ORAMENTO PBLICO

CONCEITO
Conceito clssico de oramento - uma pea que contempla apenas a previso das receitas e a fixao das despesas para um
determinado perodo. Este documento no se preocupava com o planejamento governamental nem com as efetivas necessidades da
populao. Era um oramento esttico. Tambm chamado de lei dos meios. A administrao arrumava meios para desenvolver suas
tarefas.
Conceito moderno
lei que contempla a previso das receitas e despesas programando a vida econmica e financeira do Estado, por um certo
perodo (Regis Fernandes de Oliveira).
ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo por um perodo e, em por menor, s despesas destinadas ao
funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotadas pela poltica econmica do Pas, assim como a arrecadao das receitas
criadas em lei (Aliomar Baleeiro)
Conceito: documento anual elaborado pelo Executivo, aprovado pelo Legislativo, pelo qual ficam autorizadas as despesas
pblicas e so previstas as receitas oramentrias.
ORIGEM
A origem est relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao Estado antigo, em que o monarca considerava-se soberano
e detentor do patrimnio originrio da coletividade. Na Inglaterra em 1215 o Governo do Joo sem terra o povo se posicionou contra a
cobrana arbitrria de impostos e a Carta Magna outorgada passou a exigir a autorizao do Parlamento para criao de tributos.
Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino seno pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer
seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios sero razoveis em seu montante.
Veja que esse artigo no trata da despesa pblica, mas aparece como a primeira tentativa formal de controle das finanas do Rei, ou
trazendo para a atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual. O oramento
elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo Legislativo, sendo que hoje tambm h excees. No entanto, apenas por volta
de 1822, na Inglaterra, o Oramento Pblico passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa poca, tem-se o
desenvolvimento do liberalismo econmico, o que acarretava em oposio a quaisquer aumentos de carga tributria, necessrios para o
crescimento das despesas pblicas. Nesta viso de oramento tradicional, tpica do liberalismo, as finanas pblicas deveriam ser
neutras e o equilbrio financeiro impunha-se naturalmente pelo prprio mercado. Esse posicionamento vem ao encontro do conceito de
mo invisvel de Adam Smith, para descrever que em uma economia de mercado a interao dos indivduos resulta numa determinada
ordem, sem a necessidade de interveno do Estado (laissez-faire). Assim, o aspecto econmico do oramento tinha posio secundria,
privilegiando o aspecto controle. Antes do final do mesmo sculo XIX, percebe-se que o oramento elaborado com base na neutralidade
no mais atendia s necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um oramento moderno, o qual deveria ser um instrumento de
planejamento e de administrao. J no sculo XX, a partir da dcada de 1930, no momento em que o capitalismo vivia uma de suas
mais graves crises, o economista britnico John Maynard Keynes revisou as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no que se
refere a no interveno do Estado na economia. A doutrina keynesiana passou a reconhecer o oramento pblico como instrumento a
ser utilizado sistematicamente para o alcance da poltica fiscal, com vistas estabilizao, expanso ou retrao da atividade
econmica. Para Keynes, em momento de retrao econmica, quando as empresas tendem a investir cada vez menos, piorando cada
vez mais a crise, o Estado deveria aumentar seus gastos para aquecer a economia, por meio, por exemplo, de aumento dos
investimentos e das linhas de concesso de crdito. Nesse caso, o aumento dos gastos acarretaria endividamento pblico e flexibilizao
do princpio do equilbrio, pois o oramento desequilibrado seria necessrio para superar a crise. O oramento apontaria na promoo de
uma expanso da demanda, gerando dficit. Em outros casos, em que fosse necessria uma contrao da demanda, teramos a
gerao de supervit, por meio da diminuio dos gastos pblicos.

ANO
1824
1891
1934
1937
1946
1967
1988

ORAMENTO NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS

Elaborao e apreciao da proposta oramentria
A competncia da proposta era do Executivo e a aprovao do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados
e senadores).
Elaborao privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Cmara dos Deputados.
Presidente da Repblica elabora e Legislativo vota, porm sem limites para emendas.
Elaborado por um departamento administrativo ligado Presidncia e votado pela Cmara e pelo Conselho Federal, o
qual contava com membros nomeados pelo Presidente.
Elaborao pelo Executivo e votao com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.
Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovao, praticamente sem a possibilidade de emendas.
Elaborao do Executivo e ao Legislativo cabe a votao e a proposio de emendas.

