Empresas estatales en China:

reforma o privatizacin

MARA TERESA RODRGUEZ Y RODRGUEz

I'JTRODCCC IN

n los dos ltimos dece ni os la Repblica Popular de Chin a

creci a tasas cercanas a 10% promedio anu al. Cerca del final de 1998 se prevea un incumplimi ento de las metas: aumento de 8% del PIB , inflacin menor a 3%, y la no devaluacin
del yuan ( renminbi). En trminos eco nmi cos, lo ms desgastante fue mantener estab le el tipo de cambi o durante todo ese ao
para ev itar un a nueva escalada de deva lu ac iones en las economas del Sudeste de Asia, afectadas por una crisis fin anciera de
gra ndes proporcio nes.
La decisin, reiterada en diversas ocasiones por las au tori dades chin as , de con tinu ar el proceso (q ue se inici oficialmente
en 1979) ele reformar la es tru ctura ele la eco noma, ha complicado an ms la situacin, pu es obliga a imponer sac ri ficios
eco nmi cos qu e se haban postergado y que se sumaran a los
qu e res ulten ele la cada generali zada de la demanda internacional. Hasta ahora, qui z por su forta leza econmi ca, pero ms
por la prevalencia ele mecanismos ele co ntrol ele los mov imi entos fin ancieros con el ex terior, Chin a ha podido aislarse ele la
mayor parte ele los efectos ele la cri sis as iti ca, co ncretamente de la inestab ili dad ele los mercados fi nanc ieros. Au n as, la
disminucin del ritmo ele crec imi ento ele sus ex portac iones a lo
largo del ao , as como ele las inversiones ex ternas , de las que
cerca ele 80% se ori gin a en la reg in , ya ha co menzado a afectar las acti viclacles proclucti vas, en particul ar las orientadas al exterior.
La fundamentacin poltica que hace posible la ms reciente fase de reform as, relacionada co n los cambios a la estru ctura
de la propi edad de las empresas es tatales, ocu rri en sep ti embre ele 1997 durante el Decim oquinto Co ngreso del Partido Comunista ele Chin a, cuando se amp li la concepci n tradicional

de sec tor pblico y se introdujo como vlido el co ncepto ele economa mixta. Asimismo, la for mac in ele un nuevo Consejo ele
Estado en marzo ele 1998, durante la Novena Asamblea Popular Nacional, incluy un proyecto ele restructuracin para definir fun cio nes y procedimientos de los rganos de gobierno y de
ade lgaza mi ento drstico del aparato gubernamental central,
extensivo a los gobi ernos locales. Antes ele eso ya se haba avanzado en la promul gac in de una serie de leyes y reglamentos que
validan los cambios co nceptu ales en la estrategi a y que, por lo
menos en teora, reducen la tendencia tradici onal del sistema
poltico-econmico chino ele alto grado de discrecionaliclacl en
la toma ele decisiones.
Zhu Rongj i, el primer ministro del Consejo de Estado, prese nt, ader1s de los ya mencionados para 1998, los siguientes
objeti vos durante su ges tin :
En un trmino de tres aos, resolver las dificultades econmicas de las empresas estatales grandes y med ianas, para lo cual
se atacarn probl emas como la redundancia de trabajadores y
el desempleo que se derive ele la reforma; ampli ar las funciones
de regu lac in y supervisin del Banco Central y otorgar un a
mayo r independencia operativa a lo s bancos co merciale s, y
restructurar y reorgani zar el aparato gubern amental. Otros objet ivos consisten en reform ar los sistemas eco nmicos y soc iales vin cul ados a la circulacin de granos, al sector financiero y
ele in versiones, a la vivi end a, a los serv icios mdi cos y al sisterna fiscal.
Cuando en los aos 1992- 1993 co menz la transformacin
de fac to de las empresas es tatal es en compaas por acci ones,

* li1 vestigado ra del In stituto d e In ves tigac iones Econmicas d e la

Univers idad Na c ional Autnoma d e M xico <tm a ria@se rvidor.
un111.111X>.

comercio exterior, julio de 1999

611

se pe nsaba qu e las re formas al manej o de los acti vos de dichas

empresas -como se le ll ama a es ta fase de ca mbi os e n la es truc tura de su propi edad- se reali za ra de ma nera gradu al, teni endo cuidado so bre todo ele preservar ciertas proporcio nes de
los di stintos tipos de propi edad a fin ele aseg urar el control gubern amental sobre las corporaci ones. La pe rce pci n actu al de
que se requie re un monto crec iente de capitales para la moderni zac i n tec no lg ica de las empresas pote nc ialmente co mpeti ti vas, parece haber modifi cado las pri orid ades y acele rado el
ritm o de la corpo rati vizac i n. En lo extern o , la aprec iac i n de l
yuan chino respec to a las monedas deva lu adas de otros pases
as iti co s ha hec ho qu e lo s produ ctos c hin os pierd an co mpetitividad en su reg in geogrfi ca ; a eso se aade el tem or de qu e
aumenten an ms las ventajas comparati vas de las ex portaciones de las economas de l Sudeste Asiti co en el medi ano pl azo,
cuando comi encen a surtir efecto los reaju stes estructu rales recomendados por el FMI.
E n todo caso, la reform a al manejo de los acti vos ele las empresas es tatales es fund amental para e l x ito de la es trateg ia
econ mi ca en su co njunto y por tanto ineludibl e. El re traso en
su ej ecucin se ex pli ca en parte por las im pli cac iones soc iales
de la res tru cturac in de las empresas, e n c uanto a dese mpl eo y
a prdid a de un a serie de pres tac io nes soc ia les tradi cio nalme nte a cargo de esas entidades. El plantea mi ento integral de los
diri ge ntes del Consej o de Es tado es co nsecuente con esas realidades, pero la apli cac in integ ral ele las po lticas que de ah
resulten es compli cada.

EL

Ci\ C EPTO DE

E~IPRESA ESTATAL

y Sl "

REFOR~IA

la fech a , e l Consej o de Estado chino no ha difundido un

proyecto deta ll ado de la reform a a las empresas es tatales,
aunque las dec isiones polti cas a l res pec to, to madas a lo
largo de ms de diez aos , y las med idas aplicadas co mo res ul tado de esas decisiones, reve lan cuatro obj eti vos princ ipales, de
los cual es el ms rec ie nte representa un cambi o sist mi co im po rtante.
1) E ndurec imi ento fin anciero de l Es tado/go bi erno respec to
a las empresas es tatales. En lu gar ele rec ibir las anteri ores asig naciones presupuestari as, esas entidades comenzaron a compet ir
por crditos sobre bases qu e debe ra n ser tota lm e nte co merc iales.
2) Las di ficultades para el go bi erno -deri vadas de l sos tenimi e nto de un sec to r de indu stri a es tata l de mas iado g rand e
de ntro de l esqu e ma tradi cion al- y para las e mpresas, cleri vadas ele la aplicaci n de las polticas des regul aclo ras ini ciales, condujeron al Co nsej o ele Estado a se lecc io nar algun as industrias
consideradas cl ave 1 para oto rgarl es crd ito preferenc ial u otro
tipo de apoyos. Para determinadas ind ustrias, la ay ud a in c lui ra la protecc i n gubern ame ntal respecto a la co mpete ncia extranj era.
l . Las est ra tgicas, las de se rv ic ios pb li cos y las ge ne radoras
imp o rt an tes de imp uestos o div isas.

3) Oto rgar cad a vez mayo r auto no ma a las em presas estatales2 es fundamental como contraparte del primer objetivo, puesto
que al permitirles e l libre uso ele los recu rsos de ri vados de sus
acti vidades producti vas o comerc iales y de los ac ti vos de ca pi tal -es to ltimo mediante coin vers io nes, fu s io nes u otras fo rmas de asoc iac i n intere mpresari a l- , les p roporc iona los medi os para afro ntar las responsabili dades po r p rd idas y por las
deud as qu e adqui eran.
4) La res tru cturacin de la prop iedad de los act ivos de las
empresas, consistente en su corporati vizaci n para transformarlas e n co mpaas por acc io nes , ha ab ierto la pue rta a ca pitales
no estatales, tanto chin os co mo ex tranj eros.

