exclusividad en la direccin
(Ttulo VII, seccin 3); se le nombra jefe de la Administracin General
de la Repblica, con las atribuciones de tener a su cargo el
mantenimiento del orden y la tranquilidad interior y exterior; adems,
se le confieren facultades para declarar la guerra y tomar las medidas
para enfrentarla, para hacer la paz, negociar los tratados pblicos de
alianza, comercio y amistad con los prncipes, naciones o pueblos
extranjeros, sometindolos a la sancin y ratificacin del Congreso; y
finalmente, (Ttulo VII seccin 4) establece que no podr ser
perseguido, juzgado, detenido ni arrestado durante el ejercicio de sus
funciones, sino en virtud de un decreto del Senado, en cuyo prembulo
constar la acusacin propuesta contra l por la Cmara de
Representantes (pp. 32 - 33).
En ese contexto, el poder presidencial nace y se estructura bajo la
forma de una presidencia imperial que se caracteriza no slo por estar
identificada con la imagen del poder providencial, del que se espera
pueda mantener la unidad y el gobierno de la repblica, sino tambin,
por el hecho de que el poder poltico proviene no de una eleccin
popular, sino de la ascendencia o la experiencia militar.
La Constitucin de Ccuta, aprobada el 20 de agosto de 1821 20,
termina por estructurar un rgimen presidencial con un presidente y
un vicepresidente para un perodo de cuatro aos, un parlamento
bicameral con perodos de ocho aos para Senado y cuatro aos para la
Cmara de Representantes, y un poder judicial cuyos miembros deban
20

La Constitucin de 1821 tuvo como antecedentes la Constitucin de Abril de 1811, considerada

como la primera carta poltica, que dio origen al Estado de Cundinamarca y la Constitucin de
Diciembre de 1811, que crea la Repblica de Tunja. Una versin detallada se encuentra en Frank
Safford (2002. pp. 206 y ss.).

95

ser nombrados conjuntamente por el ejecutivo y el legislativo. Las

relaciones intergubernamentales estaban definidas en torno a un
Estado centralista y no federal. Estableci intendentes que gobernaban
los departamentos y las zonas a las que el Estado apenas ha llegado, as
como gobernadores en las provincias que formaban parte de los
departamentos, y ambos eran nombrados por el presidente como
agentes directos en los territorios21. Adems de la Carta Constitucional,
el Congreso de Ccuta expide una serie de leyes que comprenden la
abolicin de la Inquisicin y la proclamacin de la libertad de prensa; la
incorporacin de los indios a la ciudadana y la abolicin de los tributos
indgenas; el establecimiento de un sistema educativo que comprende
la decisin de obligar a la creacin de un colegio en cada provincia, y
por lo menos una escuela pblica en cada uno de los pueblos o aldeas
donde vivan cien varones adultos o ms; y la redefinicin del rgimen
de rentas que la nueva repblica haba heredado de la Colonia (Safford,
2002: pp. 235 - 237)
La Constitucin Poltica de 1821 trasciende la gestin del
Libertador. Su contenido difiere en aspectos centrales de la peticin de
Bolvar al Congreso de Angostura. Segn Vsquez Carrizosa (1979), la
diferencia se justificaba en la medida que
[] el primer problema constitucional no fue, por tanto, la escogencia del Jefe de
Estado, sino el gnero de gobierno republicano que poda acomodarse a la figura
del hombre providencial [Esta consideracin se fundamentaba en la creencia de
que la voluntad reciba su capacidad poltica del presidente y no ste de aqulla. El
instinto de conservacin de los pueblos acude a las personalidades sobresalientes
en los momentos de peligro ms que a los programas ideolgicos (pp. 400 - 401).

Pese a que le confiere al presidente todos los poderes y facultades,

la Constitucin de 1821 tambin le fija limitaciones en el ejercicio del
poder presidencial. Las evidentes resistencias de Bolvar frente a los
llamados de su vicepresidente Santander, para que se mantenga en los
linderos de la ley, revelan tan slo una de las dimensiones de los
conflictos que internamente se expresaban en la Gran Colombia. Uno
de los enfrentamientos ms vigorosos se produca entre los militares y
los abogados. Era la tensin entre el poder y el derecho o, ms
precisamente, entre las prerrogativas que deban tener los militares en
21

De esta manera, se estructur el sistema de interior para un territorio conformado por los
departamentos del Orinoco, Venezuela y Zulia, en Venezuela; Boyac, Cundinamarca, Cauca y
Magdalena, en la Nueva Granada; y Ecuador, Guayas y Azuay, en la Provincia de Quito.

96

la administracin de las instituciones y la primaca que deben tener los

civiles (particularmente los neogranadinos) en la administracin
pblica. El propio Bolvar no perda oportunidad para fustigar a los
letrados, despreciaba el formalismo legal y lo acusaba de estar alejado
de la vida real del pas; sobre todo cuando, ante una consulta del
vicepresidente Santander, se plante la duda en torno a la legalidad
que tena el presidente para ejercer sus facultades extraordinarias
cuando estaba fuera del pas (Safford, 2002:249). La respuesta no se
hizo esperar. En julio de 1824, el Congreso de la Repblica decidi que
Bolvar no poda ejercer poder alguno en Colombia, mientras que se
encontrara en el Per. Las tensiones entre civiles y militares se fue
intensificando en la Nueva Granada por el hecho de que muchos
oficiales militares eran venezolanos, en tanto que los civiles
neogranadinos dominaban los cargos judiciales, legislativos y
ejecutivos. No cabe duda de que sta fue una de las causas que
contribuyeron de manera decidida a la ruptura de la Gran Colombia.
En octubre de 1825, el general Pez le escribe a Bolvar quejndose
de los legisladores civiles de Bogot que, segn el general venezolano,
intentaban reducir a los hroes militares de la independencia a la
condicin de esclavos (Safford, 2002:252). Los enfrentamientos de
Pez con los miembros del Consejo de Gobierno de Bogot, se
remontaban a 1821 cuando, segn los Acuerdos del Consejo de
Gobierno de la Repblica de Colombia (1988), en sesin ordinaria del
20 de noviembre de 1821, el General pide que se le entregue la
Hacienda La Trinidad en los valles de Aragua en pago de los sueldos
que se le adeudaban y los que deba recibir en el futuro. La solicitud
que fue aceptada por los Consejeros, pero a cambio de que devuelva al
Estado el hato de La Yagua, que posee en el Apure, concedido por el
excelentsimo seor presidente libertador como premio a sus excelentes
servicios (p. 5). Posteriormente, frente a la oferta de venta que hizo
Pez al Consejo de Gobierno de vender sus propiedades en el Apure,
para que con ellas se satisfagan los haberes militares de los habitantes
de Apure, que los reclaman con urgencia en sesin ordinaria del 28 de
marzo de 1825, el Consejo encontr ventajosa la propuesta, pero debi
rechazarla por considerar que el ejecutivo no estaba facultado para
adquirir tierras y menos a ese ttulo (p. 31 y 32).
En noviembre de 1825, preocupado por la estabilidad de la Gran
Colombia, Bolvar comienza a redactar la Constitucin de Bolivia.
Frente a los conflictos de poder desatados por la eleccin presidencial,
da forma a una especie de rgimen parlamentario en el que el Congreso

97

elegira el presidente, que sera vitalicio, y aprobara el nombre del

vicepresidente que fuera sometido a su consideracin por el presidente.
Segn la propuesta, el vicepresidente sera una especie de primer
ministro encargado del gobierno y la administracin pblica. El poder
legislativo estara constituido por tres cmaras (de tribunos, senadores
y censores) y entre sus funciones estara la de juzgamiento del
vicepresidente. Bolvar quiso hacer extensiva la Constitucin de Bolivia
a todas las dems repblicas.
Luego de que, en marzo de 1826, la Cmara de Representantes le
elevara cargos por abuso de poder en el reclutamiento militar, el
general Pez encabeza el movimiento venezolano de separacin de
Colombia en abril del mismo ao22. Bolvar aprueba la conducta
rebelde de Pez y le otorga el ttulo de Salvador de la Patria. La
actitud de Bolvar con Pez slo viene a ser un factor ms de la
confrontacin con los neogranadinos, ya desatada con el anuncio de
que una nueva Constitucin Poltica sera implantada.
En su mensaje a la Convencin de Ocaa de 1828, convocada por
eleccin popular para la tarea constituyente, Bolvar lanz un duro
ataque contra el Congreso por considerar que haba copado la
soberana del Estado, y buscaba recuperar el poder del ejecutivo como
fuente y motor de la fuerza pblica23. Considerando que [la
convencin reunida en Ocaa el da 9 de abril de ese ao], no pudo
ejecutar las reformas que ella misma haba declarado necesarias y
urgentes, y que antes bien se disolvi, por no haber podido convenir
sus miembros en los puntos ms graves y cardinales, Bolvar expidi
el que se conoci como Decreto Orgnico el 27 de Agosto de 1828, con

22
En los hechos, segn Safford (2002), las denuncias contra Pez haban sido iniciadas por
autoridades rivales en Caracas, incluido el gobierno municipal, y expuestas ante el Congreso
Nacional por los congresistas venezolanos. El vicepresidente Santander intent persuadir a los
congresistas de tomar medidas contra Pez porque tema una reaccin violenta del general
venezolano. El Congreso, sin embargo, empeado en hacer valer la autoridad civil sobre la militar,
sigui adelante. Pez culp a Santander y a su gobierno, ms que a sus compatriotas venezolanos,
de haber presentado cargos en su contra. La acusacin en su contra, en 1826, unida al apoyo de
disidentes tanto civiles como militares en Venezuela, empuj a Pez a servir de caudillo a un
movimiento cuyo fin era independizar a Venezuela de Colombia. La rebelin estall a fines de
abril de 1826, y se propag velozmente hasta Caracas y otros centros de Venezuela (pp. 252253).
23
En su mensaje, Bolvar deca que el [poder que tiene el] ejecutivo de Colombia no es igual
al legislativo; ni el jefe del Judicial viene a ser un brazo dbil del Poder Supremo que no participa
en la totalidad que le corresponde, porque el Congreso se injiere en sus funciones naturales sobre
lo administrativo, judicial, eclesistico y militar. El gobierno debera ser la fuente y motor de la
fuerza pblica, tiene que buscarla fuera de sus propios recursos y que apoyarse en otros que le
debieran estar sometidos (citado por Vsquez Carrizosa, 1979:57).

98

el que resuelve encargarse del Poder Supremo al que le precisa (y

extiende) las competencias24
Sin embargo, los forcejeos entre los que estaban a favor y los que
estaban en contra de la reforma a la Constitucin de 1821 llegaron a un
punto tal que hicieron fracasar la convencin. El hecho de que los
nombramientos de funcionarios civiles y militares ocuparan la mayor
parte del tiempo de los Consejos de Gobierno, entre 1821 y 1827,
(Lpez, 1988), se haba constituido en un factor que haba agravado las
tensiones en la Repblica. Con la disolucin de la Convencin de
Ocaa en 1828, tambin expir la Constitucin de 1821 y con ella la
Gran Colombia. Un nuevo ordenamiento constitucional haba
comenzado a gestarse en cada repblica.
Aun cuando inspirada en un sentimiento antibolivariano, la lucha
contra la presidencia imperial comenz a cristalizar una vez disuelta la
Gran Colombia. La propuesta de presidente constitucional y gobierno
de partido en Colombia marc una diferencia de fondo frente a la
propuesta del cesarismo democrtico en Venezuela. Adems
estableci la bsqueda de un arreglo poltico e institucional basado en
el pragmatismo de las negociaciones polticas entre los dirigentes
partidistas. Fue el primer paso al fin de la presidencia imperial y el
inicio del gobierno nacional.

24
En el artculo 1, el decreto Bolvar establece que Al jefe supremo del Estado corresponde:
1. Establecer y conservar el orden y tranquilidad interior, y asegurar el Estado contra todo ataque
exterior; 2. Mandar las fuerzas de mar y tierra; 3. Dirigir las negociaciones diplomticas, declarar
la guerra, celebrar tratados de paz y amistad, alianza y neutralidad, comercio y cualesquiera otros
con los gobiernos extranjeros; 4 Nombrar para todos los empleos de la Repblica, y remover o
relevar o los empleados cuando lo estime conveniente; 5. Expedir los decretos y reglamentos
necesarios de cualquiera naturaleza que sean, y alterar, reformar o derogar las leyes establecidas;
6. Velar sobre que todos los decretos y reglamentos, as como las leyes que hayan de continuar en
vigor sean exactamente ejecutadas en todos los puntos de la Repblica; 7. Cuidar de la
recaudacin, inversin y exacta cuenta de las rentas nacionales; 8. Hacer que la justicia se
administre pronta e imparcialmente por los tribunales y juzgados, y que sus sentencias se cumplan
y ejecuten; 9. Aprobar o reformar las sentencias de los consejos de guerra y tribunales militares en
las causas criminales seguidas contra oficiales de los ejrcitos y de la marina nacional; 10.
Conmutar las penas capitales con dictamen del consejo de Estado, que se establece por este
decreto, y a propuesta de los tribunales que las hayan decretado u oyndolos previamente; 11.
Conceder amnistas o indultos generales o particulares: y disminuir las penas cuando lo exijan
graves motivos de conveniencia pblica, odo siempre el consejo de Estado; 12. Conceder patentes
de corso y represalia; 13. Ejercer el poder natural como jefe de la administracin general de la
Repblica en todos sus ramos, y como encargado del poder supremo del Estado; 14. Presidir, en
fin, cuando lo tenga por conveniente, el consejo de Estado

99

La presidencia del monarca encadenado (1832-1880)

Vsquez Carrizosa afirma que fuera del prestigio y la genialidad de
Bolvar, Padre de la Patria y de las instituciones, el poder poltico y el
orden jurdico creado en 1819 no descansa en nada slido (p. 31). La
afirmacin pone en evidencia el drama poltico que se viva en la nueva
repblica. Las tensiones y conflictos desatados en torno a los propsitos
separatistas, en Caracas y Bogot, haban configurado un panorama de
ingobernabilidad que slo era referente de una situacin de
confrontacin mucho ms compleja en los departamentos y provincias
que, cada vez ms, se incorporaban en una confrontacin marcada por
la violencia.
La lucha contra el presidencialismo imperial se desarrolla a la
manera de una lucha contra el centralismo. Detrs de las invocaciones
al federalismo se hizo cada vez ms explcita la lucha contra los
excesivos poderes del presidente. El primer intento se hace explcito en
la reforma constitucional de 1824, cuando se intenta restringir los
poderes extraordinarios conferidos al presidente por la Constitucin de
1821. Se buscaba incrementar las funciones e injerencia del poder
legislativo, con el argumento de impedir el ejercicio de gobiernos
personalistas.
La lucha contra el poder presidencial se acenta a un punto tal que,
una vez asegurada la derrota del proyecto de presidencia imperial
propuesto por Bolvar, en la Constitucin de 1832 (antecedido por su
Decreto Orgnico de 1828), los constituyentes establecen que el
vicepresidente deba ser elegido dos aos despus que el presidente
hubiera sido electo y para un periodo de cuatro aos, bajo una eleccin
alternada, con el propsito de que el vicepresidente ocupara su cargo
durante dos administraciones seguidas (los dos ltimos aos de uno y
los dos primeros del siguiente). Era la frmula para evitar rivalidades o
coaliciones que pusieran en peligro la estabilidad institucional del pas.
Ese principio fue reafirmado en la Constitucin de 1843.
El centralismo y el poder presidencial desligado del control y la
aprobacin parlamentaria se constituan en los principales objetivos de
los reformadores. En su clebre escrito de 1838, Estado actual de la
Nueva Granada, el liberal Florentino Gonzlez afirmaba que
Todo se halla estacionario, a excepcin de aquellos reducidos ramos de la
administracin pblica en que pueden disponer libremente las cmaras
provinciales y los consejos locales; aquellos en que la administracin central ejerce

100
su clientela, se hallan en lamentable atraso [] disputan sobre frivolidades porque
para esto no tienen trabas. Pero no se abre un canal, ni un camino, no se hace algn
adelanto material; porque los que ven y palpan de cerca las exigencias, los que
deben sacar inmediatamente el fruto, no son los que discuten y disponen acerca de
esto con independencia y libertad. Tienen que someterse a una legislacin
uniforme para intereses heterogneos; pueden pedir a una autoridad que tiene un
inmenso recargo de negocios y que por lo mismo descuida muchos, y otros los
despacha festinadamente. Debe esperar que el ojo de un hombre, hostigado por los
partidos y las pretensiones de un gran capital, vea sus exigencias a doscientas o
trescientas leguas de distancia, y que decida sobre lo que no conoce; sobre lo que
no le interesa inmediatamente porque est muy lejano; sobre lo que slo pueden
hacer bien los que sacan beneficio y, por lo tanto, ponen en ello toda su atencin
[] El querer del Presidente no tiene diques que lo contengan en ninguna de las
secciones del territorio. Se forma en una capital en donde se renen todos los
aspirantes, se fermentan las ideas de dominacin, que busca su engrandecimiento a
expensas de otros pueblos; y que, con los incentivos del poder, que slo en ella
pueden satisfacerse, roba a las provincias los talentos y el patriotismo de sus hijos,
que no teniendo en qu ejercitarse en el suelo natal, buscan la sombra del gobierno
para encontrar alguna ocupacin que satisfaga sus deseos (p. 393).

Pero el cuestionamiento no paraba en la centralizacin del poder.

En su proyecto de reforma constitucional de 1848, con respecto a la
necesidad de darle primaca al rgimen parlamentario en el control y
aprobacin de la accin gubernativa, Gonzlez afirmaba que
Para que el gobierno sea fcil, y rena en su favor la opinin que obra de acuerdo
con la voluntad nacional y consultando los intereses del Estado, es preciso que l
marche de conformidad con la mayora del cuerpo legislativo. Jams hemos
podido concebir que pueda ser de otra manera; y la experiencia nos ha acreditado
que, cuando no sigue esta prctica del gobierno parlamentario, reina una especie
de anarqua en el manejo de los negocios pblicos; porque las ruedas de la
mquina del gobierno, lejos de acordarse en producir un movimiento ordenado,
andan en sentidos diferentes y producen necesariamente colisiones. La poltica del
gobierno ejecutivo debe ser, pues, aceptable a la mayora del cuerpo legislativo; y
para que as suceda, es necesario que est representada por personas que se hallen
identificadas con la opinin de esta mayora (pp. 455-456).

Los argumentos de Gonzlez sintetizaban las aspiraciones de los

polticos que para finales de la dcada de los cuarenta afirmaban, segn
Safford (2002), que

101

[] las provincias conocan sus propias necesidades mejor que el gobierno

nacional en Bogot, y se requeran ms autonoma y mayores recursos fiscales para
el desarrollo local. Durante el gobierno de Toms Cipriano de Mosquera, en 1848,
el Congreso concedi a las legislaturas provinciales mayor autoridad para cobrar
impuestos, contratar obras pblicas, supervisar la divisin y la venta de las tierras
comunitarias indgenas y, en general, promover el desarrollo econmico. Adems
en la subsiguiente campaa presidencial de 1848 todos los candidatos principales
se empearon en su apoyo a la autonoma de las provincias. El movimiento
federalista se acentu en el gobierno liberal. Una medida clave fue la
descentralizacin de varias rentas y algunos gastos en 1850, propuesta por el
nuevo Secretario de Hacienda Manuel Murillo Toro (p. 388).

Las invocaciones autonomistas se constituyeron en los ejes

fundamentales de la Constitucin de la Nueva Granada, de 1853, que,
con el propsito de debilitar la tradicional omnipotencia de la rama
ejecutiva, establece un rgimen federal moderado, con primaca poltica
del legislativo. Pese a que la nueva Constitucin estableca la eleccin
popular directa del presidente y extenda el voto a todos los varones
adultos sin requisito de propiedad y educacin, tambin consagraba la
eleccin popular directa de los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia y del procurador general de la nacin, as como la eleccin de
los gobernadores por las propias provincias 25. La limitacin del poder
presidencial era evidente. El presidente no poda declarar turbado el
orden pblico sino a condicin de tener previa aprobacin de los
magistrados de la Corte Suprema, ni tampoco poda decidir sobre los
destinos de las provincias (Safford, 2002:402). La funcin
gubernamental quedaba reducida al cumplimiento del mandato
legislativo, la expedicin de patentes de navegacin, la concesin de
patentes de corso, en casos de guerra, de amnistas e indultos a reos de
delitos comunes, y la expedicin de cartas de naturalizacin para los
extranjeros.

25
Esta propuesta haba sido formulada por Florentino Gonzlez. En su carta a los
legisladores, publicada en El Neogranadino el 31 de diciembre de 1852, afirma He aqu por qu
creo que nuestra patria debe tener un gobierno general que atienda a sus intereses comunes,
represente nuestra nacionalidad en el exterior, nos defienda contra las agresiones extranjeras, y
conserve los vnculos que deben unir siempre a todos los colombianos; dejando a los Estados la
facultad plena de organizar su gobierno interior, sin otras restricciones que las que establecen las
condiciones de asociacin, necesarias para formar un todo homogneo, una nacin unida por los
vnculos de simpata que crea la analoga de instituciones polticas (p. 216).

102

La reforma de 1853, que adems consagr cambios tan importantes

como la aprobacin del matrimonio civil y el divorcio, la separacin de
la Iglesia y el Estado y la reduccin del ejrcito, estuvo antecedida por
lo que se dio en llamar la revolucin liberal. En la legislatura de 1851
se haban aprobado leyes que abolan la esclavitud y el fuero
eclesistico, estipulaban la libertad absoluta de prensa, permitan la
existencia de comunidades religiosas distintas de la Compaa de Jess,
consagraban un amplio rgimen de garantas de libertad individual
(incluida la libertad de culto, de expresin y de educacin), y haban
sentado las bases para la eleccin popular del presidente, los
magistrados de la Corte Suprema y los gobernadores provinciales.
Detrs de las reformas se desarrollaba una dura confrontacin
partidista por los controles polticos; liberales y conservadores,
deseosos de hegemona, recurrieron a una notable movilizacin
popular y no poca violencia, en un conflicto que se concentr entre 1849
y 1852. Segn Safford (2002),
Despus de la eleccin de Jos Hilario Lpez (1849-1853) en marzo de 1849, la
Sociedad de Artesanos, convertida en Sociedad Democrtica, se convirti en el
modelo para la movilizacin poltica liberal de las clases populares en muchas
ciudades y poblaciones del pas. Estas Sociedades Democrticas, que casi siempre
estaban dirigidas por caudillos del partido liberal, activaron algn apoyo popular
al gobierno de Lpez y se convirtieron en un medio para intimidar a los
conservadores en reas en donde stos antes haban predominado (p. 382).

Bajo el gobierno del general Jos Mara Obando, en 1854, se realizan

los comicios para elegir al Procurador General de la Nacin y a tres
magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Varias semanas despus,
el general Melo, con el apoyo de las sociedades democrticas y las
facciones socialistas del liberalismo, se toma el poder mediante un
golpe de Estado al general Obando. Despus de siete meses de guerra
desatada por el golpe de Estado, el propsito de combatir el poder
poltico acumulado por Melo lleva a los dirigentes conservadores, y a la
ms importante fraccin del liberalismo en el Congreso (los glgotas), a
buscar una coalicin entre los dos partidos polticos con la mayor
influencia en la poltica colombiana. Era el primer intento formal de las
dirigencias partidistas tradicionales por constituir un frente nacional
en defensa de sus intereses especficos. Segn Frdric Martnez (2001),

103
La exclusin de los sectores populares de los estratos superiores del poder poltico,
ofrece mejor la garanta de consenso entre las lites liberales y conservadoras. La
eleccin de Mariano Ospina en 1856 acaba enterrando las divisiones entre liberales
y conservadores en lo que se refiere al sufragio universal: los conservadores
confiando en el poder electoral de la Iglesia ya no le tienen temor y los liberales ya
no lo defienden con tanto entusiasmo. El sufragio universal desaparecer de la
Constitucin en cinco de los nueve Estados Soberanos, durante el federalismo, y
una mezcla de manipulacin popular y de fraude partidista se impondr como
forma predilecta en el manejo de las elecciones (p. 147).

Con el derrocamiento del general Melo, la alianza bipartidista

impuso una marca de exclusin bipartidista que se expres en los
resultados electorales de 185626. Jos Joaqun Guerra analizaba el
proceso electoral de la siguiente manera:
Merced a esa poltica de moderacin, y que hoy se llama de abstencin al
gobierno, pudieron verificarse libremente las elecciones de 1857, no obstante que
el ensayo del sufragio universal hubiera podido producir naturales trastornos. As
lo reconocen tambin los escritores liberales que presenciaron despus
vergonzosos desmanes de sus mismos copartidarios. Los conservadores se
dividieron, como acostumbraban a hacerlo cuando estn en el poder: Unos, la gran
mayora, lanzaron la candidatura de don Mariano Ospina; otros, en nmero no
muy crecido, la del general Toms Cipriano de Mosquera, que aunque conservador
entonces de indiscutibles mritos, trataba de formar un tercer partido de miras
modernas, sin extremos banderizos, el Partido Nacional. Los liberales votaron en
masa por el doctor Manuel Murillo, apstol de las ms exageradas ideas, cuyo
nombre haba vuelto a adquirir popularidad entre la fogosa juventud, no obstante
sus fracasos en la administracin del 7 de marzo, de que haba sido nervio y
cerebro. En completa calma y por nmero superior de votos que hasta los
adversarios reconocieron como autnticos, triunf el candidato de la mayora
conservadora (Guerra, 1952, citado por Giraldo, 2003:23).

26
Sin duda, entre los mejores ejemplos de la alianza bipartidista fue la exclusin del
general Toms Cipriano de Mosquera, como candidato a la presidencia, por alguno de los partidos;
en particular el conservador, que mediante la celebracin de una junta privada de diputados,
realizada el da 20 de febrero de 1856 en Bogot, eligi como su candidato para la presidencia a
Mariano Ospina Rodrguez. As, Mosquera descontento de que la junta de senadores y
representantes conservadores no le hubiese dado la prioridad, hizo proclamar su candidatura por
algunas personas a quienes denomin Partido Nacional (Estanislao Gmez, citado por Giraldo,
2003:23).

104

El gobierno de Mariano Ospina Rodrguez, como Presidente de la

Repblica, se inici en la ms fuerte ortodoxia conservadora 27. Pese a
ello durante su gobierno se profundiz el carcter federal y
parlamentario del rgimen poltico a travs de la que termina siendo
expedida como la Constitucin de la Confederacin Granadina de
185828. Era evidente que, como lo demuestra Giraldo (2003),
los liberales vean en la federacin el ideario de la libertad, alcanzado por una
sociedad que vivi siempre a la sombra de gobiernos arbitrarios y tirnicos como los
conservadores, representados ms explcitamente en el rgimen de doce aos que
comprendi las administraciones de Jos Ignacio de Mrquez (1837-1841), Pedro
Alcntara Herrn (1841-1845) y Toms Cipriano de Mosquera (1845-1849) (p. 28).

El ordenamiento federal que impuso la nueva Constitucin se

convertira en un factor clave para desatar una confrontacin
partidista29 que terminara con el estallido de la guerra civil de 1860. En
Segn Guerra, su programa poltico consista en orden sin despotismo, libertad sin
desenfreno, ilustracin sin impiedad y progreso sin utopas ni engao. [...] En moral, trabajo e
ilustracin; en religin, el evangelio; en poltica, leyes que, consultando las costumbres, la riqueza
y la civilizacin del pas, tengan por base la conveniencia real y positiva del pueblo. Recta
administracin de justicia, economa en los gastos, fuerza y energa en la autoridad para cumplir y
hacer cumplir la constitucin y las leyes (citado por Giraldo, 2003:26).
28
Segn Giraldo (2003), la constitucin de 1858 fue el resultado del proceso que se vena
gestando en los dos partidos polticos con sus propuestas federativas, las cuales empezaron a dar
sus primeros frutos con la creacin, el 27 de febrero de 1855, del Estado de Panam por un acto
adicional a la Constitucin de 1853; luego, en 1856, con la creacin del Estado de Antioquia por
medio de una ley basada en un acto adicional a la Constitucin (Ley del 11 de junio de 1856), y,
posteriormente, con la creacin en 1857 de los Estados de Boyac, Bolvar, Cauca,
Cundinamarca, Magdalena y Santander. Con esta divisin poltico-administrativa de la repblica,
la Constitucin de 1858 proclam la denominada Confederacin Granadina, que sera la
consumacin del ideario liberal en lo referente a la descentralizacin administrativa. Esta
constitucin tena unas orientaciones consistentes en mantener la autonoma de cada una de las
regiones mediante un sistema federal, realidad construida en buena parte del territorio, y la
adopcin de un cuerpo heterogneo para gobernar el pas que reflejara la conjuncin de ideas
entre los partidos liberal y conservador.
Una vez sancionada la nueva carta poltica, el presidente del Senado de la Repblica,
Toms Cipriano de Mosquera, y don Juan Antonio Marroqun, presidente de la Cmara de
Representantes, procedieron a firmar la puesta en vigencia de la Constitucin con una alocucin
alegrica a la libertad y la federacin. Esto expresaban: Hoy termina la revolucin iniciada el 20
de julio de 1810: Han triunfado por fin vuestras virtudes cvicas. La federacin est constituida.
El pueblo que nos mand a perfeccionar la organizacin federal de la repblica juzgar si sus
delegados han cumplido con su misin. La discusin de este espacio sagrado ha sido detenida y
animada, y al fin sancionada en el Congreso la Constitucin de 1858 con el aplauso de todos los
senadores y representantes. Se han conciliado todas las opiniones, y desde hoy tenis,
conciudadanos, el vnculo de unin que har la felicidad de la Confederacin. Bogot, 22 de
mayo de 1858, (p. 26 - 27).
29
Uno de los argumentos ms representativos de las corrientes antifederalistas lo presenta el
historiador Gustavo Arboleda cuando en su Historia contempornea de Colombia, afirma que
desde enero de 1856 que subamos juntos el Magdalena en va para el Congreso de aquel ao,
27

105

efecto, la expedicin de una serie de medidas relacionadas con el

presupuesto, el manejo de la fuerza pblica y el sistema electoral,
fueron interpretadas por los liberales como una ruptura de las reglas de
juego poltico e institucional impuestas por la nueva Constitucin. Los
Estados de Magdalena, Bolvar, Santander, Cauca y Panam se
levantaron contra las medidas, pidiendo su derogatoria. Los apoyaba el
Estado de Antioquia, el nico de filiacin conservadora que peda una
reforma de las mismas.
El levantamiento desat una guerra que dur hasta 1862, y es la
tercera en el nmero de muertos, entre las guerras que produjo a lo
largo del siglo XIX, con un total aproximado de 6.000; la guerra de
1876-1877, que registra 9.000 muertos, y en primer lugar la guerra de
los Mil Das, con un saldo cercano a los 80.000 muertos. El fragor de la
guerra no haba permitido la eleccin del sucesor del presidente Ospina
Rodrguez. Ante la falta de qurum, el Congreso decidi encargar la
presidencia al entonces procurador general, Bartolom Calvo, quien
efectivamente tomara posesin del cargo el 1 de abril de 1961.
Seis meses despus se firmara el Pacto de la Unin, mediante el
cual los Estados que se acogieron a l se nombraron soberanos e
independientes30. Bajo el mando de Mosquera, se procede al

tuvimos la ocasin de combatir la errnea idea de que la forma federal entre nosotros pudiera
recibir el mismo movimiento de la fundada por los Estados del Norte de Amrica en 1778. All, le
decamos, la federacin subi del Estado para el gobierno general; entre nosotros bajar del
gobierno general para el Estado. All fueron soberanas que se unieron y constituyeron una gran
soberana central; ac es la soberana central que se divide en ocho porciones territoriales, a las
que entrega parte de su soberana; all pudieron llamarse estados soberanos e independientes,
porque dieron a la Unin toda la soberana que tiene; ac no pueden llamarse tales, sino en tanto
que la Confederacin les reconozca terminantemente la soberana que quiso darles. All los
Estados fueron PADRES de la Confederacin; ac son HIJOS de ella (citado por Giraldo,
2003:29).
30
El texto que daba lugar al Pacto de la Unin estableca entre otras cosas que y con el fin
de proceder a la organizacin de una nueva asociacin poltica que asegure para siempre el orden,
la paz, la libertad y la consolidacin del sistema federal, bajo cuyos auspicios desean y quieren
fundar su nacionalidad los Estados que representan, y de acuerdo con lo dispuesto en el Tratado de
Cartagena de 10 de septiembre de 1860, han convenido en el siguiente: PACTO DE UNIN:
Artculo 1.- Los Estados soberanos e independientes de Bolvar, Boyac, Cauca,
Cundinamarca, Magdalena, Santander y Tolima se unen, ligan y confederan para siempre, y
forman una Nacin libre, soberana e independiente, que se denominar Estados Unidos de
Colombia.
Artculo 2.- Los dichos Estados se obligan de la manera ms solemne y formal a socorrerse y
defenderse mutuamente contra toda violencia que dae la soberana de la unin, o la de los
Estados, o las libertades y derechos que por este Pacto corresponden a los ciudadanos de la Unin
Colombiana.
Artculo 3.- Los mismos Estados reconocen como miembros y ciudadanos de los Estados
Unidos de Colombia a los ciudadanos y miembros de todos y cada uno de los Estados que
componen o compongan en adelante la Unin, y los del Distrito federal, de que trata el Artculo

106

nombramiento de nuevos magistrados del Tribunal Superior del

Estado, se convoca una Legislatura Constituyente del Estado y una
Convencin Nacional que, mediante un proceso democrtico, plasmara
una nueva Carta Constitucional para la Repblica, en reuniones en un
lugar de la ciudad de Rionegro (Antioquia) a comienzos del 1863 31. Las
medidas comienzan en lo que se llam el Estado Soberano de
Antioquia, mediante una serie de decretos expedidos en noviembre de
186232.
La fuerza poltica que haba tomado el proyecto de Mosquera en
cada uno de los Estados Soberanos del gobierno de la Unin, se
reflejara en la fuerza poltica con que llegara a la legislatura
constituyente. En su discurso a los miembros de la legislatura,
Mosquera dijo:

42, conforme a sus propias instituciones y leyes; pero con excepcin de los extranjeros, siempre
que no hayan obtenido carta de naturaleza.
Artculo 4.- Se consideran como bases invariables de unin entre los Estados: 1.El
reconocimiento, por parte del Gobierno general de la Unin y de los Gobiernos de todos y cada
uno de los Estados, de la soberana, independencia y libertad de los mismos Estados, en todos los
asuntos cuyas funciones no deleguen stos expresa, especial y claramente al Gobierno de la Unin;
2. Que el Gobierno general de la Unin y los Gobiernos de todos los Estados sean republicanos,
populares, electivos, representativos, alternativos y responsables; 3. Que los Diputados por los
Estados al Congreso de la Unin sean irresponsables y gocen de amplia inmunidad en sus
personas y propiedades, desde que principien o deban principiar las sesiones, durante el tiempo de
stas, y mientras van a ellas y vuelven a sus casas; 4. El reconocimiento, en los mismos trminos
del inciso 1., de los derechos y garantas individuales a todos los habitantes y transentes por el
territorio de la Unin, a saber: a) La profesin libre, pblica o privada, de cualquiera religin,
siempre que su ejercicio no sea o pueda ser contrario a la moral, a la seguridad o a la tranquilidad
pblica; b) La seguridad individual; c) La libertad individual; d) La propiedad; e) La libertad de
expresar sus pensamientos por medio de la imprenta sin responsabilidad alguna; f) La libertad de
viajar por todo el territorio de la Unin, o de salir de l sin necesidad de pasaporte o permiso de la
Autoridad; g) La libertad de industria y de trabajo; h) La libertad de dar o recibir la instruccin que
tengan a bien, siempre que no sea en los Establecimientos costeados por los fondos pblicos; i) La
inmunidad del domicilio y la inviolabilidad de la correspondencia privada; j) La igualdad de los
derechos y obligaciones; k) La libertad de asociarse sin armas; y, l) El derecho de obtener
resolucin en las peticiones que dirijan por escrito a las Corporaciones, Autoridades o funcionarios
pblicos sobre cualquier asunto de inters general o particular
31
La influencia de Mosquera en la convocatoria se hizo evidente cuando, segn lo dispuesto
por l mismo se decret la instalacin de la Convencin Nacional en la ciudad de Rionegro, el da
1 de enero de 1863, considerando Primero, que no se tena lista la infraestructura necesaria en la
ciudad de Ibagu para albergar la Convencin en donde se haba previsto instalarla en un
principio; segundo, que era urgente instalarla a ms tardar el 1 de enero de 1863, y tercero, que
por otra parte, la ciudad Rionegro ofrece la ventaja de estar cerca del teatro de las operaciones
militares, de donde no puede separarse el gobierno, para asistir el presidente a la instalacin de la
Convencin Nacional (citado por Giraldo, 2003:208)
32
Un anlisis detallado de las medidas y sus implicaciones en el rgimen poltico e
institucional del Estado Soberano de Antioquia se encuentra en Giraldo (2003) en el captulo 5,
titulado La posguerra en el Estado Soberano de Antioquia, pp. 204 - 212.

107
Puedo deciros con satisfaccin que la libertad y el derecho se han salvado. Ahora
toca a vosotros fecundar el triunfo en el suelo de Antioquia por medio de
instituciones liberales. En la Crnica Oficial habis visto el decreto fundamental
que exped para darle origen al gobierno propio de los pueblos, descentralizando
el ejercicio del poder conforme a los dogmas de la democracia. Confo en que
vosotros, profesando la misma doctrina, la consagris en la constitucin del
Estado33.

La resistencia de Mosquera y el temor a los excesos del poder

presidencial explican en gran parte por qu la Constitucin de 1863
llevara a establecer que
[] el mandato presidencial duraba dos aos sin reeleccin, y
el presidente necesitaba que el Senado le diera el visto bueno a su
gabinete y a otros nombramientos de alto nivel, y los vetos
presidenciales podran ser invalidados con una mayora simple en el
parlamento (Hartlyn, 1998:199).
Salvador Camacho Roldn, uno de los constituyentes de la poca,
explicara la razn por la que se tom la decisin de reducir el periodo
presidencial a dos aos, de la siguiente manera:
[] Terminado as este punto importante, sigui el de la duracin del periodo
presidencial. El proyecto estableca la usual de cuatro aos y pareca que contra
ella no haba objecin. El doctor Lorenzo Mara Lleras, propuso, sin embargo, la
modificacin de reducirle a dos. Salt como un resorte el General Mosquera a
combatirla expresando el concepto de que eso sera una presidencia de farsa, y sus
amigos mostraron el mismo inters. Eso nos hizo sospechar que con ese corto
periodo no sera posible desinteresar de la presidencia, en el primer periodo a lo
menos, al General Mosquera, y elegir para ese puesto a un civil. El doctor Murillo
que, por su ausencia de Colombia, no haba tomado parte en las contiendas con
Mosquera, pareca el hombre indicado al efecto. Esa rpida observacin nos
decidi. Sin discutir ni emitir palabra que pudiese agriar el debate, aprovechando
el momento en que la ausencia de algunos diputados nos daba mayora ocasional,
votamos favorablemente y la proposicin fue aprobada (Camacho Roldn, 1984:
p. 164 y 165)

En adelante todo fue inestabilidad y desorden. A la sucesin de

reformas constitucionales, entre 1864 y 1884 sigui una veintena de
presidentes (y a sta la haba antecedido una docena entre 1861 y 1863).
33
Mensaje del Gobernador del Estado a la legislatura Constituyente, en Crnica Oficial de
Antioquia,. N 10, p. 43.

108

Los vacos dejados en materia electoral por la Constitucin de 1863,

haba permitido que cada Estado soberano definiera la forma de
elecciones y su reglamentacin, dentro de lo que Livano (2002)
denominaba el amplio y nada preciso concepto de sufragio
universal (p. 129)34. A la larga lista de presidentes seguira un
sinnmero de guerras generales y locales. En su ensayo La paz
cientfica, Rafael Nez (1882) reportaba que:
De 1864 a 1866 hubo tres revoluciones: una en Cundinamarca, otra en el Cauca y
otra en Panam; de 1868 a 1870, hubo una revolucin en Cundinamarca y otra en
Panam; de 1870 a 1872 hubo una o dos revoluciones en Boyac y otra en
Cundinamarca; de 1872 a 1874 hubo una serie de trastornos en Panam y una
grande agitacin en Boyac; de 1874 a 1876 hubo una grande agitacin en toda la
Repblica; de 1876 a 1878 hubo una guerra civil general; y de 1878 a 1880 hubo
trastornos en Panam, Antioquia, Cauca, Magdalena y Tolima, y agitacin general
(Citado por Vsquez Carrizosa 1979:14).

La estructura y los alcances del poder presidencial se constituan en

puntos permanentes de confrontacin poltica partidista por el diseo
de la nueva Constitucin.
Gobernar es imponer: el presidencialismo absolutista (1880-1904)
Con la llegada de Rafael Nez a la Presidencia de la Repblica, en
abril de 1880, se inicia una nueva etapa del poder presidencial en
Colombia, que por sus caractersticas se pude denominar
presidencialismo absolutista. Se trata de una etapa marcada por dos
hechos cruciales: el fin definitivo del rgimen radical y la puesta en
escena de un proyecto de profundas reformas polticas e institucionales
que, bajo el nombre de la Regeneracin, buscaban modificar la vida
poltica y econmica del pas. Ambos hechos estaban conectados por un
antecedente fundamental: la llegada al gobierno del general Julin
Trujillo en 1878, que no slo fue determinante en la erradicacin de las

34
Al respecto, Livano (2002) citaba uno de los prrafos de los escritos polticos y
econmicos de don Miguel Samper, en el que afirmaba que El hecho de que la conquista de los
gobiernos seccionales sea el objetivo de los partidos en las luchas que, en gracia de discusin,
llamaremos electorales, es la prueba palpable de que con tales gobiernos se tiene supeditado al
pueblo elector, pues es claro que de otro modo los esfuerzos seran dirigidos a obtener el sufragio.
Los gobiernos seccionales en su mayora, si no en la totalidad, estn organizados bajo el ms
rgido centralismo, para hacer de ellos maquinas de elegir presidentes, gobernadores, congresos y
legislaturas (p. 129)

109

fuerzas radicales que permanecan en el gobierno (lo que facilit la

llegada de Nez al poder). Tambin le permiti a Nez, como
Presidente del Senado, marcar lo que sera el derrotero poltico del
movimiento de la Regeneracin cuando, en el discurso en que
posesionaba a Trujillo como presidente de la repblica, dijo:
El pas se promete de vos, seor, una poltica diferente, porque hemos llegado a un
punto en que estamos confrontando este preciso dilema: regeneracin administrativa
fundamental o catstrofe [] Si la situacin de la Repblica fuera normal, yo me
guardara bien de emplear este lenguaje: pero nos encontramos en una poca
extraordinaria, que requiere condiciones excepcionales en el encargado de dirigir el
movimiento administrativo general. Hemos retrogradado momentneamente en
nuestra carrera poltica, acaso sin deliberada culpa de nadie; y necesitamos, a la
verdad, de una accin gubernativa en esencia ms eficaz de lo que permiten o demandan las
necesidades de los tiempos comunes. (Citado por Livano, 2002:148. Las cursivas son
del texto original)

Los dos aos de Trujillo fueron de transicin. Pese al

nombramiento de Salvador Camacho Roldn (presidente de la Escuela
Republicana, el principal semillero del radicalismo en el siglo XIX)
como secretario del Tesoro y Crdito Nacional, la incorporacin de
Rafael Nez como Secretario de Hacienda, se constituira en un duro
golpe al Olimpo Radical. El camino de Nez a la presidencia de la
repblica estaba abierto. Conciente de ello, Nez decide renunciar a la
Secretara de Hacienda para dedicarse a su campaa electoral. Sin
embargo, por peticin del propio Presidente Trujillo, debe aceptar su
nombramiento como Ministro en los Estados Unidos. Pese a que las
voces de la oposicin se levantan en el Congreso para objetar el
nombramiento, la fuerza no fue suficiente para contener el impulso del
cartagenero a la Presidencia a la que efectivamente lleg en abril de
1880 (Livano, 2002:148).
Desde su posesin como presidente de los colombianos Nez
gener una fractura. Plante una agenda de profundas reformas a la
institucionalidad poltica y econmica del pas, que tena como eje
programtico al Partido Liberal. En su propuesta subyaca una idea
muy clara sobre el Estado y su intervencin en la economa. La apuesta
de Nez implicaba todo un reto al radicalismo manchesteriano, que
para la poca haba impuesto el radicalismo con su sello particular del
librecambio leseferista en la gestin gubernamental del pas. El
proyecto de reformas de Nez estaba estructurado en torno a tres ejes

110

fundamentales: un Estado fuerte y crecientemente intervencionista, una

estructura econmica slida y unos partidos polticos fuertes y
actuantes. Siguiendo a Livano Aguirre (2002),
Al librecambio, doctrina fundamental de nuestra poltica comercial, [Nez]
opona la teora proteccionista; a la libertad cambiaria, pilar sustantivo de la
poltica financiera, la necesidad de la creacin de un banco central y la tesis, que en
Colombia resultaba una blasfemia, de que la facultad de emitir billetes era
privilegio de la soberana y no un derecho de los bancos particulares [] Para
hacer de Colombia un gran pas, era necesario fomentar la organizacin de una
economa autnoma en cuanto fuera posible, y tensar los poderes pblicos de tal
manera, que quedaran en capacidad de dirigir todo el gran esfuerzo nacional hacia
esa etapa de superacin (p. 166 - 167).

La tarea de tensar los poderes pblicos comenzaba por el

restablecimiento del orden pblico en todo el territorio nacional; le
segua la creacin de un banco nacional que, adems de asumir la
emisin de billetes, se convirtiera en la principal institucin crediticia
que le permitiera al gobierno financiar sus actividades y su poltica de
fomento econmico; y terminaba en sus componentes ms importantes,
con el establecimiento de un rgido sistema de proteccin aduanera que
limitara las condiciones de competencia a los bienes provenientes del
exterior, y estimulara el consumo de los bienes producidos en el pas.
Todo apuntaba a propiciar la creacin de una estructura industrial que
fortaleciera la economa nacional y una organizacin poltica e
institucional que la respaldara.
En la tarea de restablecer el orden pblico, Nez tuvo todo el
respaldo parlamentario. Apoyado en un proyecto de ley que se vena
discutiendo en el Congreso varias semanas antes de su posesin,
Nez logr la aprobacin de la Ley 19 de 188035. Sin embargo, en el
resto de las tareas, el proyecto reformador de Nez encontr dos
grandes obstculos. Primero, el choque con los intereses econmicos de
los banqueros y comerciantes que, al verse seriamente afectados por la
apuesta presidencial, apuntalaron el pensamiento radical como los

En su artculo nico, la Ley 19 de 1880 establece que el gobierno nacional asegura a cada
uno de los Estados de la Unin, la forma de gobierno republicano en los trminos establecidos en
la Constitucin federal e impedir toda tentativa de invasin contra cualquiera de ellos, as como
tambin toda violencia domstica contra el gobierno de cualquier Estado, siempre que en este
ltimo caso, la intervencin del gobierno nacional sea solicitada por la legislatura del Estado, o por
el poder ejecutivo, en receso de sta.
35

111

principales opositores36. Tambin el enfrentamiento de comerciantes

contra artesanos y de industriales contra banqueros, que se extendi a
una tensin entre la ciudad y el campo. Frente a las tensiones, Nez
opt por un discurso contra la exclusin econmica generada por el
librecambismo, que lo pona claramente del lado de los artesanos y los
industriales del pas y permiti que los radicales, para extremar sus
argumentos, llegaran a acusarlo a Nez de promotor de las ideas
socialistas37.
El segundo obstculo que encontr Nez a su proyecto
reformador no era de poca monta: la ausencia de un partido de
gobierno que, adems de asumir como propio el programa reformador,
le permitiera tener un margen de maniobra poltico para asegurar el
adecuado trmite legislativo de las reformas en el Congreso de la
Repblica, y asumiera su defensa fuera de l. Si bien fue cierto que el
apoyo legislativo le permiti a Nez aprobar las reformas
particularmente a travs de la expedicin de la Ley 39 de 1880, que cre
el Banco Nacional, y de la Ley 40 de 1880, que estableci un sistema de
proteccin aduanera en Colombia, tambin lo fue el hecho de que los
legisladores no acompaaron a Nez en su defensa. La reaccin de los
banqueros y comerciantes, de boicotear el nacimiento del Banco
Nacional38, fue apenas el inicio de una larga campaa de ataques
opositores que Nez debi asumir de manera solitaria. Su obstinacin
36
Cmo pretender, que Don Miguel Samper, primer segundo gerente del Banco de Bogot
y presidente de la Cmara de Comercio de la capital, y que don Salvador Camacho Roldn,
principal fundador del Banco de Colombia y autor de la ley que implant el patrn oro en el pas,
permanecieran al lado y se hicieran solidarios con la obra de un hombre cuyas primeras
providencias estaban encaminadas a la creacin de un Banco de Estado que, como deca Martnez
Silva, interpretando el criterio de los financistas de su poca, estaba destinado a derrumbar de un
golpe a los tres bancos existentes; al lado de un hombre que tena una manifiesta antipata por el
patrn de oro y por el librecambio, sistemas al lado de los cuales haba prosperado el gremio
comercial de la capital, representado en la Cmara de Comercio? Y me refiero a don Miguel
Samper, en especial, porque adems de ser el ms eminente de los expositores econmicos del
radicalismo fue la figura ms caracterizadamente antagnica del Regenerador (Livano Aguirre,
2002:170).
37
Tal socialismo, deca don Miguel Samper, se abroga, entre otras cosas, la misin de
dirigir gubernativamente el trabajo nacional, misin que nadie le ha dado, puesto que corresponde
a los padres de familia de cada pueblo, por residir en ellos la responsabilidad y la suerte de sus
hijos y la voluntad y los medios de procurarles la subsistencia y mejorar su situacin (Livano,
2002:171).
38
La Ley 39 de 1880 estableci que el capital del Banco lo formarn entre el gobierno
nacional, que podr suscribir hasta $2.000.000 en especies metlicas, y los particulares, que
podrn suscribir hasta $500.000 en acciones de cien pesos que se ofrecern libremente al
pblico. Los comerciantes y banqueros, nicos con la capacidad para adquirir las acciones,
decidieron abstenerse de hacer tal operacin como una forma de boicotear el nacimiento del
Banco. El Banco inici sus actividades nicamente con el aporte gubernamental, que le daba al
gobierno la condicin de accionista nico del Banco.

112

en sacar adelante el programa reformador y el empuje que demostr en

la tarea, llev a que, despus de varias dcadas de haber sido relegado,
el poder presidencial adquiriera una nueva dinmica en las manos de
Nez. Segn Livano Aguirre (2002), en un pas en el cual el
presidente no haba tenido durante tantos aos la misin de hacer
elecciones o estudiar en sus innumerables horas de ocio los clsicos
latinos, causaba desconcierto el activismo presidencial, como lo expresa
el Repertorio Colombiano:
Jams quizs haba habido una poltica ms oscura, ms indeterminada y
caprichosa que la actual. La explicacin de este fenmeno s nos parece clara: est,
a nuestro modo de ver, en que hoy no gobierna un partido sino un hombre. Los
movimientos y las tendencias de un partido, ya en el poder, ya en la oposicin,
pueden verse y sentirse; lo que pasa en el fondo de un corazn o un cerebro, slo lo
Dios lo conoce. Qu hay hoy, pues? Una cosa sencilla: que el seor Don Rafael
Nez es el Presidente de la Repblica. Y qu quiere y qu se propone el seor
Nez? l y slo l puede decirlo; y decimos que slo l, porque estamos seguros
que an sus ms ntimos amigos lo ignoran. El partido independiente que est en
el poder no est en el gobierno. Sus hombres conspicuos desempean los destinos
pblicos, pero slo el seor Nez rige los destinos de la nacin (p. 175).

El programa reformador de Nez slo era el anuncio de un

proyecto de mayor envergadura: la Regeneracin, el fundamento de la
reforma constitucional de 1886 que dara forma definitiva a Colombia
como repblica unitaria.
Al iniciar su segundo gobierno en 1884, bajo el calificativo de
Revolucin Tcnica Nez reafirma su proyecto reformador
incorporando tres elementos adicionales: la centralizacin y el
fortalecimiento del poder ejecutivo disperso en los nueve Estados, el
establecimiento de garantas para los derechos individuales, y la
definicin de un convenio que regulara las relaciones del Estado
colombiano con la Santa Sede.
Para Vsquez Carrizosa (1979) era evidente que Nez no tena la
intencin de desmontar completamente la Carta Constitucional de
1863, particularmente en lo relacionado con la estructura federal
vigente (P. 184). Sin embargo, el desencadenamiento de los hechos que
llevan a la guerra de 1885 modifica el panorama; obliga la destitucin
de varios gobernadores en algunos Estados y en su reemplazo el
nombramiento de gobernadores militares, as como al aumento del pie
de fuerza y la imposicin de sanciones a los enemigos del gobierno. El

113

uso de lo establecido en la Ley 19 de 1880 no slo le haba permitido al

presidente Nez intervenir con toda la energa necesaria, sino que
tambin marcaba el punto final de la Constitucin de 1863. Haba
dejado sin fundamento la organizacin federal, con todo y sus
estructuras polticas y militares, consagrada por esa Constitucin.
Mientras tanto, la obstinacin por sacar del poder a Nez, haba
llevado al radicalismo a cometer cada vez ms equivocaciones polticas,
que terminaron por resquebrajar las relaciones entre el liberalismo y el
presidente. La cooperacin con los conservadores comienza a abrirse
paso como frmula de sostenibilidad para el proyecto de la
Regeneracin. No slo por el apoyo armado que los conservadores le
ofrecieron y entregaron al gobierno durante la guerra de 1885, sino
sobre todo por el apoyo parlamentario que, cada vez ms, le dieron en
el Congreso al paquete de reformas propuesto por el presidente Nez.
El nombramiento de los conservadores Miguel Antonio Caro, en la
Biblioteca Nacional, y Carlos Holgun, en la representacin colombiana
ante los gobiernos europeos, es interpretado como el punto de ruptura
con el liberalismo y el comienzo de un activo perodo de colaboracin
conservadora. El gobierno de Nez estaba ante una dinmica
reformadora tan fuerte que ese apoyo sera fundamental para
consolidar el proyecto de la regeneracin.
Una vez terminada la guerra, en septiembre de 1885, Nez solicita
a los gobernadores civiles y militares el nombramiento de tres
delegados por cada uno de los nueve Estados de la federacin, con el
fin de que se encargaran de expedir una nueva Carta Constitucional
para el pas. La comisin redactora qued conformada por Felipe Pal,
amigo ntimo de Nez, Jos Mara Samper, de origen radical, el
general Rafael Reyes y el conservador Miguel Antonio Caro, quien
finalmente desempea un papel crucial en la redaccin de la nueva
Constitucin colombiana. En efecto, de su inspiracin emerge la figura
de un Estado centralizado, de corte autoritario, que ubica en la cspide
al presidente como referente del poder poltico e institucional del
nuevo orden constitucional. Segn Vsquez Carrizosa (1979), Caro
conceba la presidencia como una especie de monarqua sujeta apenas a
la eleccin popular (p. 195).
Se trataba del presidencialismo absolutista, en el que el presidente
sera electo para un perodo de seis aos por las asambleas electorales;
se le haban conferido plenas facultades para nombrar y remover a los
ministros, gobernadores y alcaldes, a los funcionarios del Ministerio
Pblico y a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los

114

tribunales superiores y al Consejo de Estado; ejerce la potestad

reglamentaria de las leyes expedidas por el Congreso; forma el
presupuesto, las rentas y los gastos pblicos que debe someter a
consideracin de la Cmara de Representantes; conserva el orden
pblico y dispone de la fuerza pblica cuando lo considere necesario;
somete al Congreso las leyes que considere necesarias; promulga las
leyes que expida el parlamento y conmuta la pena de muerte, previo
concepto del Consejo de Estado (Vsquez Carrizosa, 1979: 204 - 205)
Adems, el poder presidencial estaba revestido por la llamada
legalidad marcial, propuesta por Caro con el propsito de dotar al
presidente de los instrumentos excepcionales para hacer frente a las
crisis. Por una parte, el artculo 76 le concede facultades extraordinarias
cuando la necesidad lo exija o las conveniencias pblicas lo
aconsejen, con carcter preciso en sus alcances y limitadas en el
tiempo. Y por otra, las facultades ms amplias conferidas por el artculo
121 para los casos de guerra exterior o conmocin interior. Se buscaba
que el presidente quedara blindado contra todo tipo de amenazas.
Bastaba con un decreto firmado por todos los ministros, para que el
gobernante pudiera legislar las materias que considerara pertinentes o
tomara las medidas que aseguraran el mantenimiento del orden
pblico y la estabilidad institucional39.
Las propuestas de Caro, de centralizacin poltica y facultades
extraordinarias, haban sido muy bien recibidas por Nez. Pues si la
guerra de 1885 lo haba persuadido sobre la necesidad de mantener un
Estado centralizado fuerte, como condicin para mantener el orden
pblico en todo el territorio (como termin proponiendo Caro), la
puesta en marcha de un orden de legalidad marcial le permitira
proceder frente a la crisis de la guerra. El argumento termin por
convencer a Nez sobre las ventajas de tener una legislacin
extraordinaria, que dotara al poder ejecutivo de las facultades para
enfrentar las crisis. En ese momento, ms que nunca, adquiran sentido
las frases pronunciadas por Nez en 1880,
Hay que demostrar que las instituciones democrticas tienen resortes adecuados
para todas las emergencias. Hay que ofrecer a los pueblos muestras tangibles de
En su defensa del artculo 121, Miguel Antonio Caro afirmaba que la facultad para
expedir decretos, concedida al gobierno, para tiempo de guerra, es una de las disposiciones del
proyecto que ms ha sorprendido. Y an dir ms, ha escandalizado a algunos censores, cuando es
puntualmente de aquellas que debieran aplaudir cuantos amen el reinado de las leyes, porque esta
disposicin es la llave de todo el orden de garantas, es el nico medio de establecer la legalidad
marcial, que aqu nunca se ha conocido (citado por Vzquez Carrizosa, 1979:205).
39

115
que ellas son benficas cuando se les aplica lealmente. Todo esto es urgente,
porque dudas y aun agonas alarmantes se hacen ya sentir, y una funesta reaccin
podra ser la inmediata e inevitable consecuencia (citado por Livano, 2002: 169).

La Carta Constitucional de 1886, configur un rgimen

presidencialista en el que los Estados soberanos quedaban convertidos
en departamentos, con gobernadores nombrados por el presidente y
municipios con alcaldes nombrados por aquellos. Para los efectos de la
gestin gubernamental, los gobernadores eran agentes del gobierno
central en los territorios. En los asuntos administrativos, fiscales, en el
manejo de las inversiones y el orden pblico sus actuaciones estaban
sujetas a la censura del Presidente quien es el que tiene la facultad de
decidirlas. El Tejido institucional para la elaboracin y desarrollo de las
polticas, estableca una clara divisin del trabajo. El nivel central
concentraba todas tareas de toma de decisin y formulacin de las
polticas, en tanto que gobernaciones y alcaldas asuman las tareas de
ejecucin y control. Desde entonces, afirma Vsquez Carrizosa (1979),
el poder presidencial en Colombia,
[] es el centro de la accin gubernamental, el conductor de su partido, el director
de la Hacienda Pblica, y el comandante de la Fuerza Armada. Presidencia un
tanto monrquica que tenemos desde entonces, con facultades polticas,
administrativas, internacionales y ltimamente econmicas, que opacan la accin
de otros poderes. El seor presidente en Colombia es la casi totalidad del Estado.
Su palabra, sus puntos de vista jurdicos, econmicos y diplomticos, son actos de
gobierno. El concepto de sus ministros es apenas una referencia para l, cuya
facultad decisoria es casi absoluta, con toda la serie de atribuciones anexas a tan
elevado cargo (p. 15).

La nueva Constitucin no slo le permite a Nez consolidar su

proyecto reformador, sino tambin consolidarse en el poder como
presidente de la repblica. Desde 1886 hasta 1894, cuando muere,
Nez permanece como primer magistrado de la nacin y con el apoyo
del partido conservador -en particular de la mano de Carlos Holgun y
Miguel Antonio Caro- lleva a buen puerto el proyecto reformador de la
Regeneracin. La excepcin la constituy el paso fugaz por la
presidencia del general caucano Eliseo Payn, quien, al ser designado
por el Consejo Nacional de Delegatarios como Vicepresidente de la
Repblica, debi asumir como presidente ante el viaje del titular Nez
a Cartagena.

116

La expedicin de los decretos 775 de 1887, que convocaba a

sesiones extraordinarias al Congreso, y el 779 del mismo ao, que
estableca que en ningn caso se suspendern las publicaciones de la
prensa, no slo oblig el rpido retorno de Nez a Bogot para
destituir a Payn de la presidencia, sino que tambin desat una furiosa
reaccin del gobierno contra las amenazas de la oposicin. Con el
propsito de cerrar cualquier camino de expresin opositora que
pudiera poner en peligro la Regeneracin, Nez expide la Ley 61 de
1888, conocida como la Ley de los caballos. Apoyada en el artculo 42
de la nueva Constitucin40.
La ley viene a dar un carcter permanente a las facultades
gubernamentales para reprimir la oposicin y castigar a los peridicos
que la promovieran, que ya se haban ensayado con la expedicin del
decreto 151 del 17 de febrero de 1888, y en su momento sirvieron para
cerrar El Correo Liberal y El Liberal as como para castigar a sus
directores. La muerte de Nez y el consecuente enfrentamiento de los
partidos polticos, en 1899, llevara al estallido de lo que se conoci
como la guerra de los mil Das, que slo terminara con la firma del
tratado de Wisconsin en 1902. La derrota de Rafael Reyes, como
candidato a la Presidencia de la Repblica, y la victoria de la frmula
presidencial conformada por Manuel Mara Sanclemente y Jos Manuel
Marroqun, marcaran el cierre de un perodo agitado y difcil para la
repblica, que vendra a ser liquidado, para usar los trminos de
Vsquez Carrizosa (1979:242), por Rafael Reyes, quien gobierna en lo
que se llam el Quinquenio entre 1904 y 1909.
Gobernar es nombrar: La presidencia de los ministros (1904-1958)
Con la Constitucin de 1886 el poder presidencial qued atado a los
poderes de nombramiento del presidente. La facultad para designar a
ministros, embajadores, altos funcionarios del gobierno, directores de
las empresas estatales (como la Empresa de Petrleos y las entidades
financieras estatales o las intervenidas), gobernadores y alcaldes
municipales, se constitua en uno de los recursos que le permita
movilizar intereses favorables o contrarios. Estos poderes de
nombramiento le conferan un elevado margen de maniobra al
40
El citado artculo establece que, la prensa es libre en tiempo de paz; pero responsable
con arreglo a las leyes, cuando atente contra la honra de las personas, el orden social o la
tranquilidad pblica. Ninguna empresa editorial de peridicos podr, sin permiso del gobierno,
recibir subvencin de otros gobiernos, ni de compaas extranjeras.

117

presidente, particularmente en sus relaciones con el Congreso, en la

medida en que estaba facultado para nombrar a senadores y
representantes como embajadores o ministros.
Sin embargo, Maurice Challoix-Dantel (1955), en su informe
presentado como miembro de la Misin de las Naciones Unidas para la
Administracin Pblica en Colombia, afirmaba que
Los constituyentes colombianos no tuvieron en verdad la ambicin de clarificar las
funciones atribuidas al presidente, atenindose a un orden racional. Su propsito
fue solamente el de sealar las atribuciones del primer mandatario en relacin con
las del Congreso de la Repblica o las del poder judicial. No hicieron tampoco
ninguna distincin entre las funciones administrativas propiamente dichas y las
facultades de regala41 (p. 58).

Era la consecuencia de la bsqueda del pragmatismo que llev a

una propuesta de presidencia constitucional y gobierno de partido
promovida en Colombia, pero que luego se fue desvirtuando hacia un
rgimen ambiguo, en el que el parlamento no poda destituir al
presidente, pero el presidente tampoco poda gobernar sin el
parlamento.
La etapa se inicia con el gobierno de Rafael Reyes, quien, bajo el
lema de ms administracin y menos poltica, despus de una larga
poca de guerras entre liberales y conservadores, emprende una doble
tarea. Por una parte, propiciar el acercamiento poltico de los liberales a
las tareas de gobierno, con el propsito de acostumbrar la retina de los
conservadores a ver a los liberales en los puestos pblicos (Vsquez
Carrizosa, 1979:243). Reyes abandona el modelo gubernamental de
gabinete ministerial que refleja la hegemona de las fuerzas polticas de
los directorios partidistas en el poder (para el momento la hegemona
conservadora), para convertirlo en un centro de accin institucional
que, con la representacin de los dos partidos polticos, permitira las
reformas necesarias para propiciar la reconciliacin nacional. Y por
otra, Reyes asume el compromiso de sacar del escenario partidista
electoral a las polticas fiscal y monetaria. Con este compromiso, no
slo buscaba darle mayor estabilidad al manejo de la economa, sino
tambin marcar un derrotero del ejercicio de gobierno en el pas a
travs de todo el siglo: la bsqueda de independencia entre las polticas
partidistas y las polticas econmicas. Para la poca era tan evidente la
41
Se entiende que son facultades de regala las que posibilitan los nombramientos de
funcionarios de alto rango en la administracin pblica.

118

distorsin que ejercan los intereses polticos sobre la racionalidad

econmica que, por ejemplo, los debates econmicos no versaban sobre
la pertinencia o no de la circulacin de billetes, sino sobre quien tena el
derecho de emitirlos. Palacios (1995), sealaba cmo el monopolio de la
emisin del papel moneda por el Banco Central se haba convertido en
instrumento ideal para
Consolidar la autoridad poltica y debilitar el federalismo prctico de la oligarqua
comercial que surga de los clanes familiares dominantes en las principales
regiones del pas. Destacaba la oposicin, transitoria en unos casos y permanente
en otros, proveniente de estos clanes

que en Bogot, Medelln, Cartagena,

Barranquilla, Ccuta o Cali, controlaban mediante sus bancos el financiamiento del

comercio exterior y el crdito interno del Estado (p. 53).

Para Reyes esta separacin era condicin fundamental para darle

estabilidad a la economa colombiana. El emprendimiento de un
agresivo programa de inversiones pblicas en carreteras y ferrocarriles
como alternativa para resolver los problemas que la falta de una
adecuada infraestructura de transportes y la creacin de un Banco
Central que resolviera la carencia de una banca moderna, se constituan
en elementos claves de la agenda gubernamental. Los esfuerzos de
modernizacin se complementan con la expedicin de la Ley 59 de 1905
que organiza el sistema monetario nacional, como un instrumento para
regular la moneda y controlar las transacciones internas. Con el primer
objetivo, de nombrar liberales en ministerios, logra el segundo objetivo
de despolitizar la intervencin econmica. El acuerdo partidista que se
haba logrado antes de la posesin de Reyes, en torno a la necesidad de
sustraer la poltica monetaria y fiscal de la rbita electoral, se haba
constituido en un buen antecedente que mostraba las ventajas de la
colaboracin entre liberales y conservadores.
El llamado perodo del Quinquenio se iniciaba, entonces, con la
puesta en escena pblica de un modelo de colaboracin entre liberales
y conservadores en la tarea de gobernar, y contaba con un indudable
apoyo de un empresariado naciente y deseoso de asegurar la
estabilidad para sus negocios (Palacios, 1995:91).
En medio de un activismo poltico sin precedentes, el presidente
Reyes deba enfrentar las cada vez mayores limitaciones econmicas
que impona la depresin econmica a la viabilidad del proyecto
reformador. Las tensiones y conflictos polticos con algunos
importantes gobiernos territoriales, provocados por la decisin de

119

despojar a los departamentos de sus principales fuentes de renta y de

concentrar todas las medidas que implicaran el desarrollo de la
infraestructura en las regiones y municipios, fueron socavando el
apoyo poltico de Reyes. Sin embargo, el escaso apoyo poltico que
tena el Presidente en las bancadas del Congreso comenz a debilitar el
gobierno, precipitando reacciones desbordadas del propio Reyes. Los
destierros y confinamientos determinados por el Presidente marcan el
inicio de una poca de represin e intolerancia poltica que termina con
el cierre del Congreso y la convocatoria a una asamblea constituyente,
con el propsito de asegurar la aprobacin necesaria para la agenda
reformadora. La asamblea, mediante el acto legislativo N 5 de 1905
dispuso que
El perodo presidencial en curso, y solamente mientras est a la cabeza del
gobierno el seor general Reyes, durar una dcada, que se contar del 1 de enero
de 1905 al 31 de diciembre de 1914. En el caso de que el poder ejecutivo deje de ser
ejercido definitivamente por el seor general Rafael Reyes, el perodo presidencial
tendr una duracin de cuatro aos para quien entre a reemplazarlo de manera
definitiva; esta duracin de cuatro aos ser tambin la de todos los perodos
subsiguientes (citado por Castro, 2004:42-43).

El mismo acto legislativo suprimi los cargos de vicepresidente y

designado, disponiendo que, en caso de falta temporal o absoluta del
presidente, quien lo reemplace sea el ministro que designe el propio
presidente o, en su defecto, el Consejo de Ministros. Esas medidas,
junto con la supresin del Consejo de Estado, se constituyeron en
pruebas de los evidentes esfuerzos por concentrar el poder en torno a la
figura presidencial42. La alianza bipartidista, que tanto se haba
esmerado Reyes en consolidar, se volvi en su contra. No slo
cuestion las competencias constitucionales que tena la Asamblea
Nacional para tomar decisiones tales como la ratificacin de tratados
internacionales, particularmente en lo relacionado con el trmite final
de los acuerdos con los Estados Unidos por la separacin de Panam
(Palacios, 1995:92), sino que tambin despus se constituy en fuerza
poltica clave para presionar y lograr la renuncia de Reyes a la
En su conocido estudio Las Constituciones en Colombia, Pombo y Guerra afirma que
jams se haba visto en nuestros anales parlamentarios ecuanimidad ms perfecta entre el Poder
Legislativo y el Poder Ejecutivo [] todos queran satisfacer los anhelos del jefe de Estado []
esta nica idea (el mandatario ofreca restauracin y concordia) les hizo decretar de plano y por
unanimidad de votos la ampliacin del perodo presidencial nica y exclusivamente para el general
Reyes (citado por Castro, 2004:43).
42

120

Presidencia, abandonado el pas hacia el continente europeo donde

residi por muchos aos.
Al asumir como presidente de transicin 43, Gonzlez Valencia
convoca una Asamblea Nacional para reformar la Constitucin y elegir
el nuevo presidente de la Repblica. Con la reforma constitucional de
1910, el poder presidencial fue sometido a una ciruga que buscaba
restablecer el equilibrio de poderes como fundamento de la
organizacin estatal, modificando la filosofa del Estado autoritario y
abriendo las puertas a un proyecto republicano: se estableci el
sufragio universal como principio de eleccin del presidente de la
repblica; se redujo el perodo presidencial de seis a cuatro aos, y el
concepto de supremaca legislativa se cambi por el de supremaca
constitucional; se fijaron responsabilidades al presidente y se redujo su
margen de maniobra en el manejo de los estados de sitio. La reforma
tuvo origen en un documento suscrito por los congresistas Nicols
Esguerra, Miguel Abada Mndez, Benjamn Herrera y Carlos E.
Restrepo, entre otros.
Al finalizar la primera dcada del siglo XX, con el gobierno de
Carlos E. Restrepo (1910-1914), el pas comienza a transitar hacia lo que
Vsquez Carrizosa (1979) llama una forma de presidencia
constitucional (p. 412) y tiene en la reforma constitucional de 1910 una
pieza central para forzar su trnsito. Sin duda, la naturaleza
centralizada del Estado le haba conferido al presidente una
significativa capacidad nominadora, que adquira mayor relevancia con
el reparto de prebendas a los partidos y la ausencia de una legislacin y
prctica profesionalizada del servicio civil. Hartlyn (1998) sostiene que
Los presidentes podan nombrar a los ministros del gabinete sin el apoyo del
Congreso y de hecho a menudo nombraron a miembros del Parlamento en esos
puestos. Tambin era importante la capacidad del presidente para legislar cuando
el Congreso le otorgaba poderes extraordinarios y para suspender leyes y
promulgar decretos bajo Estado de Sitio (p. 203).

43
En los hechos, quien reemplazo a Rafael Reyes fue primero el General Jorge Holgun y
luego su cuado el payanes Euclides de Angulo, quien a peticin del propio Reyes asume la
Presidencia, en lugar de Ramn Gonzlez Valencia que haba sido electo como vicepresidente de
Reyes en las elecciones de 1904, pero por diferencias con ste haba renunciado en marzo de 1905.
Sin embargo, meses despus, Gonzlez Valencia decide hacer valer su condicin de vicepresidente
y, por nombramiento del Congreso de la Repblica, en Agosto de 1909 asume en reemplazo del
titular hasta el 7 de agosto de 1910 (Arizmendi, 1989: 198 y 199)

121

Los gobiernos de Reyes y Restrepo daran paso a un fenmeno que

sera recurrente en el ordenamiento poltico e institucional del pas: los
diseos institucionales no se hacen por y para las instituciones, sino
que se hacen por y a la medida de los intereses y las capacidades
personales de quienes estn al frente de ellas. As como el proyecto
republicano no trascendi ms all de la presidencia de Carlos E.
Restrepo, el proyecto de reforma del llamado gobierno del Quinquenio,
de Rafael Reyes, slo tuvo vigencia mientras su promotor ejerca el
cargo presidencial. Una vez terminado el gobierno, los que haban
apoyado el proyecto se convertan, como por arte de magia, en sus
peores enemigos (Vsquez Carrizosa, 1979). La primaca de los partidos
polticos llev a una variante por la cual, a partir de 1914 y hasta
despus de los aos treinta, se lleg a la presidencia constitucional de
partido. La precariedad institucional se convertira en el rasgo
caracterstico en torno al cual se erigi la institucionalidad de la
Presidencia Constitucional.
La primaca de la hacienda tradicional, se convertira en otro factor
de gran importancia que comenzara a marcar las primeras huellas del
fracaso del republicanismo de Carlos E Restrepo (Brugman, 2003). Las
evidentes restricciones que impona la escasa infraestructura de
transporte, junto con la debilidad institucional y financiera del Estado,
se convertiran en los principales obstculos a la modernizacin
poltica. Para Brugman, citando a Deas, antes de 1920, el gobierno
central permaneci de hecho mucho menos centralizado de lo que se
deduce de la letra de la Constitucin de 1886. La gran ventaja natural
que tenan sus autores conservadores era el apoyo clerical,
relativamente disciplinado, abierto, institucional y constitucional
(p.11)
Al finalizar los aos veinte, las polticas pblicas se estructuraban
de manera precaria como procesos de negociacin, altamente
intermediados por intereses partidistas, que buscaban unas veces
modificar la correlacin de fuerzas entre liberales y conservadores, y
otras ensayar alguna solucin a los problemas ms urgentes del pas y
sus territorios. Se le daba el nombre de poltica fiscal a los esfuerzos por
atenuar un dficit fiscal crnico (Palacios, 1995); poltica monetaria al
esfuerzo por corregir lo mejor que se poda los desajustes que los
problemas de financiamiento externo producan sobre la oferta
monetaria del pas (Meisel, 1990:35); y poltica exterior a los sucesivos y
muy traumticos ajustes del gobierno para lograr la aprobacin del
Tratado de Panam con los Estados Unidos (Villar, 1997).

