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UNIVERSIDADE PAULISTA UNIP

INSTITUTO DE CINCIAS JURIDICAS
CURSO DE DIREITO
CAIO MARCELO HERMIDA DIAS
GREICIANE DOS SANTOS E SILVA

ATOS ADMINISTRATIVOS
FORMA DE OPERACIONALIZAO DO SERVIO PBLICO

MANAUS - AM
2015

CAIO MARCELO HERMIDA DIAS

GREICIANE DOS SANTOS E SILVA

ATOS ADMINISTRATIVOS
FORMA DE OPERACIONALIZAO DO SERVIO PBLICO

Projeto de pesquisa apresentado

UNIP Universidade Paulista, para
obteno da nota de NP2 para a
disciplina de metodologia do trabalho
cientifico ministrado pelo prof
Flaviano Gonalves Lopes de Souza.

MANAUS - AM
2015

RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar as diversas concepes referente aos
atos administrativos e a forma de operacionalizao do servio pblico, com
destaque para os agentes competentes, os efeitos, a possibilidade de convalidao,
a anlise do defeito no ato discricionrio, e o prazo para anulao do ato defeituoso.
Vale ressaltar que para a consecuo deste fim, impe-se inicialmente criar um
arcabouo terico, os atributos dos atos administrativos, e os atos da administrao
os vcios e tambm as espcies de extino desses atos. Tem por objetivo:
classificar os atos administrativos e descrever os elementos e atributos desse ato;
discutir sobre a teoria das nulidades dos atos administrativos, analisando cada um
dos seus defeitos; estudar a extino dos atos administrativos, conceituando todas
as formas de extino, com destaque para a invalidao; descrever os agentes
competentes para a invalidao do ato administrativo, e delimitar a campo de
abrangncia da aplicao dos atos administrativo.
Palavras-Chave: Ato administrativo nulidade - competncia finalidade forma
motivo - objeto

SUMRIO
Introduo.................................................................................................................. 11
Captulo I
Atos Administrativos
Diferenas Entre Fatos.............................................................................................. 12
Atos Jurdicos............................................................................................................ 12
Atos Administrativos.................................................................................................. 13
Capitulo II
Conceitos de Atos Administrativos
Regime Jurdico de Direito Pblico......................................................................... 16
Sujeitos da Manifestao de Vontade..................................................................... 17
Capitulo III
Requisitos de Validade do Ato Administrativo
Competncia........................................................................................................... 19
Caractersticas da Competncia............................................................................. 21
I.
Irrenunciabilidade................................................................................
21
II.
Inderrogabilidade................................................................................. 21
III.
Improrrogabilidade .............................................................................. 21
IV.
Intransferibilidade................................................................................. 22
V.
Imprescritibilidade................................................................................ 22
VI.
Finalidade............................................................................................. 22
VII. Forma................................................................................................... 22
VIII. Motivo................................................................................................... 25
IX.
Objeto................................................................................................... 26
Teoria dos Motivos Determinantes.......................................................................... 27
Motivo e Motivao do Ato Administrativo............................................................... 28
Da Necessidade da Motivao................................................................................ 29
Capitulo IV

Atributos dos Atos Administrativos

Imperatividade ou Coercibilidade.................................................................... 32
Presuno de Legitimidade............................................................................. 33
Auto-Executoriedade....................................................................................... 34
Tipicidade........................................................................................................ 36
Capitulo V
Classificaes do Ato Administrativo
Atos vinculados............................................................................................... 38
Atos discricionrios......................................................................................... 38
Capitulo VI
Atos Administrativos em Espcie
Atos Normativos....................................................................................................... 42
Decretos................................................................................................................... 42
Regimentos.............................................................................................................. 43
Resolues.............................................................................................................. 43
Deliberao.............................................................................................................. 43
Atos Ordinatrios..................................................................................................... 44
Atos Negociais ou de Consentimento Estatal.......................................................... 45
Atos Punitivos.......................................................................................................... 48
Capitulo VII
Existncia e Extino do Ato Administrativo
Extino subjetiva ou objetiva................................................................................. 50
Invalidade ou anulao........................................................................................... 51

Capitulo VIII
Instituto da Convalidao no Ato Administrativo

Vcio de competncia e de forma.................................................................... 57

Concluso....................................................................................................... 61

Bibliografia....................................................................................................... 64

INTRODUO

Ao tratarmos sobre os Atos Administrativos, deve-se primeiramente

ressaltar o Direito Administrativo como conjunto de normas e princpios que, visando
sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos
do Estado e entre este as coletividades a que devem servir.
Portanto, o presente trabalho visa descrever o ato administrativo, como a
Forma de Operacionalizao do Servio Pblico, pois o ato administrativo a
ferramenta principal que a administrao utiliza para gerir a mquina pblica na sua
atuao interna e externa, sendo que a Administrao vai definir direitos, deveres e
interesses, tudo de forma autoritria, vinculativa, imperativa e unilateral, valendo-se
da Supremacia do Interesse Pblico, impondo independente da vontade do
destinatrio do ato.
No podemos confundir Atos da Adminsitrao e Ato Administrativo, temos
vrios autores que traz em suas obras as diferenas dos atos, nesse contexto o
presente TCC, tem como o objetivo esclarecer bem essas particularidade.
Tambm, detalhar os requisitos de validade do Ato Administrativo
(competncia, finalidade, forma, motivo e objeto), diferenciando os atos vinculados
dos atos discricionrios e

seus atributos, quais sejam: interatividade ou

coercibilidade, presuno de legitimidade e auto-executoriedade e suas divergncias

na doutrina.
Classificar os atos na conformidade do ilustre Hely Lopes Meireles, em
atos simples, complexo e composto e as suas divergncias na doutrina.
Discorrer ainda, sobre os atos administrativos em espcies e finalizando
com a convalidao e extino dos atos administrativos.

CAPTULO I
ATOS ADMINISTRATIVOS
As Diferenas entre os Fatos, Atos Jurdicos e Atos Administrativos.
Os Atos Administrativos so espcies do gnero ato jurdico.
a) Fatos jurdicos em sentido amplo: qualquer evento, humano ou no, na
qual decorrem os efeitos jurdicos:
a.1. Fatos jurdicos em sentido estrito (ou, simplesmente, fatos jurdicos):
qualquer evento que produza efeitos jurdicos e no constitua uma declarao de
vontade, uma pronncia ou uma prescrio;
a.2. Atos jurdicos: qualquer dico prescritiva de direito ou comando
jurdico, sempre dependente da atuao humana direta.
ATOS JURDICOS e ATOS ADMINISTRATIVOS
As noes de ato jurdico e de ato administrativo tm vrios pontos
comuns. No direito privado, o ato jurdico possui a caracterstica primordial de ser um
ato de vontade, com idoneidade de infundir determinados efeitos no mundo jurdico.
Adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, eis, em poucas
palavras, em toda a sua extenso e profundidade, o vasto alcance dos atos jurdicos.
Trata-se, segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, pois, de instituto que revela a
primazia da vontade.
Os elementos estruturais do ato jurdico o sujeito, o objeto, a forma e a
prpria vontade garantem sua presena tambm no ato administrativo. Ocorre que
neste, o sujeito e o objeto tm qualificaes especiais: o sujeito sempre um agente
pblico, e o objeto h de estar preordenado a determinado fim de interesse pblico.
Mas no fundo ser ele um instrumento da vontade para produo dos mesmos
efeitos do ato jurdico. Temos, assim, uma relao de gnero e espcie. Os atos
jurdicos so o gnero do qual os atos administrativos so a espcie, o que denota
que em ambos so idnticos os elementos estruturais.

Da classificao acima, e tendo em vista que os atos administrativos so

uma categoria de atos jurdicos, decorre que a Administrao poder dar origem a
dos fatos administrativos, Atos administrativos, Atos da Administrao e Atos polticos
ou de governo.
A expresso Atos da Administrao compreende dois tipos de atos
jurdicos, disciplinados por regime jurdico diferenciado: (a) os atos de direito
pblico, mais comumente conhecidos como atos administrativos; e (b) os atos de
direito privado.
Os atos de direito pblico, a partir daqui designados como atos
administrativos, podem ser definidos como as manifestaes unilaterais de
vontade da Administrao, produzidas em condies de superioridade perante o
particular, a que o Direito atribui consequncias jurdicas.
Podemos definir atos de direito privado como manifestaes unilaterais ou
bilaterais de vontade, produzidas pela Administrao e pelos administrados, em
linhas gerais, sob condies de isonomia, a que o Direito atribui consequncias
jurdicas.
Os atos de direito privado da Administrao so aqueles cujo contedo
regido no pelo Direito Administrativo, mas, predominantemente, pelo Direito Civil
ou Comercial, enfim, pelos ramos de Direito Privado. Ex: Um contrato de compra
e venda celebrado entre uma autarquia e um particular, um contrato de abertura
de conta corrente entre as partes, ou seja, a entidade administrativa que atue na
rea financeira, etc.
Do fato de tais atos serem regidos pelo Direito Privado, como o prprio
nome indica, decorrem as caractersticas desses atos, a saber:
So manifestaes unilaterais ou bilaterais, produzidas pela Administrao
e pelos administrados: enquanto todos os atos administrativos so unilaterais, os
atos de direito privado podem ser unilaterais ou bilaterais, sendo a maioria deles, na
verdade, caracterizada pela bilateralidade. Aqui se incluem, principalmente, os
contratos de direito privado, regidos pelo Direito Civil ou Comercial, ou seja, atos
formados a partir de um acordo de vontades entre os participantes da relao
jurdica.

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So produzidos, em linhas gerais, sob condies isonmicas entre a

Administrao e os administrados: a isonomia caracterstica dos ramos jurdicos de
Direito Privado, logo, caracterstica dos atos de direito privado praticados pela
Administrao. Portanto, em regra, nessas relaes jurdicas a Administrao
posiciona-se em p de igualdade perante a outra parte, no gozando, pois, de
qualquer prerrogativa.
So fatos administrativos qualquer realizao material decorrente do
exerccio da funo administrativa (atos materiais). tambm fato administrativo o
silncio da Administrao que produza efeitos jurdicos.
Os fatos administrativos no esto sujeitos teoria geral dos atos
administrativos. As suas principais caractersticas so:
No tm como finalidade a produo de efeitos jurdicos (embora possam
deles eventualmente decorrer efeitos jurdicos).
No h manifestao ou declarao de vontade da Administrao;
No faz sentido falar-se em presuno de legitimidade;
No se pode cogitar de revogao ou anulao de fato administrativo; e
No faz sentido falar-se em fatos administrativos discricionrios ou
vinculados.
A professora Maria Sylvia Di Pietro adota um conceito diferente de fato
administrativo, no qual ele constitui espcie do gnero fato jurdico em sentido estrito.
A Autora alude, ainda, a fatos da Administrao (mas no d nenhum exemplo de o
que seriam esses fatos da Administrao). Para ela, estes diferem dos fatos
administrativos por no produzirem efeitos jurdicos no mbito do Direito
Administrativo.
A ilustre professora menciona em seu livro que o Direito Civil faz distino
entre ato e fato; o primeiro imputvel ao homem; o segundo decorre de
acontecimentos naturais, que independem do homem ou que dele dependem apenas
indiretamente. Quando o fato corresponde descrio contida na norma legal, ele
chamado fato jurdico e produz efeitos no mundo do Direito. Quando o fato descrito
na norma legal produz efeitos no campo do Direito Administrativo, ele um fato
administrativo, como ocorre com a morte de um funcionrio, que produz a vacncia

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de seu cargo; com o decurso do tempo, que produz a prescrio administrativa. Se o

fato no produz qualquer efeito jurdico no Direito Administrativo, ele chamado fato
da Administrao.
Os atos polticos ou de governo so os atos da Administrao Pblica em
sentido amplo, no sujeitos teoria geral dos atos administrativos, praticados em
obedincia direta Constituio (exemplos: iniciativa de lei, sano ou veto).