Instituciones para la tran smi sin de la autoridad

del Estado
La nat uraleza ho mogene izadora de las eco no mas centralmente planificadas requiere ele un a gran buroc rac ia que se oc upe de
la admini strac in y sea instrumento de transmi sin de las directi vas polti cas, a la vez que aseg ure la apli cac i n uni fo rme de
las po lticas eco n mi cas for mul adas desde e l ce ntro. En la Repbli ca Popul ar ele C hin a, en do nde al mo me nto ele su fund ac in
las economas rural y urbana e ran dos mundos apa rte, fue necesari o crear in stituc iones d ispares q ue fun gieran co mo base de
la organi zac i n po lti ca , soc ia l y eco n mi ca e n cada un o de los
dos g raneles mbitos de la soc iedad .
E n e l cam po, excepto po r algun as grand es granjas es tatales ,
la opcin uni versalmente adoptada fue la comun a, popul ar a fines
ele los c incuenta, unid ad polti co-admini strati va a la vez que de
producc i n basada en la prop iedad colecti va de la tie rra y de los
in strume ntos de produ ccin. En e l medi o indu stri a l urbano, las
empresas estatales se crearon a principios de los c incuenta a partir
de las ex istentes antes de 1949 , para con ve rtirse mu y pro nto en
un balu arte de l socialismo, al ser prop iedad de todo el pueblo y
van guardi a en la tarea de la co nst rucc in soc iali sta. Por mu chos
aos ambas in stitu cion es dese mpearon un pape l c lave co mo
redes de transmi sin de la autorid ad ad mini strati va de l Estado
y en la as ig nac in centrali zada ele los rec ursos , co n miras a su
ac umulacin; e mpero, su raz n de ser era el co ntro l po lti co e
ideo lg ico de los indi viduos en sus ce ntros ele trabajo ...
2. La Ley de Em presas de Propiedad Es tata l ( 1988) introd uce e l
co ncep to de pe rso nas lega les pa ra defi ni r a las e m pres as es tata les y
les o to rga un co njunto de de rec hos y o b ligac io nes e n 14 reas de ac ti v idad p ro du c ti va , co me rc ia l y fin a nc ie ra. Po s ter io rm e nte , las Reg la me nt ac io nes so bre los De rec hos ele la Ad mini s trac i n A ut no ma ,
e mitid as po r e l Co nsej o ele E stado e n 1992 , es tab lecen 14 d erec hos
de au to no m a a las emp resas es ta ta les , como pe rso na s lega les q ue so n .
3. En 1957 . e n un e nsayo so bre la teo r a ele las cont rad icc io nes,

Sob re el tra ta111ien to co rrecto de las contradiccion es en el seno del

pueblo, M ao Zedo ng ex presaba un a pos ic i n no o rt odoxa de nt ro de l
soc ia li s mo . Seiia la ba qu e la co lec ti v izac i n de los me di os de produ cc i n e n un a soc ie d ad no aseg u raba cam bi os consec ue ntes e n la me n tali dad de s us m iem bros , po r lo que no g ara n tizaba la e rrad icac i n de
las co ntrad icc io nes e n tre las c lases soc ia les . La pe rs is te nc ia de con-

612

A partir de esa co nce pci n totalizadora por parte de l Es tad o

chin o, la ri gidez mayor o menor co n la que se apli ca ra el co ntrol polti co en los ce ntros ele produccin depe nda en un momento dacio ele la percepc in qu e el gru po do min ante tu viera
sobre la vuln era bili dad del siste ma po lti co frente a desv iaciones de la ideo log a co nsiderada co rrec ta. Las ca mpaa s en las
unidad es de trabajo tenan un a fun cin propaga ndsti ca y claramente prose liti sta, enca minada a uniformar el comportami ento
po lti co y, si era posibl e, el pensa mi ento el e los mi embros ele la
sociedad o, el e no log rarl o. id entifi ca r los elemento s potencialmente di sidentes. Las campa as polti cas tambi n serva n para
refo rza r un sistema el e in ce nti vos basado en co nsid erac iones
ideo lg icas.
En lo econmi co, los rgidos co ntro les acim ini strati vos aseguraban la dependencia total ele las empresas es tatale s respecto al
Estado, al pres upu esto gubern amental y a los organi smos es pecfi cos que las ad mini straban. Las in versiones, las materi as primas
y los bi enes in termedi os necesari os para prod ucir, eran sumini strados por el gobi erno o entre empres as es tatal es, ele acuerdo co n
el pl an ce ntral y, en ause ncia ele mercados ab iertos el e bi enes final es, la produ cc in la adq uira direc tamente el Estado que la
canali zaba a su destino ltimo. O sea qu e los interca mbios se
reducan a los efectuados entre empresas esta tales o entre empresas y el Estado. Desde lu ego que las decisiones so bre qu, cunto
y cmo produ cir se tom aban fu era ele las empresas, tam bi n en
fun cin de direc ti vas eco nmi cas altamente ce ntra li zadas.

La empresa estatal como factor de conex in

entJ-e Estado y sociedad

empresas estatales en chin a

termin ado rga no de gob ierno . seg n la rama indu stri al, o quedaba bajo la auto rid ad de l go bi ern o ce ntral. provincial o loca l,
dependi end o de la unidad producti va.
3) Est rec hamente 1igadas a la funcin de co ntrol poltico de
la poblaci n, otra ca ractersti ca de esas empresas era su total
depende ncia del Es tado en lo refe rente a la fijacin de sa larios
y otros estmul os material es para los trabajadores y admini stradores 5
A partir del exa men el e las empresas es tatales y de sus caractersti cas , Yo u Ji se refi ere es pecfica mente a dos enfoqu es para
ana li zar las relac iones Estacio/soc iecl aci en el soc iali smo chino .
El primero, ll amado neotraci icionalismo comuni sta (co mmunist
neo- tradicionalism )/' mu es tra un Estado/partido de tendencias
marcada mente totalitari as, qu e ap rovecha su capacidad ele control de los rec ursos materi ales para la "coercin pacfica" de los
indi viduos; en ese marco, las empre sas estata les ciesempei'aban
un papel pas ivo co mo base poltica para el co ntrol del Partido
sobre los trabajado res y para la distribucin el e los sa larios y la s
pres tac iones soc iales fijados por el Estado.
En el seg undo enfoque, denomin ado socialismo de la unidad
de trabajo (wo r k unir socialism),l se piensa ms bien en un acuerdo tc ito Es tado/soc iedad; en s te, el primero garantiza el empl eo y un ni ve ] mnim o ele vicia a los ciudadan os, y stos responden co n s u adh erenc ia a ciert as norm as de co mportamiento
polti co y ele coope racin co n sus unidades productivas. Este tipo
de ac uerdo s ti ene su origen en las tradicion es paternali stas de
las soc iedades as iti cas , presentes, por ejemplo, en la organi zacin indu stri al japonesa y seg uramente en la ele otros pases de
Asia. Los ejempl os para Chin a se remontan a las bases guerri ll eras co muni stas de los ai'os treinta, en dond e se seg uan principi os co mo la di stribu cin igualitari a de los bi enes di sponibles,
al ti empo qu e se ap li ca ba el concepto de " manejo modelo" de
las e mpre sas, seg n e l cual el direc tor de fbrica tena plena
autoridad para la toma ele deci sio nes econmicas, pero respal dado por un sec retari o de l Partid o y un representante del sindicato ele trabajaciores 8

Refiri ndose concretamente a la indu stria urbana, Yo u Ji 4 seala

tres caracters ti cas di stintiva s el e las empresas es tatales chin as
ele la poca mao sta qu e reflej an un patrn ele relaciones Estado/soc iedad ac01cle co n ese parti cular ord en poltico y soc ial:
1) Tenan un a fuert e orientacin id eo lg ico -polti ca, sostenida por la inj erencia de la s clu las de Partid o en el manejo ele
las empresas y en el desa rrollo de todas la s actividade s en las
mi smas.
2) Eran apndi ces del Es tado, porqu e la propiedad ele todo el
pueb lo en la prc ti ca quera dec ir propiedad de l Estado, pu esto
qu e la administracin de las empresas es taba a ca rgo de un de-

El trmino refo rm a por lo ge neral se interpreta co mo un cambi o hac ia algo mejor en un marco de conse nso socia l sobre lo que

ttad icc iones an tagni cas y no antag ni cas durant e el ll amado perodo de transicin al com uni smo, dec a Mao. represe ntaba un ri esgo de
res taurac in del ca pit ali smo co ntra el que hab a qu e luchar.
4. Utili za el trmin o chin o danwei -q ue en Japn se emp lea para
referirse a las grandes empresas en las que prop ietari os. admini stracin y trabaj adores forman un a espec ie de famili a-, para signifi ca r
un a unidad prod ucti va multi fun cional, en la que adems ele las meramente productivas se cubren tareas soc ial es en la for ma ele prestac iones
mu y amplia s a los trabaj adores. En Chin a. el co nce pto ti ene un a co nnotac in polti ca muy acentu ada, inex istente en Jap n. Ji Yo u. China :1
Ent erprise Refo nn . Cha nging StClle/Socien RelationsAfier M a o , Rou tl edge St udies in Chin a in Transtiti on, Rout leclge. Londres y Nueva
Yo rk, 1998.

S. Un sistema uni fi caclo ele sa larios, di ferenciaclos hasta un mx imo

ele ocho ni ve les.
6. En referencia a Andrew Wald er, Co mmunis t Neo-Traditio
1wlism: Work a11d Authoritv i11 Chin ese ln dustry , University of Ca li forn ia Press. Berkeley, 1986.
7. Que toma ele Brantl y Wo mack, ''Transfigured Communit y: NeoTraclitionali sm ancl Work Unit Soc iali sm", Th e Ch ina Quarterly, nm.
l26. juniocle 199 1.
8. Perso najes qu e continu arn siendo clave en el manejo econmi co y po lti co ele las empresas es tatales a lo largo de la hi storia ele la
Rep bli ca Popu lar ele Chin a. A la fec ha, aun en las empres as en vas
ele restructurac in. sigue vige nt e la neces id ad de cooperaci n entre
es tas tres fuerza s.