122

El fin de la hegemona conservadora en los aos veinte, y el trnsito

hacia la llamada repblica liberal en los aos treinta, estuvo marcada
por la llegada a la Presidencia de Enrique Olaya Herrera en 1930, para el
periodo 1930-1934. Con ella se rbrica un cambio significativo para el
desarrollo posterior del tejido institucional en que se estructuran las
polticas pblicas en el pas. Se caracteriz por dos hechos principales: la
existencia de un proyecto de modernizacin del Estado y la
desestructuracin ideolgica de los partidos polticos colombianos
(Pecaut, 1987:246 y 247; Palacio, 1995:165). Estos hechos tendran una gran
trascendencia en el futuro del pas: sentaran las bases para desatar una
progresiva institucionalizacin de las formas desintitucionalizadas de los
procesos de estructuracin de las polticas pblicas en el pas.
El proyecto de modernizacin del Estado estaba basado en tres
elementos principales: la centralidad del manejo macroeconmico que
se formul desde 1931, la reforma fiscal que se cristaliz en 1935 y la
formacin de empresas industriales del Estado que adquiri forma
definitiva a partir de 1940 (Palacio, 1994:133). Para Olaya la centralidad
del manejo macroeconmico radicaba en el hecho de que no slo
jugaba un papel de estabilizacin institucional porque le permita
mantener todos los controles necesarios para evitar el desbordamiento
o la quiebra del sistema, sino tambin de legitimacin poltica porque la
institucionalidad reguladora de la economa permita abrir espacios
para la participacin, en niveles de decisin, de sectores como los
empresarios que se constituan en pieza clave para validar ciertas
decisiones y ampliar la base poltica. Mientras que por una parte Olaya
logr que departamentos y municipios renegociaran la deuda contrada
con el exterior y mantuvo los pagos del servicio de la deuda, por otra,
consigui que la Sociedad de Agricultores de Colombia y la Federacin
Nacional de Cafeteros tuvieran asiento en la Junta Directiva del Banco
de la Repblica44.
En 1934 se posesiona el liberal Alfonso Lpez Pumarejo, para el
periodo 1934-1938, que emprendera uno de los ms ambiciosos
proyectos de modernizacin liberal bajo la llamada "Revolucin en
44
Lo que en principio se mostr como un intento por "democratizar" las instancias de toma
de las decisiones pblicas, ms tarde abri las puertas a la privatizacin de las decisiones pblicas.
La participacin de la Federacin de Cafeteros en la Junta del Banco de la Repblica se constitua
tan slo en una forma de institucionalizar el significativo grado de influencia que tena sobre las
decisiones de poltica econmica que se tomaban en el pas. As por ejemplo, en 1935 aprovecho
su poder de influencia para lograr que, en el marco de la reforma fiscal de ese ao, como lo
demuestra Palacio, presion la rebaja del impuesto de giros creado en 1933 y por el cual los
exportadores reciban por sus dlares menos pesos de los fijados para las dems transacciones en
moneda extranjera (Palacio, 1994:139)

123

Marcha". Uno de sus puntales lo constituy la reforma fiscal de 1935

que produjo una transformacin sin precedentes. La reforma ampli la
base tributaria e increment de los ingresos tributarios del 6% del PIB
en 1935 al 10% en 1950, la participacin de los impuestos sobre
exportaciones e importaciones baj del 46% a menos del 20% en el
mismo periodo y los impuestos directos pasaron a constituirse en la
fuente principal de financiacin pblica al pasar de 8% en 1935, a 24%
en 1940 y 46% en 1950 (Palacio, 1994:147).
La reforma constitucional de 1936 de Lpez Pumarejo se plante
como el otro gran puntal del proyecto de modernizacin. Consagr
constitucionalmente, el derecho del Estado a intervenir en las relaciones
obrero-patronales y la vida econmica, para "racionalizar" la economa.
Esto es el derecho a intervenir en la produccin, distribucin y consumo
de las riquezas. Con la reforma comienza a moldear una activa
intervencin estatal en el frente externo y el mercado crediticio,
combinada con un gran conservatismo en el mercado monetario y fiscal
(Ocampo, 1987:218). Las reformas penal, laboral, fiscal y universitaria
completan el catalogo de realizaciones para la modernizacin liberal
(Villar, 1997:193). Las empresas pblicas, la mediacin administrativa, la
intervencin sectorial, el control de cambios y la regulacin monetaria se
constituyen en las principales formas de intervencin estatal que se
consolidan durante la poca.
Entre 1935 y 1939 el pas vivi una relativa prosperidad, a pesar de
las limitaciones del comercio exterior. En esa poca se vio obligado a
equilibrar su balanza comercial, puesto que el mercado internacional de
capitales estuvo cerrado y era imposible financiar con crditos externos
un dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Para contribuir
a generar el equilibrio del sector externo se cre, desde 1931, la Oficina
de Control de Cambios y Exportaciones como dependencia adscrita al
Banco de la Repblica. La estrategia adoptada por la nueva entidad se
enmarc dentro de las polticas de retaliacin, tpicas de los aos
treinta; se establecen barreras a los artculos provenientes de los pases
que restringieran el comercio con Colombia, as como a aquellas
mercancas que vinieran de las naciones con las cuales la balanza
comercial fuera deficitaria. Esta poltica condujo al supervit del sector
externo para este periodo. Al mismo tiempo, el saneamiento de las
finanzas pblicas y el crecimiento moderado de los precios y los
medios de pago contribuyen a la mayor prosperidad.
Pero as como la modernizacin de la Repblica Liberal consolida el
proyecto de Estado interventor del liberalismo, tambin abre las puertas

124

para la rpida desestructuracin ideolgica de los partidos polticos. No

slo porque la magnitud y alcance de las reformas llev a que la
irrupcin de los personalismos, en pugna por el control partidista, se
convirtiera en un hecho predominante. Tambin porque el poder
poltico y econmico que fue acumulando la figura del presidente, con
la modernizacin liberal, quebr las bases del control parlamentario
sobre el ejecutivo y desat una serie de pugnas internas por el control
jerrquico del partido. El control del partido se haba convertido en la
va ms segura para llegar a la jefatura del Estado. Al carcter
policlasista en la composicin de los partidos, y a la heterogeneidad
cultural proveniente de la diferenciacin regional, que inducan un
permanente faccionalismo (Leal, 1984:138), se vienen a sumar las
expectativas de poder poltico y econmico que podra reportar la
Presidencia de la Repblica. La desideologizacin poltica y las luchas
internas comienzan a aparecer como los principales rasgos que
marcaran el rumbo del bipartidismo colombiano.
Los dos gobiernos del liberal Alfonso Lpez Pumarejo fueron
cruciales para profundizar estos procesos. En su primer gobierno (19341938), con la reforma de la Revolucin en marcha, sin duda radicaliz
los enfrentamientos internos del liberalismo por el control partidista. Por
una parte, los terratenientes, banqueros y comerciantes (liberales y
conservadores), beneficiarios de los regmenes anteriores, cuyos intereses
se vean amenazados con las reformas emprendieron una activa
movilizacin en el Congreso cuya composicin era mayoritariamente
liberal. El progresivo xito de los contra reformadores debilita el proyecto
presidencial, reduciendo los mrgenes de negociacin del presidente con
los parlamentarios. La debilidad lleg a un punto tal, que las reformas
tendientes a modificar el rgimen de relaciones con la iglesia y a aplicar la
Ley de Tierras se ahogan en medio de una evidente prdida de control
poltico. Segn Gerardo Molina, Lpez debi enfrentar las resistencias de
la dirigencia econmica y social que le hicieron ver que como
reformador, haba andado muy aprisa (Molina, 1970: 130) y que, como
seala Villar (1997) los sectores ms conservadores y la iglesia lo tacharan
de comunista y ateo (p. 192). Por otra, el fortalecimiento del poder
presidencial a que conducen las reformas hizo que Lpez se convirtiera en
un peligro para la dirigencia liberal. El hecho de que ministros y
directores de departamentos administrativos se revelaran beligerantes
ante los contra reformadores los proyecta como opciones polticas de
futuro. De hecho, Daro Echanda, uno de los ministros de Lpez, se
convirti en el candidato que disputara con Eduardo Santos, dueo del

125

peridico liberal El Tiempo, el boleto a las elecciones presidenciales como

candidato liberal para el periodo 1938-1942, no sin antes haber tenido que
enfrentar las aspiraciones reeleccionistas de Enrique Olaya o la
candidatura de Gabriel Turbay.
El gobierno de Eduardo Santos, entre 1938 y 1942, sirve de intermedio
a los gobiernos de Lpez Pumarejo, en los que dedica todos sus esfuerzos
a consolidar las reformas de la Revolucin en Marcha. El reforzamiento
de la posicin colombiana ante la banca internacional, la profundizacin
de las reformas, particularmente las laborales (estableciendo el descanso
dominical y festivo remunerado, y creando los comits de conciliacin y
arbitramento para la resolucin de los conflictos obrero-patronales), y de
los instrumentos de intervencin estatal (creando el Instituto de Crdito
Territorial -ICT-, el Instituto de Fomento Industrial IFI- y el Instituto de
Fomento Municipal.-INSFOPAL-).
Sin embargo, la poltica de convivencia de Santos no fue suficiente.
Una mayora de dirigentes liberales y conservadores, con la activa
participacin de la Iglesia, presionaban por las contrarreformas. La
creacin por parte de Santos del ICT y el INSFOPAL, fue considerada una
respuesta de Santos frente a las presiones contrarreformitas. El
resurgimiento de confrontaciones partidistas, como la ocurrida en el
municipio liberal de Gacheta en donde el enfrentamiento entre liberales y
conservadores termina con un sangriento saldo, altera el orden pblico.
La crisis comercial y la depresin de la actividad econmica interna,
provocada por la segunda guerra mundial, a principios de los aos
cuarenta, vienen a completar un difcil panorama para el Presidente
Santos. En marzo de 1941 el hombre fuerte del gobierno en el manejo
econmico, el Ministro de Hacienda Carlos Lleras Restrepo, renuncia para
asumir la direccin del Diario El Tiempo para combatir desde all la
reeleccin presidencial de Lpez Pumarejo. Pero la crisis es de tal
magnitud, que slo cinco meses despus de renunciar, Lleras tiene que
regresar a su cargo en el gobierno. La crisis econmica y fiscal al final del
gobierno de Santos impone la reduccin de las importaciones y el
aumento del ahorro como alternativa para restablecer el equilibrio
macroeconmico45. Muchos de los compromisos gubernamentales se
45
Segn Lpez (1990) mediante la suscripcin obligatoria de bonos de deuda pblica, el
sector privado, al restringir su gasto, colabor en el ajuste. En este segundo perodo, el Banco de la
Repblica se acomod a la nueva estrategia fiscal y a los acontecimientos del sector externo. La
ley facult al Emisor para otorgarle al Gobierno un crdito a largo plazo por $ 17.500.000 en 1940
y posteriormente liber el presupuesto de las cargas contradas a raz de los adelantos de las salinas
y del prstamo otorgado en 1940. Adicionalmente, el Decreto 1361 de 1942 le abri un nuevo
cupo de crdito al Gobierno, en el Banco de la Repblica, equivalente al 40% del capital y de la

126

suspenden y las polticas sociales y de infraestructura deben someterse a

un duro ajuste.
Alfonso Lpez Pumarejo es reelecto para el periodo presidencial
comprendido entre 1942-1946, luego de una agitada lucha intra partidista
con Olaya por retornar a la jefatura del Estado. Desde los inicios del
gobierno, Lpez debe enfrentar los ataques sistemticos de la oposicin en
el parlamento. Con las permanentes denuncias de corrupcin que
involucran a los hijos del Presidente, la oposicin estrecha el cerco al
Presidente hasta obligarlo a pedir una licencia para dejar temporalmente
el pas, slo un ao y medio despus de haberse posesionado.
En el segundo gobierno de Lpez se producen dos hechos
trascendentes, que determinaran la evolucin del presidencialismo hacia
el rgimen de los ministros. Primero, la magnitud de la crisis econmica, que
le impuso al presidente liberal el nombramiento de su ms importante
enemigo poltico, Carlos Lleras Restrepo, como ministro de Hacienda,
quien acept a condicin de tener un manejo sin interferencias de la
economa. La crisis llev a una total concentracin de la poltica
econmica en cabeza del ministro de Hacienda y, por primera vez en la
historia colombiana, su manejo quedaba por fuera del control del propio
presidente de la repblica y de la accin partidista. Y segundo, las
presiones desatadas por las demandas y la intentona de golpe militar
en 1944, obligaron al presidente a negociar con los militares. El precio
que tuvo que pagar Lpez Pumarejo, adems de ceder el manejo de la
economa a su enemigo, fue el de entregar otros frentes claves del
manejo gubernamental. Como lo afirma Palacios (1995), rompiendo
una tradicin nombr como ministro de Guerra a un general de carrera
y un mes ms tarde propici el establecimiento de un fuero especial a
los militares, mediante la expedicin de un cdigo penal militar (p.
168).
Pero stas no seran las nicas concesiones burocrticas y legales a
las que tuvo que recurrir Lpez para resolver la crisis. Dejando de lado
el recurso de convocar la movilizacin popular, como lo hizo en su
primer gobierno, Lpez emprendi la bsqueda de equilibrios polticos
entre una lite en el poder cada vez ms compleja e indcil. Con el
nombramiento en su gabinete de banqueros bogotanos, textileros

reserva legal de dicha institucin, con el propsito de que se usara en las necesidades de tesorera
del presupuesto ordinario. En el campo cambiario, la Oficina de Control de Cambios y
Exportaciones empez a relajarlas restricciones a partir del primer semestre de 1942, pues debido
a la entrada de los Estados Unidos a la guerra, haban disminuido las importaciones.

127

antioqueos, cafeteros caldenses y comerciantes costeos, buscaba

neutralizar la presin por su salida del gobierno. Los gremios
empresariales del pas, en particular la Asociacin Nacional de
Industriales (ANDI), aprovechan la crisis para incrustarse en los
mbitos cruciales de toma de decisin gubernamental. Otros gremios,
como la Federacin Nacional de Comerciantes (Fenalco) buscan
incrustarse, sin mucho xito, ejerciendo toda suerte de presiones sobre
el gobierno por la desregulacin econmica, el control de precios y la
apertura internacional.
La movilizacin poltica y social que se desat con la crisis marcara
el camino de las tensiones y conflictos polticos en el pas. Militares,
polticos, empresarios, campesinos, sindicalistas o funcionarios
pblicos se movilizaban en defensa de sus propios intereses. El inters
pblico comenz a diluirse de manera acelerada en una multiplicidad
de intereses privados en conflicto. La personalizacin de la poltica, que
daba inicio al quiebre de los partidos polticos, alcanz su primera
cumbre en 1945, cuando el ministro de Gobierno de Lpez Pumarejo,
Alberto Lleras Camargo, promovi y sac adelante una nueva reforma
constitucional que, si bien no modificaba la estructura econmica y
social del Estado, afectaba seriamente el funcionamiento del Congreso
de la Repblica. Inspirado en el modelo del Congreso americano, de
comisiones permanentes y sin debates en las sesiones plenarias, Lleras
Camargo impuls una reforma en la que segn Vsquez Carrizosa
(1979), el meollo del asunto era la antipata recproca que se
profesaban el dirigente liberal Lpez Pumarejo y Laureano Gmez, jefe
de la oposicin conservadora, quien usualmente haca los debates al
gobierno en el tiempo consagrado a los proyectos de ley (p. 284). La
reforma deba acabar con el espectculo de la candente oratoria de
Laureano Gmez, en particular gracias al Artculo 9 del acto legislativo
N 1 de 1945, que estableca que las leyes pueden tener origen en
cualquiera de las dos Cmaras, a propuesta de sus respectivos
miembros o de los ministros del despacho, pero no sern llevadas a
discusin de la Cmara respectiva, sino despus de haber sido
consideradas en primer debate en la correspondiente comisin
permanente (Vsquez Carrizosa, 1979:286). La reforma fue el punto de
partida que desnaturaliz el Congreso como un foro de deliberacin
pblica sobre el sentido de la intervencin estatal; es decir, como el foro
de la poltica.
Ante la renuncia de Lpez a su cargo como Presidente en Agosto de
1945, asume su Ministro de Gobierno, Alberto Lleras Camargo, quien

128

para darle salida a la crisis conforma un gabinete bipartidista en el que se

incorpora a los ms importantes contradictores polticos del Presidente.
Sin embargo, el intento bipartidista fracasa. La luchas entre reformadores
y contra reformadores adquiere el aspecto de lucha partidista entre
liberales y conservadores que es la que finalmente marcar todo el
periodo de la violencia.
El llamado del liberal Jorge Elicer Gaitn, al levantamiento
popular contra las oligarquas liberal y conservadora, comienza a
marcar las seales de alerta que preocuparan a las lites colombianas.
Por una parte, agudiza las divisiones en el cuerpo social y socava los
fundamentos del poder poltico e institucional, con el anuncio de su
reconstruccin bajo la forma de un pueblo realmente transformado en
poder (Pcaut, 1987:362 y 363). Pese a que en su breve paso por la
Alcalda de Bogot (1935), el Ministerio de Educacin (1940) y el
Ministerio de Trabajo, Salud e Higiene (1943), no tuvo ms que
conflictos como realizaciones, y en sus campaas presidenciales de 1941
y 1944 no encontr otra alternativa que la de abandonar, en septiembre
de 1945, aprovechando la crisis lopista, Gaitn emprende una nueva
empresa electoral al frente de lo que llam el movimiento de la
Restauracin Moral, con la que pretenda superar el divorcio entre el
pas poltico con el pas real (Pcaut, 1987, p. 375). En las elecciones
presidenciales de 1946, el disidente liberal alcanzara captara cerca del
44% del total de la votacin de los liberales, obteniendo la mayor parte
de su votacin en las ciudades de Bogot, Cali, Barranquilla, Cartagena,
Santa Marta e Ibagu. El activismo de Gaitn haba servido de marco a
un proceso mucho ms agitado de movilizacin social y obrera. Las
cada vez mayores tensiones que se desataron entre trabajadores y
empresarios, marcan un fuerte proceso de confrontacin social que
entre Agosto de 1946 y diciembre de 1947 alcanza la cifra de 600m
conflictos colectivos (Pcaut, 1987: 443).
La transicin del gobierno liberal de Eduardo Santos al del
conservador Mariano Ospina Prez (1946-1950) se produce de manera
similar a la transicin ocurrida en 1930 con la llegada del liberal Olaya a
la presidencia de la repblica. En aquella ocasin fue la divisin del
Partido Conservador y la formacin de una coalicin bipartidista la que
dio paso a Olaya (Hartlyn, 1998: 201). Ahora es la divisin en el Partido
Liberal y la formacin de una coalicin bipartidista la que le permite a
Ospina Prez ganar las elecciones presidenciales. El gobierno de
Ospina se caracteriza por dos hechos importantes. Por una parte, las
tensiones y conflictos partidistas haban llegado a puntos tan complejos

129

que progresivamente fueron forzando un gobierno cada vez ms

autoritario. La insurreccin espontnea que desata el asesinato del
dirigente liberal Gaitn, no slo abre la puerta a los debates sobre la
madurez de la democracia colombiana. Tambin forz una
radicalizacin de las prcticas autoritarias del gobierno Ospina. En este
contexto emerge lo que Palacio (1994) llama una elite plutocrtica ms
heterognea (p. 176) conformada por textileros, banqueros, cafeteros,
ganaderos, urbanizadores e importadores. Sus intereses se concentran
en torno a los beneficios que bajo la forma de exenciones fiscales,
subsidios y medidas de promocin les puede garantizar el Estado a su
actividad productiva.
En esta nueva elite se destacan los industriales asociados en la
ANDI que aprovechan la coyuntura para fortalecer su capacidad de
movilizacin y negociacin poltica para intervenir en el nombramiento
de los funcionarios responsables de tomar las decisiones en aquellos
asuntos de su propio inters. Como lo afirma Palacio, producto de esa
intervencin, en 1949 la ANDI obtendra dos triunfos definitivos: la
terminacin anticipada del tratado comercial con los Estados Unidos y
la no adhesin al GATT (Palacio, 1994:175). Ospina institucionaliza una
poltica de proteccin integral a los productores internos que comporta
reformas aduaneras y bancarias, el mantenimiento de una tasa de
cambio devaluada que asegurara mayor competitividad externa y
proteccin interna, la creacin de instituciones pblicas (como el
Instituto de Fomento Algodonero) que resolvieran los problemas entre
los industriales y sus proveedores de materias primas, un limitado
control de precios y una cierta flexibilizacin de las regulaciones
salariales y laborales (Palacio, 1994;179)
El crispamiento de los conflictos obliga al gobierno conservador de
Laureano Gmez (1950-1954) la bsqueda de alternativas para resolver
la situacin. La reforma constitucional, tradicional mecanismo de
pacificacin de las fuerzas en conflicto, se propone una vez ms como
recurso de poder sin igual para lograr la conciliacin entre los sectores
confrontados. Con la reforma se busca ampliar los instrumentos de
intervencin estatal para controlar la libertad de expresin de los
opositores, establecer la censura de prensa, eliminar la iniciativa del
Congreso en la presentacin de las leyes en materia militar y de polica,
intervenir la industria y garantizar la seguridad nacional. La
convocatoria de una Asamblea Constituyente se convirti en el
dispositivo ms adecuado para emprender la reforma pacificadora.

130

Con la publicacin del Informe de la Misin del Banco Mundial,

bajo el nombre de "Plan Bases de un Programa de Desarrollo para
Colombia", en marzo de 1.950, no slo se aport el primer estudio
macro de la economa colombiana. Tambin se creo en el gobierno la
expectativa de que el seguimiento de las recomendaciones de la Misin
le permitira contar efectivamente con nuevos recursos externos de
financiamiento. En 1.952, mediante el Decreto 0389, se crea el Consejo
Nacional de Planificacin CNP-, que tendra como su funcin
principal el apoyo al Presidente en la toma de decisiones de poltica
econmica y social, as como la elaboracin de planes y programas de
desarrollo econmico y social, para ser financiados con recursos
externos. Pese a la actitud del Banco Mundial, de financiar nicamente
proyectos "productivos", Laureano Gmez mantuvo separado el
"gobierno econmico" del "gobierno poltico" en la estructuracin de las
polticas econmicas. Pero en el resto de las polticas pblicas no
ocurri lo mismo. Las disputas entre liberales y conservadores, en las
que en la mayora de las veces tambin terciaban los empresarios
privados, imponan una dinmica tal que las decisiones de poltica
estaban amarradas a criterios tales como el equilibrio regional que
generaban o a los beneficios polticos que en uno o en otro sector
producan46.
An cuando Gmez pide licencia por enfermedad y se encarga
provisionalmente a Roberto Urdaneta, no se separa del todo del cargo
de Presidente. Segn el Secretario General de la Presidencia de la
poca, Alfredo Vzquez (1979), Gmez no gobernaba pero reciba a los
ministros y dialogaba con ellos. Urdaneta nombraba sus ministros y
desempeaba seriamente sus funciones de Jefe de Estado. Para
Vzquez era claro que an cuando los sectores conservadores
enfrentados tenan su representacin en el gobierno, quien tena en
sus manos la balanza del poder ejecutivo era la fuerza armada (Pg.
288). En diciembre de 1952 Urdaneta sanciona el Acto Legislativo por el
cual se convoca una Asamblea Constituyente para que adelantara las
reformas necesarias para acabar con la violencia poltica.

46
Un caso interesante lo constituye, como lo reporta Marco Palacio (1994) la poltica
industrial. En el caso de fomento, para mantener los equilibrios polticos regionales el Instituto de
Fomento Industrial deba repartir salomnicamente sus recursos de inversin entre Bogot,
Medelln Cali y Barranquilla. En el caso de las grandes empresas, como ocurra con Aceras Paz
del Ro, el gobierno desech la propuesta del Banco Mundial de construir 2 pequeas plantas en
Medelln y Barranquilla y se decidi por impulsar la construccin de una gran planta en Boyac
gracias a las presiones polticas de los conservadores boyacenses que por aquella poca tenan una
enorme influencia poltica nacional (Pg. 181).

131

El 13 de junio de 1953 el Teniente General Gustavo Rojas Pinilla se

toma el poder, con la anuencia de las dirigencias partidistas liberales y
conservadoras, argumentando que lo hizo ante la ausencia de su titular
que abandon el cargo47. En su posesin Rojas decret una amnista
para los delitos polticos, ofreci la paz a los grupos alzados en armas y
anunci un plan nacional de rehabilitacin. Dos das despus, se instala
la Asamblea Constituyente que, en su primer acto formal, legitima la
Presidencia de Rojas para que ejerza el cargo como Presidente
Constitucional hasta el 7 de Agosto de 1954 por la vacancia del cargo
dejada por el electo Laureano Gmez. Una vez ms las dirigencias
polticas, esta vez electas para reformar la Constitucin de la Repblica,
dan cuenta clara de la creciente disposicin a transgredir la formalidad
institucional. Con el mismo fervor que un da invocan al dictador,
tambin reclamarn su salida.
El rgimen presidencial haba quedado mal herido. Los
instrumentos de excepcin, desarrollados durante el segundo gobierno
de Lpez para el manejo de crisis, se constituyeron en el camino al que
los distintos gobiernos fueron recurriendo. No slo hasta agotar los
propios mecanismos, sino tambin fracturar el equilibrio que debe regir
entre las ramas del poder pblico. El caso explcito lo constituy el
concepto de orden pblico econmico, sobre el que se
fundamentaran los posteriores manejos de crisis poltica y econmica
en el pas. Concebido como una extensin al terreno econmico y
social, el concepto de orden pblico sirvi como un instrumento de
gran importancia para llenar, segn argumentacin del ex presidente
Lpez Michelsen (1974), el vaco constitucional en la regulacin de la
intervencin del Estado en el orden econmico y social cuando su
alteracin dependa de la del orden pblico material o incida o poda
incidir en la de ste. En su estudio sobre el orden pblico econmico,
Jaime Castro (1975: 11, 13) afirmaba, al analizar el uso de Estado de
Sitio y el Orden Pblico Econmico, que entre 1949 y 1958 se advierte
47
Segn Ibez (1995), la jornada de 1953 fue en la que el pas desayun con Roberto
Urdaneta como Presidente Interino, almorz con Laureano Gmez quien al medio da reasumi
fugazmente el poder como Presidente titular y se acost con la sombra del Teniente General
Gustavo Rojas Pinilla quien se tom el gobierno rompiendo el orden constitucional (Pg. 193).
Pero Segn Villar (1997) el derrocamiento de Gmez fue una victoria de su enemigo interno del
Partido Conservador, Mariano Ospina Prez por acabar con el laureanismo en el poder, y por eso
no es extrao que sea Ospina quien preside la primera sesin de la Asamblea Constituyente. Y
tampoco lo es que Dario Echanda, reflejando el optimismo de los liberales, celebre el fin de la
hegemona conservadora y la toma de los militares como un golpe de opinin. Los peridicos
liberales refrendan esa actitud de un partido que se siente salvado de la persecucin (pgs. 281 y
282)

132

una franja de perfiles muy particulares, en la cual no es necesario

esforzarse para concluir que hubo un cierto estiramiento o uso
generalizado y pertinaz de los mecanismos de excepcin. Carlos
Lleras Restrepo, en un concepto fechado el 7 de abril de 1958, afirmaba
que
[] del 13 de junio de 1953 al 10 de mayo de 1957, el pas tuvo un gobierno de
hecho nacido de un golpe de Estado, y que los medios que se escogieron para
tratar de legitimarlo, lejos de implicar un regreso al rgimen constitucional
ordinario, creaban un sistema de gobierno completamente distinto. El simple
examen de los hechos demuestra que la totalidad del poder legislativo qued en
manos del presidente de la Repblica y sus ministros, y que jams pudo funcionar
normalmente como un cuerpo que tuviera la funcin de legislar... (citado por
Castro, 1979:13).

Siguiendo la tendencia de los Estados latinoamericanos, en

Colombia se haba configurado, ms que un rgimen presidencial
tpico, un sistema de dominacin presidencial. Segn Robert H. Dix, la
diferencia entre el rgimen presidencial norteamericano y el sistema de
dominacin presidencial latinoamericano consiste en que este ltimo, al
menos en la prctica, deja de lado el balance de poder que debe regir
entre las tres ramas del gobierno (citado por Archer y Chernick,
1989:33).
El Frente Nacional: la presidencia de la legalidad marcial (19581991)
La posesin del liberal Alberto Lleras Camargo, como presidente
electo para el perodo 1958-1962, formaliza el inicio del Frente
Nacional, que institucionaliza el rgimen bipartidista Liberales y
conservadores firman un acuerdo de paz y pactan alternarse en el
poder. De esta manera, buscan superar un enfrentamiento que dej no
menos de 300.000 muertos entre 1946 y 1958 (Tirado Meja, 1995:170).
Con el doble argumento de mantener la paz en el territorio y fortalecer
la capacidad tcnica del gobierno, el Frente Nacional se desarroll a
partir del principio de reparticin paritaria de la administracin pblica
entre los miembros del Partido Liberal y el Conservador. Los
desarrollos normativos en materias de planeacin y presupuesto48, y el
48
Mediante la Ley 19 de 1958, se crean el Departamento Administrativo de Planeacin y
Servicios Tcnicos, que reemplaza al Comit Nacional de Planeacin, y el Consejo Nacional de

133

uso recurrente del mecanismo de estado de sitio, se constituyeron en

los instrumentos privilegiados que permitieron el trnsito del rgimen
de la presidencia de los ministros al rgimen la presidencia de la
legalidad marcial, trmino con el que Miguel Antonio Caro quiso
ilustrar y justificar la inclusin de los mecanismos de excepcin en la
Constitucin de 1886 y que, como ya se explic, se convirti en el
principal rasgo caracterstico del rgimen poltico colombiano, pues,
durante los treinta aos de existencia del Frente Nacional, veintids
transcurrieron bajo el estado de sitio consagrado por el artculo 121 de
la Constitucin.
En los hechos, el Frente Nacional se iniciaba con una institucin
presidencial muy debilitada. La manera de tramitar las crisis polticas e
institucionales durante el perodo de la violencia haba descentrado el
poder presidencial. Las concesiones burocrticas y legales a las que
recurri el presidente Lpez Pumarejo para resolver la crisis haban
sido tan slo el primer paso de un proceso de feudalizacin del aparato
gubernamental. La toma efectiva que militares, tecncratas y
empresarios privados hicieron de los distintos ministerios termin
configurando una presidencia que tena slo un poder formal (pero no
real) sobre las polticas macroeconmicas y las polticas de defensa y
seguridad. As como en los finales de los aos cuarenta se haba
logrado consenso en torno a la necesidad de separar el gobierno
econmico del gobierno poltico, que le dejara el control del
Ministerio de Hacienda a los tcnicos, uno de los pocos legados del
gobierno militar de Rojas Pinilla fue la conviccin gubernamental de
que el manejo de la seguridad y el orden pblico deba estar bajo el
control absoluto de las Fuerzas Armadas.

Poltica Econmica y Planeacin (CONEP), como rgano dependiente y rector, respectivamente,

de la planeacin econmica en el pas. Adems, con la expedicin de la Ley 3242 de 1963, se
eliminan los cuatro consejeros del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin y en su
lugar se designan a los ministros de Agricultura, Hacienda, Fomento y Obras Pblicas; se invitan a
participar con voz y voto a los gerentes del Banco de la Repblica y de la Federacin
Nacional de Cafeteros, y al director del Departamento Administrativo de Planeacin como
miembro permanente. Todo con el propsito de institucionalizar al CONEP como organismo
rector de la poltica econmica, dotado de gran poder decisorio. Por otra parte, con la Ley 1675 de
1964, el Congreso establece las normas orgnicas del presupuesto, a travs de las cuales se busca
que los organismos nacionales preparen sus proyectos de gasto en inversin dentro de unos
objetivos especficos, bajo la direccin y supervisin del CONEP, imponiendo de esta manera un
sistema de gestin de la poltica econmica atado a los objetivos del desarrollo econmico y
social. Mientras tanto, el mecanismo del estado de sitio permita el manejo de las zonas que
seguan azotadas por la violencia.

134

Sin referencia al manejo de las polticas econmicas y las polticas de

seguridad en condiciones de normalidad institucional, el poder
presidencial quedaba, paradjicamente reducido al manejo de los asuntos
internacionales y a la negociacin con sus ministros sobre cmo distribuir
la burocracia y la inversin pblica entre los partidos polticos y las
regiones. Para compensar el desequilibrio, el uso de los mecanismos de
excepcin se constituy en el recurso privilegiado que permita una cierta
movilidad en la tarea de gobierno. Esa razn permite explicar, al menos
en gran parte, porque uno de los primeros actos de gobierno de Alberto
Lleras Camargo, como primer presidente del Frente Nacional, fue
precisamente la declaratoria de estado de sitio en todo el pas el 7 de
agosto de 1958, da en que toma juramento como presidente
constitucional de Colombia. De hecho, la amenaza del regreso del general
Gustavo Rojas Pinilla, que alimentaba los rumores de golpe de Estado, as
como una sucesin de hechos que involucraban militares y policas en
tareas proselitistas a favor de algunos candidatos a la presidencia y de
congresistas en los departamentos y municipios (Tllez y Snchez,
2003:32), haban encendido las alarmas. De los cuatro aos de gobierno
establecidos por la Constitucin, Lleras Camargo gobern al pas bajo la
figura del estado de sitio durante tres aos, tres meses y veintisiete das.
Posteriormente, con la llegada a la Presidencia de la Repblica del
dirigente caucano Guillermo Len Valencia, el gobierno concentr todos
los esfuerzos en fortalecer la capacidad militar y en combatir la naciente
insurgencia armada en todo el pas. La confluencia de los cuantiosos
recursos de cooperacin que comenzaban a llegar de la Alianza para el
Progreso, promovida por el gobierno de los Estados Unidos para
contrarrestar lo que llamaba los efectos negativos de la revolucin
cubana, no slo haban permitido al ejrcito colombiano entrar en la
rbita del llamado Plan LASO (Latin American Security Operation), sino
tambin emprender una serie de ataques en amplias zonas controladas
por fuerzas guerrilleras49. Quiz la presencia relevante de militares
norteamericanos y periodistas extranjeros haya impedido el uso ms
permanente de la figura del estado de sitio. Durante el gobierno de
Valencia el estado de sitio rigi solamente por un ao, dos meses y
diecisiete das, de manera continua, desde el 21 de mayo de 1963 hasta el
Segn Tllez y Snchez (2003), despus de presentar un corte de cuentas del Plan
LASO, que haba realizado 300 acciones cvico-militares y concentrado y conservado ms de 500
kilmetros de carreteras, el general Alberto Ruiz Novoa, quien para la poca estaba frente a las
Fuerzas Armadas, determin centrar sus operaciones en Marquetalia, Riochiquito, El Pato,
Guayabero, Sumapaz, Ariari y Vichada, para responderles a los polticos que, desde 1961,
aseguraban que esas regiones eran repblicas independientes (Tllez y Snchez, 2003:55).
49

135

7 de agosto de 1966. Segn Hartlyn (1998), tras evitar un golpe potencial

y una amenazadora huelga general en enero de 1965, el presidente
Valencia utiliz los poderes que le proporcionaba el Estado de sitio para
promulgar una importante legislacin en materia laboral, y una amplia
gama de medidas de estabilizacin econmica (p. 208). Sobre este uso
Jaime Castro dice que
[] en los aos de 1965 y 1966, como es fcil apreciarlo con la lectura de los
respectivos decretos, constituyen la poca en que se utilizan con ms amplitud, y
se podra decir que sin reservas ni limitaciones, los poderes de excepcin
conferidos por el artculo 121 de la Constitucin de 1886, para el tratamiento de
situaciones de orden econmico y social (p. 14).

Con la llegada de Carlos Lleras Restrepo a la Presidencia de la

Repblica, para el perodo 1966-1970, se inicia un profundo proceso de
reorganizacin administrativa del poder ejecutivo. Lleras afirmaba que el
plebiscito del Frente Nacional no haba introducido un rgimen lo
suficientemente fuerte y declaraba que era necesario reafirmar y
fortalecer el rgimen presidencial para salvar la democracia. Los
gobiernos dbiles y anrquicos son el preludio de las dictaduras
(Ramrez Aljure, 1986:39, citado por Hartlyn, 1994:209). La idea de Lleras
Restrepo era clara. Se trataba de reafirmar el rgimen presidencial con el
propsito de restablecer para el presidente el control del ejecutivo; se
buscaba revisar la distribucin de funciones entre el ejecutivo y el
legislativo, de manera que permitiera desmontar los controles que le
impona el parlamento a la accin gubernamental; y se propona una
descentralizacin y tutela administrativa que posibilitara retomar el
control del gobierno central en el conjunto de relaciones
intergubernamentales. Pero, como argumentaba el ex presidente Liberal
Julio Csar Turbay (2001), su intencin no era hacer el cambio de la
estructura del Estado, sino agilizar su ejercicio (p. 46).
Al igual que Lleras Camargo, el presidente Lleras Restrepo decreta el
estado de sitio en todo el pas el mismo da de su posesin como primer
mandatario de los colombianos. El estado de excepcin regira durante
dos aos, cuatro meses y diez das; es decir, hasta el 16 de diciembre de
1968. Slo diez meses despus fue decretado de nuevo, el 9 de octubre de
1969, y renovado sistemticamente hasta el final del gobierno, el 7 de
agosto de 1970, para una vigencia total de tres aos, dos meses y ocho
das de excepcionalidad.

136

En medio de un trmite accidentado en el Congreso, y despus tres

graves crisis polticas que implicaron la amenaza de renuncia del
presidente y la salida del ministro de Gobierno Misael Pastrana Borrero,
el gobierno logr la aprobacin de la reforma constitucional propuesta
por el presidente Lleras Restrepo a los pocos das de su posesin como
presidente (Villar, 1997;456). La reforma de 1968 busc fortalecer de
manera significativa los poderes del presidente en su relacin con el
poder legislativo. En primer lugar, ampli las facultades presidenciales en
materia econmica, fiscal y administrativa. En materia econmica, el
gobierno asumi el control de la economa con intervencin directa en
actividades que, como la regulacin del ahorro, le otorgaban un amplio
margen de maniobra; igualmente en materia fiscal, al conferrsele la
iniciativa del gasto pblico; y en el plano administrativo, se le entreg al
gobierno la iniciativa para reformar la administracin pblica50.
En segundo lugar, adems del margen de maniobra poltico que le
confera la facultad de nombrar congresistas como ministros y
embajadores, la reforma de 1968 fortaleci el dominio del poder ejecutivo
sobre el Congreso. No slo le entreg facultades extraordinarias pro
tempore al presidente de la Repblica, sino que tambin le permiti
recurrir a instrumentos extraordinarios como la declaracin de
urgencia, con la cual poda encauzar la agenda legislativa del Congreso
y, adems, acelerar el trmite de los proyectos legislativos que sean de su
inters. As mismo le confiri al presidente la facultad de reglamentar las
leyes que el Congreso aprobara, con lo que se le otorgaba al gobierno una
cierta capacidad para corregir los defectos que a su parecer tuviera la ley
aprobada, o para darle una determinada orientacin a su desarrollo. Le
permiti la participacin ministerial en los debates del Congreso, con lo
que le concedi al gobierno una importante capacidad de gestin de los
proyectos de su inters; y le otorg la facultad de objetar las leyes
aprobadas cuando considere que no son de conveniencia para la nacin,
50
Para Archer y Chernick (1989), esta cesin de poderes se debi, entre otras cosas, a la escasa
infraestructura del Congreso, que no cuenta con los recursos para agrupar los expertos ni con la
tecnologa necesaria para evaluar los proyectos propuestos por el ejecutivo o desarrollar sus propias
iniciativas. Pero tambin tiene que ver con la inestabilidad de los miembros del Congreso,
especialmente de la Cmara. Debido a la reida competencia que sufren los congresistas, resulta difcil
encontrar algunos que hayan permanecido el tiempo suficiente para adquirir la especializacin
necesaria en el estudio profundo de los proyectos propuestos por el ejecutivo o para disear sus propias
respuestas a los problemas centrales que afectan al pas. Adems, la falta de continuidad dentro de las
comisiones, al igual que la inexistencia de un plantel tcnico y profesional, actan fuertemente en
contra de la iniciativa de los propios congresistas. Por estas razones, para la mayora de los congresistas
es ms fcil delegar en el presidente la direccin y el contenido de la legislacin (p. 36).

137

con lo que el gobierno qued dotado de una potente herramienta para

mantener un cierto control sobre la estabilidad jurdica del pas.
En tercer lugar, la reforma de 1968 ampli los poderes fiscales y de
planeacin del presidente, as como fortaleci las facultades de utilizar la
legislacin excepcional para el manejo de crisis. Desde el punto de vista
de los poderes fiscales y de planeacin, la reforma le confiri al gobierno
la facultad de ordenar el presupuesto de rentas y gastos nacionales que
antes tena el Congreso. Hernn Toro Agudelo dira que
El constituyente de 1968 ampli, y de qu manera, los poderes ordinarios del gobierno:
su propsito central, junto con el de la planeacin, fue el ofrecer al ejecutivo
instrumentos giles, casi discrecionales, para el manejo oportuno, por va ordinaria, de
cuanta situacin sea inimaginable en materias econmicas, sociales y administrativas,
dentro de las provisiones normales sobre el acaecer de los negocios del Estado (citado
por Archer y Chernick, 1989:36).

Y finalmente, la reforma de 1968 dio el primer paso para iniciar el

desmonte del Frente Nacional, al plantear la sustitucin del principio de
distribucin partidaria de la administracin pblica entre liberales y
conservadores, por un principio de participacin adecuada y equitativa.
Pero, paradjicamente, los propsitos de fortalecimiento que se
buscaban con la reforma terminaron minados por los condicionamientos
impuestos en el trmite de aprobacin del proyecto. Pese a que a primera
vista se poda considerar que la amenaza de renuncia del presidente
Lleras Restrepo haba sido el factor crucial que presion de manera
efectiva la aprobacin de la reforma, en realidad hubo un factor que fue
mucho ms decisivo para esa aprobacin: la formalizacin de los
llamados auxilios parlamentarios. Se trataba de una destinacin de
recursos nacionales hacia los departamentos y municipios con la que se
financiaban obras y/o programas pblicos prometidos o gestionados por
un determinado congresista para su regin y sus electores. Slo hasta que,
se incluy un artculo que permita los auxilios parlamentarios, fue
aprobada la reforma de 196851.
51
En sus memorias, el ex presidente Julio Csar Turbay Ayala (2001), recordaba que la
resistencia a la reforma de 1968 casi produce una grave crisis presidencial. Recuerdo que yo
estaba de embajador ante las Naciones Unidas y llam a Hilda de Jaramillo, Francisco Eladio
Ramrez, Ral Vsquez Vlez, todos del grupo de resistencia a la reforma para pedirles que
apoyaran al gobierno. Varios de los rebeldes atendieron mi llamado y otros no. Por su parte, el
doctor Lpez Michelsen moviliz entre sus amigos del MRL y hubo un acuerdo en el que el doctor
Juan Jos Turbay particip. Este ltimo logr un entendimiento con el ponente de la reforma, el
cual propuso un artculo que restableci el viejo sistema de los auxilios parlamentarios, que siguen
siendo una fuente de discordia por su uso no siempre correcto (p. 45).

138

Aun cuando la reforma haba permitido un mayor margen de

maniobra del gobierno frente al Congreso y una mayor capacidad de
accin tcnica, en verdad no se poda negar que, con la aprobacin de los
auxilios parlamentarios, ese mayor margen de maniobra haba quedado
sujeto a la presin parlamentaria por los recursos invertidos en los
departamentos y municipios. La consecuencia no slo fue el
fortalecimiento de la capacidad intermediaria de la clase poltica y los
ciudadanos en la gestin de los recursos pblicos, sino tambin la prdida
de prestigio poltico de la administracin Lleras Restrepo. Segn Turbay
Ayala (2001), con la reforma de 1968,
[] se duplic el servicio pblico, ya crecido por el establecimiento
de la paridad, se aument la fronda burocrtica. Se debilit en el aprecio
de la opinin el funcionamiento del aparato administrativo y se crearon
expectativas de tecnificacin del Ejecutivo (p. 47)
En este contexto, el fortalecimiento de la capacidad intermediaria de
la clase poltica marcara, de manera definitiva no slo la suerte del Frente
Nacional, sino tambin la permanencia del rgimen presidencial en
Colombia. En un escenario de profunda fractura poltica bipartidista, la
fuerza electoral de los polticos intermediarios en las regiones y
municipios contribuye de manera definitiva, en las elecciones
presidenciales de 1970, a la victoria del candidato del Frente Nacional,
Misael Pastrana Borrero, por una diferencia de slo 63.557 votos respecto
a los que obtiene el candidato de la Alianza Nacional Popular, general
Gustavo Rojas Pinilla. Una escasa diferencia que seala, tanto el peso de la
maquinaria electoral activada por los auxilios parlamentarios decretados
por la reforma de 1968, como la influencia de algunas prcticas electorales
irregulares que, como lo denunci el entonces ministro de Gobierno,
Carlos A. Noriega (1998), propiciaron la realizacin de un fraude
irrefutable y de grandes proporciones (pp. 199 - 213). No de otra manera
Sin embargo, las memorias del entonces ministro de Gobierno, Carlos Augusto Noriega
(1998), aclaran el panorama. Los nombres a los que se refiere el ex presidente Turbay
corresponden a tres senadores, miembros de la Comisin Primera del Senado (Asuntos
Constitucionales), que votaron negativamente artculos que el presidente consideraba esenciales
de la reforma constitucional. Ante la negativa, la Direccin Liberal quiso convertir la reforma en
la plataforma de campaa electoral del candidato conservador al que le correspondiera el turno de
la alternancia. La reforma pareci hundirse en medio de una crisis que implic la renuncia del
ministro Pastrana Borrero y la llegada del nuevo ministro Noriega. Y segn ste ltimo, gracias a
la intervencin del entonces ministro de Relaciones Exteriores, Alfonso Lpez Michelsen, el
proyecto tuvo una nueva oportunidad. Segn Noriega, Con la colaboracin de su amigo Juan Jos
Turbay, contact a los tres liberales dscolos, opuestos a la reforma, y los convenci de que
reconsideraran su actitud y se reabriera el debate, para aprobar, con algunas modificaciones, los
artculos negados (p. 26).

139

podra explicarse el quiebre de una tradicin electoral segn la cual los

votos urbanos definan la Presidencia de la Repblica. En las elecciones de
1970 se observ una nueva tendencia electoral: los votos rurales y ms
particularmente los votos de los ms pequeos y alejados municipios y
veredas han definido el presidente de Colombia (Palacios y Safford,
2002:606). Segn Marco Palacios,
En la noche de las elecciones presidenciales de 1970, pareca incontrovertible la victoria
rojista. Sbitamente, el gobierno cancel las transmisiones de resultados parciales y a
la maana siguiente, llegadas las informaciones de los distritos rurales, anunci el
triunfo del candidato oficial Misael Pastrana Borrero. En un clima muy tenso, el
presidente [en ejercicio] ratific ese resultado oficial e impuso el toque de queda en las
grandes ciudades. Unos das ms tarde, Rojas aceptara en privado su derrota (citado
por Noriega, 1998:239).

Fue el primer campanazo de alerta sobre los alcances y magnitud de

la crisis que viva el pas, as como la alerta temprana con la que se
hicieron evidentes las consecuencias de la incapacidad de los jefes
naturales del bipartidismo, primero, para tramitar las reformas sin que
significaran costos que terminaban en sacrificios institucionales y sociales
y, luego, para imponer al candidato conservador Misael Pastrana Borrero
como candidato nico del Frente Nacional (Leal, 1984:161).
El presidente Pastrana (1970-1974) debi pagar la deuda de gratitud
adquirida con los caciques locales y regionales que le permitieron su
ascenso al poder. Consciente de la importancia que la gestin
gubernamental tena para asegurar la continuidad del rgimen
bipartidista, el gobierno de Misael Pastrana dedic todos sus esfuerzos a
consolidar el dominio poltico de liberales y conservadores,
particularmente de los caciques en los territorios. Segn Palacios y Safford
(2002),
[] antes que emprender el desmonte del Frente Nacional, conforme lo exiga la
reforma de 1968, haba que desmontar la ANAPO. Pastrana elabor una retrica de
conservatismo social; anunci una reforma urbana con el trasfondo de expropiaciones
y redistribucin que nunca se realiz, y emple organismos estatales como el Instituto
de Mercadeo Agropecuario (IDEMA) para distribuir mercados populares en las zonas
de ms alta votacin rojista. Simultneamente coopt a varios lderes de la ANAPO y
bloque financieramente las municipalidades en las que haba mayoras anapistas en
los concejos. En 1972, comenz el eclipse de ANAPO y dej de ser la amenaza
populista (p. 606)

140

Pastrana no escatim esfuerzos. El bipartidismo haba logrado que

los recursos que los polticos profesionales deban orientar para pagar favores a sus
seguidores, fueran ms variados y abundantes. Y que el concepto de maquinaria
poltica adquiriera un sentido ms real, al conformarse una red partidista de relaciones
personales y de mercado entre los polticos y sus protegidos, quienes a su vez los
mantenan electoralmente en la brega cotidiana (Leal, 1984:160).

Pero la fuerza electoral de los caciques en regiones y municipios no

termin con el gobierno Pastrana; tambin jug un papel definitivo en las
elecciones de 1974. No slo le permiti la victoria electoral, sino que
tambin fue un factor clave en la definicin de los mecanismos de relacin
poltica para asegurar la gobernabilidad del rgimen poltico. Segn
Francisco Leal (1984),
en 1974, la candidatura presidencial de Alfonso Lpez Michelsen tuvo el acierto tctico
de compaginar la revitalizacin del nivel nacional con el apoyo de las instancias
regionales. Tal acierto fue tenido en cuenta a lo largo de su mandato, pues a medida
que se desgastaba la revitalizacin del nivel nacional, el presidente cultivaba con
ddivas polticas el clientelismo regional. En otras palabras, la capacidad poltica de
Lpez Michelsen logr, efectivamente, proyectar las prcticas clientelistas de provincia
a nivel nacional. No se trataba ya de una articulacin autoritaria de las jefaturas
regionales por parte del nivel nacional, sino del ascenso de dichas prcticas a la
jefatura del Estado (p. 162).

Si bien era cierto que el esquema de relacin poltica favoreca la

capacidad intermediaria de los polticos regionales y locales, fortaleciendo
el rgimen bipartidista, tambin lo haba sido el hecho de que, durante el
llamado gobierno de transicin del liberal Alfonso Lpez Michelsen
(1974-1978), se dieron los primeros pasos decisivos para el desmonte del
Frente Nacional. Se elimin la obligatoriedad de mantener una
distribucin paritaria de la administracin pblica. Lpez nombr una
mayora de funcionarios liberales en el gabinete de ministros y en las
gobernaciones. Sin duda era un golpe de gracia para el Frente Nacional.
Sin embargo, Lpez mantiene la tendencia presidencial de recurrir al
uso de los mecanismos de excepcin como alternativa para gobernar. Ms
de la mitad de su perodo de gobierno se desarroll bajo la frmula del
Estado de sitio. La frmula se estrena el 21 de junio de 1975, cuando la
explosin de manifestaciones estudiantiles lleva a que se declare el estado
de sitio para los departamentos de Antioquia, Atlntico y Valle. La

141

excepcionalidad dur catorce das. Sin embargo, ante la cada vez mayor y
ms activa movilizacin ciudadana, a travs de distintas formas de
manifestacin de estudiantes y trabajadores, el gobierno de Lpez
Michelsen recurre de nuevo al estado de sitio. En desarrollo de esa
excepcionalidad, el gobierno restableci los consejos verbales de guerra y
se aument considerablemente la lista de delitos bajo su competencia; se
incrementaron las sanciones para las llamadas contravenciones de orden
pblico; se autorizan los allanamientos a cualquier hora del da y se
imponen sanciones especialmente fuertes contra actos subversivos
llevados a cabo por funcionarios pblicos (Garca Villegas, 2001:321-322).
El estado de sitio regira hasta el 22 de junio de 1976 y slo tres meses
despus se restablecera como consecuencia de una huelga en el Instituto
de Seguros Sociales. De los cuatro aos de su perodo presidencial, Lpez
Michelsen gobern durante dos aos, diez meses y diez das bajo la
excepcionalidad constitucional. Segn Uprimny y Vargas (1990), mientras
que en las ciudades se haca ms fuerte la represin, los campos eran
objeto de la guerra sucia, el terror y la arbitrariedad sin cortapisas (p. 114).
Ese hecho es el que permite a Rojas y Palacio (1990) afirmar que
Lo propio del rgimen poltico colombiano y, si se quiere, su fortaleza, consiste
precisamente en la combinacin de los mecanismos democrtico-formales con los
represivos-autoritarios. Decimos aqu que lo represivo funciona en la medida en que
existe simultneamente lo democrtico-formal y viceversa; que la fuente, la base, el
soporte de funcionamiento de lo democrtico es la utilizacin de mecanismos
altamente represivos (p. 85)

No hay duda. El Frente Nacional haba dejado el legado de una muy

nociva prctica gubernamental: el uso recurrente de los mecanismos de
excepcin, particularmente el estado de sitio y la emergencia econmica,
establecidos en el artculo 120 y 121 de la Carta Constitucional, como
alternativa para mantener el control poltico e institucional sobre un
escenario poltico y social cada vez ms convulsionado e ilegtimo. Pero,
al mismo tiempo que se reforzaba el uso de los mecanismos de excepcin,
los gobiernos emprenden campaas reformadoras que buscaban adecuar
el rgimen poltico a las novedosas exigencias de cambio poltico e
institucional.
Pero con Pastrana Borrero y Lpez Michelsen no slo se
institucionalizara esa perversa combinacin entre la represin y la
democracia, inaugurada desde el propio inicio del Frente Nacional.
Tambin durante el gobierno de Lpez se abri paso a una nueva

142

modalidad de gestin gubernamental: recurrir a instrumentos

parainstitucionales como alternativa para reformar las propias
instituciones. Segn Rojas y Palacio (1990),
el ejemplo ms destacado fue su propuesta de Asamblea Constituyente para reformar
las instituciones, haciendo caso omiso del parlamento mismo. Las temticas que
abocara este organismo ad hoc

seran la reforma del rgimen departamental y

municipal, que en la actualidad han cristalizado como reformas constitucionales y

legales descentralizadoras y en el tema de reforma a la justicia (p. 87).

En diciembre de 1977 el Congreso de la Repblica, mediante acto

legislativo reformatorio de la Carta Constitucional, aprueba la
convocatoria de la asamblea constituyente de Lpez Michelsen y en el
mismo acto dispone la separacin de las elecciones presidenciales y las
parlamentarias. Cinco meses despus, la Corte Suprema de Justicia
declara inconstitucional el acto legislativo por el cual se convocaba la
constituyente. El argumento de la Corte fue que el Congreso no poda
delegar en un organismo extrao, creado por l, sin competencia para
hacerlo, la facultad constituyente de reformar la Constitucin Poltica,
puesto que slo el Constituyente Primario poda crear ese cuerpo y
atribuirle el poder de reformar (Corte Suprema de Justicia, 1978). Sin
embargo, el recurso a formas parainstitucionales para reformar las
instituciones marcara una nueva tendencia gubernamental que sera
seguida por los gobiernos de Turbay en 1979, Barco en 1989 y Gaviria en
1991. Los propsitos de reforma comenzaran a copar las propuestas
electorales y las agendas de accin institucional de los gobernantes. Cada
gobierno quera distinguirse por su propia reforma constitucional. Cada
uno quera ser recordado por haber sido el refundador el rgimen poltico
colombiano.
Con la llegada a la presidencia del liberal Julio Csar Turbay (19781982), se endurece el estado de sitio mediante la expedicin del llamado
Estatuto de Seguridad, como una alternativa para contener la cada
vez ms creciente ola de tensiones y conflictos sociales. Expedido como
el decreto 1923, el Estatuto de Seguridad refinaba los mecanismos de
represin poltica utilizados durante la dcada de los setenta, cre
nuevos delitos, aument las penas para los que ya existan, modific el
procedimiento judicial y transfiri, para el conocimiento de los jueces
militares, el juzgamiento de todos los delitos que tuvieran alguna
connotacin poltica (Uprimny y Vargas, 1990:113)

143

Una vez ms se consolida como instrumento gubernamental la

combinacin de los mecanismos de la democracia formal con el ms
duro autoritarismo. Todo como un recurso que vino a complementar el
uso de instrumentos parainstitucionales de la reforma a las
instituciones. En diciembre de 1979, Turbay logra en el parlamento la
aprobacin de una reforma constitucional en busca de profundos
cambios en las mismas materias en que haba avanzado Lpez
Michelsen (los aparatos legislativo y judicial, y en los regmenes
departamental y municipal). La reforma es aprobada aunque con
modificaciones importantes en materia judicial. Sin embargo, la reforma
fue efmera, pues, pese a los esfuerzos del gobierno para impedir un
pronunciamiento en contra, dos aos despus la Corte Suprema de
Justicia declara inconstitucional el acto legislativo N 1 de 1979, por el cual
se reform la Constitucin. El da 2 de noviembre de 1981, el gobierno
de Turbay, enterado de que al da siguiente la Corte Suprema de
Justicia declarara inconstitucional tal acto legislativo, expidi el
decreto 3050 con el objeto de impedir dicha declaratoria, estableciendo
que los fallos que declararan la inconstitucionalidad o inexequibilidad
de los actos legislativos reformatorios de la Constitucin Poltica,
requeriran la mayora de las tres cuartas partes de la votacin
favorable de los integrantes de la Corte Suprema de Justicia, norma que
sera aplicable a todos los procesos en curso y a todo fallo que se
expidiera a partir de la fecha (p. 523).
Posteriormente Belisario Betancur (1982-1986) promueve una
reforma constitucional que complete el proceso de la descentralizacin
municipal. En el marco de un proceso hacia la pacificacin del pas,
logra sacar adelante en el parlamento reformas tendientes al
fortalecimiento administrativo y fiscal de los departamentos y
municipios, a travs de la ley 14 de 1983 y la ley 12 de 1986 y sus
decretos reglamentarios, que incrementan la capacidad de
financiamiento de los territorios, al tiempo que transfieren importantes
responsabilidades y recursos del nivel central al descentralizado. La
reforma se completa con la aprobacin del acto legislativo N 1 de 1986,
mediante el cual se establece la eleccin popular de alcaldes, abriendo
el espectro para una de las reformas ms importantes en la historia
reciente del pas.
Sin embargo, la crisis lejos de resolverse se profundiz. En el marco
de una creciente desestabilizacin poltica y social, motivada por el
desencadenamiento de la violencia terrorista del narcotrfico en su lucha
contra la extradicin, Virgilio Barco (1986-1990) emprende la tarea de

144

convocar a un referendo que sometiera a consideracin la reforma del

artculo 214 de la Carta Constitucional de 1886, por el cual se establecan
los requisitos para reformar la Constitucin de la Repblica. Para Barco
era claro que la convocatoria y trabajo de una asamblea nacional
constituyente aportara los elementos necesarios para resolver la crisis
poltica del pas y detener todas las formas de violencia (Cepeda, 1994:
60).
Finalmente, durante el gobierno de Csar Gaviria (1990-1994) se
instala y trabaja la Asamblea Nacional Constituyente, cuyo trabajo
termina con la reforma constitucional de 1991. La expedicin de la
Constitucin de 1991 se convierte en un hito crucial para la definicin y
gestin de la reforma del Estado en Colombia. Completa y culmina un
proceso parcial y desarticulado de reformas polticas y econmicas
iniciado desde principios de la dcada de los ochenta.
El nuevo ordenamiento constitucional se estructur en torno de dos
ejes fundamentales: la modificacin de las estructuras y relaciones de
poder entre las ramas del poder pblico, y la apertura de importantes
espacios de participacin ciudadana no slo en lo electoralrepresentativo, sino en la esfera de las decisiones pblicas (Moncayo,
1992:16). Por una parte, restringi las competencias de la rama
legislativa al sealamiento de las orientaciones y directrices esenciales y
ms generales de la accin estatal; reorganiz la rama judicial,
fortaleci la flexibilidad, agilidad y oportunidad del ejecutivo en el
proceso de toma de decisiones; reorient la misin del Estado hacia
aquellas actividades tendientes a garantizar la atencin de las
necesidades bsicas insatisfechas; y redise la prctica estatal en
funcin de novedosos principios de celeridad, economa y eficacia, que
abren el campo para una nueva gestin empresarial del sector pblico.
Por otra parte, la nueva Carta Constitucional no slo dispuso todo un
captulo de derechos sin precedentes en la historia del pas, sino que
tambin estableci mecanismos directos de participacin de los
ciudadanos (plebiscitos, referendos, consultas populares); consagr el
derecho de iniciativa ciudadana ante las corporaciones pblicas y
reconoci instancias de concertacin, control y vigilancia de la gestin
pblica.
Sin embargo, la tradicin se impuso de nuevo. La creciente confusin
entre objetivos empresariales, sectoriales y macroeconmicos, en medio
de una cada vez mayor interferencia de intereses fragmentados, hace que
en el desarrollo legal y funcional de la nueva Constitucin el gobierno se
confunda entre reformismo y reestructuracin. El replanteamiento de las

145

competencias y relaciones entre las diferentes ramas del poder pblico y

sus instancias en el aparato estatal, antes que contribuir a la
modernizacin, estalla en una nueva situacin conflictiva. Ante la
perspectiva del cambio, cada quien reacciona desarrollando su propia
lgica y postula el reforzamiento de sus propias prerrogativas como
solucin a la crisis. Invocando el pasado o la necesidad de la
modernizacin, cada rama del poder pblico tiende a independizarse y
cobrar vida propia. Se pierde la armona de las funciones gubernativas. El
poder tiende a vaciarse de autoridad institucional, para llenarse de
autoridad factual. Las lgicas encontradas rompen el equilibrio
institucional surgido de los acuerdos y transacciones precedentes, para
revelar la confrontacin de poderes y la fragmentacin institucional.
Las ofertas estatales de la democracia participativa, la racionalizacin
administrativa y la eficiencia econmica resultan insuficientes para
procesar las presiones polticas, contener las demandas sociales, conciliar
los intereses en conflicto y adecuar las economas a la competencia abierta
con el exterior. Cada vez se hace ms evidente el conflicto producido por
las demandas de ciudadanos y comunidades por el ejercicio efectivo de
los derechos polticos, la redistribucin de los beneficios del desarrollo o
la apertura e institucionalizacin de espacios de participacin. Lejos de
lograr la simplificacin propia del Estado eficiente, las reformas hacen que
las estructuras, organizaciones y procedimientos sean cada vez ms
complejos. Por todas partes proliferan nuevas instancias intermediarias
que distorsionan el manejo de los asuntos pblicos. Las acciones hacia la
modernizacin econmica chocan con el retraso y la inadecuacin de las
estructuras productivas nacionales frente a las exigencias de los mercados
mundiales.
As, durante dcadas la gestin gubernamental queda cada vez ms
amarrada a un cada vez menor margen de maniobra, que se caracteriza
nicamente porque cada presidente puede bautizar su plan de desarrollo
y subrayar algn contraste con el antecesor, pero experimentando los
significativos lmites de su margen de accin poltica e institucional. Es la
realidad que el general lvaro Valencia Tovar sealara:
[]Este es un pas de cuatrienios: cada presidente rompe con el pasado y entra a
revolcar el pas con su esquema de salvacin; disea nuevas polticas, si es que se
pueden llamar as las improvisaciones. Esas improvisaciones han caracterizado
tambin los frentes interno y externo. Slo en parte la ausencia de polticas ha sido
reemplazada por el estamento militar (citado por Leal, 1994, p. 79).

146

Irrupcin de la presidencia personal en Colombia:

la institucionalizacin del presidencialismo de mayoras
La Constitucin de 1991 como factor determinante
La expedicin de la nueva Carta Constitucional de 1991 marc un
quiebre en el ordenamiento poltico e institucional del
presidencialismo. Pero no por los lmites que pudiera haber establecido
al ejercicio del poder presidencial, sino porque sin que haya sido su
propsito propici el trnsito haca un presidencialismo pluralista.
En decir, hacia un rgimen en que la accin poltica del presidente
(como jefe de Estado y de gobierno) est determinada por el grado de
pluralidad y dispersin de las competencias y del poder que rige los
procesos de eleccin, representacin y decisin en los poderes del
Estado, la administracin pblica y las relaciones de partido (Lanzaro,
2001). se era, por lo menos, el espritu que se poda entrever detrs de
la propuesta de darle autonoma al Banco de la Repblica y a los
organismos que posteriormente se crearan como la Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Defensora del
Pueblo o la Comisin Nacional de Televisin, se daba forma a un
presidencialismo pluralista.
Sin embargo, no se trataba de un proyecto que estuviera claramente
definido en las agendas de los constituyentes. Ni siquiera haba
claridad sobre cules seran los principios que deban regir las
relaciones polticas e institucionales en un rgimen pluralista. La
manera como oper la Asamblea Constituyente puso en evidencia la
consolidacin de esa especie de sociologa poltica de la reforma, que se
fue erigiendo como un factor de obstruccin a los cambios de
verdadero fondo. Es la sociologa en la que todos tratan de mantener
ese empate agnico en el que a nadie le importa seguir perdiendo, si
ello implica que los dems no ganen. Con el propsito explcito de
combatir los partidos polticos, los debates en torno al nuevo
ordenamiento constitucional del pas estuvieron marcados por una
multiplicidad de intereses personales e intereses corporativos, que se
entrecruzaban sin lograr una idea precisa del proyecto de Estado y de
sociedad que se quera. Sin referencia a un acuerdo mnimo sobre un
proyecto poltico e ideolgico de Estado y de sociedad, las bsquedas de
los constituyentes se desplazaban entre dos extremos: por una parte el de
las necesidades de instituir y preservar los mecanismos de defensa del
ciudadano frente al riesgo de usurpacin del poder estatal, cuyos

147

momentos claves los constituyen la lucha por los derechos humanos, el

habeas corpus y la fuerza impartida por el derecho (Caille,1990:7), y por
otra parte el extremo de la exigencia de modernizar la organizacin del
poder poltico y los mecanismos de representacin ciudadana, cuyos
momentos claves los constituyen las luchas por el pluripartidismo y la
eleccin transparente y asidua de gobierno y parlamento. Pero no se
llam al consenso sobre la pugna de intereses, la redefinicin de las
relaciones de poder o las metas que deban presidir el ejercicio del
gobierno. Se convoc e integr sobre el compromiso de la no agresin, se
acord sobre el respeto de los derechos ya establecidos, se pact sobre la
definicin de las reglas de juego, porque la negociacin de las
condiciones de negociacin es la primera y ms importante etapa del
proceso de elaboracin de un compromiso (Lynn y Schmitter, 1991: 298299).
Pese a los lmites que poda imponer la versin final de la nueva Carta
Constitucional de 1991, los gobiernos de Csar Gaviria Trujillo y de
Ernesto Samper Pizano tenan a su disposicin los instrumentos que
podran mejorar la capacidad de gobernar y resolver algunos de los
problemas de funcionamiento del rgimen poltico. La Constitucin no
slo le confiri amplias facultades al Presidente de la Repblica para la
reglamentacin de asuntos que, como la definicin de la estructura del
poder ejecutivo, la planeacin y el presupuesto, el ordenamiento
territorial, el rgimen jurdico de los servicios pblicos y la
organizacin de la Fiscala, entre otros, seran claves para definir el
futuro de los contenidos de la accin gubernamental, la dinmica de las
relaciones polticas territoriales e incluso la administracin de justicia.
Tambin le dio amplias facultades nominadoras para los ms
importantes organismos, as como importantes instrumentos para la
gestin gubernamental.
El camino al presidencialismo de mayoras
El gobierno de Csar Gaviria, cuyo inicio estuvo marcado por una
alta aceptacin popular y un amplio margen de maniobra poltica.
Tuvo bajo su responsabilidad el proceso de reglamentacin que dara
forma definitiva a la nueva Carta Constitucional de 1991. De haber
profundizado el espritu pluralista, habra cambiado para siempre la
estructura y prctica de las relaciones polticas e institucionales del
pas. Sin embargo, un factor fue definitivo para variar el curso de los
acontecimientos o, ms precisamente, para alterar el espritu pluralista

148

de la nueva Constitucin: la tendencia del mandatario a comportarse

bajo los parmetros de un presidencialismo de mayoras.
Quiz animado por el desplome de los partidos polticos, Gaviria
opt por una accin poltica caracterizada por la concentracin de
poder y de competencias que, en muchos casos, no se apegaban a la
legalidad del proceso gubernamental (Lanzaro, 2001). Gaviria busc
imponer un control absoluto de los procesos de eleccin,
representacin y decisin en los poderes del Estado, la administracin
pblica y las relaciones de partido. Tres elementos ponen en evidencia
la disposicin hacia el presidencialismo de mayoras. En primer lugar,
estaba el juego de suma cero que impuso en la conformacin del equipo
de gobierno. Gaviria sigui el principio mayoritario segn el cual el
que gana, gana todo. El poder de nominaciones lo concibi como
exclusivo y excluyente. Para nada intervinieron los partidos o
movimientos que lo respaldaron en la eleccin. Por lo menos eso es lo
que se deduce de la descripcin hecha por el ex ministro de
Comunicaciones, Mauricio Vargas (1993), sobre la manera como se
cocin el gobierno de Csar Gaviria en 1990. Luego de un relato
sobre la evolucin de las reflexiones polticas para el nombramiento
de los ministros, Vargas mostraba el elevado grado de apropiacin del
poder nominador por parte del presidente y su equipo de asesores,
quebrando una vieja tradicin presidencial:
A lo largo de la semana, el tema ocup nuevas reuniones, reducidas siempre a
Gaviria, Miguel y yo. Era obvio, sin embargo, que el recin elegido presidente
haca consultas con otras personas. Pero eran ms bien de tipo general. El manejo
de la baraja de nombres pareca ser monopolio nuestro (p. 91)

Con Gaviria se institucionaliza el principio de que quien gana la

eleccin es el candidato y no el partido o movimiento poltico que lo
presenta. Son los primeros pasos de la personalizacin del poder
presidencial, que no slo se desarrolla bajo la forma de poder
nominador, sino que tambin se extiende y afecta a los centros ms
neurlgicos de las decisiones y operaciones gubernamentales. El
mecanismo funciona de manera muy simple: frente a lo que consideran
como amenaza al poder adquirido, es decir, la pretensin de que los
electores hagan parte del gobierno, los ganadores tienden a concentrar
todas las decisiones y sus equipos a cerrarse para evitar cualquier
intromisin externa. En medio de las tensiones internas por el control
poltico, burocrtico o presupuestal del aparato pblico, se reservan las

149

grandes decisiones y los mejores y ms importantes cargos. Incluso

llegan a afirmar que el nombramiento en un alto cargo no
necesariamente implica que el funcionario, su grupo poltico o su
partido adquiera capacidad real para participar en las grandes
decisiones gubernamentales. Los que no son del entorno quedan
condenados a asumir un papel secundario y ocasionalmente sern
convocados en instancias formales en las que se le solicite 52.
En la medida en que se va produciendo el encerramiento del
equipo de gobierno, se va propiciando la privatizacin de los procesos
de formacin de las polticas La definicin de objetivos, procesos
administrativos y viabilidad poltica, comienza a depender
enteramente de la particular percepcin que tengan el gobernante y su
equipo sobre cmo se debe ordenar la accin de gobierno. Los
sobresaltos sobre la manera de proceder dependern de la capacidad
de negociacin personal que tenga cada alto funcionario nombrado con
el gobernante, y de los recursos que pueda mover para satisfacer las
peticiones y compromisos del jefe. La intencionalidad gubernamental
se personaliza, estableciendo claros lmites a los procesos de definicin
de las agendas de gobierno. Los procesos de seleccin, jerarquizacin y
apropiacin, a travs de los cuales los gobernantes ordenan y priorizan
su accin de gobierno, aparecen filtrados por la particular percepcin y
los intereses especficos del grupo de asesores que asiste al gobernante.
Las promesas y compromisos del gobernante aparecen filtrados por su
propio equipo de trabajo53.

52
Se trata de una tendencia que apareci con el gobierno de Virgilio Barco, bajo el llamado
Sistema de Paralelismo Institucional cuya existencia, en trminos de Edgar Gonzlez (1997) se
vio estimulada por el estilo del presidente, distante y circunspecto, cercado por un reducido grupo
de colaboradores que consolidaron las Consejeras Presidenciales, pero tambin adems por la
poderosa importancia sbitamente tomada por la Secretara General de la Presidencia de la
Repblica, por la influencia del grupo ms cercano al Presidente que se dio en llamar el sanedrn.
Este paralelismo se extendi por todo el tejido institucional de la administracin pblica.
Formalmente unos eran los jefes y otros quienes decidan; pero no slo por este aspecto. Tambin
por cuanto se previeron aparatos administrativos paralelos, que denotaban la desconfianza por la
eficiencia y el manejo del aparato formal e instituido por el Estado [] Muchos ministros fueron
supeditados a los caprichos del grupo de elite e inclusive relegados frente a consejeros, asesores o
a sus propios subalternos, de los cuales dependa la aprobacin o reprobacin de las actuaciones
oficiales (p. 209-210).
53
En su descripcin de los das previos a la posesin del presidente Csar Gaviria, el ex
ministro Mauricio Vargas (1993) relata cmo esas sesiones nocturnas fueron especialmente
creativas (las cursivas son mas). Nos dbamos cita en la oficina de Gaviria en la calle 74 [en el
norte de Bogot], Rudy Hommes, Fernando Brito, Fabio Villegas, Armando Montenegro,
Fernando Carrillo, Rodrigo Pardo, Mario Molano, Miguel y yo. De esas sesiones surgi la idea
central de los proyectos de reforma laboral, financiera, de comercio exterior, de vivienda social y,
en general, el paquete econmico que fue llevado dos meses despus al Congreso de la Repblica

150

El segundo elemento que marca la tendencia al presidencialismo

mayoritario lo constituye la feudalizacin del aparato pblico. Se trata
de un fenmeno en el que, como consecuencia de la concentracin del
poder, cada funcionario tiende a replicar el modelo de jerarqua vertical
promovido desde la cima. Cada uno busca demarcar su territorio y
hacer valer su poder sobre l. Por una parte, cada entidad del gobierno
central busc imponer su racionalidad y poder en los gobiernos
territoriales. En 1993, el gobierno Gaviria expide trece leyes que, antes
que propiciar un ordenamiento de la accin gubernamental en el
territorio, conducen a la multiplicacin de las estructuras, funciones y
procedimientos que los gobiernos territoriales deben seguir, en la
elaboracin y gestin de cada uno de los planes sectoriales de
desarrollo en el nivel departamental y local. Entre los planes de
desarrollo sectoriales ordenados por la legislacin se encuentran: el
plan de inversiones de la ley 60/93 para la administracin e inversin
de las participaciones municipales; el plan de descentralizacin para la
administracin del situado fiscal de la ley 60/93 y la asuncin de las
competencias en salud y educacin a cargo de los departamentos; el
plan ambiental de la ley 99/93; el plan educativo de la ley 115/93; los
planes sectoriales de vigencia anual y los planes de ordenamiento
territorial de la ley 152/93; el plan general de transporte para cada
entidad territorial de la ley 105/93; el plan del deporte de la ley 181/94;
el plan de salud de la ley 100/93; los planes de saneamiento bsico de
la ley 142/93; y los planes de ordenamiento fsico de la ley 9/89
(Medelln, 1998). Pero la feudalizacin del aparato pblico no slo
funcion hacia abajo. Tambin se proyect hacia arriba, cuando los ms
altos funcionarios hicieron sentir su poder para resistirse a los cambios
institucionales que deba adelantar el gobierno. En desarrollo del
artculo transitorio 20 de la nueva Constitucin, el gobierno emprendi
un proceso de adecuacin orgnica y funcional de la rama ejecutiva a la
Carta Magna. El ex ministro Hommes ilustra muy bien el curso que
tom el proceso de reforma, al comentar las amplias facultades
recibidas por el gobierno Pastrana para reformar la administracin
pblica,
[] el gobierno de Gaviria obtuvo de la Asamblea Constituyente atribuciones
similares [a las que aos despus se le conferiran a Pastrana] y las utiliz, pero no
tuvieron el impacto que pudieron haber tenido porque cada ministro se dedic a
para salir airoso [] tambin surgieron muchas ideas que habran de nutrir el proyecto
gubernamental de reforma constitucional, llevado en febrero de 1991 a la Constituyente" (p. 109).

151
defender las instituciones bajo su tutela. El de Minas no dej acabar el Icel, el de
Obras defenda a Colpuertos, y as sucesivamente. Los gerentes y directores se
dedicaron a hacer lobby para que no les desaparecieran las entidades. Despus
hubo arrepentidos y hasta vueltas de ciento ochenta grados. Pero en su momento
contribuyeron a que no se hubiera podido llevar a cabo una ambiciosa reforma que
hubiera permitido disminuir el gasto pblico y el desperdicio del sector. A los
ministros hay que recordarles que lo son solamente por un cuarto de hora, y que
nunca ms lo van a volver a ser. Por ejemplo, a Samper seguramente le importan
un bledo ahora el Inurbe y el Incomex. Pero cuando era ministro no dejaba tocar
esos institutos por cuestin de orgullo. Jos Antonio Ocampo no va a volver a ser
ministro de Agricultura, pero en su momento no permiti liquidar el Idema,
tambin por razones de territorialidad, aunque dos aos ms tarde, cuando ya
tena un puesto de responsabilidad, ayud a que cerraran esa vena rota de las
finanzas pblicas. No tiene sentido entrar en pugnas territoriales y defender
organizaciones que a la larga son de la burocracia y de nadie ms (diario El Tiempo,
p. 5A).

Quiz esa misma disposicin de los ministros y directores de

institutos descentralizados a hacer valer sus propias prerrogativas es la
que explica que, durante todo el gobierno, desde cada entidad y sector,
se impusieran condiciones y racionalidades distintas y desconectadas
de las necesidades y realidades de la gestin municipal y
departamental. Fue el inicio de un proceso de desmonte de la
descentralizacin que dinamit la unidad de accin gubernamental en
el territorio. Quiz esa prdida de unidad es la que tiempo despus
llevara al ex presidente Gaviria a lamentarse y a tratar de crear
conciencia sobre la exigencia de recuperar la unidad de accin
territorial, cuando invoc la necesidad de profundizar el proceso de
descentralizacin permitiendo una mayor autonoma en el manejo de
los recursos de las regiones (Revista Semana 2002:72).
Bajo un progresivo proceso de parlamentarizacin de la accin del
gobierno y presionado por la necesidad de mantenerse, el gobierno de
Samper fue abriendo espacios, cada vez ms a la intervencin de los
congresistas en asuntos del gobierno. La enorme debilidad que le
produjo la acusacin de infiltracin de dineros del narcotrfico en la
campaa presidencial llev al nuevo gobierno a un cerco poltico e
institucional de grandes dimensiones. Para mantenerse, Samper tuvo
que recurrir prcticamente a una coadministracin con los congresistas,
los altos empresarios (llamados cacaos) y paradjicamente con el
gobierno de los Estados Unidos. Segn la revista Semana, esa falta de

152

legitimidad y credibilidad hizo que tuviera que concentrar todos sus

esfuerzos no en gobernar sino en sobrevivir polticamente. Esa
estrategia le sirvi a l pero no a Colombia. En su anlisis, Semana
afirmaba que
Gran parte de la responsabilidad del gobernante consiste en trancar. A Samper le
toc ceder. Tuvo que entregarse prcticamente a todos los grupos de presin. Al
Congreso para manejar su juicio y los proyectos de ley vitales. Por eso no pudo ni
recortar la nmina oficial ni acabar con los fondos de cofinanciacin, los cuales
descuadernaron el presupuesto. Tambin tuvo que hacer excesivas concesiones a
los sindicatos para mantener uno de sus principales pilares de apoyo, como lo
fueron las centrales obreras. Y no solo le toc ceder ante los grupos de presin
populares sino tambin ante los privilegiados. Los grupos econmicos hicieron su
agosto durante el gobierno que termina. Siempre tenan quin les diera pero esta
vez no tuvieron quin los parara. Con los militares tambin cambi el equilibrio
del poder. No tanto por lo que se entreg econmicamente sino por lo que se cedi
en el terreno de la autoridad. Por primera vez en mucho tiempo existi en
Colombia la posibilidad real de un golpe de Estado. El presidente logr neutralizar
este frente, pero tambin esta vez a un costo alto. Se rompi la tradicin de unas
Fuerzas Militares no deliberantes y los quepis se dieron el lujo de hablarle duro a
su comandante en jefe

El tercer elemento que da cuenta del trnsito hacia un

presidencialismo de mayoras lo constituye el acelerado vaciamiento de
los contenidos polticos e ideolgicos de la accin gubernamental. Bien
porque la concentracin de las decisiones tiende a encontrar en la
tecnocratizacin del gobierno su principal fundamento (Gaviria), o bien
porque la necesidad de mantenerse en el poder exige cerrar los espacios
a la deliberacin pblica sobre los fines de la intervencin estatal, para
reducir el ejercicio de gobierno a la pequea administracin de los
grandes y pequeos intereses (Samper). Lenta pero progresivamente
produce un proceso de separacin entre poltica y poder. Mientras que
el poder se concentraen las decisiones de un gobierno cada vez ms
distante de la realidad territorial, la poltica se degrada en la accin de
las corporaciones pblicas. La interferencia de las acciones polticas y
las acciones partidistas aparece cada vez ms sealada por los medios
de comunicacin. La siembra de un rgimen presidencial de mayoras
estaba hecha. Ahora comenzaba a proyectarse la amenaza de un Estado
que puede ser capturado por fines privados distintos a los pblicos.