ORAMENTO BRASILEIRO
J sabemos que a competncia para a elaborao do oramento do Poder Executivo e, ao Legislativo, cabe a votao e a proposio
de emendas. Tm-se, ainda, novidades trazidas pela atual Carta Magna, como a LDO e o PPA. Ressaltam-se, agora, algumas
caractersticas tpicas do oramento em nosso Pas:
No cumprimento de prazos, o que prejudica a execuo de forma sistemtica e coordenada da LOA.
Grande nmero de alteraes oramentrias ao longo do exerccio, com frequentes aberturas de crditos adicionais.
Os contingenciamentos tm sido decretados com frequncia, e como a liberao depende da convenincia da Administrao,
estimula a negociao poltica entre o Poder Executivo e os parlamentares que querem ver suas bases eleitorais atendidas na
execuo oramentria e financeira.
FUNES CLASSICAS DO ORAMENTO
Funo alocativa visa promoo de ajustamentos na alocao de recursos quando no setor privado no h a necessria eficincia
de infraestrutura econmica ou proviso de bens pblicos e bens meritrios.
Visa a alocao de recursos na produo e na oferta de bens pblicos que no seriam ofertados pela iniciativa privada por inviabilidade
econmica, por riscos financeiros ou por retornos dos investimentos.
Distritbutiva - visa promoo de ajustamentos na distribuio de renda. Surge em virtude da necessidade de correes das falhas de
mercado, inerentes ao sistema capitalista.
Ex.: politica de subsdio, salrio mnimo, proteo tarifria, ajustamento tributrio.
Estabilizadora - visa a manter a estabilidade econmica, principalmente a manuteno de elevado nvel de utilizao de recursos (pleno
emprego), estabilidade do valor da moeda (ausncia de inflao estabilidade nos nveis de preos), e do fluxo de entrada e sada de
recursos na economia balana de pagamento).
Natureza jurdica
Alguns estudiosos colocam o oramento em relao as despesas como um mero ato administrativo e em relao a arrecadao
dos tributos, uma lei em sentido material (Leon Duguit). Outros colocam o oramento com um ato-condio, pois afirma que os tributos
so criados por leis prprias (atos-regra) e as despesas derivam de outras normas legais ou convencionais (atos-regra) sendo o
oramento um implemento de uma condio para a cobrana e para o gasto.
A posio mais aceita no ordenamento jurdico brasileiro, baseia-se no conceito de Ricardo Lobo Torres onde o oramento lei
formal que apenas prev as receitas pblicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributrias e
financeiras. Sendo assim vemos que, no Brasil, o oramento apenas autorizativo. Os gestores s podem realizar as despesas que
estejam previstas no oramento, mas a efetivao das despesas no obrigatria s pelo fato de estarem projetadas no oramento. Ex.
o Governo colocou no oramento do prximo ano despesas referentes construo de novas rodovias. Neste caso, trata-se to somente
de uma inteno. No curso do exerccio financeiro, antes de assinar qualquer contrato, o Governo poder desistir da obra.
Ainda tem a posio do STF, RE. 34.581 e 75.908. o simples fato de ser includa, no oramento uma verba de auxlio a esta ou
quela instituio no gera, de pronto, direito a esse auxilio; (...) a previso de despesa, em lei oramentria, no gera direito subjetivo a
ser assegurado por via judicial.
O ordenamento jurdico trata o oramento como Lei (art. 165 e 84, XXIII da CF) com as seguintes caractersticas:

Lei Formal (lei de efeitos concretos)

Temporria vigncia limitada

Especial de contedo determinado e processo legislativo peculiar

Lei ordinria aprovada por maioria simples

O PPA, LOA e LDO so leis ordinrias (CF 165, I, II e III) e conforme CF art. 165 9 lei complementar dispor sobre
prazos, elaborao e a organizao do PPA, LOA e LDO.

O STF pode exercer o controle abstrato de constitucionalidade de normas oramentrias O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua
funo precpua de fiscalizao da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvrsia
constitucional suscitada em abstrato, independente do carter geral ou especfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Assim, h a
possibilidade de submisso das normas oramentrias ao controle abstrato de constitucionalidade.