El concepto de 1eforma como elemento de la transicin

comercio exterior, juli o ele 1999

se considera deseabl e. En sentido estricto , reforma es el co njunto

de polti cas que conduce a ca mbi os es tru ctural es de un sistema ,
indepe ndi ente mente de su direcc in. Tambin es c ie rto que el
proceso ele transformacin estructural no es lineal , por lo que las
polticas tienen que modifi carse sobre la marc ha , a fin de ev itar desviaciones del objetivo elegido.
Cuando se habla de reforma eco nmi ca en China se ti e nde a
visualizar, como consecuenci a lgica, la total desvinculacin de l
Estado de las ac tividades econmicas de la soc iedad y su reduccin a sus funciones " mnima s", co mo e l s umini stro de
servicios pblicos , incluidos los de sa lud , educaci n y capacitacin de la fu erza de trabajo , ms la s co mpensatorias de redi stribuci n del ingreso en respuesta a las des igualdades qu e pudieran resultar de inefi ciencias en la as ig nac in y e l uso de los
recursos admini strados por el mercado.
Hasta la fecha la reforma econmica china ha impli cado la
despolitizacin de la toma de deci siones eco nmi cas e n escala
nacional y, en el caso co ncreto de las empresas es tatales , la
despolitizacin de las actividades en los centro s de tra bajo y
la separacin de sus activid ades econmicas de las polticas del
Estado/partido. El Estado ha hecho un esfuer zo por delimitar sus
respon sabilidades frent e a la soc iedad, especficamente las referentes a dar e mpleo a la poblacin eco nmi ca me nte activa
-en teora el pleno empleo- y brindar apoyo financiero irrestricto a las empresas estatales con problemas de liquidez. La contraparte a la reduccin de las garantas otorgadas por el Estado
es la prdida de la seguridad laboral y de la ayuda in condic ional del Estado a las empresas.
En lo que toca a las pre stac iones soc iales , ya es t e n marcha la separacin de las fun ciones soc ial es de las produ ctiv as de
las empresas estatales, sea para ini ciar su corporativizac in o
simplemente para aumentar su eficie nc ia econmi ca. Sin e mbargo , de ninguna manera se plantea e l desmantelamiento de los
paquetes de prestaciones, excepto como un proyec to y s lo cuan do esos esquemas ya form en parte de la administracin ele los
gobiernos locales, los que sustituiran a las e mpresas en su tarea social.
Junto con la despolitizacin, descentralizac i n y delegacin
ele la toma de decisiones econmicas , ahora se presenta la desestatizacin de la economa, fenmeno reci ente que se relaciona
con cambios e n la estructura de la propi edad de las e mpresas
estatales por medio de la corporati vizac i n y la formacin de
compaas por acciones.
Desde una perspecti va ideolgica dentro del socialismo , la
clesestatizac in se interpreta como la sustituc i n de un a estructura de propied ad " pura" (la propiedad de todo e l pueblo) por
un sistema hbrido , en e l que en la mi sma in stitu cin - que contina siendo del sector pbli co por la parte ele propi edad es tata l
o colectiva que conserva- se in corporan distintos ti pos de propiedad. El antecedente se enc ue ntra en la despo liti zac i n del
manejo de las empresas , que entra ca mbi os e n 1 ~ re lac in interna ele fuerzas para brindar mayor autonoma a lo s actore s
econmicos .
La creacin de corporaciones organi zadas en co mpaas por
acc iones ha abierto e l camino a la privatizacin y se ha dado

613

cabida a in versiones no gubern amental es tanto nacion ale s co mo

extranj eras.

La reforma del sistema econm ico urbano

La reforma urban a, qu e e n C hina se ini ci co n carc ter experimental a prin cipio s ele 19 83 ,9 y ele la qu e se desprende la reforma ele las empresas estatales , tiene varios aspectos estrechamente
interre lacionados: la res truc turaci n del aparato institucion al ,
incluida la de limitac in ele funciones del Partido y del go bierno; la co nve rsin de los in strum e nto s macroeconmicos de
compul sivos a regul atorios -reform as a los sistemas ele precios ,
salarios y e mpl eo, fi scal y crediticia e ntre otras-, y las reformas a la admini strac in y a la es truc tura ele la propiedad de las
empresas es tatal es .
E n trminos de ap li cac in prcti ca, as, la reform a urban a
ti e ne tres ni ve les prin cipales de acc in: 1) el desmantelamiento
de la compleja burocracia es tatal caractersti ca de una economa cen tra lm e nte planificada , lo qu e se lo gra eliminando e n lo
posib le s us funciones de planeacin centrali zada y compul siv a
de la economa ; 2) un ni vel intermedio que se refiere a la adecuacin del mbito econ mi co para que funcione confo rme a las
reglas del mercado , lo que ex ige eliminar los anteriores controles
administrativos , para sustituirl os por in strumentos regulatorios ,
y 3) delimitacin ele reas de autoridad entre los perso najes principales e n la s e mpresas es tatales de China, e l director, el secretario del Partido y el re presentante de l sindi cato de trabajadores.
Bajo el sis tema de organi zac in le nini sta , importado de la
Unin Sovitica en la dcada de los ci ncuenta, la burocracia china
crec i has ta co nvertirse en un co njunto de control es parciales ,
sectori ales y ele los di stin tos ni veles de go bi erno, que no dejaban nin gn marge n de accin independi ente a las empresas estatales , las qu e co nstituan prc tica mente la to talidad de la indu stri a antes de las reformas. Por eso, como primer paso hac ia
el cambio estructural haba que establecer un sistema de planeacin indi cativ a 10 y, a partir de ah, desaparecer las llamadas "corporaciones admini strat iva s" que act uaban como supervisoras
es tri ctas de las e mpresas por e ncargo de lo s mini sterios y de las
oficinas sec torial es (o burs) . Asimismo , el otorgamiento a algunas ciudades del es tatus de ciud ades abi ertas en lo concerniente al man ejo de su eco no ma , tuv o e l propsito de que en esos
ce ntro s urbano s se desa rrollara una espec ie de " planeac in
autodeterminada" . 11
9. Ke esing 's Co nr emporary Archives. Reco rd of World Evenrs
1985. La Refo rm a del Sistema Eco nmi co Urb ano fue aprobada ofi-

cialm ente el 20 de oc tubre de 1984 durante la Tercera Sesin Plen ari a del Decimo seg unclo Co mit Ce ntral de l Partido (PCC). Se le ll am urban a para diferenciarla de la rural, que tu vo su momento ms
importante entre 1979 y 1984.
1O. Sea lami ento ele Den g Xiaop ing. tambin en oc tubre de 1984 ,
como fundam ent ac in poltica ele su planteami ento para e l cambi o ele
estrateg ia e n zo nas urb anas.
11 . Chongq in g, muni cipalidad ele ap rox im adamente 30 mill ones
de habitantes, fu e la primera ciud ad qu e recibi la co nsig na (fe bre ro

empresas es ta!a les en chin a

614

A fin de crea r un ambi e nte mac roeco nm ico favo rab le para
e l mejor fun cionam ie nto de las unid ades productivas , la liberali zac in ec on mi ca. ini c iada en los oc henta y redefinida en 1992
y e n 1997 - 1998 , ha c ubi e rto aspec to s ta n di ve rsos co mo las reformas de prec ios y salarios. la libera li zac i n de los mercados
de bi enes. de se rvicios y de trabajo - es te ltimo mu y rec ie nte me nte-. las refo rma s fisca l, mon etari a y crediti c ia , as co mo
ba nca ri a y fi nanc ie ra , qu e han pe rmit ido e l desarrollo de un
mercado de ca pitale s inte rn o.
E n e l rea de prestac io nes soc ial es a los trabajadores, es tn
pe ndientes las reformas a los sistemas de viv iend a y de pen siones y la creac i n de fondos institu c ionales de apoyo a dese mpl eados , proyectos que se formulan por se parado y que podran
formar parte de un sistema uni ficado ele seguridad social. La creacin paral ela ele redes de segurid ad admini stradas por los go bi ernos loca les (opc i n meno s igualitari a que la anterior porque su
alcance depende de las posibilidades econ mi cas especficas de
la prov in c ia o de la loca lid ad) facilita la ad mini stracin y es
co nsecuente co n la tendencia actual ele descentrali zac in admini strativa y eco n mi ca.
E n todo caso, es e n e l nivel intermedio, especficamente en
los aspec tos de reg ulac in macroeco nmica, donde se han prese ntad o las mayo res dificultades. Un ej e mplo concreto es la
des reg ulac in de lo s sistemas el e prec ios, que ha tenido qu e
sus penderse e n por lo me no s dos ocasiones ( 1988 y 1993) desde su puesta en marcha ex perim enta l en 1984, siempre por problema s de sob reca lent ami ento de la eco noma. De la misma
manera, las po lticas ac tual es de des,regulacin de los salarios
y de los s iste mas de contratacin de trabajadores y empleados
podran ve rse a me nazad as si no se e mpre nden cuanto antes
mecani smos compensatorios ele ingreso y sistemas de seguridad
socia l ele a lca nces tambi n muy amplios.
En las e mpresas estatales contina vigente la necesidad de
coordinar esfuerzos en funcin ele los objetivos de los propietari os o simpl e me nte de o bjetivos comunes de las fuerzas que
ah operan 12 y resolver contrad icciones , como la existente entre la autonoma qu e ha co menzado a darse a los directores de
las empresas - para reso lve r cuestiones meramente administrati vas u otras ms co mpl ejas de produccin y co mercializaci n
de los bi e nes termin ados y de uso de los in gresos retenidos despus ele impuestos- y la reg la moral de que el Partido es t por
enc im a de todo. Los represe ntantes de los sindi catos han resurg ido co mo fuer za ac tiva e n conex in con un mayor margen de
mani o bra de los trabajadores en el manej o de las empresas. Sin
embargo, e l direc tor de una empresa est facultado para contratar
y des ped ir personal y co n ello dec idir la suerte ele "cuadro s polti cos " mi e mbro s de l Partido , lo cual ti ene implicaciones polticas de li cadas que no se han resue lto.
de 198 3) de ex pe rimentar co n la refor ma de l sistema eco n mi co urbano, para lo cua l se le co loc direc tamente bajo la autoridad del gobi e rn o ce nt ra l, pero s lo para asunt os eco nmi cos. En junio de 1997
C hongqin g se co nve rtira for ma lm ent e e n e l cuarto Municipio Espec ia l ( los o tros tres so n Beijing, Tianjin y Shan g hai ).
12 . El direc to r de la e mpresa , e l sec retari o de l Partido y e l re prese nta nte de l s in d ica to de los trab aj ado res.