153

En la medida en que los gobiernos producan los desarrollos

reglamentarios, se hizo cada vez ms evidente la extensin de la
sociologa de la reforma parlamentaria a la esfera gubernamental.
Quienes se mostraban como los restauradores en realidad reversaban los
cambios que se haban abierto con la nueva Constitucin. Cada vez que
concretaban la formulacin constitucional en cada materia especfica, los
sueos se hundan en un escenario en el que los acuerdos que sustentaban
equilibrios institucionales se revelaban simplemente caducos. Frente al
desarrollo normativo, cada rama del poder pblico reaccionaba con
actitudes que parecan independizarse y cobrar vida propia. Muy
rpidamente perdieron la armona en el funcionamiento de las diferentes
funciones gubernativas. Las redes clientelares sobre las que se fund el
equilibrio precedente se revelaban incapaces de mantener lubricado el
sistema. Desprovisto de toda responsabilidad gubernamental y confinado
al dominio del legislativo, lo que iba quedando de los partidos polticos
radicaliz sus reivindicaciones frente al ejecutivo. Su nueva movilidad
puso en evidencia su propia lucha por la supervivencia. El recurso a la
unidad de las vertientes y de las maquinarias clientelistas en el partido se
mostr incapaz de preservar los mecanismos de la dominacin poltica en
el pas. La invocacin a la unidad de los partidos ya no fue suficiente para
encubrir la fragmentacin de las lites y contener la prdida del control
sobre el Estado.
El replanteamiento de las competencias y relaciones entre las
diferentes ramas del poder pblico y sus instancias en el aparato
estatal, que implicaba el desarrollo constitucional, se aplaz o
simplemente se modific el sentido y contenido. Por reaccin, cada uno
privilegi su propia lgica, postulando el reforzamiento de sus propias
prerrogativas como solucin a la crisis, invocando el pasado o la
necesidad de modernizacin de las lgicas encontradas que rompen el
equilibrio institucional surgido de los acuerdos y transacciones
precedentes. Los pactos polticos fueron incapaces de asegurar la
gobernabilidad del sistema. La crisis comenz a adquirir
caractersticas regidas por el principio que establece que lo que ayer
fue condicin para gobernar, hoy es la causa del desgobierno.
En ese marco, el poder presidencial se degrad a pasos
agigantados. La rapia por la administracin pblica quebr la
confianza en las participaciones polticas formales. Los gobernantes
comenzaron a rodearse de aqullos que les producan ms confianza.
Sin la disciplina de la militancia partidista, la lealtad al jefe se
constituy en prenda de garanta suficiente. Otra vez emergi el

154

principio de presuncin de la mala fe del otro, como el factor que

marc los acercamientos polticos a los que gobernaban. El cambio en
las prcticas gubernativas marc la erosin de la presidencia
constitucional y el trnsito hacia la presidencia personal. Se trata de un
modo de gobernar cada vez ms personal y menos institucional de la
Presidencia, en el que los intereses y el talante del presidente son los
que marcan el destino del pas. El hundimiento de los partidos
polticos, que obliga elecciones entre personas y no entre partidos; la
presin de los medios de comunicacin, que impone la medicin de la
calidad de los gobiernos por la popularidad y no por sus acciones; y la
interferencia de intereses personales de crculos estrechamente ligados
a los presidentes, han concurrido como los fenmenos culminantes de
un proceso de degradacin que fractur el ordenamiento poltico e
institucional del presidencialismo, y que se expresa concretamente en la
eliminacin de los lmites entre la causa personal del aspirante a
gobernar y los fundamentos del proyecto institucional del ejercicio
presidencial.
Arropados bajo la figura ambigua de las convocatorias
suprapartidistas o de movimientos cvicos, los proyectos personales se
van gestando de manera acelerada. Movilizados por la coincidencia de
intereses individuales y por la aceptacin del discurso contra los
polticos, se van transformando en empresas electorales exitosas. Tras
la eleccin, los equipos de gobierno se conforman en torno a la figura,
propsitos y percepciones particulares de quien ha sido electo
presidente. En los crculos cercanos al gobernante no se participa a
ttulo poltico sino a ttulo personal, en virtud de la relacin de
confianza y amistad preexistente. La invocacin de la lealtad supera
cualquier requerimiento de conocimiento profundo o amplia destreza
en el manejo de los temas.
Las consecuencias resultan evidentes. El crculo presidencial tiende
a cerrarse en torno de quien es el titular del poder presidencial. A l se
le rinden los honores y se le debe obediencia. La participacin personal
desplaza cualquier obligacin tica que pueda imponer la ley o los
propios ciudadanos. Los ministros saben claramente que al nico al
que se le debe lealtad y ante quien se debe reportar y responder es al
propio presidente. Es, para todos los efectos, el nico referente de
poder. Sin referencia a un proyecto poltico e ideolgico definido, el
esquema de decisiones que por aos ha regido la accin gubernamental
pierde toda perspectiva institucional y poltica. Institucionalmente, las
instancias de decisin establecidas de manera formal (consejos, juntas y

155

comits) son desplazadas por los pequeos cnclaves del crculo

presidencial, distorsionando la toma de decisiones gubernamentales. Y
polticamente, las alianzas que apoyan la accin del gobierno en el
parlamento tienden a conformarse no en funcin de un determinado
proyecto poltico, sino en torno a los amigos del presidente. Es el
crculo que refuerza la causa personal del presidente, en busca de
beneficio propio. Se atornillan a sus cargos poniendo el enemigo
siempre de frente. Los problemas no estn en sus equivocaciones o
malos manejos, sino en el poder malvolo del enemigo. Bajo el
principio de no se gobierna con los enemigos, cada uno de ellos
aplica el criterio presidencial en su mbito. Los cargos son para los
amigos, las decisiones se toman con los amigos y las leyes se gestionan
con los congresistas amigos. El manejo de los principales programas
del gobierno es asignado a los amigos ms cercanos al presidente, y a
ellos se les da la prioridad en la asignacin de los recursos. Las
polticas, planes y proyectos se estructuran y gestionan con el mismo
criterio. Todo lo que no sea relevante para el gobierno puede ser
distribuido entre otros para que sea usufructuado. Y con el mismo
criterio se manejan los dems asuntos del Estado.
Los acuerdos institucionales que mantenan por fuera de la esfera
partidista a la poltica econmica, la poltica internacional y la poltica
de seguridad y defensa nacional, y que aseguraba, una cierta
estabilidad poltica, se degradan al privatizar la funcin gubernamental
y profundizan la crisis de los partidos polticos. Incluso el ejercicio de
la oposicin sale de las esferas institucionales para situarse en el terreno
personal. De un rgimen marcado por el poder de los ministros, se
transita progresivamente hacia un rgimen caracterizado por el poder
personal del presidente.
El silencioso agrietamiento de la presidencia personal
Andrs Pastrana recibi un pas fracturado en todos los frentes. Las
estructuras polticas haban quedado muy resentidas, como consecuencia
de los enfrentamientos producidos en torno a la filtracin de dineros del
narcotrfico en la campaa electoral de quien fuera electo Presidente, el
liberal Ernesto Samper. Al panorama de tribulacin poltica, se sumaba
una importante cada en la actividad productiva agravada por el
deterioro de los mercados internacionales y un escenario de difcil
manejo en el que concurran crisis financiera, crisis fiscal y crisis

156

carcelaria, as como el estancamiento del proceso de paz y

agravamiento del conflicto armado.
Sin embargo, los cinco y medio millones de votos que recibi
Pastrana se constituan en un incontestable aval conferido por la
sociedad colombiana, para que emprendiera el proceso de cambio de
grandes magnitudes que haba anunciado de manera casi obsesiva en la
campaa electoral. Los apoyos que recibi el Presidente entrante en
todos los frentes haban permitido augurar los mejores xitos. En el
frente externo y el productivo, el gobierno entrante cont con un
margen de maniobra relativamente importante. El apoyo del gobierno
de los Estados Unidos y la apertura de los pases de la Unin Europea,
que vean en Pastrana a un presidente de prestigio renovado, abran las
puertas de par en par a los productos colombianos en el mercado
internacional. En materia fiscal y financiera, el gobierno Pastrana cont
con las herramientas para enfrentar el problema del dficit en toda su
magnitud. Incluso antes de la posesin presidencial, los dirigentes
gremiales de los distintos sectores empresariales y de los trabajadores
haban ofrecido su irrestricto respaldo al presidente Pastrana para que
adelantara las reformas necesarias con la austeridad que exigiera el
ajuste fiscal. Y en materia de paz, la audacia de Pastrana frente a las
FARC, de asumir una responsabilidad exclusiva y excluyente del
proceso de paz, ya haba logrado destrabar los obstculos que impona
la falta de una interlocucin directa. Adems, el control del Parlamento
que haba logrado el parlamentario conservador Fabio Valencia Cossio
con la exclusin por primera vez, en los ltimos treinta aos, del
liberalismo oficialista de las mesas directivas del Congreso de la
Repblica (y por tanto de su manejo) complet un panorama muy
favorable para el inicio del gobierno. El comienzo no podra haber sido
mejor. Sin embargo, antes de cumplir su noveno mes de posesionado,
Pastrana y su equipo haban desperdiciado el capital poltico con que
inicialmente haban contado para gobernar. En un abrir y cerrar de ojos
el gobierno haba entrado en barrena, camino a la crisis. Pero, qu fue lo
que hizo que todo se deteriorara tan rpido?
El desgaste del capital poltico.
No hay duda de que, las acciones iniciales lejos de mostrar un equipo
de gobierno firme, decidido y con una idea clara de lo que se deba hacer,
revelaban un equipo muy fragmentado en sus concepciones,
incomunicado entre s y sin ninguna orientacin sobre la tarea de

157

gobierno a cumplir. El activismo del presidente en el exterior (inusual

para el inicio de un gobierno) produjo demasiados costos a la tarea de
dar forma y ordenar la accin de gobierno. Las tareas de coordinacin
fueron dbiles y muy espordicas, as como el uso de los mecanismos
institucionales de formacin y coordinacin de las polticas. En los
primeros ocho meses de gobierno, el Consejo de Ministros solo se haba
reunido cuatro veces; el Consejo Superior de Comercio Exterior tres y el
Consejo de Poltica Econmica y Social (CONPES) tan slo dos veces. En
este escenario fue evidente que el gobierno se excedi en el manejo de la
transicin gubernamental. No supo manejar el supervit de capital
poltico con que lleg al poder, ni supo prever los costos de las decisiones
que se tomaban y de las declaraciones emitidas.
Primero, el gobierno se excedi en la presentacin de la situacin
econmica del pas. Con propsito de dejar en claro el corte de cuentas
con respecto al gobierno anterior, el equipo econmico no consider el
impacto que tendran sus afirmaciones sobre el clima de negocios en el
pas. Cada intervencin del ministro sobre la gravedad de la situacin era
ms preocupante que la anterior. La imagen de crisis que se produca
siempre superaba la imagen de capacidad del gobierno para enfrentarla.
Cada problema se vea ms grande que la solucin que se propona.
Mientras que los agentes econmicos expresaban su disposicin a hacer
el sacrificio que fuera necesario, al gobierno le faltaban alternativas claras
para buscar una salida a los problemas. En medio de la imprevisin que
rigi la elaboracin de las reformas tributarias que sucesivamente se
presentaron, las decisiones de poltica econmica no slo se demoraban
sino que tampoco atacaban los problemas de raz. Las expectativas de
inversin, producidas por el cambio de gobierno, se diluyeron tan
rpidamente como la disposicin de los agentes a sacrificarse. El
propsito de evitar una devaluacin de la moneda llev las tasas de
inters a niveles exageradamente altos. La prdida de confianza en el
manejo macroeconmico del gobierno produjo una desbandada de
capitales hacia el exterior que aviv el fuego de la especulacin. La
consecuencia no poda ser distinta: el PIB cay en ms de siete puntos en
el ltimo trimestre de 1998.
El Gobierno tambin se equivoc en el manejo de la reforma poltica.
Presionado por el cumplimiento de acuerdos electorales se apresur en el
compromiso de sacar adelante una reforma sin otro objetivo que el de
cambiar las costumbres polticas del pas. La primera equivocacin se
produjo cuando, sin esperar a que bajara la espuma de la posesin, se
embarc en la elaboracin de un proyecto de reforma sin contar con los

158

actores que luego seran determinantes claves en su aprobacin, ni con

los insumos del proceso de paz que seran claves en el contenido de la
reforma. Luego volvi a equivocarse cuando, en la discusin sobre los
mecanismos de aprobacin de la reforma poltica, se dej llevar al
innecesario terreno de la revocatoria del mandato a los congresistas, aun
a sabiendas deque en el Congreso el gobierno contaba con toda la
artillera necesaria para sacar adelante el proyecto que quisiera. La
discusin se le sali de las manos al gobierno en el momento en que dej
debilitar su posicin en el Congreso. Y como si no fuera suficiente, el
gobierno volvi a equivocarse cuando crey que con el llamado Acuerdo
de Casa Medina se resolveran los problemas de gestin de la reforma
poltica en el Parlamento. La convocatoria de los jefes polticos de las
principales fuerzas electorales, antes que motivar un trabajo
parlamentario de bancada, termin por oficializar la desconfianza del
gobierno en el Congreso para sacar adelante la reforma poltica. El
resultado para el gobierno no pudo ser peor.
Y se equivoc en el manejo inicial del proceso de paz con las FARC.
La reunin de Pastrana con el jefe mximo de esa organizacin
guerrillera, Manuel Marulanda, no pas de ser un encuentro en el que
se hicieron expresas intenciones de paz dos actores importantes del
conflicto armado colombiano. El gobierno se dej arrastrar por una
multiplicidad de acciones puntuales forzadas por las circunstancias y
no trazadas por una estrategia. No haba unidad de criterios ni unidad
de gestin. Las convocatorias para un acuerdo poltico siempre
aparecieron vacas de sentido estratgico y contenido poltico.
Los resultados obtenidos en la lucha contra la evasin y el
contrabando, en la reorganizacin del sector energtico o la
reestructuracin de las Fuerzas Armadas, se diluyeron rpidamente en
un panorama oscuro y de muy difcil manejo. Antes de cumplir ocho
meses de gobierno, el panorama haba adquirido unos rasgos de crisis
muy preocupantes. Es demasiado pronto para que al nuevo gobierno se
le hayan acumulado tantos problemas de fondo. Estamos entrando al
octavo mes y la cosa ya est grave, escriba en el mes de abril de 1999 el
director del diario El Tiempo, Enrique Santos Caldern. Y tena razn. El
tiempo de la espera que tradicionalmente le haban dado los ciudadanos
a todo gobierno que comenzaba se agot muy rpido, y el tiempo en que
los ciudadanos queran exigir resultados al gobierno lleg antes de lo
esperado. Ni siquiera el manejo presidencial de la tragedia del Eje
Cafetero, o la buena imagen que le reportaban al presidente sus viajes al
exterior, le alcanzaron para retomar el control sobre la situacin.

159

La sensacin de incertidumbre comenz a ser generalizada y

persistente. La crisis colombiana adquiri una novedosa faceta: la
distorsin en los tiempos del gobierno. Antes de haber cumplido los
primeros seis meses de su posesin, la imagen del presidente Pastrana
lleg a registrar niveles de aceptacin del 37%, dos puntos por debajo de
los registrados por el gobierno Samper, en el momento ms duro de la
crisis del proceso 8000, luego de la declaracin del entonces Ministro de
Defensa y jefe de la campaa de Samper, Fernando Botero Zea. Ms que
una particular percepcin de los entrevistados, la calificacin revelaba el
desgaste del gobierno en su tarea de gobernar. Lo que deba ser todava
el momento de una luna de miel se haba convertido en la poca de la
ruptura. Al cumplir el octavo mes de gobierno, los medios de
comunicacin no haban dejado de registrar un solo da hechos que
comprometan en situaciones irregulares a los funcionarios ms cercanos
al presidente. Los grandes aliados del gobierno comenzaron a presionar
por una accin gubernamental ms decidida frente a la crisis. Una
sensacin generalizada de incertidumbre, propia del final de los
gobiernos, pareca haberse apoderado de gobernantes y gobernados.
Incluso la afirmacin, hecha por el ex presidente Alfonso Lpez
Michelsen, de que el presidente no terminara su mandato lleg a
trascender en todos los mbitos.
El camino a la crisis de gobernabilidad
El acelerado desgaste del capital poltico con que haba llegado el
gobierno se encontr con un factor inesperado: los principales aliados
polticos del presidente en el Congreso de la Repblica se vieron
involucrados en un escandaloso problema de corrupcin. La magnitud
de las acusaciones contra el presidente y los vicepresidentes de la
Cmara de Representantes por malversacin de fondos, contratacin
indebida y cobro de comisiones, hicieron estallar en mil pedazos la
llamada Alianza para el Cambio, movimiento que se haba constituido
para impulsar los proyectos del gobierno en el Congreso.
La transformacin de la poltica, que tanto haba pregonado el
gobierno, muy rpidamente entr en barrena. Las acusaciones tambin
salpicaban a los ms importantes funcionarios del gobierno. Incluso se
lleg a demostrar que los fondos apropiados por los congresistas amigos
del presidente salieron del llamado Fondo Interministerial, fondo que es
discrecionalmente manejado por el gobierno para atender situaciones de

160

urgencia presupuestal. Igualmente se demostr que el traslado de los

dineros haba tenido lugar con la aprobacin del propio gobierno.
Para tratar de enfrentar el problema, el gobierno se jug una carta
que pareca muy atractiva: exigir la revocatoria de los congresistas y
promover una reforma poltica que saneara las costumbres polticas del
pas. Convencido de que los ciudadanos veran con agrado la
propuesta, Pastrana recurri al pueblo como Constituyente Primario. Se
promovi un referendo, mecanismo constitucionalmente establecido
para producir reformas constitucionales por fuera de los canales
normales del Congreso de la Repblica. Pero la propuesta, que en
principio obtuvo el natural apoyo popular, progresivamente se fue
debilitando. Lo que se anunciaba como un triunfo sin precedentes del
gobierno poco a poco se fue convirtiendo en una estruendosa derrota.
Los ciudadanos, que tenan muy presente la estrecha relacin entre el
presidente y los congresistas corruptos, progresivamente le fueron
retirando el respaldo a la propuesta gubernamental. Poco a poco el
gobierno termin amarrado ante los congresistas que, como reaccin,
bloquearon la discusin y aprobacin de todos los proyectos de reformas
que hacan trnsito en la Cmara y el Senado. Los que antes haban sido
excluidos, ahora se reencontraban en la frmula de aplicar al gobierno
su misma medicina reformadora: se acepta la revocatoria del Congreso,
pero que se vote tambin la revocatoria del Presidente de la Repblica.
Ante la magnitud del bloqueo y la inesperada aceptacin popular de la
revocatoria del presidente, al gobierno no le qued otro remedio que
rendirse y finalmente, despus de muchos intentos, tuvo que retirar la
propuesta de reforma y revocatoria.
La decisin presidencial tuvo el mrito inmediato de desbloquear la
agenda legislativa del gobierno en el Congreso y darle un respiro al
ambiente de confusin e incertidumbre que vivi el pas en ese
momento. Sin embargo, estuvo muy lejos de amainar las agitadas
aguas de la crisis de gobernabilidad. La razn era elemental: la crisis de
gobernabilidad dej de ser un problema de pactos que se resuelve con
acuerdos polticos. La resistencia del gobierno a enfrentar
los
problemas que, desde diciembre de 1998, se presentaban de manera
sistemtica complic de tal forma el panorama, que la crisis de
gobernabilidad adquiri su forma ms avanzada: la de una crisis
institucional caracterizada por la prdida de control del gobierno sobre
sus principales organismos, polticas y procesos gubernamentales.
En principio, la crisis se present como un problema de
credibilidad institucional surgido del incumplimiento del gobierno de

161

sus promesas de cambio. Pese a contar con un gran capital poltico, el

presidente olvid que contaba con un perodo de relativamente
importante para llevar a cabo sus reformas y se dej absorber por la
llamada tirana del statu quo (Friedman, 1984). Luego puso en
evidencia la absoluta impericia gubernamental para gestionar su
agenda legislativa en el Congreso. Ms all de contraprestaciones
burocrticas y de con los congresistas, el gobierno dej que los
problemas de credibilidad institucional se convirtieran en problemas de
legitimidad poltica. En medio de los reclamos generalizados por la
falta de liderazgo, el gobierno perdi capacidad para mantener las
alianzas o movilizar ciudadanos a favor de su proyecto de
transformacin poltica. Y finalmente, el intento de capitalizar en su
favor la corrupcin que se descubri en el Congreso llev al Gobierno a
una cadena de equivocaciones que terminan por imprimirle a la crisis
de gobernabilidad rasgos definitivos de una crisis institucional.
La improvisada decisin de promover la revocatoria del Congreso
no slo modific las prioridades de la agenda de gobierno, tambin
bloque la accin gubernamental, llevndola a una batalla suicida con
la oposicin. La reaccin de inversionistas, agencias internacionales
calificadoras de riesgo y los propios mercados hicieron explotar el
tablero de mandos del gobierno. El arma que esgrimi se volvi en su
contra. La revocatoria el Congreso se convirti en amenaza. De un
momento otro, el gobierno perdi la iniciativa y el control sobre sus
ms importantes procesos gubernamentales. La manera como se
comport el dlar fue uno de los factores que revel el efecto real de la
decisin presidencial. Puso en evidencia la desconfianza de
inversionistas y mercados. El gobierno haba perdido la iniciativa en la
definicin de los grandes problemas nacionales. Es decir, la capacidad
para conducir la sociedad y el Estado hacia el objetivo de buscar la paz.
El gobierno no slo no logr estructurar un proyecto poltico hacia la
paz que definiera la trayectoria que el Estado y la sociedad deban
seguir para alcanzarla, sino que tampoco llev a cabo su propsito de
que ciudadanos e instituciones pudieran absorber las exigencias
polticas que impona el objetivo y se acomodaran a las condiciones del
momento. Era una crisis en la que los gobernantes no slo vieron
disolverse los instrumentos de conduccin, sino tambin en la que
perdieron el horizonte de las acciones y decisiones futuras. El gobierno
no slo hizo cada vez menos uso de las instancias formales de toma de
decisin y coordinacin de polticas (Consejo de Ministros, Conpes,
etc.), sino que ms grave aun- tampoco realiz el trazado de una

162

poltica de seguridad interior. Lo que en apariencia se reclamaba como

una prdida de liderazgo, en la realidad se revel como lo que era: una
prdida en la capacidad de conduccin poltica del pas.
En todos los frentes de la vida poltica e institucional, el margen de
maniobra del presidente, antes que ampliarse, se fue reduciendo hasta
niveles insospechados. El clientelismo, que en principio pareci un
recurso adecuado para contener las presiones polticas, la movilizacin
social o el descontento empresarial, no slo termin por reducir los
mrgenes de maniobra presidencial. Tambin (y sta fue la principal
consecuencia) desplaz los ejes del poder gubernamental del ejecutivo
al legislativo. Por tratar de asegurar la gobernabilidad, el presidente
Pastrana le entreg todo a los parlamentarios, Incluso la facultad de
gobernar. Mientras que el rumbo de las entidades gubernamentales
comenz a depender de los intereses y proyectos de los parlamentarios,
el gobierno asumi cada vez ms un papel protagnico en el proceso
legislativo. El desplazamiento de los ejes del poder, produjo una
inversin total de los roles estatales. Ante la decisin gubernamental de
entregarle porciones de la administracin a los congresistas, stos se
dedicaron cada vez ms a gobernar las entidades que les haban
entregado, en tanto que los funcionarios del gobierno se dedicaron a
gestionar las leyes que resolvieran sus problemas. Las leyes terminaron
promovidas y convertidas en polticas pblicas. En este escenario ya no
importaba la calidad legislativa. Los congresistas cambiaron el debate
de los contenidos, por la transaccin de prebendas. Por eso, cada
artculo que necesitara el gobierno para actuar, exiga otro que
beneficiara al parlamentario que lo iba a aprobar. Guiados por el
espritu propio de los buscadores de rentas, congresistas y altos
funcionarios gubernamentales terminaron negociando las pautas que
regiran la administracin de justicia, el manejo de la poltica fiscal, o
los contenidos de la reforma institucional que ira a purificar el
ejercicio de la poltica en el pas. En este escenario de
desinstitucionalizacin acelerada, el esquema de un sperministro,
como el que haba definido Pastrana, era perfectamente funcional. El
gobierno no asuma el reto de tomar decisiones, sino de intermediar
intereses entre particulares. Por eso no era necesario mantener los
canales institucionales de las decisiones de poltica pblica como el
Consejo de Ministros, el Consejo Superior de Poltica Econmica y
Social (CONPES) o el Consejo Superior de Comercio Exterior.
En uno de sus acostumbrados y punzantes anlisis sobre la
coyuntura poltica colombiana, el ex presidente Alfonso Lpez

163

Michelsen mostraba en toda su dimensin el rpido trnsito de la crisis

de Estado. Con ocasin del noveno aniversario de creacin de la Corte
Constitucional, afirm que la Corte haba invadido terreno del
legislativo y el ejecutivo. Segn Lpez, la Corte fue ms all de la
funcin clsica de dictaminar entre la exequibilidad o la
inexequibilidad de las normas, para comprometerse a prevenir o
remediar las consecuencias de sus propios fallos. La primaca que
haba tenido el poder ejecutivo sobre las dems ramas del poder
pblico encontraba ahora un contradictor de peso que limitaba
seriamente su margen de accin institucional. Para decirlo de una
manera coloquial, la expresin de Lpez hoy sera: La corte desbanc
al Congreso, porque el Congreso estaba dedicado a gobernar y no a
legislar. En efecto, se argumentaba que los fallos de la Corte
respondan no a fines polticos sino a los problemas producidos por la
fragilidad jurdica (y poltica) del gobierno en sus actuaciones en el
Congreso. Como afirmaba el analista Hernando Gmez Buenda, la
Ley del Plan que fue mal tramitada, la de Isagen que fue mal licitada, la
de los trmites que se hizo mal tres veces, la del Upac que exceda
facultades... (Revista Semana, 2001).
As como el ex presidente Lpez demostr que la sentencia C545/92 nos ha debido alertar sobre el tema del alza de salarios,
muchos expertos advirtieron sobre los peligros de expedir el decreto
del Plan de Inversiones que se cay el 19 de octubre de 1998. Como si se
tratara de un ejemplo que constatara la vigencia de los principios
bsicos de la filosofa poltica clsica, la distorsin funcional de las
ramas del poder pblico ratificaba por lo menos para Colombia, la
validez del principio segn el cual las formas (institucionales) de
gobernar siempre se degradan por los modos (culturales) de gobierno.
As como en una situacin de crisis los regmenes parlamentarios
tienden a presidencializarse (los legisladores tienden a concentrar los
problemas y soluciones en la ocupacin del poder presidencial), en las
crisis los regmenes presidenciales tienden a parlamentarizarse (los
gobernantes tienden a concentrar los problemas y soluciones en la
ocupacin del poder legislativo). La crisis de gobernabilidad haba
trascendido la prdida de la capacidad de conduccin poltica. En las
nuevas condiciones haba comenzado a escalar hacia un estadio
superior: la crisis de Estado.
La propia evolucin de los hechos y la falta de un manejo adecuado
de ellos hizo que el gobierno no slo perdiera el control sobre sus
principales polticas, sino que tambin progresivamente se

164

judicializarn sus acciones. El inadecuado manejo de procedimientos y

decisiones que afectaban el patrimonio pblico, o las imprudentes
declaraciones de altos funcionarios gubernamentales, obligaron su
concurrencia para explicar sus actuaciones ante las autoridades
judiciales; como en el caso de Dragacol, que involucr al ms alto
equipo del Ministerio de Transporte; ante los jueces; o el sealamiento
del uso de recursos del Fondo Interministerial para pagar favores a los
congresistas, que oblig la intervencin de la Fiscala General de la
Nacin. La sucesin de hechos relacionados con quiebras o
defraudaciones que involucraban, directa o indirectamente, a altos
funcionarios del gobierno (como en los casos de la directora de la DIAN
o de la Superintendencia Bancaria en la quiebra del Banco Andino y el
Banco del Pacfico), afect la imagen del gobierno, al tiempo que le
confiri una inusitada importancia a la Fiscala y a los organismos de
control en la evaluacin de la gestin gubernamental. La mayor
relevancia y visibilidad pblica de las sentencias judiciales, o de las
actuaciones administrativas de los organismos de control, comenzaron
a determinar de manera crucial los campos de la actuacin
gubernamental. Como si se tratase de una operacin de lucha contra las
mafias, algunos ministerios y entidades del gobierno fueron
prcticamente paralizados por la accin judicial. Incluso hubo
entidades, como la Escuela Superior de Administracin Pblica, que
fueron allanadas por la Fiscala al final del ao 2001.
En un escenario de deterioro de la imagen gubernamental, la
judicializacin del gobierno se convirti en un hecho caracterstico. Las
informaciones sobre el desempeo gubernamental se desplazaron de
las pginas polticas a las pginas judiciales de los diarios e
informativos nacionales y locales. En medio de fuertes
cuestionamientos a la actitud de Pastrana54, la cada vez mayor
visibilidad de estos hechos no slo llev a que el gobierno perdiera
cualquier posibilidad para seguir invocando la lucha contra la
corrupcin, y a que algunas de las ms importantes personas cercanas
al presidente de la Repblica fueran sealadas por las autoridades, sino
54
As, por ejemplo, segn la revista Semana, para muchos, al presidente le falt tacto y le
sobr prepotencia. El solo hecho de haber generalizado sobre la corrupcin de todo el Congreso, y
no haber salvado el honor de muchos de ellos, ni siquiera sus amigos, cay muy mal en un amplio
sector de parlamentarios para quienes las frases de Pastrana fueron injustas y desobligantes [] Al
meter a todos los congresistas en el mismo saco de la corrupcin el presidente despert, como era
apenas natural, la solidaridad de cuerpo entre los parlamentarios. Sobre todo los liberales, quienes
ante el ataque oficial terminaron unidos, algo que hasta el momento nadie haba podido lograr.

165

tambin a poner en evidencia las diferencias cada vez ms fuertes entre

el gobierno y los organismos judiciales. Fue el primer y ms evidente
rasgo de la escalada de la crisis de gobernabilidad como una crisis de
Estado.
En medio de la crisis, un hecho se hizo latente: la personalizacin
del poder presidencial, que haba llevado a los ms cercanos amigos del
presidente a una posicin privilegiada en el manejo de los asuntos de
gobierno, no slo implic un quiebre de la institucionalidad en las
relaciones del presidente con las dems ramas del poder pblico y con
el exterior; tambin se tradujo en un cierre de los espacios de
deliberacin y decisin de la Presidencia hacia adentro. La
concentracin se desarroll de una manera tal que termin por
explotar, poniendo en evidencia serias fisuras en el equipo
gubernamental. Desde el inicio del gobierno, el ministro de Defensa
protestaba porque se enteraba de las decisiones gubernamentales por
los medios de comunicacin; el ministro de Justicia cuestionaba lo que
el ministro del Interior presentaba como propuesta de reforma
legislativa del gobierno en el parlamento; o la ministra de Comercio
trataba de atajar la gestin del director de Proexport. Los ministros se
quejaban, en pblico y en privado, de las dificultades para estructurar y
gestionar sus agendas de trabajo con el presidente y sus colegas. Las
quejas revelaban el hecho incuestionable de que las polticas sectoriales
no se hacan con referencia al plan de gobierno, sino al conocimiento
del ministro sobre el sector o a la propia interpretacin que hiciera de
las declaraciones y compromisos adquiridos por el presidente (que en
la mayora de casos tampoco consultaba el plan de gobierno). Todo en
un contexto caracterizado por la fragilidad tcnica de unas instituciones
sin memoria ni procesos administrativos consolidados sometidas a una
gran rotacin de sus niveles medio y superior, y cuya accin estaba
marcada por la fragmentacin, la colisin y usurpacin de
competencias entre niveles, as como por la proliferacin de conflictos
por el control de las principales tareas y la asignacin de recursos
presupuestales a los gobiernos.
En este contexto, el gobierno qued sometido a la incertidumbre
producida por la toma de decisiones sin los suficientes elementos de
juicio ni la informacin mnima requeridos por la decisin. Sin la
solidez institucional necesaria, el gobierno quedaba atado a la
inestabilidad que produca la prdida progresiva de la autonoma
requerida para convertir sus ideas y compromisos electorales en hechos
de gobierno. La desinstitucionalizacin se convirti en el principal

166

rasgo caracterstico del gobierno; quebr la institucionalidad del poder

presidencial, reforzando el poder personal en el ejercicio de gobierno.
Los bajos ndices de aceptacin popular, la irrupcin de nuevos frentes
de poder que gobernaban de facto en grandes territorios, los llamados a
sealar un norte definido, el desajuste fiscal o la descoordinacin de las
entidades gubernamentales, revelaban en toda su profundidad el
quiebre institucional del poder presidencial.
La profundizacin del conflicto descentr el poder organizado y lo
despoj de autoridad institucional. Nuevos frentes y centros de poder
efectivo han irrumpido en escena modificando la correlacin de fuerzas.
Arrojadas al vaco de los desequilibrios y el desorden, las estructuras
estatales quedaron expuestas a la intensidad de los combates internos
que desataba cada iniciativa. Una multiplicidad de inesperados actores
entr en la pugna buscando delimitar y controlar el poder en su propia
parcela. El poder comenz a desplazarse hacia zonas desconocidas. En
aras de restablecer la unidad del poder, que adems confiriera autoridad
institucional, las acciones gubernamentales se subordinaron al manejo de
los mecanismos de excepcin. La toma de decisiones qued determinada
por el carcter individual de los intereses privados y la connotacin
militar de las intervenciones. Las llamadas de prestigio desplazaron a las
llamadas de funcin o jerarqua. La movilizacin de fuerzas efectivas
super las investiduras institucionales, como muestra de poder. Entre
tanto, como por paradoja, la agitacin social, la inmovilidad institucional
y la dispersin de las formas organizativas desaparecieron de la escena
pblica, para entrar a engrosar las angustias del cotidiano transcurrir de
la vida privada de ciudadanos y comunidades. Los debates en torno a la
moralizacin, a la popularidad de los gobernantes (medidas por los
sondeos de opinin), y a la urgencia de los pactos que restablezcan los
equilibrios de poderes, coparon la escena pblica, pero no por mucho
tiempo. El poder presidencial haba sido erosionado hasta su ms alto
nivel. El rgimen presidencial haba quedado en cuestin.

A manera de conclusin: crisis de gobernabilidad y erosin del

poder presidencial
Hace algunos aos, el ex presidente Csar Gaviria, al evaluar los
resultados de su gobierno, reconoca que si volviera a ser presidente,
tendra las mismas prioridades, pero el nfasis sera distinto: no tanto
sobre las grandes reformas, como en la calidad de las polticas
pblicas. Como los dems ex presidentes, Gaviria no ahorr esfuerzos

167

para sealar los factores que estructuralmente hacen intil la tarea de

gobernar. De la misma manera que en su momento lo hizo el ex
presidente Alfonso Lpez Michelsen, cuando identificaba a la tirana
de los mandos medios para mostrar cmo la lucha de la administracin
contra el gobierno haba desmantelado los sueos del Mandato
Claro; o el tambin ex presidente Belisario Betancur, cuando
sintetizaba de la mejor manera la esterilidad del ejercicio
gubernamental al sentenciar que fueron sabios quienes en el siglo
ante pasado establecieron el perodo presidencial de dos aos. Ese
perodo basta para saber que no se hizo nada.
La precariedad gubernamental, tanto en la estructuracin de las
polticas pblicas, como en la gestin profesional de los recursos
humanos, daba la razn a Gaviria y a Lpez. Gobierno tras gobierno, la
situacin es peor. Los problemas que los salientes dicen dejar resueltos,
no son ms que inmensos escollos que esperan al entrante. O si de
veras se han resuelto, entonces a los nuevos se les ocurre otra idea y
todo vuelve atrs.
En estos aos se han probado todas las alternativas: la presidencia
imperial, diseada a la medida del hombre providencial que deba
salvar la repblica; la presidencia absolutista, que concentraba los
poderes en el presidente con la ilusin de que resolviera los problemas
de la nacin; la presidencia de los ministros, que preludia un frente
nacional; la presidencia de la legalidad marcial, que revela los lmites
en el uso y abuso de los mecanismos de excepcin, como un
instrumento cotidiano del ejercicio de gobierno; y la Presidencia
Personal que delimit, de manera exclusiva y excluyente los mbitos
de la accin presidencial en la atencin de los principales problemas.
Por eso el poder presidencial es, como lo describe Vsquez
Carrizosa, un referente que ha llevado al rgimen poltico a identificar
al presidente como la casi totalidad del Estado (Vsquez, 1979:15).
No obstante, todava est por ensayar la frmula del gobierno
democrtico.; es decir, aqul que se mueve en el equilibrio e
independencia de poderes; se fundamenta en la calidad de las polticas
pblicas y se legitima con la accin profesional de los servidores
pblicos. De lo contrario, insistir en las grandes reformas o en la
presidencia imperial nos condenar a una nueva quimera.
La fractura de poder, evidenciada en el quiebre del ordenamiento
poltico e institucional que da fundamento al rgimen presidencial, ha
dejado de ser una simple huella del desprestigio del poder presidencial,
para poner en cuestin la supervivencia misma de la democracia en el

168

pas. El avance de los procesos de desarrollo econmico y reforma

institucional que en otros pases contribuye a mejorar el
funcionamiento del Estado y su relacin con la sociedad, en Colombia
termina por desatar un proceso de desinstitucionalizacin,
desideologizacin y despolitizacin que hoy tiene al pas en la
incertidumbre y la inestabilidad. El desplazamiento de las decisiones
pblicas a la iniciativa privada, y de la confianza pblica a las
soluciones privadas, nunca respondi a un proyecto definido de Estado
o de gobierno. Tampoco estuvo acompaado de la bsqueda de una
mayor capacidad de control y regulacin del Estado. La apertura de los
espacios de participacin poltica nunca se apoy en el fortalecimiento
de los partidos polticos. Y los estilos de gestin gubernamental
terminaron por personalizar la poltica y convertir la democracia en un
bien de consumo, que no slo diferencia la calidad de vida de los
ciudadanos, sino que tambin discrimina entre ciudadanas de primera
y de segunda categora.
El ejercicio de gobierno aparece cada vez ms desprovisto de un
proyecto poltico que lo gue, carece de los contrincantes ideolgicos
que le den un sentido y un contenido definido, y emerge vaco de
principios y valores institucionales que le permitan trascender. El
pragmatismo se ha convertido en el agente mayor de la poltica,
construyendo una gobernabilidad meditica que no puede ir ms all
de promover una ciudadana (virtual), cuando es necesario conferirle
unidad a una sociedad dispersa, dar transparencia a actos oscuros,
sustituir la ideologa conflictiva por la bsqueda del buen sentido,
cambiar las luchas polticas por las protestas de consumidores y los
conflictos sociales por la atencin de necesidades bsicas. Mientras tanto,
la realidad es contundente: el agravamiento de las tensiones sociales y
los conflictos polticos, en un contexto de cada vez mayor fragilidad
estatal e indocilidad social, est socavando los fundamentos del
rgimen presidencial.
La consecuencia no podra ser distinta. La tarea de gobierno, como
tarea de conduccin poltica e ideolgica de la sociedad y del Estado, se
degrada a pasos agigantados. Se trata de la incapacidad para
estructurar un proyecto poltico que no slo represente los ideales de
los ciudadanos sino que tambin los movilice, de manera que pueda
hacer confluir los intereses particulares hacia un inters general que se
superponga y condicione a los dems, aunque esta consideracin haga
ms complejo y difcil el manejo de los asuntos pblicos.

169

Los problemas de gobernabilidad, lejos de ser problemas de

incapacidad funcional del Estado para responder a las demandas de la
sociedad y los mercados, se constituyen en problemas de viabilidad
poltica (cada vez ms efmera) e intensidad (cada vez mayor) de las
tensiones y conflictos en que se desenvuelve el ejercicio de gobierno.
Mientras que lo efmero de la viabilidad poltica da cuenta de la frgil
aceptacin (poltica) de los actos de gobierno por parte los gobernados,
como consecuencia de la valoracin y validacin (polticas) de esos actos,
la mayor intensidad de las tensiones y conflictos pone en evidencia los
cambios traumticos y sorpresivos en la correlacin de fuerzas de poder
entre los distintos contendientes. Los gobernantes se vuelven incapaces de
lograr no slo transformar los intereses particulares de los gobernados
(ciudadanos y funcionarios) en un inters general de toda la sociedad y
del Estado en su conjunto, sino tambin de imponer desde el gobierno
una direccin determinada al proceso poltico, econmico y social, que sea
aceptada por los ciudadanos y por los propios funcionarios del gobierno.
La gobernabilidad no hace referencia a la capacidad intrnseca
del gobernante para gobernar, ni a su habilidad para establecer
compromisos que controlen los potenciales enemigos del gobierno. La
gobernabilidad hace referencia al conjunto de condiciones polticas e
institucionales, internas y externas, que le permiten al gobierno avanzar
en su tarea con el mnimo de inestabilidad e incertidumbre, porque en
la consideracin de los problemas de gobernabilidad se deben tener en
cuenta tres tipos de factores:
Los que orgnicamente revelan la solidez institucional
(funcionamiento de los partidos polticos, permanencia de la
legislacin, disposicin ciudadana a cumplir las leyes o funcionamiento
de la justicia).
Los que coyunturalmente dan cuenta de la capacidad de
conduccin poltica que tienen los gobernantes (grado de control
gubernamental sobre la agenda pblica, influencia de los medios de
comunicacin en las decisiones de gobierno, grado de cohesin de la
accin gubernamental e iniciativa de la oposicin poltica).
Los que ocasionalmente afectan la credibilidad del gobernante
(transparencia de los actos de gobierno, nivel de represin poltica,
apoyo de las lites y apoyo de los ciudadanos al gobierno).
Segn estos factores, existen tres focos crticos de ingobernabilidad.
Primero, el Congreso: el gobierno tendr que tramitar all las reformas

170

que permitan resolver el dficit fiscal y promover la expedicin de las

leyes que de viabilidad a los principales compromisos de gobierno y
corrijan los problemas crticos de la legislacin vigente. Segundo, la
relacin con los territorios: el desafo est en estructurar una poltica
interior que reconstruya el tejido poltico e institucional, destruido por
conflicto armado y el centralismo; si quiere gobernar debe reestablecer
la unidad de mando gubernamental que asegure la ejecucin de las
polticas nacionales, y la unidad de accin institucional que impida que
cada uno acte como quiera. Y el tercer foco est en las relaciones
internacionales: el desafo radica en estructurar una poltica exterior (no
una agenda diplomtica) que defina, de una vez por todas, una
posicin del pas en el nuevo escenario mundial.
Lejos de reducir los focos de ingobernabilidad, la accin
presidencial los acrecienta. La disputa por el apoyo parlamentario a las
candidaturas presidenciales est marcada por el espectculo de las
adhesiones, pero no por la puesta en escena de las agendas legislativas
que sustentan esos apoyos. Por lo que se ve, las agendas no coinciden.
Tampoco se percibe una poltica interior. En el mejor de los casos, se
invoca la descentralizacin pero sin pasar del municipalismo
legislativo. Y mucho menos se percibe una poltica exterior que permita
saber cmo se va a manejar la lucha antinarcticos o la accin del
tribunal penal internacional en relacin con el conflicto armado, o bajo
qu criterios se va a adecuar la legislacin (financiera, de propiedad
intelectual, de compras oficiales, etc.) para cumplir con los
compromisos de integracin regional.
Cada gobierno entrante tiene que enfrentar un Congreso
robustecido por los peajes parlamentarios, gobiernos territoriales
fuertes y beligerantes que s estn haciendo los ajustes fiscales, y un
conglomerado de empresas privadas que proveen la casi totalidad de
los servicios pblicos y mueven muchos ms recursos de los que puede
disponer la nacin en las regiones. El nuevo presidente debe saber que
la politiquera y el reformismo convirtieron en rey al presidente, pero
que tambin lo encadenaron.
La erosin del poder presidencial ha resquebrajado los
fundamentos polticos e institucionales que dotan al gobierno de la
capacidad para mantener el control sobre las variables coyunturales y
estructurales que determinan la conversin de la intencionalidad
gubernativa en hechos de gobierno. Lo que comienza como un
problema de legitimidad, rpidamente evoluciona hacia una crisis de

171

conduccin poltica (crisis presidencial), para terminar en una profunda

crisis de Estado.

172

CAPTULO TRES

LA EVIDENCIA: El Presidente Sitiado. La dura

paradoja del gobierno Uribe

Colombia es uno de los casos caractersticos en que la naturaleza

presidencial del rgimen poltico explica buena parte de la
inestabilidad y la tensin entre democracia y autoritarismo. Siguiendo
la caracterizacin de los regmenes presidenciales de Linz (1984), el
ejecutivo en Colombia tiene considerables poderes en la formalidad
constitucional y tiene control en la composicin del gobierno y la
administracin; es electo por el pueblo, para un perodo de tiempo fijo,
y su permanencia no depende del voto de confianza del Parlamento, ni
puede ser destituido salvo por la excepcionalidad de un juicio poltico.
En esa formalidad constitucional, el hecho de que tanto el
presidente como los congresistas sean elegidos popularmente, por
perodos definidos y de manera independiente, obedece a que el
rgimen presidencial colombiano se funda en lo que Linz llama el
sistema de legitimidad democrtica dual. Es decir, un sistema que
favorece la competencia entre alternativas polticas bien definidas, pero
que implica el peligro latente de que ningn principio democrtico
puede decidir quin representa la voluntad popular en principio
(Linz, 1994) si es el presidente o son los congresistas. Y esa tensin, que
en otros pases se resuelve gracias a la funcin articuladora de los
partidos polticos, en Colombia se tramita a travs del uso recurrente
de los mecanismos de excepcin constitucional. Bajo los recursos
excepcionales de la conmocin interior (antes estado de sitio) y la
emergencia econmica, los gobiernos han asumido funciones
legislativas y prerrogativas judiciales con el propsito de hacer
prevalecer la primaca del ejecutivo sobre las dems ramas del poder
pblico. Es el contexto hacia el cual ha derivado el pas: la insostenible

173

dinmica de confrontaciones que, poco a poco, han activado la perversa

relacin entre la degradacin del rgimen presidencial y la
ingobernabilidad.
En un escenario caracterizado por la descomposicin de la poltica,
el resquebrajamiento del orden institucional, la fractura del orden
social y la fragmentacin del rgimen democrtico, la irrupcin del
fenmeno electoral y poltico de lvaro Uribe Vlez pareca
proyectarse como un reconstituyente efectivo para el debilitado poder
presidencial. Los elevados niveles de popularidad y ascendencia de
Uribe, haban llegado a niveles talque que, al terminar sus cuatro aos
de gobierno, siempre estuvieron por encima del 62% de aprobacin
pblica.
Sin embargo, los obstculos que sistemticamente ha ido
encontrando para sacar adelante sus principales iniciativas
gubernamentales, han vuelto al pas ante la dura realidad: La crisis
poltica e institucional que vive Colombia ya no es una crisis de
legitimidad, ni siquiera de conduccin poltica. La multiplicidad de
fisuras del rgimen presidencial no se ha podido cerrar slo porque fue
electo un presidente con reconocida capacidad de trabajo y dotes de
liderazgo. Los hechos, uno a uno, han ido atestiguando que el pas
atraviesa una crisis de Estado marcada por la confluencia de un doble
proceso de derrumbe de las instituciones polticas colombianas y de las
formas de organizacin y participacin poltica.
Una derrota tras otra en el Congreso o en las urnas, haban sido el
testimonio de cmo, a pesar de la elevada popularidad del gobierno
Uribe, las iniciativas de cambio poltico se haban ido diluyendo entre
la desesperanza y la impotencia. Al igual que sus antecesores, cada
fracaso revelaba el duro destino de constituirse en un presidente
sitiado. La popularidad ha sido insuficiente para sacudir el bloqueo al
que est sometido el rgimen poltico. Frente a cada iniciativa, las
debilidades estructurales del sistema gubernamental colombiano se
manifestaban con toda intensidad. La magnitud de la crisis haba
obligado a preguntarse si todava el rgimen presidencial tena algn
margen de maniobra para enfrentarla y resolverla, o si definitivamente
el rgimen presidencial se ha agotado como frmula que rige la
organizacin poltica e institucional del pas.
Estos interrogantes haban ido imponiendo la tarea de evaluar las
posibilidades que verdaderamente tena en el futuro el ejercicio de
gobierno en Colombia en el contexto de un poder presidencial
extremadamente frgil. No slo porque era necesario sopesar el margen

174

de maniobra que realmente podan tener los gobernantes para

enfrentar y resolver la crisis poltica e institucional, sino porque
tambin era imprescindible identificar las claves que permitieran
entender los alcances y la capacidad de restauracin que tiene el
rgimen poltico colombiano.
Los desafos del gobierno Uribe
Desde su posesin como presidente de los colombianos, adems de
la derrota militar de la guerrilla, Uribe Vlez se haba propuesto el
objetivo de erradicar la corrupcin y la politiquera. Mientras que la
poltica de seguridad democrtica era el instrumento para enfrentar la
guerrilla, la convocatoria al constituyente primario lo era para atacar a
los corruptos y politiqueros. Esta tarde quedar radicado el proyecto
de ley para convocar el Referendo contra la corrupcin y la
politiquera, anunci en su discurso de posesin anticipando lo que
sera el eje de su accin gubernamental (El Tiempo, Agosto 8 de 2002, 13). Uribe segua la nueva tradicin presidencial. Como sus antecesores,
estaba convencido de que su principal misin como primer mandatario
de la repblica era la de acabar con las malas prcticas polticas. Y
como ellos, se empe en esa tarea sin tener conciencia de la capacidad
institucional que tuviera el poder ejecutivo para asumir una empresa
de semejante magnitud. Y, sobre todo, sin tener muy claro que las
reformas polticas podan servir para mejorar el funcionamiento del
sistema poltico o para subsanar los desajustes de algunas piezas claves
de la democracia, pero nunca para corregir los comportamientos de
una descompuesta clase poltica.
Si se trataba de emprender procesos de reforma poltica era
evidente que la profundidad de la crisis poltica e institucional que
viva el pas exiga, en primer lugar, la reinstitucionalizacin poltica del
pas. Es decir, el retorno a los cauces institucionales de las decisiones
gubernamentales, los procesos legislativos y las determinaciones
judiciales; En segundo lugar, el restablecimiento del equilibrio entre las
ramas del poder pblico, esto es el aumento de la capacidad institucional
y el mejoramiento de los mecanismos de control poltico combinado
entre las ramas del poder pblico; Y en tercer lugar, el fortalecimiento de
los mecanismos de organizacin y participacin poltica que estimulara la
presencia ms decidida de los ciudadanos en la definicin, gestin y
control de los asuntos pblicos.

175

Entre las reformas que cumplan con estos objetivos, quiz la ms

urgente y la que mayor impacto poda tener era la reforma a los
partidos polticos. Se necesitaba rescatar su capacidad para agregar las
preferencias de los ciudadanos, representarlas e impulsar polticas que
dieran curso a su proyecto de sociedad. Se trataba de una reforma que
restableciera los procedimientos para democratizar la seleccin de los
candidatos a los cargos de eleccin popular; que instituyera un estatuto
que garantizara la disciplina interna de sus actuaciones en los rganos
legislativos y sancionara el transfuguismo poltico; y que instaurara
mecanismos que aseguraran el financiamiento pblico de la actividad
poltica y limitaran el financiamiento privado de las actividades
polticas y electorales de los partidos y movimientos polticos
legalmente reconocidos. Pero la existencia de partidos fuertes con una
institucionalidad estatal equilibrada era condicin necesaria pero no
suficiente. Las reformas que se impulsaran en esta direccin deban
enmarcarse en un paquete de reformas ms trascendente.
Por una parte, se requera una profunda reforma al rgimen
territorial que resolviera la crisis regional y local que viva el pas y
asegurara un ordenamiento territorial acorde con un Estado ms
democrtico y participativo. El agotamiento del rgimen departamental
haba comenzado a exigir la creacin de un nivel regional con mayor
capacidad de gestin poltica, administrativa y financiera y autonoma
poltica, as como especializar el nivel local en la prestacin de los
servicios pblicos, y potenciar el nivel nacional como orientador de las
polticas pblicas en todo el territorio. Y por otra parte, era necesario
emprender un conjunto de reformas al poder ejecutivo, que lo dotara
de una mejor capacidad de conduccin y control gubernamental, que
delimitara claramente los niveles de responsabilidad (poltica, jurdica
y disciplinaria) de los funcionarios en el cumplimiento de sus labores, y
que mejorara la calidad de las polticas pblicas. Las reformas al poder
legislativo deban restablecer los cdigos y procedimientos de la
deliberacin poltica, rescatar la calidad de la legislacin expedida por
el Congreso de la Repblica, y sobre todo recuperar los mecanismos
que aseguran el cumplimiento de las funciones de control poltico y
disciplinario sobre los poderes ejecutivo y judicial, como condicin
para apuntalar el equilibrio de poderes en el pas; Y la reforma al poder
judicial, deba redimensionar la estructura institucional y los
instrumentos de actuacin judicial, de manera que pudiera emprender
el camino hacia la solucin de los problemas de eficiencia, calidad y
prontitud en la administracin de justicia.

176

La complejidad de la tarea reformadora no slo pona de presente

la enorme responsabilidad que quedaba a cargo del gobierno, sino que
tambin le planteaba tres grandes desafos: Primero, definir los
contenidos de las reformas que seran puestas a consideracin de las
dems ramas del poder pblico y de los ciudadanos en general. El
gobierno deba tener claramente diseada la carta de navegacin que le
indicara que sectores y entidades se deban reformar, con qu
propsitos y en busca de qu resultados. Era all donde el presidente
electo enfrentaba el mayor reto: mostrar cuan preparado estaba el
gobierno para liderar la tarea. Mucho ms, en un escenario en el que las
propuestas de reforma haban surgido en el marco ya tradicional de
invocar el fin de las prcticas corruptas y politiqueras, como la razn de
ser de los procesos de refundacin institucional del Estado.
El segundo desafo estaba en el diseo de la agenda gubernamental
para el desarrollo de las reformas. El gobierno deba acertar en el
manejo de los tiempos de presentacin y gestin de las reformas. La
experiencia ya haba demostrado que la precipitud impuesta por la
obligacin de cumplir un compromiso electoral poda acabar con el
margen de maniobra conferido al gobernante por el mandato
ciudadano. La presin que, por ejemplo, en su momento se dej
imponer el gobierno Pastrana, para cumplir lo acordado sobre la
reforma poltica, no slo produjo un severo desgaste de su capital
poltico que finalmente lo volvi preso de aquello que pretendi
cambiar, sino que tambin le gener una incertidumbre institucional
que impuso elevados costos al pas en los mercados financieros
internacionales. Y finalmente, el tercer desafo, estaba en la distribucin
de las cargas de las reformas. Es decir, que deba repartir las
responsabilidades y las tareas de una manera tal, que cada uno de los
poderes pblicos y sus entidades no slo quedaran vinculadas a la
tarea, sino que tambin hicieran sus aportes a la definicin y desarrollo
tcnico e institucional de las nuevas estructuras.
En los hechos, Uribe contaba con una ventaja. La calidad y el nivel
de desprestigio de los gobiernos precedentes haban dado los
argumentos suficientes para que los ciudadanos entendieran la
necesidad y urgencia de las reformas. Era cada vez ms generalizada la
conviccin popular sobre la obligacin de restablecer las fronteras entre
poltica y economa, y entre lo pblico y lo privado. Una cosa era lo que
los gobiernos decan y otra muy distinta la que hacan. La primaca de
los acuerdos informales haba desplazado el rigor de la
institucionalidad formal legal. Pero no slo se trataba de un problema

177

de aceptacin cultural de comportamientos ilegales o de rechazo

cultural de comportamientos legales. Tambin se trataba de la
disolucin de los lmites de la tica. Cada vez ms se aceptaba sin
cuestionar que personas con claros intereses en sectores econmicos, o
que eran miembros de juntas directivas de grandes conglomerados o
representaban intereses de empresas multinacionales, estuvieran al
frente de importantes decisiones gubernamentales o participaran del
nombramiento de funcionarios que inciden sobre estos intereses. Se
haba olvidado que, as como el inters pblico no naca de la suma de
los intereses privados sino de su negacin, la tarea de los servidores
pblicos tampoco implicaba el sacrificio de los intereses privados.
La ola reformadora desatada por los gobiernos anteriores haba
producido un desgaste tal, que las que haban comenzado como
reformas institucionales para resolver los problemas de representacin
del sistema poltico, cuando no terminaban en invocaciones al
fortalecimiento de los partidos y el ejercicio de la oposicin, como
ocurri con la propuesta elaborada durante el gobierno de Ernesto
Samper55, terminaban en reformas al sistema electoral como las
presentadas por el gobierno de Andrs Pastrana 56. El destino de las
iniciativas fue el mismo. Mientras que el proyecto de Samper se hundi
en el Congreso como consecuencia de la irresuelta crisis producida por
la filtracin de dineros en la campaa presidencial, la propuesta de
reforma de Pastrana se diluy en desinteresados debates sobre la
conveniencia de mecanismos como la cifra repartidora, la lista nica, el
voto preferente o el umbral electoral.
En este contexto, la redefinicin de las reglas de juego en la relacin
entre el Estado y los ciudadanos implicaba el restablecimiento de
nuevas fronteras que delimitaran los comportamientos de los
ciudadanos y las instituciones. El trayecto estaba bien marcado. Claro
55
En el gobierno de Ernesto Samper, el proyecto de reforma poltica fue concebido y
redactado por una Comisin creada por el gobierno y convocada mediante el Decreto 763 de 1995,
y conformada por dirigentes de los partidos, representantes gremiales, acadmicos y analistas
polticos. Las propuestas de reforma de la Comisin se concretaron en el Proyecto de Ley No. 118
(que reglamenta la financiacin de las campaas electorales), el proyecto de Acto Legislativo No.
05 (que reforma la Constitucin Poltica) y el proyecto de Ley Estatutario No. 118 (que dicta el
Estatuto de la Oposicin).
56
Por su parte, en el gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002), el proyecto de reforma
poltica fue encomendado a un grupo de acadmicos de la Universidad de Georgetown (Arturo
Valenzuela, Joseph Colomer y Miguel Ceballos) y la Universidad de California (Arend Liphart y
Matthew Shugart). A partir de un conjunto preciso de preguntas elaboradas por un equipo del
Ministerio de Interior, los acadmicos elaboraron un informe que se entreg en Junio de 1999 y
bajo el ttulo de La reforma poltica en Colombia fue publicado por la ESAP y la Fundacin Jos
Ortega y Gasset, en Octubre de 2002

178

que se requeran cambios en el sistema electoral y en el sistema de

partidos, que aseguraran, en condiciones de igualdad, el
reconocimiento y la canalizacin de las preferencias ciudadanas en la
conduccin del Estado y los asuntos pblicos. Pero estas reformas
deban enmarcarse en una reforma del Estado que, por una parte,
restableciera el ordenamiento poltico e institucional en la toma de
decisiones y el equilibrio de poderes entre las ramas del poder pblico
y, por otra, propiciara un ordenamiento territorial que permitiera la
reconstruccin de las reglas de juego que definen las competencias y
responsabilidades de los distintos niveles territoriales.
Los quiebres de la presidencia personal
El inicio del gobierno de lvaro Uribe Vlez no poda ocurrir en un
escenario ms convulsionado. Los regmenes polticos latinoamericanos
se encontraban acosados por una crisis poltica e institucional que se
reflejaba en la erosin del poder presidencial en la regin y a los
candidatos presidenciales a sucederlos. Ante la magnitud e intensidad
de los problemas, los ciudadanos haban rebajado la barra de las
exigencias a sus gobernantes y a los candidatos a sucederlos. El
desespero producido por la falta de soluciones los haba llevado a
concentrar sus esperanzas en el arreglo de los problemas ms
acuciantes. Quiz sa haya sido la razn para que, en Colombia, el
proceso de negociacin de la paz comenzara a determinar la evolucin
de las elecciones presidenciales para el perodo 2002-2006. La
desconfianza social frente al conflicto armado, de quien, poco a poco
marc las posiciones a favor o en contra de la resolucin por la va del
dilogo o por el enfrentamiento armado, se fue constituyendo en un
referente de paz definira las decisiones de los votantes en las urnas.
La persistencia y consistencia del candidato liberal disidente lvaro
Uribe Vlez, durante un ao y medio de campaa solitaria y bien
organizada, lo llev a posicionarse ante los electores colombianos como
una alternativa cierta de poder, que acabara de una vez por todas a
los violentos para poner fin al conflicto armado y que cambiara las
costumbres polticas del pas. Bast una sola vuelta electoral para que
Uribe fuera electo con el 53% del total de la votacin. El resultado
electoral y el discurso de posesin del presidente electo sealaban que
la magnitud del cambio no era de poca monta. Las elecciones
presidenciales haban marcado un cambio poltico de gran magnitud.
Por primera vez, un candidato disidente en solitario derrotaba con

179

amplio margen al candidato oficial del histricamente mayoritario

Partido Liberal. Pero, por una parte, se trataba de un fenmeno
electoral forzado por la traumtica evolucin del proceso de paz del
gobierno saliente. Y, por otra, la victoria pona en evidencia el quiebre
definitivo de las maquinarias partidistas a las que haban quedado
reducidos los partidos polticos tradicionales.
La eleccin de Uribe fue una voz que alertaba sobre la inminencia
de una transformacin poltica de mucho fondo, que haba tenido su
germen en la eleccin popular de alcaldes en el pas. El aporte electoral
de los proyectos polticos independientes en los municipios, distritos y
departamentos que haban desplazado las maquinarias, comenzaba a
demostrar que los sistemas de favores que aceitaban tales maquinarias
partidistas generaban votos pero no legitimidad poltica. Se ganaban
elecciones pero no capacidad para gobernar.
El primer quiebre: La falta de una carta de navegacin
Uribe emprendi su tarea gubernamental en medio de una gran
expectativa. La libertad con la que procedi en el nombramiento de su
equipo y la dureza que utilizaba en sus discursos contra la guerrilla y la
politiquera, hacan presagiar el inicio de unas nuevas reglas de juego
poltico e institucional para el pas. Un presidente sin la presin
burocrtica de un partido poltico y con un desbordado apoyo popular
para enfrentar la guerrilla, pareca un presidente que poda poner
condiciones a la clase poltica y a la cpula militar por el logro de
resultados. Desde su posesin, Uribe dej ver su talante y puso las
condiciones. Formul los que seran los tres ejes bsicos de su tarea
gubernamental: 1) La poltica de seguridad democrtica, con la que se
buscaba enfrentar la insurgencia armada y recuperar la confianza; 2) La
reforma poltica, con la que se propona a travs del referendo- luchar
contra la politiquera y la corrupcin y crear una nueva cultura de lo
pblico; y 3) La reactivacin econmica y social, con la que buscaba
extender los beneficios del desarrollo a la poblacin ms pobre.
Un par de horas ms tarde, durante la radicacin en el Congreso
del Proyecto de ley por la cual se convoca un referendo y se somete a
consideracin del pueblo un Proyecto de Reforma Constitucional
(2002), Uribe dej en claro el carcter transversal que tena la reforma
poltica en su gobierno. En la exposicin de motivos que sustentaba el
proyecto de Ley, afirmaba que

180
No puede construirse el Estado democrtico, sino sobre las bases de una buena
polticaPor eso, la reforma poltica ser un dato esencial, como se dijo
lgicamente prioritario, pero en ningn caso el ingrediente nico de una estrategia
global o de conjunto. Sin poltica sana y franca no se har buena economa, ni se
recuperar la confianza pblica ni se doblegar la inseguridad, ni se resolvern las
hondas necesidades de los colombianos (p. 1).

La estrategia pareca clara. La reforma deba crear las condiciones

polticas e institucionales necesarias para asegurar la viabilidad de la
poltica de seguridad democrtica y el piso institucional al propsito de
reactivacin econmica y social. Quiz por esa razn, para sacar
adelante su propuesta de reforma poltica, Uribe opt por dos caminos
bien definidos. Primero, someti al Congreso un proyecto de
convocatoria a un referendo para que fuera el constituyente primario el
que definiera las nuevas reglas de juego poltico e institucional que
deban regir las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo en los
niveles nacional y los niveles territoriales57. Y segundo, tramit la
solicitud de facultades al Congreso de la Repblica para simplificar el
Estado, como una alternativa para reorganizar el poder ejecutivo, sin
mayores traumatismos. Con respecto a los proyectos de reforma a la
justicia y al ordenamiento territorial, Uribe no slo haba preferido el
camino establecido para tales reformas en la Carta Constitucional del
91, sino que tambin decidi no darles un carcter prioritario, al
tramitarlos dentro de la agenda legislativa normal que el gobierno
sometera a consideracin del legislativo en sus cuatro aos de trabajo.
Sin embargo, la apariencia de claridad se disolvi en una realidad
cada vez ms confusa. La concepcin y el alcance de la reforma poltica,
propuesta por el gobierno terminara marcando lo que luego sera el
principal rasgo caracterstico de la gestin gubernamental de lvaro
Uribe: la falta de una verdadera carta de navegacin para la reforma
poltica. Como se hizo evidente en el referendo y posteriormente en la
reforma al poder ejecutivo (presentada un ao despus) y el proyecto
de reforma a la justicia (presentada dos aos ms tarde), antes que
57
En la exposicin de motivos, el gobierno expuso las razones por las cuales La Reforma
Constitucional ha quedado reservada a una iniciativa que deba refrendar el pueblo con sus votos.
La primera, que no puede quedar duda de la valerosa decisin de los poderes pblicos para revisar
su estructura, su manera de ser y su actividad misma. La segunda, que por la prioridad lgica que
tiene la estructura poltica sobre otras materias, resulta propicia la intervencin del constituyente
primario en su diseo final. Y la tercera, que los ciudadanos entenderan como un acto de
delicadeza elemental de su Congreso el que pusiera a su consideracin los temas en que pudieran
verse involucrados los congresistas mismos (p.4).

181

impulsar una gran reforma orgnica al sistema poltico, el gobierno

Uribe haba optado por resolver algunos problemas puntuales de la
administracin pblica. As por ejemplo, en el proyecto de ley de
convocatoria a un referendo, el gobierno propuso una amplia gama de
reformas que iban desde la propuesta de establecer la prdida de los
derechos polticos a quienes hubieran cometido delitos contra el
patrimonio pblico, como una alternativa para combatir la corrupcin,
hasta el establecimiento de lmites a las pensiones y salarios de los
funcionarios pblicos, como un recurso para reducir el gasto pblico.
Se trataba de un conjunto de reformas que pasaba por la definicin de
nuevas prioridades de orientacin de los gastos en educacin y
saneamiento bsico, o la eliminacin del servicio militar obligatorio.
La propuesta gubernamental no slo tena el problema de elevar a
nivel constitucional el tratamiento de algunos problemas que podan
ser resueltos con la expedicin de nuevas leyes o el ajuste de leyes ya
existentes. Tambin sofocaba cualquier posibilidad de una reforma
poltica integral como la que necesitaba el pas. La reforma al Congreso
apareca confinada a una propuesta segmentada: para hacer ms
eficiente y transparente el trabajo de los congresistas, propona, por
una parte, la reduccin del tamao del Congreso y, por otra, la
aprobacin del voto nominal en cada uno de los asuntos que tratara;
Para combatir la corrupcin y las interferencias de los intereses
polticos propona eliminar las suplencias, privatizar la prestacin de
los servicios administrativos, endurecer la prdida de investidura de
los congresistas que incurrieran en actos corruptos y eliminar los
llamados auxilios parlamentarios; Y, en el mbito territorial, la reforma
poltica qued reducida a la propuesta de suprimir los organismos de
control (contraloras y personeras) en departamentos y municipios 58.
Por su parte, la reforma al poder ejecutivo se plante bajo la
perspectiva de un proceso de renovacin y modernizacin de la
estructura de la rama ejecutiva del orden nacional. En el marco de la
Ley 790 de 2002, el gobierno estableci los criterios que deban guiar la
fusin de entidades y organismos nacionales y ministerios 59, sealaba
58
En la exposicin de motivos, el gobierno argumentaba que El discurso de la Reforma
Poltica no puede quedar reservado a la limitada esfera de lo nacional, en un pas que se pretende
fortalecer a travs de sus regiones. Las contraloras de los departamentos, los municipios y los
distritos, estn muy lejos de dar ejemplo en materia de austeridad y de eficacia. El clientelismo
poltico regional ha sentado reales en estas instituciones, de tan incierta misin y de tan pobres
resultados. En el momento en que se sella la unin entre el poder poltico dominante en la regin y
el que se monta a travs de las Contraloras, queda echada la suerte
59
En el artculo primero de la Ley 790/202 se establecieron los siguientes criterios para la
fusin: a) Se deber subsanar problemas de duplicidad de funciones y de colisin de competencia

182

las causales que deban motivar las fusiones 60 y se dictaban la fusin

del Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del Derecho (Art.
3); la del Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo
Econmico (Art. 4); y la del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y
el Ministerio de Salud. (Art. 5), y se le confieren facultades precisas al
Presidente de la Repblica, por el trmino de seis (6) meses para tomar
las medidas que desarrollan la ley61.
Sin embargo, la primaca fiscalista que el gobierno le imprimi a la
reforma, llev a que la reestructuracin, que en principio se haba
formulado dentro del marco del Programa de Renovacin a la
Administracin Pblica (PRAP), terminara reducida a un proceso de
racionalizacin y reduccin del tamao del Estado. Los propsitos de
asegurar el trnsito hacia un Estado formado, organizado y
administrado en funcin del servicio al ciudadano, en cuya concepcin,
ejecucin y control, participa activamente la comunidad (Conpes 3248

entre organismos y entidades; b) Se deber procurar una gestin por resultados con el fin de
mejorar la productividad en el ejercicio de la funcin pblica. Para el efecto debern establecerse
indicadores de gestin que permitan evaluar el cumplimiento de las funciones de la Entidad y de
sus responsables; c) Se garantizar una mayor participacin ciudadana en el seguimiento y
evaluacin en la ejecucin de la funcin Pblica; d) Se fortalecern los principios de solidaridad y
universalidad de los servicios pblicos; e) Se profundizar el proceso de descentralizacin
administrativa trasladando competencias del orden nacional hacia el orden Territorial; f) Se
establecer y mantendr una relacin racional entre los empleados misionales y de apoyo, segn el
tipo de Entidad y organismo; g) Se procurar desarrollar criterios de gerencia para el desarrollo en
la gestin pblica.
60
En el artculo segundo de la ley, se establecen las causales que justifican la fusin: a)
Cuando la institucin absorbente cuente con la capacidad jurdica, tcnica y operativa para
desarrollar los objetivos y las funciones de la fusionada, de acuerdo con las evaluaciones tcnicas;
b) Cuando por razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa sea necesario concentrar
funciones complementarias en una sola entidad; c) Cuando los costos para el cumplimiento de los
objetivos y las funciones de la entidad absorbida, de acuerdo con las evaluaciones tcnicas, no
justifiquen su existencia; d) Cuando exista duplicidad de funciones con otras entidades del orden
nacional; e) Cuando por evaluaciones tcnicas se establezca que los objetivos y las funciones de
las respectivas entidades u organismos deben ser cumplidas por la entidad absorbente; f) Cuando
la fusin sea aconsejable como medida preventiva para evitar la liquidacin de la entidad
absorbida. Cuando se trate de entidades financieras pblicas, se atendern los principios
establecidos en el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero.
61
El artculo 16 de la Ley 790/02, facult al Presidente para: a) Suprimir y fusionar
Departamentos Administrativos, determinar su denominacin, nmero y orden de precedencia; b)
Determinar los objetivos y la estructura orgnica de los Ministerios; c) Reasignar funciones y
competencias orgnicas entre las entidades y organismos de la administracin pblica nacional; d)
Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la
ley; e) Sealar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgnica de las entidades u
organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los
cuales se trasladen las f unciones de las suprimidas; f) Crear las entidades u organismos que se
requieran para desarrollar los objetivos que cumplan las entidades u organismos que se supriman,
escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; g) Determinar la adscripcin o la
vinculacin de las entidades pblicas nacionales descentralizadas.

183

de Octubre de 2003, Pg. 3)62, se disolvieron muy rpidamente. Los

propsitos de austeridad, eficiencia y eficacia de los procesos fueron
desplazados por un progresivo desmonte de las principales tareas del
Estado; la gestin por resultados llev a un activismo desenfrenado de
funcionarios e instituciones sin tener un horizonte claro de llegada; la
flexibilidad administrativa se convirti en una permanente trasgresin
del orden jurdico; y el Estado descentralizado dio paso a un gobierno
que, bajo el recurso de los consejos comunales de gobierno, desplazaba
de sus funciones institucionales a funcionarios locales y
departamentales, asumiendo para s todas las prerrogativas y el mando
en la resolucin de los problemas territoriales.
Eso explica el porqu, al presentar su balance Haca el Estado
Comunitario (Diciembre de 2004), el PRAP reportaba como sus
principales resultados los siguientes: i) La reduccin de 302 entidades
en agosto de 2002 a 274 entidades dos aos despus. Se haban
producido cuatro fusiones, treinta y dos entidades liquidadas, tres se
haban escindido y una se haba descentralizado (Pgs. 7); ii) La
supresin de 238 entidades regionales, al pasar de 1.588 al iniciar el
gobierno, a 1353 entidades dos aos ms tarde (Pg. 8); y iii) La
supresin de 24 mil 500 cargos de los 37 mil que haba definido como
meta del programa (Pgs., 9 y 10), lo que se aplauda como un ahorro
de aproximadamente 668 mil millones de pesos del cerca de un billn
que se ha sealado como la meta que el programa deba alcanzar.
Segn el informe oficial, todo este esfuerzo gubernamental ha
permitido que entre septiembre de 2003 fecha en que se emprende la
reforma y septiembre de 1004, se haba producido un ahorro en los
gastos de funcionamiento superiores al 5% del PIB en trminos reales
(Pg.2). En los dems frentes de accin del programa de reforma, los
resultados haban sido particularmente dbiles en materia de
proteccin social y las reformas transversales que apenas, dos aos y
medio despus, estaban comenzando su trmite legislativo en el
Congreso de la Repblica.
Y, finalmente, en relacin con el poder judicial, el gobierno abri
fuegos con un proyecto de reforma constitucional que buscaba un
arreglo institucional de fondo en dos frentes bien definidos: el

62
Segn el Documento Conpes, El gobierno buscaba, como objetivo primordial, un Estado
participativo (que estimule la participacin y tenga en cuenta las demandas ciudadanas), un Estado
gerencial (que administre lo pblico con eficiencia, honestidad, austeridad y por resultados), y un
Estado descentralizado (que tenga en cuenta las necesidades locales sin perjuicio del inters
nacional y de la solidaridad regional) (p. 3)

184

establecimiento de lmites a los poderes de control judicial y la

modificacin de los sistemas de gobierno y administracin judicial. En
primer lugar, para limitar los poderes de control se propona:
i) Limitar el ejercicio de la tutela nicamente a los derechos
fundamentales, excluyendo su aplicacin contra sentencias judiciales o
contra la jurisprudencia de los tribunales ordinarios o de lo contencioso
administrativo; y
ii) Recortar las facultades de control que tiene la Corte
Constitucional (en especial el control de los decretos de Declaratoria de
la Conmocin Interior, pues considera que se trata de un decreto
poltico, no revisable jurisdiccionalmente sino en cuanto a su forma).
En segundo lugar, para modificar el sistema de gobierno y
administracin judicial se propona:
i) La eliminacin de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, para lo cual no slo sugiere devolver esa funcin al
ministerio pblico (que llama el juez natural de los servidores
pblicos), sino tambin crear un tribunal disciplinario para las altas
cortes, que evale el rendimiento de los magistrados y produzca su
retiro anticipado cuando los bajos resultados de la evaluacin as lo
requieran;
ii) La entrega de nuevas facultades del Consejo de Estado y de la
Corte Suprema de Justicia, la creacin de la jurisprudencia nacional,
tanto de la ordinaria compuesta por las ramas penal, civil, mercantil y
laboral, como la que se refiere a la rama contencioso administrativa;
iii) La precisin de los trminos del rgimen de carrera
administrativa, al proponer que para la Administracin de Justicia, la
Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la
Repblica, la Defensora del Pueblo y la Registradura del Estado Civil,
el ingreso al cargo se produzca por concurso, establece los criterios que
regulan tal acceso, reglamenta los ascensos y establece que deben
quedar sujetos a verdaderos logros y fija el principio de que la
remocin pueda hacerse frente al incumplimiento de objetivos, baja
calificacin y ausencia de resultados en el cargo;
iv) La determinacin de los criterios para asegurar la prontitud y
oportunidad en la administracin de justicia, a partir de imponer el
principio de que el uso de la administracin de justicia implica un
aparato demasiado costoso, y por ello deber utilizarse con mesura y

185

con prudencia. Por esa razn se propone conferirles a los jueces un

importante poder disciplinario para castigar el abuso de los litigantes,
cuando interponen recursos por el prurito de retardar el proceso o de
impedir una sentencia oportuna. Sin embargo, el proyecto no tuvo un
trmite afortunado en Senado y Cmara, condenndolo al fracaso
legislativo. Los proyectos de reforma a la justicia que sucesivamente
fueron puestos a consideracin del Congreso, estuvieron marcados por
un hecho clave: los contenidos de los proyectos estaban cada vez ms
determinados por la coyuntura poltica y, ms particularmente, por la
coyuntura que atravesaban las fuerzas polticas presentes en el
Congreso de la Repblica.
El nombramiento del dirigente empresarial Sabas Pretelt como
ministro de Interior y de Justicia, en reemplazo de Fernando Londoo
Hoyos, marc un importante punto de inflexin en la poltica de
interior y de justicia. De una actitud polmica y confrontacional pero
firme del ministro saliente, se pas a una actitud de dialogo y
negociacin del ministro entrante. El primer acto del nuevo ministro
fue la convocatoria a los partidos y movimientos polticos con
representacin en el Congreso, para que conformaran unas comisiones
prelegislativas que formularan las propuesta de reforma del Estado,
reforma pensional y reforma a la justicia, como una alternativa que
buscaba emprender una nueva ruta para darle viabilidad poltica e
institucional a las reformas.
Con la propuesta ministerial, en la justicia no slo cambiaron las
actitudes polticas, sino tambin las prioridades gubernamentales. De
hecho, los partidos polticos aceptaron una decidida participacin 63. De
la limitacin de la tutela y el desmonte de los controles
constitucionales, se pas un esquema de reforma que priorizaba la
descongestin del aparato de justicia del pas. El gobierno fue cediendo
de manera sistemtica los puntos que slo unas pocas semanas atrs,
63

La Comisin deba operar de la siguiente manera: Los cuerpos directivos de los partidos
nombraran tres expertos que los representara en el trabajo de la Comisin. All no slo deban
defender las particulares visiones sobre el deber ser de la reforma a la justicia en Colombia, sino
tambin servir de enlace y consulta tanto con los directivos partidistas, como con los miembros del
partido con asiento en el Congreso. De esta manera, se esperaba que una vez acordada la reforma
no slo tena el aval de los partidos y los congresistas, sino que el trmite en senado y cmara sera
el menos traumtico.
El procedimiento de creacin y puesta en marcha se surti adecuadamente. En el mes de
marzo de 2004, la Comisin comenz a funcionar con las siguientes personas: Por el Partido
Liberal, Juan Manuel Santos, Rodrigo Rivera y Alfonso Gmez Mndez; Por el Partido
Conservador, Jess Carrillo, Gustavo Cuello y Rmulo Gonzlez; y por los movimientos uribistas,
Andrs Gonzles, Jos Luis Flores y Nancy Patricia Gutirrez. Los congresistas del Polo
Democrtico Independiente y del Frente Social se abstuvieron de participar en la Comisin.

