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AFO E DIREITO FINANCEIRO PARA CONSULTOR DE ORAMENTOS

PROF. GRACIANO ROCHA

AULA 01

Caro aluno, minhas boas vindas Aula 01 de nosso curso.


Inicialmente, gostaria de agradecer a confiana depositada em nosso trabalho.
A cada aula, tentarei corresponder ao mximo a sua expectativa, de forma a
prepar-lo o mais possvel para a prova do Senado. E sempre com a didtica
que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulrio
simples, tratando do que realmente importa.
Neste encontro, primeiramente veremos aspectos da evoluo da pea
oramentria,

desde

seu

modesto

incio,

como

simples

solicitao

de

autorizao de gastos ao Parlamento, at chegar ao atual estgio, do


oramento-programa,

em

que

cumpre

papel

de

instrumento

de

gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratgica do poder


pblico.
Posteriormente, estudaremos o calendrio das fases do oramento no Brasil,
com as etapas que compem o ciclo (ou processo) oramentrio.
Ressalto que nosso frum est disposio, para que voc tire dvidas e para
que possamos discutir questes. J estou habituado a utilizar fruns na
internet, antes como concurseiro, agora como professor responsvel, e sei da
importncia dessa ferramenta para complementar o aprendizado.
OK, ento vamos comear. Boa aula!

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MTODOS, TCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORAMENTO PBLICO


Oramento clssico ou tradicional
Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentrios que tracei
quando falvamos do princpio oramentrio da unidade/totalidade:

Inicialmente, a pea oramentria era bastante simples, primeiro porque


a participao do governo na vida econmica dos pases europeus (onde
a lei oramentria surgiu primeiro) no era muito ampla. Prestigiavase
o liberalismo econmico, a livre iniciativa dos atores econmicos, e a
intromisso do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde
sempre, o setor pblico foi visto como um mau gastador. Portanto, o
melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os
recursos financeiros flurem nas relaes entre atores privados, sem
intervenes, sem tributao.
Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao
na economia situao ideal para os liberais , o oramento consistia
numa autorizao de gastos que tambm representava o controle do
tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o oramento como
ferramenta de controle da ao do Executivo.
A partir desse texto j conhecido, recuperamos a informao de que o
oramento clssico era uma pea simples. No passava de um pedido de
autorizao de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo.
Tratava basicamente de despesas relacionadas prpria manuteno da
estrutura estatal (Corte/governo central, exrcito, funcionalismo).
Sendo o Estado uma instituio modesta nesse perodo, em que vigorava o
liberalismo, o oramento que o custeava no poderia ter dimenses diferentes.
Assim, nessa poca, a autorizao de despesas dada pelo Legislativo se
relacionava, sobretudo, a aquisies de bens e pagamento de servios,
sem que maiores objetivos ou intervenes estatais pudessem ser efetivados.

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poca, a palavra de ordem era conter o gasto pblico, pela crena de que
dinheiro bom dinheiro no mercado.
A partir desse panorama, podemos citar as seguintes caractersticas do
oramento clssico ou tradicional:

tratava-se de uma pea simples, com a exposio dos gastos estimados e


dos recursos para cobertura;

representava

uma

solicitao

do

Executivo

ao

Legislativo,

para

arrecadao tributria suficiente manuteno do aparato de Estado;

no exigia esforos de planejamento para sua elaborao, ou seja, no


partia de objetivos a atingir com a aplicao dos recursos;

servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ao do


Estado.

Como isso cai na prova?


1.

(FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou


clssico aquele em que constam apenas a fixao da despesa e a
previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do
governo.

2.

(CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento clssico ou tradicional tem


nfase naquilo que a instituio realiza, no no que ela gasta.

A questo 1 reflete a simplicidade que caracterizava o oramento tradicional.


Como visto, a atividade de planejamento ainda estava distante do processo de
estimativa de receitas e despesas. Questo CERTA.
A questo 2 est ERRADA, por atribuir ao oramento tradicional pretenses
maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma
simples exposio de gastos a fazer e de receita para cobri-los. Realizaes
uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que no
caracterizava o oramento clssico.

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Oramento de desempenho
O oramento de desempenho representa um salto na evoluo do oramento
clssico/tradicional.
No perodo em que o oramento de desempenho foi adotado, aquela noo de
que o aumento do gasto pblico era indesejvel para a economia do pas j
tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom
funcionamento do mercado, seria necessria uma dose de atuao do
Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das
relaes econmicas.
A depender da crise enfrentada pelo pas, deveria ser autorizado ao Estado at
mesmo
aplicao

assumir
de

provisoriamente

recursos

em

alto

setores

grau

de

necessitados,

endividamento,
em

nome

do

para
bom

funcionamento da economia. Essas lies se basearam principalmente nas


teorias de um economista ingls chamado John Maynard Keynes.
Nos anos posteriores Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de
recuperao dos pases envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em
massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de
demandas e como incentivador da produo, a fim de controlar os preos
e manter bom nvel de emprego e crescimento.
Para essa interveno mais forte do Estado na economia, era necessrio que o
oramento pblico, seu instrumento de ao, fosse tambm fortalecido. O
oramento de desempenho representa, portanto, uma complexificao e um
fortalecimento do oramento tradicional.
Nesse novo estgio, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos a alcanar,
no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma lista de compras, o
oramento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribudas,
para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o
oramento de desempenho j apresentava programas de trabalho para
organizar a ao governamental.

Programa de trabalho significa a organizao da atuao do governo


para resoluo de um problema. Isso envolve etapas como: deteco do
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problema; verificao de possibilidades de ao; custos do programa;


medio dos resultados; avaliao do programa.
Assim, para fins de concurso, considere que o oramento tradicional constitua
principalmente um instrumento de controle, enquanto que o oramento
moderno (comeando com esse estgio, do oramento de desempenho)
constitui um instrumento de administrao.

Cabe, nesse momento, fazer uma observao importante.


Apesar de j se antever certa relao entre o oramento e o
planejamento, considerase que a aproximao entre esses dois
instrumentos no se deu por inteiro com o oramento de desempenho.
A preocupao do oramento de desempenho se refletia no acrscimo de
um programa de trabalho aos objetos de gasto. No bastava obter a
autorizao para comprar certos bens e contratar certos servios
(caracterstica do oramento tradicional); era necessrio articular esses
pagamentos a objetivos traados.
Entretanto, nesse caso, no h ainda a integrao entre as reas
tcnicas de elaborao do oramento e de planejamento governamental,
o que representa a institucionalizao, na estrutura do Estado, dessas
duas vertentes em um s agregado. Isso ocorre com a prxima etapa de
evoluo do oramento, o oramentoprograma, como veremos adiante.