L .,

I{EFOI(\1 \ ,\ L. \ 1 \:\E.J O DE LOS .- \CT I \ "OS

DE 1.-\ S t-: \11'1{ 1-: S .\ S ESTATA LES

a Repblica Popular de Chin a es un ocle los pocos pases que

se ha res istid o a la te nd e nc ia mundi al ele privatizacin a
ultranza de s u indu stria estata l. 13 A la fec ha, en medi o de
un a es trateg ia reformi sta cada vez ms audaz para des regul ar la
eco noma, los lderes chinos siguen in sisti endo en que su objetivo
es prese rvar la propi edad y el co ntro l es tatales e n el sec tor de
indu stria urbana. La diferenc ia e ntre estas declarac iones y las
de los aos ochenta es que ya no se refieren al sector de indu stria en s u totalidad , ni a la parte es tatal , sino a una fracc in de
esta ltima , todava mayoritaria , compuesta por l 000 e mpresas grande s y median as que e l Consejo de Estado es t se lecc ionando.
J iang Zemin, secretario ge neral de l Partido Comunista Chino y presi dente de la Repblica , e n su informe ante el Dec imo quinto Congreso del Partido el 12 de septiembre de 1997, present nuevas nociones sobre e l te ma de la reforma ele las empresas
es tatal es , bas ndose en un a de finicin modific ada de sec tor
pblic o. 14 Pero junto a su decisin de continuar impulsando las
re forma s, Jiang des tac que lo que se quera era manten er e l
co ntrol de l Estado sobre las indu strias y empresas clave; mejorar su eficiencia econmica medi ante incentivos ele mercado , no
privati zarlas .
La in siste ncia de las autoridades chinas en que la res tru cturaci n de la propiedad de las empresas estatales de ningun a
manera signifi ca qu e se les privatice , tiene como propsito reafirmar al socialismo co mo el sistema que conducir al desarrollo
econmico , pero tambi n leg itimar poltic a e ideolgi camente
los cambios aprobados ante la sociedad , pero sobre todo frente
a las fuerzas ms conse rvadoras clelliclerazgo, que de otra manera podran oponerse.
Las diversas formas ele co inversin que se han sugerido a las
empresas , excepto una entre las c uatro que se mencionan ms
adelante , se refi ere n a la tran sferencia de propiedad entre personas lega les, en moda lid ades que tericamente pe rmiten la
continuacin del control es tata l sobre las empresas. Si es to es
as , la tarea co nsistira ms bi e n en reformar las in stituciones
gubernamentales que ti e nen qu e ver con la actividad econmica para hacerlas ms efic ie ntes y aco rdes con las reg las del mer13. De las 11 8 000 e mpre sas indu strial es es tatales s lo de 2 a 5
po r c iento han s id o privatizadas como res ultado de la ltim a re form a;
la m ayo ra ele las e mpresas so n pequeas. Banco Mundial , China 's
Mana gem ent of Enterprise Assets: Th e State as Shareholder. A World
Bank Co untry Study, Washin g ton , 1997, p . l.
14. Sec to r pblico es diferente ele sec tor es tatal , porque inc lu ye
los sec tores colectivo y mi xto ele la eco noma , este ltim o en su parte
pbli ca. C uri osa ment e , la a mpliac i n de l co ncep to de sector pbli co, ab re e l ca mino a l desarrollo de l sec tor no pblico . Tambi n a partir del XV Co ng reso de l Partido , e n sep ti em bre de 1997 , se reconoci
ofic ialme nte qu e e l sec tor no pbli co, co mpu esto por los negoc ios pri vados y los individu a les (a ut oemp leaclos , negoc ios familiares o co n
me nos ele s ie te e mpl eado s), so n " un c omponente import a nt e de la
eco no ma soc iali sta de mercado".

comercio exterior, julio de 1999

cado; de ninguna manera eliminar su influencia en la economa,

ni la del Partido como gua ideolgica de la soc iedad.

Restructuracin del Consejo de Estado 15

El momento de formacin de un nuevo Consejo de Estado generalmente se aprovecha para efectuar cambios en su organizacin o en su estructura . Lo interesante del Consejo de Estado
elegido durante la NovenaAsamtlea Popular Nacional 16 es que
se aprobaron cambios de estructura de largo alcance, que la instrumentacin del proyecto en el gobierno central 17 se llev a cabo
con rapidez y que 97 % de los delegados vot a favor de la propuesta de Zhu Rongji . 18
La restructuracin ms reciente del Consejo de Estado tiene
tres caractersticas que es importante resaltar : a] la amplitud de
la redefinicin de funciones de los ministerios y las com isiones
estatales; b] los cambios en la organizacin y forma de operar
de los rganos gubernamentales, y e] la magnitud del adelgazamiento del aparato gubernamental de 40 ministerios y comisiones estatales del Consejo de Estado instituido en 1993 a 29. Los
que continan operando, adems de que absorben algunas de las
funciones de lo s que desaparecieron , se clasificaron en cuatro
reas de influencia:
1) De macrocontrol , referente al balance general de la economa, al control de la infl acin, a la optimizacin de la estructura productiva y al desarrollo. Aqu entran dos con:lisiones estatales , 19 el Ministerio de Finanzas y el Banco Popular de China
(que opera como banca central).
2) Especializados en el manejo econmico: ocho ministerios ,
de los cuales ya existan seis/ 0 ms dos de reciente creacin. 21
3) Administracin: incluye cinco ministerios. 22
4) Asuntos del gobierno y del Estado: 12 ministerios.
Un dato curioso es que la Comisin Estatal para la Restructuracin Econmica, que ha sido deci siva en cuanto a la formu15 . China NewsAnalysis, nms. 1606, 1608 y 1613-1614,15 de
marzo , 15 de abril y 15 de julio de 1998, respectivamente.
16. Celebrada en Beijing del 5 al 14 de marzo de 1998.
17. La restructuracin , la reorganizacin y el adelgazamiento del
Consejo de Estado se iniciaron de inmediato y se esperaba que en el
caso del gobierno central (las organi zac iones centrales) se completara a fines de 1998.
18. En 1993 , en la Octava Asamblea Popular Nacional , alrededor
de 20% de los delegados vot en contra de la reforma econmica.
19. La Comisin Estatal de Planific ac in del Desarrollo , antes de
Planificacin , y la Comisin Estatal de Economa y Comercio.
20. Ferrocarri les, Comunicaciones, Construccin, Agri cultura,
Conservacin de Agua y Comercio Exterior y Cooperacin Econmica.
21. El de la Industria de la Informacin que fusiona al Mini steri o
de Correos y Telecomunicaciones con el de Indu stria Electrnica , y
un segundo Mini sterio, el de Ciencia, Tecno loga e Industri a para la
Defensa Nacional.
22. Los de Educacin, Ciencia y Tecnologa -antes Comisin
Estata l de Ciencia y Tecnologa-, Cultura, Trabajo y Seguridad Social y Recursos Naturales.

615

!ac in y forma de ap li cac i n de la es trategia reformi sta , se haya

transfo rmado e n un c uerpo de procedimi entos , excluyndosele
del Consejo de Estado; eso s, con e l primer ministro Zhu Ron gj i
a la cabeza y un co nsejo formad o por los ministros ms importantes.