186

no eran negociables. Pese al exitoso avance de las tareas de la Comisin

(que se tradujo efectivamente en una importante descongestin del
aparato judicial64), la falta de apoyo presidencial y, posteriormente, el
cambio de reglas de juego que se plante con la puesta en escena del
proyecto de reeleccin presidencial inmediata, ahog cualquier
posibilidad de una reforma apoyada en un importante consenso
poltico. Finalmente, al gobierno no le quedo otra opcin que presentar
un proyecto de reforma, pero ya no de carcter constitucional, sino que
opt por una improvisada reforma a la Ley Estatutaria de la
Administracin de Justicia.
En este escenario, se hizo cada vez ms evidente el problema
fundamental: al gobierno le faltaba una verdadera carta de navegacin
poltica e institucional. Los 100 puntos del llamado Manifiesto
Democrtico, que contena el programa de trabajo del Gobierno Uribe,
no lograban ir ms all de los cien propsitos que expona y que, en la
mayora de los casos, no estaban interconectados entre s, ni seguan un
hilo conductor, ni sugeran una idea clara o un derrotero de gobierno.
Y sin referencia a una carta de navegacin, el gobierno debi
estructurar su programa de trabajo sobre la marcha y sometido a los
rigores del desgaste y la improvisacin. Fue as como todo qued
amarrado al equipo de funcionarios y asesores que se conform. Y as
como cuando estaba definido que la prioridad sera la ruta a seguir en
el manejo del conflicto armado y el referendo, apareci el problema
fiscal que alter las prioridades. Los ms importantes asuntos
gubernamentales quedaron condenados a desaparecer o, en el mejor de
los casos, a ser modificados de manera sustantiva.
En la medida que las dificultades aparecan, una tras otra, el
gobierno se mostraba cada vez ms incapaz de tramitar los
desacuerdos y las tensiones provocadas por la necesidad de darle una
salida rpida y efectiva a los problemas. Frente a los bloqueos polticos
e institucionales que se le levantaban al gobierno desde las ramas del
poder pblico, bien por la interferencia de los congresistas o bien por
los controles de constitucionalidad y legalidad que ejercan los jueces,
el Presidente reaccionaba emprendiendo la demolicin de la frgil
institucionalidad dejada por sus predecesores. Su experiencia como
disidente lo llev a despreciar cualquier esfuerzo por fortalecer los
partidos polticos; su sentido pragmtico, lo llev a invocar la
flexibilizacin de las normas y la supresin de las cortes; Su capacidad
64
Un informe detallado se encuentra en el Informe Institucional del Consejo Superior de la
Judicatura de Noviembre de 2004

187

para manejar auditorios, lo convirti en el nico interlocutor de los

gobernados; su percepcin gerencial del gobierno no slo lo llev a
fusionar entidades y programas sin considerar las implicaciones que
tena, sino tambin hizo que se degradara la funcin ministerial. Los
ministros haban dejado de ser los conductores de las polticas pblicas
sectoriales, para convertirse en simples administradores de las
convicciones y los improvisados mandatos presidenciales. Las
instancias de toma de decisin, como los consejos de ministros,
quedaron cada vez ms reducidas a simples instancias de informacin
y coordinacin gubernamental.
Pese a la popularidad presidencial, los mrgenes de maniobra
poltico e institucional aparecen cada vez ms reducidos. El Presidente
y su equipo parecan sometidos a la tirana del statu quo. Tanto, que
antes de cumplir su primer ao y medio de gobierno, debi recurrir a
una circular en la que se solicitaba a todos los integrantes del
Gobierno concentrarse a trabajar, a gerenciar, a producir resultados, a
laborar con visin macro y dedicacin micro o de detalle (Centro
Nacional de Noticias del Estado, 12 de Noviembre 2003). Y tuvo que
hacerlo porque cada vez fue ms evidente que la incertidumbre
generada por el desconocimiento de los temas que deban manejar los
ministros o por el manejo presidencial de los cambios ministeriales,
haba llevado a la parlisis al aparato gubernamental. Las doscientas
horas transcurridas entre el cambio de ministro de interior y de justicia,
y la renuncia del comandante de las fuerzas armadas y la manera como
se manejaban los cambios, dejaban al gobierno en una especie de
interinidad. Ministros, mandos militares y altos funcionarios
gubernamentales quedaban inmviles a la espera de la llamada de los
asesores del Presidente Uribe para presentar su carta de renuncia. De
nuevo quedaban en evidencia los problemas del gobierno para manejar
los tiempos con que contaba para tomar decisiones de poltica o para
estructurar y concretar los cambios polticos e institucionales que se
requeran.

El segundo quiebre: La tentacin de la va autoritaria

Las primeras decisiones del gobierno esbozaron un fuerte
contenido autoritario. Tan slo un par de das despus de la eleccin, el
presidente Uribe comenz a enviar un mensaje claro y directo al pas
sobre lo que sera su manejo del poder en los cuatro aos de mandato.

188

En primer lugar, pidi facultades extraordinarias al Congreso de la

Repblica para llevar a cabo, en el trmino de seis meses, el programa
de supresin, fusin y transformacin de ministerios y otras entidades
del Estado. Y luego, en medio de una multiplicidad de advertencias,
anunci su intencin de revivir la polmica figura del estado de sitio
para enfrentar a los grupos al margen de la ley. Mientras anticipaba la
designacin de trece ministros en lugar de los quince establecidos,
expidi el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, por el cual se declara
el Estado de conmocin interior. Fue el motivo del primer choque con
la Corte Constitucional que declar exequible el Decreto con excepcin
del artculo 3., con el que el Gobierno pretenda eludir el control
constitucional de la Corte sobre el contenido de los decretos que
expedira en desarrollo de la Conmocin Interior. En la sentencia C802/02, la Corte declar inexequible el artculo 3 del Decreto 1837 de
2002 en cuanto excluye del control de la Corte el decreto declaratorio
del estado de conmocin interior, con violacin de los artculos 214.6 y
241.7 de la Carta Poltica 65. Pero el choque con la Corte no fue el nico
que desat la declaratoria de conmocin interior. Tambin fue la razn
de los primeros enfrentamientos con las organizaciones de derechos
humanos, pues con este Decreto iniciaba la redaccin de las normas
que le permitiran establecer provisionalmente un mayor control sobre
el sistema de telefona celular, como las interceptaciones telefnicas, sin
orden judicial. No haba duda. La frmula de rescatar el estado de sitio,
sin control y afectando derechos fundamentales, resultaba intil y
peligrosa. Bastaba con repasar la larga experiencia colombiana para
apreciar que, antes que resolver los problemas, este mecanismo haba
terminado por convertirse en el principal argumento de existencia y
reproduccin de la insurgencia armada, as como en un factor de
quiebre institucional. La cada vez mayor concentracin de poderes en el
presidente, como consecuencia de la adopcin recurrente de las medidas
de excepcin y al amparo del estado de sitio, no slo institucionaliz la
progresiva disolucin de los poderes legislativo y judicial en el ejecutivo
para la tarea de controlar y resolver los conflictos sociales, sino que
65
En la misma sentencia, el Magistrado ponente, Jaime Crdoba Trevio, recoge la
propuesta del Procurador general de la Nacin, en el sentido que el Jefe del Ministerio Pblico
solicita a la Corte que reitere su competencia para conocer no slo de forma sino tambin de fondo
los decretos que declaran un estado de excepcin, as como la obligacin que tiene el Gobierno
para enviar inmediatamente a la Corporacin tales decretos y los que con base en ellos se dicten,
por cuanto "es un deber que le impone la Constitucin y no acto de simple cortesa". Expresa que
mientras la Carta Poltica no indique expresamente que determinado acto no es susceptible de
control jurdico, no puede quedar a discrecin de quien lo dicta o de quien debe revisarlo,
abstenerse de permitir o de ejercer el control que sobre ellos corresponde.

189

tambin provoc el surgimiento de un espacio de fraccionamiento y

confrontacin institucional que desbord el propio Estado.
Mientras que la conmocin interior agitaba un ambiente de
polmica, la decisin presidencial de fusionar los ministerios, en
particular el de Interior y el de Justicia, traa a la memoria los
problemas que histricamente haban producido decisiones de ese tipo,
afectando la capacidad de gestin gubernamental de las polticas
pblicas de justicia en Colombia. Fue gracias a una fusin de los
ministerios de Gobierno y Justicia que el pas no tuvo polticas pblicas
de justicia por ms de medio siglo. En efecto, con la supresin del
Ministerio de Justicia y el traslado de sus funciones a la cartera de
Gobierno en 1894, se inici un perodo de estriles debates
parlamentarios sobre la necesidad de separar los ministerios, mientras
que la accin gubernamental en materia judicial quedaba reducida a
una pequea oficina que apenas sobreviva como botn burocrtico en
el Ministerio de Gobierno. Casi treinta aos despus de la supresin, en
1928, el Congreso reconocera que no era tan extraordinaria la
economa que implicaba la supresin del Ministerio de Justicia, como
para que el Congreso, con medida tan inconsulta, acabara con la
existencia de un despacho que tena, bajo su amparo y control, los ms
sagrados intereses sociales: la libertad, la vida, la propiedad y la honra
de los ciudadanos (Ibez, 1995: 58). Sin embargo, el vaco
institucional continu por veinte aos ms. Slo hasta 1947 se
restableci el Ministerio de Justicia, dando inicio a un perodo de
reinstitucionalizacin de las polticas de justicia que finalmente
naufrag, pues el esfuerzo se emprendi precisamente en la poca de
oro del estado de sitio.
Un siglo despus, el pas ha seguido pagando los costos de ese
error. Ni el gobierno ni la dirigencia empresarial haban logrado tomar
conciencia de la importancia que tiene el Ministerio de Justicia para el
pas. No haban entendido que no slo era el responsable de ordenar el
desarrollo y gestin de la infraestructura judicial en el pas, sino
tambin de preparar y coordinar la agenda legislativa requerida para la
gestin de los planes, programas y proyectos gubernamentales.
Durante dcadas, Colombia abandono cualquier posibilidad de buscar
conducir la organizacin judicial a los procesos de cooperacin judicial
internacional, en un contexto de mundializacin delictiva; asegurar
la conexin de la poltica carcelaria con las polticas de seguridad y de
derechos humanos; reafirmar la naturaleza de la justicia ms como
servicio pblico que como poder pblico; conducir la defensa de los

190

intereses de la nacin en los procesos judiciales nacionales e

internacionales. Ya no se trataba de un problema fiscal, sino de un
problema de polticas pblicas. O mejor, un problema de conduccin
gubernamental de la justicia y la lucha contra el crimen y las
corruptelas. El gobierno tena otras alternativas para enfrentar y
resolver el problema carcelario o incluso el apoyo a la administracin
de justicia, pero no para solucionar la ausencia de polticas pblicas de
justicia. All no se poda hacer ningn ahorro. Dura paradoja sa:
fusionar los ministerios de Interior y de Justicia en un pas donde no
haba un sistema interior y si una justicia muy frgil.
Pero para el gobierno las limitaciones que enfrentaba la poltica de
seguridad democrtica no eran solamente institucionales y financieras,
sino que tambin trascendan al plano constitucional de los derechos y
las libertades civiles.
En este contexto, el gobierno orient todos sus esfuerzos para
lograr la expedicin de una reforma constitucional que eliminara las
limitaciones que, segn el gobierno, enfrentaba la poltica de seguridad
democrtica. Despus de un polmico trnsito legislativo, el Congreso
de la Repblica aprob el Acto Legislativo 223, por medio del cual se
modificaban los artculos 15, 24, 28 y 250 de la Constitucin Poltica de
Colombia, como un instrumento para enfrentar el terrorismo. La norma
permita la interceptacin o registro de comunicaciones y las
detenciones o registros domiciliarios sin orden judicial y, con la
modificacin del artculo 250 de la Constitucin, se permita la creacin
de unidades especiales para investigar los delitos o acusar a los
presuntos infractores de la ley, otorgando as funciones de polica
judicial a las fuerzas armadas (Diario Oficial. Ao CXXXIX. No 45406.
19, Diciembre, 2003. Pg. 1y2). Unas semanas despus, mostrando una
eficiencia sin precedentes, el Congreso expide por amplia mayora la
Ley Estatutaria que reglamentaba el recin expedido el Acto
Legislativo. Sin embargo, el 30 de agosto la Corte Constitucional
declar inexequible el acto legislativo por un vicio en el trmite del
proyecto en la plenaria de la Cmara de Representantes. El presidente
de la institucin, magistrado Jaime Araujo, le dijo a los medios que la
decisin fue tomada por vicios de procedimiento en el sexto debate de
los ocho que curs en el Congreso de la Repblica, como qued
consignado en los Expedientes D-5121 Y D-5122, y la sentencia C816/04. Mientras la polmica se agudizaba, el gobierno reportaba como
xito de la poltica de seguridad ciudadana que 50.470 personas haban
sido privadas de la libertad por razones vinculadas al orden pblico,

191

muchas de ellas producidas bajo la modalidad de detenciones masivas

que, en la mayora de los casos, por sus caractersticas e
irregularidades, terminaban en la obligacin de liberar a los
detenidos66.
La propuesta gubernamental no haba podido ser ms inoportuna y
desproporcionada. Primero, porque la sola alusin a la restriccin de
las libertades y los derechos fundamentales encenda las alarmas
internacionales, con elevados costos para el pas. se, por lo menos era
el mensaje que el embajador de Colombia en los Estados Unidos, Lus
Alberto Moreno, haba tratado de hacerle llegar al nuevo gobierno.
Segundo, porque la propuesta no slo llevaba implcito el primer paso
para el desmantelamiento de la Corte Constitucional, sino porque
tambin dejaba una clara advertencia a todos los que quisieran
oponerse al poder absoluto de la presidencia. Y tercero, porque la seal
que ofreci sobre el propsito real de la fusin de los ministerios de
Justicia e Interior no era otra que la de poner la ley al servicio de los
deseos del gobernante.
Pero lo grave de la propuesta no era su facilismo y aparato
parainstitucional de efectividad en que se fundamentaba, sino la
incapacidad gubernamental para medir las consecuencias internas y
externas de las medidas que tomaba en stas materias. No haba duda,
el gobierno estaba ante la patologa que en otras pocas haba atacado a
las dirigencias, cuando crean que para resolver la crisis sobraban el
parlamento y los jueces. Los demcratas han sabido que, la democracia
como la defini Francisco Gutirrez, es el nico rgimen poltico en el
que todos estn descontentos porque todos se controlan entre s. En la
democracia nadie detenta el poder omnmodo. Y sa siempre ha sido
una condicin para salir bien de las crisis.

66
Segn el Informe de la Corporacin Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo
(Septiembre. 2004), las irregularidades comprendan de las 67 capturas masivas, se discriminan de
la siguiente manera: capturas realizadas sin orden previa judicial y sin que mediara flagrancia
(como ocurri en San Luis, Antioquia y Cartagena del Chair, entre otras); rdenes de captura
redactadas al momento mismo de detener las personas (como ocurri en Saravena, Cartagena del
Chair y Quipile, entre otras; ordenes de captura redactadas con posterioridad a las detenciones,
como las detenciones ocurridas en Sucre en Octubre del 2002;Capturas realizadas con base en
sealamiento de encapuchados (como ocurri en Sucre y Quipile); rdenes de allanamiento
indiscriminadas (como en las comunas de Medelln); Capturas fundadas en testimonios de
reinsertados y/o redes de informantes, por dadivas, presiones o amenazas (como ocurri en
Quincha y Villahermosa); capturas motivadas por testimonios de testigos clonados (como en el
caso de Cisneros, Ant.), entre los ms destacados (p.202).

192

El tercer quiebre: La fallida revocatoria del Congreso

En los primeros meses del gobierno Uribe, la dinmica de las
relaciones entre las ramas del poder pblico se haba caracterizado por
una ruidosa confrontacin. Mientras que el Congreso se atoraba en
pequeas pugnas y las altas cortes eran sistemticamente atacadas por
altos funcionarios gubernamentales, en particular el responsable del
fusionado Ministerio de Interior y de la Justicia, el gobierno comenzaba
a marcar un cambio poltico e institucional de grandes proporciones en
el pas. Las seales de independencia del presidente en relacin con los
congresistas y las nuevas formas de interaccin establecidas con las
comunidades locales y regionales, a travs de los consejos comunales
de gobierno, parecan sealar el principio del fin del modelo de
cohabitacin entre el ejecutivo y el legislativo que durante aos
caracteriz el rgimen poltico colombiano. Era la cohabitacin
identificada hace ms de cincuenta aos por la Misin de las Naciones
Unidas para la Administracin Pblica, dirigida por Francios Challoux
Dantel (1955), como un tipo de gobierno con las apariencias jurdicas
de tipo presidencial, pero las posibilidades de tipo parlamentario
(Pg. 13). El dictamen no poda ser ms preciso. En Colombia el
presidente ha sido, al mismo tiempo, Jefe de Estado y de Gobierno. El
parlamento no puede destituirlo, pero sus planes y sus polticas
dependen de las mayoras parlamentarias. Sin la aprobacin de los
congresistas no puede gobernar.
En efecto, con las primeras seales de independencia presidencial
parecan marcarse nuevas reglas de juego. Mientras el Congreso se
dejaba sitiar en los combates internos por la distribucin de oficinas, la
conformacin de las comisiones o la reparticin de la burocracia
interna, el gobierno arrancaba anunciando que los nombramientos de
los gerentes regionales de las entidades nacionales sera por concurso
pblico; convocaba a los gobiernos y comunidades territoriales a
definir y trabajar conjuntamente las prioridades de gobierno; y expeda
un decreto de conmocin interior que abarcaba todos los mbitos
posibles de intervencin gubernamental para enfrentar la crisis. Se
trataba de una redefinicin a fondo de las reglas de juego poltico entre
el ejecutivo y el legislativo.
En primer lugar, con el nombramiento por concurso pblico de los
gerentes regionales el gobierno anunciaba el paso de un esquema
basado en el intercambio de favores entre el gobierno y los
congresistas, a otro fundado en las relaciones entre niveles

193

gubernamentales. El procedimiento, como estaba concebido (la

Universidad Nacional y empresas expertas seleccionaban tres
candidatos para que los gobiernos territoriales eligieran uno a su
criterio), despojaba del poder nominador a los parlamentarios en los
territorios, para entregarlo a los gobernadores y alcaldes. Una nueva
alianza de intereses entre gobierno nacional y gobiernos territoriales
pareca marcar la lnea que sealaba la frontera de las alianzas y
coaliciones polticas que garantizaran la gobernabilidad del pas.
En segundo lugar, con la puesta en marcha de los llamados
Consejos Comunales de Gobierno, el presidente Uribe comenzaba a dar
forma a un nuevo modelo de intermediacin poltica entre el Estado y
los ciudadanos. Estableca una relacin directa en la que gobernante y
gobernados buscaban soluciones a los problemas, sin la intermediacin
de los congresistas ni de los dirigentes partidistas67. Adems, el
Presidente buscaba que los altos funcionarios del Estado se pudieran
enterar de primera mano de lo que suceda en cada lugar del pas (y
que el pas los conociera), adems de constituirlos en poderosos
instrumentos de movilizacin poltica en manos del presidente.
Mientras la relacin directa (es decir, sin mediacin parlamentaria)
entre los ministros y los funcionarios departamentales y municipales
implicaba un eficaz dispositivo para la elaboracin del Plan de
Desarrollo, el sistema de compromisos directos entre el presidente y los
dirigentes regionales y locales (con representacin poltica o sin ella) le
otorgaba al gobierno nacional una gran capacidad poltica de
movilizacin y gestin de sus proyectos en el territorio. La estrategia no
67
Desde su puesta en marcha, el gobierno defini que con los consejos comunales de
gobierno se buscaba: Insertar temas y proyectos al Plan Nacional de Desarrollo; Conocer las
necesidades ms apremiantes de la regin; Definir compromisos del Gobierno Nacional, los del
ente territorial, definir las acciones, remover obstculos y obtener resultados. Y
metodolgicamente, se proceda teniendo en cuenta las peticiones del Gobernador del
Departamento, el desarrollo de la regin y la actividad que la caracteriza. La Presidencia y la
Direccin Nacional de Planeacin definan con anterioridad los temas a tratar. Se estableci que
siempre habr temas fijos como: cupos educativos, obras pblicas, bibliotecas y escuelas de
msica, orden pblico, agro, microempresas, vivienda, Sisbn, etc. El Gobernador o el Alcalde,
segn sea el caso, deba tener la informacin sobre el nmero de cupos educativos faltantes para
llegar a la plena cobertura escolar en primaria y secundaria; el nmero de municipios sin
Biblioteca pblica; nmero de municipios sin banda de msica y escuela de msica; necesidades
en vas nacionales; proyectos especiales; los faltantes para llegar al 100% en el cubrimiento del
Sisbn; las necesidades en acueducto, alcantarillado y servicios pblicos. De cada Consejo
Comunal deban quedar tareas expresas. La Consejera Presidencial para las Regiones y
Planeacin Nacional se encargaban de realizar el acta de compromisos y acciones y a su vez de
hacer el debido seguimiento y la rendicin de cuentas ser tanto del gobierno nacional central,
como de los entes territoriales. Al final del Consejo Comunal el Presidente hace una intervencin a
manera de conclusin.

194

poda tener una imagen ms clara y atractiva. Al comprometer

pblicamente, en los Consejos Comunales de Gobierno, los recursos
que se podan liberar con las reformas (en particular los destinados a
sostener personeras y contraloras), el presidente comenzaba a
movilizar directamente el apoyo de los votantes a su propuesta de
referendo presentada ante el Congreso de la Repblica el mismo da de
su posesin.
Y en tercer lugar, el apelar a la declaratoria de la conmocin interior
a los tres das de haberse posesionado como presidente de los
colombianos, revelaban una intencin muy clara del gobierno Uribe:
buscar tener a disposicin y bajo su control las herramientas jurdicas y
legales para enfrentar la crisis sin tener que apelar al Congreso. Era la
alternativa cuyo atractivo consista en ofrecer un margen de maniobra
gubernamental que poda ser extensivo hasta por un periodo de un
ao. La anomala de la coyuntura poltica y social permita que el
presidente ejerciera como jefe de Estado y de Gobierno, y que el
margen de maniobra de sus polticas fuera total. Mientras tanto, el
Congreso segua sin darse cuenta de que, en los hechos, estaba siendo
revocado. Se desgastaba trenzado en las pujas internas, en las
denuncias de corrupcin, y discutiendo si el referendo propuesto por el
gobierno alcanzaba o no para una reforma poltica.
Sin embargo, el propsito de cambiar las reglas de juego poltico
exiga que el gobierno no slo hubiera calculado los costos que
implicaba excluir a los congresistas y dirigentes partidistas de la
intermediacin con los electores directos, sino que tambin tuviera
absolutamente claras las nuevas reglas de intermediacin poltica que
quera imponer. De lo contrario, solo caba esperar pequeas reformas
que mantenan el statu quo. La decisin gubernamental de cerrar los
canales de negociacin de puestos y contratos, a cambio del apoyo
parlamentario a sus proyectos, agravara el panorama de tensin e
incertidumbre poltica en el pas y amenazara con volverse en contra
del propio gobierno. Eso fue advertido en su momento. Pese a que no
se saba cul era el modelo de relaciones polticas que el gobierno
quera establecer con el Congreso, haba la certeza de que ms all de la
revocatoria se buscaba una restauracin de la poltica, y que en ese
propsito el gobierno se mantendra en la raya.
En un Congreso de la Repblica regido por el fraccionamiento y la
emancipacin de los seguidores del presidente Uribe, y con las dems
fuerzas polticas en contra de la propuesta de referendo, el gobierno
someti sus principales proyectos de reforma (a la rama ejecutiva, al

195

rgimen laboral y al de pensiones) sin la conduccin poltica que

necesitaba. Los proyectos de reforma no slo tuvieron un manejo
confuso a la remisin de los mensajes de urgencia al Congreso, sino que
la dbil factura de los proyectos (especialmente del referendo) haban
dado la impresin de que el gobierno no lograba dar forma acabada a
sus propuestas de cambio institucional. Sin un proyecto claro en el
horizonte y un equipo que apenas se estaba conociendo, era apenas
normal que la magnitud de la tarea legislativa impuesta por los
propsitos reformadores desbordaran la propia capacidad del gobierno
para estructurar las reformas planteadas en todos los frentes.
Entre tanto, los congresistas acosados por el fantasma de la
revocatoria, al no lograr acomodarse a las reglas de juego poltico e
institucional que trat de proponer el presidente Uribe, fueron
forzando una negociacin que poco a poco tendi un cerco a la base del
proyecto gubernamental de reforma poltica: el referendo. En efecto, la
falta de una idea clara sobre lo que se buscaba con el proyecto de
reforma poltica, la urgencia por resolver la crisis fiscal que dejaba el
gobierno anterior y la demostracin de la inestabilidad a la que podan
someter las iniciativas gubernamentales en el Congreso (como en la
eleccin del Contralor), forzaron un acuerdo entre el gobierno y los
ponentes del proyecto de referendo, en Senado y Cmara, sobre los
asuntos que ms preocupaban a los parlamentarios: la eliminacin de
una de las cmaras y la convocatoria a elecciones anticipadas al
Congreso. Esos asuntos se haban convertido en verdaderos
obstculos a la disposicin parlamentaria de aprobar lo que se les
propusiera. Al fin y al cabo ya haban sido revocados de la
participacin en la burocracia y los contratos.
Mientras unos pocos parlamentarios buscaban elevar la calidad de
los
debates,
los
dems
continuaban
reproduciendo
los
comportamientos que llevaron al desprestigio de los partidos y del
propio Congreso de la Repblica. Antes que por una diferenciacin
ideolgica o programtica, la mayora de los parlamentarios luchaba
por mantener el sistema de repartijas y favores que durante aos le
haba permitido reproducirse sin tener que rendir cuentas o propiciar la
irrupcin de nuevos liderazgos, votando segn la oferta que en su
momento se les hiciera. Como deca Max Weber (2000),
[] las instituciones despojadas de responsabilidad y poder
reales tienden a actuar de modo que parecen confirmar las razones
aducidas para ese despojo (p. 38)

196

Frente a la magnitud de la crisis econmica y fiscal, las

preocupaciones pblicas comenzaban a girar en torno al interrogante
sobre el verdadero margen de maniobra que tena el gobierno para
sacar adelante una reforma poltica de verdadero fondo. O por el
contrario, muchos se preguntaban si, frente a la magnitud de los
problemas por resolver, el gobierno optara por una estrategia de
acercamiento y negociacin con los parlamentarios. La cada vez ms
evidente fragilidad gubernamental pareca imponer el fatal destino de
seguir soportando a politiqueros y clientelistas que, como si no pasara
nada continuaban disputndose, centmetro a centmetro, los cargos
pblicos y los contratos que les quedaban a la mano. Los desacertados
manejos y la confrontacin llevaron al gobierno a bloquear la relacin
con el Congreso y, por esta va afectar la viabilidad de la agenda
legislativa. Lo que pareca una estrategia clara de redefinicin de las
reglas de juego poltico e institucional, haba terminado como una
evidente confirmacin de la vigencia que mantenan las reglas del
juego tradicional.
El cuarto quiebre: La difcil apuesta del referendo
(o la degradacin del poder constituyente)
Como ya se seal, el principal compromiso electoral adquirido por
el presidente Uribe era la presentacin de un proyecto de referendo
para atacar lo que l consideraba como los principales males de la
prctica poltica del pas: la politiquera y la corrupcin. En
cumplimiento de su compromiso, Uribe radico un proyecto de reforma
que propona la disolucin y reduccin del Congreso bicameral.
Buscaba reducir de 268 congresistas (repartidos en 102 senadores y 166
representantes a la cmara) a slo 160 miembros de una sola Cmara,
con el propsito de combatir la corrupcin poltica y ahorrar gastos
estatales. Tambin, como ya se seal atrs, el proyecto de referendo
contemplaba duras sanciones para los congresistas y funcionarios
pblicos que hubieran sido declarados culpables de actos de
corrupcin; la eliminacin de las contraloras departamentales y
municipales, con el propsito de liberar recursos que seran
destinados a salud y educacin; la supresin del servicio militar
obligatorio, al que sugera reemplazar por un servicio social
obligatorio. Y finalmente propona que con el fin de facilitar la
reincorporacin a la vida civil de los grupos armados ilegales que se
encuentren vinculados a un proceso de paz, el gobierno podr

197

establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de paz o

nombrar directamente un nmero plural de congresistas en
representacin de esos grupos 68.
Sin embargo, un mes despus de radicado el proyecto en la
Secretara del Senado, en septiembre de 2002, con la ponencia
presentada por la bancada de liberales y conservadores el proyecto
iniciara un largo y traumtico proceso de ajustes e inclusiones que
terminara por desvirtuar el propsito de reforma inicialmente
promovido por el presidente. En medio de agitados debates, los
parlamentarios fueron introduciendo nuevos elementos en lo que sera
el texto definitivo para poner a consideracin de los electores
68
Segn la agencia oficial de informacin del Estado, la ponencia entregaba un proyecto
con el siguiente contenido: el primer punto de consulta era la prdida de derechos polticos.
Quienes fueran condenados por la comisin de delitos contra el patrimonio pblico no podran ser
elegidos ni designados servidores pblicos. Tampoco podran celebrar contratos con el Estado. El
segundo buscaba responsabilizar al elegido por voto popular en cualquier corporacin pblica,
frente a la sociedad y a sus electores, por el cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura, con voto nominal y pblico. El tercero eliminaba las suplencias en las corporaciones
pblicas de eleccin popular. Los elegidos slo podran ser suplidos en caso de muerte,
incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo o renuncia justificada. El cuarto, buscaba asegurar
la adecuada intervencin del Congreso, de las asambleas y de los concejos municipales en la
inversin pblica global y regional, y en los ingresos del Estado. El quinto buscaba rescatar la
majestad del Congreso, impedir su dedicacin a preocupaciones subalternas y evitar toda forma
interna de clientelismo poltico, suprimiendo su injerencia en la parte administrativa de las
cmaras. El sexto se refera a la reduccin del nmero de congresistas. El sptimo planteaba el
endurecimiento de las causales de prdida de la investidura de los congresistas, diputados y
concejales que no cumplieran con las funciones para las cuales fueron elegidos. El octavo punto
del proyecto limitaba el mximo de las pensiones de los ex funcionarios pblicos en veinte salarios
mnimos mensuales, al tiempo que congelaba hasta diciembre de 2006 el valor de los salarios de
los altos dignatarios del Estado. En los puntos noveno y dcimo se interrogaba sobre la supresin
de las contraloras departamentales y municipales, y las personeras municipales y distritales,
dejando las funciones que actualmente tienen dichas instituciones para que fueran ejecutadas, en
su orden, por la Contralora General de la Repblica y por la Procuradura General de la Nacin y
la Defensora del Pueblo. En el punto once se prohiban totalmente los auxilios con recursos de la
nacin, los departamentos o los municipios, sus entidades descentralizadas o las empresas
industriales y comerciales, o las sociedades de economa mixta, para apoyar campaas polticas.
Quien resultara beneficiado con ddivas perdera su investidura, mientras que se aplicara la
muerte poltica al servidor pblico que las promoviera, tolerara o ejecutara. Los puntos doce y
trece asignaban para la ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de la calidad, en educacin
preescolar, bsica y media, o el saneamiento bsico, todos los recursos que se ahorrarn por
concepto de la reduccin de cargos y salarios previstos en el referendo. El punto catorce promova
la congelacin de los gastos del Estado durante los prximos dos aos, exceptuando los referentes
al sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, los gastos
destinados a la expansin de la seguridad democrtica diferentes de los correspondientes a
salarios, el pago de nuevas pensiones y las nuevas cotizaciones a la seguridad social o las
compensaciones a que haya lugar. El punto quince para mejorar y racionalizar el sistema de
partidos polticos. El punto diez y seis estableca la prohibicin de la dosis mnima para el
consumo de estupefacientes. En el diez y siete se propona la unificacin de las elecciones y los
periodos de ejercicio gubernamental de presidente, gobernadores y alcaldes. El texto propona
como punto final una pregunta para que el electorado aprobara o no, integralmente, el texto de la
reforma propuesto.

198

colombianos. Lo que haba comenzado como un proyecto de reforma

contra la politiquera y la corrupcin se haba ido convirtiendo de
manera silenciosa pero efectiva-, en un proyecto que institucionalizaba
la primera (la politiquera) y moderaba los instrumentos para combatir
la segunda (la corrupcin).
En la versin reformada en el Congreso de la Repblica, el proyecto
de referendo le entregaba el poder a los parlamentarios, atenuaba los
requisitos para la prdida de investidura y robusteca la intermediacin
poltica de los barones electorales entre el gobierno nacional y las
inversiones territoriales. Por una parte, porque el gobierno termin
sacrificando los puntos esenciales de su proyecto inicial (como la
reduccin del tamao del Congreso y la anticipacin de las elecciones
parlamentarias) a cambio de incorporar asuntos que, como la
congelacin del gasto pblico, permitan abordar algunos problemas
estructurales de la economa colombiana. Y por otra, porque la
desordenada inclusin de nuevos temas y contenidos al proyecto de
reforma, incluso aqullos de iniciativa gubernamental (como la
prohibicin del consumo de la dosis mnima de narcticos o la
ampliacin de perodos para alcaldes y gobernadores), acab abriendo
las compuertas a las ms inslitas propuestas y los ms hbiles regateos
de senadores y representantes. El resultado fue el deterioro de la
calidad de los debates parlamentarios y acelerando el desinters
ciudadano por el contenido del referendo.
Pese a las alertas que desde el primer momento fueron encendidas
sobre los riesgos institucionales y polticos de lo que iba quedando del
proyecto inicial, y de los ajustes que se le hicieron a medida que
avanzaba su trmite en el Congreso, el gobierno se obstin con la idea
de sacar adelante el referendo. Una y otra vez se le insisti sobre la
necesidad de dimensionar muy bien los temas y contenidos del texto
que se estaba discutiendo. Mucho ms si se consideraba que la difcil
situacin de las finanzas pblicas impona un gran esfuerzo para lograr
la aprobacin de las reformas tributaria, laboral y pensional en el
Congreso. Tampoco sirvi de nada invocar la experiencia del gobierno
Pastrana, que demostraba cmo la precipitud impuesta por la
obligacin de cumplir un compromiso electoral terminaba amarrando
el gobierno a un esquema de negociacin al menudeo con cada uno de
los congresistas. La historia pareci condenada a repetirse. Los
acontecimientos, uno a uno, pusieron contra la pared al Presidente
Uribe en el trmite del proyecto de referendo, como en su momento lo
hicieron con el Presidente Pastrana. No era otra cosa que la evidencia

199

de cuan sitiado estaba el rgimen presidencial en Colombia. No haba

transcurrido mucho tiempo desde el fracaso de Andrs Pastrana al
proponer un referendo, cuando el presidente lvaro Uribe, fue
obligado a ver su propuesta sometida a una suerte similar. Antes que
lograr la depuracin poltica, su proyecto de referendo haba
precipitado una cadena de intermediaciones y ajustes al proyecto
inicial, que finalmente terminara por atornillar todava ms el
poder a una dirigencia poltica tradicional cada vez ms descompuesta.
En efecto, cuando se estudiaba el texto final del referendo aprobado por
el Congreso de la Repblica, se encontraban los siguientes problemas:
El referendo sometido a votacin de los ciudadanos, concentraba el
poder en el Congreso. Despus del encandilamiento que producan las
tres primeras preguntas (la prdida de derechos polticos para los
corruptos, el voto nominal de los congresistas y la eliminacin de
suplencias), en la nmero cuatro el texto entraba de lleno en la materia
sustantiva para los congresistas69. El verdadero referendo comenzaba
con el condicionamiento de que los gastos de inversin deberan ser el
resultado de audiencias pblicas consultivas y del anlisis hecho por
las comisiones constitucionales y las bancadas de cada departamento y
Bogot (Atr. 4). Con ese condicionamiento, la iniciativa del gasto
69

El texto de la pregunta cuatro que finalmente fue sometido a consideracin de los

votantes, era el siguiente: 4. FACULTADES DE LAS CORPORACIONES PBLICAS DE
ELECCIN POPULAR EN LA DIRECCIN Y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA.
PREGUNTA: PARA HACER EFECTIVA LA PARTICIPACIN DE LA
COMUNIDAD, DEL CONGRESO, LAS ASAMBLEAS Y LOS CONCEJOS, EN LA
FORMULACIN Y CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS DE INGRESOS Y GASTOS DEL
ESTADO,
APRUEBA
USTED
EL
SIGUIENTE
ARTCULO?
Adicinase al artculo 346 de la Constitucin Poltica un inciso y un pargrafo del siguiente tenor:
Los gastos de inversin, incluidos en el proyecto de presupuesto presentado al Congreso por el
Gobierno, recogern el resultado de audiencias pblicas consultivas, convocadas por los gobiernos
Nacional, departamentales y del Distrito Capital, y del anlisis hecho en el Congreso por las
comisiones constitucionales y las bancadas de cada departamento y Bogot. El presupuesto no
incluir partidas globales, excepto las necesarias para atender emergencias y desastres. El
Congreso de la Repblica participar activamente en la direccin y control de los ingresos y los
gastos pblicos, lo cual comprender, tanto el anlisis y la decisin sobre la inversin nacional,
como sobre la regional. La ley Orgnica del Presupuesto reglamentar la materia, as como la
realizacin de las audiencias pblicas especiales de control poltico, en las cuales los congresistas
formularn los reclamos y aspiraciones de la comunidad. Lo relativo a las audiencias, dispuesto en
este artculo, se aplicar a la elaboracin, aprobacin y ejecucin del presupuesto, en todas las
entidades territoriales. PRAGRAFO. Con excepcin de los mecanismos establecidos en el ttulo
XII de la Constitucin Poltica, en ningn caso y en ningn tiempo, los miembros de las
corporaciones pblicas podrn, directamente o por intermedio de terceros, convenir con
organismos o funcionarios del Estado la apropiacin de partidas presupuestales, o las decisiones de
destinacin de la inversin de dineros pblicos. Lo dispuesto en este pargrafo se aplicar a la
elaboracin y aprobacin de presupuesto en todas las entidades territoriales.

200

pasaba del ejecutivo al legislativo. Y en la medida que se estableca que

el presupuesto no incluira partidas globales, la iniciativa no quedaba
restringida a la definicin de los grandes rubros de inversin
gubernamental, sino ms all-, se extenda a la definicin de los
proyectos puntuales en los que deba invertir el gobierno. Los
congresistas adquiriran el poder real de asignar los recursos en su
territorio y a sus clientelas. La discusin ya no sera sobre cuntos
recursos se iran para educacin, sino sobre cuntas escuelas se
construiran en uno u otro municipio o en una u otra regin.
El Congreso dejaba de ser la instancia de control poltico sobre el
gobierno, para convertirlo en rgano de coadministracin. Segn el
contenido del texto final aprobado, la tarea del Congreso ya no era
velar por que el presupuesto reflejara los compromisos de gobierno,
sino convertirse en una arena de negociacin poltica sobre el destino
final de los recursos pblicos. Con la propuesta todo quedaba en manos
de los congresistas: aprobar un puente all, una carretera all. En
adelante, nada los desconectara de sus clientelas. Adems, el referendo
despojaba al Presidente de su funcin reglamentaria establecida en la
Constitucin, al conferirle a los congresistas la facultad para
reglamentar su participacin en la direccin y control de los ingresos y
los gastos pblicos.
No atacaba la corrupcin al mantener la perversa cohabitacin entre
poltica y economa. El referendo aprobado por el Congreso prohiba las
donaciones o apropiaciones de auxilios con recursos de origen pblico
(ya estaban prohibidas artculo 136 de la CP), pero no los auxilios
privados que financiaban las campaas polticas o apoyaban causas
electorales especficas, comprometiendo la independencia de los
electos. Tampoco cerraba la puerta giratoria que permita el paso de
funcionarios pblicos al sector privado y viceversa. Los altos
funcionarios seguiran pasando a las plantillas de los grupos
econmicos, de all a las campaas electorales y luego de regreso al
gobierno y del gobierno a los grupos econmicos en una travesa de
nunca acabar.
Fortaleca la intermediacin poltica de los barones electorales. Con la
eliminacin de las contraloras y personeras en los territorios, y el
traslado de sus funciones a la Contralora General y a la Procuradura
(preguntas 9 y 10)70, el referendo le quitaba el poder nominador de los
70

El texto de las preguntas 9 y 10 que finalmente fue sometido a consideracin de los

votantes fue el siguiente: 9. SUPRESIN DE CONTRALORAS DEPARTAMENTALES,
DISTRITALES Y MUNICIPALES. PREGUNTA: PARA SUPRIMIR LAS CONTRALORAS

201

organismos de control a concejales y diputados en los municipios y

departamentos, para entregrselo a los representantes y senadores, que
elegan al Contralor General de la Repblica y al Procurador General
de la Nacin en el nivel nacional. En las nuevas condiciones, el
referendo no slo facilitaba el camino para senadores y representantes
pudieran comprometer a quien iban a elegir como Contralor o
Procurador, sino que tambin ahora podran controlar directamente a
los gobiernos departamentales, distritales y municipales, al tener la
facultad de decidir quienes ejerceran el control fiscal y administrativo
en los territorios. De esa manera, podan amarrar polticos regionales y
locales que antes no controlaban completamente.
No quedaban dudas. Adems de la existencia de algunos asuntos
que fortalecan el poder intermediario de senadores y representantes,
como el que dificultaba la prdida de investidura, fue evidente que el
texto de referendo que se propuso a los colombianos para su

MUNICIPALES, DISTRITALES Y DEPARTAMENTALES, Y ASIGNAR SUS FUNCIONES A

LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPUBLICA, APRUEBA USTED EL SIGUIENTE
ARTCULO?
El artculo 272 de la Constitucin Poltica quedar as:
ARTCULO 272. El control de la gestin fiscal de las entidades del orden territorial ser
ejercido, con austeridad y eficiencia, por la Contralora General de la Repblica, para lo cual podr
apoyarse en el auxilio tcnico de fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de
economa solidaria, o empresas privadas escogidas en audiencia pblica, celebrada previo
concurso de mritos. Las decisiones administrativas sern de competencia privativa de la
Contralora. Las contraloras departamentales, distritales y municipales, hoy existentes, quedarn
suprimidas cuando el Contralor General de la Repblica determine que est en condiciones de
asumir totalmente sus funciones, lo cual deber suceder a ms tardar el 31 de diciembre de 2003.
En el proceso de transicin se respetar el periodo de los contralores actuales. Los funcionarios de
la Contralora General de la Repblica, que se designen para desempear estos cargos, sern
escogidos mediante concurso de mritos y debern ser oriundos del departamento respectivo.
10. SUPRESIN DE PERSONERAS. PREGUNTA: PARA ASIGNAR LAS
FUNCIONES DE LAS PERSONERAS A LA PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN
Y A LA DEFENSORA DEL PUEBLO, APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTCULO?
Adicinase el artculo 280 de la Constitucin Poltica con los siguientes incisos:
La Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, dentro de su respectiva
competencia, ejercern todas las facultades que en la Constitucin y la ley se atribuyen a las
personeras municipales o distritales. La Procuradura y la Defensora cumplirn estas funciones
con austeridad y eficiencia, pudiendo apoyarse en el auxilio tcnico de fundaciones, corporaciones,
universidades, instituciones de economa solidaria o empresas privadas, escogidas en audiencia
pblica, celebrada previo concurso de mritos. Las decisiones administrativas sern de
competencia privativa de la Procuradura o de la Defensora. El Procurador General de la Nacin y
el Defensor del Pueblo reorganizarn sus entidades para asumir las funciones previstas en este
artculo. En aquellos municipios donde no lo puedan hacer, se mantendr la personera respectiva.
A ms tardar en el mes de febrero de 2004 quedarn suprimidas todas las personeras de los
municipios y distritos de ms de cien mil habitantes. Los funcionarios de la Procuradura o de la
Defensora, que se designen para desempear estos cargos, sern escogidos mediante concurso de
mritos y debern ser oriundos del departamento respectivo.

202

aprobacin, antes que propiciar un cambio en las reglas de juego

poltico e institucional del pas, se haba convertido en un potente
dispositivo de los polticos para presionar y someter el poder
presidencial. Cada cambio sugerido, cada iniciativa presentada, le
impuso al gobierno una dinmica de negociacin poltica tan fuerte y
extenuante, que la existencia de un apoyo siempre precario apenas le
poda asegurar el mantenimiento del orden poltico en una especie de
empate agnico. Todo porque la descomposicin de los partidos
polticos o la prdida de horizonte de los sindicatos o de las
organizaciones empresariales y sociales, haban configurado una
sociedad poltica fragmentada por una multiplicidad de intereses. Cada
uno con la fuerza suficiente para mantenerse y bloquear toda poltica
que le fuera contraria, pero con la debilidad manifiesta de no tener un
proyecto de Estado o de sociedad para proponer, ni la capacidad para
imponerlo sobre los dems.
Pero as como el gobierno de Pastrana tuvo que asistir al entierro de
su proyecto de referendo para revocar al Congreso, el gobierno de
Uribe tambin tuvo que hacerlo por cuenta de la resistencia de los
votantes a la propuesta presidencial. La intencin de renovar el
Congreso y reducirlo a una sola cmara, apenas quedaba como un
lejano testimonio de cuan dura haba sido la derrota que le haba
propinado a Uribe la clase poltica. Los altos niveles de popularidad no
le haban servido al presidente para ganar el primer pulso de fondo a la
clase que tanto repudiaba. Fue el fin de una presidencia ajena a las
presiones y la intermediacin clientelista de los congresistas y el
comienzo de un matrimonio de conveniencia entre el poder ejecutivo y
el legislativo, que levantaba un gran muro de contencin a cualquier
intento de transformar las costumbres polticas en el pas.
Movidos unas veces por las ms nobles causas y otras por intereses
espurios, gobierno y congreso haban recurrido a los ms variados
instrumentos para lograr sus propsitos, sin importar si se apegaban o
no al rigor de la legalidad institucional. Eso fue lo que por ejemploocurri con el proyecto de ley sobre estmulos electorales que buscaba
aclarar la Ley 403 de 1997. Aprovechando que haba iniciado su trmite
en octubre del 2001, el gobierno no tard en tratar de obtener un
conjunto de estmulos que ayudara a aumentar la votacin para el
referendo. El optimismo del gobierno frente al proyecto pareca
justificado. El proyecto de ley estableca tal cantidad de beneficios que
al colombiano medio le resultara imposible rechazar: quienes
demostraran que haban ejercido su derecho al voto, obtendran entre

203

otras cosas: rebajas del 25 al 30% en los intereses de mora por impuesto
predial, descuentos del 10% del valor a pagar por las infracciones de
trnsito, una reduccin similar en los gastos de expedicin de
pasaportes, libreta militar, pasado judicial y cdula de ciudadana o la
reduccin de la pena en dos meses para los presos (no condenados) que
ejercan el derecho a sufragar (El Tiempo, Mayo 14 de 2003, 1-6).
El problema no estaba solamente en la condicin de desigualdad en
que la norma poda dejar a quienes promovieran la abstencin en el
referendo y en el desajuste que la norma poda tener sobre la
estabilidad de las reglas del juego poltico en el pas. El verdadero
problema estaba en el modelo de sociedad que pareca estar inspirando
el espritu del legislador que, por lo que se deduca del proyecto de
ley, amenazaba con llevar a una mayor degradacin de la calidad de la
democracia en Colombia. Para comenzar, el proyecto no slo estableca
una serie de estmulos a quienes infringan la ley o por lo menos
quebrantaban la convivencia ciudadana, sino que tambin reduca la
virtud democrtica al ejercicio del voto. Segn el proyecto, el hecho de
votar se constitua en una actitud tan trascendente que justificaba que a
los infractores se les perdonara una parte del castigo que merecan por
no pagar los impuestos a tiempo, por violar las normas de trnsito o
por delinquir. Era la degradacin de los valores democrticos. Se
promova una cultura democrtica en donde lo importante era votar y
no hacer valer el imperio de la ley.
Frente al descrdito de los partidos polticos, imponerle al Estado la
tarea de premiar a los ciudadanos fueran a las urnas poda terminar
de desgarrar los tejidos que soportaban la organizacin poltica e
institucional del pas. El riesgo radicaba en que los ciudadanos dejaban
de valorar la importancia poltica e institucional de ejercer el derecho a
elegir a sus gobernantes, para encontrar en el acto de votar a la
posibilidad de obtener algunos pequeos beneficios que antes les
proporcionaban los politiqueros a cambio de su voto. Sin esa conciencia
eran intiles los partidos polticos. Slo se requeran pequeas
organizaciones que se movilizaran en torno a pequeos intereses bien
definidos. Se haba entrado en una era en la que lo nico que contaba
era la existencia de procedimientos democrticos (elecciones) y no la
existencia estable y slida que asegurara las reglas del debido proceso
poltico y un poder judicial independiente. De un tajo se quera olvidar
que, como dira Lipset (1992), el funcionamiento de una democracia
implica ciertas condiciones sociales mnimas. Y eso implica el respeto
por los derechos y el imperio de la ley (Pg.131).

204

En ese complejo y activo escenario, se realiz la votacin por el

referendo. Con dos elementos adicionales que terminaron influyendo
en el resultado. Primero, la convocatoria de la votacin por el referendo
para el da anterior a las elecciones de alcaldes y gobernadores.
Convencido de que la creciente popularidad presidencial sera
aprovechada polticamente por los candidatos a los gobiernos locales y
departamentales, el Presidente Uribe opt por esa fecha, an
contrariando los preceptos establecidos por la Carta Constitucional
colombiana, que taxativamente prohiba convocar a unas elecciones en
fechas que pudieran alterar o interferir con otras elecciones que se
llevaran a cabo. Era evidente que la votacin por el referendo
impactara sobre las elecciones de autoridades locales y regionales en el
pas. Una aprobacin masiva del referendo provocara una victoria de
los candidatos amigos del gobierno, en tanto que una derrota
estimulara una mayor votacin por los candidatos opositores.
El segundo agravante lo constituy el fallo de constitucionalidad
que emiti la Corte Constitucional sobre la ley que convocaba al
referendo. A travs de la Sentencia 551/03, con ponencia del
magistrado Eduardo Montealegre, la Corte declar inexequibles: i) El
pargrafo del artculo 6 que facultaba al gobierno para que, por una
vez, pudiera establecer circunscripciones especiales de paz para las
elecciones a corporaciones pblicas que se realizaran antes del 7 de
agosto de o nombrar un numero plural de congresistas, diputados y
concejales de procesos de paz y desmovilizados. La corte argumentaba
que tal facultad era claramente independiente del nuevo sistema
electoral y la nueva estructura del Congreso (Pg. 155); ii) La pregunta
nmero 10 que someta a consideracin la supresin de las personeras
distritales y municipales, pues la Corte consideraba que la comisin de
conciliacin haba desbordado su competencia al incluir en el texto
final, un articulo que no haba sido aprobado en una de las cmaras y
que, por tanto, no poda ser incluido; iii) La pregunta 16 que penalizaba
la siembra, produccin, distribucin, porte o venta de narcticos, por
considerar que quebraba la unidad de materia con los dems temas
abordados en la ley que convocaba al referendo; iv) La pregunta 17,
que buscaba prorrogar el perodo de los mandatarios locales y
departamentales, son el argumento de que por referendo no era posible
ni revocar perodos de personas que hubieran sido elegidas
popularmente ni ampliar sus perodos de los mismos y los encabezados
introductorios de las preguntas formuladas en el texto por considerar
que inducan una respuesta determinada de los votantes. Pero sobre

205

todo la Corte neg la pregunta 19 en la que propona que el referendo

se votara en bloque y no pregunta por pregunta. La Corte haba
considerado que esta pregunta poda vulnerar la libertad del elector y
converta al referendo en una institucin plebiscitaria. Sobre el voto en
blanco aclar que era otra de las normas que se declaran
inconstitucionales, y cada pregunta deba tener incorporado el s y el no
en sus respuestas para ser una de ellas marcada por el votante. Pero sin
duda, uno de las conclusiones ms importantes de la Corte estaba en
sentenciar que cada pregunta necesitaba pasar el umbral mnimo de 6,
2 millones de votos, para ser aprobada (Sentencia C 551 del 9 de julio
de 2003).
Transcurridas las votaciones, los resultados no pudieron ser peores
para el gobierno. El sbado 25 de octubre de 2003, seis millones de
colombianos se acercaron a las urnas para depositar su voto por el
referendo. De las quince preguntas, slo una obtuvo el umbral de
6.200.000 votos necesarios para su aprobacin. Las dems estuvieron en
niveles muy cercanos a la votacin requerida pero no pasaron. Los
resultados fueron interpretados como una estruendosa derrota para el
gobierno nacional, agravada al da siguiente por la victoria de los
opositores al gobierno en las alcaldas de las principales ciudades
(Bogot, Cal, Medelln y Barranquilla) y en las gobernaciones de los
principales departamentos del pas (Cundinamarca, Antioquia y Valle).
El propsito de pasar a la historia por haber sido el refundador de
la Repblica, haba llevado al Presidente Uribe a no slo a forzar de tal
manera al aparato gubernamental en busca del apoyo ciudadano, sino
que tambin haba contribuido a la degradacin del poder
constituyente. Invocar el referendo como un instrumento para hacer
valer el poder presidencial o para resolver problemas que podan haber
sido resueltos por legislacin ordinaria, no poda implicar otra cosa que
un manejo excesivamente ligero y recurrente de los instrumentos de
carcter excepcional y extraordinario concebidos para hacer valer
poder soberano de los ciudadanos para instaurar un nuevo orden
jurdico e institucional del Estado.
No quedaba duda. Con el manejo que el gobierno le dio al
referendo, el poder constituyente se haba degradado. No slo haba
quedado reducido a un instrumento cotidiano del gobierno, sino que
adems se haba intentado incorporarlo al sistema jerarquizado de
normas y competencias, sin reconocer que como poder constituyente
deba permanecer ajeno al derecho. Mientras que la reduccin a
instrumento gubernamental lo converta en un recurso propio de los

206

gobiernos absolutistas, el propsito de incorporacin al sistema

normativo negaba su naturaleza misma como fuerza fundadora del
orden poltico e institucional (Negri, 1994, Pgs. 29 y 30).
La conclusin era devastadora: la degradacin del poder
constituyente reflejaba la erosin del poder presidencial en Colombia.
Era la comprobacin de la realidad de un rgimen en que la utilizacin
institucionalizada de mecanismos como el estado de sitio y la
emergencia econmica haba terminado por moldear un rgimen
presidencial que se debate entre la cotidianidad de los instrumentos
excepcionales y la excepcionalidad de los instrumentos cotidianos.
El quinto quiebre: La reeleccin inmediata
(o la prdida del indicador de actitud)
Apenas seis meses despus de la derrota del referendo, el
presidente se enfrascaba en la nueva empresa electoral. Sin importar la
carta de navegacin que traa, ni la necesidad de tramitar reformas
cruciales para asegurar la sostenibilidad fiscal y poltica del gobierno,
Uribe decidi cambiar las prioridades para meterse de lleno en la
bsqueda de su reeleccin inmediata. No me voy a quedar mirando
hasta el 7 de agosto del 2006, sino que voy a ver qu sigue de ah en
adelante. Y voy a jugarme hasta el ltimo gramo de energa!, dijo en
una agitada entrevista para la cadena radial RCN (Abril 30 de 2004)
como para que no quedaran dudas sobre la nueva prioridad. El
presidente pareca haber perdido el indicador de actitud71.
Desde que el gobierno plante su intencin de buscar la reeleccin
presidencial inmediata, era evidente que se trataba de una reforma
constitucional que alterara de manera sustantiva las reglas de juego
poltico e institucional que rigen el acceso al poder presidencial. Por
una parte, el trnsito de una situacin que prohiba la reeleccin
presidencial a otra que autorizaba la reeleccin inmediata, implicaba un
cambio sustantivo en las prcticas gubernamentales y en las reglas de
juego electoral. Para comenzar, la bsqueda de la reeleccin exiga
levantar la prohibicin que constitucionalmente impeda a los
funcionarios pblicos participar en poltica y que haba consolidado
El indicador de actitud (tambin llamado horizonte) es quiz el ms importante
instrumento de un avin. En condiciones de visibilidad reducida o nula, le proporciona al piloto
una referencia real e inmediata de la posicin de la nave: si est inclinada lateralmente, con el
morro arriba o abajo, o ambas cosas, con respecto al horizonte. Sin este instrumento se puede
perder el control del avin e incluso llegar a volar invertido sin que los tripulantes se percaten de
ello.
71

207

una tradicin de distanciamiento progresivo de los gobernantes con los

gobernados. Ante la evidencia de la no reeleccin inmediata, los
congresistas copaban los espacios vacos dejados por el gobernante de
turno, asumiendo el papel principal de intermediario poltico de la
intervencin gubernamental con las demandas de los gobernados. Esa
misma intermediacin llevaba a que los congresistas se constituyeran
en los nicos referentes del control poltico sobre los gobiernos y la
rendicin de cuentas de stos a la ciudadana. En la perspectiva de la
reeleccin, los gobernantes quedaban obligados a retomar la relacin
directa con los gobernados y a considerar a los votantes como los
principales responsables del control poltico y como destinatarios de la
rendicin de cuentas72.
La propuesta de reforma se formaliz mediante la presentacin al
Congreso, por parte de un grupo de senadores uribistas, de un
proyecto de acto legislativo por el cual se proponan reformas, por una
parte, al artculo 127 de la Constitucin Poltica, que regulaba la
participacin de los funcionarios pblicos en poltica y, por otra, a los
artculos 197 y 204, que prohiban la reeleccin inmediata del
Presidente y Vicepresidente de la Repblica, respectivamente. Pese a
que en un primer momento neg haber tenido injerencia directa en la
redaccin y presentacin del proyecto de reforma presentado al
Congreso, varios das despus el presidente decidi aceptar, a travs
del Ministro del Interior y de Justicia, que buscara su reeleccin
inmediata.
Por otra parte, la redaccin del proyecto de acto legislativo no solo
implicaba un cambio en las reglas de juego poltico e institucional que
rige el acceso al poder presidencial. Tambin estaba el hecho de que la
reforma tena como beneficiario nico y directo al presidente Uribe. El
proyecto no estableca ninguna limitacin para quien estaba ejerciendo
la presidencia al momento del trmite del proyecto en el Congreso.
Como dira el ex ministro Jaime Castro (2004), Uribe era el nico
colombiano que poda aspirar a la reeleccin inmediata. Cualquier otro

72
/ En esa perspectiva, los comportamientos que cada vez ms asuma el Presidente Uribe
tanto en los Consejos Comunales de Gobierno, como en sus frecuentes visitas a los municipios y
departamentos, as lo confirmaban. Anuncios tales como El presidente lvaro Uribe autoriz ayer
en esta ciudad un descuento del 10% en el pago del recibo de energa para aproximadamente 5.000
establecimientos comerciales de Ccuta (El Tiempo, 16 de mayo 2004, 1-5), se hicieron cada vez
ms frecuentes en todos los diarios del pas. Sin que se hubiera levantado la prohibicin, la
participacin del presidente y los altos funcionarios de su gobierno en la poltica (o con fines
polticos) era un hecho inobjetable (Castro, 2004, Pgs. 120 a 126).

208

colombiano que quisiera, slo podra hacerlo hasta la reeleccin del

2014 (p. 23).
El carcter personal de la reforma y la misma actitud presidencial
frente al proyecto, exiga el otro gran paquete de cambios en las reglas
de juego poltico e institucional, que se deba emprender con la
aprobacin de reeleccin inmediata: la definicin clara y precisa de los
parmetros que regan la competencia electoral y el ejercicio de la
oposicin en el pas. Sin duda, se trataba de un asunto sustantivo. Por
una parte, la continuidad democrtica exiga un sistema de garantas
tal que les asegurara a los dems aspirantes a la presidencia de la
repblica los mismos derechos y beneficios que pudiera tener el
presidente en ejercicio para competir por la primera magistratura de la
nacin. Y por otro, la institucionalidad poltica del pas deba adelantar
los cambios necesarios para asegurar el ejercicio de los derechos y las
libertades a todos aquellos movimientos y partidos polticos en
oposicin al gobierno. Mientras que en el proyecto de reforma facultaba
al Congreso para expedir una Ley Estatutaria que reglamentara los
trminos y condiciones bajo los cuales los funcionarios
gubernamentales podan participar en poltica y podan utilizar en su
favor los bienes y recursos del Estado en la campaa electoral73, las
reformas que deban regular el ejercicio de la oposicin o las que
deban restablecer la independencia de poderes pblicos, se disolvieron
en la bruma de los pequeos debates sobre las condiciones y plazos de
la reeleccin inmediata. En particular el proyecto de reforma que
expeda el Estatuto de la Oposicin fue hundido en el Senado de la

73
El Artculo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, establece que Adicionase al artculo 152
de la Constitucin un literal f) y un pargrafo transitorio as:
f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los
requisitos que determine la Ley.
Pargrafo Transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentaran,
antes del primero de marzo de 2005 un proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del
artculo 152 de la Constitucin y regule adems, entre otras, las siguientes materias: Garantas a la
oposicin, participacin en poltica de servidores pblicos, derecho al acceso equitativo a los
medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico, financiacin
preponderantemente estatal de las campaas presidenciales, derecho de replica en condiciones de
equidad cuando el Presidente de la Repblica sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la Repblica.
El proyecto tendr mensaje de urgencia y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere
necesario. El Congreso de la Repblica expedir la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005.
Se reducen a la mitad los trminos para la revisin previa de exequibilidad del proyecto de Ley
Estatutaria por parte de la Corte Constitucional.
Si el Congreso no expidiere la ley en el trmino sealado o el Proyecto fuere declarado
inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un plazo de (2) dos meses
reglamentar transitoriamente la materia.

209

Repblica, por los propios miembros de la bancada del presidente

Uribe.
Desde que emprendi el largo y tortuoso camino hacia las
discusiones del proyecto de Acto Legislativo en el Congreso, se
hicieron visibles los peajes que deba pagar el gobierno para obtener el
apoyo de los votos uribistas y luego del Partido Conservador al
proyecto de reeleccin inmediata. Como un anticipo de lo que sera la
discusin sobre el tema, los miembros de la Comisin Primera del
Senado, amigos del gobierno, al tiempo que daban su aprobacin al
proyecto de reeleccin presidencial inmediata, tambin aprobaban un
proyecto de reforma constitucional que les permita a los senadores y
representantes ser ministros o embajadores. Pero lejos de implicar un
mayor margen de maniobra del gobierno, como se podra interpretar,
la facultad de nombrar parlamentarios en el gabinete presidencial
significaba un mayor nivel de ingerencia parlamentaria en las
decisiones del gobierno o por lo menos en el curso de accin
gubernamental. El mensaje quedaba claro. Si se llegaba a convertir en
norma constitucional, ese sera apenas un pequeo precio que deba
pagar el gobierno por el cambio en las reglas de juego de la eleccin
presidencial.
Sin embargo, la presin sobre la gestin presidencial era tan fuerte,
que cualquier reforma que redujera los mrgenes de maniobra
gubernamental no poda afectar los estrechos mrgenes que el gobierno
ya tena. El hecho de que el Presidente dedicara todas sus energas y la
atencin de su gobierno a su reeleccin inmediata, significaba que el
poder conferido por el rgimen presidencial de mayoras, ya no era
suficiente para tramitar los cambios que necesitaba sacar adelante en
otros frentes. Y ms an, el tener que recurrir a una reforma hecha a la
medida del gobernante de turno, no slo demostraba que la crisis de los
partidos polticos no haba tenido como contraparte la aparicin de
nuevas formas de organizacin y participacin poltica, sino la
irrupcin de proyectos caudillistas que profundizaban la
desinstitucionalizacin poltica del pas. Adems, la personalizacin de
la reforma tambin pona en evidencia el hecho inobjetable de que en
una democracia marcada por la informalidad institucional (Medelln,
2004), la reeleccin inmediata no poda producir algo distinto que
profundizar el carcter no competitivo de las elecciones en Colombia.
Antes que asegurar la supervivencia del rgimen electoral en un pas
con instituciones tan frgiles, la aprobacin del proyecto de reeleccin
presidencial inmediata propiciaba fracturas que debilitaban mucho ms

210

el ejercicio democrtico en el pas. El precio que se deba pagar por la

reeleccin inmediata del presidente sera demasiado alto.
En primer lugar, aceler el resquebrajamiento del rgimen
presidencial. En apariencia, la perversa dinmica de negociacin de
pequeos intereses de senadores y representantes a cambio de su voto
aprobatorio para la reeleccin presidencial inmediata, no slo ha
implicado un desgaste poltico e institucional para el gobierno, sino
tambin la prdida del control del aparato gubernamental en aquellas
porciones de la administracin pblica que el gobierno deba entregar a
los congresistas para que las explotaran polticamente 74. Las
consecuencias no se haran esperar. Senadores y representantes
retomaron el control de algunas entidades gubernamentales que en los
inicios del gobierno haban perdido como consecuencia de la dureza y
popularidad del discurso del recin posesionado Presidente Uribe
contra el clientelismo y la politiquera. En la medida que avanzaba la
discusin parlamentaria, en los congresistas pareca cada vez ms
evidente la necesidad de mantenerse como una fuerza de poder.
El esquema de intercambios fue revelndose de manera cada vez
ms evidente. Los congresistas estaban dispuestos a apoyar la
reeleccin inmediata del Presidente, si el gobierno les daba los recursos
necesarios para que se pudieran reelegir como congresistas para el
periodo inmediatamente siguiente. Mientras que los nombramientos de
altos directivos de las entidades entregadas, abandonaron muy
rpidamente la meritocracia como mecanismo de reclutamiento
institucional, para volver al viejo esquema de nombramiento a dedo

74
Un informe del Diario Portafolio, publicado el 15 de Octubre de 2004, mostraba cmo
uno de cada dos congresistas, tenan algn tipo de vnculo a las entidades del gobierno, bien como
cuota poltica o por meritocracia que, por ms que fuera se notaba. Las caractersticas de tiempo,
modo y lugar como se maneja la gobernabilidad han variado de gobierno a gobierno, pero el
trasfondo es el mismo. En el cuatrienio de Csar Gaviria se volvi famoso "el computador de
Galleta", sobrenombre del ministro de Gobierno Fabio Villegas. All reposaba el disco duro de la
milimetra poltica. Samper s que tuvo que manejar los hilos del Gobierno repartiendo a diestra y
siniestra: lo que estaba en juego no era un proyecto de ley sino su propia cabeza. Pastrana triunf
montado en el caballito de batalla del anticlientelismo. Tan pronto gan, nombr al veterano Fabio
Valencia Cossio para que le armara en el Congreso la Alianza para el Cambio. Cmo? Pues con
puestos. Como dicen los analistas acadmicos, el problema de tener que armar mayoras
parlamentarias a punta de prebendas burocrticas no se soluciona con frases de campaa ni golpes
de intuicin de un Presidente. La cruda realidad termina tragndose las promesas. La solucin est
en propiciar partidos fuertes con plataformas ideolgicas, sistemas internos y democrticos de
eleccin de candidatos y bases populares que les tengan confianza. Un Presidente, entonces, arma
una coalicin de Gobierno con tres o cuatro partidos, incluidas algunas minoras. No con
trescientos vidos y hbiles manzanillos. Pero las tesis acadmicas estn muy lejos de la realidad,
que sintetiz, sin sonrojarse, hace varios aos el propio senador Jos Name: "En Colombia llaman
clientelista al que tiene hasta 1.000 puestos. De 1.000 en adelante lo llaman Estadista".

211

como el mecanismo de cooptacin funcionarial, la ejecucin y el avance

de los planes y programas pblicos fue quedando cada vez ms sujeta a
los intereses que particularmente quisieran gestionar los nuevos
responsables de la administracin pblica. Y como si eso no fuera
suficiente, el Presidente Uribe no dejaba de invitar a los parlamentarios
para que personalmente entregaran los subsidios o las viviendas en los
consejos comunales de gobierno. En su propsito de asegurar el apoyo
de los congresistas, el gobierno no escatimaba esfuerzos para
incorporar partidas para vivienda rural o vas terciarias amarradas a los
proyectos de adicin presupuestal o la reforma tributaria. Eran nuevas
partidas que aparecan de manera cada vez ms frecuente en los
trmites parlamentarios de las reformas en discusin. Los elevados
niveles de exposicin poltica a los que la bsqueda de la reeleccin
inmediata someti al poder presidencial, aparecan slo como
evidencias incontrastables de la dura realidad colombiana: la historia
de las reformas constitucionales, haba sido la historia de los fracasos
por lograr un presidencialismo pluralista subordinado a los controles
de la institucionalidad poltica y no por los pequeos intereses
privados.
Pero por ms que la apariencia de los intercambios slo revelara
una perdida de control presidencial (que bien poda ser coyuntural) del
aparato gubernamental (o por lo menos algunos de sus principales
segmentos), en esencia esos intercambios ponan en evidencia una
alteracin de las reglas del juego poltico e institucional del rgimen
presidencial, mucho ms profunda.
Por una parte, afianzaba el quebrantamiento del principio de
independencia de poderes pblicos. La bsqueda de rendimientos
polticos y electorales haca que, mientras que el poder ejecutivo cada
vez ms se parlamentarizaba (los principales resultados del gobierno,
dependan de las aprobaciones del Congreso), el poder legislativo se
gubernamentalizaba (los principales resultados que podan mostrar los
congresistas frente a los ciudadanos, dependan de las obras que
pudieran realizar a travs de las entidades del gobierno). Se trataba de
una alteracin que no slo inverta el orden de las jerarquas
decisionales y los controles gubernamentales, sino tambin trastornaba
los procesos deliberativos y la calidad legislativa. As como las
entidades del gobierno abandonaban los grandes derroteros marcados
en el Plan de Desarrollo, el Congreso renunciaba a cualquier tarea que
implicara ejercer el control poltico al gobierno de turno.

212

Pero eso no era todo. La negociacin entre los altos funcionarios

gubernamentales y los congresistas, tambin perturb el
funcionamiento de las entidades gubernamentales y el congreso hasta
alterar los sistemas decisionales que regan la administracin pblica
colombiana. La bsqueda de beneficios particulares llevo a congresistas
y altos funcionarios a forzar lo que Lanzaro (2001) llamaba la
elasticidad de las instituciones, que no era otra cosa que someter a las
entidades gubernamentales y al Congreso a operaciones regidas por
elementos carismticos y a por un decisionismo imperativo en los que
no importaba el orden de las prioridades (gubernamentales o
legislativas) ni la calidad del resultado.
La ingeniera constitucional colombiana que con la reforma de 1991
haba tratado de resolver los problemas de un presidencialismo
cargado de poderes y con amplia primaca sobre el legislativo y el
judicial, una dcada despus asista a un nuevo cambio en las reglas del
juego poltico e institucional. La aprobacin del proyecto de reeleccin
presidencial inmediata se haba convertido en un testimonio ms de
cmo, antes que haber logrado estructurar un presidencialismo
pluralista, los gobiernos de turno se han enfrascado en una agenda de
reformas que ha terminado por degradar la institucionalidad poltica
hacia un presidencialismo de mayoras. Es decir, el rgimen en donde la
figura del presidente copa todos los espacios institucionales bajo una
especie de principio de supremaca presidencial, que subordina an
ms- a los poderes legislativo y judicial, a la iniciativa gubernamental. El
proceso ha sido tan fuerte y sostenido, que la accin institucional ha
quedado sometida al talante y los intereses del gobernante de turno.
En el contexto de un presidencialismo de mayoras, la reeleccin
presidencial inmediata se constitua en un mecanismo que consolidaba la
desinstitucionalizacin poltica del Estado y potenciaba como
contrapartida- la personalizacin del poder y en particular del poder
presidencial. Colombia consolidaba un rgimen poltico que no slo
privilegiaba las reglas informales de comportamiento poltico y el
caudillismo como dispositivo que subordinaba la operacin de las
instituciones y la organizacin poltica a la persecucin de beneficios
personales. Tambin propiciaba espacios de poder heredados segn los
designios o los afectos del gobernante de turno. La reeleccin inmediata
permita al gobernante de turno concentrar todava ms- las
principales prerrogativas de la accin institucional del Estado, entre
ellas la de definir las reglas de sucesin poltica y acceso efectivo al
poder presidencial por parte de amigos y opositores al gobierno.