Como isso cai na prova?


3.

(FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No oramento de desempenho


ou por realizaes, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e no
apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o
governo faz e no o que o governo compra.

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4.

(CESPE/CONTADOR/INEP/2005)

denominado

oramento

de

desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo


passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os
crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para
atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o
trabalho levado a efeito em cada programa.
A questo 3 apresenta a evoluo que o oramento de desempenho apresenta
em relao ao clssico. As aquisies do governo tm menos importncia em
si, comparativamente aos objetivos traados pela Administrao que devem
ser alcanados mediante aquelas aquisies. Questo CERTA.
A questo 4 representa bem as caractersticas do oramento de desempenho:
objetivos traados, custeamento da ao e medio dos resultados. Questo
CERTA.

Oramento-programa
Para a doutrina, a raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi
o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (na sigla em
ingls, PPBS), adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960.
Tendo

planejamento

como

atividade

central,

PPBS

propunha

considerao de alternativas no s na fase prvia, de preparao do


oramento, mas durante sua execuo e na avaliao de seu desempenho.
As principais caractersticas do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro
Nacional,

eram

objetivos

integrao

fixao

de

planejamento-oramento;

metas;

relaes

quantificao

insumo-produto;

de

alternativas

programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e


gerncia por objetivos.
O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo
oramentrio. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora,
principalmente a partir da ao da Organizao das Naes Unidas, que
popularizou

as

caractersticas

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do

oramento-programa.

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Atualmente,

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oramento-programa aceito como a forma mais moderna de organizao


da ao governamental.
A definio para programa, no Brasil, est firmada na Portaria 42/99 do
Ministrio do Oramento e Gesto:

o instrumento de organizao da ao governamental visando


concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no plano plurianual.
Nesse contexto, com o valor dado mensurao dos resultados que
caracteriza o oramento-programa, uma nova dimenso levada em conta na
avaliao e no controle do oramento a efetividade. A efetividade tem a ver
com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade.
De nada vale a construo de uma ponte, com menos recursos que o
previsto, em menos tempo que o estimado, se ela no atender ao objetivo de
facilitar o fluxo de veculos e pedestres. Nessas condies, a ao de
construo da ponte seria eficiente e eficaz, mas no seria efetiva.
Portanto, o que justifica a realizao dos programas, na tcnica do oramentoprograma, uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido
por indicadores e metas. A ideia de aquisies a fazer, compras do
governo, tpica do oramento tradicional.
Deixemos claro, portanto, que, no oramento-programa, o principal no , por
exemplo, construir X hospitais. O raciocnio algo assim: para melhorar
a rea de sade em X por cento, ou para ampliar os atendimentos
em X por cento, necessrio construir Y hospitais, em tais
localidades, que custaro Z milhes, a serem obtidos das fontes A,
B e C.

A estrutura atual do oramentoprograma no Brasil foi delineada pelo


Decreto n 2.829/98. Segundo o art. 2 desse normativo, todo programa
deve conter:
objetivo;

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rgo responsvel;
valor global;
prazo de concluso;
fonte de financiamento;
indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim
modificar;
metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o
objetivo;
aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias
consecuo do objetivo;
regionalizao das metas por Estado.
Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de
planejamento, tentam trazer o mximo de concretude ao do
governo. H delimitaes, por exemplo, quanto ao valor, ao responsvel,
ao tempo de execuo e medio dos resultados.
O oramento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade
das aes. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e
em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter
formas confiveis de medir os resultados.
Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas,
obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficirios, das
caractersticas regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que
contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta
do atingimento do objetivo do programa.

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Como isso cai na prova?


5.

(FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O oramento-programa se diferencia do


oramento tradicional
(A) pela alocao de recursos visar consecuo de objetivos e metas.
(B) pela nfase na legalidade no cumprimento do oramento.
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao

das aes pblicas.


(D) pela inexistncia de sistemas de acompanhamento e medio do
trabalho.
(E) por adotar como principais critrios de classificao: unidades
administrativas e elementos de despesa.
6.

(FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O tipo de oramento que constitui


um plano de trabalho do governo, expresso por um conjunto de aes a
realizar e pela identificao dos recursos necessrios para sua execuo,
visando a alcanar objetivos definidos, dentro de uma programao e de
um planejamento coordenado, aquele denominado de:
(A) oramento tradicional.
(B) oramento de desempenho.
(C) oramento-programa.
(D) oramento de investimentos.
(E) oramento base zero.

7.

(CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos


condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de
sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o
nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem
instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou
de novos atendimentos a serem realizados.

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8.

(FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das caractersticas do oramentoprograma a utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio
do trabalho e dos resultados. Para isso feita uma diferenciao entre os
produtos finais dos programas e os produtos intermedirios necessrios
para alcanar os seus objetivos. produto final de um programa da rea
de sade:
(A) a reduo da mortalidade infantil.
(B) o percentual da populao atendida pelo programa de vacinao.
(C) o nmero de postos de sade construdos.
(D) o nmero de medicamentos distribudos.
(E) o total de consultas mdicas realizadas.

Na questo 5, devemos identificar qual das alternativas caracteriza o


oramento-programa, de forma a distingui-lo do tradicional. Como visto, o
principal aspecto desse instrumento programtico a possibilidade de
racionalizar a ao pblica, aplicando recursos no atingimento de objetivos e
metas de governo. Assim, tem-se a ntima relao entre os processos de
oramentao e de planejamento, bem como a definio de formas de medio
dos resultados dos programas. Gabarito: A.
Na questo 6, so apresentadas as caractersticas bsicas do oramentoprograma, com destaque para a programao e planejamento coordenado.
Gabarito: C.
A questo 7 tambm est CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar
a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar
uma poltica planejada de sade.
Por fim, na questo 8, que tambm abordou a rea de sade para
correlacion-la ao oramento-programa, temos o seguinte: os itens citados nas
assertivas de B a E se referem a metas a serem alcanadas pelo programa de
sade, cujo objetivo final a reduo da mortalidade infantil. A nomenclatura
da questo, entretanto, no usual, ao tratar metas como produtos

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intermedirios e objetivos como produtos finais. De qualquer forma, uma


situao que serve de alerta para outras provas da FCC. Gabarito: A.