Las reformas a los sistemas de incentivos

Respecto al funcionamiento de las corporac iones modern as ,~~
los incentivos-ex ternos e internos-a las empresas aseguran,
de acuerdo con el Banco Mundial, e l cumplimiento, por parte de administradores y consejos direc tivos , de lo s objetivos y
metas de los propietarios de los activos (los accion istas) . Apli cado al caso de la reforma y corporativizacin de empresas estatales en China, actualmente en proceso , habr que supon er la
desaparicin previa de la mayor parte de los controles administrativos comunes en las eco no mas centra lmente planificadas.
Ello puede equipararse co n lo que seran los nive les segundo
- intermedio- y tercero de a pli cac in de las polticas en torno a la reforma urbana e n China.
Es importante recordar qu e la parte ms interesa nte de las
reformas a la estructura econmi ca, por lo que significa en cuanto
a la modificacin de objetivos e in strumentos , es la decisin
poltica de transformar radic almente los sistemas de incentivo s
a las actividades econmicas para hacerlos co ngruentes con un
sistema de economa de mercado. Aqu e ntraran desde la liberali zacin de los mercados de productos , en lo que se ha avanzado bastante , las condiciones de libre entrada y salida de empresas del mercado, que no ex isten para la industria estatal, hasta
los sistemas independientes de monitoreo y auditoras ele los
estados financieros de las empresas.
Las reformas ele precios, sa larios y clesregulacin de los sistemas de contratacin y despido de los trabajadores son ejemplos clave de cmo se ll eva a cabo la modificacin de lo s inc entivos ex ternos a las empresas .

La reforma del sistema de prec ios relati vos

De manera simplista podra dec irse que en China la reforma de
precios comenz en 1979, cuando, co mo parte ele las ll amadas
" refor mas en el campo" , se incrementaron los precios de acopio ele los productos agrcolas bs ico s (granos, algodn y oleaginosas). Con e llo se inici el desmantelamiento del sistema de
precios fijos para prcticamente todo s los productos agrcolas .
Entonces se manifest con todo ri gor la ri gide z de la estructura
de los prec ios relativos en China a l no ex istir mecani smos para
financiar aquellos in crementos . stos se pagaron e n su totalidad con fondo s gube rnamentales, has ta que la situacin se hi zo
in sos tenible en 1981-1982 .
E n octubre de 1984 se reco noc i oficialmente la neces id ad
de racionalizar el siste ma de precios re lativos y de e limin ar la
23. Banco Mundial , op. cit. , p. 12.

empresas esta tal es en china

616

no de los efectos ms notorios de la estrategia reformista iniciada a fines de

los seten ta ha sido la modificacin de la estructura productiva de la
economa china. Siguiendo el patrn de comportamiento esperado de las
economas en las etapas tempranas o intermedias de desarrollo, se ha
presentado una baja en la participacin del sector primario y un aumento
en la correspondiente a los sectores secundario y terciario

incongru encia de buscar una mayor autonoma de las empre sas

y contar con un sistema subsidiado de precios de materias primas y de bienes intermedios. Empero, la preocupacin que finalmente prevaleci fue la de la inflacin, por lo que los reajustes
apenas fueron marginal es.
O sea , qu e la constitucin y aplicacin prctica de un sistema de precios relativos , que reflejara de mejo r manera las disponibilidades reales de todo tipo de bienes , se inici apenas en
1990 y 1991 ; en este ltimo ao ya se haba Ji beralizado alrededor de 65% de las materias primas y 75% de los bienes termi nados 24 Un avance adicional fue la desregulacin de los mercados de granos en 1993, lo que puso fin al monopolio de 35 aos
del Estado en ese rengln , y la red uccin de los subsidios integrados a dichos precios.
Cabe aclarar que cada intento de desreg ulacin de l siste ma
de precios relativos ha estado acompaado de conatos de inflacin , no necesariamente a causa de la reforma , excepto cuando
sta despert expectativas inflacionarias . Ms bien, la inflacin
puede asociarse a polticas monetarias y crediticias de carcter
expansivo, como sucedi en 1987-1988 o en 1994, cuando la
escasez de granos oblig a importarlos en cantidades muy superiores a las previstas.

La refo rma a los salarios y la desregulacin del empleo

La reforma del sistema de salarios es crucial en el proceso de
descentralizacin de la toma ele dec isiones y en el mejoramien to de los sistemas de incenti vos, esto ltimo porque re la ciona
las remuneraciones a los resultados opera ti vos ele las e mpre sas.
24. Far Easte rn Economic Review, A sia 1992 Yearbook , p. 103.

Ese proyecto de reforma se anunci formalmente en septiembre de 1982, durante el Decimosegundo Congreso del Comit
Central del Partido. Enjulio de 1984, todava como preparacin
a su extensin en escala nacional, se introdujo el concepto de
bonos fluctuantes y sin lmite alguno como complemento al
sa lario bsico de empleados y trabajadores. La contraparte de
los bonos era la posibilidad de aplicar multas en caso de no cubrir la cuota personal de produccin o requisitos mnimos de
eficiencia operativa.
Como es lgico, el monto de los bonos ha tenido desde un
principio ciertas limitaciones, al estar ligado a los resultados
econmicos de las empresas. Hay regulaciones para que su ritmo no exce da la tasa ele crecimiento de las utilidades de las
empresas. Asimismo, al parecer a los ingresos retenidos por
las empresas se les sujeta a un gravamen adicional, adems de
progres ivo, al impuesto al ingreso , que se aplicara a la parte destinada a los bonos salariales.
Junto con las medidas anteriores, a partir de octubre de 1984
en varias provincias del pas se establecieron disposiciones para
eles reg ular el empleo que implicaban aceptar una situacin de
exceso de trabajadores en el subsectorde la industria estatal. Con
un nmero creciente de trabajadores empleados por contrato, las
propias empresas comenzaron a establecer las especificaciones
de duracin , el tipo ele contrato, los salarios, los bonos y las prestaciones soc iales. De esta manera , es posible contratar, desplazar y despedir empleados y trabajadores en funcin de su eficienc ia y de las neces idades de mano de obra de las empresas, lo que
para stas significa contar con los medios administrativos y financieros necesarios para la toma de decisiones econmicas que
se derivan de su creciente autonoma. En cuanto a responsabi lidad es , parte de lo s costos de la transicin que representa la
rea sig nacin ele los trabajadore s desplazados y desocupados

comercio exterior, julio de 1999

parece quedar a cargo de las empresas, desde la obligacin de

seguir cubriendo una parte del salario a los trabajadores desplazados, pero no despedidos, trasladarlos a compaas filiales de
la propia empresa industrial, de servicios, por ejemplo, hasta
establecer centros de recontratacin y capacitacin para los
desempleados.
Apenas en 1994la Oficina Estatal de Estadsticas introdujo
en sus informes el trmino de desempleado; antes de eso, los
anuarios se referan a las "personas en espera de empleo" y hasta
la fecha no hay informacin sistemtica sobre el nmero de trabajadores desplazados anualmente ni de los que continan empleados pero son redundantes.
Sin embargo, la remocin de trabajadores redundantes en las
empresas estatales es un proceso irreversible, como parece ser
la tendencia hacia la corporativizacin, internacionalizacin y
eventual privatizacin de la industria china. As lo seal Zhu
Rongji en su planteamiento de objetivos para 1998-2000, cuando
se refiri al desempleo como parte integral de la transicin hacia
un sistema ms eficiente que el actual y donde seal la necesidad de desarrollar mecanismos de seguro para los desempleados
-prcticamente inexistentes- y aprovechar al mximo las posibilidades de reasignacin de la fuerza de trabajo desplazada.

Corporativizacin de las empresas estatales

El programa de reforma del manejo de los activos de las empresas
estatales se inspira en el modelo corporativo moderno . La Ley
Corporativa o de Compaas, que entr en vigor enjulio de 1994,
valid la forma corporativa de asociacin e hizo posible una
mayor movilidad de los activos de las empresas. Ella se concreta
cuando se forman grupos industriales y corporaciones o se fusionan empresas por medio de lneas ministeriales y locales. Las
fusiones transregionales de empresas es una nueva modalidad
que se impuls en ciertas industrias clave (como el acero) a fin
de incrementar el grado de concentracin industrial.
La Ley de Compaas se orienta a separar las funciones gubernamentales de las de los negocios y a preservar e incrementar los activos propiedad del Estado . No se incluye la privatizacin y tampoco se acepta en el mbito poltico, pero est
implcita en el proceso de "hibridacin" de la propiedad que
resulta de la formacin de compaas por acciones . El proyecto de corporativizacin de empresas estatales presentado por Zhu
Rongji, primer ministro del Consejo de Estado, en marzo de
1998, puede examinarse desde dos ngulos relacionados con los
dos objetivos sealados. Primero, la decisin de formalizar la
forma corporativa en el sector de industria es consecuente con
el objetivo de separar las funciones del gobierno de las de los
negocios, porque permite la identificacin del Estado/gobierno en sus dos papeles principales en o respecto a las empresas
estatales: a] como propietario de activos -accionista en la forma
corporativa-, y b] como regulador de la economa. En segundo
lugar, la legitimacin de otros tipos de propiedad diferentes de
la estatal y la colectiva es condicin necesaria para captar recursos financieros no estatales para modernizar la planta productiva,

617

C lll ;..l .-\: ESTHVCT U IL\ DE L\

1980- 1996

ECO ,\'O~ IL\ PO H SEC TORE S 1>1:. .-\ C TI\' IJ) AU,

( 1' . \I(T i l' ll' .ll' I ~ I'OH l"E~ TL\1. E ~ E l. 1'111)

1996
1980
1990
1995
Primario 1
Secundario
Industria
Construccin
Terciario
Transportes
Comercio

30. 1
48.5
44.2
4. 3
2 1.4
4.5
4. 7

27. 1
41.6
37. 0
4.6
3 1.3
6.2
7.6

20 .6
48.4
41.8
6.6
3 1.0
5.6
8.7

20.0
48.9
42.2
6.7
31.1
5.6
n.d.