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CAPITULO II
CONCEITOS DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Existem alguns conceitos doutrinrios de ato administrativo como os
ilustres Hely Lopes Meirelles: ato administrativo toda manifestao unilateral de
vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou
impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. 1
Celso Antnio Bandeira de Mello: declarao do Estado (ou de quem lhe
faa as vezes como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico), no
exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas
complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de
legitimidade por rgo jurisdicional.2
Jos dos Santos Carvalho Filho: a exteriorizao da vontade de agentes
da Administrao Pblica ou de seus delegatrios, nessa condio, que, sob regime
de direito pblico, vise produo de efeitos jurdicos, com o fim de atender ao
interesse pblico.3
No regime jurdico de direito pblico
os atos administrativos so sujeitos a regime jurdico de direito pblico.
Com efeito, na medida em que tais atos provm de agentes da Administrao e se
vocacionam ao atendimento do interesse pblico, no podem ser inteiramente
regulados pelo direito privado, este apropriado para os atos jurdicos privados, cujo
interesse prevalente o particular.
Significam dizer que h regras e princpios jurdicos especficos para os
atos administrativos que no incidem sobre atos privados, e isso porque aqueles se
qualificam como atos de Poder, e, como tais, devem ser dotados de certas
1

Hely Lopes Meirelles: (2005, p. 149)

Celso Antnio Bandeira de Mello
3
Jos dos Santos Carvalho Filho
2

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prerrogativas

especiais

(presuno

de

legitimidade,

imperatividade,

auto-

executoriedade, etc).
Desse modo, o regime jurdico de direito pblico que rege basicamente
os atos administrativos, cabendo ao direito privado faz-lo supletivamente, ou seja,
em carter subsidirio e sem contrariar o regramento fundamental especfico para os
atos pblicos.
No custa observar que no apenas o interesse pblico concreto, ou o
intento de beneficiar a coletividade, que caracteriza o ato administrativo. Alguns atos
assemelham-se realmente a atos administrativos, porque, em seu contedo, esto
direcionados ao atendimento de demandas da sociedade. Estando, porm, ao
desamparo do regime de direito pblico, tais condutas propiciam a prtica de atos
meramente privados; so atos de utilidade pblica, mas caracterizam-se como atos
privados. o assistencial: mesmo voltados para o pblico em geral, tais atos sero
privados, j que essas pessoas no tm vnculo jurdico formal com a Administrao,
de onde se infere que seus atos no esto subordinados a regime de direito pblico.
Sujeitos da manifestao de vontade
no so todas as pessoas que tm competncia para praticar atos
administrativos. Para que o ato assim qualifique, necessrio que o sujeito da
manifestao volitiva esteja de alguma forma, vinculado Administrao Pblica. Por
esse motivo que, no conceito, aludimos a duas categorias de sujeitos dos atos
administrativos: os agentes da Administrao e os delegatrios.
Agentes da Administrao so todos aqueles que integram a estrutura
funcional dos rgos administrativos das pessoas federativas, em qualquer dos
Poderes, bem como os que pertencem aos quadros de pessoas da Administrao
Indireta (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista). O nico pressuposto exigido para caracterizao que, no mbito
de sua competncia, exeram funo administrativa. Esto, pois, excludos os
magistrados e os parlamentares, quando no exerccio das funes jurisdicional e
legislativa,

respectivamente;

se,

entretanto,

estiverem

desempenhando

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eventualmente funo administrativa, tambm sero qualificados como agentes da

Administrao para a prtica de atos administrativos.
Agentes delegatrios so aqueles que, embora no integrando a estrutura
funcional da Administrao Pblica, receberam a incumbncia de exercer, por
delegao, funo administrativa (funo delegada). Resulta da, por conseguinte,
que, quando estiverem realmente no desempenho dessa funo, tais pessoas
estaro atuando na mesma condio dos agentes da Administrao, estando, desse
modo, aptas produo de atos administrativos. Esto nesse caso, para
exemplificar, os agentes de empresas concessionrias e permissionrias de servios
pblicos. Cabe ressaltar, porm, que fora do exerccio da funo delegada, tais
agentes praticam negcios e atos jurdicos prprios das pessoas de direito privado

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CAPITULO III
REQUESITOS DE VALIDADE DO ATO ADMINSITRATIVO
Independentemente de sua classificao, o ato administrativo tem cinco
requisitos bsicos, que so eles competncia, finalidade, forma; motivo e objeto.
Competncia, Finalidade e Forma, so elementos vinculados do Ato
Administrativo; alm de no poderem faltar, eles veem vinculados por lei.
Motivo e Objeto, nem sempre vinculado, depende do regimento do ato,
podendo ser discricionrio.
Competncia
Pode definir como o poder legal conferido ao agente pblico para o
desempenho especfico das atribuies de seu cargo.
A competncia um elemento sempre vinculado previso em lei.
Quando o agente pblico atua fora ou alm de sua esfera de competncia temos
uma das modalidades de abuso de poder, especificamente o vcio denominando
excesso de poder. Como veremos adiante, entretanto, o vcio de competncia, ou
seja, o excesso de poder, nem sempre obriga anulao do ato. O vcio de
competncia admite convalidao, salvo se se tratar de competncia em razo da
matria ou competncia exclusiva.
Quando estudamos a competncia, precisamos tratar da delegao e da
avocao. Nos casos de delegao e avocao no h transferncia da titularidade
da competncia, apenas do seu exerccio. Isso evidente, pois a competncia
prevista em lei, e no poderia ser modificada por um ato administrativo (a delegao
e a avocao de competncia so efetivadas por atos administrativos). O ato de
delegao ou de avocao discricionrio e revogvel a qualquer tempo.
Quanto delegao de competncia, devemos conhecer as regras
previstas na Lei 9.784/1999. Essa Lei, aplicvel a todo o Poder Executivo federal,
nos seus artigos 11 a 14, estabelece os seguintes requisitos e as seguintes
caractersticas da delegao de competncia.

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A regra geral a possibilidade de delegao de competncia, a qual

somente no admitida se houver impedimento legal.
A delegao pode ser feita para rgos ou agentes subordinados, mas ela
tambm possvel mesmo que no exista subordinao hierrquica, nos expressos
termos do art. 12 da lei.
A delegao deve ser de apenas parte da competncia do rgo ou
agente, no de todas as suas atribuies.
A delegao deve ser feita por prazo determinado.
O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade
delegante.
O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio
oficial.
O ato praticado por delegao deve mencionar expressamente esse fato e
considerado adotado pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre ele.
A Lei 9.784/1999 estabelece, ela prpria, que atos no passveis de
delegao. So as seguintes as competncias indelegveis (art. 13 da Lei
9.784/1999), atos de carter normativo, deciso de recursos administrativos e
matrias da competncia exclusiva do rgo ou da autoridade delegante.
A avocao de competncia est tratada no art. 15 da Lei 9.784/1999. A
nica coisa que esse artigo estabelece que ser permitida, em carter excepcional
e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de
competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior.
Avocao, portanto, o ato mediante o qual o superior hierrquico traz
para si o exerccio temporrio de parte da competncia atribuda originariamente a
um subordinado (a Lei 9.784/1999 no prev avocao de atribuio de rgo ou
agente no subordinado). Deve ser medida excepcional e fundamentada.
A Lei nada fala sobre competncias no passveis de avocao. A
professora Maria Sylvia Di Pietro ensina que a avocao no possvel quando se
tratar de competncia exclusiva do subordinado, posio que devemos adotar em
questes de concursos.

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No devemos confundir avocao com revogao de delegao. No

primeiro caso, o superior chama para si o exerccio temporrio de competncia
originalmente atribuda, pela lei, ao subordinado. No segundo revogao de
delegao uma funo foi anteriormente delegada e, simplesmente, ao ser a
delegao revogada pelo delegante, retorna a ele o seu exerccio. Nesse caso, a
atribuio, originariamente, do delegante, mas foi delegada a outrem. Quando a
delegao revogada pelo delegante, simplesmente o exerccio daquela atribuio
retorna a ele.
A doutrina enumera cinco caractersticas da competncia
Irrenunciabilidade, o agente pblico est obrigado a exercer suas
competncias, sempre que o requerer o interesse pblico em funo do qual elas
foram previstas em lei. Como exposto acima, toda competncia instituda em lei
tendo em vista a satisfao de certo interesse pblico. Ora, a irrenunciabilidade
impe ao agente pblico, como dever inescusvel, que exera suas competncias
sempre que isto for necessrio para assegurar a consecuo do interesse pblico em
face do qual elas foram-lhe outorgadas pela lei.
Inderrogabilidade, a competncia no pode ser alterada mediante acordo
de vontades entre os agentes pblicos. Ora, a lei que prev a competncia de cada
agente pblico, logo, de todo invlida qualquer tentativa dos agentes pblicos de,
mediante acordo, alterar as normas de competncia prescritas em lei. A
inderrogabilidade absoluta jamais poder haver modificao de competncia por
ato bilateral celebrado entre agentes pblicos.
Improrrogabilidade, aos agentes pblicos vedado praticar atos para os
quais a lei no lhes conferiu competncia. Enfim, os agentes pblicos no podem
atuar alm do que lhes permite ou determina a lei. importante notarmos que a
improrrogabilidade, ao contrrio da inderrogabilidade, possui carter relativo, pois a
lei prev dois institutos, por ns j estudados, que a excepcionam, permitindo aos
agentes pblicos praticar atos para os quais no gozam de competncia legal: tratase da delegao e da avocao, institutos tpicos do poder hierrquico e que

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permitem a um agente pblico exercer competncias que por lei foram outorgadas a
outro, desde que no se trate de competncia exclusiva.
Devemos notar que a inderrogabilidade refere-se prpria competncia,
sua titularidade, matria reservada lei, ao passo que a improrrogabilidade refere-se
a exerccio de competncia (produo de atos). justamente porque a prpria
competncia no sofre alteraes na delegao e na avocao que elas
excepcionam a improrrogabilidade. Ademais, so atos impostos pelo superior ao
subordinado; no h, aqui, qualquer acordo de vontade.
Intransferibilidade, justamente porque a delegao e a avocao envolvem
apenas o exerccio, no a titularidade da competncia, considera-se que a
intransferibilidade tambm caracteriza a competncia.
Imprescritibilidade: as competncias devem ser exercidas a qualquer
tempo. O no-exerccio da competncia pelo seu titular, por maior que seja o perodo
de tempo decorrido, no acarreta a extino de seu poder-dever de exerc-la,
sempre que forem preenchidos os pressupostos legais para tanto.
A finalidade o objetivo que o ato administrativo deve atingir, o resultado
que com ele a Administrao deve alcanar. Diz-se que o objeto o efeito imediato
que o ato produz (o que ele cria, transforma ou extingue), enquanto que a finalidade
seu efeito mediato. o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar
dirigido ao interesse pblico. Realmente no se pode conceber que o administrador,
como gestor de bens e interesses da coletividade, possa estar voltado a interesses
privados. O intuito de sua atividade deve ser o bem comum, o atendimento aos
reclamos da comunidade, porque essa de fato a sua funo.
O desrespeito ao interesse pblico constitui abuso de poder sob a forma
de desvio de finalidade. No se pode esquecer tambm que conduta desse tipo
ofende os princpios da impessoalidade e da moralidade administrativa, porque, no
primeiro caso, enseja tratamento diferenciado a administrados na mesma situao
jurdica, e no segundo, porque relega os preceitos ticos que devem nortear a
Administrao.
Como vimos, temos uma finalidade geral ou mediata, que sempre a
mesma, expressa ou implicitamente estabelecida na lei: a satisfao do interesse

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pblico. E temos uma finalidade especfica, imediata, que o objetivo direto, previsto
na lei, que deve determinar a prtica do ato.
Seja como for, o desatendimento a qualquer dessas finalidades acarreta
vcio insanvel do ato, com sua obrigatria anulao.
Conforme seja desatendida a finalidade geral ou a especfica, teremos
duas espcies de desvio de poder (ou finalidade):
a) O agente busca uma finalidade alheia ou contrria ao interesse pblico
(ex., ato praticado com o fim de favorecer ou prejudicar algum);
b) O agente pratica um ato condizente com o interesse pblico, mas a lei
no prev aquela finalidade especfica para o tipo de ato praticado (ex., remoo de
ofcio de servidor a fim de puni-lo por indisciplina; ser desvio de finalidade
(especfica), ainda que a localidade para a qual ele foi removido necessite realmente
de pessoal).
Seja qual for o caso, o vcio de finalidade no pode ser convalidado e o
ato que o contenha sempre nulo.
Forma o revestimento exteriorizado do ato administrativo. Trata-se de
outro elemento vinculado, ou seja, est indicado na lei. Se os atos jurdicos entre
particulares podem ser aperfeioados com liberdade de forma, isto exceo
quando se trata de ato administrativo.
A forma normal dos atos administrativos a escrita, embora possam ser
realizados atravs de ordens verbais e at atravs de sinais convencionais. Estes
ltimos sero admitidos em caso de urgncia.
O professor Barchet traz em sua obra o entendimento que a FORMA a
exemplo da finalidade tambm pode ser compreendida numa acepo estrita e numa
acepo ampla. O professor trata o assunto da seguinte forma:
Numa acepo estrita, corresponde ao conjunto de elementos formais que
deve conter o ato administrativo, s formalidades que devem ser obrigatoriamente
constar no prprio ato, como condio indispensvel para a produo dos efeitos que
lhe prprios. Trata-se de uma perspectiva interna de forma, que analisa o prprio ato
administrativo.