Oramento base-zero
O oramento base-zero (OBZ) uma tcnica de elaborao oramentria
relacionada ao oramento-programa, muitas vezes cobrado em provas. Segue
sua definio, dada pela STN:

Abordagem oramentria desenvolvida nos Estados Unidos da Amrica,


pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo
estado de Gergia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.
Principais caractersticas: anlise, reviso e avaliao de todas as
despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o
nvel de gasto j existente; todos os programas devem ser justificados
cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
Uma observao inicial, para delimitar o tpico, que, no caso do OBZ, o fato
de um programa j estar em andamento no justificativa suficiente para sua
continuidade. o que se verifica no trecho anlise, reviso e avaliao de
todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o
nvel de gasto j existente.
Com o OBZ, necessrio que o objetivo do programa esteja sendo alcanado
com a realizao da referida ao; ou, em outras palavras, faz-se uma
avaliao de custo/benefcio.
Nesse sentido, programas novos tm maior possibilidade de terem execuo
iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos
quanto os j existentes tero seus mritos e possibilidades avaliados a cada
ciclo oramentrio, em p de igualdade. Da o nome base-zero.
Para

adoo

do

OBZ,

necessrio,

previamente,

estabelecer

uma

sistemtica de avaliao bastante robusta e confivel, para que a deciso


sobre a continuidade, a interrupo e o incio de programas seja feita com
critrios tcnicos.
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Ressalte-se que o oramento base-zero dificilmente pode ser aplicado em


escala nacional, ou at mesmo local. Vrios programas governamentais, pelo
fato de atenderem a necessidades prementes da populao (mesmo que no
com todas as potencialidades), no podem ser abandonados em virtude de
uma avaliao de desempenho no to positiva e vrios outros devem ser
executados at por fora de lei (outra lei, que no a LOA).

Como isso cai na prova?


9.

(FCC/AGENTE TCNICO/ALESP/2010) O Oramento Programa tem como


principais caractersticas a anlise, reviso e avaliao de todas as
despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel
de gasto j existente; assim sendo, todos os programas devem ser
justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.

10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) caracterstica da tcnica de elaborao


oramentria denominada oramento base zero:
(A) dissociao dos processos de planejamento e programao.
(B) reviso crtica dos gastos tradicionais de cada unidade oramentria.
(C) nfase nos aspectos contbeis de gesto e controle externo dos
gastos.
(D) avaliao da integridade dos agentes governamentais e legalidade no
cumprimento do oramento.
(E)

direitos

adquiridos

sobre

verbas

oramentrias

anteriormente

outorgadas.
A questo 9 apresenta as caractersticas bsicas do OBZ, no do oramentoprograma (que um instrumento maior do que aquela tcnica). Questo
ERRADA.
Na questo 10, predominam alternativas cujo teor se vincula ao oramento
tradicional (A, C e D). A letra E no se refere especificamente ao oramento
tradicional, j que os direitos adquiridos sobre recursos podem coexistir (e

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coexistem) com o moderno oramento-programa. Mas, como apresentado, o


principal trao do OBZ a reviso contnua dos gastos e programas, de modo
a atualizar permanentemente a lista de aes produtivas e eficientes nas quais
vale a pena aplicar os recursos pblicos. Gabarito: B.

Oramento participativo
Para incio de conversa, vamos adotar a definio de oramento participativo
veiculada no Portal da Transparncia (www.portaldatransparencia.gov.br):

oramento

participativo

um

importante

instrumento

de

complementao da democracia representativa, pois permite que o


cidado debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a populao
decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem
realizados a cada ano, com os recursos do oramento da prefeitura.
Alm disso, ele estimula o exerccio da cidadania, o compromisso da
populao com o bem pblico e a coresponsabilizao entre governo e
sociedade sobre a gesto da cidade.
Vemos, no texto, que o oramento participativo se define pela realizao de
encontros

do

poder

pblico

com

populao,

para

definio

de

prioridades de gastos (principalmente com obras e servios que atendem


diretamente os cidados) pelos principais interessados.
Note tambm que, no texto, j fica evidente a abrangncia do oramento
participativo: uma cidade. Ficaria impraticvel instituir algo como reunies
plenrias com parcela representativa de um Estado ou do pas inteiro, em
busca de decises sobre quais programas executar.
Outro dado importante est presente na expresso complementao da
democracia representativa. O oramento participativo, por mais bem instalado
que seja numa cidade, no substitui o Poder Legislativo na apreciao da
lei oramentria, e nem envolve a apreciao do oramento como um
todo.

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No processo convencional de programao, em que atuam as instncias


tcnicas e polticas do Executivo e do Legislativo, h um distanciamento
entre quem decide e quem beneficiado pelo oramento, por mais afinadas
que estejam essas instncias com os interesses da populao. essa distoro
que se tenta desfazer com a adoo do oramento participativo.
Apesar disso, fique claro que o oramento participativo no garante a
execuo das decises tomadas em conjunto com a populao. J estudamos
o carter autorizativo da lei oramentria, que no precisa ser executada da
forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o oramento
participativo ser utilizado como mera retrica por governantes interessados
em fazer mdia junto aos eleitores.

Como isso cai na prova?


11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009)

oramento

participativo,

que

apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos


segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do
governo federal.
12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mrito do Oramento
Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e
progressistas da participao direta, com a capacidade de competir
vantajosamente com as prticas clientelistas.
A questo 11 est CERTA: alm dos ganhos quanto compatibilizao entre
alocao dos recursos e demandas existentes, a tcnica no utilizada na
Unio.
A questo 12 tambm est CERTA. Com o oramento participativo, acrescentase uma instncia de discusso sobre a aplicao dos recursos oramentrios,
alm do tradicional procedimento no mbito do Poder Legislativo. Alm disso,
considera-se haver menor flexibilidade nessa programao decorrente do
oramento participativo, pelo compromisso pblico assumido pelo governo em
executar o que foi acordado junto populao, e maior fidelidade entre a

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aplicao dos recursos e as necessidades sociais, apontadas diretamente pelos


beneficirios.

CICLO

(OU

PROCESSO)

ORAMENTRIO:

ELABORAO,

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAO DO ORAMENTO


Detalhando as etapas que compem o processo oramentrio do governo
federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribudas por critrio
temporal):

previso da receita;

fixao dos valores para as despesas obrigatrias;

elaborao das propostas setoriais com a sua consolidao;

processo legislativo;

sano da lei;

execuo oramentria;

acompanhamento e controle;

avaliao.

Temos a nessa sequncia uma abordagem detalhista das fases que compem
o ciclo oramentrio.
A previso da receita diz respeito arrecadao de recursos estimada para o
exerccio, com base em metodologia especfica instituda para tanto. Essa
informao

complementada

pelo

clculo

das

necessidades

de

financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos


emprestados dever ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro.
A fixao das despesas obrigatrias necessria para que, diante da situao
de contingenciamento de despesas, no haja afetao de todas as aes
governamentais. As despesas obrigatrias e as ressalvadas pela LDO no
sero atingidas pela limitao de empenho, garantindo-se um mnimo de
desempenho em reas consideradas mais sensveis pelo governo.
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Tem-se, ento, a elaborao das propostas setoriais pelos rgos e entidades,


compatibilizadas com as condies da LDO.
Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei oramentria
anual, vm o processo legislativo, que j estudaremos, a execuo do
oramento em si, o acompanhamento e o controle oramentrios e a
avaliao.
Em seguida, detalharemos as fases do ciclo oramentrio.