! .Co mprende b si camente agricultura. ga nadera , sil vicultura , etc. Minera, por
ejemp lo , se inclu ye en el sec tor sec undario.

Fuente: S tate Stati sti ca l Bureau o f th e Peo pl e' s Re publi c of C hina , China Statistical
Yea rbook, 1 996.

con miras a preservar y reproducir los activos propiedad del
Estado. De lo anterior proviene quizs la decisin de estimular
cuatro tipos de corporativizacin de las empresas estatales, de
los cuales, se dice, s lo el cuarto corresponde a privatizacin.
1) La totalidad de los activos de una empresa se convierten
en acciones, ele las que el Estado conserva 50% y el resto se vende
a personas legales o fsicas, sean trabajadores de la empresa o
individuos ajenos a ella, chinos o ex tranjeros.
2) Las empresas estatales se fusionan o establecen coinversiones con otras empresas, en su mayora del mismo sector.
3) Las acciones pertenecen a la economa colectiva, a personas legales y a los trabajadores.
4) La empresa estatal se convierte en compaa de responsabilidad limitada, donde la mayora de los accionistas son personas fsicas.
En la industria urbana recientemente se comenz a adoptar el
sistema accionario en coopera ti va, que en el medio rural existe
desde los aos ochenta. En ese sistema los trabajadores y empleados de la empresa que se corporativiza adquieren acciones en cantidades aproximadamente iguales y comparten los riesgos y las
utilidades. Con este sistema se prev incentivar al personal de
las empresas en cooperativa para trabajar de manera conjunta.
La corporativizacin de las e mpresas estatales tiene el propsito de formar entidades separadas a sus propietarios y deli mitarresponsabilidades, lo que en China se aplica principalmente a limitar las responsabilidades del Estado/gobierno frente a
las empresas estatales, de manera qu e no se extiendan ms all
de lo que corresponde a la parte de su inversin en la total. La
limitacin de responsabilidades forma parte de los denominados incentivos externos a las empresas, porque las obliga a asumir
sus deudas o a declararse en quiebra en caso de no poder pagarlas, en vez de esperar dispensa de parte de los bancos estatales
o subsidios fiscales en caso de mal funcionamiento.
En las corporaciones, el establecimi ento de sistemas de gobernabilidad corporativa (ince nti vos internos a las empresas y a las
corporaciones) alienta a los ad mini stradores a seguir las directi vas de los propietarios ; por lo pronto , los accionistas participan
en la eleccin de los consejos directivos y de los directores , as

e mpresas es tatales e n c hina

618

C 111 \ r: cm ii' O, IC I(J\ DE 1 \S

E X I'Oin . r c lfl ~ E s 1'01< r11 o s J ' I<J~ C II'I L E S !lE J' IWill T To s ,

1991-1996

(~III.LO .S ES IH. llOJ.IIn:s ' J' Oit n s l r .JES )

1994
1996
1991
1992
1993
1995
Valor
E.rp,,na c iml es

Prod uctos pri ma ri os

Ma nufact uras
Produc tos q umi cos
Prod uct os de indu stria lig e ra y te xtil es
Maq ui nar ia y equipo de transporte
fllJ fJOrlOCiolleS 1

Ba la nza co me rcial'

71 843
16 145
55 698

63 79 1
8 05 2

o/c

100.00
22.47
77.53
5.31
20. 12
9.95

Va lo r

cc

Valor

'le

9 1 744 100.00
84 940 100.00
17 00~ 20.02
16 666 18.17
67 936 79.98
75 078 81.83
5. 12
5.04
19.00
17.87
16.66
15.56
80 585
103 959
- 12 2 15
4 355

Valor

cc

12 1 006 100.00
19 708 16.29
101 298 83 .71
5. 15
19. 19
18.09
11 5 6 14
5 392

Valor

'le

148 780 100.00

14.44
21 485
127 295 85.56
6. 11
21. 67
2 1. 11
132 084
16 696

Valor

15 1 066 100.00
21 925 14.5 1
129 14 1 85.49
5.88
18.87
23.38
138 838
12 228

l . Se inclu yen solam ent e co n fines ilu strati vos.

Fu ente: S i al e Stat isti cal Burea u of !he Peopk's Repub lic of China , China Staris rical Yea rboo k. 1996.

co mo en las dec isiones sobre manejo de los ingresos retenidos
desp us de impuestos , de los pasivos y de los activos de capital.

Restructuracin de los activos de las empresas estatales

El proyecto de modernizacin del subsector de industria estatal, respald ado por el Primer Mini stro del Consejo de Estado,
co mpromete a amplios sectores del gobierno yde la sociedad ..
La que atae a las empresas estatales se registra en varios frente s
que corresponden a distintos mbitos de la actividad econmica o a re formas especficas muy diversas entre s, por ejemplo
las de los derec hos de propiedad y de los sistemas de gobernabilidad corporativa, o bien de poltica industrial, referentes a la clasificacin y diferente tratamiento de las industrias , segn sean
es tratgicas, de servicios pblicos, competitivas o no, y a las empres as de ac uerdo con su importancia como generadoras de utilidades, divisas e impuestos .
De lo anterior se deriva una serie de programas que comenzaro n a aplicarse de manera experimental desde principios de
los noventa y otros apenas en J994, cuando se anunci el "programa de reformas de las JO 000, 1 000, 100 y 1O empresas de
propiedad estatal", entre ellos:
1) El experimento de corporativizacin de 100 empresas
es tata les de acuerdo con lo expresado en la Ley de Compaas.
La se lecc i n de la centena de compaas grandes y medianas
se co mp let a mediados de 1995 y los planes de su corporativizac in (80% de ellas como compaas de responsabilidad limitada) los aprob el Consejo de Estado a fines de J996. Sin embargo,
esas 100 siguieron siendo en su totalidad propiedad del Estado .
2) El experimento de optimizacin comprensiva del capital en
56 ciudades/ 5 consistente en un conjunto de incentivos fiscales
para reducir deudas y aumentar las relaciones activos/pasivos de
las empresas qu e participen. Desde el principio, los gobiernos de
25. Es te prog rama se inic i tentati va mente e n 18 ce ntro s urb anos
qu e ya debe n asce nd er a 1 1O, dispersos en toda C hin a, in c luid as to da s las c iudad es impo rtant es .

las ciudades se encargaron de se lecc io nar a las empresas , la mayora de las cuales estaba ya baj o control de los gobiernos locales.
3) El programa de fortalec imi e nto de J 000 empresas estatales es definitivamente el ms importante de los que aq u se
mencionan, pues incluye la renovac in tc nica , la di sminucin
de las deudas o por lo menos la quita de intereses de un conjunto de empresas que selecciona e l gohierno central. 26
La idea detrs de este programa es utilizar los recursos provenientes de la corporativizacin y la venta de acciones para el
saneamiento de las fin anzas y la modernizacin tec nolgica de
unas cuantas empresas qu e sern e l cora zn del proyecto de
modernizacin del sistema de empresas estatales. Se calcula que
las elegidas representarn dos terceras partes de los activos y ms
de 70% de las ventas, utilidades e impuestos generados por el
subsec tor de indu stria estatal.
4) Para las empresas no incluidas entre las 1 000 ms importantes , queda el recurso de acogerse a un fondo especial destinado por el gobierno para su reorgani zacin , gastos de qui ebra,
pago de deudas o posibles contratos de fusin o coinversin con
otras empresas . Una opcin ms inde pendi ente es la de disponer de bienes races de su propi edad, es pecficamente terrenos
en lugares cntricos de las ciudades y utilizarlos para costear la
modernizacin que el gobi e rno ya no est di spuesto a pagar.