213

En un rgimen presidencial de mayoras, es tan fuerte el ascendiente

presidencial, que incluso los ex presidentes mantienen unos determinados
mrgenes de vigencia e influencia poltica. No hay duda, en Colombia se
concreta quiz con mayor fuerza que ningn otro pas- el rasgo que
Andr Siegfried le atribuye al presidente latinoamericano, cuando
afirmaba que combina la majestad del monarca hereditario con las
formas de la eleccin popular (Citado por Vzquez Carrizosa,
1979:25).
En segundo lugar, la aprobacin de la reeleccin presidencial
inmediata agrava la quiebra de los partidos polticos. En un rgimen
presidencial que opera en claves mayoritarias, como el colombiano,
resulta evidente observar que la personalizacin del poder presidencial
no slo ha debilitado el poder institucional de la presidencia. Tambin
ha recortado los espacios institucionales que soportan la accin de los
partidos en la deliberacin poltica y el ejercicio del control poltico. La
razn es simple. En la medida en que el poder se ha personalizado, el
talante y los intereses del presidente de turno han ido desplazando al
talante y los intereses partidistas como los referentes claves de la accin
institucional y poltica del Estado. Atrs han quedado los pactos ad hoc
que el gobierno de turno deba firmar con las dirigencias partidistas para
asegurar la gobernabilidad en el Congreso e incluso en las altas cortes. En
condiciones de personalizacin del poder, los que gobiernan han
preferido hacer valer ese poder, negociando directamente con cada
senador y cada representante. Es evidente, antes que enfrentar fuerzas
polticas compactas, que puedan tener una enorme capacidad de
presin sobre el Congreso y los ciudadanos, han optado por el camino
menos traumtico de administrar los pequeos intereses personales de
los congresistas. La negociacin al menudeo, se ha convertido en el
recurso con el que se ha buscado asegurar la gobernabilidad de las
relaciones entre el ejecutivo y el legislativo y entre gobernantes y
gobernados.
Sin referencia a la intermediacin partidista y ante la aprobacin de
la reeleccin presidencial inmediata la poltica no slo se individualiza
cada vez ms, sino que los grados de dispersin de la competencia
electoral aumenta. Cada quien es considerado, no por la presin que
pueda ejercer poltica o ideolgicamente, sino por los votos que
pudiera movilizar. Los pactos ad hoc deben firmarse con los
intermediarios de poder, [power brokers] que sin estar sometidos a una
disciplina partidista- exigen prebendas a cambio de apoyar las polticas

214

propugnadas por el presidente (Archer y Shugart, 2002, p. 122) a

sabiendas que el gobierno los necesita para asegurar su reeleccin.
Esta situacin problemtica ha venido a sumarse a dos problemas
cruciales que, segn Archer y Shugart (2002) institucionalmente haban
explicado la quiebra de los partidos polticos en Colombia. Primero, la
prdida progresiva de estrictos controles sobre el uso de las etiquetas
partidarias. Es decir, los candidatos recurren al respaldo partidario solo
para obtener el aval que les permita presentarse a como candidatos a un
cargo de eleccin popular. Y segundo, los cambios normativos (como la
aprobacin del voto preferente en el Acto Legislativo No 1 de 2003), han
permitido que el sistema electoral favorezca la competencia
intrapartidaria, lo que entre otras cosas ha imposibilitado conciliar las
demandas urbanas emergentes con la capacidad de respuesta o
adaptacin de las dirigencias responsables de dar una respuesta (p. 122).
No hay duda. La reeleccin presidencial inmediata ha sido uno de los
factores que han contribuido, de manera decidida, a que los partidos
polticos hayan perdido sentido y contenido como instancias privilegiadas
de organizacin, intermediacin y movilizacin poltica y social. Han
perdido sentido, porque en la medida que el poder presidencial ha
copado los escenarios de la accin y la decisin institucional, los partidos
han dejado de cumplir con su funcin de intermediacin entre
gobernantes y gobernados y como instancia de mediacin entre los
poderes pblicos. Y han perdido contenido, porque en la medida que el
talante y los intereses personales del presidente definan el rumbo de la
accin institucional del Estado, los partidos se vacan de contenido
poltico, para llenarse de intereses burocrticos. Y en una coyuntura de
reeleccin presidencial, los ciudadanos que antes se acercaban a los
partidos como una alternativa para expresar y hacer valer sus
convicciones y deseos. Ahora sacrifican el mvil de representacin
poltica, para montarse en el vehculo que mejores ofertas pueda hacer
para satisfacer los intereses y necesidades (puntuales e individuales) en
su territorio.
Los partidos polticos han dejado de ser el referente privilegiado
que gua la accin ideolgica de los individuos. Han perdido su
atributo como el mecanismo privilegiado a travs del cual se moviliza
el apoyo poltico de los ciudadanos a las polticas de un gobierno o su
rechazo para hacer oposicin a ellas. Su funcin expresiva ya no
consiste en estructurar discursos y prcticas que movilicen
ideolgicamente, sino que ahora reflejan intereses puntuales de algunos
de sus miembros. Su funcin instrumental y representativa ha quedado

215

reducida a la expedicin de avales electorales, que puedan contribuir a

los caciques que han poblado las dirigencias partidistas.
La manera como se obtuvo la aprobacin de la reeleccin
presidencial inmediata puso en evidencia que los partidos polticos han
dejado de ser los sujetos polticos dominantes en Colombia 75. Al
observar, siguiendo la argumentacin de Lanzaro (2001), la forma en
que los partidos se han ubicado en la poltica de masas, su relacin
con el Estado, con las burocracias, las circunscripciones regionales, los
sujetos corporativos y los dems actores (p. 25), se puede concluir que
los partidos han dejado de ser el soporte fundamental del rgimen
poltico colombiano. Ya no son ms que organizaciones frgiles en sus
bases, sin continuidad programtica, ni reglas de juego estables, sin
capacidad para representar a los ciudadanos, sin comportamientos
leales a sus principios y desconectados de las demandas sociales y de la
accin gubernamental. Los partidos polticos han quedado marginados
de los procesos de formacin y seleccin de las dirigencias polticas. Ya
no tienen responsabilidad alguna en la agenda de reformas o en la
dinmica de cambios que se operan en el Estado. Han dejado de ser
centros de produccin de liderazgo, ni siquiera han podido mantenerse
como ncleos de opinin o interpelacin ideolgica en los momentos
ms crticos o de mayor desestabilizacin.
Y, finalmente, en tercer lugar, la reeleccin inmediata profundiza el
carcter no-competitivo de las elecciones en el pas. Una razn es
crucial: la particular evolucin del rgimen poltico ha ido degradando
las condiciones requeridas para que las elecciones sean perfectamente
competitivas y puedan pasar cualquier examen que se les pueda hacer
para constatar tal condicin. Primero, unas elecciones competitivas son
aquellas en las que la oferta de candidatos es lo suficientemente amplia
y diversa como para asegurar que los ciudadanos se sientan
representados por aquellos, por los que optaron votar; segundo, los
ciudadanos estn completamente persuadidos de que, con su voto, van
75
Los intentos del Partido Liberal por mantener una oposicin frrea a los intentos
reeleccionistas del presidente Uribe, no pudieron ser contenidos por el esquema de negociacin al
menudeo que impuso el Presidente con algunos senadores y representantes liberales. La Por su
parte, la decisin del partido conservador de apoyar la reeleccin de Uribe, antes que obedecer a
una agenda ideolgica bien definida, ha sido interpretada como una actitud oportunista de sus
dirigentes que slo buscan beneficios personales. Uribe est comprando conciencias con la
intencin de permanecer cuatro aos ms en la Casa de Nario, ha dicho el ex presidente Andrs
Pastrana Arango en una entrevista a la cadena radial Caracol (Septiembre 13 de 2004). No se
puede cambiar una candidatura presidencial por el Seguro Social. En el conservatismo hay figuras
muy importantes, es fundamental en el Congreso y puede tener su propio candidato, precis
Pastrana, tras abogar porque su Partido reconsidere la decisin de apoyar a Uribe y buscara un
candidato propio a la Presidencia

216

a cambiar o por lo menos influir en el curso de accin gubernamental; y

tercero, el escrutinio es neutral de manera que asegura igualdad de
condiciones para todos los candidatos.
Pero, an cuando la oferta de candidatos fuera tan amplia y
pluralista que un ciudadano pudiera votar por aquel por quien se va a
sentir mejor representado, en realidad slo unos pocos candidatos
podran contar con los recursos para financiar y proyectar sus
campaas. El evidente desequilibrio podra llegar a llevar a los
electores a un cada vez ms generalizado pragmatismo: antes que
buscar representacin, les interesaba establecer compromisos que los
potenciales elegidos no puedan eludir. Era la consecuencia, como dira
Alain Roqui (1992), del inocultable hecho de que los electores no
estaban en condiciones de desechar a los dirigentes que han sido
propuestos por el rgimen establecido (p. 92).
El carcter no competitivo de las elecciones en Colombia haba sido
tan fuerte, que los ciudadanos no estaban persuadidos que con su voto
fueran a influir en el curso de accin gubernamental. No importaba
cuanto pudieran confiar en la consistencia, la calidad tcnica en los
escrutinios o la autenticidad de los resultados. Lo que apareca como
pluralismo, en realidad no era otra cosa que una mixtura de pequeos
focos de poder local, regional o nacional, que se movilizaban en
defensa de intereses determinados (empresariales, religiosos, cvicos o
ligados al conflicto armado) y que utilizaban las elecciones como una
forma de legitimacin y extensin institucional de su poder. Es la
fragmentacin del poder que, al establecer una asociacin directa entre
un candidato y una unidad natural (profesionales, ligas de usuarios,
sindicatos, organizaciones patronales o comunidades locales),
terminaban por excluir a los partidos como formas orgnicas de
expresin y representacin poltica. La existencia de elecciones no
competitivas eran el caldo de cultivo ideal para la promocin y el
desarrollo de procesos electorales en los que uno de los candidatos no
slo contaba con todos los recursos a su favor, sino que privilegiaba las
formas personalizadas de accin poltica e institucional.
Lo ms paradjico ha sido que el poder conferido por el
presidencialismo de mayoras al Presidente, no haba sido lo
suficientemente aplicado como para inducir los cambios que se
necesitaban; la crisis de los partidos polticos no haba sido
compensada por la aparicin de nuevas formas de organizacin
poltica, sino por la irrupcin de liderazgos personalistas que
profundizaban la desinstitucionalizacin poltica del pas; y la

217

existencia de elecciones no competitivas antes que asegurar la

supervivencia del rgimen electoral, haba propiciado fracturas que han
debilitado an ms el ejercicio democrtico en el pas.
En estas condiciones, aprobar la reeleccin inmediata de presidente,
no poda producir otro resultado que un agravamiento de las fracturas
estructurales del rgimen presidencial colombiano. Con el proyecto de
reeleccin inmediata, parece confirmarse la tesis de Vsquez Carrizosa
(1979), en la que planteaba que desde la guerra civil de 1840, los
cambios de la Constitucin han sido el recurso para alterar las
condiciones polticas del pas y anular al adversario poltico (p. 12).
Un precio demasiado alto que deba pagar la institucionalidad poltica
del pas, para satisfacer la vocacin de poder que animaba a los que
pretendan hacerse reelegir.
No quedaba duda de que el gobierno le haba apostado todo su
arsenal al proyecto de reeleccin presidencial inmediata. Tanto, que en
la propia gestin de la agenda legislativa prefiri postergar la discusin
de proyectos claves en el gobierno, para permitir que la reeleccin
avanzara sin problemas. Pero el cambio sbito de las prioridades y la
degradacin del lenguaje gubernamental dejaban ver que el Gobierno
estaba perdiendo el indicador de actitud. As como cuando, decidi con
inmejorables condiciones de vuelo, meterse en la tormenta del
referendo, ahora se estaba comprometiendo en la reeleccin inmediata
cuando la visibilidad era reducida, decidi forzar a fondo la mquina
gubernamental. Mientras el dficit pensional aumentaba y los militares
presionaban por ms recursos, el presidente apretaba por ms
resultados, en una cadena de nunca acabar. Sin que nadie se percatara,
el gobierno haba comenzado a perder el horizonte. Y la tripulacin no
ayudaba mucho. Por el contrario, todos haban salido a defender la
reeleccin de su jefe, argumentando la necesidad de dar continuidad a
las polticas, contribuir a la ampliacin del espectro democrtico y a la
expansin de los controles polticos sobre el presidente. Como si el
gobierno tuviera polticas pblicas y no acciones puntuales como las
que tuvo en sus dos primeros aos; como si en sus prcticas hubiera
buscado ampliar el espectro democrtico en lugar de restringirlo; y
como si en sus proyectos de reforma hubiera promovido mayores
controles al presidente, en lugar de pretender desmontarlos como lo
hizo.
Mientras tanto, como otra seal ms que revelaba la prdida del
horizonte, el lenguaje gubernamental se haba degradado a pasos
agigantados. El Gobierno prefiere que el buque se pudra en lugar de

218

que este tipo de delitos continen pudriendo la dignidad nacional (El

Tiempo, Mayo 10, 2004, Pg. 1-6), concluy un comunicado oficial que
hizo pblica la decisin de suspender a los tripulantes e inmovilizar al
buque Escuela Gloria, por el hallazgo de varios kilos de coca y herona
en la embarcacin. El gobierno haba medido que con la decisin de
inmovilizacin, el que ha sido insignia de la Armada se converta en
smbolo de corrupcin. Era un lenguaje pugnaz el que se haba
extendido sobre las instituciones para demostrar no slo determinacin
en la lucha contra la corrupcin y el clientelismo, sino tambin
capacidad de accin. Haba que eliminar la corrupcin del sistema
subsidiado o desmontamos ese rgimen, afirmaba el presidente frente
a una atribulada comunidad chocoana (El Tiempo, Junio 8, 2004, 1-7).
Como si el gobierno apenas comenzara. El discurso mesinico se haba
revestido de poder institucional. Nada ms efectivo para una tarea
electoral: ofrecer alternativas, pero sobre todo decisin y capacidad de
accin.
Dejen que el pueblo colombiano sea el que decida, afirmaba
desafiante el presidente en una entrevista radial (Noticias SNE, 2004,
Abril 30), anticipando la alternativa de un segundo referendo si no
llegaba a obtener la aprobacin del Congreso para su reeleccin
inmediata. O el Congreso aprueba la reeleccin o la hacemos aprobar
con el pueblo, era el desafo que acrecentaba la tormenta, reduca
mucho ms la visibilidad y llevaba a las instituciones a una situacin de
mxima debilidad. Fuera del prestigio, el apoyo popular y la genialidad
que se le atribuan al presidente, lo nico cierto era que el orden
poltico e institucional gestado por Uribe no descansaba en nada slido.
Todo era muy voltil y estaba muy expuesto al talante personal del
gobernante. Era el rgimen de la presidencia personal, en la que el
propio presidente desplazaba a sus ministros de las funciones que le
competan. Cada vez fue ms frecuente ver a Uribe debatir con los
parlamentarios, negociar con los sindicatos, resolver los problemas de
los acueductos o colegislar con los congresistas de las distintas
comisiones. Haba presidente pero no institucionalidad gubernamental.
El cambio de las prioridades y la degradacin del lenguaje
gubernamental haban puesto en evidencia que el gobierno perda el
horizonte. Sin haber logrado estructurar verdaderas polticas pblicas,
ni haber dispuesto soluciones de fondo a los problemas ms
apremiantes, en pleno vuelo decidi el viraje en busca de su reeleccin.
Un precio demasiado alto tuvo que pagar la institucionalidad poltica
del pas, para satisfacer la vocacin de poder presidencial.

219

Pero la popularidad presidencial no haba bastado para movilizar a

la ciudadana para que presionara la aprobacin de las reformas. Y
pas lo que tena que pasar: la agenda nunca se destrab. Mientras que
el acuerdo fue interpretado como un paliativo para disimular la falta de
resultados, al finalizar 2003 los grandes proyectos de reforma, de
iniciativa gubernamental, estaban paralizados. La lucha por la sucesin
presidencial haba quebrado cualquier posibilidad de acuerdo poltico
para sacar adelante las reformas estructurales que el pas necesitaba. Al
finalizar el 2004, la situacin no haba mejorado. La legislatura haba
sido afectada por el debate sobre el proyecto que aprobaba la reeleccin
inmediata del Presidente de la Repblica. Lamentablemente, el tiempo
de las grandes reformas haba pasado. Uribe haba optado por un
esquema de gobierno basado en el trpode de la popularidad, el apoyo
de Washington y la seguridad democrtica. Pasados treinta meses de
haberse posesionado, su gobierno ya no tena margen para lograr
acuerdo poltico alguno. En una coyuntura marcada por la ausencia de
los partidos, el individualismo buscador de rentas de los
parlamentarios, la actitud patrimonialista de los magistrados, la
vocacin depredadora de los empresarios y la complacencia de los
medios, slo podan hacer ms profunda la desviacin del modelo de
liderazgo carismtico que Uribe encarnaba. Era el modelo que haba
conferido popularidad pero no gobernabilidad, que haba logrado
congregar seguidores, pero sin la capacidad para movilizarlos en una
direccin o por una causa definida, y que presionaba a los dems
poderes pblicos a aceptar las soluciones que el gobierno propona,
pero sin lograr que las soluciones ofrecidas pudieran ser consideradas
como una verdadera salida a los problemas. Todo porque la
preocupacin gubernamental no estaba en la construccin de una
doctrina, ni en el seguimiento de unos principios que condujeran al
Estado y la sociedad en una direccin determinada, sino en la
renovacin permanente de la fe que se le deba profesar al lder. Y eso
slo poda significar que el presidente haba perdido el horizonte.
El sexto quiebre: El estilo de gobernar
Desde el primer da, el presidente decidi conferirle toda la
importancia a su papel como gerente pblico y no a su tarea de
conduccin poltica. De nada sirvi la experiencia de otros gobernantes
vecinos que, como el recin electo presidente de Mxico Vicente Fox,
haba sido contundente: Se acab el presidencialismo (Diario La

220

Jornada, Julio 6 de 2000). Con su sentencia Fox haba querido borrar de

tajo los lazos con el pasado y marcar un nuevo futuro. Los que quieran
formar parte del gobierno van a tener que pasar por el proceso de
seleccin. No tengo compromisos con nadie, deca el nuevo presidente
haciendo valer su poder nominativo el PAN tiene que respetar la
decisin del Presidente de nombrar su gabinete. Al final quien
gobierna es Vicente Fox y no el PAN!, El que tiene los aciertos es
Vicente fox, no el PAN! (Berrueto, 2003:21).
Las promesas de Fox haban llevado un aire de cambio al pueblo
mexicano. Sin embargo, slo un ao despus las esperanzas de cambio
ya se haban convertido en la realidad de la frustracin. El viejo sistema
del PRI, con todo su aparato, segua vigente y permaneca intocable en
el poder. Sin las ataduras de un partido poltico que lo controlara, el
poder presidencial se haba concentrado en la primera dama y algunos
amigos cercanos al presidente. Fox nunca pens que era importante
apoyarse en un movimiento poltico que le ayudara a impulsar sus
proyectos en el Parlamento. Antes que acabar con los vicios del
presidencialismo, el gobierno de Fox haba propiciado quiz sin
querer un desmantelamiento institucional tan profundo que haba
puesto en riesgo el propio rgimen presidencial. Todo porque, como ya
se dijo, Fox y su equipo pensaban que el problema slo era ganar las
elecciones, entrar a mandar y listo.
Al cumplir sus primeros cien das, el gobierno del presidente Uribe
Vlez haba recorrido un camino similar al seguido por Fox. Haba
concentrado el poder presidencial en unos pocos amigos y nunca
consider importante organizar una bancada que le permitiera una
adecuada gestin de sus proyectos en el Congreso. Y desech cualquier
posibilidad de darle un contenido poltico a las acciones y decisiones
que tomaba como presidente. Una y otra vez insista en reivindicar su
papel como gerente pblico, cuya preocupacin fundamental se
concentraba en la bsqueda de la eficiencia y la eficacia. Uribe nunca
evalu la pertinencia de conferir una mayor importancia a su papel
como gerente pblico, olvidndose de su tarea de conduccin poltica.
En el gobierno haba demasiado activismo, pero todava no lograba
estructurar ni proyectar una idea del Estado y la sociedad hacia la que
se quera transitar. La nocin de Estado comunitario que promova no
guardaba relacin con las reformas que impulsaba en el referendo, con
los principios de la poltica de seguridad democrtica o con el diseo
institucional que se buscaba sacar adelante con el proceso de
racionalizacin de la administracin pblica, para citar tan slo algunas

221

acciones gubernamentales. Tampoco consider las consecuencias de

convocar un equipo de ministros con una preparacin previa
demasiado desigual. Por su procedencia, la mayora de los ministros
estaban vinculados a actividades y frentes muy distintos a aquellos en
los que deban desempearse. As por ejemplo, la ministra de
Relaciones Exteriores era experta en planeacin urbana, la ministra de
Comunicaciones reportaba una experiencia de quince aos en el
manejo de parques, y la ministra de Defensa slo tena antecedentes en
comercio exterior. Adems de tener que asumir las tareas propias de
cada sector, al nuevo equipo de gobierno se le impuso la descomunal
tarea de entender lo que suceda en el interior y definir las polticas que
seguira el gobierno. El desconocimiento de los temas no slo llev al
equipo gubernamental a una excesiva dependencia del presidente,
sobre todo en el diseo de las polticas y los programas pblicos.
Tambin se dej presionar demasiado por la coyuntura. Sin tener una
idea clara de lo que se poda hacer, los ministros iban adquiriendo cada
vez ms compromisos en los foros en que el gobierno participaba.
Frente a cada problema que se les planteaba, proponan una solucin
que no siempre se enmarcaba en el marco de las competencias y las
decisiones y polticas que les corresponda en su sector. Se gobernaba a
tientas, en la oscuridad.
La consecuencia no poda ser otra que el descentramiento de la
accin gubernamental. La importancia concedida por el presidente a la
poltica de seguridad democrtica hizo que las relaciones con los
gobiernos territoriales fueran conducidas cada vez ms por el
Ministerio de Defensa y no por el Ministerio del Interior como
corresponda. Mientras tanto las relaciones con los partidos polticos las
asuma directamente el presidente, jugando un papel como interlocutor
del gobierno con las bancadas parlamentarias. La discusin con el
presidente no se adelantaba con referencia a una agenda legislativa,
sino puntualmente a cada uno de los proyectos que se presentan a
consideracin del Congreso. Sin embargo, cada vez se haca ms
evidente que el desafo gubernamental no era de gerencia, sino de
conduccin poltica. Insistir en la desaparicin de los partidos, de la
poltica, y en la subordinacin del Congreso y la justicia a las decisiones
gubernamentales poda resolver algunos problemas de eficiencia y
cortar con los lazos del pasado, pero no permita sembrar
institucionalidad poltica para el futuro. Entre tanto, en materia de
justicia, se haba seguido gobernando por pilotaje al ojo y con
declaraciones ministeriales que anunciaban polticas que luego no se

222

concretaban, y en cambio s generaban innecesarios choques entre las

ramas del poder pblico. En todos los dems sectores el panorama era
de inmovilidad e improvisacin.
En su informe trimestral, el Observatorio de Gobernabilidad de la
Fundacin Ortega y Gasset (2002) reportaba que, al cumplir sus
primeros cien das de gobierno, haba un panorama de apoyo y
confianza en la labor del Presidente, pero desconfianza en el
desempeo de las entidades gubernamentales y en los logros del
equipo de gobierno. Sin embargo, la imagen de laboriosidad,
austeridad y decisin al frente del gobierno, parecan sustentar los
elevados ndices de popularidad que registraba para el momento. No
haba duda en cuanto a la conviccin ciudadana de que el Presidente
siempre actuaba en funcin del inters pblico. Poco importaba la
capacidad desestabilizadora de los grupos insurgentes, la falta de
cohesin gubernamental o la influencia de los medios de comunicacin
en las decisiones gubernamentales. Si bien afectaban la capacidad de
conduccin poltica del Presidente Uribe, tambin eran subvalorados
por el grueso de los ciudadanos. Y paradjicamente, los mayores
niveles de confianza en el presidente, no implicaban una mayor
disposicin de los ciudadanos a pagar impuestos o cumplir la ley. La
apuesta presidencial para restablecer el imperio de la ley apareca muy
rezagada (p. 2).
Lo que era inobjetable era que, por una parte, Uribe haba logrado
dar forma y esgrimir un discurso que ha trascendido social e
institucionalmente. Es el discurso que se concreta en lo que Mara
Teresa Uribe (2004) denomina: republicanismo patritico, que aboga por
un Estado fuerte, orientado haca la proteccin del bien comn, suscitar
el amor a la patria y a la repblica en funcionarios y ciudadanos,
reinstitucionalizar las relaciones polticas para evitar prcticas
clientelistas y corruptas, optar por un orden jerrquico dnde fuese
posible someter a los enemigos mediante la fuerza de las armas,
promover la estabilidad social y garantizar las condiciones necesarias
para el incremento de la inversin nacional e internacional (p. 15). Y
por otra, que el presidente haba logrado posicionar, siguiendo con
Mara Teresa Uribe (2004),
Una imagen de alguien que trabaja sin descanso, que est en varias partes al
mismo tiempo, que puede pronunciarse y definir los temas ms especializados, es
l quien deshace los entuertos, soluciona los problemas, pone la cara, y mete en
cintura a los ministros, a los militares, y a los otrora intocables funcionarios de alto

223
rango; valindose para ello de los medios de comunicacin o de las convocatorias
que renen pblicos diversos; es decir, lo hace en pblico y para el pblico, con lo
cual los xitos del gobierno no son percibidos por la opinin como el despliegue de
la gestin del Estado, sino debido a las ejecutorias personales del presidente; y los
fracasos recaen casi exclusivamente sobre la fronda burocrtica y las instituciones
pblicas sin afectar la imagen del presidente. (p.16).

Para el mes de diciembre de 2003, se haba consolidado una especie

de encanto ciudadano con su presidente, en las encuestas de opinin.
Mientras los medios reportaban una imagen positiva y popular del
presidente, en cada una de sus acciones y decisiones Uribe multiplicaba
las acciones y decisiones que conducan hacia el desmantelamiento
poltico e institucional del pas. Al igual que su colega mexicano,
Vicente Fox, para el presidente colombiano lvaro Uribe la solemnidad
y majestad del poder presidencial no eran ms que un obstculo a la
buena gerencia. La tendencia presidencial a romper el protocolo o a
salirse de la programacin formal, revelaban un cierto desprecio por la
fuerza jurdica, poltica y simblica de las instituciones
y su
predisposicin a imponerse sobre ellas, sin importar los lmites que
haya establecido la carta constitucional del pas (Berrueto, 2003:26)
La puesta en marcha de los Consejos Comunales de Gobierno,
dirigidos y moderados por el propio presidente de la Repblica, se
haban convertido en un mecanismo de asignaciones de recursos y
responsabilidades que, si bien resolvan algunos problemas, tambin
transgredan el ordenamiento jurdico e institucional. La aceptacin
popular que comenzaron a tener estos Consejos se convirti en un
imperativo gubernamental. Buena parte de las agendas de los ministros
y altos funcionarios gubernamentales comenzaron a ser consumidas
por la preparacin y discusin de problemas y proyectos que, cada
ocho das, realizaba el gobierno en los municipios y departamentos del
pas.
En medio del ms evidente activismo gubernamental, los primeros
seis meses de gobierno Uribe permitieron encender las alarmas sobre el
estilo que estaba imponiendo el recin posesionado presidente de la
repblica. Y la preocupacin eran tan generalizada que, al terminar el
primer trimestre de 2003, editorialistas y analistas planteaban la
necesidad de cambios estratgicos en el estilo presidencial, so pena de
que los asuntos de forma se convirtieran en un mal de fondo, como lo
hizo el diario El Tiempo en su editorial dominical del 16 de Marzo de
2003 y tres semanas antes lo haba hecho el Semanario El Espectador

224

con una nota titulada Dnde est el piloto? El llamado editorial de los
ms importantes peridicos del pas, recoga la inquietud que produca
en la sociedad el ver al presidente demasiado enfrascado en asuntos
locales que deban ser resueltos por sus ministros o por alcaldes y
gobernadores. Incluso se encendieron las alarmas sobre los costos que
en tiempo y recursos generaban al presidente y a sus ministros la
preparacin y desarrollo de los consejos comunales de gobierno. Frente
a la crtica, el presidente argument que as como en el nivel macro de
Amrica Latina le preocupaba la estabilidad democrtica, en el nivel
micro (departamentos y municipios) todo el esfuerzo gubernamental se
haba concentrado en asegurar la legitimidad de las instituciones.
Quiz eso explicaba su desvelo por cada cosa que suceda en las
regiones y municipios, su disposicin a mantener contacto directo y
permanente con las autoridades locales y con cada comandante de
polica, y su vocacin por la intervencin directa para resolver
cualquier problema territorial que pudiera provocar conmocin social
sin importar quin deba atenderlo.
Pero el problema no era solamente de estilo. El problema era, sobre
todo, de concepcin. Puede que en la bsqueda de la legitimidad, la
intervencin directa del presidente en los asuntos locales hiciera sentir
la presencia e inters del Estado. Y que a la gente le gustara, sobre todo
cuando el pas vena de dos gobiernos en los que la imagen
presidencial no era la mejor. Pero tambin haba que tener claro que esa
intervencin desplazaba las fuentes de legitimacin del poder de las
instituciones a la persona del presidente. Era la personalizacin del
poder presidencial, en la que todo quedaba sometido al talante,
presencia y aprobacin del presidente. Se legitimaba al presidente, pero
no a las instituciones. Pero esa no haba sido la nica consecuencia. En
su propsito de controlarlo todo, el presidente empez a desarrollar
una modalidad de trabajo basada en la consulta permanente y directa a
los mandos medios de ministerios y fuerzas militares. Cada vez se
haca ms evidente que el presidente, en su afn por resolver
rpidamente los problemas, optaba por consultar directamente a los
funcionarios y oficiales que llevaban las tareas en el terreno, sin que
necesariamente los mandos superiores estuvieran enterados de ello. La
excesiva intromisin presidencial rompa el control y las unidades
jerrquicas y funcionales que deban mantener los ministros y militares
en su respectivo sector, y distorsionaba los flujos de informacin y los
sistemas de decisin que deban regir las organizaciones pblicas. Muy
rpidamente, ministros y generales no slo vean que el presidente se

225

brincaba las jerarquas, sino que tambin se encontraban con

funcionarios medios y oficiales que nicamente queran rendirle
informes al presidente.
El estilo presidencial haba configurado un sistema dual en que las
decisiones se desplazaban pendularmente entre el extremo del poder
presidencial, que se concentraba en la persona del presidente, y el
extremo de lo que el ex presidente Lpez llamaba la tirana de los
mandos medios. En efecto, por una parte, la disposicin presidencial a
tomar parte activa en la solucin de los problemas llev al presidente a
convertirse y proyectarse como el primer y nico interlocutor del poder
ejecutivo y, por tanto, como el nico agente con poder de decisin
efectiva para el tratamiento de los problemas o la resolucin de
tensiones y conflictos. Fue tan evidente esta condicin, que se
consideraba que problema en el que no participaba el presidente no
tena solucin a la vista. Y, por otra, la permanente tendencia
presidencial a brincarse las jerarquas le abri el camino a la tirana
de los mandos medios76.
En este complejo contexto, el poder presidencial no slo estaba ante
el riesgo de la excesiva concentracin del poder, sino tambin ante la
amenaza de su dispersin en los mandos medios. Cada vez era ms
frecuente ver a ministros y generales desgastados, tratando de
mantener a raya la iniciativa presidencial, y al mismo tiempo
dedicando parte de sus energas a poner en su lugar a los subalternos
que, por tener contacto directo con el presidente, crean contar con una
mayor jerarqua que aqullos. La consecuencia no pudo ser otra: el
poder presidencial se desplaz hacia zonas no conocidas, para las
cuales nadie estaba preparado.
Al finalizar el primer ao de gobierno, el balance revelaba cun
profunda era la crisis del rgimen presidencial y cun peligrosa su
resolucin. He venido insistiendo ante el pas, que los servidores
pblicos tenemos que modificar nuestro ritmo y nuestros resultados.
Que tenemos que duplicar velocidades oficiales de respuesta a las
inquietudes y angustias de nuestros compatriotas. Que los problemas

76
Se trataba de un sistema en que, al ser consultados continua y directamente por el
presidente, los funcionarios del nivel medio tendan a fraccionar la informacin (para ser
imprescindibles) y trataban de forzar decisiones por encima de sus jefes (como muestra de poder).
La agenda de trabajo de los altos funcionarios gubernamentales ya no slo estaba determinada por
los requerimientos puntuales del presidente, sino tambin por la buena voluntad que pudieran tener
los mandos medios amigos del presidente. Sin que haya sido su propsito, la conviccin
presidencial de concentrar sus esfuerzos en busca de la legitimidad contribuy al proceso de
desintegracin del poder institucional que desde hace aos ha venido atravesando el pas.

226

se agravan con sorprendente rapidez y las soluciones llegan con

descorazonadora tardanza, expresaba tajante el presidente para
reafirmar su desencanto con la operatividad de las instituciones
colombianas (CNE, agosto 20 de 2003). Comenzando su segundo ao
de gobierno, en su discurso de instalacin de las sesiones ordinarias del
Congreso, el presidente Uribe haba reconocido lo que Belisario
Betancur llam la quimera de gobernar. Se trataba de esa figura con
la que el ex mandatario quiso ilustrar cmo en Colombia los gobiernos
obstaculizan el progreso, pues todo est diseado para que no se haga
nada (Betancur, 1997:309). Una vez ms, el presidente Uribe haba
tenido que reclamar a los funcionarios del Estado para que produjeran
resultados con mayor celeridad. Colombia ha contado con magnficos
discursos para casi todos los temas, pero ha sufrido por pocas el
desfase entre una muy rica proposicin terica y una pobre
realizacin, dijo para llamar la atencin de los servidores pblicos.
Pareciera que el llamado de atencin lo propici su evaluacin del
consejo pblico de ministros. All constat que, con algunas
excepciones, haba muy poco para mostrar. Que no se haba logrado
estructurar una poltica interior, ni una de justicia; que todava no
estaba despejado el camino de las finanzas y ni siquiera estaban claras
las cuentas del dficit fiscal; que los objetivos de poltica exterior
chocaban con un servicio diplomtico que el mismo gobierno haba
colonizado con politiqueros y clientelistas; y que no se haba podido
armonizar la poltica de seguridad con la locuacidad de la ministra y
los generales, los recursos asignados y los resultados que reporta. El
resto, slo tena para proyectar costosos videos cargados de grandes
propsitos y pocas realizaciones.
El restablecimiento de la confianza pblica era sin duda el principal
resultado que se poda mostrar en el gobierno, algo necesario pero no
suficiente para salir de la crisis. La planeacin segua reducida a la
programacin financiera, el proceso presupuestal atado a un vetusto
Estatuto Orgnico de Presupuesto, el diseo institucional amarrado a
criterios fiscalistas, y la toma de decisiones concentrada en proyectos de
inversin y no en polticas y estrategias que orienten la accin
gubernamental. Y el balance legislativo que se constataba otra vez era
que, para sobrevivir, la poderosa Presidencia colombiana deba servir
a los intereses clientelistas que se movan en el Congreso y los
organismos de control. Pudo ser la verificacin de ese asedio la que
llev al presidente a establecer una relacin directa con la burocracia
media civil y militar (saltndose a los ministros y generales), o la que lo

227

indujo a impulsar proyectos de ley que buscaban restablecer el poder

para el ejecutivo. Todo era gestionado por las vas ms expeditas, pero
no necesariamente las institucionales. Detrs de la laboriosidad
presidencial se propiciaba un desmantelamiento poltico e institucional
de grandes proporciones. Cuntos procesos se haban detenido,
cuntas decisiones reversadas o cuntos recursos perdidos, como
consecuencia del nombramiento presidencial de personas que no
estaban capacitadas para asumir los cargos asignados? Todo sin
considerar la parlisis producida por el uso de unas facultades de
reforma del Estado, que detuvo procesos de cambio institucional ya
activados (como en notariado y registro), y por reducir costos nunca se
defini el nuevo tipo de Estado que se quera construir. Los problemas
aparecan en su verdadera dimensin cuando, frente a la magnitud del
asedio y la presin presidencial forzando la mquina de producir
resultados, los funcionarios pblicos crean que para responderle al
presidente haba que reducir los lmites a las libertades que estableca la
ley, concentrar el poder del presidente o desmontar los controles al
gobierno. El camino al autoritarismo estaba abierto.
Desprovistos de poder real, los ministros, uno tras otro, iban
desfilando ante los medios de comunicacin exponiendo sus propsitos
y cada una de sus tareas. Presionados por la necesidad de mayor
protagonismo, comenzaron a emerger enfrentamientos, pequeas
pugnas o simplemente desacuerdos que eran tramitados pblicamente.
Mientras que el Ministro del Interior y de Justicia emprenda un ataque
contra cada rama del poder pblico, contra cada gobierno vecino,
contra cada personalidad poltica del pas, los ministros de Transporte,
Relaciones Exteriores y Defensa, deban abandonar algunas de sus
tareas para enfrentar a sus subalternos que, por estar bajo la proteccin
presidencial o haber sido nombrados o consultados por el Presidente,
se haban convertido en obstculos a la gestin ministerial. Pero detrs
de cada ataque, de cada amenaza (como aqulla en que deca que si no
aprueban el referendo, lo har el pueblo), comenzaba a perfilarse una
especie de gobierno litigante. Era el estilo que restringa el ejercicio de
gobierno a la defensa de una causa, como si se tratara del primero y
nico motivo de sus acciones.
Con la derrota del referendo, el gobierno Uribe haba comenzado a
sentirse atacado por todos los costados. Su reaccin no era la de un Jefe
de Estado que sopesaba los distintos elementos que propiciaron la
derrota, sino que hizo visible a un poltico que se dejaba llevar por sus
pasiones. Reaccion como si se tratara de un litigio y su condicin fuera

228

la de un abogado litigante. El proceso puede ser descrito de la siguiente

manera: El litigio se inicia recurriendo a la inversin de las acusaciones, al
encubrimiento de las responsabilidades y a la exposicin de pruebas.
Artimaas de abogados, como dice Foucault en su ensayo Lo que digo
y lo que dicen que digo (1977). Frente al referendo, Uribe y su equipo
no reconocan la dimensin de los problemas como el producto de la
propia incapacidad para estructurar una salida a la crisis, sino como el
resultado de la incomprensin y conjura de todos los enemigos del
proyecto. Tampoco pudieron entender que, mientras ms florido fuera su
discurso, ms limitadas eran sus soluciones. Ante la gravedad de la
situacin, cada intervencin se invocaba como la tarea redentora que
llevara al pas a la pacificacin social y a la restauracin del orden
institucional. La inversin de las responsabilidades y el encubrimiento
conducan al segundo paso litigioso: era preciso tener un acusado,
identificar un culpable. En este caso, Uribe haba optado por la
politiquera y la corrupcin. Era la parte del procedimiento que permita
orientar la lucha contra un solo adversario, sobre todo si la lucha se
planteaba en varios frentes de batalla a la vez. Era el momento en que
el gobierno litigante mostraba toda su dimensin: deba ser capaz de
amalgamar lo diferente, totalizando las culpas en ese nico acusado.
Todo lo malo se lo apuntaba a la politiquera y el clientelismo. Era el
recurso que, volviendo a Foucault (1997), permita afirmar: Ya no sois
ms que un solo y nico adversario, os pediremos cuentas no slo por lo
que habis dicho, sino tambin por lo que no habis dicho (Pg.18).
El tercer paso del proceso litigante exiga exorcizar las culpas
propias, asimilando el enemigo con el peligro. La pretensin no era
poca: El combate a la politiquera y el clientelismo justificaba cualquier
desbordamiento. Pero ese recurso litigioso tambin exiga poner en
marcha una condena, en el sentido judicial del trmino: era preciso que
el (los) imputado(s) (la politiquera y el clientelismo) fuera(n)
condenable(s) y condenado(s). El litigante estaba ante su razn de ser:
la certidumbre de un proceso en el que no importaba la naturaleza de
las pruebas, sino la fuerza de quien las esgrima. No se reparaba en
que el gobierno recurriera a las prcticas politiqueras y clientelistas
(como las que condenaba) para mantenerse. Lo que para todos contaba
era la fuerza presidencial de Uribe para sealarlas como el enemigo
derrotable y derrotado. El proceso se completaba con el recurso de la
autolegitimacin. Era el recurso, expuesto por Hermet, en su libro La
democracia contra el pueblo (1990), que pona en evidencia a los amigos
del pueblo y el enemigo pblico para analizar el poder seductor de los

229

tiranos. Hermet afirmaba que con el pretexto de ensear a las masas a

quien deben excluir, el tirano tiende a exaltar ante ellas el rostro de los
buenos apstoles acusadores. Los que denuncian a los enemigos del
pueblo con mas vigor, siempre sern sus mejores amigos. Por eso, el
gobierno no haba tardado en esgrimir el dedo acusador hacia el
Congreso como el responsable de la crisis. Hiciera lo que hiciera, en l
recaeran todas y cada una de las culpas. En l se concentraban todas las
vergenzas. Y todos, incluidos medios de comunicacin, atizaban la
hoguera, convencidos de que as se iban a extirpar los males. Todo en
nombre de la lucha contra la politiquera y el clientelismo.
Al cumplir el primer tercio de su perodo de gobierno, el Informe
del Observatorio de Gobernabilidad de la Fundacin Ortega y Gasset
(2003) revelaba cmo el presidente comenzaba a ver reducida su
legitimidad. La imagen de laboriosidad, austeridad y decisin al frente
del gobierno, reflejo de la conviccin ciudadana de que el presidente
actuaba en funcin del inters pblico, empezaba a verse afectada por
el cierre del gobierno en s mismo y su incapacidad para poder afrontar
la derrota. En consecuencia, los entrevistados no slo crean que la
oposicin poltica haba adquirido una mayor importancia en la
deliberacin de los asuntos pblicos, sino que tambin haba ganado
capacidad para condicionar las decisiones del gobierno. Esa percepcin,
sumada a la conviccin de que el Presidente comenzaba a perder el
control que tena sobre la agenda de preocupaciones pblicas y que no
poda mantener la cohesin de las entidades gubernamentales,
comenzaban a afectar la gobernabilidad del presidente Uribe
No haba ninguna duda. Por cuenta de su propia actitud, el
gobierno haba dejado erosionar su principal activo de gobernabilidad:
el liderazgo poltico e institucional. Poco a poco la majestad del poder
presidencial se ha ido degradando en manos de un presidente que
interviene en todos los frentes e instancias de la administracin pblica.
Una imagen sintetizaba bien lo ocurrido en 2003: un representante a la
Cmara, que das antes haba sido sealado por el presidente como
politiquero perfumado, sala del palacio presidencial luego de haber
recibido las disculpas del caso. Su ausencia en sesiones de la Cmara se
haba convertido en un factor de bloqueo para la aprobacin de
proyectos claves del gobierno en el Congreso. La necesidad de
destrabar el proceso legislativo y asegurar el apoyo del congresista,
llev al gobierno a todo tipo de presiones.
Sin embargo, antes que en un caso excepcional, el tener que
rectificar despus de agredir se haba convertido en norma de

230

comportamiento del gobierno Uribe. Cada vez se hizo ms frecuente

ver a ministros, viceministros, directores y altos asesores arremetiendo
contra las Cortes, el Congreso, el Banco de la Repblica o el Consejo
Electoral. Y aun cuando el presidente despus sala a rectificar, el dao
poltico e institucional ya estaba causado. Todo porque el gobierno
haba asumido un modelo de liderazgo en el que no se usaba la
autoridad para movilizar el compromiso ante los problemas, sino para
imponer una posicin sin importar que cuestionara la institucionalidad
del pas. Pero ese modelo tuvo elevados costos polticos e
institucionales, y el presidente los tuvo que comenzar a pagar.
Cuando pareca que su poder se consolidara mucho ms, en 2003
el presidente Uribe vio erosionarse su liderazgo poltico e institucional.
Lo que un ao atrs se mostraba como un caso de manejo
gubernamental excepcional se revelaba ahora como un caso de
dependencia silenciosa. El gobierno deba enfrentar una multitud de
actores que le haban hecho saber que tenan la capacidad para
bloquear cualquier poltica contraria a sus intereses particulares. Por
eso, mientras en los micrfonos Uribe declaraba la guerra a la
politiquera, en las entidades y embajadas mantena a familiares de
congresistas, jueces y periodistas. La derrota del referendo no slo hizo
visible la falta de una agenda gubernamental y de un equipo asesor que
ayudara a procesar las decisiones claves del gobierno y a regular el
estilo del presidente. Tambin dej ver la fragilidad presidencial para
sostener la iniciativa en la gestin de los asuntos pblicos y sobre
todo mantener el liderazgo poltico e institucional que asegurara los
cambios necesarios.
La incapacidad para tramitar adecuadamente la derrota en el
referendo, fue vaciando ciertos segmentos de poder que controlaba el
presidente y que comenz a ser ocupado por los parlamentarios. O ms
precisamente, por el poder intermediario de los congresistas. Mientras
que el equipo presidencial confiaba en la capacidad intimidatoria de la
popularidad de Uribe, los parlamentarios tomaron el control de las
principales decisiones gubernamentales. Para los congresistas el
balance del ao no pudo ser mejor: se aprob un referendo justo a la
medida de sus intereses, de manera que con cualquier resultado
ganaban. Bien porque mantenan segmentos de presencia poltica y
control institucional o bien porque la aprobacin del referendo
aumentara su capacidad intermediaria con los ciudadanos.
Por cuenta de un estilo de gobernar, el rgimen presidencial se
bloqueaba por cuenta del poder parlamentario. Su capacidad de

231

gestin y el control institucional se hizo tan visible, que reactiv una

dinmica de intermediaciones tan fuerte, que forz la cercana de
militares, polticos, jueces, ministros, empresarios, periodistas, alcaldes,
gobernadores, diputados y concejales, cada uno en busca de su propio
beneficio. El retorno de la prspera funcin intermediaria de los
congresistas, en un escenario en que el gobierno se haba dejado caer en
una tentacin reformadora, buscando concentrar la totalidad de los
poderes estatales en el ejecutivo. Pero sus intentos haban fracasado. Al
iniciar el segundo tercio de gobierno, la actitud presidencial validaba la
sentencia de Ronald Heifetz (1998), profesor de la Escuela Kennedy de
Harvard:
Hoy en da enfrentamos una crisis del liderazgo de muchas reas de la vida
pblica y privada. Pero interpretamos mal la naturaleza de esas crisis. Nos
apresuramos a atribuir los problemas a nuestros polticos, como si estos fueran la
causa. A menudo los utilizamos como chivos expiatorios [...] Adems, en perodos
de crisis, tendemos a buscar el tipo de liderazgo errneo. Pedimos que venga
alguien con respuestas, decisin, fuerza y un mapa del futuro, alguien que sepa
adnde debemos ir (p.84).

Y Uribe, que pareca tener la capacidad y el liderazgo, no lograba

proyectarlos. El problema era de fondo. Para enfrentar la crisis, haba
que rescatar el sentido poltico del ejercicio de gobierno como proceso
de conduccin poltica. O ms precisamente, como un proceso de
conduccin del poder poltico que llevara a una salida de la crisis. Y
para lograrlo, la legitimidad poltica e institucional era condicin
necesaria pero no suficiente. Haba que trascender el discurso de la
gerencia pblica, para dedicarse a trabajar en los asuntos estratgicos
que le dieran salida a la crisis. Las crticas que, desde distintos mbitos,
se advertan sobre la improvisacin y la desorganizacin
gubernamental demostraban que el problema no se resolva slo con
llegar y mandar o trabajar ms que todos los dems, sino que estaba
sobre todo en la precariedad de los instrumentos de gobierno. Y se
era, precisamente, el frente que haba abandonado el gobierno de
lvaro Uribe.
Los discursos de la gerencia pblica se disolvan en el vaco ante la
ausencia de un proyecto gubernamental. Los objetivos de poltica
seguan amarrados a la idea de que nicamente se puede hacer aquello
que sea posible financiar y que, para producir impacto, hay que invertir
en los proyectos que sean visibles. Los enunciados de las polticas

232

continuaban reducidos a la exposicin programtica de grandes

propsitos que, aun cuando respondan a las necesidades del pas, en la
mayora de los casos no consultaban la capacidad del aparato pblico
para llevarlos a cabo. La ejecucin de las polticas se haba limitado a
un simple problema de operaciones administrativas y financieras,
mientras que su evaluacin ha sido condenada a la elemental
contabilizacin de los montos presupuestales comprometidos o
efectivamente gastados por los ejecutores pblicos o privados de las
polticas. La efectividad de las polticas segua bloqueada por la
existencia de un tejido institucional muy complejo y altamente
intermediado por intereses privados que buscaban un beneficio poltico
o econmico particular. Se segua gobernando en medio de la
inestabilidad que producen los permanentes cambios en las reglas de
juego, que no dejan madurar las reformas institucionales acometidas, ni
tampoco dejan consolidar las instituciones que se crean. Las tareas
gubernamentales no han dejado de desplazarse entre la formalidad de
los arreglos institucionales que invocan el inters pblico y la
informalidad de la negociacin de los intereses privados.
Al llegar a la mitad de su perodo de gobierno, el modelo de
microgerencia del presidente Uribe haba hecho crisis poniendo en
franca evidencia la quiebra del rgimen presidencial colombiano. El
presidente manda, pero no gobierna, era la conclusin irremediable a
la que se llegaba luego de ver que mientras el presidente invocaba una
lucha feroz contra el terrorismo, tena que recurrir a la destitucin de
una larga lista de oficiales de las Fuerzas Armadas y la Polica por una
cadena de errores injustificables. El problema no estaba en cuestionar la
decisin presidencial, sino en valorar los efectos que produca. Los que
deban ser casos ejemplarizantes sorpresivamente se haba convertido
en referentes de la confrontacin de feudos de la administracin
pblica. Mientras el director del Departamento Administrativo de
Seguridad DAScuestionaba el compromiso de algunos generales
en el conflicto armado colombiano, los militares hacan saber su
molestia por haber entregado al escarnio pblico, la cabeza de uno de
sus altos oficiales. La decisin antes que resolver el problema la
responsabilidad termin juzgado como una prdida de poder. Una vez
ms, los objetivos gubernamentales del presidente Uribe quedaban
diluidos en un cmulo de pugnas y enfrentamientos internos, que se
extenda en buenas porciones de la administracin pblica entre
ministros y viceministros, directores de departamentos administrativos
y subalternos.

233

Una vez ms, el estilo de la microgerencia era sinnimo de crisis.

De nada haba servido que el presidente interviniera en los asuntos ms
pequeos de la administracin pblica o que se mostrara enrgico
frente a sus subalternos, si en el manejo de las grandes polticas no
lograba mantener la cohesin de las organizaciones responsables de
esas polticas. En todos los sectores era evidente que cada entidad iba
por su lado. Y lo que era peor, en la toma de decisiones se evidenciaba
el desigual criterio con que se manejaban las crisis. Mientras el
presidente destitua pblicamente a un general del Ejrcito por una
toma guerrillera, el ministro de Proteccin Social era desbordado por
una epidemia de fiebre amarilla que produca varias muertes, sin que
se procediera de manera similar. Era evidente que el Ministerio no
estaba preparado para la emergencia 77.
Mandar no significaba gobernar. El ex presidente Lpez Michelsen
no dejaba de tener razn cuando argumentaba que el exceso de poderes
con que cuenta el presidente Uribe estaba asfixiando al pas. La razn
era simple. Los problemas gubernamentales ya comenzaban a afectar
seriamente la estabilidad del Estado. Cada golpe que reciba el
gobierno, cada fracaso que registraba, se reflejaba inmediatamente en
una mayor fragilidad estatal. En un rgimen poltico en el que el jefe de
gobierno era el mismo jefe de Estado, resultaba evidente que cualquier
asunto que afectaba la estabilidad gubernamental tambin afectara la
estabilidad del Estado. La falta de una slida institucionalidad de
77

En las primeras semanas de 2004, una epidemia de fiebre amarilla sorprendi al pas
despus de haber controlado el riesgo de la enfermedad. En una comunicacin a los medios, el ex
director del Instituto Nacional de Salud afirmaba: el Instituto produjo la vacuna de fiebre amarilla
por dcadas. Un rezago tecnolgico hizo que perdiera el reconocimiento de la Organizacin
Mundial de la Salud como centro de produccin de referencia en los aos ochenta, pero sigui,
todo el tiempo, supliendo las necesidades del pas y exportando a los pases vecinos en varias
emergencias. El ao 1998 se produjeron 2900.000 dosis. El rea de produccin haba sido
anteriormente reestructurada segn las normas vigentes y se haba recibido la visita de una
comisin oficial de la Organizacin Mundial de la Salud que estudi los procesos de produccin y
gener recomendaciones para algunas mejoras que deban ser llevadas a cabo antes de la visita
adicional, que le devolvera al pas el reconocimiento perdido en la dcada anterior. La principal
recomendacin fue el desarrollo de un sistema que mejorara la estabilidad de la vacuna. Se lleg a
un acuerdo (plenamente financiado por el Ministerio) con el instituto Fiocruz de Brasil para la
transferencia de su tecnologa de estabilidad, y de un lote de semilla secundaria, que aseguraba la
produccin, a ese ritmo, por unos 15 aos. Sin embargo, por razones fiscales, el Instituto
Nacional de Salud suspendi la produccin de la vacuna. El gobierno no hizo ninguna previsin
sobre cmo se mantendra el abastecimiento de la vacuna. La epidemia encontr al pas con muy
pocas vacunas. Slo reaccion algunos das despus, cuando recurri a los gobiernos de Venezuela
y Brasil para contener el avance de la enfermedad. El costo econmico y de vidas haba sido muy
alto para el pas.

234

controles y contrapesos aceleraba el proceso de erosin del poder

presidencial y abra paso a las tentaciones del absolutismo. Todo se
concentraba en el presidente. Todo dependa de l. Y mientras ms
sometido se estaba al talante del gobernante, ms frgil era el Estado
frente a los problemas del gobierno. La consecuencia no poda ser otra.
Los intereses del Estado se fueron disolviendo en los intereses del
pequeo crculo que rodeaba al presidente y que luchaba por
mantenerse a toda costa. Una vez ms, militares, polticos, congresistas,
jueces, periodistas, empresarios, ministros, alcaldes, gobernadores,
diputados y concejales, trataban de mantenerse y hacer valer sus
prerrogativas. Como ya se ha dicho antes, con la caracterstica de que
cada uno tiene capacidad para bloquear cualquier poltica contraria a
sus intereses reales o imaginarios, pero no la tiene para imponer la
propia. En este escenario, nadie parece tener la capacidad y las armas
para imponerse sobre los dems. Colombia se sumerga, cada vez ms,
en el rgimen de un presidente sitiado. Los mecanismos de direccin y
regulacin poltica se hundan cada vez ms en la precariedad. Cada
vez era ms evidente que la accin gubernamental quedaba sometida a
la tirana del statu quo. Y el ordenamiento institucional cada vez ms
condenado a la endeblez estructural.
Las lecciones de la presidencia personal
Primera leccin: Los ciudadanos hacen saber que el poder
tambin tiene lmites
El entorno ms prximo al presidente lvaro Uribe se jactaba de
que no haba perdido ninguna votacin en su vida. En ese hecho haban
guardado toda su confianza frente al desafo que le impona a Uribe
movilizar a los votantes a favor de su propuesta de referendo. Sin
embargo, de un da para otro, los colombianos le cambiaron el
escenario por completo. No slo le inflingieron la primera derrota
electoral, sino que tambin le hicieron saber que una popularidad del
70% no era suficiente para sacar adelante una propuesta de reforma
constitucional. Las preguntas no obtuvieron el umbral que exiga la ley.
El sbado 26 de octubre de 2003, el referendo obtuvo seis millones de
votos, y al da siguiente, el domingo 27, los alcaldes y gobernadores
obtuvieron doce millones de votos. Con esa decisin, los colombianos
le dieron la ms importante leccin que deba recibir un gobernante: le
hicieron saber que el poder tambin tiene lmites.

235

Se trataba de una leccin bien ganada. En todo el proceso de

discusin y votacin fue evidente que el poder de la presidencia se dej
tentar por la fractura tica. Con el propsito de sacar adelante el S al
referendo lleg a forzar las circunstancias a tal punto que hizo que todo
pareciera vlido, que el fin justificara los medios. Por cuenta de su
campaa por el s se sobrepasaron los lmites de la tica
gubernamental. Primero, el gobierno busc aprovecharse de la eleccin
de autoridades territoriales, al decretar la realizacin de la votacin por
el referendo el da anterior a la eleccin de alcaldes y gobernadores, sin
considerar que la Constitucin lo impeda. Luego mantuvo un extrao
silencio cuando, a pesar de la ostensible violacin de lo establecido por
las autoridades, los promotores del s al referendo difundieron
publicidad que evidentemente desorientaba a los votantes. Ms tarde,
una senadora amiga del gobierno debi rectificar una declaracin en la
que reconoca que el presidente le haba pedido que apoyara a un
candidato a alcalde que promova el s al referendo. Y como si fuera
poco, sin importar que la ley impidiera taxativamente la promocin del
referendo en programas familiares y de entretenimiento, el presidente
no tuvo problema en participar en programas como en el reality del
Gran Hermano, en que busc abiertamente el apoyo del s al
referendo.
El Gobierno confundi audacia con inconsistencia. Una cosa era
que el presidente fuera audaz y buscara aprovechar todos los recursos
disponibles para avanzar en su tarea pedaggica por el referendo, y
que eso revelara cun lejos poda llegar en busca de sus objetivos. Pero
otra muy distinta, que fuera inconsistente al desbordar los lmites de la
ley, cuando desde la campaa presidencial haba insistido en la
necesidad de restablecer el imperio de la ley y cuando con su
presencia, haba terminado por validar programas que difunda valores
que no eran precisamente los de convivencia y transparencia que el
gobierno pregonaba.
La promocin del referendo haba producido una fractura tica de
fondo. Primero, transgredi las reglas de juego legal e institucional
establecidas. Y segundo, el gobierno no tuvo problema en desbordar
los lmites que la consistencia de su compromiso tico y poltico le
exiga. El referendo se promovi como un recurso contra la politiquera,
pero para obtener su aprobacin se recurri a prcticas politiqueras que
degradaban la poltica o pervertan la naturaleza de los instrumentos
polticos, legales y constitucionales establecidos para la participacin
poltica de los ciudadanos. No slo haba que ver al propio presidente

236

entregando dinero o subsidios en mano a comunidades necesitadas, en

eventos pblicos en los que su discurso se concentraba en la promocin
del s al referendo, sino que tambin era frecuente encontrar en sus
mensajes el propsito explcito de darle un carcter plebiscitario a su
propuesta.
El problema radicaba en que buena parte de la salida a la crisis
colombiana pasaba por el rescate de una tica gubernamental que, ms
all de sus propios objetivos, promoviera comportamientos que
hicieran ms compacta la sociedad en busca de soluciones. Mucho ms
cuando, utilizando los conceptos propuestos por Octavio Bordn
(2001), la discusin sobre el referendo haba estimulado una conducta
pblica de los ciudadanos, que demandaban, primero, un
comportamiento tico de los polticos (demanda de transparencia). Es
decir, presionaban por la reduccin de la distancia entre representantes
y representados, y el restablecimiento del sentido pblico de las
acciones y decisiones pblicas. Segundo, reclamaban una tica de las
polticas (demanda de justicia y equidad) que obligara a los gobernantes
a reorientar sus acciones, pues las reformas haban convertido al Estado
en garante de algunos derechos individuales pero no en responsable de
derechos sociales, y la privatizacin haba significado la privacin del
Estado para los ms pobres. Y tercero, exigan una tica de la poltica
(demanda de futuro), que les diera la seguridad a los ciudadanos de
que podan erigirse como verdaderos actores en la definicin de su
destino, y que eso significara la oferta de un futuro cierto y viable.
Pero no se trataba de que el gobierno impulsara un
comportamiento que le permitiera a la sociedad un mayor nivel de
conciencia frente a la magnitud de los problemas, y que en
consecuencia sta pudiera votar sobre un tema sustantivo. Se trataba
ms bien de garantizar las formas de organizacin, los espacios de
deliberacin y la informacin que le permitiera desarrollar su
capacidad de reflexin sobre las alternativas de futuro, y reafirmara su
convencimiento sobre el valor estratgico de
identificar esas
alternativas y optar por una de ellas. Pero todo ello exiga un
compromiso con el fortalecimiento de los partidos polticos y la
reivindicacin y el ejercicio de la poltica. El desafo no era volver al
populismo, sino buscar el equilibrio en la deliberacin poltica entre los
que gobiernan y los que se oponen. Y en este escenario no todo era
vlido, como el gobierno supona. La conducta gubernamental no haba
sido un ejemplo de correccin y juego limpio.

237

Desde Aristteles se ha debatido si en verdad los pueblos tienen los

gobiernos que se merecen. La evidencia histrica de que las sociedades
siempre reaccionan sabiamente cuando ven que sus gobernantes se
alejan alucinados por su capacidad de actuar, se ha erigido en una
muestra de que tambin la virtud de los pueblos radica en su
disposicin para obedecer y en su capacidad para ensearles a los
gobiernos que, por fuerte que sean, su poder (el que los ciudadanos le
confieren) tambin tiene lmites.
Con los resultados de la votacin por el referendo y la eleccin de
autoridades locales y regionales, los colombianos le dijeron al
Presidente que, en aras de sacar adelante un resultado, los gobiernos no
podan quebrantar las reglas del juego, ni invadir la cotidianidad de las
personas, ni abusar de la debilidad de las instituciones, ni exponer al
riesgo de la degradacin al poder constituyente. Y no ha sido la nica
vez que lo han hecho, ni la ltima que lo harn. Con la votacin qued
en evidencia que los ciudadanos aprecian a su presidente, pero que eso
no significaba que estuvieran dispuestos a darle un cheque en blanco
para que avanzara a discrecin en su tarea reformadora. Y mucho
menos si tenan claro que los cambios que promova con el referendo
no eran los mismos a los que se haba comprometido el da de su
eleccin.
Los resultados electorales obtenidos en muchos municipios como
Bogot, Medelln y Cali, y departamentos como Antioquia,
Cundinamarca y Valle, testimoniaban cun fuerte haba llegado a ser
la insubordinacin de los ciudadanos frente a las caducas dirigencias
partidistas en los territorios del pas. Sin importar las buenas o malas
experiencias anteriores de los alcaldes y gobernadores independientes
en muchos gobiernos locales y regionales, los ciudadanos refrendaron
una vez ms el mandato a quienes abiertamente estaban por fuera o en
contra de la poltica tradicional. El mensaje fue tan fuerte que puso
sobre la mesa una dura realidad para el gobierno central: la frgil
institucionalidad poltica, la que permita decir que todava existe una
frgil democracia en el pas, se sustentaba en las colectividades locales
y se mantena gracias a su capacidad de movilizacin y participacin
poltica territorial. Los electores no slo haban aprendido a discriminar
sus decisiones de voto entre los asuntos que son nacionales y los que
son locales. Tambin hicieron valer su fuerza de reaccin frente a la
amenaza de los poderes del unanimismo, reivindicando el poder y la
potencia que tiene la deliberacin pblica, como recurso para decidir el
destino de todos.

238

Pero eso no fue todo. Adems, con sus votos hicieron saber que, en
la tarea de gobierno, el poder de los medios de comunicacin tambin
tena lmites. Mostraron que los gobernantes podan utilizar a
discrecin los medios (y stos prestarse a sus propsitos), pero que las
sociedades siempre irn ms all de las imgenes y los mensajes
velados; podan crear mundos virtuales, pero no encubrir realidades;
podan perfilar las opiniones de las personas, pero no determinar su
capacidad de discernimiento. El tremendismo, abierto o soterrado, con
el que se quiso promover la votacin por el referendo, o con el que se
invit a no votar por los candidatos-amenaza, se revirti en contra
del gobierno y los medios. Lo que rein fue el optimismo y la
confianza.
Mientras seis millones de colombianos votaban el referendo, cerca
de doce millones elegiran sus autoridades territoriales al da siguiente.
Ms que un nuevo mapa poltico-electoral, lo que los votantes haban
decidido poner en evidencia era una nueva realidad poltica en el pas,
que comenzaba a cuestionar los proyectos personalistas y por tanto a
exigir la bsqueda de la unidad en medio de la diferencia. Y aun
cuando el peso de la derrota se reflejara en el desplazamiento de la
presencia total a su ausencia total, del presidente en los medios como si
se hubiera perdido un plebiscito y no un referendo, lo importante era
que el gobierno supiera leer el mensaje que enviaban los colombianos:
el presidente no haba perdido gobernabilidad ni respeto, simplemente
deba saber que el poder tambin tiene lmites.
Segunda leccin: Los polticos hacen saber que para reinar
hay que abdicar
Para el presidente Uribe, la escena no haba podido ser ms
vergonzosa. Los ms altos funcionarios de su gobierno y l mismo
volcados en encuentros y halagos buscando el apoyo de quienes, por
acuerdos todava no muy claros, estaban ocupando una curul en la
Comisin Primera (de Asuntos Constitucionales) de la Cmara de
Representantes. Sus votos eran definitivos para la aprobacin del
proyecto de reeleccin presidencial. El primero era el conservador
Teodolindo Avendao, segundo rengln del tambin conservador
Oscar Arcila, quien se posesionaba como congresista a slo unas
semanas de obtener su pensin como congresista. Y la segunda era la
representante Yidis Medina, segundo rengln del tambin conservador
Ivn Daz, que llegaba a la Cmara como la viva encarnacin del

239

transfuguismo. Se haba iniciado como concejal de Barranca a nombre

del Partido Liberal, luego se present como candidata a la alcalda de
su municipio con el aval del movimiento independiente del padre
Bernardo Hoyos, y finalmente, para justificar su voto, afirm sin rubor:
Me debo al Partido Conservador que apoya la reeleccin (diario El
Tiempo, junio 7, 2004, p. 5A).
Estas conductas, que en su campaa el presidente tanto cuestion,
luego no fueron ningn obstculo para que el gobierno asegurara la
aprobacin del proyecto en la Comisin Primera de la Cmara. Las
largas entrevistas que el presidente y sus funcionarios debieron
sostener, con lo ms representativo de la poltica colombiana, no eran
otra cosa que una silenciosa cuenta de cobro que le pasaba la
politiquera a un presidente que en pblico la rechazaba pero que en
privado la reciba buscando su apoyo. La larga cadena de halagos y
compromisos a que debi recurrir el presidente, con los congresistas
que definan la suerte del proyecto, alcanz su mxima expresin con el
se lo imploro de Uribe a un representante nortesantandereano, cuyas
nfulas en su respuesta negativa le debieron hacer sentir al presidente
con mayores niveles de popularidad, la penuria del monarca
encadenado. El esfuerzo para revertir una votacin que se anunciaba
contraria llev la situacin al lmite. Aun cuando pudiera ser
interpretada como un cambio de reglas de juego en beneficio propio, la
decisin presidencial de jugrsela a fondo por el proyecto de reeleccin
inmediata, no slo hizo que todo el gobierno se movilizara a fondo,
sino que la accin gubernamental quedara subordinada a su
aprobacin. Desde la inversin social hasta los acuerdos humanitarios
para liberar a los secuestrados, todo qued atravesado por la reeleccin
inmediata que, por cuenta de la urgencia de sacarla adelante, qued
elevada al rango de prioridad de Estado y convertida en punto de
honor presidencial.
Sin haber comenzado la batalla, el gobierno ya se haba jugado los
restos de su proyecto renovador. El 70% de popularidad no le haba
bastado al presidente para contener la voracidad de los parlamentarios
a quienes les abri la puerta de los nombramientos. Pero esa situacin
slo tena valor anecdtico. Guiado por un novedoso pragmatismo, al
gobierno slo le importaban los votos que permitieran la aprobacin
del proyecto en Senado y Cmara. No se medan los costos que el
contenido del proyecto y la manera como se estaba tramitando en el
Congreso, tendran sobre la institucionalidad poltica del pas. Por una
parte, el desfile de los congresistas por el despacho presidencial

240

ratificaba que los legisladores volvan a estar ms preocupados por las

cuotas que esperaban del ejecutivo, que por la calidad de las leyes que
deban producir o el control poltico que tenan que ejercer sobre las
acciones gubernamentales. Y por otra, el desfile de los altos
funcionarios por las oficinas de los congresistas implicaba el regreso a
las pocas en que la mayor preocupacin de los ministros estaba ms
en la aprobacin de los proyectos, que en la calidad de las polticas
pblicas. Eso explicaba porque, mientras algunos expertos
cuestionaban el deplorable estado de la salud pblica en el pas y
denunciaban que el sistema de salud careca de rectora y direccin
estratgica, el ministro de Proteccin Social visitaba diligente a los
parlamentarios que estaban indecisos para votar el proyecto de
reeleccin.
Un nuevo principio haba comenzado a regir el pragmatismo
gubernamental: la ferocidad del combate al clientelismo y la
politiquera dependa de la capacidad que los politiqueros tuvieran
para afectar los intereses del gobierno en el parlamento. Si tenan poder
para influir, entonces el gobierno se mostraba dispuesto a negociar con
ellos. Los que antes eran principios innegociables, inamovibles, como se
dijo en la campaa presidencial, luego no lo fueron tanto cuando Uribe
se posesion como Presidente. Los fines haban comenzado a justificar
los medios. Por asegurar el trmite del proyecto, el gobierno haba
olvidado que a veces haba victorias que, por sus costos, era mejor no
conseguir. Y ese olvido puso al gobierno ante la dura realidad de que el
cambio de las costumbres polticas, de nuevo, haba quedado atado a
los peores comportamientos. Una vez ms, los polticos le hicieron
saber al presidente Uribe que, para mantenerse en el trono, el rey deba
abdicar. Y as lo hizo.
Tercera leccin: La cuerda tambin se rompe por el lado ms grueso
En un rgimen democrtico, adems de tener que llevar la carga
pesada de la accin gubernamental en cada sector, a los ministros
tambin les ha correspondido el difcil papel de ser los fusibles del
presidente para el manejo de las crisis. Tradicionalmente, la
composicin poltica del gabinete siempre ha sido el reflejo de los
pactos polticos o de los acuerdos partidistas que les han permitido a
los gobiernos llegar o mantenerse en el poder. Sin embargo, en un
rgimen en donde la personalizacin del poder gubernamental llega a
niveles tales que el propio presidente desplaza a sus ministros en sus

241

tareas primordiales, los ministros pierden su valor poltico como

fusibles para la gobernabilidad. Todo el peso de la tarea de gobierno
se desplaza hacia el presidente y su entorno ms prximo. Los
fusibles comienzan a ser los consejeros ms cercanos al gobernante y
los hombres fuertes del gobierno. As, en condiciones de un poder
presidencial excesivamente concentrado y personalista, cualquier salida
a una crisis poltica tiene que pasar, necesariamente, por el despacho
presidencial o por el ajuste de cuentas con los ministros y asesores que
mejor reflejan el poder del presidente. En la resolucin de las crisis, la
cuerda tambin romper por el lado ms fuerte.
sa es una de las principales lecciones que ha dejado la presidencia
personal en Colombia y, ms particularmente, en el caso del presidente
Uribe. El estilo excesivamente concentrado de poder y altamente
personalizado que ha impuesto, lejos de contribuir a resolver los
problemas, se convierte en un factor que lo ha dejado al descubierto en
los momentos ms duros de crisis poltica e institucional. No se haban
cumplido los dos aos de gobierno cuando al presidente Uribe ya haba
perdido a los funcionarios ms importantes de su equipo: el ministro
del Interior y de Justicia, Fernando Londoo Hoyos, quien interpretaba
mejor que nadie su filosofa de gobierno; el asesor econmico, Rudolph
Hommes, que era la cuota de experiencia en el gobierno y el puente del
presidente con el mundo empresarial del exterior; el consejero para
Asuntos de Alto Gobierno, Jos Roberto Arango, su mejor amigo y ms
cercano colaborador, responsable de atender los ms complejos
problemas gubernamentales, y el secretario general de la Presidencia,
Alberto Velsquez, quien haba sido el gerente de su campaa electoral.
La cuerda se haba roto por la parte ms fuerte.
La primera crisis poltica interna se produjo con la derrota del
referendo. Lo que haba comenzado como una presin del crculo ms
cercano del presidente, por entregar una cabeza que totalizara las
culpas por la derrota del referendo, termin en un profundo
replanteamiento de los puntos neurlgicos del gobierno. La crisis
producida por el psimo manejo (antes, durante y despus) del
referendo no slo concentr toda la responsabilidad electoral en la
accin presidencial. El Presidente haba asumido personalmente las
tareas de explicacin, promocin y movilizacin de los electores a favor
del referendo. Esa decisin no slo le signific tener que dedicarse por
entero durante tres semanas al perifoneo electoral, sino que tambin
puso en evidencia la tremenda fragilidad poltica y estratgica del
equipo ms cercano al presidente y su capacidad para producir

242

resultados. Por lo menos eso debi entender el propio Uribe cuando,

ante la derrota en las urnas, comenz a recibir todo tipo de presiones de
los sectores empresariales y parlamentarios amigos, por la
conformacin de un nuevo equipo de asesores de gobierno.
La reaccin presidencial no pudo ser peor. En medio de una serie
de informes y comunicados confusos y contradictorios, el presidente se
mostr errtico en la decisin de producir un cambio en el equipo de
gobierno. Su compromiso inicial de mantener ministros por cuatro aos
se convirti en un ancla que le impeda moverse libremente. Los
asesores y funcionarios gubernamentales, lejos de facilitar las
decisiones, cerraron filas en torno al presidente, bloqueando cualquier
decisin. El anuncio oficial de que todos los ministros presentaran su
renuncia para permitir que el presidente redefiniera su gabinete fue
rpidamente desmentido por los propios ministros. Slo unas horas
despus de haberse anunciado la renuncia colectiva, se supo que el
nico ministro que de verdad haba puesto su firma de renuncia haba
sido, precisamente, el de Interior y de Justicia. Y ms an, luego se hizo
pblico que haban sido los propios amigos del presidente y
funcionarios de su entorno ms prximo los que, ante las tensiones
generadas por Londoo Hoyos, por todos los medios presionaron su
renuncia.
Era evidente que las continuas intromisiones del presidente en su
relacin con los parlamentarios, y algunas declaraciones del propio
ministro, haban deteriorado su capacidad de interlocucin con el
Congreso. Y esa prdida se convirti en un serio obstculo para el
propsito gubernamental de resolver el problema fiscal, ahora
agravado por la derrota del referendo. Lo mismo pudo haber pasado
con el Ministerio de Defensa. Las permanentes intromisiones del
presidente en los mandos medios de las Fuerzas Armadas y una
seguidilla de tensiones y conflictos entre la ministra y la cpula dejaron
claro que, al igual que su colega del Interior y Justicia, la ministra de
Defensa haba perdido la capacidad de interlocucin con los altos
mandos militares y de la Polica. Adems, la manera inapropiada como
das antes se haba anunciado el cambio de cpula militar contribuy a
empeorar el ambiente de incertidumbre y tensin entre el gobierno y
los militares. La publicacin de una errtica entrevista a los altos
mandos militares, con afirmaciones controvertidas unas pginas ms
adelante por el director de la Polica y, finalmente, unas desafortunadas
declaraciones de la ministra de Defensa en las que rectificaba
afirmaciones del presidente, confluyeron para presionar el cambio

243

ministerial. Para el gobierno era claro que ante la proximidad de

escoger la nueva cpula con un nuevo ministro, no slo se despejaba el
ambiente de tensin con los mandos militares, sino que se facilitaba
retomar el control sobre el aparato militar. Ante la crisis el presidente
decidi asumir personalmente la interlocucin con los parlamentarios y
los militares, y nombr como ministro del Interior y de Justicia al
presidente del gremio de comerciantes que lo haba acompaado en el
referendo, y a un empresario amigo suyo, ajeno al estamento militar,
como ministro de la Defensa.
Cules eran las implicaciones de este replanteamiento? Por una
parte, al hacer pblico el nombramiento de un dirigente gremial como
nuevo ministro del Interior y de Justicia, el presidente hizo una doble
notificacin al pas: primero, que el gobierno abandonaba cualquier
posibilidad de estructurar una poltica de justicia que fuera ms all de
la lucha contra el lavado de activos, el mantenimiento de la extradicin
y la descongestin judicial. Y segundo, que se era el costo que el pas
deba pagar para que se pudiera resolver el problema fiscal, pero sin
que afectara la confianza (y las rentas) de los empresarios. No de otra
manera se explicaba cmo el nuevo ministro del Interior ira a defender
una reforma tributaria que siguiera ampliando las exenciones que slo
favorecan a los grandes capitales, y descargaba en los asalariados y
pensionados todo el peso del ajuste fiscal 78.
Por otra parte, con el nombramiento del nuevo Mindefensa, Jorge
Alberto Uribe, se institucionalizaba el esquema de gobierno de las
Fuerzas Armadas: el presidente sera el responsable de definir los
asuntos de poltica y estrategia militar, y el ministro quien se encargara
de la gerencia de los recursos disponibles. Aun cuando vena precedido
de una bien ganada fama de empresario serio, riguroso y con capacidad
ejecutiva, el nombramiento del nuevo ministro no dejaba de ser una
apuesta arriesgada de Uribe. Sobre todo en un pas cuyo Estado haba
impedido que muchos empresarios no fueran sino rentistas. Es decir,
expertos en dilapidar capitales, destruir el tejido social, degradar las
instituciones y sobrevivir de las prebendas que les han reportado las
78
Al finalizar el ao 2004, se estimaba que el saldo en rojo de las finanzas pblicas de 2005
llegara a los seis y medio billones de pesos. Para ese mismo periodo, las exenciones superaban los
tres billones de pesos anuales, es decir cerca de la mitad del dficit, sin cuantificar las ms de doce
aprobadas en las ltimas reformas tributarias, ni la norma que premiaba la reinversin de utilidades
por parte de las empresas, que segn Fedesarrollo, ni siquiera la DIAN sabe cul va a ser el costo
de esa exencin.

244

reformas tributarias. Ahora quedaban al frente de instituciones claves

para la supervivencia de la frgil democracia. Ante la crisis, el
presidente se haba decidido por una apuesta fuerte que, a la postre, lo
llevara a profundizar el discurso de la gerencia pblica en el que tanto
insista.
Sin embargo, el modelo gerencial muy pronto comenz a fallar. No
tanto por la capacidad de los ministros sino por las continuas e
inesperadas interferencias presidenciales. Por una parte, el nuevo
ministro del Interior y de Justicia se haba posesionado proponiendo un
acuerdo poltico con los partidos, sobre las reformas estructurales que
se deban tramitar para salir de la crisis: reforma a la justicia, reforma al
Estado y reformas econmicas. Se trataba, sin duda, de una alternativa
que no slo permita destrabar la agenda legislativa en el Congreso,
sino que tambin, ejerca soluciones a los problemas polticos,
institucionales y fiscales en que estaba sumido el pas. La manera
improvisada como se present el proyecto hizo visible la falta de
claridad del gobierno sobre los propsitos y alcances del acuerdo
poltico, y permiti a los movimientos polticos proponer una larga lista
de temas con los que condicionaban su ingreso al acuerdo. Adems, no
se poda perder de vista que desde su inicio el gobierno ya haba
comenzado a adelantar con escasos resultados reformas en los temas
propuestos. Era, por decir lo menos, problemtico pensar que se poda
proponer un acuerdo para reformar el Estado, cuando el gobierno ya
haba utilizado unas facultades amplias conferidas por el Congreso
para hacerlo. O en qu haba quedado la carrera de supresiones y
fusiones en que termin la reforma del Estado? Tampoco haba
demasiado margen para reformar la justicia. Mientras que el gobierno
promova una reforma a la justicia, en el Congreso estaba en curso una
reforma de fondo a los cdigos. Y mucho menos para flexibilizar la
legislacin tributaria, se necesitaba un acuerdo poltico para eso? No
haba sido suficiente la leccin que dej la aprobacin de la reforma
tributaria? Adems, la interferencia del presidente y su entorno haba
llegado a un punto tal, que el viceministro de Defensa produjo una
crisis al renunciar en medio de muy graves sealamientos al ministro
por haber recibido en su despacho a los abogados de un grupo
extraditables. Eran cuestionamientos que se le hacan al gobierno desde
los distintos partidos y movimientos que ahora eran convocados para el
acuerdo poltico.
Sin embargo, los partidos y movimientos polticos (con la excepcin
del Polo Democrtico Independiente) aceptaron las condiciones y

245

entraron al acuerdo poltico con la disposicin de trabajar en las

reformas. Se haba acordado que una vez fueran redactados los
proyectos de reforma, el gobierno los sometera formalmente a la
discusin en el Congreso. Ya con el apoyo de los partidos, la
aprobacin parlamentaria slo sera un asunto de trmite. Pero,
paradjicamente, el acuerdo poltico puso en evidencia que el problema
no estaba solamente en el bloqueo de la agenda legislativa, sino ms
estructuralmente en la falta de una carta de navegacin que orientara
el rumbo del gobierno. Despus del referendo ya no haban quedado
claras las prioridades. No se vea la ruta que el gobierno quera seguir,
ni el puerto al que se quera llegar. Todo dependa de lo que al
presidente se le fuera ocurriendo, o lo que el curso de los
acontecimientos le fuera imponiendo en poltica exterior, en manejo
macroeconmico o poltica social.
La falta de horizonte en su agenda de relaciones polticas y de
reformas legislativas era tan evidente que, cuando Uribe Vlez decidi
fijar como nueva prioridad su reeleccin inmediata, el gobierno no tuvo
mayor problema en alterar los compromisos que haba adquirido para
el trmite de las reformas en el Congreso. Algunas reformas claves,
como la reforma al rgimen de pensiones, que slo unos das atrs se
haba considerado como prioritaria y frente a la cual se haba llegado a
un consenso en el acuerdo poltico, terminaron desplazadas de la
agenda legislativa que el gobierno someta a consideracin del
Parlamento. El acuerdo reciba un entierro de tercera. El margen de
maniobra poltico e institucional que se haba ganado con el acuerdo se
perdi por completo.
Pero si por los lados de la gestin ministerial del Interior y de
Justicia llova, por los lados del Ministerio de Defensa no escampaba.
Los llamados de atencin sobre pobres resultados, las constantes
presiones a las que pblicamente haba sometido el presidente a los
generales de las distintas fuerzas, y sus permanentes llamadas a
oficiales de bajo rango sin tener en cuenta a sus superiores, haban
generado un ambiente poco propicio para la gestin del nuevo ministro
de Defensa. Esa comunicacin excesivamente exigente y personalizada
del presidente Uribe haba generado un ambiente de competencia y
tensin entre los comandantes de las distintas fuerzas. Con el propsito
de producir cada vez mejores resultados, cada uno buscaba optimizar
sus recursos sin compartir la informacin con los dems. Muy
rpidamente se hara pblico el paso de las tensiones a los

246

enfrentamientos abiertos entre el comandante del Ejercito y el director

del DAS, la comandancia del Ejrcito y la Polica. Adems de
desplantes, se producan refriegas internas e incluso enfrentamientos
armados, en las propias calles o en las zonas rurales, que comprometan
a oficiales de la fuerza pblica. Mientras el presidente segua
apretando, el ministro pareca cada vez ms incapaz de contener los
enfrentamientos abiertos y soterrados. En medio de la confrontacin,
comenzaban a publicarse en los diarios informes en los que se afirmaba
que la seguridad en las carreteras no es como la pintan (El Tiempo,
mayo 10 de 2004 primera pgina,). El modelo de solucin a la crisis al
que recurri Uribe termin por poner en cuestin los resultados de su
principal poltica: la seguridad democrtica.
El rgimen de la presidencia personal comenz a hacer agua por los
lados ms crticos. La resistencia del asesor presidencial Rudolph
Hommes a abandonar su condicin de consultor empresarial, mientras
ejerca como asesor presidencial, generaba ms de una incomodidad y
un problema poltico. Como asesor presidencial, concurra al Consejo
de Ministros y al de Poltica Econmica, en los que circula valiosa
informacin. Simultneamente asesoraba transnacionales y poderosos
grupos econmicos, afirmaba Jaime Castro en su columna del diario El
Tiempo de Bogot, en octubre de 2004. Los ataques a la doble condicin
de asesor del presidente y consultor de empresas rindieron sus frutos
cuando, forzaron su salida del gabinete de asesores al hacerse pblica
la participacin de Hommes como representante de la empresa area
panamea Copa, para adquirir acciones de la colombiana Avianca.
Pero, como ya se dijo atrs, Hommes no sera la nica persona cercana
al presidente que se haba visto obligada a renunciar. Slo unas
semanas ms tarde, al hacerse pblica la participacin accionaria de su
familia en una empresa proveedora del Estado, tuvo que renunciar a su
cargo el consejero presidencial para los Asuntos del Alto Gobierno. Y
dos das despus, sealado por unas presuntas irregularidades en la
adquisicin del avin presidencial, el secretario general de la
Presidencia, Alberto Velsquez, present su renuncia. Las conjeturas
haban llegado a extenderse al Congreso de la Repblica, en donde
congresistas del Polo Democrtico Independiente haban preparado un
debate sobre el tema, citando al propio Velsquez. Ya no caba ninguna
duda. La cuerda se haba roto por el lado ms fuerte.