Elaborao do oramento
Conforme o Manual Tcnico de Oramento (MTO), editado pela Secretaria de
Oramento Federal, o processo de elaborao do projeto de lei oramentria
anual se desenvolve no mbito do Sistema de Planejamento e de
Oramento Federal.
Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto como rgo central. Por sua vez, no
Decreto n 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de
Oramento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministrio as atribuies de
rgo central desse sistema.
A elaborao do oramento, segundo o MTO,

envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a


participao dos rgos central, setoriais e das unidades oramentrias do
sistema, o que pressupe a constante necessidade de tomada de decises nos
seus vrios nveis.
A SOF, como rgo central do sistema de planejamento e oramento, cumpre
as seguintes atribuies:

definio de diretrizes gerais para o processo oramentrio federal;

fixao de normas gerais de elaborao dos oramentos federais;

coordenao do processo de elaborao dos Projetos de Lei de


Diretrizes Oramentrias Anuais PLDO e do oramento anual da Unio;

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orientao, coordenao e superviso tcnica dos rgos setoriais de


oramento;

fixao de parmetros e referenciais monetrios para a apresentao


das propostas oramentrias setoriais;

anlise e validao das propostas setoriais;

consolidao e formalizao da proposta oramentria da Unio.

Assim, o oramento preparado, na verdade, por uma rede de unidades e


rgos, segundo suas incumbncias e com os limites traados pela LDO e pela
SOF.
Depois de receber todas as propostas oramentrias setoriais, a SOF condensa
todo o emaranhado numa s pea: o Projeto de Lei Oramentria Anual
(PLOA), encaminhado ao Presidente da Repblica para posterior remessa ao
Congresso Nacional.

Pergunta incmoda: e se algum rgo deixar de enviar a tempo sua


proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que exijam correes?
A resposta dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar
de tratar diretamente do Poder Judicirio, podemos ampliar o
entendimento a seguir exposto s demais unidades. Confira:
Art. 99. Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e
financeira.
1 - Os tribunais elaboraro suas propostas oramentrias dentro dos limites
estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes
oramentrias.
2 - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais
interessados, compete:
I - no mbito da Unio, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais;

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II - no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos


Presidentes dos Tribunais de Justia, com a aprovao dos respectivos
tribunais.
3 Se os rgos referidos no 2 no encaminharem as respectivas propostas
oramentrias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias,
o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta
oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente,
ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do 1 deste artigo.
4 Se as propostas oramentrias de que trata este artigo forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do 1, o
Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao
da proposta oramentria anual.

Na

elaborao

do

oramento,

os

rgos

setoriais

funcionam

como

articuladores no seu mbito de ao. Normalmente, confundem-se com os


rgos superiores (tribunais, ministrios, casas legislativas).
Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos
rgos setoriais, o rgo setorial atua verticalmente no processo decisrio,
conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de
suas unidades oramentrias.
As atribuies dos rgos setoriais, portanto, so:

estabelecimento de diretrizes setoriais para elaborao da proposta


oramentria;

avaliao da adequao da estrutura programtica e mapeamento


das alteraes necessrias;

fixao, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais


monetrios

para

apresentao

das

propostas

oramentrias

das

unidades oramentrias;

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definio de instrues, normas e procedimentos a serem observados


no mbito do rgo durante o processo de elaborao da proposta
oramentria;

coordenao do processo de elaborao da proposta oramentria no


mbito do rgo setorial;

anlise e validao das propostas oramentrias provenientes das


unidades oramentrias;

consolidao e formalizao da proposta oramentria do rgo.

Por fim, a unidade oramentria desempenha o papel de coordenadora do


processo de elaborao da proposta oramentria no seu mbito de
atuao, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas
componentes. As funes por ela cumpridas, relativamente s unidades
administrativas, correspondem, em escala menor, s exercidas pelos rgos
setoriais.
Alm dos papis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de
Planejamento e Oramento, o MTO tambm estabelece premissas da
elaborao oramentria. Podemos destacar as seguintes premissas:

nfase na anlise pela finalidade do gasto da Administrao,


transformando o oramento em instrumento efetivo de programao
de modo a possibilitar a implantao da avaliao dos programas e aes;

aprimoramento

das

obrigatrias,

quais

metodologias
sejam,

aquelas

de

clculo

que

das

despesas

constituem

obrigaes

constitucionais e legais da Unio;

administrao do processo por meio de cronograma gerencial e


operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos
e configurados, participao organizada e responsvel dos agentes
envolvidos e divulgao de informaes, garantindo o crescimento da
confiana e da credibilidade nos diversos nveis da Administrao;

ciclo oramentrio desenvolvido como processo contnuo de anlise e


deciso ao longo de todo o exerccio;

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elaborao do projeto, aprovao e execuo da lei oramentria realizada


de modo a evidenciar a transparncia da gesto fiscal, observando o
princpio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade s
informaes relativas a cada uma das etapas do processo.

Como isso cai na prova?


13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006)

responsabilidade

pela

coordenao,

consolidao e superviso da elaborao oramentria da Secretaria de


Oramento Federal, que integra o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, rgo central do Sistema de Planejamento e de Oramento
Federal.
14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo oramentrio, uma das atividades
realizadas durante o processo de elaborao do oramento
(A) a proposio pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do
oramento.
(B) a aprovao de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada
unidade fica autorizada a utilizar.
(C) a apresentao das premissas, metodologia e memrias de clculos de
previses de receita pelo poder executivo.
(D) o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de
execuo mensal de desembolso.
(E) a publicao resumida do relatrio de execuo oramentria.
A questo 13 traz funes cumpridas pela SOF em seu papel de rgo central
do sistema de planejamento e oramento. Questo CERTA.
Na questo 14, at pela terminologia, percebe-se que a maior parte das
assertivas diz respeito execuo do oramento (B, D e E). A letra A trata do
processo legislativo oramentrio, que posterior elaborao do oramento
(fase tipicamente administrativa). Por sua vez, os dados e informaes sobre a
estimativa

de

arrecadao

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fazem

parte

da

elaborao

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do

oramento,

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consistindo, na verdade, na primeira atividade desse processo, a partir da qual


se define o montante de recursos em potencial que poder ser empregado nas
despesas pblicas. Gabarito: C.