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Esse conjunto elementos que devem estar presentes no corpo do ato, e

que a doutrina congrega sob a expresso elementos formais, so essencialmente de
quatro espcies:
Denominao formal o nome que a lei confere ao ato. Por exemplo, o
nome que o Cdigo Nacional de Trnsito prev na licena para dirigir veculos
automotores em vias pblicas Carteira Nacional de Habilitao, a conhecida CNH.
Informaes so os dados que devem obrigatoriamente constar no prprio
ato. No caso da CNH, podemos citar como informaes obrigatrias o nome do
condutor, sua data de nascimento, o nmero do RG, o nmero do CPF, a data de
emisso, a filiao e o prazo de validade. Enfim, aqui se incluem todos os dados
relativos ao administrado ou ao prprio ato que devem expressamente constar no
corpo do ato.
Motivao elemento importantssimo da forma, a declarao por escrito
dos motivos para a produo do ato administrativo. A motivao, embora relacionada
aos motivos, no o integra, fazendo parte da forma do ato administrativo.
Assinatura

da

autoridade

competente

nesse

sentido

todo

ato

administrativo deve ser praticado pelo agente pblico competente. Isso a prpria
competncia, o primeiro elemento de validade dos atos administrativos. O fato de a
assinatura ter que constar no prprio ato o elemento integrante da forma.
Numa acepo ampla, a forma consiste no procedimento a ser observado
para a produo do ato administrativo, ou seja, na sequncia de atos que devem
necessariamente anteceder a produo do ato final (assim considerado o ato que
encerra o procedimento e em funo do qual todos atos anteriores foram
produzidos). Nesse sentido de forma analisa-se o ato de uma perspectiva externa,
pois o parmetro o conjunto de atos que antecedem a produo do ato final.
Exemplo: o procedimento para a expedio da CHN inicia-se com o
requerimento do interessado. Aps o protocolo do mesmo, o candidato submetido
prova terica e a prova de direo, e aos exames mdico e psicotcnico. O
candidato s se submete ao exame ou prova posterior aps a aprovao no
antecedente; desde modo, o ato de divulgao de cada resultado tambm integra o
procedimento. Aps a aprovao em todas as provas e exames h um ato de

21

homologao pela autoridade competente e, finalmente, encerra-se o procedimento

com a emisso da CHN. O requerimento, as provas, os testes, cada ato de
declarao do resultado, a homologao, so os diversos atos do procedimento, que
culmina com a expedio da CNH. Esse conjunto de atos, que reunidos formam um
procedimento, corresponde justamente forma em sentido amplo da Carteira
Nacional de Habilitao.
O motivo a causa imediata do ato administrativo. quase sempre, em
questes de concurso, descrito como a situao de fato e de direito que determina
ou autoriza a prtica do ato, ou, de forma mais rebuscada, o pressuposto ftico e
jurdico (ou normativo) que enseja a prtica do ato.
O que essa enunciao pretende descrever que os atos administrativos
so praticados quando ocorre a coincidncia, ou subsuno, entre uma situao de
fato (ocorrida no mundo natural) e uma hiptese legal. Por exemplo, a lei diz que o
servidor que tenha filho tem direito a licena-paternidade por cinco dias. Se um
servidor faz um requerimento perante a Administrao provando o nascimento de
seu filho (pressuposto ftico), a Administrao, verificando que a situao ftica se
encaixa (subsuno) na hiptese descrita na norma legal, pratica o ato.
No nosso exemplo, como temos um ato vinculado, a lei determina que,
vista daquele fato, seja obrigatoriamente praticado aquele ato (concesso da licenapaternidade por cinco dias).
Quando se trata de um ato discricionrio (por exemplo, licena para
capacitao), a lei autoriza a prtica do ato, vista de determinado fato. Nesses
casos, constatado o fato, a Administrao pode, ou no, praticar o ato, ou pode
escolher seu objeto, conforme critrios de oportunidade e convenincia e sempre nos
limites da lei.
No podemos confundir motivo com motivao.
Motivao a declarao escrita do motivo que determinou a prtica do
ato. obrigatria em todos os atos vinculados, e sua exigncia regra geral nos
atos discricionrios. A motivao faz parte da forma do ato. Se o ato deve ser
motivado para ser vlido, e a motivao no feita, o ato nulo por vcio de forma
(vcio insanvel).

22

O fundamento da exigncia de motivao o princpio da transparncia

da Administrao Pblica (que deriva, como vimos, do princpio da publicidade). De
forma mais ampla, a cidadania fundamenta a exigncia de motivao, uma vez que
esta essencial para assegurar o efetivo controle da Administrao, inclusive o
controle popular.
A motivao deve ser prvia ou contempornea expedio do ato. Vejam
este trecho da obra de Celso Antnio B. de Mello:
Os atos administrativos praticados sem a tempestiva e suficiente
motivao so ilegtimos e invalidveis pelo Poder Judicirio toda vez que sua
fundamentao tardia, apresentada apenas depois de impugnados em juzo, no
possa oferecer segurana e certeza de que os motivos aduzidos efetivamente
existiam ou foram aqueles que embasaram a providncia contestada.
Os atos mais frequentemente apontados pela doutrina como exemplo de
atos que no precisam ser motivados so a nomeao para cargos em comisso e a
exonerao dos ocupantes desses cargos (chamadas nomeao e exonerao ad
nutum). A verdade que como a motivao um verdadeiro princpio, alis
expresso no caput do art. 2 da Lei 9.784/1999, difcil conseguir exemplos de atos
que no precisem ser motivados.
A mesma Lei 9.784/1999 traz uma lista, em seu art. 50, dos atos em que a
motivao obrigatria. Antes, s existia doutrina a respeito. Com a lei, devemos
ignorar a doutrina e conhecer muito bem o art. 50.
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao
dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V decidam recursos administrativos;
VI decorram de reexame de ofcio;
VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

23

VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato

administrativo.
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
A TMD bastante lgica. Segundo ela, a motivao de um ato vinculado
ou discricionrio (mesmo que no fosse obrigatria) sujeita a Administrao ao
controle de existncia e legitimidade do motivo declarado. Caso seja comprovada a
no ocorrncia da situao declarada, ou a inadequao entre a situao ocorrida
(pressuposto de fato) e o motivo autorizado na lei (pressuposto de direito), o ato ser
nulo.
Vejam que a TMD no transforma um ato discricionrio em vinculado. Ela
simplesmente acarreta a vinculao da Administrao ao motivo que ela mesma
declarou, ainda que no precisasse ter declarado. Verificada a inexistncia ou
inadequao do motivo, o ato nulo. No h possibilidade de a Administrao,
posteriormente prtica do ato, modificar a motivao, ou mesmo voltar atrs e
retirar a motivao, se no fosse obrigatria. s isso que significa estar vinculada
ao motivo declarado.
Outro assunto muito importante, em concursos pblicos, a possibilidade
de convalidao de atos com vcios no elemento Motivo. O vcio de motivo
insanvel. O ato tem que ser anulado, sem possibilidade de convalidao.
A doutrina aponta duas hipteses usuais de vcio de motivo, a saber:
1) Motivo inexistente: Melhor seria dizer fato inexistente. Nesses casos, a
norma prev: presente o fato x deve-se praticar o ato y. Se o ato y praticado
sem que tenha ocorrido o fato x, o ato viciado por inexistncia material do motivo.
2) Motivo ilegtimo (ou juridicamente inadequado). Nessas hipteses,
existe uma norma que prev: presente o fato x deve-se praticar o ato y. A
Administrao, diante do fato z, pratica o ato y. A diferena dessa situao para a
anterior que na anterior no havia fato nenhum, ao passo que falamos em motivo
ilegtimo quando existe um fato, mas ele no se enquadra corretamente na norma
que determina ou autoriza a prtica do ato.

24

MOTIVO E MOTIVAO DO ATO ADMINISTRATIVO

Neste sentido, faz-se necessrio mencionar que o motivo caracteriza-se
como as razes de fato e de direito que autorizam a prtica de um ato administrativo,
sendo externo a ele, o antecedendo e estando necessariamente presente em todos
eles.
Contudo, cumpre esclarecer que motivo no se confunde com motivao.
A motivao feita pela autoridade administrativa afigura-se como uma
exposio dos motivos, a justificao do porqu daquele ato, um requisito
formalstico do ato administrativo.
No esteio das diferenas estabelecidas entre motivo e motivao, surge a
teoria dos motivos determinantes, segundo a teoria o motivo um requisito
necessrio prtica de um ato, que fica "umbilicalmente" ligado a ele, de modo que
se for provado que o motivo falso ou inexistente, passvel de anular o ato, ou
seja, os motivos se integram validade do ato.
Desta forma, uma vez enunciados os motivos pelo seu agente, mesmo
que a lei no tenha estipulado a necessidade de enunci-los, o ato somente ter
validade se os motivos efetivamente ocorreram e justificam o ato.

25

DA NECESSIDADE DA MOTIVAO
H variados posicionamentos a respeito do assunto, como: o de alargar a
extenso de incidncia da necessidade de motivao dos atos administrativos; o da
obrigatoriedade de motivao apenas quando a lei impor; o da motivao ser sempre
obrigatria; e, o da necessidade de motivao depender da natureza do ato, exigindo
ou no a lei.
Com o escopo de sanar a discusso acerca do tema, criada a Lei n
9784 de 1999, estabelecendo em seu artigo 50 as situaes em que os atos devero
necessariamente ser motivados:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com
indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo
pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios
oficiais;
VIII

importem

anulao,

revogao,

suspenso

ou

convalidao de ato administrativo."