247

Cuarta leccin: Las sociedades terminan bajando los

estndares de exigencia a sus gobernantes
Tantos aplausos para tan pocos resultados, en los dos aos de
gobierno Uribe, slo han puesto en evidencia hasta dnde han bajado
los niveles de exigencia pblica a quienes gobiernan el pas. Los
elevados niveles de popularidad del presidente llevaron a una
situacin en la que no haba lmite para la exageracin. Los ms
enardecidos defensores de la gestin presidencial comparaban a Uribe
con Churchill, De Gaulle o Roosevelt, que por su talante, su vocacin,
su capacidad de trabajo. Todos son aplausos. Quiz por eso el
presidente haba tenido que decirle a The Wall Street Journal, Hablar
conmigo es como hablar con un miembro de la oposicin, vivo ms
pendiente de lo que hace falta que de lo que se ha hecho Agosto 10 de
2004). El ambiente de unanimismo se reflejaba en la imagen de los
medios que presentaban al presidente como el nico y el ms fuerte
crtico de su gobierno.
Sin embargo, en su disposicin a estar alerta por lo que faltaba, el
Presidente Uribe no estaba en la misma sintona que la mayora de sus
funcionarios. As por ejemplo, el director del Departamento
Administrativo de Planeacin Nacional (DNP) afirmaba que la
realidad social del pas ha cambiado desde el 2002, en respuesta al
Informe mundial de desarrollo humano, que alertaba sobre la cada de
tal ndice en Colombia. Segn el informe, basado en datos de 2002, aun
bajo el impacto de la crisis econmica el pas pas de un ndice de
desarrollo humano de 0,779 en 2001 a uno de 0,773 en 2002. Fue el
reflejo de un descenso en el PIB total y per cpita (ste pas de 1.915 a
1.850 dlares), de un notable aumento en el nmero de desplazados
que registra el informe (de 720.000 a 2.040.000) y de un nuevo aumento
de la desigualdad de ingresos, entre otros factores. En consecuencia,
Colombia, que avanzaba en aos recientes, haba perdido nueve
puestos al pasar del 64 al 73 en la clasificacin PNUD 79. Frente al
informe, el funcionario no tuvo el ms mnimo problema en decir: Lo
que ha sucedido a partir del ao 2002 es lo que verdaderamente toca
tener en cuenta. El avance que ha tenido la economa y la mejora
sustancial en todos los indicadores sociales. Si hubiera examinado los
informes sobre el mercado laboral, la encuesta nacional de calidad de
79

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) mide a nivel mundial el
ndice de desarrollo humano, que pondera cun larga y saludable es la vida de la gente en cada
nacin, la calidad y el acceso a la educacin y el nivel de ingresos per cpita.

248

vida publicada por el DANE en noviembre del 2003 o la evaluacin de

la Contralora sobre la poltica social de 200380, habra tenido que decir
que la situacin social al inicio de 2004 era peor. Que el desempleo no
ceda y la calidad del empleo se deterioraba cada vez ms. No haba
duda, los estudios mostraban que el pas haba comenzando a transitar
de una crisis social a una crisis humanitaria.
Sin embargo, todos seguan aplaudiendo. Argumentaban que el
pas era otro, que se poda salir por carretera o que la economa estaba
en pleno crecimiento. Pero entre aplauso y aplauso, se alcanzaba a
escuchar que el agotamiento paulatino de las reservas petroleras y la
cada del 25% en las exportaciones de petrleo para los prximos aos;
los mayores pagos por el servicio de la deuda 81, que se calculaba que
creceran un 14% y las mayores inversiones en infraestructura que

80
En el reporte de prensa, publicado por el diario El Tiempo (julio 16 de 2004), el informe
de la Contralora General de la Repblica indicaba que el aumento de la pobreza y la indigencia, el
deterioro de la calidad del empleo y la persistencia de serios problemas en salud y educacin,
sumados a la respuesta insuficiente del Estado, son los responsables del retroceso. De acuerdo con
las cifras presentadas, la indigencia, que afectaba al 20,4% de la poblacin en 1991, ascendi en
2003 al 34%. La pobreza afectaba en el 2003 al 64,8% de los colombianos, a pesar de que entre
1991 y 1998 haba bajado del 53,8% al 51,5%. El estudio atribua las causas del deterioro social a
la crisis econmica de finales de los noventa, al aumento del desempleo y a la baja calidad del
empleo, lo cual condujo a la prdida neta de ingresos para estos sectores de la poblacin. La tasa
de desempleo subi del 10.8% en 1991 al 17% en 2003. Segn la Contralora, frente a esta
emergencia social la respuesta del Estado ha sido insuficiente, por cuanto las medidas adoptadas
han sido dbiles y puntuales. En trminos de desigualdad, Colombia ocupa el tercer lugar en
Amrica Latina, regin que se ubica a su vez como la ms desigual del mundo, subrayaba el
informe. La investigacin sealaba que la situacin se agrav entre 1991 y 2000, al presentarse un
empeoramiento progresivo en la distribucin del ingreso del pas", medida por rangos de ingreso,
lo cual segn la Contralora gener un aumento vertiginoso en la brecha entre ricos y pobres.
Mientras en 1991 el 10% ms rico de la poblacin tena 52 veces ms ingresos que el 10% ms
pobre, en 2000 esa relacin aument a 78. En materia de salud, el informe era crtico con los
resultados de la ley 100 de 1993. Anotaba que Las expectativas generadas con la reforma al
sistema de salud no se han satisfecho y persisten problemas estructurales. Precisaba, por ejemplo,
que hubo un deterioro de las personas que solicitaron atencin mdica en 2003, que ha bajado la
cobertura en vacunacin y que se han incrementado las enfermedades transmisibles y previsibles.
81
Segn la Contralora, el principal problema fiscal, por encima de las pensiones, estaba en
el pago de la deuda pblica del pas, que segua subiendo a pasos acelerados y que llegara a 120
billones de pesos, de los cuales 57 billones seran endeudamiento interno a travs de TES, y el
resto obligaciones internacionales. El propio contralor general de la Repblica haba insistido en la
urgencia de desactivar esta bomba fiscal, triplicada en menos de diez aos. Para ilustrar lo
complejo del tema, se mencionaba que en 2005, slo en pago de intereses de la deuda interna y
externa (sin contar abonos a capital) la Nacin tendra que desembolsar 12,7 billones de pesos, es
decir, casi todo lo que se destinara a salud y educacin. Pero como el dinero no alcanzaba para
todo y con el fin de seguir financiando los diferentes gastos, al gobierno no le quedaba otra
alternativa que seguir endeudndose ms a travs de emisiones de TES por 17 billones, y ms
crdito externo. Se calculaba que en 2005 el gobierno tendra que hacer amortizaciones de deuda
externa superiores en un 51% a las de este ao, ante el mayor vencimiento de bonos (diario El
Tiempo, julio 11 de 2004, p. 8A).

249

exiga la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados

Unidos, permitan anticipar un preocupante panorama fiscal para el
pas. Mientras, el gobierno buscaba una solucin con ms impuestos,
unas pocas voces se levantaban muy dbilmente para presionar el
desmonte del rgimen de exenciones, que para 2005 copaba la mitad
del dficit fiscal del pas. No haba duda de que buena parte del
aplauso deba provenir de los beneficiarios de las exenciones. All
estaba una porcin importante de la dirigencia poltica y empresarial
del pas, y una de las razones por las que Colombia haba llegado a
estar entre los diez pases con peor distribucin del ingreso del mundo.
Que algunas cosas iban bien, era cierto. Pero los indicadores
sociales llegaron a un nivel alarmante, las calificadoras de riesgo no
haban elevado la calificacin al pas con el argumento de que
desconfiaban de la sostenibilidad del crecimiento, y hasta el gobierno
en su reporte de gestin deba reconocer que los resultados en
seguridad no haban sido los mejores. Incluso quienes justificaban la
tarea del presidente por su honestidad, deban callar al ver que sus ms
importantes asesores o sus familias no haban podido romper los nexos
entre el gobierno y sus negocios. Acaso no fue ese nexo el que acab
con el pas? Entonces, por qu tanto aplauso?
Una primera respuesta que se podra arriesgar, consiste en que, con
las ovaciones, las dirigencias polticas y empresariales queran esconder
su estruendoso fracaso, su incapacidad absoluta para conducir la
sociedad y el Estado. Basta leer los estudios publicados por la revista
Dinero sobre el papel del empresariado en la destruccin del capital
productivo; repasar las ms de noventa reformas constitucionales y los
proyectos de referendo, para ver cmo se han degradado las
instituciones y el poder constituyente del pueblo. Y eso sin hablar del
narcotrfico que los haba beneficiado a todos, directa o indirectamente.
Sin embargo, ms all de la consistencia que tenga o no la
respuesta, lo cierto era que la tica de los polticos y empresarios
alcanz tal nivel de degradacin, que los colombianos haban ido
reduciendo los estndares de exigencia a sus gobernantes. Bastaba con
que el gobernante de turno fuera honesto y trabajara, para que se le
aplaudiera por lo que dijera o hiciera. No importaba si con ello
menoscababa las instituciones polticas, agravaba la crisis fiscal o
propiciaba el desmantelamiento de la institucionalidad de la
planeacin y el presupuesto, como ocurra con los Consejos
Comunitarios que el presidente organizaba semanalmente en los

250

municipios y departamentos del pas. Cada vez ms a los gobernantes

se les reclamaba menos.
Seguramente a eso se refiri el presidente Uribe cuando, en el
marco del Encuentro Anual de las Cmaras de Comercio 2005 afirm:
en Santa Marta, Aqu no se asumen responsabilidades polticas por un
dficit del 4.2 por ciento, por un endeudamiento del 54 por ciento del
PIB, ni por 170 mil hectreas de droga y 50 mil terroristas. Aqu no se
asumen responsabilidades polticas por un 60 por ciento de
informalidad. Aqu no se asumen responsabilidades polticas por haber
ahuyentado al sector privado de Colombia. Uribe tena razn. Todo
pasaba y nadie responda. Pero su reclamo no estaba lejos de tener un
marcado tinte populista. Si asumir la responsabilidad poltica
significaba renunciar, era muy poco probable que, con sus
afirmaciones, el presidente estuviera haciendo pblica la disposicin a
renunciar a su cargo si el dficit fiscal segua subiendo (como pasara
con el gasto pblico frente a los requerimientos de la reeleccin), o si el
nivel de endeudamiento llegaba al 60% del PIB (como los expertos
comenzaban a pronosticar, o si la informalidad superaba los niveles del
60% de la poblacin activa (como se esperaba que fuera a ocurrir), o por
haber utilizado las reformas para desmantelar el Estado pero no para
impedir el cierre de los hospitales pblicos (como ocurri), por no
haber impedido la corrupcin forzando una mejora en los organismos
de control o la eliminacin del clientelismo judicial. El presidente haba
tenido en sus manos los medios y todo el apoyo poltico que requera
para lograrlo. Y por eso tambin le caba responsabilidad en la crisis. Y
tambin la tena que asumir. Pues no se es ms responsable porque se
seale la irresponsabilidad de los dems. Si el presidente quera que se
asumieran responsabilidades, no debi insistir en acabar con los
partidos polticos; ni recurrir a las prcticas politiqueras de negociar al
menudeo los votos de los parlamentarios; ni sealar como
irresponsables, obstruccionistas o amigos de los terroristas a quienes se
oponan a sus proyectos o reclamaban del gobierno alguna
responsabilidad. Esas actitudes acaban con la institucionalidad que da
fundamento al control poltico y al ejercicio de la responsabilidad
pblica.
Asumir la responsabilidad poltica tiene sentido en un rgimen en
el que la sociedad y los partidos ejercen activamente el control, cuentan
con un escenario adecuado para expresarse (el Parlamento) y con los
dispositivos de sancin poltica que aseguran un castigo (poltico) para
el responsable. Pero en un rgimen como el colombiano, en el que las

251

tareas de control poltico y la oposicin partidista estn subordinadas a

los favores del poder presidencial o estn sometidos a su amenaza,
invocar la responsabilidad poltica resulta poco menos que una irona.
En Colombia, en el mejor de los casos, asumir dicha responsabilidad ha
tenido una dimensin simblica: se est dispuesto a reconocer una
culpa pero no a aceptar una sancin. Nadie ha renunciado o ha
perdido su puesto despus de haber aceptado la responsabilidad
poltica por un hecho determinado. Tampoco los partidos han
sancionado a quienes han asumido esa responsabilidad. Y los debates
parlamentarios por la mocin de censura a un ministro terminan en
lnguidos enfrentamientos personales. No hay sancin poltica. Y sin
ella, nadie responde por las instituciones. Como argumenta Jean
Coicaud, sin la amenaza de ser condenado por sus decisiones y
acciones nefastas, para el gobernante la idea de la responsabilidad
poltica es inexistente. Y agrega que cuando la inmunidad se
convierte en regla, las instituciones pierden credibilidad y los
regmenes polticos se hacen cada vez ms frgiles (Blanquer,
2004:234). Qu tanto afecto democrtico se les puede pedir a unos
ciudadanos que, por imprevisin o por una mala decisin ministerial,
terminan como vctimas de una epidemia de grandes proporciones?
Qu tanto respeto pueden sentir por un equipo ministerial que avala
la decisin de acabar con la produccin de vacunas en el Instituto
Nacional de Salud y, cuando se produce la epidemia, sta sorprende al
pas sin vacunas? Quin responde por el desmonte del sistema de
observacin de amenazas ssmicas que por razones fiscales se dispuso
en Ingeominas durante el gobierno Uribe? Habr que esperar un
desastre para que se reverse la decisin? Qu tanta legitimidad puede
reclamar un gobierno que, despus de todo, mantiene a los
responsables de estas situaciones como si nada hubiera pasado?
Mientras tanto es cada vez, ms evidente que se vive en medio de
una gran hipocresa poltica y social. Y para guardar las apariencias, lo
nico que les queda a unos dirigentes polticos y empresariales, poltica
y moralmente dbiles, es seguir aplaudiendo al presidente de turno por
su capacidad y desempeo. Y mientras los ciudadanos tienen que
asumir (y seguirn asumiendo) los costos de una herencia de
mediocridad, clientelismo y politiquera por dcadas de malos
gobiernos, el empresariado y (a veces tambin la Iglesia) no han hecho
otra cosa que beneficiarse de esos polticos que tachan en pblico, pero
a los que piden en privado. Para mantener sus beneficios, era claro que
estn decididos a aplaudir los Consejos Comunitarios, aunque pasen

252

por encima de la institucionalidad vigente de la planeacin y el

presupuesto territorial; a apoyar la reeleccin inmediata, aunque
signifique cambiar las reglas de juego institucionales y polticas del pas
o a mantener las exenciones, aunque Colombia siga siendo uno de los
pases con la peor distribucin del ingreso en el planeta. Los bajos
estndares de exigencia a los gobernantes se constituyen sin duda en
uno de los indicadores ms reveladores de la prdida de calidad
democrtica de un pas. Colombia ha entrado en la recta final de la
erosin del poder presidencial.
Quinta leccin: Las instituciones tambin cobran.
El suplicio de Tntalo
El presidente Uribe pareca vivir la paradoja de la abundancia:
mientras mayores eran las expectativas, ms lejos estaban los
resultados. De pronto Uribe se encontraba ante el suplicio de Tntalo.
Segn la mitologa griega, Tntalo, hijo de Zeus, haba sido un
favorecido de los dioses. Y lo fue hasta el da en que su arrogancia lo
llev a creerse ms sabio que ellos y para probar la sapiencia divina
quiso someterlos a una dura prueba. Los dioses, que saban lo que
ocurra, lo castigaron. Tntalo como escribi Bauman- no se
conform con ser participe de la divina beatitud. En su altanera y
arrogancia dese apropiarse de lo que slo se poda disfrutar como un
don (Uno de los dones era el de la poltica que, como lo recuerda
Satizbal, en su anlisis de Antgona, era el sentido de lo justo, el don
de compartir en comunidad, el don de propiedad de Zeus).
El castigo fue cruel y rpido. Zeus conden a Tntalo a sufrir sed y
hambre perennes en medio de la abundancia. Lo sumergi en un ro
hasta el cuello. Cuando bajaba la cabeza para beber el agua con la que
quera saciar su sed, el nivel del agua descenda. Y cuando para calmar
el hambre, levantaba la mano para alcanzar una fruta del racimo que
colgaba sobre su cabeza, un viento fuerte soplaba alejando el racimo. Es
el Suplicio de Tntalo, que bajo la paradoja de la abundancia, sirve
para mostrar cmo la ira y la desmesura nacen de la ambicin de
poder. Y que ignorar el don de la justicia lleva a los hombres a ignorar
los lmites de la tica, de lo sagrado y a acrecentar ms su ambicin de
poder. Es entonces cuando todas las cosas que parecen estar cerca, en
realidad estn cada vez ms lejos.
En la teora del gobierno, el suplicio de Tntalo ha sido utilizado
con frecuencia para mostrar cmo los gobernantes tienden a

253

desperdiciar su capital poltico en empresas que slo sirven a sus

ambiciones de poder. En ello gastan sus energas y a ello dedican sus
mejores horas. Y esa es la falta que los pueblos (como los dioses) no
perdonan. Y que muy rpidamente castigan con severidad. Cuando el
gobernante se desborda, sobre s mismo, cuando exige que las lealtades
le sean ofrecidas conforme a la obediencia, es cuando los gobernados le
hacen saber que ya no gobierna.
Uribe pareca estar padeciendo el Suplicio de Tntalo. Una sucesin
de fracasos le ha hecho ver que todo lo que pareca estar cerca, en
realidad, estaba muy lejos: Cuando las encuestas anunciaban su
victoria aplastante en el referendo y las comunidades aplaudan sus
candidatos a gobernadores y alcaldes, fue derrotado y tuvo que
emplear en su equipo a muchos de sus candidatos perdedores; Cuando
pareca haber pasado la tormenta del referendo y el ambiente pareca
dirigirse hacia un buen futuro, Uribe se dej meter en la empresa de su
reeleccin inmediata, alterando todas las prioridades de gobierno;
Cuando el inmenso apoyo popular pareca haberle dado las armas para
someter al Congreso y permitirle el triunfo en su lucha contra la
politiquera y el clientelismo, la realidad le hizo ver su poca capacidad
para tramitar las grandes reformas y su sometimiento a la voracidad
burocrtica y clientelar de sus principales socios; Cuando pareca tener
un gobierno fuerte y dispuesto a intervenir, cada hecho le hizo saber
que su equipo no era capaz de seguirle el ritmo, ni de producir
resultados; y cuando la poltica de seguridad democrtica pareca darle
un respiro al pas, de pronto las preocupaciones pblicas se
desplazaron al abandono social y la pobreza, frentes en los que no
haba podido producir resultados.
Todo mostraba a un presidente en medio de la abundancia. Frente a
cada coyuntura, los astros parecan alinearse como si fuese un
favorecido de los dioses. Sin embargo, la obsesin por preservar su
popularidad intacta, en medio de un equipo que no funcionaba, lo
haba puesto en una situacin de desmesura. Mientras cada acto
presidencial era reducido o asimilado a un acto electoral, su
credibilidad comenzaba a descender. Cada vez ms, se vea a un
presidente que hace sealamientos, reclamaciones o promesas que
luego no poda sostener. Cada vez era ms evidente que no controlaba
su ira y desmesura frente a cada pequeo fracaso que tena. Lo grave
estaba en que no pareca tener el suficiente margen de maniobra, ni el
equipo para reversar el estado de cosas. Las expectativas que ayer
mostraban slo posibilidades de xito, ya no mostraban sino

254

preocupacin. El pas comenzaba a salir de una especie de estado de

idealismo que, como la inocencia, cuando se perda, ya no se poda
recuperar.

A Manera de conclusin: El rgimen bloqueado (o el potencial

desaprovechado del predominio presidencial en Colombia)
En un sugestivo ensayo, bajo el ttulo de El potencial
desaprovechado del predominio presidencial en Colombia, Ronald
Archer y Matthew Shugart (2002), analizaban la dicotoma entre los
aparentemente vastos poderes de la presidencia para producir reformas
y la debilidad real de la autoridad presidencial a la hora de
implementarlas. La razn que hemos identificado, afirman los
autores es que esos poderes fueron modelados para servir a los
intereses clientelistas de la tropa partidaria (Pg. 128). A esa
conclusin tambin haban llegado muchos ex directivos pblicos, al
exponer las razones de la crisis que haban llevado a muchas entidades
al borde de la desaparicin. Pero se slo era un lado del problema; el
que revelaba las apariencias del poder presidencial y la realidad del
poder parlamentario. Era la triste paradoja en que el presidente era jefe
de Estado y de Gobierno, pero sin los congresistas no poda gobernar.
Archer y Shugart se quejaban de que en Colombia no se haban
estudiado con suficiente rigor los lmites de los poderes del ejecutivo. Y
tenan razn, sobre todo cuando se trataba del analizar la capacidad
real del presidente para gobernar. Y se era el otro lado del problema:
la tarea de gobierno se haba reducido al manejo de los problemas
cotidianos de la administracin pblica. Antes que asumir la
conduccin poltica, los gobernantes haban tenido que dedicar la
mayor parte de su tiempo a asignar los escasos recursos disponibles y
administrar lo mejor que podan- las tensiones y conflictos que se iban
desatando en su entorno. Uno tras otro, haban gobernado para
resolver problemas, pero no para definir cules eran problemas que
quera resolver. Y por eso haban pretendido arreglar todo al mismo
tiempo. Mientras que la planeacin responda a las presiones del
momento y los planes no llegaban a conducir la accin de las
instituciones, los presupuestos respondan a las presiones polticas y los
recursos no alcanzaban para cubrir las necesidades. Se haba planeado
sin pensar en la capacidad de las unidades encargadas de ejecutar tales
planes. Y se haba presupuestado sin dimensionar los problemas que
realmente se deban atender. Los planes haban terminado en macro

255

formulaciones que no lograron trascender, y los presupuestos, que

siempre haban sido inferiores a la tarea por realizar y como si se
tratara de una paradoja-, sin embargo no alcanzaban a ser ejecutados
en su totalidad. Adems las interferencias producidas por los
organismos de control, sumados a los problemas de capacidad de los
altos dirigentes pblicos, no slo haban terminado por debilitar los
mecanismos de direccin poltica e institucional del Estado, sino
tambin por bloquear todo el aparato pblico.
Con el inicio de cada nuevo gobierno este reciba facultades para
emprender las reformas que ha considerado convenientes. Y cada vez
se ha cumplido el plazo para las reformas sin que el gobierno de turno
se haya encontrado preparado para el efecto. El gobierno de Uribe no
ha sido la excepcin. Ha emprendido el cuarto intento en los ltimos
cuatro gobiernos. Por cuarta vez la reforma del Estado se ha
emprendido haciendo uso de facultades extraordinarias (ley 790 de
2002) solicitadas por el gobierno sin saber lo que iba a hacer. Ha sido el
drama del desaprovechado potencial del predominio presidencial en
Colombia, incapaz de profesionalizar la administracin pblica y de
creer que la reforma del Estado es algo ms que la reforma
administrativa del poder ejecutivo. Por eso cambian las entidades, pero
no los sistemas de planeacin, presupuestacin y gestin que han
regido el funcionamiento de las ramas del poder pblico y la relacin
entre ellas. Pero aun si slo se tratara de reformar entidades, tampoco
han logrado transformar el Departamento Nacional de Planeacin, el
Ministerio de Hacienda o el Departamento Administrativo de la
Presidencia, porque han sido las unidades responsables de disear y
aplicar las reformas, pero sin hacerlo sobre s mismo. Ni tampoco el
Departamento Administrativo de Seguridad, el Departamento
Administrativo de la Funcin Pblica o la Escuela Superior de
Administracin Pblica, porque los reformadores no han entendido su
importancia estratgica en el conjunto del aparato ejecutivo. Las
reformas no slo se han hecho a las carreras, sino a la medida de los
reformadores. Si el presidente considera que se deben fusionar algunas
entidades, pues se fusionan; si hay que crear una nueva o modificar
una existente, se hace sin mayor problema. Todo se hace segn la
voluntad y particular comprensin del gobernante. La dinmica
reformadora muestra hasta donde ha llegado la concentracin de poder
y el desmantelamiento institucional.
En el caso especfico del gobierno Uribe, dos altos funcionarios del
Estado han mantenido encendidas las alarmas. Un magistrado de la

256

Corte Constitucional y un codirector del Banco de la Repblica se han

visto obligados a salir en defensa de la independencia de los poderes
pblicos y la autonoma que consagra la Constitucin para el banco
central. Mientras el magistrado ha prevenido al gobierno sobre los
riesgos del desmonte del Estado de Derecho, el codirector del Banco ha
tenido que alertar al presidente y a su equipo econmico sobre los
riesgos de presionar al banco para que mantenga un determinado nivel
de utilidades.
Estos llamados se han sumado a un cmulo de voces pblicas y
privadas que, con mucha seriedad, han tratado de llamar la atencin
sobre el silencioso trnsito hacia un Estado autoritario en Colombia.
Han demostrado que, con el argumento de que todo est bloqueado,
cuando no se ha saltado a la torera la Constitucin y la ley, el gobierno
ha tramitado discretamente proyectos de reforma buscando
concentrar todas las facultades en el presidente. Ya eran muchas las
evidencias que revelaban cmo las reformas impulsadas desde la
Presidencia Uribe, que pedan chequera en blanco para la accin del
ejecutivo, con el propsito de desmontar los controles constitucionales
y legales a la accin gubernamental. Para lograrlo, han creado
instancias comunitarias como los llamados consejos comunitarios-,
en los que sin considerar lo que han decidido las instancias y
organismos de planeacin y presupuesto (nacional, regional y local), se
deciden proyectos de inversin, se asignan recursos de gasto o se
cambian decisiones de poltica ya tomadas en otras instancias
gubernamentales como el Consejo de Poltica Econmica y Social
CONPES- o el Consejo de Poltica Fiscal CONFIS-82. Se trata de
espacios cerrados a la accin de los partidos polticos o a la fiscalizacin
de los organismos de control, a los que esa dinmica de decisiones
presidenciales ha terminado por conferirles un cierto status de
legalidad. Y un Estado autoritario es eso: un Estado que se caracteriza
por la concentracin en el ejercicio del poder, prescinde de los controles
82
Un caso bien ilustrativo lo constituye la decisin presidencial de no vender el Banco
Cafetero. Luego de un estudio de la situacin financiera, el gobierno nacional tom la decisin de
incluir la venta del Banco en el plan de privatizaciones que adelantara el gobierno nacional para el
2005 y que adems permitira contribuir a la financiacin de un faltante por 7 billones de pesos del
presupuesto 2005. As se consign formalmente en un Documento CONPES del mes de Abril de
2004 y se incorpor como parte de los compromisos de ajuste de Colombia con el FMI. Sin
embargo, en desarrollo de un consejo comunitario, ante la peticin de los asistentes y sin que
mediara estudio alguno, el Presidente tom la decisin de no vender el Banco. Hay que salvar el
Banco Cafetero. Yo creo que no lo voy a vender sino a salvarlo con el sacrificio de todos, dijo
emocionado en un consejo comunitario con el sector cafetero realizado en Ciudad Bolvar,
Antioquia, a mediados de octubre de 2004.

257

y de los mecanismos que promueven el consenso ciudadano, recorta las

garantas individuales y, como lo recuerda Kalmanovitz, acude a vas
expeditas para comunicarse con el pueblo, debilitando las instituciones
encargadas de hacerlo (Lecturas Dominicales, Septiembre 12 de 2004).
Detrs de las reformas institucionales y la puesta en marcha de
consejos ad hoc se est propiciando un verdadero desmantelamiento
del orden institucional. Se peda que el ejecutivo asumiera las
facultades para reorganizar el Estado, pero se le encomend la tarea a
un equipo de asesores liderado por una joven profesional con apenas
un par de aos de experiencia en el sector pblico, tan costoso como
inexperto. Se liquidaban empresas pblicas sin saber cmo se iban a
reemplazar, ni quien asumir sus funciones y pasivos. Se queran
suprimir contratos de riesgo compartido con las petroleras extranjeras
con inversin en el pas, sin tener la ms remota idea de lo que ello
implicaba. Mientras la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIAN- anunciaba acciones que aumentaran los recaudos, la defensora
del contribuyente deba alertar sobre la incapacidad de la entidad para
cumplir lo que se propona. Despus de cambiar las reglas de juego a
los contribuyentes, el equipo econmico segua descubriendo faltantes
o recursos amarrados, ante lo cual planteaba la necesidad de otra
reforma tributaria; mientras la presidencia se multiplicaba para
justificar algunos faltantes y malas asignaciones en el sector defensa, a
la ministra se le ocurra proponer que si las regiones quieren seguridad
deben pagar por ella. Como si las arcas territoriales no estuvieran
menguadas y no fueran sus habitantes los que ya estuvieran
contribuyendo a sostener los gastos de seguridad y defensa; mientras el
presidente trataba de contener la voracidad burocrtica de los
parlamentarios, que l mismo propici al debilitar los partidos
polticos, el Banco de la Repblica deba multiplicarse para defender la
autonoma, que l mismo puso en riesgo al ofrecerle al gobierno 500
millones de dlares de las reservas para prepagar la deuda. Como ellos,
todos se mantenan a la defensiva. Sin embargo, los congresistas
seguan presionando a las directivas del Banco Central para que diera
ms recursos de las reservas, sin importar las consecuencias; los
magistrados pedan ms autonoma burocrtica, pero mantenan un
sistema de cooptaciones que favoreca el carrusel bipartidista de
intereses personales que tiene tomada la rama judicial; los militares
pedan ms recursos, pero presionaban para que el gobierno no acatara
ciertas decisiones judiciales; los maestros no queran la evaluacin y los
notarios recurran a todo tipo de recursos para evitar el mandato

258

constitucional que estableca el acceso por concurso a la carrera

notarial.
De manera sistemtica, se han ido desperdiciando oportunidades y
degradando los procesos de cambio institucional. Lo que deba ser una
ocasin para hacer valer el Estado de Derecho, en el mejor de los casos
ha terminado reducido a un choque de poderes. Quiz el ejemplo ms
ilustrativo lo constituye la decisin judicial en que, ante el ejercicio del
recurso de la tutela por parte de un Coronel del Ejrcito, un juez de la
Repblica le orden al gobierno del Presidente Uribe ascender al grado
de General. Ms all del caso personal del implicado, no se valoraba
como una evidencia del Estado de derecho que un oficial de alto rango
recurriera a la justicia para hacer valer su permanencia y jerarqua en la
carrera militar. Por el contrario, el gobierno haba interpretado la
decisin judicial como una indebida intromisin en la funcin
gubernamental y, ms precisamente, en el estamento castrense. Para
evitar que prosperara como antecedente, no se dud en afirmar que,
con base en la facultad discrecional del presidente, no se iba a conferir
ningn ascenso por va judicial. Como si se tratara de un desafo de los
jueces. Y como si el presidente verdaderamente tuviera facultad
discrecional en los ascensos militares. Ciertamente, la Constitucin lo
ha facultado para conferir los ascensos (artculo 189), pero conforme a
lo que establece la ley. Pues la ley determinar el sistema de
reemplazos en las Fuerzas Militares, as como los ascensos, derechos y
obligaciones de sus miembros y el rgimen especial de carrera,
prestacional y disciplinario, que les es propio (artculo 217). Y aun
cuando la ley establezca que, para los casos de ascenso a brigadier
general, el presidente puede elegir libremente entre aqullos que
hayan aprobado el curso, ese libremente no significa un poder sin
lmites. Cuando se establece sujecin no hay discrecionalidad, por lo
menos en sentido estricto. La podra tener el Senado, pues debe
aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno
(artculo 173). Se trata de uno de los rasgos histricos de civilidad que
ha mantenido el rgimen poltico colombiano. Pero lo que se observa,
de nuevo en este caso es que la ley ha quedado bajo libre
interpretacin, de manera que busca hacer valer su primaca, por lo
menos en el pedazo de la administracin pblica que cada uno
controla. No importaba que se transgredieran los lmites que estableca
la Constitucin. Otra vez la cultura del atajo, con la que cada uno
buscaba ganar e imponer su propia visin sin importar qu pasara con
lo dems.

259

El gobierno no ha podido darse cuenta de que las demandas

ciudadanas por la transparencia y la equidad comenz a ser
desplazadas por las demandas de futuro. Y eso significa prdida de
liderazgo del poder presidencial. Todos han comenzado a sentir que
van a la zaga de los acontecimientos. Los llamados presidenciales a la
estabilidad institucional, que antes despertaban la esperanza, -como
dira Cannetti- ahora ya no parecen ms que "ficciones voltiles de
igualdades y equilibrios que slo pueden ser mantenidas con una
fuerte dosis de autoritarismo. Todo porque no se sienten parte del
mismo Estado. Ni quieren darse cuenta de que cuando pierde uno
perdemos todos. El gobierno no ha podido ver que las alarmas desde
hace tiempo estn encendidas.
Colombia viene atravesando un perodo de coyunturas fluidas.
Segn los expertos en manejo de crisis, una coyuntura fluida es aquella
que, cuando todo parece ir bien, hace que se enciendan las alarmas para
indicar la llegada de una crisis. Se trata de un conjunto de
circunstancias que, a pesar de no tener mayor visibilidad, produce
desbalances tan fuertes que alteran las agendas pblicas, sacan al
gobierno de su rbita operacional y desatan una incertidumbre tal que
hace que todo quede regido por la fragilidad. A partir del
enfrentamiento radial del presidente Uribe con un senador uribista, el
pas ha entrado en una coyuntura fluida. No slo porque el gobernante
tuvo que dar explicaciones sobre uno de los asuntos en que ms
reclama consistencia (la lucha contra el clientelismo y la politiquera),
sino porque desde entonces los hechos se han precipitado uno tras otro,
revelando una gran fragilidad gubernamental. Yo les pregunto a
ustedes, los periodistas inquiri fuertemente el presidente: Este
Gobierno los ha presionado?
Y la respuesta no tard en llegar. Una consulta entre 20 directores
de medios de comunicacin, realizada por el Observatorio de Medios y
el CPB (2004), concluy que el presidente Uribe [] s ha ejercido
presin a los medios para emitir u omitir informacin. Aunque este
porcentaje es menor, en un sistema democrtico de prensa libre no debe
existir ninguna, ni la ms mnima, presin de los gobernantes.
Mientras el presidente pasaba el trago amargo de la refutacin, los
ciudadanos haban comenzado a ver que el gobierno deba reconocer
que la falta del registro de la circulacin de vehculos o el trfico por las
vas concesionadas lo estaban obligando a responder por 200.000
millones de pesos en garantas; que las trabas a la entrega de subsidios
por parte del Estado y el desinters de la banca y los constructores

260

haban deprimido la construccin de vivienda de inters social hasta

niveles inferiores a los registrados en 1999; que la corrupcin haba
terminado por acorralar la prestacin de los servicios de salud, o que
las metas de ajuste con el FMI deban cambiar porque no se poda
resolver el problema fiscal. As como que los estudios comenzaban a
demostrar que la seguridad en las carreteras no era como la pintaban
y el subsecretario general de Naciones Unidas denunciaba el
exterminio de muchas comunidades indgenas y el crecimiento de
desplazados y de minas antipersonales. Que en Colombia, se viva
una crisis humanitaria. Entre tanto, el gobierno no lograba controlar el
enfrentamiento entre sus fuerzas y organismos de seguridad, ni
tampoco estructurar acciones que dieran viabilidad y sostenibilidad a
su poltica de seguridad democrtica. Y de la misma manera,
gobernadores y alcaldes reproducan los Consejos Comunales:
siguiendo el papel presidencial, ahora queran repartir subsidios,
ordenar el cambio de leyes, reasignar recursos o hacer sealamientos
judiciales por fuera de los canales de la institucionalidad.
Pero la fragilidad no era slo gubernamental. Los que operaban por
fuera tambin contribuan a la confusin. Los congresistas estaban a la
espera de lo que les rentara su voto por la reeleccin presidencial; el
fiscal general no lograba salir del ojo del huracn; el procurador general
de la Nacin anunciaba que presentara denuncia penal contra los
conjueces de los tribunales involucrados en el trmite de acciones
judiciales, quienes pretendan una bonificacin de 380.000 millones de
pesos para 1.400 miembros de la rama judicial; y la operacin Dlar
blanco no slo haba puesto a varios importantes empresarios contra
las cuerdas de la extradicin, sino que tambin haba hecho volver al
pas ante la dura realidad: con algunas excepciones, nuestros
empresarios no son ms que una clase rentista que ha vivido y vive al
lmite de la legalidad.
No hay duda. El pas atraviesa una coyuntura fluida. Sin embargo,
el gobierno no parece tener conciencia de la necesidad de disponer los
recursos para contenerla. Su empeo por la reeleccin inmediata lo
llev a imponer una dinmica caudillista a la gestin gubernamental. El
equivocado manejo de medios redujo el espectro de influencia real (no
la popularidad) de las decisiones presidenciales sobre las instituciones,
el aparato productivo y el sistema social. Y la ambigedad en los
mbitos de operacin policial y militar afect la gobernabilidad sobre
los medios coercitivos a disposicin gubernamental. Aunque todos
aplaudieran porque Colombia iba de maravilla, todo amenazaba con

261

disolverse en un escenario en el cual a los colombianos no pareca

quedarles otra alternativa que agarrarse, cada vez ms, a la figura
providencial del presidente Uribe, esperando que tras l volvieran el
orden y la prosperidad.
El poder personal de la presidencia se volva sobre s mismo. Al
tiempo que proclamaban al presidente como un rey, tambin le hacan
saber que se trataba de un monarca encadenado. Dura realidad la que
deba enfrentar el pas con un poder presidencial absolutamente
erosionado: como cada cuatro aos, el cambio poltico quedaba
suspendido hasta la prxima oferta del candidato de turno.

262

CAPTULO CUARTO

LA CONSECUENCIA: La fractura del rgimen

presidencial: los rasgos estructurales de la
ingobernabilidad en Colombia

Tienen razn quienes afirman que Colombia es un pas atpico. En

su territorio ha persistido por dcadas un conflicto armado cuyos
actores se disputan milmetro a milmetro el control territorial. Sin
embargo, ese rasgo no determina la especificidad del rgimen poltico,
y en cambio concurren tres factores caractersticos: en primer lugar est
la creciente fragilidad institucional para hacer cumplir los contratos y
las leyes, para impedir o limitar decisiones administrativas arbitrarias
de quien gobierna, o para hacer valer el inters pblico como criterio
fundamental de la vida en sociedad. En segundo lugar, hay que
considerar la significativa inestabilidad en las reglas de juego poltico y
social, que impide mantener las relaciones de poder y tramitar las
diferencias en los cauces de la institucionalidad. Y en tercer lugar, la
primaca de una cultura del atajo que impide que los actores sociales
puedan constituirse como ciudadanos, en el sentido de tener la
conviccin de hacer valer sus derechos y cumplir con sus deberes.
Esa naturaleza irregular del rgimen poltico colombiano parece
encontrar su sntesis en dos elementos: la informalidad y la
fragmentacin social, no como problemas puntuales o fenmenos
coyunturales, sino como arquetipos de las reglas de juego en que se
desenvuelven los colombianos. Por una parte, la informalidad
caracteriza la manera como las instituciones son permanentemente
instrumentalizadas por lgicas privadas y facciones polticas; es
decir, la manera como los intereses privados copan la escena en los
mbitos estatales y no estatales, penetrando las instituciones en busca

263

de un beneficio determinado. Sometidas a la presin y las luchas entre

intereses privados, las instituciones se ven forzadas a desplazarse entre
el extremo de la ms precisa formalidad jurdica que las sostiene y el
extremo de la ms vigorosa informalidad de los particularismos que las
activa. Es la instrumentalizacin en que las lgicas privadas y las
facciones polticas capturan y definen cada sentencia judicial, cada ley y
cada tarea de gobierno. Cada institucin y cada accin estatal se
mueven porque hay un inters particular que las impulsa a hacerlo.
Porque hay alguien que las convierte en instrumento.
Por otra parte, la fragmentacin social encarna la dbil constitucin
de la nacin; es decir, la insuficiente voluntad colectiva para vivir
respetando unas reglas mnimas o para mantener el espritu que
confiere legitimidad a las instituciones que regulan y fundamentan la
razn de existir polticamente como colectividad. Por esa razn, el
problema no radica en la falta de soluciones, sino en el enfrentamiento
irresuelto entre ellas. Es la fragmentacin que tambin se expresa en el
conflicto armado, que por sus caractersticas alude a esa especie de
empate agnico en que vive la sociedad y el Estado en Colombia. Se
trata de actores que por su profunda heterogeneidad tienen cada uno,
la fuerza para desestabilizar pero no para imponerse. En cada lado de
los combatientes concurre una multiplicidad de proyectos tal, que no
logran estructurar un proyecto en el que puedan converger todas las
fuerzas que buscan imponer. La ideologa, la corrupcin, el
bandolerismo, el trfico de influencias y la supervivencia coexisten y se
confunden con unas mquinas de la muerte apenas conectadas por la
jerarqua.
Informalidad y fragmentacin social hacen que la sociedad poltica
sea sometida por todo tipo de intrigas y conspiraciones. Cada actor con
la fuerza para bloquear aquello que vaya contra sus intereses reales o
imaginarios, pero sin la suficiente para imponerse, y responder a un
proyecto que lo oriente. Vistas desde la sociologa de los actores,
informalidad y fragmentacin social constituyen los rasgos distintivos
de un rgimen poltico en el que confluyen una multiplicidad de
actores, cuyos comportamientos viven en la tensin entre interacciones
violentas y transacciones inciertas. Mientras que las interacciones se
desplazan entre la violencia extrema y la violencia tolerada, las
transacciones se mueven entre las rupturas totales y los acuerdos
parciales. Pero ninguno de ellos logra penetrar a toda la sociedad, ni es
lo suficientemente fuerte como para movilizarla. Cada uno rompe o
pacta porque se mueve entre el oportunismo y la movilizacin

264

estratgica. En los colombianos no logra constituirse un inters comn

en torno al cual puedan siquiera movilizarse o protestar.
La especificidad del rgimen poltico se manifiesta bajo la forma de
un rgimen configurado en torno a adhesiones endebles (allances
fluides) que nunca logran consolidarse. Lo poltico no se construye por
referencia a un proceso deliberante, sino por la negacin del otro.
Nadie busca argumentar, todos tratan de someter. Es la lgica de
quien no est conmigo est contra m. Lo pblico no se construye
como el sustrato de un pacto social que fundamenta el orden poltico,
sino que se deduce de los acuerdos parciales, es decir, de lo que
interesa a unos. Los que acuerdan definen los contenidos de la esfera de
preocupaciones pblicas. Los espacios pblicos lo son por la
demarcacin de unos intereses privados (los que estn por fuera de los
acuerdos). La nacin colombiana no est construida por referencia a
una voluntad colectiva que tiene conciencia de su origen comn y de su
existencia como pueblo soberano, sino que es deducida de los rasgos
distintivos de los comportamientos individuales y grupales. El ser
colombiano implica moverse en fronteras siempre precarias (entre la
ley y la regla, entre legalidad y legitimidad, entre poltica y economa).
Es la primaca de una especie de cultura del atajo en donde no todo lo
que es legal es culturalmente aceptado, y hay una manera
colombiana de hacer negocios y de gobernar.
La especificidad del rgimen poltico colombiano radica, como
rasgo distintivo, en que todo est sometido a un cambio incesante.
Nada permanece ni se consolida. La debilidad paradjicamente, le
confiere su propia fuerza, que le permite adaptarse y subsistir como un
rgimen de rostro renovado. En l coexisten la formalidad de las
instituciones y la informalidad de los regmenes de excepcin. El
Estado existe, pero es tremendamente dbil. Las reglas del juego
institucional y social estn regidas por principios y valores que no
todos conocen, no todos aceptan y no todos practican. Son los bajos
niveles de institucionalizacin poltica en los que las instituciones
pierden valor y cohesin como dispositivos de regulacin de la
sociedad y del Estado.
El Gobierno es un actor determinante, pero no es el nico que
define el rumbo del Estado y de la sociedad. En esa tarea debe competir
con otros actores que emergen como tenedores reales de poder
territorial. El Gobierno tiene la fuerza y concentra en torno suyo los
recursos de la legalidad del poder formal, pero no logra imponerlos de

265

manera hegemnica. Es lo que podramos llamar la degradacin del

poder presidencial.
En este contexto, se vive en un rgimen presidencialista de
mayoras, en donde el que gana controla la composicin del gobierno y
la administracin pblica, en un juego de suma cero. Los perdedores lo
pierden todo. Bajo una especie de supremaca presidencial, el inters
del gobernante se invoca como el inters general de la sociedad, y la
direccin que propone se asume como medida de la ascendencia que
pueda tener. La accin poltica e institucional adquiere la apariencia de
estar regida por los deseos del gobernante, y eso hace que los grados de
dispersin de la competencia y el poder poltico desaparezcan a favor
de quien gobierna. Las mayoras no se construyen por identidad
ideolgica, sino en busca de beneficios individuales inmediatos. Y eso
le confiere una tremenda inestabilidad a los acuerdos polticos que
sostienen el poder presidencial. Por eso, para mantener las mayoras
que les permitan gobernar, los presidentes han tenido que moverse
entre las ofertas populistas y las negociaciones politiqueras. Por eso
pareciera que sobran los partidos, estorba la justicia y el parlamento
slo es arena de negociacin
En sntesis, la profundidad de la crisis poltica e institucional
colombiana ha llegado a un nivel tal, que la preocupacin por los
problemas de ingobernabilidad ha sido desplazada por los problemas
de calidad y persistencia de la democracia y de sus instituciones
polticas. Se trata de una crisis que se manifiesta en tres elementos bien
definidos:
1. La descomposicin de los partidos polticos, con la que se pone en
evidencia cmo la tarea de la oposicin poltica ha sido desplazada por
la pugna y negociacin de pequeos intereses personales, que adems
ha terminado por excluir grandes segmentos sociales de la
participacin poltica. Los partidos han dejado de ser instancias de
deliberacin poltica (y pblica), para convertirse en una indomable
maquinaria electoral para la defensa de pequeos intereses.
2. La extensin de la corrupcin a los organismos de seguridad y a las
fuerzas militares, mbitos claves y hasta hace poco privilegiados de la
administracin pblica, que ponen en evidencia la fragilidad del
Estado para enfrentar y combatir las amenazas y desestabilizaciones
que le plantean la guerrilla, los paramilitares, las organizaciones
criminales (nacionales e internacionales) y la delincuencia comn. Sin
referencia a la credibilidad institucional en los organismos de control,

266

ni a la confianza pblica en los organismos responsables de la

seguridad y la convivencia ciudadana, la incertidumbre y la prdida
del sentido de la autoridad se apoderan de la sociedad
3. La degradacin del poder gubernamental, que es la
materializacin del nivel al que lleg el poder ejecutivo, consecuencia
de la prdida de la poltica como deliberacin sobre los fines y alcances
de la intervencin gubernamental. Sin referencia a un proyecto poltico
e ideolgico, la tarea de gobernar ha quedado reducida a administrar
lo mejor que se pueda una multiplicidad de pequeos intereses. El
vaco poltico dejado por los gobiernos ha sido cubierto por los medios
de comunicacin. En las nuevas relaciones, los medios no slo
determinan la agenda de gobierno, sino tambin la intensidad y
oportunidad de la toma de decisiones en los asuntos ms cruciales del
manejo estatal. Mientras tanto, los gobernantes estn convencidos de
que gobernar es estar cubierto por los medios de comunicacin.
Lejos de constituirse en fenmenos aislados que hacen referencia a
quiebres repentinos, la descomposicin de los partidos, la extensin de
la corrupcin a los organismos de seguridad y la degradacin del poder
gubernamental emergen como manifestaciones de las crisis, y ponen en
evidencia la profunda precariedad de los mecanismos de direccin y
regulacin poltica e institucional. No slo pueden verse como
indicadores de la profundidad y trascendencia de la crisis del pas, sino
tambin como la evidencia de que no se trata de una crisis sbita, ni de
un momento de vaco o una situacin de quiebre de las relaciones
polticas e institucionales. Ms estructuralmente, ponen en evidencia la
existencia de un entramado de relaciones que se ha venido
fortaleciendo en los gobiernos de la era posconstituyente, y que hace de
las crisis una secuencia y una condicin determinante en la evolucin
del rgimen poltico colombiano.

La precariedad de los mecanismos de direccin y

regulacin poltica
La descomposicin de los partidos, la extensin de la corrupcin y
la degradacin del poder gubernamental no deben ser vistas como
fenmenos independientes o hechos aislados. Ni siquiera pueden ser
interpretados como fragmentos de una ruptura generalizada o
componentes de un momento crtico de quiebre institucional. Ms bien
se trata de anomalas que desde su origen y contenido se interconectan

267

y confluyen hacia un fenmeno que, por su naturaleza, pone en

cuestin los fundamentos que han regido el orden poltico e
institucional del pas: la erosin del poder presidencial.
Constituido como la piedra angular de la institucionalidad poltica,
el poder presidencial se ha erigido como el principal mecanismo de
direccin poltica en Colombia. Histricamente le ha dado forma
concreta al Estado y contextura a la sociedad. Por una parte, el poder
presidencial ha sido el factor fundamental en torno al cual se ha
estructurado la arquitectura constitucional e institucional del pas. El
mayor o menor poder poltico que se le ha querido conferir a la
Presidencia de la Repblica, ha sido el elemento que histricamente ha
determinado los contenidos constitucionales y los arreglos
institucionales. Desde la Constitucin de 1863, que instituy un poder
presidencial extraordinariamente dbil, hasta la Constitucin de 1991,
que volvi a limitar los poderes presidenciales, en particular los
conferidos por los mecanismos de excepcin; pasando por la
Constitucin de 1886, que ampli los poderes presidenciales, y la
reforma de 1910, que volvi a recortarlos, o las reformas de 1945 y 1968,
que de nuevo buscan ampliarlos, los cambios constitucionales han
tenido en el poder presidencial su principal punto de concrecin
doctrinaria sobre el Estado y el gobierno que se le quiere dar al pas
(Hartlyn, 1994).
Por otra parte, el poder presidencial ha sido esencial para la
integracin y movilizacin de los proyectos polticos que, en su
momento, han sido claves para articular las nacientes clases sociales,
para establecer la institucionalidad poltica colombiana o para la
resolver las crisis polticas. Es as como a finales del siglo XIX, el poder
presidencial fue fundamental para darle forma al proyecto de la
Regeneracin, con el que no slo se super la fragmentacin de las
clases dominantes en las regiones, que impeda estructurar un proyecto
nacional de organizacin poltica e institucional, sino que tambin se
posibilit la centralizacin del poder y la reintegracin de la Iglesia al
Estado como pivotes claves en la conformacin de la nacin
colombiana (Nieto Arteta, 1996:387-390). En las primeras dcadas del
siglo XX, el poder presidencial fue crucial en la metamorfosis del
bipartidismo colombiano. Al tiempo que los partidos se consolidaban
en el control del aparato estatal y se obstaculizaban las formas de
participacin poltica que no tuvieran mediacin partidista, el poder
poltico e institucional que fue concentrando cada vez ms el
presidente, abri las puertas a un esfuerzo de contencin del desarraigo

268

ideolgico de los ciudadanos y a la prdida de legitimidad de la

instancia nacional de las jefaturas naturales bipartidistas, como medio
de integracin del faccionalismo regional (Leal, 1984).
Para mediados del siglo XX, el fortalecimiento del poder
presidencial fue el argumento crucial para inducir la
institucionalizacin del uso de los instrumentos de excepcin, como
herramienta cotidiana para enfrentar las crisis polticas y de orden
pblico que viva el pas. El estado de sitio sirvi para resolver el
conflicto laboral de las bananeras en 1928, la huelga de los trabajadores
del Ferrocarril de Antioquia en 1934, la huelga del transporte en el
departamento de Caldas en 1943; para cerrar las Asambleas
Departamentales en 1942, para controlar el golpe militar dado en Pasto
por el coronel Digenes Gil en 1944, para cerrar el Congreso de la
Repblica en 1949 o para enfrentar la crisis poltica y de violencia, que
culmina con el pronunciamiento militar del 13 de junio (Vsquez
Carrizosa, 1979:335).
La institucionalizacin de los mecanismos de excepcin alcanz su
mximo punto de expresin en 1953, cuando dos das despus de la
instalacin de la Asamblea Constituyente convocada para la reforma
constitucional, en su primer acto formal, se legitima al teniente general
Gustavo Rojas Pinilla para ejercer como presidente constitucional hasta
el 7 de agosto de 1954, debido a la vacancia del cargo dejada por el
presidente electo, Laureano Gmez. Y luego, al finalizar el gobierno
militar, el control alternado del poder presidencial fue fundamental
para que, en 1957, los mximos dirigentes de los partidos liberal y
conservador pactaran el Frente Nacional, que puso fin a una dcada de
violencia partidista.
De la misma manera, a partir de los aos sesenta, el poder
presidencial fue un recurso importante para asegurar la aprobacin de
notables reformas polticas, econmicas y administrativas. La reforma
de 1968, que bajo la presidencia de Carlos Lleras Restrepo buscaba
reforzar la capacidad de gestin gubernamental de los asuntos pblicos
y revisar la reparticin de funciones entre el gobierno y el Congreso, as
como reformar la estructura y composicin del parlamento y consagrar
las bases para la descentralizacin y las tutelas administrativas (Ibez,
1995: 399), slo fue posible gracias a la presin poltica ejercida por el
propio Lleras Restrepo, quien present su renuncia formal al Congreso
como amenaza para obtener la aprobacin de la reforma, y efectivamente
lo logr. Este tipo de mecanismo sera utilizado, con ms o menos xito,
por los dems presidentes para asegurar la aprobacin de sus reformas.

269

En ese contexto de permanentes esfuerzos por fortalecer el poder

presidencial, paradjicamente, se lleg a su degradacin. El quiebre
comenz por el orden institucional. Bajo la apariencia formal de un
rgimen poltico estructurado en torno a un sistema de pesos y
contrapesos en las tres ramas del poder pblico, en realidad el ejecutivo
se fue convirtiendo en un poder omnmodo que se extenda sobre el
aparato estatal, absorbiendo privilegios y competencias de los dems
poderes pblicos, y en medio de una brecha que comenzaba a abrirse
entre un Estado cada vez ms gobernado por mecanismos
excepcionales y una sociedad que experimentaba profundas
transformaciones en el cuadro demogrfico y la vida econmica y social
(Palacios, 1990).
El uso recurrente de los mecanismos de excepcin llev a que,
progresivamente, los gobernantes se olvidaran de la modernizacin de
las instituciones gubernamentales. Se trataba de un problema que la
Misin de Administracin Pblica, en informe entregado a la Comisin
para la Reforma de la Administracin Pblica, creada por el decreto 663
de 1954 (Chailloux-Dantel, 1955), identific de la siguiente manera:
Lo que con mayor fuerza llama la atencin del observador, en efecto, es el hecho de
que la organizacin administrativa de Colombia y la Presidencia de la Repblica
no escapa a la regla general descansa sobre concepciones, tradiciones y hasta
disposiciones que han envejecido considerablemente y que no responden ya a las
exigencias de la vida moderna (p. 1).

La repeticin de este diagnstico, a lo largo de la vida institucional

del pas, permite dar cuenta de una fractura crucial en la
institucionalidad colombiana. Ante la imposibilidad de encontrar en las
instituciones los mbitos adecuados para resolver sus tensiones y
conflictos, los agentes (polticos, econmicos y sociales) se vuelcan sobre
otros mbitos buscando una salida para tales. Las estructuras de control y
disciplinamiento social poco a poco se han privatizado hasta dar forma a
una cultura de los hechos y los actos de fuerza como alternativa de
reconocimientos, negociaciones o solucin de conflictos. Es la realidad de
un presidencialismo que est en la base de un rgimen civilista, de
representaciones parciales, cuyos rasgos constitutivos apuntan cada
vez ms a la precariedad del Estado y la parainstitucionalidad.
Precariedad por la fragilidad y fragmentacin de las bases polticas y
sociales que sostienen la institucionalidad, en un escenario en donde el
Estado no cubre a toda la nacin y sta no llega a todo el territorio. Y

270

parainstitucionalidad, por la irrupcin sostenida y generalizada de

formas paralelas a la institucionalidad vigente, a travs de las cuales los
actores sociales buscan tramitar y resolver sus tensiones y conflictos
sociales.
Pero, paradjicamente, los rasgos de precariedad del Estado y
parainstitucionalidad, se constituyen en la medida de la propia
debilidad y la propia fuerza del presidencialismo. Son su debilidad,
porque los acuerdos y transacciones que fundan el orden poltico e
institucional del presidencialismo se muestran insuficientes, no slo
para asegurar la calidad y vigencia de los instrumentos a travs de los
cuales el ejercicio de la autoridad se extiende y profundiza en la
sociedad, sino tambin para compensar la falta de articulacin entre los
ciudadanos, diferenciando sus formas de control e internalizando una
identidad colectiva. Pero son su propia fuerza, porque dotan al rgimen
presidencial de una cierta capacidad para readaptarse y reproducirse
en condiciones de permanente inestabilidad y desorden. Se trata del
atributo de cooptaciones que desarticula a las formaciones contrarias,
absorbe sus interpelaciones y las reubica en una problemtica distinta,
para vaciarlas de contenido conflictivo.
Los gobiernos de Gaviria y Samper, guardando las proporciones de
cada caso, aportan las pruebas de que la crisis emerge como un atributo
siempre presente en la vida poltica e institucional del pas. La hiptesis
de continuidad reafirma su pertinencia para el anlisis de la compleja
realidad colombiana. Es la hiptesis que permitira decir, parafraseando a
Clausewitz (1999), que en Colombia la crisis (poltica) es la
continuacin de las relaciones polticas por otros medios83. La
conclusin no es de poca monta. La crisis poltica e institucional no
puede ser interpretada como un momento de no-produccin, noreproduccin o no-regulacin de las relaciones polticas; ni siquiera
como un momento de ruptura. La permanencia e intensidad de las
crisis impone su redefinicin como un momento de lucha transicional
entre un orden precedente que se resiste a desaparecer y un orden
emergente que pugna por imponerse, pero que no logra resolverse en
ninguna direccin.

83
Un desarrollo extenso al respecto se encuentra en Michel Dobry, Sociologa de las crisis
polticas, Centro de Investigaciones Sociales, (CIS), Madrid, 1988, captulos 4-5

271

La fragilidad de la accin gubernamental

Para comprender la crisis colombiana de gobernabilidad, en toda su
magnitud, es necesario comprender la sucesin de acciones y
decisiones de los agentes que concurren en la crisis, las movilizaciones
y las tcticas que despliegan para enfrentarla y las transformaciones
que sus actuaciones producen en ella. En primer lugar, la
descomposicin de los partidos polticos se ha producido como
consecuencia de la desinstitucionalizacin poltica, que desde hace
dcadas se ha gestando en todos sus niveles. Es decir que durante aos
les ha hecho perder valor y estabilidad como instituciones polticas, as
como los ha llevado a degradar las reglas de juego y los procedimientos
que rigen en ellos como principios organizadores.
Los partidos polticos han dejado de ser el referente de la accin
ideolgica de los individuos. Han perdido su atributo como mecanismo
privilegiado a travs del cual se moviliza el apoyo poltico de los
ciudadanos a las polticas de un gobierno, o su rechazo para hacer
oposicin a ellas. En un rgimen en que el ejecutivo tiene considerables
poderes en la formalidad constitucional y control absoluto en la
composicin del gobierno y la administracin pblica, y adems el
Parlamento es electo por perodo fijo y de manera independiente del
ejecutivo, los partidos polticos se constituyen en la bisagra que conecta
una y otra rama de los poderes pblicos. Los partidos polticos son la
instancia a travs de la que se tramita la aceptacin o el rechazo
(polticos) a una propuesta (poltica) que cursa en una u otra rama. La
legitimidad democrtica que se disputan el presidente y los
congresistas es generalmente tramitada por la va partidista.
Sin embargo, la progresiva disolucin de los partidos polticos no
slo ha vaciado de contenido poltico a la movilizacin ciudadana en
apoyo u oposicin a una propuesta de gobierno, propiciando la
fragmentacin poltica y la polarizacin de los ciudadanos frente a
normas o hechos contingentes. Tambin ha desarticulado por completo
cualquier posibilidad de reflexin y deliberacin poltica entre los
poderes, sobre una ley o un proyecto de intervencin gubernamental
especfico. El reclamo de legitimidad que, en las condiciones normales
de una democracia slida, podran hacer los partidos polticos frente a
los propsitos extensivos de poder presidencial (o a los desafueros o
propsitos de concentracin intensiva de poder de los parlamentarios)
se ha convertido en un factor de confrontacin y mutuo desprestigio.
Gobernantes y gobernados han perdido el horizonte de la movilizacin

272

colectiva, con fines especficos, para sumirse progresivamente en un

cmulo desordenado de reclamaciones o reivindicaciones que no
pueden trascender la agitacin del momento. La particularidad del
rgimen poltico colombiano radica en el hecho de estar atrapado en la
fragmentacin y la disidencia, la desagregacin y el conflicto, con
muestras de improductividad poltica y bloqueos institucionales
(Lanzaro, 2001)
En segundo lugar, la extensin de la corrupcin a los organismos
de seguridad no puede ser entendida como algo distinto a la
entronizacin efectiva pero silenciosa de una especie de sociologa
del naufragio en los niveles ms sensibles de la administracin pblica
colombiana. Es la sociologa en que se disuelve el conjunto de
principios y valores que rigen la defensa del inters pblico, para ser
desplazado por la lucha cerrada del inters privado. No slo es la
degradacin de los valores de los funcionarios en tareas claves para la
supervivencia del Estado, como la seguridad y la defensa nacional, sino
tambin la erosin de los valores colectivos de la sociedad frente a
cualquier requerimiento de sacrificio que se haga para salvaguardar la
institucionalidad formal.
La entronizacin de la corrupcin en los organismos ms sensibles
del Estado, los organismos de seguridad, no revela otra cosa que la
fractura de la institucionalidad estatal o, en trminos de Kaldor (2001),
un Estado fracasado. Al respecto seala que
[] una de las caractersticas fundamentales de los Estados fracasados es la
prdida de control sobre los instrumentos de coaccin fsica y su fragmentacin. Se
establece un ciclo de desintegracin que es casi, exactamente, lo contrario del ciclo
integrador por el que se crearon los Estados modernos. La incapacidad de
conservar el control fsico del territorio e inspirar la adhesin popular, reduce las
posibilidades de recaudar impuestos y debilita enormemente la base de ingresos
del Estado. Junto a ello la corrupcin y el gobierno personalista representan una
sangra aadida que se lleva esas rentas [La prdida de legitimidad del Estado se
explica entonces por] la aparicin de nuevas fuerzas que reclaman dinero a
cambio de proteccin. Esto provoca presiones externas para recortar los gastos del
gobierno, lo que disminuye todava ms su capacidad de conservar el control y
fomenta la fragmentacin de las unidades militares (p. 121).

Y finalmente, la degradacin del gobierno no es otra cosa que el

resultado de la prdida de perspectiva del ejercicio de gobierno como
una tarea de conduccin poltica. Desprovistos de un proyecto poltico

273

e ideolgico de Estado y de sociedad, como consecuencia de la ausencia

de los partidos polticos, los gobiernos colombianos se han ido
concentrando exclusivamente en aquellas actividades que pueden
producir resultados de alta visibilidad e inmediatez. Bien porque
buscan asegurarse ellos mismos y la permanencia de aquellos
dirigentes (polticos, cvicos o empresariales) que defienden el
gobierno, o bien porque buscan justificar su existencia como
gobernantes frente a los ciudadanos.
El presidente, que antes evocaba una figura concentrada de poder,
ha dejado de ser un referente de orden que se levantaba por encima de
la sociedad y del Estado para conjurar la crisis. Sus decisiones, que antes
estaban llamadas a resolver los problemas o por lo menos a mantener el
orden institucional, en las nuevas condiciones se revelan incapaces de
lograr la restauracin. Su margen de maniobra se percibe cada vez
menos por su extensin, y ms por los movimientos que produce. Su
tiempo deja de captarse por la continuidad cronolgica, para entrar a
depender de los acontecimientos. Es la explosin que provoca la
prdida de control sobre la situacin, la erosin del prestigio y el
deterioro de su credibilidad poltica y social. Cada decisin poltica,
cada medida administrativa, por desatinada o tarda que sea, desata
una nueva tensin y explota un nuevo conflicto que modifica las
agendas de los contendientes, traba el manejo poltico y desconecta las
correas del control colectivo y la disciplina social.
En un contexto de mayor acceso y uso de la informacin, las
presiones que se ejercen sobre los gobiernos sobrecargan y desbordan los
marcos de la institucionalidad y de la excepcin, que antes permitan un
relativo control gubernamental sobre los factores propulsores de la crisis.
Por naturales y razonables que sean, las demandas polticas y sociales
resultan imposibles de satisfacer. La misin organizacional del Estado se
diluye entre los sealamientos por la responsabilidad de la crisis y las
convocatorias para que acte en su resolucin. Las polticas explotan, las
instancias paralelas recrudecen la crisis; la recomposicin genera polos
ms confrontados. Los sistemas y mediaciones poltico-partidistas, que
sustentaban la racionalidad precedente, se quiebran ahora con la
explosin de las identidades polticas colectivas.
La prdida de horizonte y de presencia gubernamental produce un
vaco en el orden poltico e institucional, que es rpidamente cubierto por
los medios de comunicacin. El manejo de la imagen emerge como
principio rector del ejercicio de gobierno. Favorecidos por la velocidad
de la revolucin tecnolgica, los medios de comunicacin establecen

274

nuevos lazos de relacin entre los ciudadanos y el gobierno para

compensar la erosin de las acciones y relaciones polticas. Cada vez ms
fortalecidos por su poder de fascinacin, los medios influyen en el
cotidiano transcurrir de la vida social, de una manera tal que ejercen una
significativa presin sobre el gobierno. Cada una de las acciones y
decisiones gubernamentales es cuidadosamente evaluada por el impacto
que puede producir en los medios, pero no por su capacidad de orientar
a la sociedad y al Estado. La poltica se degrada al pobre papel de doble
meditico de los medios de comunicacin, y si sobrevive es gracias a los
juegos del simulacro audiovisual. El manejo de la imagen copa todos los
escenarios de la accin gubernamental. Es el nuevo referente de la accin
de gobernar.
La debilidad de las polticas pblicas
Sin duda, uno de los elementos caractersticos de la fragilidad del
poder presidencial lo constituye la precariedad de la accin
gubernamental. O ms precisamente la precariedad en la
estructuracin y gestin de las polticas pblicas cuando, bajo la
apariencia de una firme formalidad institucional, los procesos de
formacin, trazado y despliegue de las polticas estn sometidos a
principios y prcticas que terminan por distorsionar su naturaleza
(pblica) y su operacin.
En el mes de septiembre de 1986 (Contralora General de la
Repblica, 1987), el Banco Mundial evalu la capacidad del gobierno
para formular polticas y traducirlas en operaciones o acciones efectivas
en tres niveles: el desempeo macro del sector pblico, los
instrumentos gubernamentales y la toma de decisiones sectoriales. El
informe establece que la capacidad del gobierno para formular polticas
est orientada hacia la solucin de problemas, y que es relativamente
poco el tiempo que dedica a la planeacin a futuro o a evaluar el
desempeo del pasado. Los problemas son mayores cuando se trata de
traducir las polticas formuladas a alto nivel en acciones institucionales
en los territorios. Entre las principales causas seala los cambios
frecuentes en los altos niveles de los ministerios, la carencia en la
capacidad de planificacin y evaluacin de polticas, la desconexin
entre los procesos presupuestales y los procesos de planeacin, y la
existencia de rgidos sistemas de control que distorsionan la aplicacin
de procedimientos y usos del tiempo en las organizaciones pblicas.

275

Segn el informe, el manejo del sector pblico presenta un

panorama global tal que la mejora en el desempeo del gobierno, en lo
atinente a su efectividad para adelantar polticas y aumentar su
eficiencia institucional, es tarea casi imposible para cualquier
administracin (p. 10). En el nivel de los instrumentos seala
problemas de concepcin, coordinacin, comunicacin, operacin y
continuidad de las instancias y organizaciones gubernamentales
responsables de la formulacin y aplicacin de las polticas pblicas. El
despliegue de las macropolticas hacia las instancias gubernamentales
presenta serias distorsiones. La formulacin de polticas depende casi
exclusivamente de asesores cuyo manejo es particularmente
coyunturalista. La planeacin tiende a girar en torno a la planificacin
operacional o a la programacin financiera, sin un enlace ascendente
con las estrategias sectoriales o las macropolticas y sin enlace lateral
con otros sectores afectados por los planes (p. 11). Y finalmente, en el
nivel de los procesos decisionales, el informe resalta la tendencia de
directores, gerentes y altas autoridades del gobierno a utilizar
demasiado tiempo en administrar los asuntos de la entidad como
contratacin de personal, firmas de permisos o licencias de los
empleados, crditos y contracrditos rengln por rengln, etc.
En general, el informe sostiene que se not que existe una falta
general de delegacin de autoridad y funciones dentro de las
instituciones del sector pblico (p. 15). La situacin resulta ms
preocupante cuando se tiene en cuenta que todo el enfoque en el
proceso de la toma de decisiones, hasta llegar al Conpes, se centra en
proyectos de inversin y no en vez de las polticas y estrategias que
deberan orientar el proceso de planificacin operacional y la
asignacin de los recursos presupuestales (p. 11). Es la sntesis clara de
la realidad de los procesos de estructuracin de las polticas pblicas en
Colombia. Se trata de una realidad en que la tarea de gobernar est
reducida a la administracin de pequeos intereses, lo que se puede
desarrollar en torno a acciones puntuales y programas especficos sin
un horizonte superior al perodo de gobierno.
En primer lugar, los objetivos de poltica no slo estn amarrados a
los procesos presupuestales (slo se puede hacer aquello que se pueda
financiar), sino tambin a la idea de que para producir impactos es
necesario adelantar proyectos que sean visibles (slo hay que invertir
en los proyectos en que la gente pueda ver y sentir la accin del
gobernante). Los enunciados de las polticas se reducen a la exposicin
programtica de grandes propsitos que, si bien pueden consultar las

276

necesidades del pas, la mayora de las veces no consultan la capacidad

del aparato pblico para llevarlos a cabo. La ejecucin de las polticas
se limita a un simple problema de operaciones administrativas y
financieras, y su evaluacin a la contabilizacin de los montos
presupuestales comprometidos o efectivamente girados (gastados) a los
ejecutores pblicos o privados.
Los cursos de accin de los gobiernos y sus derroteros finales se
trazan en funcin de lo que haya disponible. Y en condiciones de
restriccin estructural de recursos lo que hay por hacer es muy poco. Lo
que queda es trabajar en los asuntos menores. El ejercicio de gobierno
se desvaloriza como proceso de conduccin de la sociedad y del
Estado, para convertirse en un problema de administracin de recursos
escasos. As, las polticas pblicas se han disuelto como dispositivos de
gobierno (es decir, como dispositivos de conduccin poltica) para
quedar reducidas a la formulacin filosfica o a la exposicin de
motivos de los planes y programas de inversin que se deciden en los
distintos niveles del gobierno, no importa si estn integrados o no lo
estn, o si responden al proyecto de Estado y de sociedad que el
gobernante busca o no. Lo que importa es que la gente los pide
directamente o por medio de los polticos que han elegido en las
corporaciones pblicas.
En segundo lugar, la precariedad en la estructuracin de las
polticas proviene tambin de la existencia del un entramado
institucional completamente de un Estado feudalizado, altamente
intermediado por intereses privados, en el que concurren los ms
diversos actores gubernamentales y no gubernamentales (estatales y no
estatales) que, actuando como buscadores de rentas polticas,
econmicas o sociales, procuran hacer valer sus propias prerrogativas e
imponerlas como las prerrogativas de los dems. Se trata de un
entramado que, como consecuencia de un traumtico proceso de
ensayo y error, ha adquirido la frgil formalidad de un ordenamiento
institucional caracterizado por:
La anomala de un excesivo nfasis en las instancias y
procedimientos institucionales que debe regir los procesos de diseo y
formulacin de las polticas, y una evidente omisin de las instancias y
procedimientos requeridos para la ejecucin de las polticas.
La inestabilidad que producen los permanentes cambios en las
reglas de juego, cuya configuracin refleja la particular correlacin de
fuerzas existente en el momento de los cambios.

277

Y en tercer lugar, la precariedad en la estructuracin de las polticas

proviene de la progresiva consolidacin de una cultura gubernamental
que, en la formacin y ejecucin de las polticas, se desplaza entre la
formalidad de los arreglos institucionales que dan primaca al inters
pblico y la informalidad de la negociacin poltica que da predominio
a los intereses privados. Se trata de una cultura que produce y
reproduce sus propios cdigos y comportamientos, reveladores de la
manera como las estructuras y relaciones de poder dependen de
manera crucial de la coyuntura que atraviesan las tensiones, los
conflictos y los intereses privados en un momento dado.
La tirana del statu quo
Uno de los problemas ms relevantes que enfrentan los
gobernantes est relacionado no slo con la disposicin de las
entidades al cambio, sino con los mrgenes de tiempo con que cuentan
los gobernantes para estructurar y concretar los cambios
institucionales. En uno de sus ensayos, Milton y Rose Friedman (1984),
luego de hacer una observacin en ms de 180 pases, han encontrado
que todo nuevo equipo de gobierno posee un tiempo promedio entre
seis y nueve meses para hacer los cambios importantes, o al menos los
que se requieren. Si no aprovecha la oportunidad para actuar con
firmeza, no tendr una segunda oportunidad igual. Si no aprovecha la
coyuntura para hacer los cambios, la tirana del statu quo terminar
por imponerse. En la medida en que no se logren concretar los cambios,
sostienen los autores,
[] las fuerzas polticas, desarraigadas temporalmente, se reagrupan y tienden a
movilizar a todo aquel que pueda verse perjudicado por los cambios, mientras que,
tras las victorias iniciales, los promotores del cambio suelen relajarse [Si quiere
lograr los cambios, un gobernante ha de hacer algo ms que ganar las elecciones
[...] tendr que contar previamente con programas de accin bien elaborados y
detallados (p. 11).

Sin embargo, la experiencia gubernamental colombiana ha

demostrado que los gobernantes que no han aprovechado los primeros
ocho o nueve meses, para inducir cambios de relevancia, han sido
absorbidos por la tirana del statu quo. No se trata de fenmenos
coyunturales asociados al talante o la preparacin de quien gobierna.