Ciclo oramentrio na CF/88


Vamos iniciar o estudo desse tpico com o seguinte dispositivo constitucional:

Art. 165, 9 - Cabe lei complementar:


I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a
organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei
oramentria anual;
Como se v, a Constituio reservou lei complementar o tratamento sobre as
matrias referidas, mas, at hoje, o Congresso no aprovou essa lei
(embora um dos projetos com essa pretenso, o mais adiantado nas
discusses, j esteja h quase 14 anos em pauta).
Outro ponto interessante que essas matrias discriminadas na questo
encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como o caso de exerccio
financeiro e elaborao e organizao da lei oramentria anual.
por situaes como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei
materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei
ordinria, em 1964, a atual Carta Poltica indica assuntos nela tratados como
prprios de uma lei complementar.
Por enquanto, no havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, 9, so
seguidas regras transitrias sobre prazos das leis de matria oramentria.
Essas regras esto no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT) da CF/88:

ADCT, Art. 35, 2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se


refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado
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at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e


devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano
at o encerramento da sesso legislativa.
Em momento posterior, falaremos mais a respeito do calendrio que surge
desse texto acima.

Como isso cai na prova?


15. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) Cabe lei ordinria dispor sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano
plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual.
Nessa parte do contedo, as bancas no gostam muito de inventar.
Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questo
baseada no art. 165, 9, inc. I, da CF/88, mas substituiu lei
complementar por lei ordinria. Questo ERRADA.

Processo legislativo oramentrio


Examinemos mais um trecho da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:


I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.

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Vale assinalar que o vocbulo leis, sem maior detalhamento, significa leis
ordinrias. Em matria oramentria, as leis ordinrias so o lugar comum.
H poucas excees, das quais vimos uma acima: a conformao das regras
mais amplas de organizao oramentria se d por lei complementar. Mas o
PPA, a LDO e a LOA, assim como os crditos adicionais (exceto os
extraordinrios, como veremos) so viabilizados por leis ordinrias. Alm
disso, esses projetos so de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo.
Vamos fazer uma pequena abordagem do ciclo oramentrio no contexto do
Poder Legislativo. que, apesar de serem institudos por leis ordinrias, os
instrumentos oramentrios tm um rito legislativo diferenciado.
Os projetos de lei ordinria normais, enviados ao Congresso pelo Presidente
da Repblica, do entrada na Cmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e
l passam por discusses e votaes em diversas comisses temticas,
antes de ir apreciao do Plenrio da Cmara (s vezes, essa subida ao
Plenrio no ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa).
A partir da, so enviados ao Senado, onde passam de novo por comisses
temticas, e depois pelo Plenrio (se for o caso). Ento, os projetos vo
sano presidencial, se no houver alterao considervel, pelo Senado,
do texto aprovado na Cmara.
Caso contrrio, se a redao for significativamente mudada pelo Senado, os
projetos voltam Cmara, para apreciao das modificaes. Nessa ltima
hiptese, a Cmara que encaminha o projeto para sano do Presidente da
Repblica.
Diferentemente disso, os projetos de matria oramentria no passam por
uma srie de comisses temticas antes de ir a Plenrio, um passo por vez, e
em ambas as Casas. Nesse mbito, o projeto instrudo apenas na Comisso
Mista de Oramento, que recebe simultaneamente pareceres das comisses
temticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu prprio
parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para votao pelo
Plenrio do Congresso Nacional (trata-se das duas Casas em sesso
conjunta).

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No

Plenrio

do

Congresso,

pela

votao

da

maioria

simples

dos

parlamentares, o projeto aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma


sesso conjunta, a maioria considerada apenas entre pares (tomam-se
separadamente, na votao, a maioria dos deputados e a maioria dos
senadores).

Como isso cai na prova?


16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relao ao oramento pblico,
correto afirmar que a Constituio Federal de 1988 estabelece que o PPA,
a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento oramentrio, so
leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo.
17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciao e a votao do projeto de lei
oramentria anual da Unio devero ser efetuadas separadamente pelas
duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatrio que a aprovao
seja feita por maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal.
Na questo 16, temos outro caso de redao prxima do original da
Constituio de 1988, mas, no caso, afastando erroneamente a iniciativa
privativa do Executivo quanto matria oramentria. O trecho que a
fundamenta do art. 165, reproduzido mais acima. Questo ERRADA.
A questo 17 tambm est ERRADA: a apreciao do projeto de LOA, bem
como os demais projetos oramentrios, feita na Comisso Mista, que
representa ambas as Casas Legislativas. Alm disso, para aprovao do
projeto, basta o voto da maioria simples dos parlamentares.

Emendas aos projetos de matria oramentria


Este

assunto,

apesar

de

tambm

pertencer

ao

processo

legislativo

oramentrio, to importante que ser tratado assim, em separado.

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Primeira observao: possvel ao Legislativo emendar quaisquer projetos


de matria oramentria. Entretanto, assim como fez a Constituio, vamos
nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA.
Como j dito, a iniciativa em matria oramentria exclusiva do chefe do
Executivo. Entretanto, permite-se que a pea originria do Executivo receba
interferncias dos representantes eleitos do povo, para, teoricamente, deixar
as propostas oramentrias mais adequadas aos interesses da populao.
Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar
emendas ao projeto de LOA, que sero apresentadas perante a Comisso Mista
de Oramento. A CMO, no trmino das discusses, emitir parecer sobre tais
emendas, para posterior apreciao pelo Plenrio do Congresso.
Quanto incidncia sobre o projeto de LOA, existem trs tipos de emendas:
emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo
constitucional que trata delas ( 3 do art. 166):

Art. 166, 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos


projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

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Inicialmente, note que a primeira condio (compatibilidade com o PPA e a


LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o carter de
submisso que a LOA deve ter em relao s outras leis citadas, de alcance
mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA
no pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalncia do
PPA nesse ponto.
O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam
propostas por meio de emenda, devero ser anuladas despesas inicialmente
selecionadas pelo Executivo, a fim de liberar recursos suficientes.
Ainda assim, no toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que
pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotaes indicadas
nas alneas do inciso II (pessoal e encargos, servio da dvida e transferncias
constitucionais para os entes federados) so despesas obrigatrias, que no
podem ter seus montantes e destinao alterados.
Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alnea a) e de texto
(alnea b).
O montante da receita previsto pelo Executivo s pode ser modificado no
Legislativo a partir de uma perspectiva tcnica. No se pode alterar a
expectativa de arrecadao com base em critrios polticos ou assemelhados.
Por isso, um erro ou uma omisso, por parte da equipe tcnica do Executivo,
devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma
emenda de receita.
As emendas de redao dizem respeito a ajustes de forma (ortografia,
concordncia etc.), para tornar o texto da lei oramentria mais inteligvel.

Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o


texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo,
pode alterar seu prprio texto original?
A resposta afirmativa. Essa importante disposio encontrase no art.
166, 5, da CF/88:

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Art. 166, 5 O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao


Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere
este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da
parte cuja alterao proposta.
Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder
Executivo tem um prazo para propor alteraes a suas intenes
iniciais. Esse prazo corre enquanto no se inicia a votao, na Comisso
Mista de Oramento, da parte a se alterar.
Evitase, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu bel
prazer, partes do projeto que j tenham sido alteradas pelo Legislativo,
contra suas pretenses.
Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas
quando se trata de ciclo oramentrio. Por isso, preste ateno! No
perca um ponto fcil. J houve questes, por exemplo, dizendo que a
modificao pode ser proposta enquanto no finalizada a votao da
parte a se alterar. Cuidado!

Como isso cai na prova?


18. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do
oramento anual ou aos projetos que o modifiquem podem, entre outras
hipteses, ser aprovadas caso sejam relacionadas com a correo de erros
ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.
19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas
ao projeto de lei oramentria que, caso aprovadas, devero constar da
pea oramentria, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o
seu financiamento.
20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o
oramento possui caractersticas que o diferenciam das leis comuns. Um
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exemplo a limitao constitucional do contedo das emendas ao projeto


de lei do oramento anual.
21. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do oramento
anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas
caso indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes
de anulao de despesa, incluindo as que incidam sobre as dotaes para
pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias
constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal.
22. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo permitido propor
modificaes no projeto de lei oramentria, enquanto no iniciada a
votao, pela comisso mista de senadores e deputados a que se refere o
art. 166 da Constituio Federal, da parte cuja alterao proposta.
A questo 18 est CERTA. Como visto, uma das espcies de emenda
parlamentar aos projetos de matria oramentria diz respeito correo de
erros ou omisses ou tratem apenas do texto do projeto.
Na questo 19, encontra-se uma impreciso: no mbito do Legislativo, os
prprios propositores de emendas ao projeto de LOA devero indicar quais
despesas sero substitudas para dar lugar s indicadas nessas emendas. Essa
a lio do art. 166, 3, inc. II, acima transcrito. Questo ERRADA.
A questo 20 remete s limitaes s emendas parlamentares quanto aos
projetos oramentrios, limitaes estas que no se aplicam a projetos de lei
normais. Questo CERTA.
Na questo 21, h um problema: os itens de despesa citados so excees
regra das emendas parlamentares, no podendo servir de fonte para recursos
mediante anulao de suas dotaes. Questo ERRADA.
Por fim, a questo 22 est CERTA. Enquanto a votao da parte a ser
modificada no for iniciada na CMO, o Presidente da Repblica pode
encaminhar proposta de alterao do projeto de LOA.

Prazos das leis oramentrias

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Muito

bem,

voltemos

ao

calendrio

oramentrio

que

introduzimos

anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT:

o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso at oito


meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja,
15 de abril;

o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sano at o


encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa atualmente, 17
de julho;

os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da


Repblica ao Congresso Nacional at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 31 de agosto;

o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sano,


at o encerramento da sesso legislativa atualmente, 22 de dezembro.

Uma observao importante, e constantemente cobrada em provas, diz


respeito aos prazos do PPA.
O plano plurianual a mais importante lei de matria oramentria. A
partir dele que todas as outras se organizaro. As leis oramentrias anuais
no passam muito de parcelas do PPA, aplicadas a cada ano de sua vigncia
plurianual.
No PPA que o governo recm-assumido expe suas intenes, objetivos,
metas, para o prazo de quatro anos. uma demonstrao de grandes
diretrizes, um projeto de governo.
Pois bem, j vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o
Legislativo at 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente).
Assim, a equipe que assume o comando do pas tem oito meses para
apresentar um plano para os quatro anos seguintes.
Agora voc pode notar que h um descompasso a. Se o PPA preparado
durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os prximos quatro
anos, ele no acaba invadindo o prximo mandato presidencial?
A resposta sim. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com
base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os projetos que
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esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume s valero para seu
segundo ano de mandato. No caso do PPA, o ltimo ano de vigncia do plano
ser o primeiro do mandato seguinte.

Esse calendrio positivo por duas razes associadas. Primeiro, evitase


um atropelo no incio do mandato, com a preparao nas coxas de
projetos de grande importncia para o pas o governo no pode agir
sem planos de ao aprovados.
Em segundo lugar, ao invs dessa hiptese de correria no incio do
mandato, dse ao novo governante a possibilidade de conhecer, por
alguns meses, e aproveitar parte dos programas institudos pelo
antecessor, conforme sejam compatveis com sua orientao de governo
(ou conforme sejam de interrupo impossvel, rsrsrs).
Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspenso do recesso
parlamentar, enquanto no aprovado o projeto de LDO.
Apenas esse projeto, entre todas as hipteses trazidas pela CF/88, hbil para
tanto. Caso o projeto de LDO no esteja aprovado em 17 de julho, os
parlamentares no entraro em recesso. uma forma de acelerar os
prazos, j que o ideal que o oramento esteja aprovado quando se iniciar o
ano de sua execuo. E, para existir lei oramentria, deve haver antes a
LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o
ano seguinte, e orienta a elaborao da LOA.

Como isso cai na prova?


23. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O projeto de lei oramentria da
Unio, que inclui o Oramento Geral da Unio, encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa.
24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de
continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se
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iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as


aes realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.
25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser
devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso
legislativa (inciso II do pargrafo 2 do art. 35 do ADCT). Se o projeto de
Diretrizes Oramentrias no for aprovado at tal data, a sesso
legislativa suspensa, prosseguindo aps o recesso.
A questo 23 est CERTA. As datas relativas ao envio e retorno do PLOA para
sano correspondem previso constitucional.
A questo 24 refletiu uma das razes para a invaso dos PPAs nos mandatos
dos governantes posteriores: a continuidade das aes do poder pblico.
Questo CERTA.
A questo 25 est ERRADA. Nesse caso, a sesso legislativa no ser
interrompida, at que seja aprovado o projeto de LDO.

Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final de nosso primeiro encontro.
Para quaisquer dvidas, reforo o recado: utilize nosso frum, ou o email
professor.graciano.rocha@gmail.com.
Na semana que vem, trataremos de mais matria oramentria constante da
CF/88, e outros pontos da legislao.
At l! Bons estudos!

GRACIANO ROCHA

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RESUMO DA AULA

1.