Embora a lei disponha expressamente os casos em que deve haver
motivao, acredita-se que todo o ato discricionrio deve ser necessariamente
motivado.
No que tange ao ato vinculado, a lei j pr-definiu qual a nica

26

possibilidade de atuao do administrador diante do caso concreto. Assim, nas

hipteses no esculpidas na lei, em no havendo motivao, mas sendo possvel se
identificar qual o motivo, no h que se falar em vcio, no havendo efetiva
necessidade de motivao.
Entretanto, no que concerne aos atos discricionrios, entende-se pela sua
necessria motivao, independente de designados ou no na lei; caso no
motivado, estar eivado de vcio, pendendo conseqente invalidao.
Defende-se tal posicionamento pois, no ato discricionrio o administrador
possui uma margem de liberdade de atuao e, como no se encontra na qualidade
de detentor da coisa pblica, mas de mero gestor dos anseios da coletividade, deve
explicao populao como um todo, fazendo valer o princpio da publicidade
sempre que houver qualquer margem de liberdade na tomada de decises. Afinal, o
fato de vivermos em um Estado Democrtico de Direito confere ao cidado o direito
de saber os fundamentos que justificam o ato tomado pelo administrador.
Ressalta-se ainda que, se todas as decises do Poder Judicirio, bem
como as decises administrativas dos Tribunais, devem necessariamente ser
fundamentadas; h de ser motivado tambm o ato administrativo, principalmente o
discricionrio.
Ademais, destaca-se que a motivao deve ser sempre anterior ou
concomitante a execuo do ato, caso contrrio, abrir-se-ia margem para a
Administrao, aps a prtica do ato imotivado e diante da conseqente
possibilidade de sua invalidao, inventar algum falso motivo para justific-lo,
alegando que este foi considerado no momento de sua prtica.
Diante do exposto, defende-se a necessria motivao de todo o ato
discricionrio, de modo a fazer valer os princpios e valores basilares da Constituio
ptria, como a democracia, a moralidade, a probidade administrativa e a publicidade,
entre outros.
O Objeto Tambm denominado por alguns autores de contedo. a
alterao no mundo jurdico que o ato administrativo se prope a processar. Significa
como informa o prprio termo, o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato,

27

a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade com vistas a determinado

alvo.
Pode o objeto do ato administrativo consistir na aquisio, no resguardo,
na transferncia, na modificao, na extino ou na declarao de direitos, conforme
o fim a que a vontade se preordenar. Por exemplo: uma licena para construo tem
por objeto permitir que o interessado possa edificar de forma legtima; o objeto de
uma multa punir o transgressor de norma administrativa; na nomeao, o objeto
admitir o indivduo no servio pblico etc.
Para que o ato administrativo seja vlido, seu objeto deve ser lcito. A
licitude , pois, o requisito fundamental de validade do objeto, exigvel, como
natural, tambm para o ato jurdico. O novo Cdigo Civil foi mais preciso no que toca
a tais requisitos de validade, exigindo que, alm de lcito e possvel, o objeto deve
ser tambm determinado ou determinvel (art.104, II).
Nos atos vinculados, a um motivo corresponde um nico objeto; verificado
o motivo, a prtica do ato (com aquele contedo estabelecido na lei) obrigatria.
Nos atos discricionrios, h liberdade de valorao do motivo e, como
resultado, escolha do objeto, dentre os possveis, autorizados na lei; o ato s ser
praticado se e quando a Administrao consider-lo oportuno e conveniente, e com o
contedo(objeto) escolhido pela Administrao, nos limites da lei.
tradicional a seguinte regra estabelecida pela doutrina:
Nos atos vinculados temos motivo e objeto vinculados;
Nos atos discricionrios temos motivo e objeto discricionrios.

28

CAPITULO IV
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Imperatividade ou Coercibilidade
Os atos administrativos so cogentes, obrigando a todos que se
encontrem em seu crculo de incidncia, ainda que contrarie interesses privados,
porquanto o seu nico alvo o atendimento do interesse coletivo. certo que em
determinados atos administrativos de consentimento (permisses e autorizaes) o
seu cunho coercitivo no se revela cristalino, uma vez que ao lado do interesse
coletivo h tambm o interesse privado, porm, ainda nestes casos a imperatividade
se manifesta no que diz respeito obrigao do beneficirio de se conduzir
exatamente dentro dos limites que lhe foram traados. 4
Rigorosamente, imperatividade traduz a possibilidade que tem a
Administrao de criar obrigaes ou impor restries, unilateralmente, aos
administrados. A imperatividade decorre do denominado poder extroverso do Estado.
um Atributo que no est presente em todos os atos administrativos. Por
exemplo, no so imperativos atos que reconheam ou confiram direitos ao
particular, ou declarem situaes preexistentes, entre outros (permisses e
autorizaes).
Da mesma forma que ocorre relativamente presuno de legitimidade (e
em decorrncia dela), os atos caracterizados pela imperatividade podem ser
imediatamente impostos aos particulares a partir de sua edio, mesmo que estejam
sendo questionados administrativa ou judicialmente quanto sua validade, salvo na
hiptese de impugnao ou recurso administrativo com efeito suspensivo, ou deciso
judicial que suste ou impea a aplicao do ato.
Com efeito, absurdo seria que a Administrao ficasse, a cada passo de
sua atividade, merc do interesse individual, permitindo que o interesse coletivo
pudesse estar a ele subordinado. O princpio da supremacia do interesse pblico,
4

Idem, ibidem, p. 190. Cf. Jos Cretella Jnior, op. cit., pp. 72-75.

29

como j tivemos oportunidade de examinar, justifica a coercibilidade dos atos

administrativos.
Presuno de legitimidade
Trata-se de presuno relatividade que o ato administrativo nasceu em
conformidade com as devidas normas legais, tal presuno iuris tantum pode ceder
prova de que o ato no se conformou s regras legais. O nus da prova de provar
que o ato ilegtimo do administrado que pode inclusive opor resistncia ao seu
cumprimento mediante deduo de pleito no Judicirio. O judicirio poder rever o
ato administrativo (respeitado o seu mrito) e a interpretao dada pela
administrao, at porque a presuno de legitimidade no instrumento de
bloqueio da atuao jurisdicional. 5
A presuno de legitimidade ou presuno de legalidade o nico atributo
presente em todos os atos administrativos, quer imponham obrigaes, quer
reconheam ou confiram direitos aos administrados.
uma presuno relativa (juris tantum), ou seja, admite prova em
contrrio. O fato de ser uma presuno relativa leva principal conseqncia desse
atributo, e a mais cobrada em concursos pblicos: o nus da prova da existncia de
vcio no ato administrativo de quem alega, ou seja, do administrado. As questes
de concurso quase sempre referem-se a essa decorrncia da presuno de
legitimidade ou legalidade como inverso do nus da prova (significando que a
prova de algum vcio deve ser feita pelo administrado).
Outra decorrncia da presuno de legitimidade ou legalidade a
possibilidade de produo imediata de efeitos dos atos administrativos, somente
impedida, se for o caso, mediante impugnaes ou recursos administrativos que
possuam efeito suspensivo (e a regra geral os recursos no terem efeito
suspensivo, a menos que a lei expressamente determine) ou deciso judicial que
suste ou impea a produo de efeitos do ato.
A professora Maria Sylvia desmembra esse atributo em:
5

Miguel Seabra Fagundes, op. cit., p. 193

30

Presuno de legitimidade ou legalidade, significando que a interpretao

e/ou aplicao da norma jurdica pela Administrao foi correta;
Presuno de veracidade, significando que os fatos alegados pela
Administrao existem, so verdadeiros.

Auto-executoriedade
admisso da execuo de ofcio das decises administrativas sem
interveno do Poder Judicirio. Desse ponto de vista, o ato administrativo vale como
prpria "sentena" do juiz, ainda que possa ser revista por este como bem anota
Garca de Enterra. 6
Para Maral Justen Filho s deve ser aplicada em situaes excepcionais
e observados os princpios da legalidade e da proporcionalidade. No h autoexecutoriedade sem lei que a preveja, e mesmo assim a auto-executoriedade s
dever ser aplicada quando no existir outra alternativa menos lesiva. (34)
Jos dos Santos Carvalho Filho cita como exemplo do exerccio da autoexecutoriedade, a destruio de bens imprprios para o consumo pblico, a
demolio de obra que apresenta risco iminente de desabamento. A vigente
Constituio traa limites executoriedade em seu art. 5, LV, contudo mencionada
restrio constitucional no suprime o atributo da auto-executoriedade do ato
administrativo, at porque, sem ele, dificilmente poderia a Administrao em certos
momentos concluir seus projetos administrativos. (35)
Para

Hely

Lopes

Meirelles,

auto-executoriedade

consiste

na

possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execuo

pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial.
Os atos auto-executrios so os que podem ser materialmente
implementados diretamente pela Administrao, inclusive mediante o uso da fora,
se necessria, sem necessidade de obteno de autorizao judicial prvia.
A auto-executoriedade nunca afasta a apreciao judicial do ato; apenas
dispensa a Administrao de obter autorizao judicial prvia para sua prtica.
6

Em sentido contrrio: Jos Cretella Jnior, op. cit., pp. 78-79.

31

Os atos auto executrios mais comuns so os atos de polcia, como a

apreenso de mercadorias entradas ou encontradas no Pas irregularmente, a
retirada dos moradores de um prdio que ameaa desabar, a demolio desse
mesmo prdio, a destruio de alimentos imprprios para o consumo encontrados
numa prateleira de supermercado, a demolio de obras clandestinas que ponham
em risco a segurana da populao, a dissoluo de uma passeata etc.
Exemplo tradicional de ato que no auto-executrio o ato de cobrana
de multa, quando no paga espontaneamente pelo particular (nos contratos
administrativos temos uma situao que exceo a essa regra: quando h garantia
prestada pelo contratado, a Administrao pode, por ato prprio, executar a garantia
para obter os valores de multas e outros prejuzos sofridos).
O professor Celso Antnio Bandeira de Mello e a prof. Maria Sylvia Di
Pietro prelecionam que a auto-executoriedade em duas situaes, quando a lei
expressamente a prev; e mesmo quando no expressamente prevista, em
situaes de urgncia.
Em determinadas situaes, a auto-executoriedade pode provocar srios
gravames aos indivduos, e isso porque algumas espcies de danos podem ser
irreversveis. Esse tipo de ameaa de leso pode ser impedido pela adoo de
mecanismos que formalizem a tutela preventiva ou cautelar, prevista, alis, no art 5.,
XXXV, da CF. Dentre as formas cautelares de proteo, a mais procurada pelas
pessoas a medida liminar, contempladas em leis que regulam algumas aes
especficas contra o Poder Pblico. Sendo deferida pelo juiz, o interessado lograr
obter a suspenso da eficcia do ato administrativo, tenha sido iniciada ou no. O
objetivo exatamente o de impedir que a imediata execuo do ato, isto , a sua
auto-executoriedade, acarrete a existncia de leses irreparveis ou de difcil
reparao. Trata-se, pois, de mecanismos que procuram neutralizar os efeitos
prprios dessa especial prerrogativa dos atos administrativos.

32

A Tipicidade
para a professora Maria Sylvia, a tipicidade o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas
a produzir determinados resultados. O fundamento desse atributo seria a segurana
jurdica.
Consequncias do atributo (doutrina) afastar a possibilidade de a
Administrao praticar atos inominados.
Representa uma garantia para o administrado, porm impede que a
Administrao pratique um ato, unilateral e coercitivo, sem prvia previso legal.
Afasta a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionrio, pois a
lei, ao prever o ato, j define os limites em que a discricionariedade poder ser
exercida.

33

CAPITULO - V
CLASSIFICAES DO ATO ADMINISTRATIVO
Neste ponto, tomando por base os ensinamentos de HELY LOPES
MEIRELLES, temos a) ato simples: o que resulta da manifestao de vontade de
um nico rgo, unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de pessoas que
participaram do ato, o que importa a vontade unitria que expressam para dar
origem ao ato colimado pela Administrao. b) ato complexo: o que se forma pela
conjugao de vontades de mais de um rgo administrativo. O essencial o
concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico. c) ato
composto: o que resulta da vontade de um rgo (nica), mas depende de
verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel, v.g., autorizao(principal)
que depende de visto(complementar). Ratificao."
De relevo, tambm, fazer a distino entre procedimento administrativo
e ato complexo. a) procedimento administrativo: praticam-se diversos atos
intermedirios para se chegar ao ato final e principal. b) ato complexo: integrao de
vontades para se chegar a um s ato.7
Com efeito, foroso concluir que o procedimento administrativo pode ser
impugnvel em cada uma das suas fases, v.g., licitao; j o ato complexo, apenas
quando se aperfeioa.
Pois bem, fixado estes conceitos, vejamos quais as consequncias
impostas aos atos administrativos editados em desconformidade com as regras que
o informam.

Meirelles, Hely Lopes; Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 24 Edio

34

Atos vinculados e atos discricionrios.