278

Se trata de fenmenos ms profundos asociados a factores que

estructuralmente fracturan el rgimen poltico.
Por una parte, se encuentra la progresiva disolucin de los partidos
polticos que, al perder de vista su condicin como alternativa de poder
poltico y al convertirse en una maquinaria que agrupa pequeas
microempresas electorales, perdieron el horizonte programtico. Sin
ste, la poltica deja de ser un proceso deliberativo, para convertirse en
una empresa electoral. La meta ha sido ganar las elecciones y luego
tomarse unas vacaciones antes de asumir la tarea de gobernar. Slo con
la toma de posesin del cargo, por parte del gobernante electo,
comienzan a conformarse los equipos de gobierno. La administracin
pblica deja de ser un referente de accin profesional en tal sentido,
para convertirse en el botn a repartir. El poder presidencial no
depende de su tarea de conduccin poltica de la sociedad y del Estado,
sino del poder nominador en la distribucin de la burocracia
disponible. Y por otra, hay que considerar la manera como la prdida
de los lmites entre la poltica y la economa ha convertido a la
actividad poltica en un medio para el acceso al mercado laboral. Se
trata de un fenmeno en el que se pierde la profesionalizacin de la
administracin pblica. Saber ganar elecciones se ha convertido en una
especialidad para asegurar la supervivencia de los individuos. En el
contexto de una democracia de extorsiones cruzadas, cualquier
propsito de cambio es enterrado por la imposibilidad de estructurar
una empresa poltica de cambio, bien pensada, bien estructurada. El
tiempo que toma hacerlo siempre le permite a los afectados,
movilizarse y movilizar a otros afectados cerrando los canales del
cambio.
La primaca de la gobernabilidad tarifada
Si hay una leccin importante que han dejado los ltimos
gobiernos, ha sido el grave detrimento institucional producido por la
decisin gubernamental de ceder a las presiones parlamentarias y
judiciales. Los rendimientos del sistema de presiones, obtenidos por los
parlamentarios y las autoridades judiciales, hicieron que la prctica se
generalizara en todo el pas y se extendiera como un mecanismo de
afirmacin de poder poltico e institucional. No son pocos los
gobernantes territoriales, con los concejales en los municipios y los
diputados en las asambleas departamentales, que han debido recurrir a
todo tipo de alianzas o acuerdos polticos, para que sus familiares

279

cercanos lleguen al Parlamento, o que sean ellos quienes los

reemplacen en las curules que ocupan, mientras alcanzan un escao en
la Cmara de Representantes o el Senado de la Repblica. Desde
entonces, los medios de comunicacin no han dejado de dar cuenta de
los casos de ministros, viceministros, directores administrativos,
senadores, representantes, gobernadores o alcaldes que continan
dedicados a buscar alianzas que les permitan a sus familiares ms
cercanos llegar al Congreso de la Repblica.
Al finalizar el siglo XX, se calculaba que los costos de una campaa
al Congreso de la Repblica podan oscilar entre los 200 y los 1.000
millones de pesos, segn el lugar en que se hiciera la campaa. Si se
tiene en cuenta que en la misma poca un congresista reciba neto, 11,3
millones de pesos mensuales, y que en la confeccin de la lista deba
negociar la participacin de los segundos y terceros renglones, es
evidente que la aspiracin implicara una prdida de recursos para el
congresista. Sin embargo, los polticos siempre la han considerado una
muy buena inversin. Ganar un escao en el Parlamento, aparte de las
inmunidades y los pequeos beneficios, ha implicado el acceso a los
contratos y la burocracia del Estado. Ha sido la contraprestacin a sus
servicios que sobrepasa con mucho la inversin hecha al inicio del
cuatrienio. Por eso han proliferado listas y aspirantes. Sin partidos
polticos, el negocio debe ser familiar. Son los nicos lazos de confianza
que permanecen como condicin de garanta poltica. El deterioro
institucional es tan grande que la confianza se reduce al manejo con los
ms cercanos. Los sistemas de ascenso en movimientos y partidos
polticos dependen cada vez ms de lazos de consanguinidad, que de la
evolucin y productividad del trabajo poltico de los militantes con
aspiraciones de ascenso.
Es la consecuencia de un sistema de gobernabilidad tarifada, que se
ha institucionalizado como palanca de operacin en el frgil rgimen
presidencial. Los ltimos gobiernos bien de perfil poltico o
tecnocrtico- han tenido que asumir los costos de sostenimiento y
reproduccin de las microempresas familiares. Es el costo que han
debido pagar para poder gobernar. Qu significan algunos puestos en
entidades de poca monta, o el dinero que se le conceda a un congresista
para votar una reforma que implica el ahorro de miles de millones de
pesos?, se preguntan ministros y presidentes cuando tratan de justificar
el peaje que debe pagar el gobierno para lograr tramitar las reformas
que necesitan en el Congreso. Para ellos es un problema que dura lo

280

que dure su perodo de gobierno. Pero, cuntas veces han tenido y

tendrn que pagar el peaje?
El asunto no es el monto de dinero que le han pagado a uno o
varios congresistas. Lo verdaderamente grave de la institucionalizacin
de la gobernabilidad tarifada est en el debilitamiento que, lenta pero
efectivamente, va produciendo en las instituciones polticas. En primer
lugar, es evidente que ha alentado la consolidacin de instituciones
cada vez menos democrticas y ha estimulado modos de gobierno cada
vez ms autocrticos. En los crculos gubernamentales es claro que el
gobierno puede lograr lo que quiera si tiene los recursos necesarios
para pagar los peajes. En segundo lugar, la gobernabilidad tarifada ha
cerrado los espacios de control poltico al gobierno, abriendo la puerta
a la corrupcin y las arbitrariedades. El Congreso ha dejado de ser un
espacio de representacin y deliberacin poltica, para convertirse en
un recinto en el que se negocian pequeos o grandes intereses. Desde
hace aos, los debates al gobierno con muy contadas excepciones
han terminado en mociones de aplauso y excusas rendidas de los
parlamentarios al gobierno de turno. Y tercero, la figura del peaje se
extendi hacia otros mbitos de la vida ciudadana, quebrantando los
fundamentos que sostienen la funcin pblica.
Pero la presin de la gobernabilidad tarifada no slo se ejerce sobre
los gobernantes. Tambin se ha extendido sobre los gobernados. Qu
importa pagar unos pesos de ms, si eso implica la instalacin o el
arreglo inmediato de una lnea telefnica, se pregunta un usuario que,
desprotegido de los sistemas de control y proteccin a los
consumidores, no le queda otro remedio que ceder a las presiones de
los que proveen ese determinado servicio pblico bsico. O para el caso
de un ciudadano desprotegido del Estado, qu importa pagar unos
pesos de ms a un polica o a un particular para que se dedique slo a
cuidar un barrio o una casa?
Pese a que en el corto plazo la gobernabilidad tarifada les ha
permitido a los gobernantes resolver los problemas que diariamente se
les van presentando, en el mediano y largo plazo lo nico que esta
forma de gobernabilidad asegura es el derrumbe de la institucionalidad
que fundamenta la existencia del Estado. La gobernabilidad tarifada ha
convertido al Estado colombiano en lo que Madeleine Albright llam
un Estado fracasado, para calificar a los pases con una autoridad
central dbil o inexistente. Se trata de la debilidad que ha llevado a los
funcionarios de Planeacin Nacional a sugerirles a las comunidades
que se consigan un senador, como nico criterio tcnico que les

281

permitir usar el cupito que les asegure la atencin del gobierno, o

que le ha hecho creer a los ciudadanos que para acceder a algn
servicio pblico, o ejercer un derecho, necesitan de la labor
intermediaria de un poltico o un funcionario pblico.
La prdida del control territorial
La erosin del poder presidencial tambin puede verse a travs de
la manera como ha evolucionado el conflicto armado. La dinmica con
el conflicto se ha desplazado hacia la lucha por el control territorial
pone en evidencia la nueva importancia estratgica adquirida por los
territorios. Ya no en su relacin con el Gobierno central (que haba
llevado los anlisis al terreno de la dualidad centralismodescentralizacin), sino en su misma capacidad para proyectarse como
una unidad de poder poltico real, desde la cual los individuos
reclaman para s una porcin del Estado.
Un territorio es n disputa es ahora el mbito poltico-esacial en el
que las distintas fuerzas polticas se enfrentan para imponer susu
propias reglas de juego sobre toda la comunidad territorial.
En su anlisis sobre el conflicto armado, el experto espaol Romn
Ortiz (2001:1) plantea que la calidad de la confrontacin ha
empeorado notablemente. Para empezar argumenta.
[] se ha incrementado el nmero de bandos enfrentados. De hecho, el conflicto ha
dejado de ser el clsico enfrentamiento entre el ejrcito y la polica estatales por un lado y
grupos insurgentes izquierdistas de distintas races ideolgicas por otro. Por el contrario,
en su lugar han aparecido nuevos actores con agendas polticas y militares
independientes. Este es el caso del surgimiento de los grupos paramilitares como agentes
de violencia con estrategias independientes de aquellos sectores de la administracin
pblica y privada que inicialmente estimularon su aparicin como una forma de combatir
a las guerrillas. Paralelamente el narcotrfico tambin se ha consolidado como un
importante promotor de violencia, bien directamente a travs de sus propios grupos
armados, bien subcontratando a los grupos armados de uno u otro signo como ejecutores
de sus operaciones. [] Por si fuera poco, dentro de los tres agentes de violencia no
estatal sealados guerrilleros, paramilitares y narcotrfico- se ha producido una
fragmentacin interna o, al menos, una flexibilizacin de las lneas de control jerrquico.

El caso ms visible ha sido, segn el Informe Anual del

Observatorio Mundial de las Drogas (1997), la fragmentacin de los
grandes carteles de la droga y su sustitucin por organizaciones

282

delictivas independientes de menor tamao (pp. 2011-202). Pero esta

divisin interna tambin ha llegado a las guerrillas en dos sentidos. Por
un lado, se mantiene la existencia de organizaciones armadas
independientes y a veces rivales. De hecho, la guerrilla colombiana se
ha agrupado en torno a dos grandes movimientos independientes las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejrcito de
Liberacin Nacional (ELN)-, pero adems continan apareciendo
grupos menores. Sostiene Ortiz que en la mayora de ocasiones la
aparicin de nuevos grupos ha sido consecuencia ms o menos directa
de los procesos de desmovilizacin, diseados para reincorporar a la
vida poltica legal a las organizaciones armadas de uno u otro signo.
As ocurri con la aparicin del Frente Jaime Bateman y otros grupos
similares, cuando el Movimiento 19 de Abril (M-19) opt por
desmovilizarse en 1991; en ese mismo ao, la desmovilizacin del
grueso del Ejrcito Popular de Liberacin (E PL) dej al margen a
sectores opuestos al acuerdo, algunos de los cuales entregaron las
armas mientras otros seguan operando hasta la actualidad. Tambin
ocurri cuando las conversaciones de paz entre el Gobierno y las FARC
llevaron a algunos centenares de sus militantes a formar una
organizacin conocida como Frente Ricardo Franco (FRF). En otras
ocasiones, grupos desmovilizados han optado por recoger las armas
por distintos motivos. ste fue el caso en la formacin de grupos de
autodefensa, por parte de los militares desmovilizados del EPL en la
zona de Urab, para hacer frente a las incursiones de las bandas
paramilitares84.
Al mismo tiempo dentro de las grandes organizaciones insurgentes
se han producido fenmenos de descentralizacin y flexibilizacin de
las lneas de mando. Tradicionalmente el ELN ha sido un grupo sin una
estructura de mando y control eficaz. Pero adems las FARC,
tradicionalmente con una estructura ms solida, han visto cmo sus
comandantes de frente (la agrupacin tctica bsica de la organizacin)
ganan autonoma gracias a su capacidad para recaudar fondos de

84

Detalles de todos estos casos se pueden encontrar en Colombia, Janes World

Insurgency and Terrorism, Vol. 2, Janes Information Group, Coulsdon, 1998. Igualmente como
una vuelta a las armas se puede interpretar la formacin del grupo Races para Colombia por parte
de antiguos militantes del M-19, que fue desmantelado casi en su totalidad por las fueras de
seguridad en octubre de 1996. Un caso distinto se present con la creacin del Ejrcito
Revolucionario Popular (ERP), una escisin del ELN aparecida en 1996 como consecuencia de
discrepancias sobre el financiamiento del grupo. Referencias a Races para Colombia y el ERP se
encuentran en Splinter groups in Colombia, Pointer, Janes Intelligence Review, Vol 4, No. 1,
Janes Information Group, Coulsdon, enero de 1997, p.14.

283

forma independiente a travs del narcotrfico, el impuesto

revolucionario o el secuestro- y, como consecuencia de esto, gracias al
desarrollo de redes independientes de suministro de material blico.
Finalmente, por lo que respecta al paramilitarismo, este tipo de
formaciones ha demostrado ser un conglomerado de grupos de entidad
y objetivos muy diversos, solamente unidos por su hostilidad a las
guerrillas izquierdistas. De hecho, la sigla de las Autodefensas Unidas
de Colombia (AUC), que mantienen como paraguas comn, resulta
solamente un aparato muy flexible de coordinacin donde conviven
organizaciones con su enorme grado de independencia.
Las dimensiones y formas de evolucin y manifestacin del
conflicto colombiano que presenta Ortiz, encajan de manera
sorprendente con lo que la investigadora inglesa Mary Kaldor (2001)
denomina las nuevas guerras. Como afirma Kaldor, las nuevas
guerras se caracterizan por el hecho de que polticamente ya no son los
intereses entre Estados los que chocan, sino las nuevas formas de poder
territorial consolidadas con base en las identidades colectivas
(producidas por la migracin, la religin, el nacionalismo, etc.);
ideolgicamente predominan el tribalismo y la identidad poltica
comunitaria, antes que el propsito de imponer la democracia o el
socialismo; lo que moviliza ya no es el patriotismo o la defensa de un
proyecto nacional, sino el miedo, la corrupcin, la religin o la magia;
los apoyos ya no provienen de las potencias coloniales, sino de una
dispora de mercenarios extranjeros, mafia criminal y poderes
regionales que concentran poder territorial; las modalidades de
combate ya no estn definidas por las campaas formales organizadas
con demarcacin de fronteras, bases y armas pesadas, sino mediante
acciones fragmentadas y dispersas que involucran a paramilitares y
grupos criminales, nios soldados, armas livianas y el uso de la
atrocidad ejemplarizante. A diferencia de las viejas guerras, las nuevas
comprenden una enorme variedad de grupos; guerrillas, paramilitares,
caudillos locales, bandas criminales, fuerzas de polica, grupos
mercenarios y ejrcitos regulares, que actan en una mezcla de
confrontacin y cooperacin incluso cuando estn en bandos opuestos;
y la guerra ya no se financia con los impuestos, sino que ahora es
sostenida con recursos externos provenientes de actividades ilegales.
Segn Kaldor, con las nuevas guerras hay una nueva economa de
guerra. La participacin en la guerra es baja y el paro es enormemente
elevado. La produccin interior disminuye de manera drstica debido a
la competencia global, la destruccin fsica o las interrupciones de

284

comercio normal, como ocurre con los ingresos fiscales. En tales

circunstancias, las unidades de combate se financian mediante el
saqueo, el mercado negro o la ayuda exterior, que puede presentar
diversas modalidades: envos de los expatriados, fiscalizacin de la
ayuda humanitaria, apoyo de los gobiernos vecinos o comercio ilegal
de armas, drogas o mercancas de valor.
La diversidad de los actores en confrontacin (guerrilleros,
paramilitares, delincuentes, mercenarios, milicianos locales, caudillos
regionales, organizaciones parapoliciales, etc.) desborda cualquier
posibilidad de control territorial por parte de las instituciones estatales.
Su elevada capacidad para mimetizarse con la poblacin (incluso
pueden hacer parte de ella), o para mostrar solvencia en el dominio de
una determinada porcin de territorio, revela la insuficiencia de los
mecanismos institucionales (polticos y militares) para mantener el
control territorial del conflicto y los agentes en confrontacin. Ni
siquiera los afectados pueden diferenciar amigos y enemigos.
Ante la imposibilidad de contener geogrficamente el conflicto, las
zonas de paz y de guerra coexisten en un mismo espacio geogrfico
(Kaldor: 177). En unos territorios se vive una situacin de paz, mientras
que en otros se vive en estado de guerra. De una regin a otra, de un
municipio a otro, de un barrio a otro puede pasarse de la guerra a la
paz. Unos y otros coexisten en un ordenamiento que siempre est en
permanente tensin. Como todos los actores en conflicto comparten el
objetivo de sembrar sentimientos de miedo y aversin, su accin
abierta o encubierta termina creando un clima generalizado de
inseguridad y de sospecha, que cubre el territorio y llega a determinar
el conjunto de las relaciones sociales, marcando la lucha por el control
territorial como el eje que concentra el conflicto. ste es, quiz, el
principal rasgo caracterstico de las nuevas guerras. El punto crucial de
la interpretacin de Kaldor es que no slo supera las limitaciones
analticas que han caracterizado los llamados conflictos de baja
intensidad, sino que permite incorporar una visin ms
comprehensiva al problema de las implicaciones sociales de este tipo de
violencia organizada.
Inseguridad y sospecha se convierten en los referentes que, poco a
poco, llevan a los individuos a vivir en funcin de la intensidad del
conflicto. Cada uno ajusta sus expectativas y sus comportamientos al
conjunto de amenazas que perciba en su entorno. Aun cuando las
amenazas no sean pblicamente tematizadas, ni se conviertan en el
centro de los conflictos (Beck, 2001:32), cada vez desempean un papel

285

ms determinante. En la medida en que la conciencia colectiva sobre la

demanda de seguridad sea mayor, es decir, en que las amenazas se
vayan incorporando en la agenda pblica y en la agenda poltica,
mayor ser la sensacin de incertidumbre en el territorio en disputa. Y
en la medida en que los ciudadanos no reciben respuestas satisfactorias
(pues en la demanda de seguridad no hay trminos medios), la
sensacin de incertidumbre se convierte en una realidad dominada por
el miedo. La urgencia de proveerse una solucin convierte la amenaza
en un riesgo latente que debe ser permanentemente atendido.
Emerge un nuevo orden social territorial, en el que la seguridad se
proyecta como un nuevo valor que los ciudadanos reconocen
prioritariamente como el determinante de la vida en sociedad. Es lo que
Beck (2002:32) llama la sociedad del riesgo, que va irrumpiendo en la
medida en que los peligros socialmente identificados sobrepasan los
lmites de la asegurabilidad, que pueden proveerse los ciudadanos a
travs de sus propios medios. Con la sociedad del riesgo, Beck quiere
hacer referencia a una fase de desarrollo de la sociedad en que los
riesgos polticos, sociales, ambientales e individuales desbordan por
completo las instituciones de aseguramiento y control que regan la
envejecida sociedad industrial. Para Beck, el riesgo significa que la
mayor parte de los desafos que enfrentan los seres humanos en su vida
social ya no provienen de la naturaleza, sino de las consecuencias de las
propias acciones humanas. Afirma Beck (2000) que,
[] con la sociedad del riesgo, los conflictos de distribucin de los godos sociales
(ingreso, lugares de trabajo, seguridad social), que llevaron al conflicto bsico de la
sociedad industrial de clases y a las instituciones correspondientes para su
solucin, son ahora superados por los conflictos de distribucin de los bads
generados en el proceso (p. 34).

Las enfermedades, las maneras de alimentarse, de reproducirse

como especie todo aquello que genricamente era envuelto bajo el
rubro de intercambio con la naturaleza ha cambiado drsticamente
de signo. Entre sus consecuencias est el paso de una lucha social por la
apropiacin del excedente, que tuvo su forma clsica en las
organizaciones sindicales y en la lucha de clases durante la sociedad
industrial, a las demandas por el control social del riesgo (Nugent,
1998).
En las nuevas condiciones, la lucha por el control territorial se
constituye en el foco que no slo modifica los comportamientos

286

ciudadanos en funcin de su disposicin a defenderse o a proveerse su

propia seguridad, sino que tambin conduce a una socializacin cada
vez ms individualista, que erige la sospecha como el mecanismo
regulador de una nueva cultura de la supervivencia. Es la
individualizacin que disuelve las formas sociales precedentes y los
vnculos en el sentido de dependencias en la subsistencia (mercado,
educacin, consumo, asistencia social), para abrir paso a otras nuevas,
que decretan la prdida de seguridades tradicionales con relacin al
saber hacer, las creencias y las normas orientadoras. Es la paradoja de
que mientras ms se lucha por el territorio, menos posibilidades tienen
los individuos para reproducir sus espacios de convivencia social. Es el
repliegue hacia lo individual y lo ntimo, de manera que slo se puede
vivir de puertas para adentro.
El endeble ordenamiento institucional
El entramado institucional en el que se ha desarrollado el
presidencialismo colombiano puede ser caracterizado a travs de dos
elementos propios y particulares de la historia colombiana. Primero, la
presuncin de la mala fe del otro, como criterio que ha ordenado el
diseo y la operacin de la institucionalidad poltica. Y segundo, la
recurrencia en el uso de los mecanismos de excepcin (estado de sitio,
conmocin Interior o emergencia econmica), como instrumentos para
enfrentar y resolver las crisis del sistema.
La presuncin de la mala fe como criterio ordenador
Por una parte, la presuncin de la mala fe surgi del temor a que
quienes detentan el poder de las instituciones incumplan, abusen de
sus prerrogativas y vayan ms all de lo establecido. Es el temor que ha
llevado a que, para controlar los abusos potenciales, se prohba la
reeleccin de funcionarios pblicos, se establezcan excesivos controles
administrativos y judiciales, o se impongan esquemas casi federalistas
que incluso le han otorgado a las Fuerzas Armadas un poder
moderador constitucional (Hartlyn, 1994). La presuncin de la mala fe
se expresaba en la Constitucin de 1863, cuando sta estableca que el
mandato presidencial duraba dos aos, sin reeleccin, y el presidente
necesitaba que el Senado le diera el visto bueno a su gabinete y a otros
nombramientos de alto nivel y los vetos presidenciales podran ser
invalidados con una mayora simple en el Parlamento (Hartlyn, 1998).

287

Los poderes concedidos por la Constitucin de 1886, que ampliaba a

seis aos el mandato, limitaba las sesiones legislativas a aos alternos y
estableca la facultad para imponer estado de sitio, fueron fuertemente
recortados en las reformas de 1910 con la reduccin del perodo
presidencial a cuatro aos, la ampliacin de las sesiones legislativas a
por lo menos una vez al ao, el establecimiento de garantas para el
partido minoritario y la mayor independencia y control judicial
(Hartlyn, 1998). Posteriormente, el mayor poder presidencial conferido
por las reformas de 1968, principalmente en el manejo de los asuntos
econmicos, fue sensiblemente recortado por la Constitucin de 1991,
as como sus prerrogativas en la declaratoria del estado de excepcin y
en el reforzamiento de los controles por parte del legislativo y las cortes
del poder judicial. En este marco de precariedades, la manera
colombiana de gobernar est marcada:
Por la existencia de unas instituciones muy frgiles
tcnicamente, sin memoria institucional ni procesos administrativos
consolidados, y con altos niveles de rotacin de sus niveles medio y
superior.
Por la configuracin de unas relaciones de poder cada vez ms
regidas por la confrontacin de poderes y usurpacin de competencias
entre las ramas del poder pblico y al interior de cada una de ellas.
Por la irrupcin cada vez ms fuerte, cada vez ms
contundente, de una multiplicidad de centros de poder que le disputan
a los gobiernos las tareas esenciales en el control del orden pblico y la
asignacin de recursos presupuestales.
Con instituciones frgiles, los gobiernos quedan sometidos a la
incertidumbre que produce tener que tomar decisiones sin los
suficientes elementos de juicio, ni la informacin mnima requerida por
la decisin; con relaciones de poder difusas y en permanente tensin,
los gobiernos quedan atados a la inestabilidad estatal que provoca la
lucha incesante por hacer prevalecer unas prerrogativas sobre otras,
unos intereses sobre otros; y con la irrupcin de nuevos frentes reales
de poder (que no slo son la guerrilla, el narcotrfico o el
paramilitarismo, sino tambin las comunidades locales y, en algunos
casos, los programas de ayuda del exterior), los gobiernos deben asistir
a la prdida de la autonoma gubernativa que el gobernante necesita
para convertir sus ideas y compromisos en hechos de gobierno.

288

La cotidianidad de los mecanismos de excepcin

Por su parte, el uso recurrente de los mecanismos de excepcin,
como el estado de sitio y la emergencia econmica, ha llevado el
ejercicio de gobierno entre la excepcin de la normalidad y la
normalidad de la excepcin. Histricamente han sido los recursos con
que institucionalmente cuentan los gobiernos para regular la
suspensin de ciertas garantas consideradas bsicas o esenciales, con el
propsito de restablecer la normalidad que puede haber sido alterada
por circunstancias de diverso orden. Se trata de alteraciones que estn
asociadas con acontecimientos que ponen en peligro la vigencia de las
instituciones y la misma estabilidad del Estado.
Dos elementos revelan en toda su dimensin los debates y las
decisiones gubernamentales sobre los mecanismos de excepcin en el
pas. Uno de ellos lo constituyen los debates sobre el origen y la
discusin del llamado orden pblico econmico (Castro, 1975). La
utilidad poltica e institucional que haba reportado el uso extensivo del
artculo 121 de la Carta de 1886, sobre conmocin interior o guerra
exterior, que le permita al ejecutivo declarar turbado el orden pblico
y en estado de sitio toda la repblica o parte de ella, haba dejado ver
muy claramente el margen de maniobra poltica e institucional que
poda adquirir el gobierno para enfrentar situaciones de crisis o
inestabilidad. Y por otra parte, estaban las facultades extraordinarias
concedidas al poder ejecutivo mediante el ordinal 12 del artculo 76 de
la Constitucin, que le confera poderes excepcionales al presidente de
la Repblica sobre asuntos debidamente sealados por el gobierno o de
acuerdo con el Congreso Nacional. Estas medidas extraordinarias
tenan el carcter de decretos legislativos y duraban hasta el cese del
desorden sealado.
Como instrumento para el manejo de crisis, el mecanismo de la
emergencia econmica fue inaugurado, en desarrollo de la legislacin
extraordinaria de estado de sitio durante el segundo gobierno de Lpez
Pumarejo, a raz del golpe de Estado en Pasto, el 10 de julio de 1944. La
inauguracin de tal doctrina constitucional y de esta praxis
gubernamental fue el decreto legislativo 1778 de 1944, de estirpe
laboral, los decretos 1884 y 1856, de naturaleza econmica, y el decreto
legislativo 2350, de propsito laboral y social. Segn Jaime Castro
(1975), el corazn de la argumentacin del nuevo concepto de orden
pblico lo dio el propio presidente Alfonso Lpez Pumarejo en su
respuesta al Colegio de Abogados de Medelln, en 1944, al decir: Hoy

289

no hay criterio de orden pblico que no considere esencial la paz entre

el capital y el trabajo, es decir, entre las diversas clases econmicas (p.
99).
En su investigacin sobre el uso de la emergencia econmica,
Castro (1975) muestra cmo en las actas del Consejo de Ministros
(sesin del 21 de abril de 1948) ya figuraban las coincidencias, y la
posterior aceptacin por parte del presidente y su gabinete de
ministros, sobre la tesis de Echanda y Lpez acerca del orden pblico
econmico-social. Es decir que el orden pblico es un concepto
complejo, no reducible a lo policivo y militar, extensible a lo
econmico-social (p. 82). Pero con ese enfoque se abri la puerta a
interpretaciones que permitan un uso demasiado flexible del concepto
del orden pblico-econmico. El hecho de que se planteaba como un
concepto cuyo contenido haba evolucionado hasta el punto de
comprender todas las actividades colectivas implicaba que poda ser
utilizado de manera excesivamente discrecional por parte de quien
estuviera en el gobierno. En este sentido se expresaron los ex
presidentes Alfonso Lpez, Eduardo Santos, Carlos Lozano, Daro
Echanda y Carlos Lleras, entre otros, el 28 de noviembre de 1949,
puntualizando la preocupacin de un uso licencioso de los poderes
extraordinarios del artculo 121, que pudiera darse como consecuencia
de su libre aplicacin, y de all propiciar la evolucin hacia sistemas
dictatoriales.
En Colombia, el funcionamiento normal de las instituciones ha sido
ms bien la excepcin que la regla: desde 1948 el estado de sitio ha
reinado casi todo el tiempo (Pecaut, 1987). En 30 aos de gobiernos
liberales y conservadores, de 1958 a 1988, el estado de sitio tuvo una
vigencia de 22 aos, 2 meses y 22 das (Pizarro, 1989:319). El estado de
sitio ha convertido al poder ejecutivo en un verdadero poder legislativo
(Palacio, 1995:332). Adems de su utilizacin para fines estrictamente
militares de restriccin de las libertades y garantas individuales
(derecho de reunin, locomocin, asociacin y huelga, libertad de
informacin, etc.), ha servido para la expedicin de la legislacin penal,
la creacin de jurisdicciones especiales y paralelas, incluida la justicia
penal militar aplicada a los particulares, y la expedicin de normas
orgnicas de seguridad y control del orden pblico85. En esa
85
Hay que agregar que frente al uso del artculo 121, en situaciones especialmente graves y
extraordinarias de crisis, el 10 de julio y das posteriores, y el 9 de abril y das posteriores, los
decretos legislativos expedidos fueron en su mayor parte convertidos, en leyes por el Congreso;
que comparta la interpretacin y aplicacin de las medidas (Castro, 1975:29).

290

perspectiva, el uso recurrente de los mecanismos de excepcin

pareciera haberse constituido en un mecanismo de compensacin, para
uso discrecional del presidente, con el fin de superar las limitaciones a
la gestin gubernamental impuestas tanto por el desgaste de las
instituciones polticas, como por el agravamiento de las condiciones de
gobernabilidad.
Se trata del ejercicio de funciones paralegislativas por parte del
poder ejecutivo, lo que formalmente se interpreta como las
prerrogativas que tiene el gobierno para asumir atribuciones
legislativas que en condiciones ordinarias no le corresponden. Segn
Chailloux-Dantel (1955), en realidad no es sino el recurso para
legalizar una forma de gobierno muy frecuentemente adoptada en los
pases suramericanos; forma de gobierno que consiste en el ejercicio de
la totalidad de los poderes estatales por el ejecutivo.
En su informe al Congreso sobre el estado de emergencia
econmica decretado en 1974, el ex presidente Lpez Michelsen
estableci tres etapas que revelan la evolucin jurdica y cronolgica de
los mecanismos de excepcin como instrumentos de manejo de la crisis.
La primera etapa comienza en 1930, cuando el entonces ministro
Esteban Jaramillo, realizando piruetas increbles consigue crear la
institucin de la emergencia econmica, al amparo del artculo 76 de la
Constitucin de 1886 que permite revestir pro-tmpore de precisas
facultades al Presidente de la Repblica, que le permiti sortear con
fortuna la crisis de la poca. Para Lpez la segunda etapa se inicia en
1944, cuando
correspondi a un jurista de la talla de Daro Echanda encuadrar la emergencia
econmica dentro del artculo 121, con la innovacin del concepto de orden
pblico econmico, que exista en la Constitucin para casos semejantes, pues el
proceso legislativo destinado a obtener las facultades extraordinarias del artculo
76 obliga de antemano a anunciar, as sea en trminos generales, las medidas que el
gobierno se propone dictar, engendrando las desfavorables consecuencias de su
expedicin, sin las ventajas de su ejecucin.

Y finalmente, la tercera etapa corresponde a la institucionalizacin

del Estado de emergencia prevista en el artculo 122 de la Constitucin
como figura independiente y autnoma, distinta de las denominadas

291

facultades extraordinarias y del Estado de Sitio (citado por Castro,

1975; 56)
En su estudio sobre los estados de excepcin decretados durante las
administraciones Gaviria, Samper, Pastrana y Uribe, el ex ministro Juan
Camilo Restrepo (en prensa), mostr cmo despus de la reforma
constitucional de 1991 se han utilizado en seis ocasiones las facultades
extraordinarias. En tres ocasiones el estado de emergencia econmica y
social se utiliz para hacer frente a las calamidades de la naturaleza o a
circunstancias conexas con stas: decreto 1178 de 1994, debido al
terremoto de Toribio en el departamento del Cauca; decreto 080 de
1997, que se expide por la emergencia elctrica, y decreto 195 de 1999,
por terremoto de la zona cafetera. Y en las tres ocasiones restantes, el
mecanismo se utiliz para hacerle frente a circunstancias asociadas al
funcionamiento de la economa y del sector financiero: decreto 333 de
1992, expedido para facilitar el manejo del alza salarial del sector
pblico; decreto 080 de 1997, para manejar asuntos relacionados con el
funcionamiento del sistema cambiario (como se sabe, la Corte
Constitucional declar este decreto inexequible en su totalidad); y
decreto 2330 de 1998, para hacer frente a la crisis financiera. La
conclusin de Restrepo plantea que, si bien el uso del mecanismo de
estado de sitio se ha convertido en un recurso ms o menos frecuente
para compensar los desequilibrios de poder, el mecanismo de
emergencia econmica se ha constituido en un instrumento adecuado
para el manejo de crisis en Colombia.
No obstante, el uso recurrente de las funciones paralegislativas
haba conducido a un proceso de progresiva concentracin de poder en el
ejecutivo, con la correspondiente prdida de preponderancia del
legislativo y el judicial en el control y la resolucin de los conflictos. El
ejercicio del poder poltico se concentraba cada vez ms en el primero, y
se ejerca cada vez ms por fuera de los segundos. Pero, paradjicamente,
mientras ms se ha concentrado el poder en el ejecutivo, en trminos de
su accin discrecional para enfrentar la subversin, mayores han sido
los obstculos que ha encontrado el propio Estado (como un todo) para
controlar y resolver los conflictos. En efecto, la cada vez mayor
concentracin de poderes en el presidente, como consecuencia de la
adopcin recurrente de las "medidas de excepcin, no slo ha
institucionalizado la progresiva disolucin de los poderes legislativo y
judicial en el ejecutivo, en la tarea de controlar y resolver los conflictos
sociales, sino que tambin ha provocado como reaccin el surgimiento de

292

un espacio de fraccionamiento y confrontacin institucional que ha

desbordado al mismo Estado.
La insuficiencia de las soluciones estatales
Quiz la caracterstica ms preocupante que puede llegar a
presentar una coyuntura de crisis es el desbordamiento que, sobre el
gobierno y la administracin pblica, producen las soluciones previstas
gubernamentalmente. Concebidas como alternativas para resolver los
problemas, las opciones que toman los distintos gobiernos terminan
produciendo problemas mucho ms graves que los precedentes. Tres
tipos de soluciones problema han sido recurrentes en el ordenamiento
legal e institucional del pas: primero, el tipo de solucin que hace
referencia a los cambios en los cdigos, que lejos de resolver los
problemas administrativos o jurisdiccionales termina por agrandarlos o
abrir nuevos frentes problemticos o de confrontacin; segundo, el tipo
de soluciones que al tratar de establecer lmites, termina excedindolos
generalmente en la aplicacin de los mecanismos de excepcin; y
finalmente estn las soluciones problema que, estructuradas para
inducir arreglos institucionales, terminan por hacer ms compleja y
difcil la accin institucional.
En el primer caso, se ha vuelto un lugar comn que el presidente de
la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, o cualquier otra
autoridad judicial, le anuncie al pas que con la entrada en vigencia de
la nueva legislacin penal habr libertades y prescripciones. En un
pas acostumbrado a cambiar los cdigos, como alternativa para
resolver los problemas carcelarios producidos por la irresponsabilidad
e imprevisin gubernamental, el llamado ha sido aprovechado por los
funcionarios del gobierno saliente para eludir las responsabilidades
que puedan tener por el desbarajuste carcelario. El rgimen de
transicin anunciado por el jurista ser el argumento detrs del cual se
archivarn las renuncias. Una vez ms, el pas ver cmo sus altos
funcionarios, con aire patritico, dicen: No me voy hasta que cumpla
mi promesa de descongestionar las prisiones. Se trata de una
costumbre que, como lo muestra Jorge E. Ibez en su trabajo sobre los
50 aos del restablecimiento del Ministerio de Justicia, viene desde
finales del siglo XIX cuando la supresin del Ministerio oblig a que la
llamada Seccin 6a del Ministerio de Gobierno asumiera el manejo de
las prisiones del pas. Desde entonces se ha pretendido resolver el
problema a punta de discursos.

293

En 1933, con la expedicin de la ley 20, se le asigna al naciente

Departamento de Prisiones del Ministerio de Gobierno la tarea de
organizar e implantar la reforma carcelaria, penitenciaria y
correccional, que para la poca ya se consideraba uno de los ms
agudos problemas sociales del pas. Cinco aos despus, en 1938, el
ministro Carlos Lozano y Lozano invocaba la necesidad de atender un
problema que tena el carcter de angustiosa urgencia nacional, pero
no se hizo nada. Diez aos ms tarde, en 1949, el entonces ministro de
Justicia, Miguel San Juan, afirmaba que el pas cuenta con una
completa legislacin penal, pero su ejecucin se dificulta
extraordinariamente por no existir los instrumentos necesarios para
condicionarla a las modernas orientaciones sobre seguridad y
readaptacin del delincuente en beneficio de la sociedad. Y tampoco
se hizo nada. Cinco aos despus, en 1954, el ministro Gabriel Pars
buscaba formulas para enfrentar la desoladora situacin carcelaria.
Sucesivamente, pasan los ministros, y los llamados a resolver el
problema se multiplican mientras que la situacin se agrava. Y ningn
ministro ha renunciado por ello. A nadie le ha costado el puesto,
porque nadie ha asumido la responsabilidad que le compete.
La consecuencia ha sido evidente. Colombia lleg a una situacin
en la que los cdigos se reforman para adecuarlos a la situacin
carcelaria y no lo contrario. La crisis carcelaria muestra, en toda su
profundidad, la crisis de las polticas de justicia en el pas. En el mbito
de la conduccin gubernamental, como se ver ms adelante, se
observa cmo las polticas no slo han estado marcadas por la
inconsistencia entre los diseos institucionales, los objetivos de poltica
y la realidad poltica y social del pas. Tambin por la propia
incapacidad para asegurar y mantener la inercia institucional que
asegure el encadenamiento entre acciones y decisiones, y que le
confiera una mnima unidad doctrinaria que impida decisiones
precipitadas y acciones imprevistas. La obsolescencia de las
instalaciones y la mala calidad de los servicios evidencian la debilidad
de la administracin pblica. En las prisiones se expresa, en toda su
dimensin, la fragilidad del Estado, es decir, el poder corruptor del
narcotrfico, la lucha por el control territorial entre guerrilla y
paramilitares, o la endeble administracin de justicia que debe tratar
por igual a condenados y sindicados. El panorama no podra ser peor.
Pero pese a lo complejo del problema, hay que comenzar por alguna
parte, y es que los responsables de las polticas asuman los costos
polticos por las malas decisiones o la deficiente gestin. Se entiende

294

bien que no es la solucin, sino un principio de ella. Aunque el ministro

no lo crea, su renuncia puede convertirse acomodando las palabras
del astronauta en un pequeo paso para un hombre, pero un gran
paso para nuestra institucionalidad.
El segundo tipo de soluciones problema encuentra en la declaracin
de inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad y Defensa de la Corte
Constitucional un excelente ejemplo, que no slo reivindica el Estado
de Derecho sino que tambin revela los problemas de calidad
democrtica y tcnica de nuestra legislacin. As como antes la
sealaban por no dejar gobernar, ahora la acusarn por no dejar ganar
la guerra. Pero el asunto no es tan elemental. El problema de declarar
inconstitucional la Ley de Seguridad y Defensa no est en que haya
dejado al gobierno sin instrumentos para combatir el terrorismo. De
hecho, no se trata de una ley antiterrorista. Lo que el fallo evidencia es
el conjunto de problemas de calidad y alcance jurdico e institucional
que tiene la norma. Es tan frgil conceptualmente, tan excesiva
funcionalmente y con tantos problemas de legalidad, que de ella no
podra esperarse mayores resultados en trminos de polticas pblicas,
y en cambio s abra la puerta a los desbordamientos.
As, por ejemplo, es claro que no se puede estructurar un sistema
de seguridad y defensa nacional con base en una definicin tan
ambigua e inconsistente, jurdica y polticamente, como la que establece
la ley con lo que denomina poder nacional. No slo porque le
confiere el mismo rango de poder pblico (lo que es inconstitucional),
sino porque lo desnaturaliza como poder, al definirlo como la
capacidad de respuesta que potencialmente puede ofrecer el Estado
frente a situaciones que amenazan su supervivencia. Y eso sin tener en
cuenta que la Corte no consider la confusin que crea la ley cuando
define orden pblico en los trminos en que rigurosamente se debe
definir la seguridad, y cuando reduce la seguridad ciudadana a una
accin conjunta de autoridades y comunidad para preservar la
convivencia. Esa ambigedad, que no es solamente de esta ley, podra
explicarse como el producto del desconocimiento de los legisladores en
el manejo de los temas, o como el resultado de una accin intencional
con la que se busca una zona gris que permita transgredir la ley sin
llegar a la ilegalidad. Pero ms all del peso que haya tenido uno u otro
argumento, lo cierto es que se constituye en uno de los peores flagelos
que enfrenta el pas.
La ambigedad legislativa no slo elimina la frontera entre lo legal
y lo ilegal. Tambin elimina los mbitos de responsabilidad de quienes

295

la aplican. Mientras ms ambigua es la ley, mayor es el margen de

maniobra que se le confiere al funcionario (o a quien la interpreta) para
definir los alcances y los parmetros de su aplicacin. El desenlace
jurdico queda sometido a una serie de juegos interpretativos infinitos,
la accin de la justicia se disuelve en la impunidad. El poder sale de la
esfera judicial para concentrarse en los arreglos informales. Los que
mejores artimaas jurdicas desarrollen sern los que inclinen a su
favor la balanza de la justicia.
La legislacin colombiana est llena de ambigedades e
imprecisiones que han abierto el campo a los abusos y a la corrupcin,
desde la propia Constitucin hasta los ms inocuos decretos
gubernamentales. Un estudio de Ulises Rinaudo (1982), que evaluaba la
correspondencia entre el uso tcnico y cientfico de los conceptos y el
uso que se daba a los mismos conceptos en la legislacin ambiental en
13 pases, conclua que la legislacin colombiana era la que menor
correspondencia presentaba al respecto. Lo que puede aparecer como
un problema de preparacin de los legisladores tambin puede
esconder una pugna de intereses, que se mueven y benefician
aprovechando las zonas grises que producen las leyes ambiguas. El
asunto es ms preocupante cuando se observa como en este caso
que el gobierno no slo cre una comisin para elaborar el proyecto de
ley y luego de un gran esfuerzo lo sustituy por otro de origen
inesperado, sino que el proyecto presentado se aprob sin ningn tipo
de estudio ni debate, como en su momento lo denunciaron algunos
senadores en carta a la Corte Constitucional. La manera como las
sociedades permiten que se estructuren las leyes tambin determina la
manera como son gobernadas. El carcter estratgico que ha adquirido
el problema de la seguridad y la defensa del Estado merece el esfuerzo
ms serio y riguroso que se pueda adelantar. La Corte Constitucional
ya dio un paso fundamental al reafirmar que la primaca del Estado de
Derecho siempre marcar la diferencia entre el orden y la barbarie.
Y finalmente, el tercer tipo de soluciones problema tiene que ver
con los innumerables esfuerzos que ha hecho el pas por ajustar las
instituciones. Sin embargo las reformas no logran trascender. As por
ejemplo, en septiembre de 1986 el Banco Mundial, en un informe sobre
el sector pblico en Colombia, seal que la mejora en el desempeo
del gobierno, en lo atinente a su efectividad para adelantar polticas y
aumentar su eficiencia institucional, es tarea casi imposible para
cualquier administracin. Han pasado 16 aos y el problema nada que
se resuelve, pese a que durante ese perodo se expidi en Colombia una

296

nueva Carta Constitucional, se aprobaron tres reformas del Estado, ms

de 50 reformas sectoriales, ms de 1.500 reformas en las entidades
territoriales, y un nmero todava no determinado de misiones de
expertos desde la Misin del Gasto Pblico (1986) hasta la Misin
Alesina (2001), propusieron toda suerte de reformas al gasto pblico, la
administracin de justicia, la poltica econmica o el seguro social. En
ese escenario, los ministros, uno tras otro, han visto cmo sus proyectos
de cambio, sus polticas pblicas o simplemente su vocacin de servicio
a la patria no han logrado trascender el mbito de sus despachos.
Todos, reducidos al gobierno por decreto, han ido a la zaga de los
acontecimientos. Cada vez que se produce un cambio de gabinete, los
salientes invocan las soluciones totales aplicadas, en tanto que los
entrantes llegan al exceso para sealar el esfuerzo por atender el
problema que el antecesor dice dejar resuelto. Todos coinciden en
poner en evidencia que se trata de ministerios tcnicamente frgiles,
con escasa capacidad para estructurar polticas o para desplegarlas en
el territorio y, por supuesto, sin posibilidades para producir algn
impacto distinto de haber participado en dos o tres eventos en el que se
hicieron anuncios y se establecieron compromisos que todava estn
por cumplir.
Las reformas institucionales han sido promovidas como soluciones
totales y definitivas. Pero lejos de restablecer la institucionalidad
poltica, el pas contina padeciendo los rigores de una
desinstitucionalizacin de grandes proporciones. Los instrumentos de
poltica se usan cada vez con menor frecuencia. Las decisiones de
poltica y las leyes han abandonado los canales institucionales de
deliberacin tcnica y poltica, para concentrarse en un grupo de
amigotes que defienden pequeos intereses sectoriales y territoriales.
Las tareas gubernamentales y legislativas dependen de las personas.
No hay inercia institucional. No hay ninguna continuidad. Los
ministerios han perdido su capacidad para impulsar cualquier proceso
de conduccin poltica. La desinstitucionalizacin ha llegado a tal
punto que los cambios de gabinete se producen para no inhabilitar,
pero no para mejorar la calidad del gobierno o de las polticas pblicas.
Lo que en principio pareca una valiosa oportunidad para potenciar el
equipo del presidente, y para aprovechar el segundo aire que le daba la
coyuntura del relevo, termin siendo una decisin poltica para unos
pequeos cambios burocrticos. Han pasado 16 aos y todava se sigue
debatiendo la pertinencia de las reformas institucionales. Cuntas
discusiones se habran evitado o cuntas reformas se habran

297

desechado si por lo menos hubieran ledo el Informe del Banco

Mundial?
El extravo de la administracin de justicia
En Colombia la administracin de justicia se ha degradado como
servicio pblico, para erigirse en un poder poltico e institucional. Pero
no se trata de un poder en el sentido pblico, sino en el sentido poltico
del trmino. Es decir, como fuerza movilizadora de intereses con fines
especficos. Este proceso se ha desenvuelto de manera paradjica.
Luego de muchas dcadas de abandono, los esfuerzos tendientes a
restablecer la majestad e independencia de la justicia han cado
progresivamente en la reconfiguracin de una fuerza tenedora de
poder poltico real. Primero, aprovechando la fuerza para someter al
ejecutivo y al legislativo en el escenario de alta visibilidad de la lucha
contra la corrupcin. Y luego, aprovechando la legitimidad rescatada
como consecuencia de la lucha contra la corrupcin, con la cual se erige
en un poder poltico con intereses y capacidad de movilizacin poltica
en busca del control del Estado.
En medio de una rpida transformacin, los procesos de
estructuracin de las polticas pblicas de justicia como ya se ha
anticipado han estado determinados por la confluencia de tres
factores bien definidos: la inadecuacin funcional, la discontinuidad
poltica y la doctrinaria, y el protagonismo judicial. La inadecuacin
funcional hace referencia a los problemas producidos por la falta de
consistencia entre los diseos institucionales, los objetivos de poltica y
la realidad poltica y social del pas. Por su parte, la discontinuidad
poltica y doctrinaria pone en evidencia la incapacidad gubernamental
para mantener una mnima inercia, que asegure no slo el
encadenamiento entre acciones y decisiones y la consecucin de
resultados, sino tambin una unidad de accin institucional que impida
los cambios sbitos en los trazados de poltica, las decisiones
precipitadas y las acciones imprevistas. El protagonismo judicial, revela
una conflictiva situacin en la cual mientras, por una parte, las
sentencias judiciales impactan de manera cada vez ms fuerte las
polticas gubernamentales (algunas de ellas llegan a forzar cambios en
las decisiones gubernamentales), por otra, las acciones y decisiones
gubernamentales buscan recortar cada vez ms los mrgenes de accin
de los jueces. Se trata de un creciente activismo judicial producido por la
cada vez mayor preocupacin por el fortalecimiento de la

298

administracin de justicia. En el marco de la reforma del Estado en

Amrica Latina, las reformas a la justicia no slo han conducido a un
realinderamiento efectivo de las relaciones de poder entre las ramas del
poder pblico, sino que tambin han forzado una expansin del poder
judicial, aun a costa de reducir los espacios decisionales de las
instituciones poltico-representativas (Guarnieri y Pederzoli, 1999:9). Es
el activismo que, a pesar de no tener importancia administrativa y
presupuestal, produce resultados de gran efecto poltico y social
(Moncayo, 1997:12).
Los cambios inducidos por la reforma constitucional de 1991, como
el refuerzo de la Corte Suprema de Justicia o la creacin de la Corte
Constitucional y la Fiscala General de la Nacin, como organismos
independientes de los dems poderes y con amplias facultades de
regulacin y control sobre la accin gubernamental y legislativa (Garca
y Uprimny, 1991: 43-44), le han dado una renovada importancia
poltica y social a la administracin de justicia en Colombia. Esa
renovada importancia es la que ha conducido a la paradjica situacin.
Por una parte, la mayor relevancia y visibilidad pblica de las
sentencias judiciales han comenzado a determinar de manera crucial
los campos de la actuacin poltica. Es lo que Tate y Vallinder (1995)
llaman la judicializacin de la poltica (citada por Guarnieri y Pederzoli
1999:7). Pero, por otra, la mayor soberana presupuestal y financiera de
los gobiernos ha comenzado a determinar el alcance y efectividad de
las decisiones judiciales. Es lo que bien podra denominarse politizacin
de la justicia, en la cual las decisiones polticas subordinan las sentencias
judiciales.
Una observacin a los procesos de estructuracin de polticas
pblicas de justicia deja ver la flexibilidad de un rgimen en el que
coexisten, por una parte, una institucionalidad formal que trata de
regular lo que puede y una institucionalidad informal que irrumpe
para corregir aquello que lo formal no corrige. Y, por otra, una
tendencia hacia la reinstitucionalizacin a travs de la cual la
institucionalidad vigente busca adecuarse a los cambios polticos,
econmicos y sociales. En las polticas de justicia se sintetiza la
coexistencia de canales formales y canales informales, que combinan el
uso de mecanismos democrtico-formales con mecanismos represivosautoritarios, algunos por fuera del ordenamiento institucional. El
excesivo coyunturalismo en la estructuracin de las polticas de justicia,
con la improvisacin que le ha sido caracterstica, lejos de consolidar la
institucionalidad colombiana la ha debilitado. Los permanentes virajes

299

gubernamentales han forzado la irrupcin de una institucionalidad

informal, con la que se busca resolver los problemas que la
institucionalidad formal ha sido incapaz de resolver. Esa informalidad
ha tenido en el propio Estado a uno de sus ms importantes
promotores cuando, como afirma Moncayo (1995) durante aos el
estado de sitio sirvi para
modificar el funcionamiento de la justicia y sustraerla de las reglas bsicas del
orden constitucional y legal y, especficamente, para instituir una administracin
de justicia confiada a los militares y encargada del juzgamiento de los civiles en el
evento de determinadas conductas delictivas (Moncayo, 1995:138).

El posterior debilitamiento del recurso del estado de sitio en la

reforma constitucional de 1991, coincidente con un crecimiento
acelerado del paramilitarismo, ha sido interpretado por no pocos
observadores como una evidencia ms del rasgo colombiano de
convivencia de la institucionalidad formal y la institucionalidad
informal. Tal como afirman Rojas y Palacio (1995),
[] lo propio del caso colombiano es la combinacin necesaria entre un cascarn
democrtico con frmulas altamente represivas de control social y poltico. Antes
directamente a travs de las fuerzas armadas con un soporte institucional llamado
estado de sitio. Ahora, a travs del apoyo y encubrimiento de grupos armados que
hacen el trabajo del Ejrcito sin estar orgnicamente vinculados a l. Lo que vara
en este caso son los mecanismos de ejercicio de la represin (p. 86).

En este contexto, se ha venido configurando una crisis de justicia

caracterizada por elevados niveles de impunidad, ineficiencia,
corrupcin y violencia, la superficie de un fenmeno que en su esencia
revela el quiebre del Estado de Derecho 86. El vaco frente a la
86

En un anlisis oficial, el entonces director del Departamento Nacional de Planeacin

afirmaba que, ante el escalamiento de la violencia, el aparato judicial parece distante e incapaz de
dirimir los conflictos de la sociedad. Al respecto la encuesta nacional de hogares seala que slo se
denuncian 21 de cada 100 delitos cometidos (Montenegro, 1994:37). Segn el informe
institucional La justicia colombiana en cifras 1973-1994, elaborado por el Departamento
Nacional de Estadstica y el Ministerio de Justicia, se sealaba que en tal ao las principales
razones que se esgriman para no denunciar los delitos eran: la falta de pruebas (37%), la
inoperancia de la justicia (24%), los trmites excesivos (20%), el temor a las represalias (7%) y la
ausencia de autoridad (5%) (p. 259). Sobre este diagnstico ya se haba pronunciado la Comisin
de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas (1997), que en su informe final afirmaba
que la extraordinaria lentitud con que se tramitan los casos atenta de manera seria contra el
sistema judicial. El estudio realizado por el Instituto Ser muestra que el trmino promedio de un
proceso penal (incluidas las distintas etapas) es de 850 das (3,2 aos) en la primera instancia. Una

300

estructuracin de polticas de justicia, por parte del Ministerio de

Justicia, llev a que una entidad como la Fiscala General de la Nacin
ocupara progresivamente el lugar del Ministerio como gestora de las
polticas judiciales en el pas. Cada vez ms, las acciones de la Fiscala
se constituyeron en un punto de referencia de las polticas de justicia.
Estructurada como el eje de un nuevo sistema judicial en el pas, la
gestin institucional de la Fiscala, y ms particularmente del fiscal
general de la Repblica, se ha convertido en un referente crucial para el
ordenamiento poltico e institucional del pas. Se trata de una entidad y
una autoridad pblica con gran capacidad de influencia en las
decisiones polticas. O ms precisamente, con gran capacidad para
interferir las decisiones de los funcionarios pblicos. Investida de un
poder institucional que desborda los lmites de lo imaginado, la Fiscala
ha demostrado que, en un pas en que la administracin de justicia es
tan frgil, resulta relativamente sencillo sealar culpables y proceder en
consecuencia. No importa el rango del acusado, importa su capacidad
para presionar la accin gubernamental.
Un hecho aparentemente intrascendente muestra el grado de
convencimiento poltico y social que tiene la dirigencia del pas sobre la
capacidad de interferencia de la Fiscala en todos los asuntos pblicos.
Al finalizar el perodo del fiscal general Alfonso Gmez Mndez, los
cuadros ms relevantes de la dirigencia colombiana le rindieron un
homenaje que reafirma cun profunda es la conviccin de que la
justicia es cada vez ms un poder poltico e institucional y cada vez
menos un servicio pblico. Y no era una paradoja. El homenaje que
pareca ser el tributo al buen esfuerzo de un servidor pblico en
realidad termin como un acto poltico. O ms precisamente, como un
testimonio del poder poltico que ha adquirido la Fiscala en el pas.
Pese a que el propio fiscal reconoci que los mayores aciertos son los
que no se han visto, la fiscala ha demostrado una vez ms que es
el organismo con mayor poder de convocatoria. No en vano ahora se le
demanda ordinaria civil ante un juez de circuito se toma en su primera etapa 1.035 das (3,9 aos).
El mismo trmino se registra, en promedio, para un negocio laboral. Y una accin ordinaria de
nulidad ante el Consejo de Estado toma como plazo 2.252 das (8,6 aos) (p. 58). Con respecto a
la impunidad, la Comisin establece que advirtiendo las limitaciones en materia de informacin, a
ttulo ilustrativo cabe indicar que, mientras a mediados de los aos sesenta la capacidad de sancin
del Estado era del 20%, para 1971 baj al 5% y ha descendido de manera permanente hasta llegar,
si acaso, al 0,5% en la actualidad (ibd.) Para la Comisin es claro que el carcter estructural de la
crisis de la justicia es una de las muestras ms evidentes de la marginalidad y la exclusin social
en el pas.

301

seala como el segundo cargo ms importante del pas. Pero lo que s

resulta paradjico es que el homenaje se rinda justo el mismo da en
que ninguno de los candidatos de la terna presidencial logra obtener la
votacin para ser electo fiscal general; o que se produzca en el mismo
momento
en
que
las
principales
autoridades
judiciales,
gubernamentales y militares se cruzan fuertes acusaciones por la fuga
de 98 presos de la crcel La Picota, en Bogot. Evidentemente, la
coyuntura se constitua en una excelente oportunidad para hacer
reflexionar al pas sobre la necesidad de ordenar los procesos de
estructuracin y conduccin de las polticas de justicia. Pero no a travs
de un homenaje poltico.
Ms all de las discusiones sobre si el fiscal general debi prestarse
o no al homenaje que le renda una dirigencia despistada, el tributo de
los 1.300 invitados revela dos hechos que incontestablemente
determinan la crisis de la justicia colombiana. Primero, que la creacin
de instituciones tales como la Corte Constitucional o la Fiscala General
de la Nacin, como organismos independientes de los dems poderes y
con amplias facultades de regulacin y control sobre la accin
gubernamental y legislativa, le ha dado una renovada importancia
poltica y social a la administracin de justicia. Pero esa renovada
importancia es la que ha conducido a una situacin muy paradjica:
mientras que, por una parte, se produce la llamada judicializacin de la
poltica, en la que son las sentencias judiciales las que determinan los
campos de la actuacin poltica, por otra, se vive lo que podemos
llamar la politizacin de la justicia, en la que son las actuaciones
polticas las que determinan los alcances de las sentencias judiciales.
El segundo hecho que determina la crisis es aqul que proviene de
la dificultad para asumir la administracin de justicia como lo que debe
ser: un servicio pblico. O ms precisamente la resistencia institucional
a someter la administracin de justicia a un escrutinio sistemtico y
pblico, como el que se debe hacer cuando se evala cualquier servicio
pblico. Quiz la resistencia provenga, como argumenta el jurista
espaol Juan Toharia, del hecho de que evaluar implica desacralizar
aquel poder que ha puesto la justicia en un pedestal, o pasar de las
visiones finalistas a una puramente instrumental en la que la justicia no
es sino un medio para conseguir determinados fines sociales. Y en
Colombia la sacralizacin de la justicia como un poder pblico no
slo ha sido el remedio para esconder la inexorable descomposicin del
Estado de Derecho. Tambin ha sido el muro que ha impedido que la
justicia se piense con criterios de poltica pblica. Esa conviccin de que

302

la justicia es un poder y no un servicio pblico es la que no ha

permitido considerar la crisis de justicia asociada al hecho de que un
acto corrupto hizo que, por ms de 50 aos (de 1894 a 1947), las
polticas de justicia estuvieran encomendadas a una pequea oficina en
el Ministerio de Gobierno. O es la que tambin hizo que el presidente
para escoger la terna de candidatos a suceder al fiscal pensara ms
en personas amigas que en los perfiles profesionales ms adecuados
para prestar el servicio. Por eso no importa que el nuevo fiscal no sea
penalista, si es un amigo. Ha sido esa misma conviccin la que ha
convocado el homenaje a un funcionario que, ms all de su balance,
representa un poder efectivo que se puede ejercer discrecionalmente.
Quiz por esa razn es que los organizadores del homenaje escogieron
como eslogan de la reunin unidos por la justicia, convencidos de
que los 1.300 invitados en realidad estaban (o queran estar) unidos
por el poder.

La fractura del orden social

El nuevo valor social de la intimidacin
No son pocas las evidencias de que en los momentos de crisis, las
sociedades siempre tienden a reestructurar sus sistemas de valores.
Frente al hundimiento y la desintegracin de sus valores tradicionales,
tratan de encontrar otros nuevos que restablezcan la unidad y den
sentido a su existencia. Pero los problemas aparecen cuando en la
bsqueda las sociedades replican los comportamientos de sus
dirigentes. Y esto es particularmente grave en un escenario como el
colombiano, de lenta y progresiva disolucin de los partidos polticos,
en que la complejidad de los mecanismos constitucionales de
regulacin institucional ha sido tal, que las tensiones y conflictos entre
el ejecutivo y el legislativo tienden a salirse de los canales establecidos
para buscar una solucin por sus propios medios. Es la semilla de esa
otra institucionalidad poltica que ha dado sus primeros frutos y que
ha distorsionado el rgimen poltico a tal punto que el presidente no
puede ser destituido por el Parlamento, pero no puede gobernar sin su
aprobacin.
Siguiendo el ejemplo de los gobernantes, los gobernados no
respetan las leyes, no valoran los acuerdos y no hacen esfuerzos por
seguir los referentes que mantengan la cohesin social. Ante una
dirigencia cada vez ms polarizada entre amigos y enemigos, sin otro

303

recurso que la intimidacin para mantenerse, comienza a emerger una

sociedad polarizada e intimidante. Cada uno prejuzga sin piedad al
otro. La procedencia de las personas, su profesin o estrato social,
determinan de antemano su responsabilidad o capacidad para cumplir
con una tarea o un compromiso. Basta una mirada a los contenidos de
las redes de cibernautas que opinan sobre la situacin colombiana, para
encontrar la profundidad de la fractura social. All se hace todo tipo de
sealamientos y agresiones. Incluso se llega a proferir amenazas de
muerte. Son los primeros rasgos de esa dinmica de la intimidacin en
que los dirigentes descalifican la crtica, porque la consideran el
producto de los excluidos del poder; cuestionan la administracin de
justicia, porque la consideran socia del crimen; desprecian los derechos
humanos, porque los consideran excusa de la subversin. Por eso a la
sociedad ya no le parece extrao erradicar la crtica por la fuerza, tomar
justicia por propia mano o violentar los derechos de los nios. Pero lo
grave no slo es que el lenguaje y la actitud de la sociedad intimidante
se hayan extendido a los principales crculos acadmicos,
empresariales, gubernamentales, polticos y judiciales del pas; tambin
es que se hayan institucionalizado como principios rectores de la accin
estatal. Pareciera que los jueces, parlamentarios y funcionarios
gubernamentales estn ms para que se les rinda honores, pero no para
que se les exija responsabilidades.
En el Gobierno, algunos ministros eluden los cuestionamientos
ticos, aferrados al compromiso presidencial de mantenerlos en el
cargo los cuatro aos. En el Congreso, las bancadas parlamentarias se
arman o desarman segn las conveniencias de cada uno, sus posiciones
cambian de acuerdo a lo que les ofrezcan. En las cortes, es cada vez ms
cotidiano el espectculo de la sumisin del aparato judicial a las
interferencias de la negociacin politiquera. Y frente a cualquier crtica,
todos tienden a reaccionar con la intimidacin. Mientras tanto,
envueltos en un pragmatismo corporativo, empresarios y sindicalistas
se acomodan a las circunstancias con tal de no perder sus beneficios.
Sin unos valores que mantengan la ms mnima cohesin, la
sociedad colombiana ha perdido su principal elemento de
representacin: la historia. Con la misma conviccin que se olvida el
pasado, se desdea la preocupacin sobre el futuro. Frente a la presin
del ajuste, los colombianos no tienen una expectativa de futuro
diferente a un escenario de crecimiento cero; frente a la agresin, tienen
la conviccin de que la seguridad ha tomado la forma concreta de la
supervivencia; y frente al cambio de las costumbres polticas, deben

304

esperar al referendo. No han logrado configurar un modelo de Estado,

de economa y de sociedad como apuesta de futuro. Y mientras que los
grupos sociales ven cmo se degrada su condicin de vida, y la accin
de los grupos armados es cada vez ms feroz y despiadada, las nuevas
generaciones, sumidas en la desorientacin y el descontrol total, deben
crecer con la violencia como principal factor de control y regulacin
social. Seguramente alguien las convencer de que deben alejarse lo
mximo posible de la poltica, pero con ello olvidan, como dice
Castoriadis (1995), que desinteresarse por la poltica es desinteresarse
de su suerte como sociedad. En este contexto resulta comprensible no
slo el trnsito de la sociologa de la colombianidad hacia una
sociedad cortesana en la cual lo que verdaderamente importa es
rendirle culto a quien est en el gobierno, sin diferenciar quin sea con
tal de que provea algn beneficio. Tambin la rpida configuracin de
una sociedad del riesgo en la que todas las acciones, decisiones y
comportamientos ciudadanos comienzan a quedar atravesados por el
riesgo que implica cada comportamiento individual y colectivo.
La emergencia de la sociedad cortesana
La primaca de la informalidad, como elemento caracterstico de
una gestin institucional regida por el poder presidencial, tiene una
contrapartida: la irrupcin de una especie de sociedad cortesana. Es la
sociedad que surge de la desviada aplicacin de las mayoras. No han
pasado unos das cuando los que estaban en contra de las propuestas
de quien ha ganado el poder se convierten en sus ms fervientes
defensores. Polticos de profesin y polticos de ocasin se confunden
bajo la presin por una colaboracin patritica, que es el nuevo
nombre dado a la participacin burocrtica. Nadie quiere quedarse por
fuera. Los rasgos de lo que el socilogo Norbert Elas llama la
sociedad cortesana, que antes se proyectaban en las altas esferas
gubernamentales, ahora tienden a reproducirse en la estructura social
del pas. Es la sociedad en que la tica de apoyo al Estado aparece
regida por el sentimiento de obligacin personal para con el poderoso
(el rey) o por el miedo que se le tiene. Como el vnculo es personal, sus
apoyos y ejecutorias tambin lo sern. Nadie quiere sentirse
representado por nadie, a menos que sea el propio rey quien lo
represente. De all la importancia que adquiere la distincin entre los
asuntos personales y los oficiales. Lo que tiene sentido es ser un duque,
un conde o un privilegiado de la corte, y sus logros estn mediados por

305

la satisfaccin de ese prestigio personal. Segn Elas, el ascenso de la

sociedad cortesana responder a los impulsos de la creciente
centralizacin del poder y la invocacin de sus fuentes bsicas: los
impuestos y las fuerzas militares. Pareciera que Elas se refiere al
legado de los ltimos gobiernos colombianos, cuando afirma que
Lazos y rivalidades familiares, amistades y enemistades
personales eran factores normales que influan sobre la conduccin de
los asuntos de gobierno, as como sobre todos los dems negocios
oficiales (p. 26).
En la sociedad cortesana, que es la sociedad colombiana, lo que
cuenta es la lealtad y, ms que el conocimiento, lo que vale es la
habilidad para hacer las cosas. Por eso Colombia ha tenido los
ministros, generales, magistrados, fiscales y embajadores que ha tenido.
Y por eso, las invocaciones a la unidad conducen irremediablemente al
unanimismo de los que esperan un favor de la corona. No hay espacio
para la vigilancia o la crtica, ni siquiera para la observacin. Todo acto
de independencia, toda crtica, es sealada como un acto contra el rey,
y su contenido siempre es atribuido a su exclusin por parte de la
corona. En la sociedad cortesana, la desigualdad en la distribucin del
poder es tan grande como las desigualdades sociales.
Pero la sociedad cortesana tiene como contrapartida la dualidad de
las estructuras sociales. Mientras los sectores medios y altos de la
poblacin tratan de sacar ventaja de la crisis, de manera lenta y
silenciosa, sin que el gobierno se percate, en los sectores ms pobres se
gesta una especie de insurgencia social de incalculables proporciones y
que ataca por todos los flancos. As, por ejemplo, mientras que en la
Costa Atlntica los usuarios de las empresas de servicios pblicos se
enfrentaban en batalla campal con las empresas proveedoras de energa
elctrica, produciendo las primeras vctimas, en Cali un grupo de
vecinos se daba a la tarea de demoler una casa de la que haban
desalojado a su propietario, que no pudo pagar. La vamos a tumbar,
la vamos a tumbar, fue la advertencia de los vecinos, con la misma
desafiante irona con la que semanas, meses y aos atrs los habitantes
de un barrio o una ciudad le reprocharon a los gobernantes su escasa
capacidad de gestin. Y cumplieron. No dejaron piedra sobre piedra. Es
el embrin de una especie de insurgencia social contra el Estado que se
viene gestando en el pas.
Como si se tratara de una puesta en escena de uno de los
argumentos sobre la irrupcin violenta de la masa, desarrollados por
Canetti en su libro Masa y poder (1995), los vecinos comenzaron por

306

derribar las puertas y ventanas. Sin ellas la casa perda su

individualidad, para convertirse en el smbolo de una causa colectiva.
Es lo que Canetti llama la descarga, en la que todos los que
pertenecen a ella, quedan despojados de sus diferencias y se sienten
como iguales. Por eso es que la tarea de la demolicin se constituy
en el acontecimiento crucial que, por un momento, logr integrar a
todos aqullos que perdieron sus casas con los que cada da viven bajo
la amenaza de perderla. Pero en la descarga no todos se movilizan,
porque todos estn sometidos al mismo riesgo. Tambin porque se da
rienda al impulso de la destruccin. Segn Canetti (1979), una imagen
que se destruye representa la demolicin de una jerarqua que ya no se
reconoce.
As, de manera silenciosa, se van sembrando las semillas de una
masa insurgente en donde antes no haba nada. Es la insurgencia de los
propios ciudadanos que, al no poder resistir que las pocas veces que
llega el Estado es para imponer medidas coactivas, deciden enfrentarlo
con toda fiereza para hacer valer sus derechos y reclamar sus
oportunidades. Su caracterstica es que no conoce lmites, ni siquiera su
propia fuerza. La amenaza de la pobreza ha llegado a lmites
insostenibles. Los hallazgos de Carlos Eduardo Vlez, en su informe del
Banco Mundial (2002) sobre la pobreza en Colombia, revelan que el
pas no slo regres a los niveles de 1988 y que la brecha de ingresos se
profundiz, sino que necesita recuperar un crecimiento econmico
sostenido, del cuatro por ciento anual hasta por lo menos el 2010, para
reducir la pobreza a sus niveles de 1995.
As como los gobiernos han permanecido inconmovibles ante el
drama de la pobreza, se han ido perdiendo los lazos de conexin que se
guardaban en el pasado. Nadie parece darse cuenta de que tras los
levantamientos el Estado no slo pierde la nica institucionalidad que
lo sostena en el territorio, sino que tambin da la impresin de ser un
organismo atolondrado frente a las cada vez mayores exigencias de una
insurgencia social que irrumpe desarmada, pero cada vez ms violenta.
La descomposicin de la poltica
Tradicionalmente, la corrupcin ha dado cuenta de las conductas
que pervierten o desvan la moral. En estos trminos, la recurrencia de
la corrupcin ha sido interpretada como un problema de conductas
irregulares generalmente extraordinarias de los individuos, que
filtran las instituciones o alteran las reglas del juego econmico, poltico

307

o social, en busca de rentas o beneficios particulares. Por lo tanto, la

lucha contra la corrupcin se ha reducido a la bsqueda y erradicacin
de los comportamientos corruptos. Sin embargo, por su compleja
naturaleza, la corrupcin debe ser comprendida como un fenmeno
diferente: como un proceso en el que confluye un conjunto de
elementos, no necesariamente asociado a conductas individuales, que
altera el orden y contenido de los regmenes polticos trastornando las
reglas del juego institucional. En la medida en que se trata de un
fenmeno extendido, la corrupcin debe ser considerada como el
fenmeno que permite dar cuenta de un proceso ms general de
descomposicin o mutacin que, por su naturaleza, carece de los
matices morales (Negri y Hardt, 2002:191) que se le han conferido. As
por ejemplo, vista desde la poltica, la corrupcin debe ser considerada
como un fenmeno de mltiples caractersticas, en el que los procesos
de deliberacin pblica sobre los fines de la intervencin estatal no slo
se van degradando, sino que tambin se van institucionalizando (bien
por las rutinas organizacionales o bien por la expedicin de una nueva
legislacin), hasta quedar desplazados por la negociacin de pequeos
intereses y proyectos particulares.
Colombia atraviesa un proceso de descomposicin de la poltica
que va ms all de un problema de corrupcin. El ejercicio de la poltica
ha perdido el horizonte y el valor que debe guiar el sentido y contenido
de su quehacer social. Los proyectos polticos de Estado y sociedad se
han desvanecido entre las invocaciones por la paz, las exaltaciones por
la igualdad social y la bsqueda de la eficiencia pblica. Los partidos
polticos han perdido su capacidad para estructurar proyectos que
movilicen ciudadanos, o que por lo menos les permitan un mnimo
reconocimiento como iguales frente a una opcin de Estado o de
sociedad. La interferencia de los actores armados en las elecciones
locales y regionales, la consolidacin de prcticas de compra-venta de
votos como principio de relacin entre elegidos y electores, y las
denuncias sobre fraude electoral en distintas partes del territorio
nacional revelan cun profundo ha llegado a ser el carcter no
competitivo de las elecciones en el pas. Todo confluye en un quiebre
de la tica pblica en el que nadie asume responsabilidades por lo que
dice o hace. Detrs de las prcticas polticas no logra proyectarse nada
slido. Slo discursos e invocaciones poticas que, como actos
litrgicos, tratan de dar una apariencia de reconocimientos y apertura
poltica a sectores que, en realidad, siguen excluidos de la poltica.

308

El desvanecimiento de los proyectos de Estado y sociedad

Si hay algn rasgo que caracterice la construccin poltica
gubernamental de un proyecto de Estado y de un proyecto de sociedad,
se ha sido la prdida de horizonte de los discursos gubernamentales,
en particular el discurso de la paz. Por su naturaleza se ha constituido
en el ms preciso referente de la idea de futuro que tienen gobernantes
y gobernados acerca del Estado, el orden institucional que desean y los
principales riesgos que enfrentan.
Hace aos, Lacan enseaba que una pulsin es un estado de
disposicin a la accin que, activada por un deseo, facilita o inhibe
determinadas formas de hacer las cosas. Cuando la pulsin no se
resuelve, porque el objeto deseado no se alcanza, se pueden suscitar
compulsiones, actos repetitivos de carcter ritual que hacen creer que
se posee el objeto. Es la ritualizacin simblica del deseo, pero no el
objeto deseado. Cuanto ms inaccesible es el objeto, ms compulsivo se
vuelve quien lo desea. Entre ms inalcanzable, menos real y ms
simblico es el objeto deseado. Es el mecanismo de racionalizacin a
travs del cual un individuo trata de justificar no slo su tendencia a
tratar el objeto simblico como si fuese real, sino tambin su
propensin a invocarlo como el factor determinante de todos sus actos.
Los ltimos cuatro gobiernos colombianos han padecido lo que se
podra llamar pulsin de la paz. Ha sido el objeto deseado que rige
las bsquedas de gobernantes y gobernados, el mvil que concreta
todos sus propsitos. Todo lo dems le est subordinado. Pero no se
trata del mismo objeto deseado por todos. Es el objeto deseado que
como logro personal, tambin ha llevado a presidentes y altos
funcionarios a la ilusin absurda de pretender el Nbel de la Paz por
las gestiones que puedan adelantar en la materia. En la medida en que
el deseo de paz se ha vuelto cada vez ms inaccesible, los gobernantes
se han vuelto cada vez ms compulsivos en su invocacin simblica.
Aludir de forma compulsiva al proceso de paz se ha convertido en el
ritual a travs del cual los gobernantes han tratado de responder por su
compromiso ante los colombianos. Pero no lo logran. Los rituales de la
paz son desbordados por la realidad brutal de la guerra. Como toda
pulsin que se respete, la invocacin gubernamental del proceso de paz
convirti la zona de negociacin en el lugar sagrado que simboliz su
realizacin. En el imaginario gubernamental los procesos de paz han
existido, porque las zonas de negociacin han existido. Frente a los
cuestionamientos y exigencias de rectificacin de los crticos, el

309

gobierno responde invocando un espejismo. Mientras tanto,

gobernantes y gobernados se han hundido en una liturgia de smbolos
sin contenido, ni realidad87.
La bsqueda de la paz no ha sido otra cosa que una sucesin de
actos litrgicos en los que se renueva la fe. As por ejemplo, desde su
mismo ttulo, el Acuerdo de San Francisco de la Sombra para
concretar y consolidar el proceso de paz, firmado entre el gobierno y
las FARC en diciembre de 1999, no logra ir ms all de una invocacin
ilusoria. Se trata de acuerdos que no logran trascender los llamados de
buena intencin de las partes, pero que ninguno est dispuesto a
cumplirlos en su totalidad. ste ha sido el destino de una gran mayora
de acuerdos (formales o informales) que los distintos gobiernos han
establecido con la insurgencia armada. Con ellos se han justificado
concesiones realizadas (por ejemplo, la prrroga de la zona de
distensin) o se han legitimado actuaciones militares (de las partes en
confrontacin) contra la sociedad civil. El asunto adquiere dimensiones
mucho ms preocupantes en la medida en que se ha ido consolidando
un esquema en que las partes se desplazan entre el avance sin negociar
y la negociacin sin avanzar.
Pero la preocupacin es mucho mayor cuando las declaraciones de
los altos funcionarios gubernamentales, responsables del tema, hacen
cada vez ms cierta la definicin lacaniana de pulsin: la compulsin
de dar vueltas una y otra vez alrededor del sitio de la cosa perdida,
marcndola en su misma imposibilidad. Es la pulsin que se repite,
una y otra vez, no slo en el tema de la paz sino en todos los dems
escenarios de la poltica gubernamental, como por ejemplo en el frente
fiscal que hizo del ajuste fiscal toda una pulsin. Es el anhelo en torno
al cual se acuerdan sacrificios y que por ello determina las acciones
gubernamentales. Es el mvil que concreta todos los propsitos del
gobernante y hace que todo lo dems le est subordinado. La
87
Un buen ejemplo de hasta dnde ha llegado la ritualizacin de la paz, lo reporta el
candidato del Partido Liberal a las elecciones presidenciales de 2002, Horacio Serpa, cuando
convoca a una marcha poltica hacia la zona que haba sido declarada por el gobierno como zona
de distensin en sus negociaciones con las FARC. Cerca de tres mil personas emprendieron una
marcha que no era ms que un ritual, una marcha de purificacin, frente a la cual todos
defensores y crticos fueron reaccionando con comportamientos litrgicos. Frente al hecho real
y concreto de un guerrillero que le impeda a Serpa y a los dems continuar su camino hasta la
llamada Villa Nueva Colombia, punto final de la marcha, la liturgia alcanz su mxima
expresin: los participantes en la marcha entonaron el himno nacional frente a un campo minado
(con carro-bomba incluido) y ello los hizo volver a la realidad sobre quines controlaban ese
territorio.

310

compulsin no es ms que una evidencia de la propia imposibilidad

que se repite, una y otra vez, con la poltica social, el combate a la
pobreza o el desempleo, la bsqueda de competitividad del pas, la
soberana del Estado, la lucha contra la corrupcin, etc. Cada
invocacin, cada acto gubernamental, no es ms que un acto litrgico
en el que parece haberse perdido el verdadero horizonte hacia el que la
sociedad y el Estado deben transitar.
No slo el gobierno ha quedado preso de la pulsin de la paz.
Muchos colombianos han perdido de vista la bsqueda de la paz como
un objeto real, para convertirla en un ritual de sus comportamientos.
Empresarios, polticos, lderes cvicos, religiosos, intelectuales y
deportistas, todos han quedado presos de la pulsin. Frente a cualquier
hecho positivo reaccionan emocionados invocando la paz, la necesidad
de la paz, la certeza de la paz. Es comprensible. En momentos de crisis,
la ritualizacin evita tener que enfrentarse al rigor del caos. Bajo la
denominacin de sociedad civil no han hecho otra cosa que invocar
ejercicios y activismos que no logran trascender ms all de la lrica
social. Es la prctica en la que valen ms los ejercicios de recreacin
verbal que los de construccin real. Un caso sirve para ejemplificar, en
toda su dimensin, la primaca de los discursos sobre las realidades: En
el libro Educacin: la agenda del siglo XXI, coordinado por Hernando
Gmez Buenda, ilustra muy bien cun intensa ha llegado a ser la
pulsin de la sociedad colombiana en el discurso de la educacin, y
cun distinta puede llegar a ser si se compara con otros pases. As, por
ejemplo, una comparacin de los esfuerzos institucionales y sociales en
materia educativa entre Colombia y los Estados Unidos revela muy
bien la diferencia. Por una parte, la administracin Clinton presentaba
su plan educativo con un compromiso presidencial que fijaba las metas
en los siguientes trminos:
Nuestra seguridad estriba en la capacidad de darles a todos los ciudadanos la ms
refinada educacin del mundo. Debemos crear una Amrica donde todos, a los
ocho aos, puedan leer, a los doce puedan navegar en Internet y a los 18 puedan ir
a la universidad. Queremos una sociedad donde cada adulto pueda conservar lo
aprendido durante toda la vida. He formulado un llamamiento para que actuemos
sobre la base de diez principios educativos. Primero: tenemos que establecer
estndares de calidad para nuestras escuelas y desarrollar un sistema de
responsabilidad, comenzando con pruebas nacionales de lectura en el cuarto grado
y de matemticas en el octavo. Segundo: tenemos que asegurarnos los mejores
maestros del mundo; slo as tendremos las mejores escuelas. Tercero: debemos

311
asegurarnos de que cada nio y nia puedan leer por su cuenta en el tercer grado.
Cuarto: el aprendizaje comienza en los primeros das de la vida. Quinto: debemos
darles a los padres ms opcin para escoger las escuelas pblicas apropiadas para
sus hijos, y estimular aqullas que demuestren mejores resultados. Sexto: nuestras
escuelas deben formar el carcter, forjar buenos ciudadanos, tener cero tolerancia
para las armas y las drogas. Sptimo: no podemos esperar a que nuestros nios
crezcan en escuelas que literalmente se caen. Octavo: tenemos que lograr que los
trece o catorce aos de educacin incluidos al menos dos de universidad sean
tan universales en Amrica durante el siglo XXI, como es hoy la secundaria.
Noveno: en el siglo XXI, tenemos que extender las fronteras del aprendizaje
durante toda la vida. Dcimo: conectar cada saln de clase y cada biblioteca a
Internet en el ao 2000, para que, por primera vez en nuestra historia, los nios en
los ms apartados pueblos rurales, en los mejores barrios o en las escuelas ms
pobres de ciudad, tengan el mismo acceso al mismo universo de conocimiento
(Mensaje a la nacin, febrero 4 de 1997).