No oramento clssico ou tradicional, a nfase repousava sobre os objetos


de gasto do governo, no em suas realizaes.

2.

No oramento de desempenho, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos


a alcanar, no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma lista de
compras, o oramento passava a conter uma lista de objetivos, com
metas atribudas, para medir o desempenho do governo.

3.

No oramento de desempenho, no h ainda a integrao entre as reas


de elaborao do oramento e de planejamento governamental.

4.

A raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi o PPBS,


adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960. O PPBS, que tinha o
planejamento como foco, propunha a considerao de alternativas de ao
no s na fase de preparao do oramento, mas durante sua execuo e
na avaliao de seu desempenho.

5.

Uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no controle do


oramento-programa a efetividade, que tem a ver com o impacto da
ao governamental nas necessidades da sociedade.

6.

Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e em


quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter
formas confiveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no
oramento, devem ser dotados de indicadores e metas.

7.

As principais caractersticas do oramento base-zero so: anlise, reviso


e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes
que ultrapassam o nvel de gasto j existente; todos os programas devem
ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.

8.

No caso do oramento base-zero, o incrementalismo oramentrio


abolido. O fato de uma ao j estar em andamento no justificativa
suficiente para sua continuidade.

9.

O oramento participativo se define pela realizao de encontros do poder


pblico com a populao, para a definio de prioridades de gastos pelos
principais interessados.

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10. O oramento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade,
no substitui o Poder Legislativo na apreciao da lei oramentria, e nem
envolve a apreciao do oramento como um todo.
11. O oramento participativo no garante a execuo das decises tomadas
em conjunto com a populao.
12. Detalhando as etapas que compem o processo oramentrio do governo
federal, temos as seguintes: previso da receita; fixao dos valores
para as despesas obrigatrias; elaborao das propostas setoriais com a
sua consolidao; processo legislativo; sano da lei; execuo
oramentria; acompanhamento e controle; avaliao.
13. Conforme o Manual Tcnico de Oramento (MTO), o processo de
elaborao do projeto de lei oramentria anual se desenvolve no mbito
do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal.
14. A elaborao do oramento envolve um conjunto articulado de tarefas
complexas, compreendendo a participao dos rgos central, setoriais e
das unidades oramentrias do sistema, o que pressupe a constante
necessidade de tomada de decises nos seus vrios nveis.
15. A Constituio reservou lei complementar o tratamento sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, da
LDO e da lei oramentria anual, mas essa lei ainda no foi editada.
16. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar
de ter sido aprovada como lei ordinria, a atual Carta Poltica indica
assuntos que ela trata como prprios de uma lei complementar.
17. No havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, 9, so seguidas
regras transitrias sobre prazos das leis de matria oramentria,
dispostas no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT) da CF/88.
18. Apesar de serem institudos por leis ordinrias, os instrumentos
oramentrios tm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos
projetos so discutidos apenas na Comisso Mista de Oramento (CMO),
onde recebem parecer, e so encaminhados para votao pelo Plenrio do
Congresso Nacional.
19. Quanto incidncia sobre o projeto de LOA, existem trs tipos de
emendas: emendas de receita, de despesa e de texto.
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20. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificaes do


projeto de lei oramentria a qualquer tempo, desde que no tenha sido
iniciada a votao da parte a se alterar.
21. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da
Repblica ao Congresso Nacional at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 31 de agosto.
22. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sano,
at o encerramento da sesso legislativa atualmente, 22 de dezembro.
23. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 15
de abril.
24. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sano at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa atualmente, 17
de julho.
25. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na
LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo
chefe do Executivo apresentar s valero para seu segundo ano de
mandato.
26. Caso o projeto de LDO no esteja aprovado em 17 de julho, os
congressistas no entraro em recesso parlamentar.

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QUESTES COMENTADAS NESTA AULA


1.

(FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou


clssico aquele em que constam apenas a fixao da despesa e a
previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do
governo.

2.

(CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento clssico ou tradicional tem


nfase naquilo que a instituio realiza, no no que ela gasta.

3.

(FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No oramento de desempenho


ou por realizaes, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e no
apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o
governo faz e no o que o governo compra.

4.

(CESPE/CONTADOR/INEP/2005)

denominado

oramento

de

desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo


passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os
crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para
atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o
trabalho levado a efeito em cada programa.
5.

(FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O oramento-programa se diferencia do


oramento tradicional
(A) pela alocao de recursos visar consecuo de objetivos e metas.
(B) pela nfase na legalidade no cumprimento do oramento.
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao
das aes pblicas.
(D) pela inexistncia de sistemas de acompanhamento e medio do
trabalho.
(E) por adotar como principais critrios de classificao: unidades
administrativas e elementos de despesa.

6.

(FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O tipo de oramento que constitui


um plano de trabalho do governo, expresso por um conjunto de aes a

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realizar e pela identificao dos recursos necessrios para sua execuo,


visando a alcanar objetivos definidos, dentro de uma programao e de
um planejamento coordenado, aquele denominado de:
(A) oramento tradicional.
(B) oramento de desempenho.
(C) oramento-programa.
(D) oramento de investimentos.
(E) oramento base zero.
7.

(CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos


condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de
sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o
nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem
instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou
de novos atendimentos a serem realizados.

8.

(FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das caractersticas do oramentoprograma a utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio
do trabalho e dos resultados. Para isso feita uma diferenciao entre os
produtos finais dos programas e os produtos intermedirios necessrios
para alcanar os seus objetivos. produto final de um programa da rea
de sade:
(A) a reduo da mortalidade infantil.
(B) o percentual da populao atendida pelo programa de vacinao.
(C) o nmero de postos de sade construdos.
(D) o nmero de medicamentos distribudos.
(E) o total de consultas mdicas realizadas.

9.

(FCC/AGENTE TCNICO/ALESP/2010) O Oramento Programa tem como


principais caractersticas a anlise, reviso e avaliao de todas as
despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel

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de gasto j existente; assim sendo, todos os programas devem ser


justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) caracterstica da tcnica de elaborao
oramentria denominada oramento base zero:
(A) dissociao dos processos de planejamento e programao.
(B) reviso crtica dos gastos tradicionais de cada unidade oramentria.
(C) nfase nos aspectos contbeis de gesto e controle externo dos
gastos.
(D) avaliao da integridade dos agentes governamentais e legalidade no
cumprimento do oramento.
(E)

direitos

adquiridos

sobre

verbas

oramentrias

anteriormente

outorgadas.
11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009)

oramento

participativo,

que

apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos


segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do
governo federal.
12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mrito do Oramento
Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e
progressistas da participao direta, com a capacidade de competir
vantajosamente com as prticas clientelistas.
13.