Atos vinculados so os que a Administrao pratica sem margem alguma
de liberdade de deciso, pois a lei previamente determinou o nico comportamento
possvel a ser obrigatoriamente adotado sempre que configurada a situao objetiva
descrita na lei.
Em resumo, temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um
motivo objetivamente determinado uma nica e obrigatria atuao administrativa.
Atos discricionrios: so aqueles que a Administrao pode praticar com
certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu contedo, seu
modo de realizao, sua oportunidade e sua convenincia administrativa.
A definio acima a tradicional. S reconhece a existncia de
discricionariedade quando a lei explicitamente a confere.
A doutrina mais moderna, que tem aparecido em concursos, reconhece a
existncia de discricionariedade nesses casos e, tambm, quando a lei usa conceitos
jurdicos indeterminados.
Portanto, segundo essa corrente de nossa doutrina, a discricionariedade
existe
Quando a lei expressamente d Administrao liberdade para atuar
dentro de limites bem definidos (quanto a essa situao no existe divergncia entre
os autores);
Quando a lei utiliza conceitos jurdicos indeterminados* e, no caso
concreto, a Administrao depara-se com situaes em que no existe possibilidade
de determinar, com certeza, a ocorrncia ou no do enquadramento do fato no
contedo da norma; nessas situaes, a Administrao, dentre as possibilidades de
atuao juridicamente legtimas, determinar a mais oportuna e conveniente, tendo
em vista o interesse pblico.
Todos os conceitos indeterminados (tais como, boa-f, decoro, bons
costumes, manifestaes de apreo, moralidade pblica) tm uma zona de
certeza, um ncleo em que no h margem para dvida sobre o enquadramento ou
no de uma situao em seu contedo.

35

Quando um caso concreto escapa zona de certeza de um conceito

jurdico indeterminado, a Administrao tem discricionariedade para decidir acerca de
seu enquadramento ou no na rea de penumbra, no denominado halo de
indeterminao do conceito. Nesses casos, caber Administrao determinar a
atuao que mais bem se conforme ao interesse pblico, no sendo possvel
estabelecer uma nica atuao legtima.
Como vemos, no correto dizer que sempre ocorre a discricionariedade
administrativa no mbito dos denominados conceitos jurdicos indeterminados. Na
zona de certeza do conceito no h discricionariedade. S h discricionariedade
quando a situao concreta enquadra-se na zona de indeterminao.
Atos gerais e atos individuais
Atos administrativos gerais tambm denominados de normativos. So
aqueles que regulam uma quantidade indeterminada de pessoas que se encontram
na mesma situao jurdica. Estes atos dependem de publicao para produzir
efeitos externos. Exemplo: os regulamentos, as instrues normativas etc.
As Caractersticas dos atos
Impossibilidade de impugnao judicial diretamente pela pessoa lesada,
salvo por ilegalidade ou inconstitucionalidade;
Prevalncia sobre o ato administrativo individual;
Revogabilidade incondicionada;
Impossibilidade de impugnao por meio de recursos administrativos.
Atos administrativos individuais tambm denominados especiais, possuem
destinatrios determinados ou determinveis, constituindo ou declarando situao
jurdica particular. So tambm chamados atos concretos, ou de efeitos concretos.
Ex: decreto expropriatrio, decreto de nomeao.
Se houver um s destinatrio diz-se ato singular; se houver mais de um,
ser um ato plrimo.
Admitem impugnao por meio de recursos administrativos ou de ao
judicial, como mandado de segurana, ao popular, aes ordinrias etc. A
revogao de um ato individual somente possvel se este no houver gerado direito

36

adquirido para seu destinatrio (Smula 473 do STF). Nos demais casos, podem ser
modificados ou revogados, bastando indenizar o prejudicado, se for o caso.
Ato simples, complexo e composto Ato simples o que decorre de uma nica
manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal (ato simples singular) ou
colegiado (ato simples colegiado). Ato complexo: o que necessita, para sua
formao, da manifestao de vontade de dois ou mais diferentes rgos.
Ato composto: aquele cujo contedo resulta da manifestao de um s
rgo, mas a produo de seus efeitos depende de um outro ato que o aprove. A
funo desse segundo ato meramente instrumental, e seu efeito justamente
tornar eficaz o ato principal.
Segundo a Professora Maria Sylvia Di Pietro, esse outro ato aprovao,
autorizao, ratificao, visto ou homologao pode ser posterior ou prvio ao
principal.
Importante enfatizar que, enquanto no ato complexo temos um nico ato,
integrado por manifestaes homogneas de vontades de rgos diversos, sem que
se possa falar em principal e secundrio, no ato composto existem dois atos, um
principal e outro acessrio. Esse segundo ato, o ato acessrio ou instrumental, tem
por contedo to-somente a aprovao do ato principal, visando a dar-lhe eficcia, a
torn-lo exeqvel.
Ato vlido, nulo, inexistente, anulvel ato vlido aquele que provm de autoridade
competente e est conforme todas as exigncias legais para a sua regular produo
de efeitos (o que no significa que j seja exequvel, eficaz).
Ato nulo: aquele que nasce com vcio insanvel, normalmente resultante da
ausncia ou de defeito substancial em seus elementos constitutivos. No pode
produzir efeitos (porm produz at a sua invalidao) e a declarao de nulidade
opera ex tunc, ressalvados, entretanto, os efeitos j produzidos em relao a
terceiros de boa-f.
Ato inexistente: aquele que possui apenas aparncia de manifestao
de vontade da Administrao Pblica, mas, em verdade, no se origina de um agente
da Administrao Pblica, mas de algum que se passa por tal condio, como o
usurpador de funo. Para Celso A. B. de Mello, os atos cujos objetos sejam

37

juridicamente impossveis, como a ordem para a prtica de um crime, (uma ordem do

chefe de polcia para torturar presos) seriam tambm exemplo de atos inexistentes.
Para a doutrina, a conseqncia jurdica da invalidao e inexistncia so iguais, no
existindo interesse prtico nessa situao.
Ato anulvel segundo Celso A. B. de Mello so os atos passveis de
convalidao (caso de vcio de competncia, no exclusiva, em razo do sujeito e de
vcio de forma, quando no essencial validade do ato).
Ato perfeito e vlido quando j se esgotaram todas as fases necessrias a sua
produo. Seu processo de formao est concludo. Sendo assim, possvel
concluir que a perfeio no afasta possveis vcios do ato administrativo, seu
sentido o de consumao, concluso.
Ato vlido: quando foi produzido em absoluta conformidade com o sistema
normativo, com o ordenamento jurdico. Segundo a doutrina a Validade a
adequao do ato s exigncias normativas, seja com a lei ou com outro ato de grau
mais elevado; se contrrio, o caso de invalidao.
O ato que est sujeito a termo ou condio para produzir seus efeitos o
ato pendente. Poderia ter sido chamado de ato ineficaz. Ato pendente ou ineficaz
o que est perfeito, ou seja, concludo, mas ainda no pode produzir efeitos, porque
depende de autorizao, aprovao ou homologao a serem manifestadas por uma
autoridade controladora, ou h um termo inicial ainda no atingido, ou h uma
condio suspensiva ainda no implementada.
O ato que no pode produzir seus efeitos porque no concluiu seu ciclo de
formao o ato imperfeito. A rigor, a definio de ato imperfeito mais simples.
Basta enunciar que o ato incompleto, o ato que no completou todas etapas de sua
formao. lgico que o ato imperfeito no pode produzir seus efeitos, mas isso
no a definio de imperfeito, conseqncia da imperfeio.
O ato que est de conformidade com a lei o ato vlido. Mais
corretamente, o ato vlido est em conformidade com o ordenamento jurdico, com a
lei e os princpios, com a lei e o Direito.
O ato que j exauriu seus efeitos o ato consumado.

38

CAPITULO - VI
ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE
Podemos agrupar os atos administrativos em 5 cinco tipos como querem
Hely Lopes Meirelles, seguido por Diogo de Figueiredo Moreira Neto. 8
Atos Normativos So aqueles que contm um comando geral do
Executivo visando o cumprimento (aplicao) de uma lei. Podem apresentar-se com
a caracterstica de generalidade e abstrao (decreto geral que regulamenta uma
lei), ou individualidade e concreo (decreto de nomeao de um servidor). Os atos
normativos podem ser:
Regulamentos Hely Lopes Meirelles e Diogo Figueiredo classificam os
regulamentos como espcie autnoma dentro do tipo normativo, entretanto, Jos dos
Santos Carvalho Filho entende que os regulamentos, muito embora citados pelo art.
84, IV da CF, no constituem espcie autnoma, mas sim um apndice de decreto,
tanto que o prprio Hely Lopes Meirelles apesar de classific-lo em separado assim
afirma: "Os regulamentos so atos administrativos postos em vigncia por decreto,
para especificar os mandamentos da lei ou prover situaes ainda no disciplinadas
por lei." 9 Logo, verifica-se que Hely Lopes Meirelles defende a tese de que existe o
regulamento autnomo juntamente com o regulamento de execuo. O primeiro seria
destinado a prover situaes no contempladas em lei, porm, atendo-se sempre
aos limites da competncia do Executivo (reserva do Executivo) no podendo invadir
assim a competncia de lei (reserva de lei). A partir da Emenda 32/01 que modificou
a redao do art. 84, VI da CF, a corrente que defende a existncia dos
regulamentos autnomos ganhou nova fora, pugnando pela idia de que os
regulamentos autnomos esto inseridos no campo da competncia constitucional
conferida diretamente pela CF ao executivo, chamando tal fenmeno de reserva
administrativa.
Decretos So atos que provm da manifestao de vontade dos Chefes
do Executivo, o que os torna resultante de competncia administrativa especfica. A
8
9

Op. cit., p. 66.

Almiro do Couto e Silva, op. cit., p. 48.

39

CF trata deles no art. 84, IV, como forma do Presidente da Repblica d curso fiel
execuo da lei. Podem se manifestar na forma de decretos gerais, com carter
normativo abstrato, ou como decretos individuais, com destinatrios especficos e
individualizados.

10

Hely Lopes Meirelles fala em decretos autnomos e decretos

regulamentar ou de execuo, e representa um importante pensamento dentro desta

corrente doutrinria. 11
Regimentos So atos de atuao interna da administrao destinados a
reger o funcionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas, como ato
regulamentar interno, o regimento s se dirige aos que devem executar o servio ou
realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar os particulares em geral. As
relaes entre o Poder Pblico e os cidados refogem ao mbito regimental,
devendo constar de lei ou de decreto regulamentar. 12
Resolues So atos normativos gerais ou individuais, emanados de
autoridades de elevado escalo administrativo. Ex: Ministros e Secretrios de Estado
ou Municpio, art. 87 e incisos da CF. Constituem matria das resolues todas as
que se inserem na competncia especfica dos agentes ou pessoas jurdicas
responsveis por sua expedio. 13 No se confundem com resoluo legislativa(art.
59, VII da CF; 155, 2, IV e 68, 2, ambos da CF), que ato do Senado Federal
ou do Congresso Nacional que independem de sano e tm as regras jurdicas de
elaborao conforme o Regimento interno ou o Regimento Comum destas Casas. 14
Deliberao So atos normativos ou decisrios emanados de rgos
colegiados, como conselhos, comisses, tribunais administrativos etc. Segundo Hely
Lopes Meirelles as deliberaes devem obedincia ao regulamento e ao regimento
que houver para a organizao e funcionamento do colegiado. 15

10

Idem, ibidem, p. 55.

Idem, ibidem, p. 48
12
Em seu Direito e Economia na Democratizao Brasileira, So Paulo, Malheiros, 1993, p. 139
13
Carlos Maximiliano, Hermenutica e Aplicao do Direito, 14 ed., Rio de Janeiro, Forense, 1994, p. 36.
14
Eros Roberto Grau, "Crtica da Discricionariedade e Restaurao da Legalidade", in: Direito Posto e Direito
Pressuposto, So Paulo, Malheiros, 1996, pp. 143-145.
15
Trcio Sampaio Ferraz Jnior, Introduo ao Estudo do Direito, 2 ed., So Paulo, Atlas, 1994, p. 34.
11

40

Atos Ordinatrios So os que visam a disciplinar o funcionamento da

Administrao e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder
hierrquico, isto , podem ser expedidos por chefes de servios aos seus
subordinados. S atuam no mbito interno das reparties e s alcanam os
servidores hierarquizados chefia que os expediu. No obrigam aos particulares.
No criam, normalmente, direitos ou obrigaes para os administrados, mas geram
deveres e prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem.