RESU LTADOS Y PROBLniA S DE LA S REFOR ~ I AS

Resultados

no de los efectos ms notorios de la estrategia reformi sta

inici ada a fines de los setenta, adems de las tasas de crecimiento econmico de alrededor de 10% a lo largo de casi
dos dcadas , ha sido la modifi cac in de la estructura productiva de la economa china. Siguiendo el patrn de comportamiento
esperado de las economas en las etapas tempranas o interme26. Para fin es de 1997 ya se haba n se lecc io nado ms de 500 entre las 1 000 e mpresas e n las qu e e l go bierno tratar de co nserva r un a

co111 ercio exterior, julio de 1999

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619

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R
( 11111 11 \ l \ 111

lll .l l \ 111\ )

Utilizada


como porcentaje
1983
1984
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

Aprobada

Cambio porcentual anual

1 730
2 650
6 600
JI 980
58 120
111 440
82 680
91 280
75 000
5 1 780

53 .2
17.8
815
38 5. 1
91.7
- 25.8
10.1
- 17. 8
- 29. 3

Efectivamente utilizada
640
1 260
3 490
4 370
JI OJO
27 800
33 790
37 540
42 350
45 28 0

Cambio porcentual anual

96. 8
2.9
25.2
151.9
152.5
22.5

12.6
12 .2
8.5

de la aprobada
37.0
47.6
52.9
36.5
18 .9
24.9
40.9
41.9
56.5
87.5

Fuente : Bu s in ess Monitor lnternati o na l ( BMI) , China 1997, Life ajier Don g: Refo nn s Continu e. Annual Report on Gove mmenl, Economy, th e Busin ess
Enviro11111 ent. Capital Mark ets and lndustrr , lVilh Forecast Th ro ug h End-1999, Londre s , ago sto de 1998 .

di as de desarrollo, se ha presentado una baja en la participacin
del sector primario y un aumento en la correspondiente a los sectores secundario y terciario . La cada del aporte del sector primario a la formacin del producto se ha tran sferido al sector terciario (vase el cuadro 1), quiz porque est poco desarrollado
y por tanto ofrece amplias posibilidades de crecimiento.
Aunque el sector secundario prcticamente no increment su
participacin en el producto, ha reg istrado cambios importantes en cuanto a la diversificacin productiv a, lo que refleja la
modernizacin de la estructura productiva y se confirma con los
cambio s en la composicin de las exportaciones, que presentan
un incremento relativo de las manufacturas respecto de los productos primarios (vase el cuadro 2).
El rpido crecimiento de las exportaciones , y en general de
la participacin del sector externo en la economa, es resultado
de un esfuerzo programado de insercin en las corrientes internacionales de comercio, que se ha traducido en una creciente
generacin de divisas para el desarrollo , con el sector pblico
y las empresas extranjeras prcticamente como nicos participantes. 27 Pero la peculiaridad del desarrollo de la Repblica
Popular China durante las dos ltimas dcadas ha sido la notable contribucin ele la inversin extranjera directa, inexi stente
antes ele 1983 ,~ 8 al crecimiento , conforme a un modelo ele retroaparticipacin mayoritaria (ms de 50% de los activos) ; ello no impide las coinversiones con capitales del exterior, excepto qui z en las
industrias con siderada s es tratgicas . Bu siness Monitor lnternational
(BMI ), China 1998, wirh Forecasr s rhrou g h ro End- 2000. Annual
Repo rr 0 11 Gove mm ent, Econ omv, th e Bu s in ess Environm ent, Capital Mark ets and lndustry, Londres. agosto de 1998 .
2 7. En los prim ero s cuatro meses de 1998 se reg istraron exportaciones por 56 190 millones de d lares ( 11.6% de inc rem e nto ) e import ac ion es por 41 290 millones de d lares (3 .1 % ms res pecto al
mismo pe rodo de 1997). La s e mpresas pblicas fu e ron res ponsables
de 48. 8% de las tran saccion es comerc ial es con e l ex te rior y las de
inversin ex tranj era , de 48.1 por c ie nto.
2 8. Sin o lv idar la ayuda so viti ca de los ao s c inc ue nta asoc iada
a la apli cac in de l Primer Plan Quinqu enal.

limentacin en el que el exterior respondi de inmediato a las

medidas desregulatorias de la economa china. 29 El cuadro 3
muestra el flujo de inversiones efectivamente utilizadas en comparacin con las aprobadas, lo que revela la magnitud de su crecimiento y la tendencia a una mayor tasa de empleo de las inversiones autorizadas.
Es obvio que el proceso ele corporativizacin de las empresas estatales ha tenido un efecto en todos los fenmenos anteriores -transformacin de la estructura productiva, composicin ele las exportaciones y, en general , de los intercambios
comerciales con el exterior-, pero su efecto inmediato ha sido
la cada de la contribucin del subsector ele empresa estatal a la
formacin del PIB. En el cuadro 4 el concepto estatal se circunsc ribe a la definicin tradicional de empresas bajo la autoridad directa del Estado , por lo que no es posible identificar la
funcin ele las empresas convertidas a compaas por acciones.

Problemas y dificultades
Quiz el ms grave problema del cual pende la viabilidad ele la
reforma de las empresas estatales en el mediano plazo es el elevado costo econmico y social en trminos de desocupacin
urbana , el cual no se refleja en la tasa oficial de desempleo. 30
Segn la Oficina Estatal de Estadsticas, a fines de 1997 haba
12 millones de trabajadores clesplazados; 31 se prevea que 5o 6
millones de ellos encontrarn un nuevo puesto de trabajo y se
calculaba que alrededor ele 4 o 5 millones ele esos desplazados
reciban remuneraciones por debajo del mnimo ele subsistencia , por lo que eran prcticamente desempleados .
29. Est prese nte aqu e l concepto de la Gran China , porque casi
70 % de esas in vers iones se ori g inaron en Taiwan y Mac a o.
30. De 3.8 % para 1997 , porque slo incluye a quienes se han reg istrado en las oficinas oficiales de desempleo.
31. Clas ificados as porque siguen teniendo una rel ac in contractual con su s empl e adores , de los que rec iben una fraccin del salario
y al gunas prestaciones , como vivienda.

e mpresas e s tata les e n c hina

620

C lll ' \ : I'IHHH l "I O /I HI I Ili '\ Pl S II<I \ 1 ; !'OH 1 11'0 llL I' UOI'II-: Il\1> D E 1
1. \II ' HI "

'

I'J'JO . IIJ'l-l \ 1996

En e l sec tor gubern ame nt a l, la reform a ms rec iente al Co nsejo de Es tado signi ficar rec ortar ms de 30 000 plazas e n el
go bi e rn o ce ntral y cuat ro mill ones cuando se co mpl ete su ap li cac i n en esca la nacion al. Aunqu e aproxi madas, esas cifras dan
un a idea de la magnitud de l prob le ma de dese mpl eo qu e se gesta en C hin a, para e l qu e hab r que encontrar soluc iones ta mb in
de gran mag nitud.
Se ti e nen g rand es esperan zas en la indu stri a priva da, pero la
soluc in al probl ema del desempl eo urbano tendr que venir con
la transici n, en e l medi ano plazo, ya que la indu stri a es tatal, y
a n ms la urbana de propiedad co lec ti va , estn contribu ye ndo
menos a la generac in de empl eo . En e l cuadro 6 puede aprec iarse
e l crec ie nte aporte del sec to r no estatal, as como e l desace lerami e nto pronun c iado en la creac in de empl eos en 1996 con respecto a 1995 , que pers iste en los dos aos siguientes.
Un obstc ul o para la b sq ueda de co inv ers iones y para la
corporat ivizac in sobre bases fi rmes es el baj o grado de concentrac in ind ustri al de casi todas las indu strias en China, resultado de la irrac io nal estructura de inversione s de l pasado, y que
se traduj o en un a baja utili zacin de la capacidad productiva. As,
ade ms de la redund anc ia de trabaj adores, la refo rma de las
empresas estata les reve la un exceso de capacidad productiv a
res pecto a la demanda en un e ntorno de economa abie rta en el
que no es po sibl e co ntinu ar operando en co ndiciones de baj a
eficie nc ia prod uctiva.
Co mo ej e mplo de lo anterior, cabe menc ionar que en 1996
China fue e l principal productor de ace ro , con 107 .6 millones
de toneladas, con lo que super a Japn . Sin e mbargo, existen
24 grandes productores y muchos pequeos, pues prc ticamente
cada provincia de China tiene s u propi a indu stria de l ace ro , lo
que revela un grado mu y bajo de concentracin industrial, cuya
superac in e ntraar un cos to eco nmico muy alto . En lo relativo a textiles, para me ncionar el caso ms extremo de la industri a li gera, a pesar de que en 1997 contribuy con 45 450 millones de dlares de exportac iones, aprox imadamente 25% de las
totales de ese ao, ms de 50 % de las empresas tex til eras arroj an prd id as, por lo qu e hab r que e mprender un a reduccin
drs ti ca de la capaci dad insta lada de esa industria.

' ="

(I ' <>Hll'. ' 1 \ .JI ,, )

1990
1994
1996

Producto bl'llto indu stria l '

Estata le s'
Co lec ti vas
De poblad os y po b lac ion es
De al d eas
Co in ve rsion es urb ana s
Co in vers ione s rural es
Individuale s
E n reas urb a nas
En reas rural es
Otro tipo de propi e d ad

2 392.4
5-1 .60
35. 6 2
10 .20
10. 01
0.2 3
2. 0 3
5. 39
0.45
4.95
4.38

9 959.5

7 690.5
34.07
40.8
14 .76
15 .7 0
0.4 4
2.96
11 .5 1
1.1 3
10. 38
13.5 5

28.48
39.39
n.d .
n.d.
n.d.
n.d.
15 .48
n.cl.
n.d.
16.65

l . Mill ones de yuanes a prec ios co rri ente s. 2. Exc lu ye e l va lor de la prod ucc in de
las e mpresas orga ni zadas e n co mpaa s por accio nes.

Fue nte: S tat e Sta! istical Bureau of !he Peo ple ' s Repu bl ic of China. China Srar is rica l
Yea rbook, 1996.