CLASSIFICAES:
Oramento impositivo: despesas consignadas no oramento devem ser necessariamente executadas.
Oramento autorizativo: no existe obrigatoriedade de execuo das despesas consignadas no oramento pblico. o adotado
no Brasil.

ASPECTOS DO ORAMENTO

Jurdico regido por normas legais que compem o ordenamento jurdico brasileiro

Econmico visa racionalizar o processo de alocao de recursos zelando pelo equilbrio das contas pblicas

Financeiro fluxo financeiro decorrente das arrecadaes de receitas e pelas sadas de recursos (despesa)

Poltico corresponde a definio de prioridades para realizao de programas. vincula-se a ao poltica nos termos dermos
da ideologia partidria vigente.

Tcnico conjunto de regras e formalidades tcnicas

TIPOS DE ORAMENTO
Oramento Legislativo: a elaborao, a votao e o controle do oramento so competncias do Poder Legislativo. Normalmente
ocorre em pases parlamentaristas. Ao executivo, cabe apenas a execuo. Exemplo: Constituio Federal de 1891.
Oramento Executivo: a elaborao, a votao, o controle e a execuo so competncias do Poder Executivo. tpico de regimes
autoritrios. Exemplo: Constituio Federal de 1937.
Oramento Misto: elaborao e execuo so de competncia do Executivo, cabendo ao Legislativo a votao e o controle.
Exemplo: Constituio Federal de 1988.

ESPCIES DE ORAMENTO
Clssico ou Tradicional no enfatizava o planejamento da ao governamental. Era um instrumento contbil no qual constavam as
receitas e despesas com o objetivo de dotar os rgos de recursos para os gastos administrativos tendo por base o exerccio anterior.

Caracteriza-se por ser um documento apenas de previso de receita e autorizao de despesa

A alocao de recursos visa a aquisio de meios.

Classificava as despesas por objeto de gastos.

No enfatizava o planejamento da ao governamental.

No havia uma preocupao com as necessidades da coletividade.

Oramento de desempenho ou de realizaes

Verificava o que o Governo faz e no o que o Governo gasta (compra ou adquire).

nfase nos resultados.

Tentativa de ligar o gasto aos objetivos

Faltava a vinculao a um instrumento central de planejamento das aes do governo.

Oramento-Programa
Instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, alm de
estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer mais transparncia dos gastos pblicos. Foi
introduzido no Brasil pela Lei 4.320/64 e pelo Dec-Lei 200/67.
Etapas:

Planejamento definio de objetivos e metas;

Programa atividades necessrias ao alcance dos objetivos;

Projeto estimao dos recursos de trabalho necessrios;

Oramento estimao dos custos e dos recursos necessrios;

Avaliao dos programas

Vantagens:

Melhor planejamento das aes;

Mais preciso na elaborao dos oramentos;

Maior oportunidade para reduo dos custos;

Facilidade na identificao de duplicao de funes;

Melhor controle da execuo do programa

Identificao dos gastos e realizaes por programa e sua comparao em termos absolutos e relativos;

Apresentao dos objetivos e dos recursos da instituio e do interrelacionamento entre custo e programao;

nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta.

Caractersticas

O oramento o elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao.

A alocao de recursos visa consecuo de objetivos e metas.

As decises oramentrias so tomadas com base em avaliaes e anlises tcnicas das alternativas possveis.

O principal critrio de classificao o funcional e o programtico.

O controle visa avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes governamentais.

Oramento Base Zero ou por Estratgias

uma tcnica utilizada para a elaborao do oramento-programa, pois um processo operacional de planejamento e oramento.
Caractersticas:

Um reexame crtico dos dispndios de cada rea governamental. O oramento base-zero exige que a cada novo exerccio o
administrador justifique detalhadamente os recursos solicitados.

No h direito adquirido sobre verbas anteriormente outorgadas;

As solicitaes de recursos no obedecem a nenhuma prioridade;

Reviso crticas dos gastos tradicionais de cada rea, e estimativa dos custeios para o exerccio seguinte, partindo-se de uma
nova base, ou seja, base zero;

Criao de alternativas para facilitar a escala de prioridades ou relevncia na alocao dos recursos, que sero levadas para
deciso superior.