16

Instrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio, Provimentos e

Avisos. Todos estes atos servem para que a Administrao organize suas atividades
e seus rgos. O sistema legislativo ptrio no adotou o processo de codificao
administrativo, de maneira que cada pessoa federativa dispe sobre quem vai
expedir esses atos e qual ser o contedo. 17
Atos Negociais ou de Consentimento Estatal 18 Segundo Hely Lopes
Meirelles so todos aqueles que contm uma declarao de vontade da
Administrao apta a concretizar determinado negcio jurdico ou a deferir certa
faculdade ao particular, nas condies impostas ou consentidas pelo Poder Pblico.
19

Consoante

escol

de

Diogo

Figueiredo

Moreira

Neto

os

atos

administrativos negociais contm uma declarao de vontade da administrao

coincidente com uma pretenso do administrado. A manifestao de vontade do
administrado no requisito para a formao do ato, contudo, necessria como
provocao do Poder Pblico para sua expedio, bem como uma vez expedido,
para que se d a aceitao da vontade pblica nele expressada. So unilaterais por
conceito, embora j contenham um embrio de bilateralidade, j que de algum modo
pressupem a aceitao do administrado via provocao ao Poder Pblico, da
porque a nomenclatura atos negociais. 20 Tipos:

16

Idem, ibidem, pp. 35-36.

Idem, ibidem, pp. 34 e 36.
18
Friedrich Mller, Direito - Linguagem - Violncia: Elementos para uma Teoria Constitucional, I, Porto
Alegre, Srgio Antnio Fabris Editor, 1995, p. 36
19
Almiro do Couto e Silva, op. cit., p. 58.
20
Op. cit., p. 38 (grifo no original).
17

41

A autorizao do ato administrativo unilateral discricionrio uma forma

de ato precrio na qual a Administrao faculta ao particular o uso do bem pblico no
seu prprio interesse mediante (autorizao de uso fechamento de rua para
realizao de festa), ou exera atividade (autorizao de servios de vans-peruas,
txi), ou a prtica de ato, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos
(autorizao como ato de polcia, porte de arma). Ex: art. 176, pargrafo primeiro, art.
21, VI, XI, XII, todos da Constituio Federal.
Permisso ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual a
Administrao consente que ao particular utilize privativamente bem pblico. Com o
advento da Lei 8.987/95 (art. 40), o instituto da permisso como ato administrativo
est restringido ao uso de bens pblicos, porquanto a permisso de servios pblicos
passou a ter natureza jurdica de contrato administrativo bilateral, de adeso, e
resultante de atividade vinculada do administrador em virtude da exigncia normal de
licitao para a escolha do contratado. 21
Licena um Ato vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico,
verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o
desempenho de atividade ou a realizao de fatos materiais antes vedados ao
particular, exemplo, o exerccio de uma profisso, a construo de um edifcio em
terreno prprio. 22 Se o interessado preenche os requisitos legais para a concesso
de licena, e por ser um ato administrativo vinculado, se for negada, caber a
impetrao de mandado de segurana ex vi do art. 5, inciso LXIX da CF.
Em regra licena por ser ato vinculado no pode ser revogada por conferir
direito adquirido. Contudo, o STF em 1999 (RE n 212.780-RJ, Rel. Min. Ilmar
Galvo) reafirmou deciso anterior no sentido de que no fere direito adquirido,
deciso que, no curso do processo de pedido de licena de construo, em projeto
de licenciamento, estabelece novas regras de ocupao de solo, ressalvando-se ao
prejudicado o direito indenizao nos casos em que haja ocorridos prejuzos. 23
Aprovao, Homologao ou Visto ou atos de confirmao Pressupem
sempre a existncia de outro ato administrativo.
21

Op. cit., p. 146.

Idem, ibidem, p. 144.
23
Idem, ibidem, pp. 146-148.
22

42

A aprovao pode ser prvia (art. 52, III da CF), ou posterior (art. 49, IV da
CF), uma manifestao discricionrio administrador a respeito de outro ato.
A homologao constitui manifestao vinculada, isto , ou bem procede
homologao se tiver havido legalidade ou no o faz em caso contrrio, sempre
produzida a posterior. Ex: licitao.
O visto um ato que se limita verificao da legitimidade formal de outro
ato.24 condio de eficcia do ato que o exige. ato vinculado, todavia, na prtica
tem sido desvirtuado para o exame discricionrio, como ocorre com o visto em
passaporte, que dado ou negado ao alvedrio das autoridades consulares. 25
Atos Enunciativos Segundo Diogo Figueiredo Moreira Neto, so todos
aqueles em a Administrao se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma
opinio sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e arquivos
pblicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao contedo
(objeto). 26
Certides so atos que reproduzem registros das reparties, contendo
uma afirmao quanto existncia e ao contedo de atos administrativos praticados.
mera trasladao para o documento fornecido ao interessado do que consta de
seus arquivos. Podem ser de inteiro teor ou resumidas. A CF em seu art. 5, XXXIV,
b, dispe sobre o fornecimento de certides independentemente do pagamento de
taxas.
Atestados So atos pelos quais a Administrao comprova um fato ou
uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes.
Diferentemente da certido, os atestados comprovam uma situao existente, mas
no constante em livros, papis ou documentos em poder da administrao,
destinam-se a comprovao de situaes transeuntes, passveis de modificaes
freqentes. Ex: atestado mdico. 27
Pareceres So atos que contm opinies de rgos tcnicos a respeito de
problemas e dvidas que lhe so submetidos, orientando a Administrao sobre a
24

Carlos Maximiliano, op. cit., pp. 37-38.

Eduardo Grcia de Enterra & Toms-Ramn Fernandez, op. cit., p. 449
26
Eros Roberto Grau, op. cit., pp. 149-150.
27
Celso Antnio Bandeira de Mello, Discricionariedade Administrativa e Controle Jurisdicional, cit, p. 23.
25

43

matria tcnica nelas contidas. Os pareceres da consultoria jurdica, rgos

exercentes de funo constitucional essencial justia na rbita dos entes da
federao, obrigam, em princpio, a Administrao, no obstante se optar por
desconsider-los, dever motivar suficientemente porque o fazem. O parecer embora
contenha um enunciado opinativo (opinar diferente de decidir), pode ser de
existncia obrigatria no procedimento administrativo (caso em que integra o
processo de formao do ato) e dar ensejo nulidade do ato final se no contar do
respectivo processo (por ausncia de requisito FORMAL), exemplo, casos em que a
lei exige prvia audincia de um rgo jurdico-consultivo, processo licitatrio. Neste
caso, o parecer obrigatrio, muito embora seu contedo no seja vinculante.
Quando o ato decisrio se limita a aprovar o parecer, fica este integrado ao ato como
razes de decidir (motivao), agora, se ao revs, o ato decisrio decide de maneira
contrria ao parecer, deve expressar formalmente as razes que o levaram a no
acolher o parecer, sob pena de abuso de poder e ilegalidade. 28
Pareceres normativos, aquele quando aprovado pela autoridade
competente, convertido em norma de procedimento interno, aos quais se confere
uma eficcia geral e abstrata para a Administrao, dispensando seus entes, rgos
e agentes de reproduzirem as motivaes, se forem as mesmas nele examinadas.
Apostila so atos enunciativos ou declaratrios de uma situao anterior
criada por lei. Ao apostilar um ttulo a Administrao no cria um direito, porquanto
apenas declara o reconhecimento da existncia de um direito criado por norma legal.
Segundo Hely Lopes Meirelles equivale a uma averbao. 29
Atos Punitivos so aqueles que contm uma sano imposta pela lei e
aplicada pela Administrao, visando punir as infraes administrativas ou conduta
irregulares de servidores ou de particulares perante a Administrao. 30

28

certo que a eficincia administrativa ajuda a compor o juzo de juridicidade presente no processo
discricionrio. Mas o controle jurisdicional dessa juridicidade, sob a tica estrita da eficincia bastante
problemtica.
29
Em seu "Conceitos Jurdicos Indeterminados", in: Revista Trimestral de Direito Pblico, N 14/1996, p. 84.
30
Almiro do Couto e Silva, op. cit., p. 59.

44

Multa uma imposio pecuniria por descumprimento de preceito

administrativo, geralmente, de natureza objetiva, independente da ocorrncia de
dolo ou culpa.
Interdio de atividades Ato pelo qual a Administrao veda a prtica de
atividades sujeitas ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. Funda-se na lei
e no poder de polcia administrativa, e pressupe a existncia de um prvio e devido
processo administrativo (Art. 5, LV da CF), sob pena de nulidade.
Destruio de coisas Ato sumrio da Administrao pelo qual se
inutilizam alimentos, substncias, objetos ou instrumentos imprestveis ou nocivos
ao consumo ou de uso proibido por lei. Tpico ato de polcia administrativa, de carter
urgente que dispensa prvio processo, contudo, exige sempre auto de apreenso e
de destruio em forma regular (descritivo e circunstanciado), nos quais se fixam os
motivos da medida drstica, se identifiquem as coisas destrudas, para oportuna
avaliao da legalidade do ato. 31
Demolio administrativa Ato executrio, praticado para remover perigo
pblico iminente, exigindo, tambm, auto descritivo e circunstanciado sobre o estado
da edificao a ser destruda, e quando possvel, prvio e devido processo legal (art.
5, LV, CF). 32

31

Idem, ibidem, p. 60. Cf. Celso Antnio Bandeira de Mello, Discricionariedade Administrativa e Controle
Jurisdicional, So Paulo, Malheiros, 1992, pp. 42-43.
32
Op. cit., p. 433. Cf. Victor Nunes Leal, op. cit., pp. 454-455.

45

CAPITULO - VII
EXISTNCIA E EXTINO DO ATO ADMINISTRATIVO
Um ato administrativo quando editado e publicado passa a ter vigncia,
logo, possui existncia jurdica (perfeio). Um ato administrativo existe quando
contiver: motivo, contedo, finalidade, forma, e assinatura de autoridade competente.
O ato administrativo que entrou no plano da existncia "". Existindo, pode ser vlido
se obedecidas as condies formais (rgo competente) e materiais (est de acordo
com a lei e a Constituio) de sua produo e conseqente integrao no sistema ou
invlido (nulo ou anulvel) em caso contrrio. Contudo, o ato administrativo invlido
existe e produz eficcia; ou seja, qualidade do ato administrativo (que existe
vlido ou invlido) e que est apto a produzir efeitos jurdicos, isto , incidir/juridicizar
o fato ocorrido no mundo real.
O Ato existe, vlido e eficaz. Ex: nomeao de posse do Governador
estadual eleito democraticamente.
O ato existe, vlido e ineficaz. Ex: ato que permite a contratao depois
que o vencedor da licitao tenha promovida a competente garantia.
O ato existe, invlido e como tal pode ser eficaz ou ineficaz. Ex: ato de
declarao de utilidade pblica para fins de utilidade pblica, para fins
expropriatrios, editados por vingana poltica.
O ato existe, invlido e ineficaz. Ex: o ato que permite a nomeao de
servidor para cargo de provimento efetivo no servio pblico (Cmara Municipal),
sem o prvio concurso, depois do recesso parlamentar. 33
Extino e suas Modalidades, Extino natural por cumprimento de seus
efeitos. Ex: a destruio de mercadoria nociva ao consumo pblico, neste caso, o ato
cumpriu seus objetivos, extinguindo-se naturalmente. 34
Extino subjetiva ou objetiva Ocorre quando do desaparecimento do
sujeito ou do objeto. Ex: a morte do permissionrio extingue o ato de permisso por
33

Celso Antnio Bandeira de Mello, Discricionariedade e Controle Jurisdicional, cit., pp. 31-32.
Afonso Rodrigues Queir, "A Teoria do Desvio de Poder do Direito Administrativo", in: Revista de Direito
Administrativo, N 6, p. 56.
34