Por su parte, en Colombia, la llamada Comisin de Sabios

encargada de proponerle al pas una Agenda Estratgica de Educacin,
Ciencia y Tecnologa, introdujo su informe final con una hermosa pieza
de Garca Mrquez que, bajo el titulo de Por un pas al alcance de los
nios (1983), no era otra cosa que la exaltacin potica frente a una
dura realidad. El escritor conclua su introduccin de la siguiente
manera:
La Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo no ha pretendido una respuesta,
pero ha querido disear una carta de navegacin que tal vez ayude a encontrarla.
Creemos que las condiciones estn dadas como nunca para el cambio social, y que
la educacin ser su rgano maestro. Una educacin desde la cuna hasta la tumba,
inconforme y reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de pensar y nos incite a
descubrir quienes somos en una sociedad que se quiera ms a s misma. Que
aproveche al mximo nuestra creatividad inagotable. Y conciba una tica y tal
vez una esttica para nuestro afn desaforado y legtimo de superacin personal.
Que integre las ciencias y las artes a la canasta familiar, de acuerdo con los
designios de un gran poeta de nuestro tiempo que pidi no seguir amndolas por
separado como a hermanas enemigas. Que canalice hacia la vida la inmensa
energa creadora que durante siglos hemos despilfarrado en la depredacin y la
violencia, y nos abra al fin la segunda oportunidad sobre la tierra que no tuvo la
estirpe desgraciada del coronel Aureliano Buenda. Por el pas prspero y justo que
soamos: al alcance de los nios (p. 12).

312

La diferencia no puede ser ms elocuente. Frente al pragmatismo

gubernamental de los norteamericanos, se opone la prosa
gubernamental de los colombianos. Mientras que unos plantean metas
y compromisos, los otros hacen invocaciones y llaman palabras
marcadas por la cadencia y los recursos literarios. Pero la tendencia no
es slo del gobierno. Tambin lo ha sido de la sociedad colombiana.
As, por ejemplo, 17 aos despus de la entrega formal del Informe de
la Comisin de Sabios, se repite el ejercicio literario con el documento
Repensar a Colombia, que recoge las recomendaciones de ms de 130
intelectuales y empresarios colombianos, en desarrollo de los llamados
Talleres del Milenio auspiciados por el PNUD. Sin la riqueza potica de
Garca Mrquez, los redactores hicieron un esfuerzo por presentar una
visin de futuro compartida hacia una sociedad moderna y
democrtica. Sin embargo, el ejercicio no dej de ser una exaltacin de
la lrica social, por esa invocacin encendida y libertaria que sacrifica el
rigor conceptual por la vehemencia discursiva, y el contenido
argumental por la cadencia literaria. En su sntesis programtica, el
documento ni siquiera alcanz a estar cercano a un programa electoral,
y menos lleg a ser una carta de navegacin para el pas 88.
88
En primer lugar, no logr concretar el esfuerzo por incorporar una perspectiva de
gobierno que permitiera establecer cmo se deba conducir institucional y polticamente el proceso
de cambio, as como esclarecer el papel de las polticas pblicas como dispositivos de gobierno.
Mientras que, por una parte, invocaba la necesidad de imprimirle el carcter de bien pblico a la
seguridad, por otra, planteaba para la justicia la necesidad de estructurar una poltica de Estado.
Pero los hechos haban demostrado que no slo era necesario poner fin a la sacralizacin de la
justicia como un poder pblico (que ha escondido la inexorable descomposicin del Estado de
Derecho), sino que tambin deba sometrsele a un escrutinio sistemtico y pblico propio de un
servicio pblico, y as mismo estructurar polticas de seguridad que restablecieron la
responsabilidad de los gobernantes en el manejo del tema, y le dieran mayor orientacin y control
civil a la accin militar y policial. En segundo lugar, las invocaciones literarias por el Estado de
Derecho impidieron una mejor comprensin de los fenmenos de degradacin estructural del
conflicto armado que han llevado a que los fines polticos se pierdan, a que las fuentes de
financiacin hayan cambiado, y a que en el espectro de combatientes confluyeran cada vez ms
fuerzas insurgentes, paramilitares, parapoliciales, delincuencia comn, mercenarios extranjeros y
hasta organizaciones barriales. Mucho menos fueron consideradas las implicaciones sobre los
derechos humanos. Y, finalmente, las invocaciones de la lrica social hicieron olvidar la
adscripcin territorial que tienen los problemas, de manera que permitiera precisar los diagnsticos
y concretar los propsitos y acciones de transformacin social en mbitos muy bien definidos.
Muchas han sido las experiencias tiles para demostrar que la modificacin de las relaciones
jerrquicas y los principios organizacionales del gobierno ha permitido cambiar los comportamientos
ciudadanos, abrir los espacios de la accin pblica a la gestin privada y establecer nuevas relaciones
entre gobernantes y gobernados. La descentralizacin ha demostrado ser un recurso potente para
reconstituir lo pblico. Es decir, para atacar los problemas que resultan de la apropiacin y reparticin
privada de los recursos pblicos, de la privatizacin del espacio pblico, de la privatizacin de las
decisiones pblicas, y de la escasa capacidad de la ciudadana para fiscalizar y controlar la toma de
decisiones. La lista de argumentos es ms larga y hay otros problemas que se deben considerar.
Repensar a Colombia ha sido un buen esfuerzo, pero debi estar regido ms por el rigor que por la

313

Adems de estos esfuerzos, el ex ministro Fernando Cepeda ha

identificado algunos otros intentos por ofrecer una salida a la crisis
colombiana. Entre los estudios que seala Cepeda (2004) se encuentran:
Destino Colombia. Fue un ambicioso ejercicio de construccin de escenarios, con una
amplia participacin de todos los sectores de la sociedad, que busc entregarle al
gobierno del presidente Andrs Pastrana y a la opinin pblica unos escenarios
que bien hubieran podido contribuir a una conduccin diferente del pas. Es
imposible alegar que no hubo amplia divulgacin del documento respectivo:
abundaron los foros regionales y el entusiasmo, y la asistencia fue importante, as
como el inters. La divulgacin por los medios de masivos de comunicacin,
particularmente, por la televisin, fue inusitada. Los cuatro canales entraron en
cadena para hacer una amplia divulgacin del texto en su significado. Pero no pas
absolutamente nada.
La Misin Alesina. Tuvo un costo de ms de 600 mil dlares, aportados por el Banco
Interamericano de Desarrollo, que cont con el soporte y el prestigio del principal
centro de investigaciones, Fedesarrollo. La divulgacin de sus diagnsticos y
recomendaciones fue tambin profusa.
El Informe Colombia un pas por construir, problemas y restos presentes y futuros. En la
perspectiva meramente acadmica, un grupo de profesores de la Universidad
Nacional de Colombia, dirigidos por Pedro Jos Amaya, ex director de Colciencias
y del Instituto SER public un sofisticado estudio denominado Colombia un pas
por construir, problemas y retos presentes y futuros. Una propuesta para el
anlisis, la controversia y la disertacin. Fue un trabajo basado en la metodologa
francesa de prospectiva, que buscaba servir en la integracin de los campos de
accin institucional y los programas estratgicos y que se planteaba como punto de
partida para el diseo y construccin colectiva del proyecto de nacin. Es bien
probable que en el mbito regional y en el de algunas de las principales ciudades
existan esfuerzos similares que quiz han corrido con mejor suerte, como podra
ser el de los estudios sobre Bogot, propiciados por la Cmara de Comercio.
La propuesta del Council Foreign Relations y del Dilogo Interamericano en Estados
Unidos. Estas dos instituciones, una de mximo prestigio global y otra con
reconocido aprecio en el hemisferio occidental, lanzaron una iniciativa dirigida a
propiciar una reflexin sobre Colombia. Para tal efecto crearon un grupo de trabajo
presidido por el senador Bob Graham del Estado de la Florida y el ex consejero de
Seguridad Nacional e influyente persona en la actual administracin Bush, el

vehemencia, por los contenidos ms que por la cadencia, en fin, reivindicar ms la accin poltica y
menos la lrica social.

314
general Brent Scowcroft. Michael Shifter, distinguido especialista en asuntos
latinoamericanos y un reconocido colombianista, dirigi el proyecto.
Colombia Country Strategy Paper, de la Comisin Europea, que recoge, luego de un
diagnstico, el objetivo de la Cooperacin de la Unin Europea para la Bsqueda
de la Paz en Colombia como un requisito para cualquier forma de desarrollo
sostenible, porque no tiene los alcances de los otros documentos, aunque es valioso
por su preocupacin por la cuestin humanitaria y social.

Para Cepeda
Estos esfuerzos dejan unas lecciones: ni el prestigio de las instituciones que
convocan, ni la composicin pluralista de los equipos de trabajo, ni las campaas
de divulgacin (no importa qu tan masivas sean), ni el prestigio de las
personalidades que han integrado los equipos han sido suficientes para ejercer la
influencia esperada. Han sido ejercicios de participacin meritorios, en muchos de
los cuales han colaborado directamente reconocidos empresarios, pero que han
cado en el vaco. Cabe preguntar qu hace falta? (p. 42)

El Estado y la sociedad colombiana han perdido su referente de

futuro. No hay proyectos en torno a los que busquen movilizarse de
manera decidida y segura. Sin referencia a un objeto en torno al cual
activen sus sueos y deseos, la tarea gubernamental (como proceso de
conduccin poltica) y la elaboracin de las leyes (como proceso de
racionalizacin del orden ciudadano) quedan reducidas al
planteamiento de asuntos puntuales, sin horizonte definido, que estn
ms determinados por los intereses del momento o por la coyuntura
que atraviesen las tensiones y el conflicto. El desvanecimiento de los
proyectos de Estado y de sociedad adquiere mayor dimensin cuando
se considera la ausencia de los instrumentos e instancias de
organizacin y participacin poltica.
La disolucin de los partidos polticos
Si se acepta que la poltica se define como el proceso de
deliberacin sobre los fines de la intervencin estatal, se debe aceptar
que, como dice Valenzuela (1994),
la democracia es un sistema para regular el conflicto poltico, en forma ordenada y
pacfica, segn reglas claras y acordes a la voluntad ciudadana. Es un sistema
donde actores polticos se ponen de acuerdo para estar en desacuerdo, impulsando

315
distintas estrategias para lograr el bien pblico, siguiendo reglas claras en una
competencia leal y pacfica por el poder basado en el veredicto de las mayoras
conforme al estado de derecho.

En un rgimen democrtico, los partidos polticos son

consustanciales a la prctica democrtica. Son la instancia a travs de la
cual las personas se organizan, de acuerdo a sus creencias, y expresan
sus puntos de vista. Los partidos polticos privilegian el inters pblico
sobre los intereses privados, y a travs suyo, los individuos optan por
un proyecto poltico. Ms precisamente, siguiendo la argumentacin de
Lipset (1992), los partidos polticos
ayudan a cristalizar y a hacer explcitos los intereses contrapuestos y los contrastes
y tensiones latentes de la estructura social existente, y fuerzan a los ciudadanos a
aliarse entre ellos por encima de las lneas de divisin estructurales, as como a
establecer prioridades entre sus fidelidades hacia los papeles establecidos o
eventuales del sistema. Los partidos tienen una funcin expresiva, elaboran una
retrica para la accin o la no accin. Tambin tienen funciones instrumentales y
representativas: fuerzan a los portavoces de los diversos puntos de vista e intereses
contrapuestos a llegar a acuerdos, escalar peticiones y agregar presiones (p. 68).

Sin embargo, en Colombia los partidos polticos han perdido el

horizonte de su naturaleza y funciones democrticas. En primer lugar,
han perdido su capacidad para constituirse y proyectarse como una
opcin poltica de poder. Se han olvidado de que son adems un
instrumento para conquistar o sostener un gobierno, y eso requiere una
cohesin y disciplina a las que han de someterse lderes,
parlamentarios, diputados, concejales y militantes. Ms todava, en
Colombia los partidos se han reducido a ser recipientes de pequeas
empresas electorales (cuando no son empresas familiares); la poltica ha
cedido su paso a la administracin de intereses. En segundo lugar, los
partidos han facilitado la desviacin de la financiacin de sus
actividades, equivocando la aplicacin de sus fines. Los fondos que
antes financiaban la operacin corporativa de los partidos,
progresivamente, se han ido a financiar a los candidatos presidenciales
o a parlamentarios y sus campaas electorales. Los recursos privados
que poco a poco entran a financiar las campaas se orientan al ganador,
con independencia de su adscripcin partidista. Los empresarios, cada
vez ms optan por invertir en las campaas de los polticos, como una
alternativa de la que esperan obtener rentabilidad y actuando en

316

defensa de unos intereses corporativos concretos. Y en tercer lugar, los

partidos han perdido legitimidad como instancia de representacin
poltica. Reducidos a la promocin de sus empresas electorales, los
partidos han extraviado el referente de su accin poltica con los
ciudadanos. De una sociedad poltica estructurada en torno a los
partidos polticos se ha transitado hacia una sociedad despolitizada que
se estructura en torno a movimientos en defensa de intereses
comunitarios puntuales. Sin referencia a los partidos polticos, se ha ido
interiorizando una nueva nocin de la democracia en la sociedad
colombiana. De una ciudadana poltica construida a partir de las
representaciones se ha transitado hacia una gama ambigua de
ciudadanas que diferencian a los individuos, no en funcin del acceso
al goce de garantas fundamentales, sino en funcin del inters
particular que han podido defender o por el que se han podido
movilizar. La capacidad ciudadana de realizacin de sus intereses ya
no depende de su capacidad de organizacin y movilizacin social, a
travs de los partidos polticos, sino cada vez ms de la presin pblica
que pueda ejercer sobre las decisiones del alto nivel gubernamental,
directamente o a travs de los medios de comunicacin. En el mejor de
los casos, los partidos polticos operan como mecanismos de contencin
de los intereses fragmentados de los sectores ms poderosos o los
conglomerados econmicos, que son los que financian las campaas
electorales.
La emergencia de los llamados movimientismos, con los que se
han tratado de sustituir a los partidos polticos, no ha permitido
contener la desafeccin democrtica de los partidos frente a las
militancias polticas de los ciudadanos. Frente a la crisis, la sociedad
colombiana se ha ido despolitizando. La poltica ha dejado de ser un
referente crucial de deliberacin sobre los fines de la intervencin
estatal, para dejarse arrastrar por la trascendentalizacin de la accin
gubernamental. Sin deliberacin pblica, la poltica se reduce a la tarea
de ser instancia de trmite de los pequeos intereses de los dirigentes
polticos en relacin con las demandas de sus militantes. Por
democrticas y abiertas que parezcan las consultas de los partidos
tradicionales para definir su candidato a la Presidencia de la Repblica,
no slo son improductivas (evidentemente lo son), sino que tambin
revelan la profundidad de la crisis que atraviesan.
El grado de desinstitucionalizacin al que han llegado los partidos
polticos, como formas de organizacin y expresin poltica, se traduce
en el abandono de la primaca de las reglas de juego poltico como

317

principio organizador. No todos sus militantes conocen, no todos

aceptan, ni todos practican un mnimo conjunto de principios y valores
del comportamiento poltico. En la tarea poltica, cada cual va por su
lado, comportndose de acuerdo con sus propios principios y valores.
Como partidos polticos, el Partido Liberal y el Partido Conservador
han dejado de ser los referentes de la accin ideolgica de los
individuos. Han perdido su atributo como el mecanismo privilegiado a
travs del cual movilizan el apoyo poltico de los ciudadanos a las
polticas de un gobierno, o su rechazo para hacer oposicin a ellas.
De esta manera, los partidos polticos han dejado de ser una
instancia de deliberacin poltica (y pblica) para convertirse en una
indomable maquinaria electoral para la defensa de pequeos intereses.
Han perdido valor y estabilidad como organizaciones y en sus
procedimientos. Utilizando los argumentos de Samuel Huntington, en
su libro Las sociedades en cambio (1991), se puede decir que los partidos
polticos, como organizacin, han perdido capacidad para adaptarse a
las condiciones impuestas por una sociedad cada vez ms activa y
exigente, que pugna por la apertura de nuevos espacios de
participacin poltica. Y en sus procedimientos han desplazado la
deliberacin, la formacin y la trayectoria, por la confrontacin, el
amiguismo y el oportunismo poltico. La organizacin y los
procedimientos que siguen ya no expresan otra cosa que los intereses
de unos determinados grupos polticos. As se definen sus agendas, as
se estructuran sus jerarquas. Reducidos a la pobre tarea de auspiciar
microempresas electorales, al liberalismo y al conservatismo no les ha
quedado otro remedio que convertirse en movimientos que avalan
aspiraciones personales de lderes de ocasin o dirigentes
desempleados, que encuentran en la poltica una alternativa para
resolver su problema de empleo. Sin capacidad para responder a una
sociedad activa que quiere participar, los partidos se han convertido en
grandes contribuyentes de la inestabilidad y el desorden que vive el
pas.
Pero las consecuencias no son slo electorales. Poco a poco, la
desinstitucionalizacin de los partidos polticos ha sido encubierta por
un conjunto de reglas de juego informales, a travs de las cuales los
polticos tratan de procesar sus intereses particulares como si fueran el
inters general. Es lo que ODonnell llama la otra institucionalidad,
en la que algunos comportamientos ticos y polticos no son
precisamente los que estn formalmente establecidos. El resultado ha
sido la prdida de lmites entre lo pblico y lo privado (lo que aparece

318

como pblico es en realidad privado) y entre poltica y economa

(mientras que los polticos usan la poltica para enriquecerse, los
empresarios financian a los polticos para obtener mayor rentabilidad
en su negocio). Y por eso es que tambin han fracasado los controles
polticos, legales y fiscales que pueden ejercer el Congreso, los
tribunales y los organismos de control. Enmarcados por la
informalidad partidista, las instancias de control se convierten en
instancias de coadministracin o cogobierno.
Mientras tanto, los votantes continan debatindose entre la
esperanza y el miedo. En un escenario en que la degradacin de las
instituciones polticas obliga a los electores a buscar un lder antes que
una opcin poltica (argumentando la bsqueda de idoneidad antes
que un proyecto poltico), no slo estn sometidos al vrtigo que
producen los sealamientos y las dudas entre los candidatos, sino a la
angustia de ver cmo se cuestiona la institucionalidad en la que basan
sus propuestas. Lo que ayer era la certidumbre de las soluciones, hoy es
la incertidumbre de los cuestionamientos. Lo grave es que las
acusaciones, que en apariencia son propias de una estrategia electoral
para provocar al adversario o enlodar su nombre ante los votantes, en
realidad son el reflejo de la intensidad y magnitud de la crisis poltica
que vive el pas. Para comprender esa lgica hay que tener en cuenta lo
que se ventila en la sucesin de acusaciones que produce un
sealamiento, las movilizaciones polticas y sociales que activa y las
transformaciones bruscas de los contextos electorales que provoca.
Nadie mide las consecuencias internas y externas que las acompaan,
ni tampoco sopesa el impacto que las acusaciones tienen sobre la
gobernabilidad de la futura administracin. Internamente, las tensiones
se irradian hacia las campaas. Los columnistas amigos y
enemigos sirven de desaguaderos privilegiados para esparcir el
encono a la sociedad. Basta ver cmo la intolerancia se ha convertido en
el principal rasgo distintivo. Pero, salvo contadas excepciones, se trata
de seguidores de ocasin, movidos por sus propios intereses.
Autoproclamados como los portadores de la moral, las buenas
costumbres o las soluciones totales, no dudan en utilizar los
argumentos ms inmorales, los recursos ms corruptos o los lenguajes
ms violentos, con tal de acabar con el enemigo. Nadie mide nada de lo
que dice. Lo que ayer era polarizacin hoy es enfrentamiento.
Pero si en Colombia llueve, afuera no escampa. En el exterior, la
confianza en las dirigencias colombianas se esfuma y las posibilidades
de ayuda se empaan. Editorialistas, expertos e inversionistas

319

internacionales no dejan de expresar su sorpresa y preocupacin, al ver

a los candidatos presidenciales envueltos en acusaciones que abierta o
veladamente conducen al narcotrfico, el paramilitarismo, la guerrilla o
la corrupcin. En un mundo que no hace mayores distinciones, el
rgimen poltico colombiano ya est bajo sospecha. Mientras tanto, una
especie de judicializacin de las campaas electorales avanza
silenciosa. Acosados por los medios que quieren espectculo, los
candidatos no ven cmo se reducen los mrgenes de maniobra poltica
e institucional de los prximos gobiernos para hacer las reformas que
se requieren, movilizar los apoyos y contar con la comunidad
internacional. No hay duda. En Colombia, el proceso de disolucin de
los partidos polticos ha estado encadenado con la erosin del poder
presidencial.
La consecuencia no puede ser otra que la profundizacin de la
crisis poltica e institucional del pas. Mientras que las campaas se han
criminalizado y los votantes se vuelven cada vez ms intolerantes a
los argumentos contrarios, la incertidumbre y el miedo de los electores
han comenzado a determinar su disposicin a votar. Por otra parte, el
ambiente se ha degradado de tal manera, que se han reducido los
mrgenes de maniobra poltica e institucional de los prximos
presidentes. Los candidatos han demostrado que tienen excesos de
fuelle cuando se trata de enfrentar varios enemigos al tiempo o cuando
se les escruta sobre su pasado. Pero la solucin no est en acabar con
los partidos polticos, como muchos piensan. La infidelidad no se acaba
vendiendo el sof. La solucin comienza por el restablecimiento de las
reglas de juego que determinan el comportamiento poltico de los
individuos. Y ste pasa por la recomposicin de los liderazgos polticos
y su capacidad para mover y sobre todo encarnar las reglas de
juego que se plantean. Y aqu los partidos polticos todava tienen un
desafo y una oportunidad. Todava pueden ayudar a cristalizar y hacer
explcitos los intereses contrapuestos, las tensiones y los conflictos
latentes en una sociedad, y lograr que los ciudadanos se unan entre
ellos para definir sus fidelidades y prioridades por un proyecto poltico
a seguir. Son demasiadas las evidencias que muestran cmo los
proyectos que han buscado sustituir a los partidos polticos con
organizaciones de la sociedad civil, en muchas partes del planeta,
han terminado en el autoritarismo y la corrupcin. Por frgiles y
corruptos que parezcan, los partidos polticos siempre imponen una
mnima condicin de institucionalidad. Obligan el mantenimiento de
unos canales institucionales que no slo les permiten reproducirse, sino

320

que tambin aseguran la estabilidad de la democracia que, por frgil y

corrupta que parezca, sigue siendo la menos mala de las formas de
gobernar.
El carcter no competitivo de las elecciones
Las elecciones competitivas se constituyen en uno de los ms
importantes indicadores de solidez de un rgimen democrtico. Las
hay cuando la oferta de candidatos es tan amplia y pluralista, que los
ciudadanos pueden votar por quienes mejor se sientan representados;
cuando ellos estn persuadidos de que con su voto van a influir en el
curso de la accin gubernamental, y la consistencia y regularidad
tcnica en los escrutinios (acceso a las urnas, recuento de votos)
aseguran la confiabilidad y autenticidad de los resultados. Por el
contrario, hay elecciones no competitivas cuando, segn la clasificacin
de Rouqui (1994), los electores no estn en condiciones de desechar a
los dirigentes que han sido propuestos por el rgimen establecido, o
segn Guy Hermet (1994), cuando se constituyen en una consulta
cuyo resultado se conoce con anterioridad.
En apariencia, Colombia cumplira con los requisitos de elecciones
competitivas, de no ser por la recurrencia de una serie de prcticas
electorales que cuestionan el carcter abierto y pluralista de las
elecciones, desestiman la influencia de las votaciones en las decisiones
del gobierno y menoscaban la calidad de los escrutinios. Se trata de tres
prcticas que marcan una especie de cultura electoral que, con la
invocacin formal de elecciones nacionales, parlamentarias o locales, da
rienda suelta a lo que Linz llamara el carcter festivo, ritual, casi
mgico de las elecciones y el acto de votar. En este contexto, tres
principios bsicos han definido el carcter no competitivo de las
elecciones en Colombia:
a. La poltica se ha convertido en un medio de mejoramiento econmico
y ascenso social. Es el principio que revela cmo la degradacin ha
convertido la poltica en un oficio para excluidos. Es decir, para
aqullos que no han tenido la oportunidad de estudiar o que no han
podido encontrar un empleo. Su vida poltica la han iniciado como
pequeos promotores de actividades a favor de la comunidad. El
conocimiento del vecindario, de las necesidades de sus vecinos y sus
deseos de progreso laboral los ha ido convirtiendo en intermediarios de
favores entre las necesidades de los vecinos y las oportunidades de

321

inversin que ofrece un poltico. Inicialmente, aportan informacin

para las bases de datos de los polticos, o indican el contenido de las
ofertas electorales que debe hacer el candidato a sus potenciales
electores. Luego, el aumento de su capacidad de movilizacin y su
credibilidad con el poltico los lleva a ser tenientes electorales. Los
quinientos o mil votos que pueden asegurar les permite un margen de
negociacin con cualquiera que aspire a ser electo. La negociacin, para
el teniente, va desde un monto por cada voto aportado, hasta la
garanta de cargos burocrticos o contratos con la administracin
pblica. Desde all comienza su carrera como poltico. En la medida
en que su capacidad de movilizacin aumenta, es mayor la disposicin
a montar su propia empresa electoral. Convertido en poltico, su
labor se nutrir de otros tenientes que se han ido formando a su lado,
en un ciclo de nunca acabar.
b. En elecciones no importan las propuestas formales, importan los
compromisos informales. Se trata de una cultura electoral en la que la
decisin de lanzarse a un cargo de eleccin, depende del apoyo que
le puedan dar los barones polticos al aspirante. Es el inicio de una
larga cadena de compromisos informales, a travs de los cuales se
establecen las reglas de juego poltico que aseguran su eleccin, y a los
barones electorales sostenerse. A partir de all se han definido las
contraprestaciones al apoyo, que se ponen de presente en la
configuracin de las listas o en la composicin del equipo que maneja la
campaa. Los contenidos temticos, las propuestas programticas
vienen despus. Para una campaa, es claro que cualquier propuesta
temtica, cualquier oferta pblica, por absurda que pueda ser, es
buena. Slo tiene el carcter de requisito o condicin para cumplir con
la parte formal de las campaas. Por eso, para los electores no
importan, no definen nada, ni modifican nada. Es un principio
culturalmente aceptado. No importa que se trate de la lucha contra la
corrupcin o contra la pobreza, los servicios pblicos o la reforma
poltica. Todos saben que la relacin con los votantes est mediada por
una cadena de favores marcados por el compromiso del reparto
poltico y la venta del voto. Es el compromiso que a los electos les
garantiza su capital poltico y a los electores una oportunidad de
ingreso o empleo. Es la base que ha permitido institucionalizar (en el
sentido de la aceptacin cultural) las prcticas clientelistas. Es decir, esa
relacin asimtrica de intercambio entre un demandante y un oferente
de apoyo electoral, en la que el demandante define qu puede ser
intercambiado y bajo qu condiciones, y se desarrolla bajo una

322

amalgama entre los dos extremos del voto clientelista: el voto

comprado (que implica pago en dinero o especie, y es individual) y el
voto gregario (que es colectivo y pasivo, y supone una organizacin del
electorado para el da de la votacin.
c. El que escruta elige. Se trata de uno de los principios de mayor
visibilidad para los hacedores de la poltica nacional, regional y local.
Consiste en la manipulacin de las urnas o de los conteos de manera
que se alteran los resultados electorales. Es la prctica del chocorazo,
que hace que un departamento (o un municipio) se acueste con un
gobernador (o un alcalde) y se levante con otro. Los testimonios, uno
tras otro, son contundentes. El da de las elecciones, cuando se
presagiaba que nuestro candidato poda ganar, contaba uno de los
entrevistados, una alianza de los barones electorales acab con
nuestras posibilidades. Nunca en mi municipio hubo tantos votos. Ms
del 90% de la poblacin apareci votando, a pesar del diluvio que cay
ese da en la regin. Una tras otra, las historias se repiten. As como las
elecciones se definen mediante chocorazos, carruseles o bingos,
las ocasionales protestas y demandas terminan sumidas en
interminables procesos o en una declaracin de improcedencia en la
que brillan los argumentos legales y las invocaciones institucionales. La
profesionalizacin de la poltica, la primaca de los compromisos
informales y la manipulacin de los resultados no reflejan otra cosa que
la expresin de la profundidad y magnitud de la fractura del rgimen
presidencial.
Por las razones anteriores no se puede hablar de elecciones
competitivas en un pas como Colombia. En primera instancia, lo que
ha aparecido como pluralismo en realidad no ha sido otra cosa que una
mixtura de pequeos focos de poder local, regional o nacional que, en
defensa de intereses determinados (empresariales, religiosos, cvicos o
ligados al conflicto armado), ha utilizado las elecciones como una
forma de legitimacin y extensin institucional de su poder. Es la
fragmentacin del poder que, al edificar una asociacin directa entre un
candidato y una unidad natural (profesionales, ligas de usuarios,
sindicatos, organizaciones patronales o comunidades locales), ha
terminado por excluir a los partidos como formas orgnicas de
expresin y representacin poltica. Adems, lo que ha aparecido como
la conviccin ciudadana de cambiar el rumbo del gobierno, con el voto,
en realidad no ha reflejado otra cosa que el cumplimiento, por una de
las partes, del compromiso con el que se aspira a que el electo satisfaga

323

las peticiones del elector. Eso independientemente de lo que haga o

pacte con otros sectores o con otros intereses en juego.
Sin referencia a un proyecto poltico o a una propuesta de gobierno,
elegidos y electores saben que no importa elegir a un gobernante, sino a
un buen administrador de intereses particulares. Y, finalmente, la
manipulacin de los escrutinios pone en evidencia no slo hasta dnde
llega la fragilidad institucional frente a la voracidad de los intereses
privados, sino la ausencia de una tica que lleve a los ciudadanos y a
las organizaciones polticas a rechazar los resultados y a exigir revisin
de los conteos.
Una barrera que le cierra el paso a las elecciones competitivas en el
pas se levanta cada vez ms fortalecida. Se trata de una cultura poltica
que no slo ha reproducido el conjunto de valores, actitudes,
comportamientos y expectativas asociados a la primaca de los
acuerdos informales, sino que tambin ha terminado por quebrar los
partidos polticos como corrientes orgnicas de opinin e instancias de
accin poltica. Es el crculo vicioso en que el carcter competitivo de
las elecciones depende, como lo afirma Alain Rouqui (1982), del
estado anterior de las instituciones y de lo que los ciudadanos esperen
de ellas, en particular de los partidos. Y ese estado anterior es de
absoluta fragilidad.
El quiebre de la tica pblica
Responsable, pero no culpable, fue el recurso que utiliz Dufoix
para defenderse desde el Ministerio de Asuntos Sociales de Francia,
ante la acusacin de no asistencia a persona en peligro que marc
toda una poca en el debate jurdico sobre la nocin de
responsabilidad sin falta. Desde entonces, sta se ha convertido en un
referente inmodificable, con el que funcionarios de distintos niveles
tratan de justificar o pretenden explicar sus actuaciones con el
propsito de eludir el castigo.
En Colombia esta nocin ha adquirido cada vez mayor relevancia,
en la medida en que cada vez se ha hecho ms visible la falta de
resultados en los debates parlamentarios sobre un caso de corrupcin
que entraa responsabilidad poltica, o cuando se evalan las
consecuencias de una medida gubernamental que afecta la prestacin
de algn servicio pblico. Una y otra vez se ha hecho evidente que los
debates no diferencian entre quien tiene la responsabilidad ante los
ciudadanos por las decisiones pblicas que toma (responsabilidad

324

poltica), y quien tiene la responsabilidad ante los jueces por las

consecuencias que producen esas decisiones (responsabilidad
disciplinaria y penal). Ni la prdida de dineros pblicos en los bancos
pblicos o privados en los que el gobierno de turno maneja sus fondos,
ni los costos econmicos y sociales asociados al caos o a la
incertidumbre producida por malas decisiones gubernamentales
motivan una renuncia, ni siquiera un llamado de atencin. Nadie
asume la responsabilidad poltica por las decisiones que se toman, ni la
responsabilidad penal por las consecuencias que producen. Nada
trasciende ms all de los sealamientos y la bsqueda de culpables.
No hay responsables. Todo se reduce a espordicos debates polticos,
cuya trascendencia o duracin est determinada por la importancia
poltica de los implicados, por la intencin poltica de los organismos
de control o por los administradores de justicia. Es la quiebra
institucional que se expresa a travs de la quiebra de la tica pblica.
El responsable es el culpable. se ha sido el principio que en las
ltimas dcadas ha regido la lucha contra la corrupcin en Colombia.
En un escenario polarizado, entre sectores cada vez ms degradados,
todos han seguido el mismo procedimiento judicial: identificar la
corrupcin con un nombre, sintetizar todas las culpas en su cabeza y
luego sealarlo como el enemigo pblico, procurando que en su
exposicin no quede un solo ciudadano sin conocer al culpable. As se
han lavado las responsabilidades polticas por los casos de corrupcin
descubiertos en la administracin pblica. A los culpables nadie les
ayud. Nadie los nombr. Nadie los sostuvo. Es la trampa en la que
han cado los medios de comunicacin que, guiados por la politizacin
de los organismos de control, contribuyen a la tarea judicial de
castigar a los culpables, limpiando a los responsables.
En este carrusel de responsabilidades a la colombiana no slo se
han emprendido desordenadas carreras de gasto pblico sustentadas
en supuestos de ingresos irreales, con los gobiernos siguientes presos
de los proyectos precedentes comprometida seriamente la capacidad de
inversin pblica en el futuro; tambin se ha evadido la
responsabilidad poltica por los fallos de los laudos arbitrales sobre un
sinnmero de contratos con entidades pblicas y privadas, nacionales e
internacionales. Antes que asumir sus responsabilidades originadas en
el mal manejo de los recursos pblicos, los responsables no slo
minimizan los alcances de los malos manejos, sino que buscan
confundir a los ciudadanos cuando afirman que nadie ha perdido.
Todo parece legitimar el principio de que los costos polticos los debe

325

asumir el gobierno que entra. Es la nueva versin institucionalizada de

la rendicin de cuentas: Si quieren cuentas, que las rinda mi sucesor.
Por eso no resulta raro que muchos gobernantes justifiquen el
nombramiento de funcionarios incompetentes con el nico argumento
de que se trata de una persona honesta. Como si la ineptitud no
provocara despilfarro de recursos o detrimento patrimonial, slo hay
que recordar los ms sonados casos de corrupcin.
No importa que las cosas hayan quedado mal hechas si se hicieron
dentro de la legalidad. No importa que las obras se caigan si nadie se
rob ni un peso. Es la desviacin de la tica pblica en la que, por una
parte, unos exigen ser premiados por mantener lo que Weber (1977)
llama la tica de la conviccin, sin compromisos, retrocesos, ni
conciliaciones; y, por otra parte, los otros se jactan de manejar con
destreza la tica del pragmatismo, que en pblico invoca la lucha
contra la corrupcin, pero en privado lo negocia todo a cambio de
mantenerse. Todo revela la enorme fragilidad del Estado y de los
ciudadanos frente a la corrupcin poltica. El uso de la artimaa
parlamentarista de dilatar y suspender las sesiones de las
corporaciones pblicas, o el recurso judicial de prolongar lo ms
posible la sentencia judicial (hasta el vencimiento de trminos),
demuestran la disposicin generalizada de los agentes pblicos y
privados a pasar por encima de pruebas documentales o proposiciones
de discusin, que buscan llamar la atencin sobre las inhabilidades de
alguien que aspira a dirigir entidades encargadas de proveer el
bienestar social a los ciudadanos, de la hacienda pblica o simplemente
de ejercer el control fiscal en el territorio.
El carcter difuso y extendido que ha adquirido la corrupcin
poltica sirve para demostrar que las principales dificultades emergen
de la lealtad que nace entre los malvados. Es el factor que hace avanzar
el fenmeno de la corrupcin de manera cada vez ms voraz y
despiadada.. El sistema de cooptaciones se ha consolidado de tal
manera en el pas, que la aceptacin de un cargo en el alto gobierno le
implica a una persona renunciar a sus creencias,o a un militante
poltico traicionar sus convicciones. Es el problema de la barrita de
tica que describe la periodista espaola Salud Hernndez, como la
medida que recibe simblicamente una persona cuando se convierte en
funcionaria pblica y que cada da marca lo que ha tenido que ceder en
principios para cumplir con sus aspiraciones personales. Cada da la
barrita se va gastando. Cada da la avidez de ascenso la llevar a tener
que cortar una tajadita, no importa cun imperceptible sea. Hasta el da

326

en que ya no queda nada que cortar. Es el momento en que se est

dispuesta a hacerlo todo con tal de mantenerse. Es la visin que, por
pragmtica, no deja de ser realista.
En Colombia se ha perdido el horizonte de la barrita de tica. Hay
que ver cmo la ms reciente tradicin muestra que se no ha sido un
problema. Por lo menos no lo ha sido para quienes en la campaa
electoral fustigaron el guerrerismo del entonces candidato
presidencial Uribe Vlez, y luego del ofrecimiento de altos cargos en el
gobierno se convirtieron en ardientes promotores o silenciosos
defensores de la poltica presidencial de seguridad democrtica.
Tampoco lo ha sido para quienes, sabiendo que no tenan la
preparacin profesional requerida o que (por sus vnculos y
antecedentes) estaban impedidos, tomaron posesin de los cargos
ofrecidos. Todos, plenos de felicidad y dispuestos a sacrificarse por el
pas aceptan los nombramientos. Pero lo que en principio parece el
ejercicio del ms burdo pragmatismo poltico en realidad es slo otro
ejemplo de la cultura del atajo, que ha copado la poltica y los
estamentos gubernamentales. Es la prctica en que polticos,
empresarios, acadmicos o artistas sucumben ante el ofrecimiento de
un alto cargo pblico, no importa lo que piensen del gobierno de turno.
Es un honor del que nadie quiere quedar excluido. Son los rasgos
caractersticos de una especie de actitud cortesana, cuya principal
virtud es pertenecer a la corte del rey o por lo menos tenerlo cerca.
Como afirma Elias, la pertenencia a la corte del rey o aun el privilegio
de acercarse a la persona del rey, como oportunidad de vida, ocupa un
extraordinariamente elevado rango en la escala de los valores sociales.
En este contexto, la tica de vinculacin al Estado aparece regida
por el sentimiento de obligacin personal para con el hombre poderoso
(el rey). Como el vnculo del funcionario es personal, sus compromisos
y ejecutorias tambin lo sern. Como no representa a nadie, no le
rendir cuentas a nadie ms que al rey. No hay distincin entre los
asuntos personales y los oficiales. Y lo que tiene sentido en la sociedad
cortesana es ser un duque un conde o un privilegiado de la corte. Sus
logros estarn mediados por la satisfaccin de ese prestigio personal.
Pero como el prestigio no es nada si no se acredita a travs de la
conducta, todos siguen en detalle lo que se llamaba la etiqueta y el
ceremonial que caracteriza y permite reproducirse como parte de la
corte. Elias, citando a St. Simon, muestra cmo en la corte no importa la
realidad, sino lo que significa para determinadas personas. No se
juzgan nunca las cosas por lo que stas son, sino por las personas a

327

quienes conciernen, escriba St. Simon en sus clebres Memoires, para

ejemplificar cun grande puede ser la disposicin de los cortesanos a
satisfacer al rey (Elias, 1996:136).
En Colombia muchos aspiran a ttulos nobiliarios. A falta de una
aristocracia, lo que salva la situacin es el rango de ministro de Estado.
Pero con esto slo resuelven una parte de su vida. El resto depende de
la persona a quien se le hagan los favores. Por eso tampoco ven nada
malo en que, al dejar el cargo de ministro, se bajen del carro oficial para
subirse a uno privado, proveniente de una de las empresas que ellos
mismos controlaban desde el ministerio. El propio presidente ha dicho
que en Colombia hay muchos que se mueren por ser ministros. Ya sabe
que slo a pocos les importa el precio que deben pagar para hacer parte
de la corte.
La cuestin est en que, de manera imperceptible, la corrupcin ha
transitado de ser un problema judicial a ser un problema de seguridad
del Estado. No slo porque mina la capacidad administrativa y
financiera del Estado, sino porque produce una profunda distorsin en
la estructura y funcionamiento de las ramas del poder pblico
convierte a los partidos polticos en pequeas empresas electorales,
altera los mecanismos de relacin entre los agentes pblicos y privados,
convierte los organismos de control en instancias de cogobierno,
desfigura el papel de los medios de comunicacin y convierte a la
justicia en un instrumento para cobrar cuentas polticas o personales.
En fin, ha hecho perder el sentido de la funcin pblica y el contenido
de la participacin democrtica de los ciudadanos. No de otra manera
se explica, por ejemplo, por qu la corrupcin aparece como uno de los
temas centrales del libro Crisis. Cul crisis? Temas de seguridad en
Colombia, publicado en 1999 por el Instituto para Estudios Estratgicos
de la Universidad de la Defensa Nacional de los Estados Unidos. En el
captulo correspondiente, el profesor Anthony Maginot revela la
magnitud del problema al considerar la corrupcin como rasgo
caracterstico de la cultura poltica del pas. Citando el estudio titulado
US Army Area Handbook for Colombia 1999, elaborado por los
militares norteamericanos, seala:
[] fue la supervivencia en Colombia de la nocin colonial del fuero: que
ninguna ley se aplica a todos en todo tiempo; cada individuo se controla por
cualquier ley que puede conseguir de sus lderes o jefes. Un poltico espera
demostrar su habilidad para proteger a sus clientes de la rigurosa aplicacin de las
leyes.

328

La lucha contra la corrupcin es monumental por la magnitud que

ha adquirido el problema en el Estado y la sociedad colombiana. Para
comenzar a ganar la batalla, es preciso recuperar la tica pblica que
separa la responsabilidad poltica de la responsabilidad disciplinaria,
que hace muchos aos hizo renunciar a presidentes y ministros como
seal de gallarda. Mientras que los gobernantes deben asumir la
responsabilidad poltica por sus actos y los de sus subalternos, los
organismos de control deben trabajar sobre la calidad de las decisiones
pblicas y el impacto que efectivamente generan esas decisiones en la
vida de los ciudadanos. Es necesario corregir ese principio que
homologa a los responsables con los culpables, si se quiere rescatar la
institucionalidad poltica del pas. Como dice Pasquino (1999),
[] para que una tica pblica se asiente y consolide, no es suficiente que estn
disponibles principios, criterios y estilos ticos elaborados de forma adecuada y
convincente. Es indispensable que exista o est formndose un pblico que exija y
pretenda que se respeten esos principios, se apliquen esos criterios y se acte en
consecuencia premiando o castigando a los responsables

La bsqueda constante e intensa de cualquier lder es conseguir

prerrogativas para los que lidera. Durante aos se crey que, a pesar
del conflicto armado, Colombia creca en un ambiente de estabilidad
macroeconmica e institucional. Pero no se percibi que el pas
distorsionaba su proceso de desarrollo bajo una institucionalidad
informal regida por la primaca del inters privado sobre el pblico, en
la que se consolidan desde el clientelismo y las elecciones no
competitivas, hasta el recorte a las libertades democrticas.

La Consecuencia: El rgimen de la otra institucionalidad

En Colombia, la multiplicidad de los conflictos y escenarios de
confrontacin, por fuera del control de las instituciones, no slo revela
la existencia de una brecha entre una sociedad que se transforma y un
Estado que se resiste a hacerlo (por lo menos en la misma direccin).
Tambin pone en evidencia la base sobre la que se construye esa otra
institucionalidad que progresivamente ha llegado a imperar en la
prctica estatal y social del pas. Se trata de una institucionalidad
regida por:

329

La primaca de los intereses privados como principio de accin

poltica.
La opacidad como criterio tutelar en el manejo de los asuntos
pblicos.
La preponderancia del intercambio de favores como factor de
regulacin institucional.
La personalizacin del poder como fuente de legitimacin
poltica y social.
Es la institucionalidad que permite diferenciar las democracias en
las que predominan las instituciones formales (en el sentido de que
cumplen con todas las condiciones y atributos) de las democracias
regidas por instituciones informales (en el sentido de que no los
cumplen), como condicin para estudiar y comprender los problemas
de la crisis89.
La otra institucionalidad del juego parlamentario
Parlamento es el campo privilegiado en el que se puede observar
muy bien cmo desde hace aos esa otra institucionalidad rige el
que-hacer de la poltica colombiana. Es la realidad que se constata
cuando se puede apreciar, en toda su magnitud, la progresiva
institucionalizacin de las reglas de juego impuestas para quebrantar
los procedimientos establecidos en la ley. Es el recurso informal que
hace que se produzcan espacios o huecos negros en donde se erigen
unas reglas de juego informales paralelas a las reglas formales, en
donde se lleva a cabo la otra legislacin. Se trata, concretamente y
slo para citar algunos ejemplos, de los vacos producidos por la falta
de regulacin en los asuntos relacionados, en primer lugar, con la
estructuracin y funcionamiento de las comisiones de conciliacin que
impiden la visibilidad del proceso legislativo. En esta prctica
89
Esta visin se fundamenta en la consideracin cuyo problema es la observacin de la
distancia que hay entre los comportamientos y las expectativas de comportamiento, por una parte,
y lo prescrito en los patrones formales que deben regularlos, por otra. Sostiene ODonnell (1996)
que cuando la adecuacin es razonablemente amplia, las normas formales simplifican nuestra
tarea; ellas son buenas predictoras del comportamiento y las expectativas [de los individuos y las
instituciones] cuando la adecuacin es escasa o prcticamente inexistente debemos enfrentar la
doble tarea de describir el comportamiento real y de especificar los patrones (a menudo
informales) que ese comportamiento y esas expectativas siguen. Los actores son tan racionales en
estos escenarios como en los altamente formalizados, pero su racionalidad no puede ser entendida
sin conocer las reglas y el conocimiento compartido de esas reglas, que efectivamente establecen
los parmetros de su comportamiento y sus expectativas (p. 16).

330

generalizada, el manejo de unos determinados intereses lleva a que

por diferencias motivadas o no entre los ponentes de las leyes se
conforme una comisin de conciliacin en la que finalmente se redacta
el proyecto de ley para ser aprobado por los dems legisladores. La
conformacin y el funcionamiento de las comisiones de conciliacin
estn desprovistos de cualquier reglamentacin. Estn al libre juego
poltico de quienes controlan efectivamente el Parlamento.
En segundo lugar, hay que considerar el manejo de los trminos de
radicacin y de las proposiciones, que posibilita sistemas de decisin
discrecionales. Se trata de una prctica en la que la falta de
reglamentacin permite, a quienes controlan las mesas directivas del
Senado y la Cmara, manejar discrecionalmente los debates sobre los
distintos proyectos de ley o los asuntos de control poltico que estn
tratando. En el mismo sentido, el manejo discrecional de los tiempos de
deliberacin y votacin de los proyectos ms importantes de la
legislatura lleva a que los asuntos claves se discutan y aprueben hasta
el ltimo minuto. Sin duda, es la prctica de mayor presin efectiva del
Parlamento sobre el gobierno. Consiste en dejar acumular los debates y
llevar los proyectos ms importantes del gobierno hasta el lmite de las
negociaciones, dejando ver el riesgo que entraa para los proponentes
la no aprobacin de la ley propuesta.
En tercer lugar est la resistencia a dar visibilidad a los asuntos que
se abordan en el Parlamento. Se trata de la resistencia a publicar
oportunamente en la Gaceta Oficial las ponencias y proposiciones de los
proyectos que se someten a discusin, de manera que no se puede
predecir la orientacin de los debates y las votaciones. En la Gaceta
Oficial se publican, por mandato legal, los textos de los proyectos
presentados, pero no los cambios que se proponen ni los argumentos
que los justifican. El resultado es evidente: nadie conoce de antemano el
curso que puede seguir el debate sobre un determinado proyecto de ley
en discusin. En este mismo sentido, se debe resaltar el manejo
discrecional de la publicidad de los actos del Congreso (entrada a las
barras, transmisiones por televisin o alimentacin de la pgina web),
que parece regido por los principios del inters privado. De esta
manera, la falta de informacin no permite a los ciudadanos ejercer el
respectivo control sobre sus senadores o representantes.
Y finalmente, no se puede dejar pasar por alto el manejo
discrecional de los trminos de tiempo de remisin de los proyectos de
ley para sancin presidencial, que le permite al presidente del
Congreso mantener mrgenes discrecionales de maniobra para

331

negociar con el gobierno o los interesados de turno. En fin, hay otros

asuntos menores como los daos permanentes del tablero electrnico,
que obligan a volver a los conteos manuales y a las votaciones sin
necesidad de asistir a las sesiones. La lista podra ser interminable. Es la
informalidad que no slo ha convertido al Parlamento en una especie
de bussines cente del que dependen cruciales decisiones para el futuro
del pas, sino que tambin ha hecho de la nuestra una democracia de
extorsiones cruzadas, en la que as como el Congreso presiona el gobierno
tambin lo hace, a travs de sus distintas agencias institucionales que,
segn el momento, se pueden llegar a convertir en una especie de
polica poltica que permita apretar al congresista cuando se requiera.
La otra formalidad del juego judicial
Una observacin cuidadosa de los procesos de reclutamiento del
sistema judicial revela bien la existencia de esa otra institucionalidad
que rige la administracin de justicia. La ley establece un
procedimiento claro y expedito para la cooptacin de los magistrados
de las cortes. Sin embargo, en los ltimos aos viene observando un
lento pero seguro proceso, cada vez ms intrincado, en el que se hacen
necesaria ms votaciones para asegurar el ingreso de un nuevo
magistrado al sistema. Cada vez ha sido ms comn ver como en las
distintas cortes, la eleccin de magistrados puede llegar a exigir ms de
cien votaciones para elegir un magistrado, lo que ha implicado dedicar
varios meses de sesiones, simplemente al proceso de eleccin de los
reemplazos de magistrados que terminan su perodo. Demasiado
tiempo para tribunales que tienen una larga lista de negocios por fallar.
Y demasiada milimetra para un poder pblico que todava no supera
la reparticin bipartidista.
Por qu tanto forcejeo? Aun cuando los defensores digan que lo
que est en juego es, ni ms ni menos, la calidad de la administracin
de justicia, en realidad lo que est en juego es el acceso a un sistema de
intercambio de favores en el que todo son beneficios y cada puesto se
pelea duramente. El problema se origina con la expedicin del decreto
ley 052 de 1987, que le confiri a la Corte Suprema de Justicia y al
Consejo de Estado la facultad de estructurar la planta de personal del
poder judicial. Quiz presionado por la vergenza de lo ocurrido en el
Palacio de Justicia, el gobierno trat de saldar la deuda con lo nico que
le pareca de valor: el manejo de la burocracia. Con la creacin del
Consejo Superior de la Administracin de Justicia y la Direccin

332

Nacional de la Carrera Judicial se puso en marcha la ms pesada y

eficiente maquinaria politiquera y clientelar. Los magistrados
reglamentaban los concursos, hacan las entrevistas, calificaban los
exmenes y, por supuesto, decidan quines se incorporaban al
personal de jueces y magistrados en el rgimen de carrera judicial. Pero
tambin dejaban abierta la puerta para los nombramientos en
provisionalidad y por encargo, que an hoy se mantienen como una de
las ms jugosas bolsas de la administracin pblica.
El sistema funciona de manera elemental: cuando se produce una
vacante en un tribunal, no se convoca a concurso sino que se llena en
provisionalidad o por encargo. Una larga fila de amigos se mueve por
todo el pas cumpliendo la tarea. Son los llamados magistrados
paloma. El asunto no sera tan atractivo de no ser porque los encargos
y las provisionalidades estn atados a un rgimen retroactivo de
prestaciones y cesantas, que le permite a los beneficiarios de las
palomitas pensionarse con sueldo de magistrado. Pese a los distintos
esfuerzos por desmontar el sistema, hoy sigue amparado por la Ley
Estatutaria de la Administracin de Justicia (ley 270 de 1996) y
reforzado por la ley 771 de 2002, que flexibiliza el sistema de traslados
y provisionalidades en el nivel territorial.
Un caso que ilustra bien las consecuencias del sistema es el de la
famosa sala de descongestin de Foncolpuertos, creada por acuerdo de
la Sala Administrativa del Consejo de la Judicatura. La Corte Suprema
de Justicia no tuvo problema en nombrar los diez magistrados
transitorios y los treinta empleados asignados a la sala por fuera del
registro de elegibles (es decir, los que estaban por concurso) utilizando
las provisionalidades. La derogatoria del acuerdo, por parte del
Consejo de la Judicatura, evit un efecto de retroactividad en primas y
cesantas que pudo superar los 5.000 millones de pesos, sin considerar
el costo pensional. Al no tener un padrino, los egresados de los 128
programas de derecho que se imparten en el pas estarn condenados a
la exclusin perpetua por ms competentes que sean. Es la perversidad
de un sistema cuyos procedimientos se establecen para mantener la
cooptacin cerrada, que no slo permite a los magistrados auxiliares
convertirse en magistrados titulares, como si se tratara de un poder
heredado, sino que se retroalimenta a travs de una modalidad en la
cual el nominador es quien hace la calificacin de calidad que
determina la permanencia en el cargo. Un sistema que se burla de los
concursos y contra el cual slo parece vlido el recurso de tutela que
interpongan los ganadores, obligando a los magistrados a posesionar a

333

quienes lo merecan. Mientras tanto, el gobierno no se ve muy

dispuesto a darse la pela promoviendo una reforma de fondo al
sistema de reclutamiento y promocin de la rama judicial. Sigue
interesado en ampliar las facultades de polica judicial para los
militares, o en apurar la ley de arbitramento, como si la enfermedad
estuviera en las sabanas.
No obstante, es claro que para rescatar el imperio de la ley tambin
se necesita que magistrados y jueces sean los primeros en hacerla valer.
En los hechos, la gestin de la rama judicial se caracteriza por
nombramientos a dedo, violacin de derechos, normas a la medida,
reglamentos que desobedecen la Constitucin y las leyes, persecucin
laboral a los funcionarios de carrera, y tribunales que se toman das
discutiendo traslados y nombramientos en provisionalidad y encargo.
Todo esto hace parte de la cotidianidad, o, ms precisamente, de una
cultura del clientelismo judicial, que se puede sintetizar muy bien con
la expresin atribuida a Getulio Vargas: A mis amigos todo, a mis
enemigos la ley
Se trata de una cultura del atajo que, con ms o menos intensidad,
atraviesa toda la rama judicial. Desde las altas cortes hasta los ltimos
despachos judiciales. Y mientras algunos creen que el problema es de
gerencia, los problemas producidos por el clientelismo no son de poca
monta. Primero, desfigura el principio de autonoma que debe regir la
administracin de justicia. Degrada la invocacin de independencia de
la rama judicial, con la que ayer se justific la necesidad de nombrar
sus propios funcionarios y manejar sus recursos econmicos, pero que
hoy ampara un sistema de cooptaciones regido por actitudes
patrimonialistas y principios jerarquistas. La autonoma judicial, antes
exhortada como barricada a los nombramientos de gente de afuera,
de personas sin carrera en la justicia, ahora se erige para encubrir un
sistema de exclusiones, subordinacin y deferencia, gobernado por el
le debo, me honr, me une, de quien soy discpulo, por
intermedio de quien logr ingresar, es mi maestro. Son todos
emblemas de un sistema que determina la composicin social y
profesional de cada tribunal y de cada juzgado. Pero tambin se
extiende para propiciar la gravitacin de los intercambios burocrticos
entre Fiscala, Procuradura, Consejo Nacional Electoral, Auditora
General de la Nacin, Corte Suprema, Consejo de Estado, Corte
Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
Segundo, el clientelismo judicial erosiona el imperio de la ley. No
importa lo que establezca la ley, los intercambios de favores exigen que

334

todo se ajuste a las necesidades. Por ejemplo, no ha importado que la

ley estatutaria establezca que las decisiones administrativas (los
nombramientos) en las cortes deben ser aprobadas con la mitad mas
uno de los votos. Los magistrados se rigen por un reglamento que exige
mayora de dos terceras partes. Tampoco parece haber importado que
la ley obligue a que las hojas de vida de los aspirantes a cargos
judiciales sean estudiadas en sala plena. Los magistrados han acordado
hacer una preseleccin en cada sala para llegar a una lista de tres
candidatos (le ley exige que sean por lo menos seis) y someterla a
eleccin en sala plena.
Y finalmente, el clientelismo judicial degrada la calidad de la
administracin de justicia. No slo porque permite el ingreso de
personas no necesariamente bien calificadas, sino porque estimula el
intercambio de favores. Hace que los parlamentarios busquen ampliar
las facultades y prerrogativas de los magistrados amigos; que los
organismos de control tomen decisiones administrativas que
favorezcan unos intereses precisos; o que los fallos de las cortes que
benefician a terceros tambin amparen su autonoma clientelar. Una
breve exploracin de la sentencia que hace la revisin constitucional al
proyecto de Ley Estatutaria de la Administracin de Justicia revela los
no pocos esfuerzos hechos para salvaguardar el clientelismo judicial.
En unos casos la Corte pudo contenerlos con xito y en otros no tanto.
En este contexto, resulta evidente que la justicia est capturada. Las
seales de crisis son inequvocas. La Corte Constitucional y la Corte
Suprema de Justicia se enfrentan (por ensima vez) por la prerrogativa
de control de constitucionalidad sobre las tutelas. El gobierno aviva la
confrontacin, descalificando las decisiones que lo afectan. La
Procuradura controvierte una decisin de la Corte Constitucional, al
tiempo que algunos de sus funcionarios cabildean buscando su eleccin
como magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y la Corte
Suprema. Y mientras cada uno hace un llamado para evitar los poderes
absolutos, cada uno acta como si tuviera poderes absolutos.
La crisis de la justicia lleg a un punto de crisis orgnica y moral. Es
orgnica, porque la justicia ha perdido el lugar estructural en el
ordenamiento estatal. Se est ante un poder cada vez ms difuso. No
hay claridad en la organizacin del poder judicial, ni en las instancias y
modalidades que deben ejercerlo. Todo naufraga en una complejidad
de acciones y procedimientos que han impedido un orden de pesos y
contrapesos capaz de tramitar las diferencias. Sin orden se pierde la
equidistancia entre los organismos de la rama. Por eso la permanente

335

confrontacin entre las cortes. El exclusivismo con que se ha aplicado el

poder electivo y nominador de las cortes ha degradado la accin y
majestad de la rama judicial. La Corte Suprema elige al fiscal, con el
Consejo de Estado participa en la conformacin de la terna para elegir
procurador, y junto con la Corte Constitucional lo hace en la eleccin
del contralor, el auditor general de la Nacin, los magistrados del
Consejo Electoral y por esta va del registrador del Estado Civil.
Un poder que afecta un aparato de ms de 50.000 funcionarios. Y eso
sin contar que son los magistrados de los tribunales los que definen la
terna para contralor en departamentos y distritos. Todo ha derivado en
un sistema de cooptaciones que permite a familiares de magistrados
ocupar cargos en los organismos de control y abre la puerta giratoria a
travs de la cual los altos dignatarios pasan de los tribunales a los
organismos de control, y viceversa. Y eso sin considerar el carrusel de
mutuos favores entre magistrados y directivos de algunas facultades de
derecho ni la atribucin nominadora de los jueces, que ha desviado la
funcin de juzgar para convertirlos en administradores de pequeos
intereses y grandes burocracias. La prdida es de tal magnitud, que ni
siquiera el gobierno tiene clara su tarea en la administracin de justicia.
Cul ha sido la poltica criminal de los ltimos gobiernos? Cul la
poltica penitenciaria? La justicia se gobierna por pilotaje al ojo. As
como las polticas de seguridad se han descargado en militares y
policas, la responsabilidad de las polticas de justicia se deja a los
jueces y fiscales. O hay otra explicacin para la decisin de haber
fusionado los ministerios de Justicia y del Interior?
Pero la crisis tambin es moral. Se han perdido los horizontes del
bien actuar. Una sociologa de la crisis invade la administracin de
justicia. Todo se desenvuelve como si nada ocurriera. Nadie se atreve a
levantar la voz para protestar por el espectculo. Lo que estalla es
porque alguna prerrogativa ha sido afectada. Se necesitan las reformas,
pero hay que pensarlas en el terreno del papel de la justicia en el
Estado. Por qu no decidir, por ejemplo, que el fiscal sea elegido por el
presidente (y que sus perodos coincidan) a ver si, de una vez por
todas, el gobierno asume su responsabilidad en la elaboracin y manejo
de la poltica criminal, y hace de la Fiscala un instrumento de poltica
pblica, como debe ser? Por qu no crear una inspectora que controle
la gestin de los juzgados y los intervenga cuando sea necesario? Por
qu no concentrar el control de constitucionalidad de las decisiones
judiciales? Por qu no eliminar el poder nominador y electivo de los
magistrados, para ver si de verdad se vuelven independientes?

336

Grandes porciones de la justicia estn capturadas por los

particularismos, por la primaca de los intereses personales, por los
carruseles de amistad. Y lo grave es que detrs de la carrera judicial se
arropa todo tipo de ventajas y prerrogativas. Por qu no pensar en una
revocatoria de los trminos de magistrados de altas cortes y de
tribunales, de manera que se pueda recomponer la dirigencia de la
rama judicial? Lo ms paradjico es que para resolver el problema no
se necesitan grandes reformas ni ms misiones. Lo que se necesita es
que se cumpla la ley. Que los colombianos se unan por la justicia, pero
no para exaltar al fiscal saliente o para aplaudir la aspiracin de algn
magistrado a ser fiscal, sino para hacer respetar las reglas del juego. No
se trata de liquidar las cortes, sino de acabar con el juego sucio que las
degrada.

337

EPLOGO

Las paradojas del poder presidencial

Colombia vive una dura paradoja: en medio de ms grande apoyo

popular a un Presidente que se recuerde, cada accin, cada decisin de
ese presidente slo pone en evidencia cun profunda es la erosin del
poder presidencial. Quiz por eso los colombianos lo vieron redactar
directamente el acuerdo con los trabajadores de las empresas pblicas
de Cali (Emcali); manejar en directo la crisis producida por el fallido
rescate de los secuestrados en Antioquia; llegar a las zonas que acaban
de ser afectadas por un ataque terrorista, para desde all asumir
personalmente la atencin a la vctimas y la reparacin de los daos; o
se le ve reunir a los parlamentarios para atajar la reforma poltica,
emitir comunicados que buscan contener la cada en el precio del dlar
o viajar a los Estados Unidos para asumir personalmente la negociacin
del Tratado de Libre Comercio. Esas situaciones, que antes haban sido
manejadas por los ministros y no por el presidente, ahora ponen en
evidencia las paradojas del poder presidencial en el pas.
As como esas actuaciones describen a un presidente comprometido
con la bsqueda de soluciones a los problemas del pas, tambin
revelan el absoluto desamparo presidencial en su tarea de gobernar. O
ms precisamente, que su ministro de Minas no pudo manejar el
problema de las empresas pblicas de Cali; que los ministros de
Defensa no han sido capaces de asegurar la gobernabilidad de las
fuerzas militares; que el ministro del Interior no ha podido manejar sus
relaciones con el Congreso, que sobra el puesto del ministro de
Hacienda y Crdito Pblico en la Junta del Banco de la Repblica o que
el Ministro de Comercio Exterior no fue capaz de sacar adelante la
negociacin de un tratado comercial con otros pases. Cada vez ms, los
actos gubernamentales dejan en los ciudadanos conviccin de que hay
ms presidente que presidencia y ms gobernante que gobierno.

338

Pero, as como esas intervenciones buscan resolver problemas

concretos, las soluciones tambin provocan profundos quiebres en la
institucionalidad poltica del pas. No slo dejan al presidente como
nico interlocutor y referente en el proceso de negociacin poltica e
institucional, sino que tambin debilita seriamente el orden
institucional que rige el pas. Es la evidencia del fracaso de la ola
reformista, que no ha podido ir ms all de producir desiguales
intentos por forzar una mayor elasticidad de las instituciones, tratando
de adecuarlas a los deseos del presidente de turno, pero sin resolver los
problemas de fondo.
Es la otra cara de un rgimen presidencial de mayoras. En
Colombia, desde la reforma constitucional de 1991, el candidato que
gana las elecciones se lo lleva todo. No slo porque tiene el control
absoluto en la composicin del gobierno y la administracin pblica,
sino porque la primaca del beneficio individual e inmediato (como
criterio relevante en la construccin de las mayoras, por encima de la
afinidad ideolgica o poltica), le permite asegurar un apoyo mayoritario
en el Parlamento. En torno al ganador congregan los intereses ms
dismiles y corruptos. Pero se trata de intereses que no se alimentan solos,
ni mantienen sin costos el apoyo al poder presidencial. Por eso, para
mantener las mayoras que les permitan gobernar, a los presidentes no les
ha quedado otro camino que la negociacin al menudeo. Por eso pareciera
que sobran los partidos, que estorba la justicia y que el Parlamento solo es
arena de negociacin.
Desde 1991, el gobierno ha dejado de ser un centro organizado del
poder poltico e institucional en el pas. La institucionalizacin de un
presidencialismo de mayoras ha tenido como contraparte, el que los
gobiernos tengan que compartir las pujas de poder y los recursos
disponibles con una multiplicidad de actores (empresarios, lderes
religiosos y hasta diplomticos) que, portadores de moral o defensores a
ultranza, irrumpen como verdaderos frentes de poder poltico e
institucional. Por buenas intenciones que tenga, el presidente siempre
estar sometido a las dinmicas que impongan la fragmentacin
poltica, la disidencia institucional y el conflicto armado. Y los
resultados estarn cada vez ms restringidos por la improductividad
poltica y el bloqueo institucional en algunas de sus principales
unidades gestoras. La imposibilidad de obtener resultados rpidos,
hace que la visin de los gobiernos se vea limitada lo que Morris (2002)
llama densa neblina que oscurece la visin del Presidente y nubla su
percepcin de la realidad (p. 234).

339

No hay una imagen que sintetice de manera ms precisa, lo que han

sido los ltimos gobiernos: Colombia es gobernada en medio de la
neblina. No hay que hacer demasiado esfuerzo para ver que las
reacciones presidenciales han sido cada vez ms recurrentes y
excesivas, cuando las corrientes fras de los resultados o las crticas
interrumpan el calor agitado por sus aduladores. Han sido momentos
en los que la visin presidencial se nubla por completo. Una rpida
observacin de los principales rasgos del ejercicio de gobierno en
Colombia, vistos a la luz de la clasificacin de las condiciones para el
manejo de la crisis que propone Morris (p. 125), permite identificar la
gestin presidencial dentro de las siguientes caractersticas:
1. El presidente no logra esbozar el mapa de la crisis. Sus
llamados sobre la necesidad de hacer esfuerzos para vencer a los
violentos, o de impulsar grandes reformas para salir de la crisis, son
desvirtuados cuando se alteran las prioridades legislativas para
imponer reformas que le permiten al gobierno mantener pequeos
controles, aunque no resuelvan los problemas del pas.
2. Los gobiernos se caracterizan por el salto permanente de
prioridades, que impide a los colombianos tener claridad sobre el
problema que se debe enfrentar, la magnitud del esfuerzo que debe
hacer y la urgencia de las soluciones que se deben utilizar.
3. El tono enrgico de los discursos presidenciales, y su tendencia
a emitir reportes positivos de sus realizaciones, crean la ilusin de que
el gobierno acta.
4. Antes que buscar el apoyo del Congreso para sacar adelante la
agenda de reformas necesarias, los presidentes han recurrido al
expediente de cuestionarlo pblicamente llegando hasta la amenaza de
la revocatoria. El resultado siempre ha sido adverso. Despus de
mantener al Parlamento bajo la presin del control ciudadano, los
congresistas recuperan el terreno perdido hasta terminar controlando
los cargos pblicos en el exterior y las entidades descentralizadas del
nivel nacional
5. Los intereses personales del entorno presidencial sacan al
gobierno de la rbita de moderacin y prudencia que requiere la tarea
de liderar la bsqueda de salidas a la crisis, para ponerlo ante
situaciones desgastantes. La tarea de gobernar antes que ser una tarea
una tarea de conduccin poltica, reduce su espectro de actuaciones a la
resolucin de pequeos problemas y la administracin de intereses.
Cada decisin trascendente, no anuncia un cambio positivo por llegar,

340

sino un frente de batalla que se debe enfrentar. La gestin de la agenda

presidencial termina relegada a una travesa en un campo minado en el
que todos estn enfrentados con todos.
Todo ocurre en medio de un discurso y una prctica gubernamental
que termina por personalizar el poder presidencial. l presidente
define las polticas, desplaza a los ministros en la ejecucin de sus
tareas y el logro de sus resultados. Sin embargo, la lentitud de los
procesos gubernamentales, las trabas que imponen la legislacin o los
bloqueos que establece una cultura administrativa duramente
amarrada al amiguismo y al burocratismo, impiden que la accin del
gobierno estuviera regida por la eficiencia y la eficacia. Lejos de ser una
tarea de conduccin poltica, la tarea del gobierno queda restringida a
la expedicin de decretos que ordenan, pero no necesariamente
llevados a la prctica. El Presidente, forma personalizada y mxima
seal del poder institucional, termina hundido decretando en la
neblina.
El escrutinio histrico del ejercicio de gobierno en Colombia revela,
en toda su profundidad, cun perversa ha sido la relacin de
determinacin entre gobernabilidad y presidencialismo. Cada vez ha
sido ms recurrente que los problemas de gobernabilidad, surgidos del
natural desgaste de la institucin presidencial, al no ser debidamente
tratados terminan por erosionar el poder presidencial. Y en la medida
en que la erosin se profundiza, los problemas de gobernabilidad del
pas han sido cada vez mayores. Y stos al no ser adecuadamente
resueltos, erosionan an ms el poder presidencial, en una cadena de
nunca acabar.
De esta manera, se ha producido una verdadera dislocacin de las
estructuras polticas e institucionales que soportan el presidencialismo.
La accin del poder presidencial aparece cada vez ms determinada
por las limitaciones impuestas por una multiplicidad de poderes y
micropoderes que han surgido y se han diseminado en una red de
instituciones sin un centro que los articule y controle completamente, y
que apenas pueden coordinarse, pero sin poder avanzar en una misma
direccin. Mientras que el poder presidencial est cada vez ms
sometido a las dinmicas que impone la fragmentacin poltica, la
disidencia institucional y el conflicto armado, el ejercicio de gobierno
est cada vez ms restringido por la improductividad poltica y el
bloqueo institucional (Lanzaro, 2001).

341

Despus de muchas dcadas de haber emprendido todo tipo de

reformas constitucionales, orgnicas y funcionales, los gobiernos no
han podido ir ms all de producir desiguales intentos por forzar una
mayor elasticidad de las instituciones, tratando de atender los deseos
del presidente de turno. Pero las reformas, antes que resolver los
problemas de gobernabilidad, los han acrecentado. Cuando no se
transgrede la racionalidad legal, se inducen cambios que alteran el
equilibrio de poderes, distorsionan la funcin gubernativa o
simplemente limitan los campos de accin de unas determinadas
instituciones sobre otras. Bajo el discurso reformista se ha gestado una
especie de juego de suma cero en la que unos ganan todo porque otros
lo pierden todo; se ha propiciado el alejamiento de gobernantes y
gobernados; o se ha permitido el ingreso de los outsiders que han
terminado por trastornar la funcionalidad del sistema gubernamental.
La erosin del poder presidencial y el rgimen bloqueado en
Colombia: crisis en el manejo de la crisis
El rgimen presidencial colombiano ha llegado a una situacin de
bloqueo poltico e institucional de tal magnitud, que ya ni siquiera la
solidez de un presidencialismo plebiscitario (que haba permitido
gobernar gracias al poder que concentr en torno suyo) parece
suficiente para contener la crisis de gobernabilidad. Una y otra vez los
gobiernos recurren a las ms audaces medidas sin importar si eluden
los procedimientos institucionales, si recortan el carcter deliberante de
los cuerpos colectivos, si limitan los espacios de representacin poltica,
si reducen las garantas constitucionales o si acaban con la densidad de
los procesos decisionales. Tampoco si las medidas integran o excluyen
grandes sectores de la poblacin. Todo es la expresin concreta y
visible de un proceso progresivo e incontenible de erosin del poder
presidencial, que por sus dimensiones parece confirmar la hiptesis
que seala las caractersticas de los regmenes presidenciales como los
principales obstculos para el tratamiento y solucin de las crisis.
Pero no se trata de una crisis que se pueda apreciar fcilmente. La
ocurrencia ocasional de fenmenos polticos e institucionales que le
confieren al poder presidencial una apariencia de predominio sobre la
sociedad y el Estado, y que lo hacen parecer ms slido y fuerte que
nunca, lleva a pensar que cualquier posibilidad de erosin del poder
presidencial est muy lejana. Pero se trata de fenmenos, unas veces
asociados a expresiones carismticas y otras a la aplicacin de las

342

normas de estado de sitio, que activan mecanismos irregulares e

informales de poder ampliando el margen de maniobra poltico e
institucional al gobernante. No es un margen real, ni de un poder
efectivo en el sentido de que logre resolver los problemas de una vez
por todas. El carcter temporal de estos fenmenos impide que su
aplicacin pueda cambiar definitivamente las reglas del juego poltico.
Una vez se agotan como mecanismos excepcionales, todo vuelve al
estado de cosas precedente. Bien porque los fenmenos carismticos
suponen la reduccin, aunque no la desaparicin de las tensiones
internas (Lindholm, 1992), o bien porque el uso recurrente de los
mecanismos de excepcin termina por degradarlos cuando son
expuestos a la cotidianidad.
Aun cuando se levanten voces diciendo que se ha perdido otra
oportunidad para resolver definitivamente los problemas fiscales o
para modernizar la poltica, lo que todos quieren hacer ver es que el
presidente impuso su criterio. Quieren dejar en claro que, frente a
cualquier acto de desobediencia, una invocacin suya o una llamada
telefnica bastaron para destrabar una votacin o para cambiar una
opinin. Bajo una espesa capa de apoyos, todos parecen haberse unido
en torno el poder presidencial. Incluso los que ayer se privilegiaban del
despilfarro y la corrupcin, ahora se acomodan silenciosos invocando
al presidente como el gran timonel de la lucha contra el despilfarro y la
corrupcin.
Pero a pesar de la imagen del presidente, la realidad de las
limitaciones del poder presidencial se revela aplastante. Sin haber
cumplido sus primeros cien das de gobierno, el presidente tiene que
ver cmo se levantan silenciosas barreras polticas e institucionales a
sus propuestas de cambio. Todos le hacen saber que, frente a los
obstculos, no tiene otro camino distinto al de ceder ante las presiones
y la capacidad de negociacin de los parlamentarios.
Estamos ante el hecho incontrastable de que en Colombia la vieja
solidez del rgimen presidencial ha comenzado a resquebrajarse. La
secuencialidad y unidad de los tiempos de gobierno, que
histricamente haba regido la accin gubernamental en Colombia
(tiempo de espera, tiempo de exposicin y tiempo de ocaso), comienza
a presentar signos de ruptura como la mxima evidencia de su
degradacin. Los primeros meses de gobierno dejan de ser una especie
de perodo de calentamiento y preparacin para lo que ser el futuro
desarrollo de la tarea gubernamental, para convertirse en un perodo
tortuoso que no deja entrever lo que ser el porvenir. Y ya no se trata

343

de una simple coyuntura de crisis. Se trata, ni ms ni menos, del

resquebrajamiento que pone en cuestin el poder que le ha sido
conferido al presidente; que hace visible la falta de previsin que le
hace perder territorialidad (e institucionalidad) al gobierno frente a la
accin de otros agentes y agencias (estatales y no estatales); y que deja
en claro que es la propia inercia de los acontecimientos la que impone
las reglas de juego.
El gobernante vive al da y es gobernado por sus propias
angustias y las exigencias del momento. El afn de cada nuevo gobierno
por responder a las expectativas de cambio, por cumplir con los
compromisos electorales y por diferenciarse del gobierno anterior, todo a
la vez, produce una fractura en la conduccin gubernamental del pas. La
multiplicidad de objetivos y las presiones por una accin rpida y
contundente se vuelven en contra suya, como claros indicadores de la
prdida del control del ritmo y las intensidades del ejercicio de
gobierno. La falta de unidad de criterios, en unos casos, y la falta de
pericia, en otros, reflejan la imagen de un equipo que todava no parece
muy preparado para asumir la tarea de gobernar. Cada nuevo hecho,
cada nueva situacin desata un problema mayor frente al cual las
posibilidades de reaccin gubernamental se muestran cada vez ms
limitadas. La distorsin en el manejo de los tiempos de gobierno revela
un nuevo rasgo del desmoronamiento del rgimen poltico colombiano:
la crisis en el manejo de la crisis. Al Presidente, como deca Monsivais, no
le queda opcin, que encarnar la grandeza de la institucin
presidencial,
[] y es una persona como todas (como todas las que ocupan la Presidencia), y
desde su candidatura se sabe al frente de la Repblica, y, de un modo abstracto, al
mando de las limitaciones de la institucin. Su voluntad (la que tenga) modifica
demasiadas vidas, enriquece a una minora tal vez agradecida, reprime y mantiene
en la devastacin a la mayora, pero su contribucin a la Repblica o a la historia
es, si le va bien, mnima. Habita diferentes prisiones al mismo tiempo: la de su
vanidad (el puesto convertido en pago menor que sus merecimientos); la de su
capacidad de conocimiento (siempre inferior a la requerida en cada uno de los
asuntos a su encomienda); la de la precariedad de su equipo de colaboradores (en
gran medida, el resultado de sus limitaciones); la de sus complicidades (nadie llega
al poder sin aliarse con una legin de intereses); la de los grupos de poder
(gobierno gringo y grandes empresarios matan gabinete presidencial); la de la
imposibilidad de verificar el cumplimiento de sus rdenes (lo que no se hace de
inmediato, se har en su debida oportunidad, sinnimo consolador de nunca); la

344
de las tradiciones polticas (No me salga con que eso no se puede arreglar); la de
la complejidad de los problemas (Lo de las escasez de agua se resolver en cuanto
se integre la Comisin Organizadora de la reunin del Consejo que nombrar a la
Comisin Administrativa); la de la fuerza de los movimientos sociales (concedan
algo, ya ven lo que le pas al prestigio histrico de Daz Ordaz)...

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