(CESPE/ANALISTA/MDS/2006)

responsabilidade

pela

coordenao,

consolidao e superviso da elaborao oramentria da Secretaria de


Oramento Federal, que integra o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, rgo central do Sistema de Planejamento e de Oramento
Federal.
14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo oramentrio, uma das atividades
realizadas durante o processo de elaborao do oramento
(A) a proposio pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do
oramento.

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(B) a aprovao de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada


unidade fica autorizada a utilizar.
(C) a apresentao das premissas, metodologia e memrias de clculos de
previses de receita pelo poder executivo.
(D) o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de
execuo mensal de desembolso.
(E) a publicao resumida do relatrio de execuo oramentria.
15. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) Cabe lei ordinria dispor sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano
plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual.
16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relao ao oramento pblico,
correto afirmar que a Constituio Federal de 1988 estabelece que o PPA,
a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento oramentrio, so
leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo.
17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciao e a votao do projeto de lei
oramentria anual da Unio devero ser efetuadas separadamente pelas
duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatrio que a aprovao
seja feita por maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal.
18. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do
oramento anual ou aos projetos que o modifiquem podem, entre outras
hipteses, ser aprovadas caso sejam relacionadas com a correo de erros
ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.
19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas
ao projeto de lei oramentria que, caso aprovadas, devero constar da
pea oramentria, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o
seu financiamento.
20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o
oramento possui caractersticas que o diferenciam das leis comuns. Um
exemplo a limitao constitucional do contedo das emendas ao projeto
de lei do oramento anual.
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21. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do oramento


anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas
caso indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes
de anulao de despesa, incluindo as que incidam sobre as dotaes para
pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias
constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal.
22. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo permitido propor
modificaes no projeto de lei oramentria, enquanto no iniciada a
votao, pela comisso mista de senadores e deputados a que se refere o
art. 166 da Constituio Federal, da parte cuja alterao proposta.
23. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O projeto de lei oramentria da
Unio, que inclui o Oramento Geral da Unio, encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa.
24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de
continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se
iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as
aes realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.
25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser
devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso
legislativa (inciso II do pargrafo 2 do art. 35 do ADCT). Se o projeto de
Diretrizes Oramentrias no for aprovado at tal data, a sesso
legislativa suspensa, prosseguindo aps o recesso.

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QUESTES ADICIONAIS
26. (FGV/ECONOMISTA/MIN. CULTURA/2006) O oramento clssico a
sistemtica utilizada atualmente no Brasil.
27. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No oramento de desempenho, que
voltado especialmente para as avaliaes dos resultados do oramento em
curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia
um novo ciclo oramentrio.
28. (FCC/ANALISTA/TJ-PA/2009) Os movimentos de transformao do Estado
e, mais especificamente, da administrao pblica, inevitavelmente, foram
acompanhados por mudanas significativas na concepo do oramento
pblico, cuja trajetria evolutiva evidencia que em cada momento
histrico foi enfatizada uma de suas funes ou instrumentalidades:
controle, gerncia ou planejamento. O oramento-programa reflete a
concepo moderna do oramento pblico e se caracteriza
(A) pela utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do
trabalho e dos resultados.
(B) por sua estrutura dar nfase aos aspectos contbeis de gesto.
(C) por usar, como principais critrios de classificao das despesas,
unidades administrativas e elementos.
(D) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao
das aes pblicas.
(E) pela alocao de recursos visar aquisio de meios e s
necessidades das unidades organizacionais.
29. (FCC/AUDITOR/TCE-AM/2006) Caracteriza o Oramento-Programa, em
relao a outras tcnicas de elaborao oramentria, a nfase
(A) no controle poltico do Poder Legislativo sobre os gastos do Poder
Executivo.
(B) na conteno dos gastos governamentais para adequ-los ao nvel de
arrecadao.

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(C) na justificativa do aumento de verbas em relao ao oramento


anterior.
(D) no controle interno e externo de cada gasto realizado pelo Poder
Executivo.
(E) no planejamento da ao governamental e na avaliao dos
resultados.
30. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O oramento cuja tcnica de elaborao
exige que cada unidade oramentria deve justificar, a cada ano, as
atividades que desenvolve, sem levar em conta o volume dos recursos
recebidos em exerccios anteriores, denominado Oramento
(A) Programa Ortodoxo.
(B) Tradicional.
(C) Base Zero.
(D) de Desempenho.
(E) Funcional Programtico.
31. (FGV/ECONOMISTA/MIN.

CULTURA/2006)

So

caractersticas

do

Oramento-Programa, exceto:
(A) a gerncia por objetivos.
(B) a participao da populao no processo decisrio por meio de
audincias ou lideranas pblicas.
(C) a avaliao dos resultados.
(D) a integrao do planejamento com o oramento.
(E) o acompanhamento fsico-financeiro.
32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2010)

processo

oramentrio

autossuficiente: cada etapa do ciclo oramentrio envolve elaborao e


aprovao de leis independentes umas das outras.

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33. (CESPE/ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) As diretrizes setoriais para a


elaborao da proposta de lei oramentria anual devem ser definidas no
mbito da Secretaria de Oramento Federal.
34. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) A iniciativa de apresentao da proposta
de lei oramentria privativa do chefe de cada um dos trs poderes, a
qual ser consolidada durante o processo de discusso no Poder
Legislativo.
35. (CESPE/ANALISTA/TSE/2006) A elaborao da proposta de todos os
rgos e entidades da administrao tarefa exclusiva do Poder
Executivo.
36. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) Nenhum rgo do Poder Judicirio tem
assegurada autonomia administrativa e financeira para elaborar suas
prprias propostas oramentrias.
37. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) As emendas ao projeto de lei oramentria
podem se amparar no corte de qualquer despesa prevista.
38. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional est impedido
de incluir na Lei Oramentria Anual receitas que o Poder Executivo tenha
omitido no projeto de lei respectivo.
39. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) Uma das condies para a aprovao das
emendas propostas pelo Poder Legislativo ao projeto de lei oramentria
que elas sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de
Diretrizes Oramentrias.
40. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007)

No

processo

oramentrio

nacional,

remetido o projeto oramentrio ao Legislativo, o Chefe do Poder


Executivo no pode mais solicitar qualquer modificao.
41. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto do plano plurianual dever ter
vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato
presidencial subsequente.
42. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010)
Oramentrias

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ser

encaminhado

projeto

da

at

quatro

Lei

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das

meses

Diretrizes
antes

do

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encerramento do exerccio financeiro ao Poder Legislativo, para respectiva


aprovao.

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GABARITO
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