46

ausncia do elemento subjetivo. Vejamos agora, outro exemplo, agora de extino

objetiva. Sendo o objeto um dos seus elementos essenciais do ato administrativo, se
depois de praticado o ato desaparece o objeto ocorre a chamada extino objetiva,
ex: interdio de estabelecimento, e aps o estabelecimento definitivamente
desativado pelo proprietrio. 35
Retirada que pode se realizar mediante REVOGAO quando se d por
razes de convenincia e oportunidade ou por razes de INVALIDAO
(ANULAO), que compreende as idias de vcios dos atos administrativos,
convalidao e as modalidades de cassao e caducidade.
Revogao36 ato administrativo discricionrio (no se aplica ao ato
vinculado, porque nestes no h convenincia e oportunidade) pelo qual a
Administrao extingue um ato vlido, por razes de convenincia e oportunidade.
a)- No retroage pois pressupe um ato editado em conformidade com a lei; b)- seus
efeitos se produzem a partir da prpria revogao (ex nunc); c)- ato privativo da
administrao; d)- no podem ser revogados os atos que j exauriram os seus
efeitos, uma vez que a revogao no retroagem mais apenas impede que o ato
continue a produzir efeitos, ex: a administrao concede dois meses de afastamento
ao servidor e aps este prazo os efeitos j estaro exauridos; e)- pressupe ato que
ainda esteja produzindo efeitos, ex: autorizao para porte de arma ou de qualquer
atividade sem prazo estabelecido; f)- no podem ser revogados atos que integram
um procedimento, pois a cada novo ato ocorre a precluso em relao ao ato
anterior, ex: no pode ser revogado o ato de adjudicao na licitao quando j
celebrado o respectivo contrato; g)- no podem ser revogados os atos que geram
direitos adquiridos, conforme Smula n 473 do STF - (A administrao pode anular
seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles
no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial); g)- s quem pratica o ato ou quem tenha poderes explcitos ou implcitos
para dele conhecer de ofcio ou por via de recurso, pode revog-lo, trata-se de
35
36

Idem.
Afonso Rodrigues Queir, "A Teoria do Desvio de Poder do Direito Administrativo", cit., p. 57

47

competncia intransfervel a no ser por fora de lei; h)- pressupe o contraditrio no

caso de desfazimento de processo licitatrio, art. 49, 3 da Lei de Licitaes
(8.666/93)
Invalidade ou anulao37 o desfazimento do ato por razes de
ilegalidade. a)- atinge o ato em sua origem, produzindo efeitos retroativos data em
que foi emitido (ex tunc); b)- pode ser feita pela prpria administrao ou pelo
judicirio; c)- deve observar o princpio do contraditrio quando afetar interesses de
terceiros; d)- A doutrina no unnime quanto ao carter vinculado ou discricionrio
da invalidao, os que defendem o dever de anular apegam-se ao princpio da
legalidade e da autotutela e os que defendem a faculdade de anular se apiam na
predominncia do interesse pblico sobre o particular. Ex: loteamento irregular
realizado em rea municipal, valendo-se o interessado de documentos falsos que
fizeram com que conseguisse aprovar o projeto na municipalidade e obter alvar,
inmeras famlias adquiriram os lotes, construram casas, foram cobrados tributos
etc. Aps foi descoberta a falsidade. A doutrina neste caso entende que a
Administrao ter liberdade discricionria para avaliar qual ser o prejuzo menor,
manter (convalidar) ou anular o ato ilegal.
Vcios que geram a possibilidade de invalidao previstos no art. 2 da
Lei 4.717/65 Vcios relativos ao sujeito Diz a Lei 4.717/65 em seu art. 2,
pargrafo nico,
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-seo as seguintes normas a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se
incluir nas atribuies legais do agente que o praticou, b) o vcio relativo ao sujeito
pode se dar atravs de usurpao de poder (crime previsto no art. 328 do CP a
pessoa que pratica o ato no foi investida no cargo); excesso de poder (excede os
limites de sua competncia) e funo de fato (pessoa que pratica o ato est
irregularmente investida no cargo). Vcios relativos ao objeto. c) a ilegalidade do
objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou
outro ato normativo, Ex: o municpio que desaproprie bem imvel da Unio;
nomeao para cargo inexistente; desapropriao de bem no definido com
37

Op. cit., p. 60.

48

preciso; interveno federal disfarada por ato de requisio, caso da interveno

na rea de sade no Rio de Janeiro pelo Governo Federal etc.
Vcios relativos forma na Lei 4.717/65, o vcio de forma consiste na
omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis
existncia ou seriedade do ato, Ex: o decreto a forma normal que deve revestir o
ato do Chefe do Executivo e o Edital a nica forma possvel para convocar os
interessados em participar de concorrncia pblica (modalidade de licitao).
Vcios quanto ao motivo na Lei 4.717/65, em seu art. 2, da inexistncia
dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao
resultado obtido Ex: A Administrao pune um funcionrio, mas este no praticou
qualquer infrao, o motivo inexistente. Se ele praticou infrao diversa da qual foi
enquadrado o motivo falso. Ex, Vcios relativos finalidade. Diz o art. 2 da Lei
4.717/65, e) o desvio da finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando
a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
Ex: desapropriao feita para prejudicar determinada pessoa; remoo ex officio do
servidor com o objetivo de puni-lo. A grande dificuldade provar o desvio de poder.
Segundo Cretella Jnior o desvio de poder pode ser comprovado por indcios,
exemplos, motivao insuficiente; motivao contraditria, irracionalidade do
procedimento, camuflagem dos fatos, inadequao entre motivos e efeitos e excesso
de motivao. 38
Convalidao tambm denominada por alguns de sanatria, o processo
de que se vale a Administrao para aproveitar atos administrativos com vcios
superveis, de modo a confirm-los no todo ou em parte. O instituto da convalidao
aceito pela doutrina dualista (68) bem como pela Lei 9.784/99 em seu art. 55, que
admitem possam os atos administrativos serem nulos ou anulveis. Convalida-se por
ratificao, reforma ou converso. (69) Na ratificao, a autoridade que praticou o ato
ou superior hierrquico decide sanar o ato invlido anteriormente praticado, suprindo
a ilegalidade que o vicia, ex: um ato com vcio de forma pode ser posteriormente
ratificado com a adoo de forma legal. Na reforma ou converso, o novo ato
38

Idem.

49

suprime a parte invlida do anterior, mantendo sua parte vlida, ex: ato anterior
concede frias e licena a um servidor, aps se verifica que ele no tinha direito a
licena, pratica-se novo ato retirando a parte relativa licena e ratifica-se a parte
atinente s frias. J na converso. 39
Cassao forma extintiva que se aplica quando o beneficirio de
determinado ato descumpre condies que permitem a manuteno do ato e seus
efeitos. Caractersticas: a) trata-se de ato vinculado, j que o agente s pode cassar
o ato anterior nas hipteses previamente fixadas em lei; b) natureza jurdica
sancionatria, porquanto pune aquele que deixou de cumprir as condies para a
subsistncia do ato. Ex: cassao de licena para exerccio de profisso; cassao
do porte de arma se o portador for detido ou abordado em estado de embriaguez,
art. 10, 2 da Lei 10.826/03. 40
Caducidade no entendimento do doutrinador Digenes Gasparini, h
caducidade quando a retirada funda-se no advento de nova legislao que impede a
permanncia da situao anteriormente consentida. (72) Noutro dizer, significa a perda
de efeitos jurdicos em virtude de norma jurdica superveniente contrria quela que
respaldava

prtica

do

ato.

Ex:

permisso

de

uso

de

bem

pblico,

supervenientemente, editada lei que probe o uso privativo do referido bem por
particulares, o ato anterior (permisso de uso) de natureza precria, sofre
caducidade, extinguindo-se. 41

CAPITULO - VIII
INSTITUTO DA CONVALIDAO NO ATO ADMINSITRATIVO

39

Afonso Rodrigues Queir, op. cit., p. 58.

Cf. Vladimir da Rocha Frana, "Consideraes sobre o Controle da Moralidade dos Atos Administrativos", in:
Revista da ESMAPE, Vol. 3, N 8, pp. 434-437
41
Para uma defesa da admissibilidade do controle judicial de mrito, ver nosso Invalidao Judicial da
Discricionariedade Administrativa, Recife, 1998, pp. 141-153.
40

50

O ensaio transcrito a seguir mostra-nos Invalidade ou anulao a

importncia da convalidao no ato administrativo tendo por escopo uma anlise do
artigo 55 da Lei n 9.784/99 bem como a observao intrnseca do princpio da
legalidade, mostrando-nos de forma sintetizada que a princpio no h leso ou
ameaa de leso legalidade consagrada constitucionalmente pela manuteno de
um vcio sanvel na esfera administrativa, resguardando-se ao mximo a supremacia
do interesse pblico.
O direito administrativo brasileiro passa cotidianamente por diversas
alteraes de ordem normativa, gerando, pois uma nova viso sobre diferentes
assuntos, visto que o princpio da legalidade, sendo pedra angular do Direito Pblico
no pode se afastar da realidade ftica dos mais variados acontecimentos
envolvendo o interesse pblico e Administrao.
Desta forma a Lei Federal n 9.784/99 trouxe a possibilidade da aplicao
do instituto da convalidao do ato administrativo. Porm, para uma anlise mais
perfunctria do tema, necessrio se faz uma abordagem conceitual do ato
administrativo, bem como do verbete convalidao.
O mestre Hely Lopes Meirelles (2005, p.149) conceitua o ato
administrativo

como

sendo

toda

manifestao

unilateral

da

vontade

da

Administrao Pblica, que agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar; transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigaes aos
administrados ou a si prpria.
Por oportuno, salienta-se que o conceito trazido pelo saudoso Professor
refere-se ao ato administrativo unilateral, ou seja, aquele que se forma com a
vontade nica da Administrao conhecido tambm por ato administrativo tpico.
(MEIRELLES, 2005).
J o professor Jos dos Santos Carvalho Filho (2005, p. 154) traduz a
convalidao como:
O processo que se vale a administrao para aproveitar atos
administrativos com vcios superveis, de forma a confirma-los no todo ou em parte.
Lembra o referido autor que o instituto da convalidao s admissvel para a

51

doutrina dualista, isto , por aqueles que aceitam que os atos administrativos podem
ser NULOS ou ANULVEIS.
Feita essa breve digresso, retornamos ao contedo da Lei n 9.784/99
que em seu artigo 55 preceitua que: Em deciso na qual se evidencie no
acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que
apresentarem

defeitos

sanveis,

podero

ser

convalidados

pela

prpria

administrao.
Assim, a convalidao no Direito Administrativo tem a mesma premissa
pela qual demarca a diferena entre vcios sanveis e insanveis no Direito Privado.
(CARVALHO FILHO, 2005, p.154).
Hely Lopes Meirelles (2005, p.174) embora aceitando o instituto da
convalidao, faz duras crticas quanto ao ato anulvel no Direito Administrativo.
Porm, data mxima vnia, ousamos discordar do referido autor e perfilhamos aqui a
concepo da doutrina dualista, isto , para ns os atos administrativos de acordo
com a gravidade e lesividade do vcio que os inquinam, podem ser nulos ou
anulveis, sendo por fim perfeitamente vivel a aplicao da convalidao, uma vez
que ao menos em tese no h ofensa ao principio da legalidade.
Com propriedade observa Jos dos Santos Carvalho Filho (2005, p.145):
que a regra geral deve ser a da nulidade, considerando-se assim graves os vcios
que inquinam o ato, e somente por exceo pode dar-se a convalidao de ato
viciado tido como anulvel.
Ora, o artigo 55 da Lei n 9.784/99, referenda bem a importncia da
convalidao no direito pblico, sendo que condio sine qua non a ausncia de
leso ao interesse pblico, bem como ausncia de prejuzo a terceiros, para que o
ato possa ser convalidado.
Weida Zancaner (1996, p.56) nos ensina que o princpio da legalidade
no predica necessariamente a invalidao, como se poderia supor, mas a
invalidao ou a convalidao, uma vez que ambas so formas de recomposio da
ordem jurdica violada.
De forma brilhante Seabra Fagundes (O Controle dos Atos Administrativos
Pelo Poder Judicirio, 4 ed. 1967) expe que a infringncia legal no ato

52

administrativo, se considerada abstratamente, aparecer sempre como prejudicial ao

interesse pblico. Mas por outro lado, vista em face de algum caso concreto, pode
acontecer que a situao resultante do ato, embora nascida irregularmente, torna-se
til aquele mesmo interesse. Tambm as numerosas situaes pessoais alcanadas
e beneficiadas pelo ato vicioso podem aconselhar a subsistncia dos seus efeitos.
Vladimir da Rocha Frana (in Invalidao administrativa na Lei Federal n
9.784/99, RDA, julho-setembro 2001, n 225, p.242) tecendo comentrios acerca do
art. 55 da mencionada norma, afirma que:
(...) No regime jurdico-administrativo federal, so sanveis os vcios que no
atinjam indelevelmente o contedo do ato, permitindo-se a preservao de
sua eficcia mediante a expedio do ato administrativo de convalidao.
Dito de outro modo, constituem defeitos sanveis as falhas que, quando
corrigidas, no impediram a repetio do ato viciado.