Oramento com teto fixo: critrio de alocao de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente
obtido mediante a aplicao de percentual nico sobre as despesas realizadas em determinado perodo, com base no qual os
rgos/unidades devero elaborar suas propostas oramentrias parciais. Tambm conhecido, na gria oramentria, como teto burro.
Oramento com teto mvel: critrio de alocao de recursos que representa uma variao do chamado teto fixo, pois trabalha com
percentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento de prioridades entre programaes, rgos e unidades. Em gria
oramentria, conhecido como teto inteligente.
ESPCIES DE ORAMENTO
Oramento Tradicional ou Clssico: uma pea meramente contbil financeira , sem nenhuma espcie de planejamento das
aes do governo, baseando-se no oramento anterior. Portanto, somente um documento de previso de receita e de autorizao
de despesas.
Oramento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas pblicas a cada ano, como se cada item
da despesa fosse uma nova iniciativa do governo.
Oramento de Desempenho ou por Realizaes: a nfase reside no desempenho organizacional, porm h desvinculao
entre planejamento e oramento.

Oramento-Programa: instrumento de planejamento da ao do governo, por meio da identificao dos seus programas de
trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previso dos custos
relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de resultados.
Oramento Participativo: objetiva a participao real da populao e a alocao dos recursos pblicos de forma eficiente e eficaz
segundo as demandas sociais. No se ope ao oramento-programa e no possui uma metodologia nica. No entanto, h perda
da flexibilidade e maior rigidez na programao dos investimentos. Experincia brasileira ocorreu principalmente nos municpios.
ORAMENTO TRADICIONAL X ORAMENTO-PROGRAMA
TRADICIONAL
PROGRAMA
Dissociao entre planejamento e oramento
Integrao entre planejamento e oramento
Visa aquisio de meios
Visa a objetivos e metas
Consideram-se as necessidades financeiras das unidades
Consideram-se as anlises das alternativas disponveis e todos os
custos
nfase nos aspectos contbeis
nfase nos aspectos administrativos e de planejamento
Classificao principal por unidades administrativas e Classificao principal: funcional-programtica
elementos
Acompanhamento e aferio de resultados praticamente Utilizao sistemtica de indicadores para acompanhamento e
inexistentes
aferio dos resultados
Controle da legalidade e honestidade do gestor pblico
Controle visa a eficincia, eficcia e efetividade

Princpios

Conceitos

Legalidade

Define a prescrio legal de subordinao da Administrao Pblica aos preceitos constitucionais, no trato da matria
oramentria, no que diz respeito s leis do Plano Plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais,
todas de iniciativa do chefe do poder executivo (Art. 165, CF)

Anualidade

A lei oramentria possui periodicidade anual, coincidindo com o ano civil, conforme previsto no art. 34, da lei
4320/64, que trata do exerccio financeiro no perodo de 1 de jan a 31 de dez de cada ano-calendrio.

Unidade

Compreende a existncia de uma nica lei oramentria, visa a prtica da movimentao financeira do Tesouro
consubstanciando no chamado princpio da unidade de caixa, objetivando o cumprimento da fiscalizao
oramentria e financeira por parte do Poder Legislativo

Universalidade

O princpio da universalidade preceitua que o oramento nico deve contar todas as receitas e todas as despesas
pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global, no devendo existir despesas ou receitas
estranhas ao controle da atividade econmica estatal.

Oramento bruto

Prescreve que todas as receitas e despesas deve constar da lei oramentria e de crditos adicionais pelos seus
valores brutos, vedadas as dedues

Programao

Decorrente da necessidade de estruturar o oramento pelos chamados programas de trabalho que consistem em
instrumentos de organizao da ao governamental, visando concretizao dos objetivos definidos, sendo
mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual

Equilbrio

Em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deveria ultrapassar a receita prevista para o perodo. O
equilbrio no uma regra rgida, e embora a idia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida,
principalmente em mdio ou longo prazo

Exclusividade

A lei oramentria no conter matria estranha previso da receita e fixao da despesa. Exceo feita
autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de crditos, conforme previso constitucional
(art. 165, 8)

Participativo

No mbito municipal, a gesto oramentria incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre
as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do oramento anual, como condio
obrigatria pra sua aprovao pela Cmara Municipal