El cuadro 5 mues tra la di stribu c in e ntre em pl eo rura l y urbano y el aporte de lo s di stintos tipo s de empresas a la ge neracin de empl eos urb anos; des taca la participacin crec iente
de las empresas privadas y extranj e ras en ese rengln , aunque
in suficiente todava para resolver e l problema del desempl eo
urbano .
La crisis de empl eo afecta de manera diferente a los di stin tos sectores y a las region es ; la minera y algun as ramas de la
industri a li gera presentan los ms altos ni ve les de red und ancia
del factor trabaj o, particularmente la industria texti l, que ha sido
elegida por Zhu Rongji para su restructuracin . Se ca lcul a que
en los prximos tres aos hab r q ue enco ntrar un puesto de trabajo para 1.2 millon es de trabaj adores textil es , la ma yo ra mu jeres. Hasta ahora la reg i n ms afec tada es la del Noreste, que
comprende las provincias de Liaonin g, Jilin y Heil o ngj iang; la
primera, por eje mpl o , a fi nes de 1997 tena ms de un mill n de
desplazados, es to es , 15 % de los trabajadores de l sector es tatal
de la pro vinc ia.

C lll :'\ ,\ ! E ;>. IPI.[ O l iW .\ J"'I O' l(l!H\L , I'O it TII' OS UE E~II L E .-\Il{)){ y T:\ !'. .\ ll E DI-: S E~ IJ'I.EU ,

1991 - 1996

( .\111. 1. 0 1'\ ES DE JIF. It SO N A S )

1994
1991
1992
1993
1995
1996
Tata/na cional

583.6

655. 5

663.7

672.0

679.5

688.5

Rural
U r ba no
Es tata l'
No esta ta l'
Ta sa o fi c ial de d ese mpl eo urb ano (%)

43 1.0
152.6
145. 1
8.6
2.3

483. 1
172.4
145. 1
11 .2
2.3

487.8
175 .9
143. 1
16.5
2 .6

487 .9
184 . 1
145. 0
23.2
2.8

488.5
190.9
144. 1
29. 4
2.9

490.4
198. 1
142 .6
32.9
3.0

l . In clu ye los tr abajadore s de la s emp resas co lec ti vas urba nas. 2. Se refi ere a los trabajadore s urba nos qu e labo ran en compaiHas por acc iones, coo perati vas

y en empresas pri vadas

y ex tranjera s.
Fu ente: State Stati sti ca l Burea u of ih e People's Rep ublic of China . China Sra risri cal Yearbook. 1996. Cifras pa ra 199 1 y ta sas oficia les de dese mpl eo: Business Monitor
lnternati onal. Ch in a / 997. Lije ajier Dong: Refo rm s Cu ntinu e . An nual Rep o rt on Gove rnm ent, Enmomy, th e Bu s iness E11vironm enr. Ca pira/ Ma rke rs and ln dust ry , wirh Fore ca s t
rh rou gh end-/999, Londres, agos to de 1998. p. 64 .

comercio exterior, julio de 1999

621

C u1., ,1: <:ENE H .I Ci .~ llE E.III'LEo POI< TII'OilE E" t'H Es .1s,

o
1992- 1996

6
(~IILEs

ll E 1' 1. I ZAS)

1994
1995
1996
1992
1993
4 880.0
2 840.0
Privada s e indi v idua les 780.0
2 780.0
4 420.0
1 180.0
1 070.0
270.0
Extra nj e ras
570.0
660.0
470.0
- 160.0
2 250.0
3 10.0
2 940.0
Es tata les
- 70.0 - 2 280.0 - 1 080.0 - 1 380.0 - 1 3 10.0
Co lect ivas urba nas
1 470.0
7 460.0
5 040.0
1 640.0
Total
3 530.0
Fuente : Peopte's Daily , de l 28 de mayo de 1998.

Por ltimo, siempre existe el riesgo de que la aplic ac i n de

las reformas d lu gar a nuevas formas de irracionalidad, como sucede co n la sustituc i n de los an teri ores co ntro les por
mecani smos insuficientemente desarrollados que ocasionan evasin fiscal y apropi ac in irregular de los ac ti vos de las em presas, en lo que podra ll amarse un patrn de priv atizacin de los
activos y soc iali zacin de los pasivos. Lo mi smo podra decirse
de las po lticas de tratami ento preferencial a las 1 000 empresas
selecc ion adas por el gobierno chino, si los apoyos se traducen
en inefici encia operativa o en un costo excesivo para el gobierno .

CoNCLUSIONES

as reform as a la administracin y a la estructura de la propiedad de las e mpresas estata les han dado lugar a do s
procesos irreversi bles de co nsec uencias eco nmicas y sociales an imprev istas, pero cuyo efecto inmed iato ha sido la prdida importante del control del Estado sobre la asignacin de los
recursos en la eco noma, en parti c ul ar sobre la propiedad de
los activos fijos y el empleo de los rec ursos fin ancieros para
la producc in y la comerciali zac in de los bienes indu stri ales
y la canali zac i n de los recursos creados por e l sec tor.
El primero de esos procesos, de alcances soc ioeco nm icos
imprev isibles, se refiere al creciente desemp leo urbano derivado
de la ap lic ac i n de las polticas desregulatorias del e mpl eo .
Desde el punto de vista de los trabajadores desplazados y despedidos por las empresas estatales, el efec to es una disminucin
drsti ca o prdida total de ingresos, segn el caso, y para los des pedidos, de las prestaciones soc ial es que rec iban.
El segundo proceso , que atai'e a la red ucci n de la gobernabilidad en las e mpresas, se ha tradu cido en un a descapitalizacin
acelerad a de las mi smas -debido principalmente al aumento
indi scriminado de salarios y bonos salari ales-, en evas in fiscal
y en la aprop iac i n indebid a o irregu lar de acti vos que for malmente son del Es tado . Esto ltimo se ha presen tado de varias
maneras, pero sobre todo med iante la corporati vizac in de las
empresas a ritmos y direcc iones que difieren de los aprobados.
La corporativizac in re lativa men te rpida y poco controlada de las empresas estatal es se ha fac ili tado po r e l cambio e n la
percepcin del Estado chino respec to a los montos de recursos

de in versi n que prec isa la industria es tatal para la modernizaci n tec no lg ica de la planta producti va de las e mpresas potencialm ente competiti vas. La neces idad crec ie nte de capita les ha
conduc ido a los operado res gubern a mentales a olvidar la dec isin ini cia l del liderazgo chin o: imprimir graduali smo al proceso de corporativizac i n a fin de ev itar que se salga de l cauce
de economa soc iali sta de mercado.
El manejo discrecional y dem as iado liberal de los recursos
operati vos por parte de los directi vos de las e mpresas ha entraado la desaparicin de los contro les ad mini strativo s, dada la
ause ncia de meca ni smos adecuados de regu lac i n de la economa necesari os para obli gar a los administradores a actuar conforme a los intereses de los acc ioni stas , incluido el Estado como
propietario de activ os .
La c ri s is financiera y econm ica de varia s econo mas del
Sudeste Asitico es un factor adic iona l que dificulta el x ito de
las reformas , pu es ell o se ha tradu c id o e n la cada inmediata y
generalizada de la demanda , adems de que afecta otros aspectos cru ciales de estm ulo externo de la economa ch ina que hasta
hace pocos meses parecan garan ti zado s: un flujo crecie nte de
invers iones extranj eras direc tas, cuya tasa de crecimiento alcanz su punto ms alto en 1993 , y la ca ptacin de tecnologas integradas a esas in vers iones. La reces inj aponesa representa por
s so la un a disminucin de la demanda de productos chinos , que
no a lca nza a ser co mpe nsada por un mercado interno ms ampli o, muc ho menos ante la prese ncia de una desocupacin creciente (urban a y rural).
Del sector privado se espera que absorba un nmero creciente
de los trabajadores desp lazados por e l sector estatal, pero las
empresas privadas y extranjeras , aunque ms dinmicas, no tienen la capac id ad para generar e l emp leo que impo nen las necesidades actuales. Por otra parte, la d istribucin de los rec ursos
financieros no corresponde a esas pri o rid ades; las empresas
estata les rec ibe n aproximadam ente 75% de los crditos bancari os a la indu stria y alrededor de 60% del dficit pblico se relaciona con apoyos a ese tipo de empresas . Otra posible solucin
a las dificultades actuales, que se traslapa co n la absorcin crec iente de trabajadores por los subsec tores de la industria privada nacional y extranj era, es la promocin del sector terciari o,
todava poco desarrollado , en el que podran generarse empleos
a un cos to relativamente bajo en t rmin os de capital.
El tratami en to in adec uado de cualq ui era de estos problemas
y de otros qu e surj an e n re lac i n con la reforma de las empresas
estata les, impli ca el retraso e n las dems reformas, por ejemplo
la bancaria, que no podr comp letarse mi e ntras no se reduzca
sig nificativamente e l mo nto de deudas incobrabl es, o la fiscal,
que ex ige una de limitac in muy c lara de responsabilidades entre e l gobierno y las e mpresas es tatales y e ntre los diferentes
nive les de go bierno. Empero, la alternativa a la reforma de las
empresas estata les sera la prdid a crec iente de competiti vidad ,
tanto internamente frente a las e mpresas privadas y de in versin
ex tranj era , cuyo de sarro ll o es irreve rsible e n las co ndi ciones
actuales de apert ura, como e n el me rcado internac ional, co n los
efec to s lg icos en c uanto a las po sibi lid ades para toda la econom a . (i