Jos dos Santos Carvalho Filho (2005, p. 154) explica em sua doutrina
que existem atualmente 03 (trs) formas cabveis de convalidao. Desta forma,
adotaremos o sistema de classificao do renomado jurista por questes didticas.
Marcelo Caetano (apud CARVALHO FILHO, 2005, p. 154) ensina que a
ratificao, ou seja, a primeira forma de convalidao o acto administrativo pelo
qual o rgo competente decide sanar um ato invlido anteriormente praticado,
suprindo a ilegalidade que o vicia.
Diogo Figueiredo Moreira Neto (1989, p. 170) leciona ainda que a
autoridade que deve ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou um
superior hierrquico, mas o importante que a lei lhe haja conferido essa
competncia especfica.
A segunda forma, nas prelees de Carvalho Filho (2005, p.154) a
reforma, que admite que novo ato suprima a parte invlida de ato anterior, mantendo
sua parte vlida.

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Por fim, o citado autor traz a converso, onde por meio dela a
Administrao, depois de retirar a parte invlida do ato anterior, processa a sua
substituio por uma nova parte, de modo que o novo ato passe a conter a parte
vlida anterior e uma nova parte, nascida esta com o ato de aproveitamento.
bem verdade que em estrita obedincia ao principio da legalidade, nem
todos os vcios admitem convalidao. Para Jos dos Santos Carvalho Filho (2005,
p.155):
So convalidveis os atos que tenham vcio de competncia e de forma,
nesta incluindo-se os aspectos formais dos procedimentos administrativos. Tambm
possvel convalidar atos com vcio no objeto, ou contedo, mas apenas quando se
tratar de contedo plrimo, ou seja, quando a vontade administrativa se preordenar a
mais de uma providencia administrativa no mesmo ato, aqui ser vivel suprimir ou
alterar alguma providncia e aproveitar o ato quanto s demais providncias, no
atingidas por qualquer vcio.
Salientamos ainda que o poder de convalidao sofre duas importantes
limitaes, estando desta forma ligado ao princpio da legalidade. Nesse sentido, so
barreiras a convalidao: A impugnao do interessado, expressamente ou por
resistncia quanto ao cumprimento dos efeitos e o decurso do tempo, com a
ocorrncia da prescrio, razo idntica, alis que tambm impede a invalidao
(CARVALHO FILHO, 2005, p.165).
No h aplicando-se o instituto da convalidao no Direito Administrativo
qualquer ofensa integridade do principio da legalidade, visto que existem condies
expressas no texto da lei, para que se afigure tal possibilidade.
Desse modo, comungamos com a acertada e brilhante lio do ilustre prof.
Celso Antonio Bandeira de Mello (1999, p. 338-9) ao lecionar que:
de notar-se que a convalidao, ou seja, o refazimento de modo vlido e
com efeitos retroativos do que fora produzido de modo invlido, em nada se
incompatibiliza com o interesse pblico. Isto , em nada ofende a ndole do Direito
Administrativo. Pelo contrario. Exatamente para bem atender a interesses pblicos,
conveniente que a ordem normativa reaja de maneiras dspares ante diversas
categorias de atos invlidos (...) Da que a possibilidade de convalidao de certas

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situaes, noo antagnica de nulidade em seu sentido corrente tem especial

relevo no Direito Administrativo. No brigam com o princpio da legalidade, antes lhe
atendem o esprito, as solues que se inspirem na tranqilizaro das relaes que
no comprometem insuprivelmente o interesse pblico, conquanto tenham sido
produzidas de maneira invlida. que a convalidao uma forma de recomposio
de legalidade ferida.Portanto, no repugnante ao Direito Administrativo a hiptese
de convalescimento dos atos administrativos. (grifo prprio)
Acerca da matria Odete Medauar (2005, p. 179) traz algumas
ponderaes, a grande relevncia do principio da legalidade no direito administrativo,
parece inaplicvel, nesse mbito, a teoria das nulidades tal como vigora no direito
civil. Assim sendo, se o ato administrativo contm defeitos, nulo em princpio. A
permanncia do ato administrativo eivado de ilegalidade tal como foi editado ou
mediante ratificao ou convalidao depender da natureza do vcio, do confronto
do princpio da legalidade e de outros preceitos do ordenamento.
Perfilhamos por ora, o ensinamento do insigne mestre Bandeira de Mello,
ao afirmar que o instituto da convalidao uma forma de recomposio da
legalidade ferida, como foi citado anteriormente. Porm, que determinados atos uma
vez convalidados coadunam bem mais com o interesse pblico do que, se eivados
de vcios de legalidade, fossem expurgados do mbito da Administrao. Para isso,
basta analisarmos o nexo de causalidade entre as hipteses de convalidao e os
respectivos resultados oriundos da posterior validade do ato administrativo.
Por fim, o prprio Hely Lopes Meirelles (2005, p. 88) discorrendo sobre o
principio da legalidade afirma que na Administrao Pblica no h liberdade nem
vontade pessoal. Enquanto na Administrao particular lcito fazer tudo que a lei
no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei
para o particular significa pode fazer assim, para o administrador significa Deve
fazer assim.
Para concretizar nossa linha de raciocnio, colacionamos a importante
lio de Jos dos Santos Carvalho Filho (2005 p.15):
Na teoria do Estado Moderno h duas funes estatais bsicas: a de criar
a lei (legislao) e a de executar a lei (administrao e jurisdio). Esta ltima

55

pressupe o exerccio da primeira, de modo que s se pode conceber a atividade

administrativa diante dos parmetros j institudos pela atividade legiferante. Por isso
que administrar funo subjacente a de legislar. O principio da legalidade denota
exatamente essa relao, s legitima a atividade do administrador pblico se
estiver condizente com o disposto na lei.
Ora, se a atividade do administrador se baseia no texto de lei, embora o
ato esteja viciado por alguma espcie de ilegalidade, mas observados os requisitos
essenciais para a validade do ato anulvel, que j tivemos a oportunidade de
discorrer em linhas pretritas, nos afigura perfeitamente vlido o ato convalidado.
No direito pblico, no constitui uma excrescncia ou uma aberrao
jurdica admitir-se o convalescimento do nulo. Ao contrrio, em muitas hipteses o
interesse pblico prevalecente estar precisamente na conservao do ato que
nasceu viciado, mas que, aps, pela omisso do poder pblico em invalid-lo, por
prolongado perodo de tempo, consolidou nos destinatrios a crena firme na
legitimidade do ato. Alterar esse estado de coisas, sob o pretexto de restabelecer a
legalidade, causar mal maior do que preservar o status quo."
Por unanimidade dos votos, acolheram os embargos.
(Embargos Infringentes (GR) n 0143327-2/02, Ac. 1215, 1 Grupo de
Cmaras Cveis do TAPR, Curitiba, Rel. Juiz Conv. Wilde Pugliese. j.
04.04.2002, DJ 26.04.2002). (grifo prprio).

A importncia do artigo 55 da Lei n 9.784/99, embora trate somente do

processo administrativo na esfera da Administrao Federal, traz consigo a viso do
legislador que adotou exatamente a teoria dualista ao tratar das nulidades no Direito
Administrativo Ptrio, teoria est que tambm adotamos, e como bem vimos,
demonstra que a convalidao do ato sequer provoca ameaa de leso ao principio
da legalidade previsto pelo artigo 37, caput, da Constituio da Repblica.

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CONCLUSO
Ao longo desse trabalho, procuramos discorrer sobre um dos temas mais
instigantes do direito pblico o ato administrativo e a sua forma de operacionalizao
do servio pblico.
Neste encerrar de pesquisa, cabe-nos sintetizar, em breves pargrafos, as
ideias outrora expostas, buscando esclarecer eventual dvida ocorrida durante a
leitura.
O ato administrativo integra o rol dos atos jurdicos. Estes compreendem
toda a conduta humana voluntria, seja ela comissiva ou omissiva, mas que produza
efeitos jurdicos mesmo sem a vontade do agente. Contudo, o ato administrativo
ultrapassa o simples ato voluntrio comissivo ou omissivo capaz de gerar efeitos no
mundo jurdico. um ato jurdico muito mais complexo, que precisa de certos
requisitos para se tornar vlido e eficaz.
Ao contrrio do ato jurdico comum, o ato administrativo revestido de
algumas formalidades, sem as quais no possvel sequer consider-lo como tal.
Entre esses requisitos, tem se como relevantes o contedo, a forma, o sujeito, o
motivo e a finalidade.
Criado o ato administrativo, estando composto dos elementos e
pressupostos, ele reveste-se de atributos que os atos jurdicos comuns no
comportam:

presuno

de

legitimidade,

imperatividade,

exigibilidade

executoriedade.
Quando se descreve os requisitos e os atributos dos atos administrativos,
faz-se num plano ideal, esperando-se a perfeio plena. Contudo, nem sempre
assim que acontece. Em certas ocasies, seja por falta de diligncia da
Administrao, seja por m-f do agente pblico, atos so criados de maneira
irregular, contendo defeitos que, se no o prejudicam por completo, causam
embarao no Poder Pblico e se tornam objeto de necessria correo.
A doutrina se diverge quando analisa os vcios nos atos administrativos.
Isso se d porque ainda no unnime a definio dos autores no tocante teoria
da nulidade no direito administrativo.

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No sendo possvel a convalidao, que a criao de um novo ato

administrativo, reconhecendo-se o defeito do ato anterior, sanando-o e adotando os
seus efeitos, nem mesmo a manuteno pela irrelevncia do defeito, e tampouco
ocorrida a prescrio que possa estabilizar o ato viciado, este dever ser retirado do
ordenamento jurdico. Entre as diversas formas de extino do ato administrativo, a
invalidao aquela que se refere exatamente retirada do ato defeituoso.
Invalidao, portanto, a extino do ato administrativo em razo de
vcios de legalidade, entendida a legalidade de forma ampla.
O ato de invalidao um ato administrativo formalmente idntico aos
demais. Em razo disso, deve preencher os mesmos requisitos existentes em todos
os outros: sujeito, contedo, forma, motivo e finalidade. Os motivos ganham
destaque porque, como se vai invalidar um outro ato administrativo, necessrio
demonstrar onde se encontra o vcio de legalidade.
A invalidao pode ser realizada tanto pelo Poder Judicirio quanto pela
Administrao Pblica. A competncia do primeiro decorre do princpio do amplo
acesso ao Poder Judicirio, enquanto a Administrao Pblica competente por
fora do princpio da autotutela.
A invalidao tambm pode alcanar o ato de natureza discricionria.
Utilizando-se da proporcionalidade e da razoabilidade, o Poder Judicirio tem a
capacidade de adentrar no exame dos motivos e tambm no mrito do ato
administrativo, desde que no ultrapasse a rea onde aparece total e exclusivamente
a convenincia e a oportunidade da Administrao Pblica.
Retirado o ato administrativo, deve-se definir a extenso dos seus efeitos,
se ex tunc ou ex nunc. No se pode concluir desde logo qual ser a carga da eficcia
do ato invalidador. Somente no caso concreto, observando-se o princpio da
segurana jurdica, a boa-f e o decurso de tempo, que se chegar soluo
adequada.
A nossa legislao elegeu, como regra geral, o prazo de 05 (cinco) anos
para o administrado impugnar os atos da Administrao Pblica. Ausente regra
especfica, este o prazo que deve ser adotado. No tocante invalidao pela prpria
Administrao, o prazo tambm de 05 (cinco) anos quando se referir a atos

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administrativos com efeitos favorveis aos terceiros, ou praticados com boa-f. De

outra banda, podem ser invalidados a qualquer tempo pela Administrao Pblica os
atos administrativos desfavorveis aos administrados ou praticados com m-f.
O objetivo desse trabalho de concluso foi com intuito de apaziguar a
curiosidade dos autores sobre o tema, do que servir como fonte de novas pesquisas.
Certamente o objetivo no foi totalmente alcanado. A busca pelo assunto
aumentou o nmero de informaes e de autores. Procurei, ento, trazer um pouco
de cada um deles.

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