Especificao

Tem por escopo vedar as autorizaes globais, ou seja, a classificao e designao dos itens que deve constar do
oramento, de forma a apresentar o planejamento o mais analtico possvel, caracteriza o carimbo dos recursos
pblicos

Publicidade

Torna o contedo oramentrio pblico para o conhecimento da sociedade e eficcia de sua validade

Clareza

No obstante a observao das exigncias tcnicas oramentrias, especialmente em matria de classificao das
receitas e despesas, o oramento deve ser claro e compreensvel para qualquer indivduo

Uniformidade

O mesmo que consistncia, ou seja, o oramento deve manter uma padronizao ou uniformizao de seus dados,
a fim de possibilitar que os usurios posam realizar comparaes entre os distintos exerccios.

No-afetao da
receita

Postula o recolhimento de todos os recursos a um caixa nico do Tesouro (conta nica), sem discriminao quanto
a sua destinao e vedando a apropriao de receitas de impostos a despesas especficas, salvo as excees
constitucionais.

Legalidade da
tributao

Limita o Estado quanto a seu poder de tributar, com nfase no que diz respeito ao atendimento dos princpios da
legalidade e anterioridade tributria, considerando, no entanto, as excees constitucionais.

CREDITOS ADICIONAIS

Tipos
Finalidade

Suplementares
Reforar despesas j previstas
no oramento
Autorizao
Necessidade de autorizao
legislativa
legislativa; autorizao na
prpria LOA ou em lei
especfica.
Abertura
e Decreto
(Executivo):
incorporao
incorporam-se ao oramento
adicionando-se dotao
oramentria que se destinou
reforar
Vigncia
No exerccio em que foi abeto
foi aberto at 31/12
Prorrogao
Improrrogvel

Indicar Fonte Sim

(recursos)
Indicao de Obrigatria
limite

Especiais
Atender a despesas no
previstas no oramento
Necessidade de autorizao
em lei especfica

Extraordinrios
Atender
a
despesas
imprevisveis e urgentes
Independe

Decreto
(executivo): Na Unio a abertura se d por
incorporam-se ao oramento, meio de Media Provisria
mas
conservam-se
sua
especificidade.
No exerccio em que foi aberto
at 31/12
S para o exerccio seguinte
quando o ato de autorizao
tiver sido promulgado nos
ltimos 4 meses do exerccio.
Nesse caso, os saldos so
incorporados, por decreto, ao
oramento seguinte (crditos
com vigncia plurianual)
Sim

No exerccio em que foi aberto

at 31/12
S para o exerccio seguinte
quando o ato da abertura (MP)
tiver sido editado nos ltimos 4
meses do exerccio. Nesse
caso,
os
saldos
so
incorporados, por decreto ao
oramento seguinte (crditos
com vigncia plurianual)
No

Obrigatria

Obrigatria

LEI N 13.080, DE 2 DE JANEIRO DE 2015.

Art. 39. Os projetos de lei relativos a crditos suplementares e especiais sero encaminhados pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional, tambm em meio magntico, preferencialmente de forma consolidada de acordo com as reas temticas definidas
no art. 26 da Resoluo no 1, de 2006-CN, ajustadas a reformas administrativas supervenientes, e por Poder.
10. Os crditos de que trata este artigo, aprovados pelo Congresso Nacional, sero considerados automaticamente abertos
com a sano e publicao da respectiva lei.
REGIMENTO INTERNO DO CN RESOLUO N. 01/06
CAPTULO V
DO PROJETO DE LEI ORAMENTRIA ANUAL
Seo I
Das reas Temticas
Art. 26. O projeto ser dividido nas seguintes reas temticas, cujos relatrios ficaro a cargo dos respectivos Relatores
Setoriais:
I Infraestrutura;
II Sade;
III Integrao Nacional e Meio Ambiente;
IV Educao, Cultura, Cincia e Tecnologia e Esporte;
V Planejamento e Desenvolvimento Urbano;
VI Fazenda, Desenvolvimento e Turismo;
VII Justia e Defesa;
VIII Poderes do Estado e Representao;
IX Agricultura e Desenvolvimento Agrrio;
X Trabalho, Previdncia e Assistncia Social.