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Gua de polticas pblicas

en el mbito estatal
en materia de agua potable
y saneamiento

Comisin Nacional del Agua

www.conagua.gob.mx

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento


D. R. Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Boulevard Adolfo Ruiz Cortines No. 4209 Col. Jardines en la Montaa,
C. P. 14210, Tlalpan, Mxico, D. F.
Comisin Nacional del Agua
Insurgentes Sur No. 2416 Col. Copilco El Bajo
C.P. 04340, Coyoacn, Mxico, D.F.
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Se utiliza la reproduccin sin alteraciones del material
contenido en esta obra, sin fines de lucro y citando la fuente.

Con t e n i d o
Siglas y acrnimos

Introduccin

1. Derecho humano al agua 11


1.1 El derecho humano al agua y su estrecha relacin con los servicios pblicos de agua

potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento y disposicin de aguas residuales 11

1.1.1 Agua suficiente 12

1.1.2 Agua salubre 13

1.1.3 Agua aceptable 13

1.1.4 Agua accesible 13

1.1.5 Agua asequible 14

1.2 Corresponsabilidad de los tres rdenes de gobierno 14

1.2.1 Obligaciones de los gobiernos relacionadas al derecho humano al agua 14

1.2.2 Coordinacin y colaboracin entre los tres rdenes de gobierno en el ejercicio

de sus competencias 14

2. Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua 19


2.1 Polticas pblicas 19

2.1.1 Etapas de la poltica pblica 19


2.1.2 Facultades de los municipios en cuanto a polticas pblicas inherentes al

2.1.3 Facultades de los estados en cuanto a polticas pblicas inherentes al derecho

humano al agua 21

2.2 Planificacin 21

derecho humano al agua 21

2.2.1 Proceso de planificacin 22

2.3 Regulacin 25

2.3.1 Necesidades de un marco regulatorio 26

2.3.2 Finalidades de la regulacin 26

2.3.3 Funciones de regulacin 27

2.4 Eficiencia y desempeo en la operacin 27

2.4.1 Importancia de la eficiencia y desempeo para el cumplimiento del derecho

humano al agua 28

2.4.2 Supervisin y evaluacin del desempeo por un ente externo al organismo

operador 29

2.4.3 Agrupamientos y enfoques de los indicadores de eficiencia y desempeo 29

2.4.4 Coordinacin para integrar reportes y el uso de la informacin 30

2.5 Fortalecimiento y desarrollo institucional del operador 31

2.5.1 Diagnstico de la situacin del servicio de agua potable y saneamiento 31

2.5.2 Diagnstico de debilidades o incertidumbres financieras 32

2.5.3 Diagnstico de participacin social 32

2.5.4 Polticas pblicas estatales encaminadas a la mejora institucional de los operadores 33

2.5.5 Plan de mejora y desarrollo institucional 33

2.5.6 Reportes de progreso tanto al interior como al exterior 34

2.6 Capacitacin y profesionalizacin 34

2.6.1 La definicin de puestos y procesos en un organismo operador de agua

y saneamiento 35

2.6.2 Los manuales y videos de procedimientos 35

2.6.3 Manuales de induccin al organismo operador 35

2.6.4 La capacitacin a diferentes niveles y puestos 36

2.6.5 La continuidad en puestos clave y el resguardo del conocimiento 36

2.6.6 La profesionalizacin y mejora continua 37

2.6.7 La certificacin de personal 37

2.7 Participacin social 37

2.7.1 Consolidacin de organizaciones para participacin social 38

2.7.2 Ejemplos de organizaciones de participacin social en el campo de agua potable

y saneamiento 38
3. Agua suficiente

39

3.1 Acceso garantizado a una cantidad mnima de agua que permita satisfacer las

necesidades bsicas 39

3.1.1 Es un tema multifactorial 40

3.1.2 Padrn de usuarios y niveles de consumo 40

3.1.3 Mnimo vital en contextos no domsticos 41

3.2 Prelacin de usos 41

3.3 Continuidad 42

3.3.1 La preservacin de la infraestructura y la precisin en micro medicin. 43

3.3.2 Trascendencia en la economa de los usuarios 43

3.3.3 Impacto en el confort, en la productividad y en el consumo 43

3.3.4 La continuidad como indicador del desempeo del operador 43

3.4 Entornos urbano y rural 44

4. Agua Salubre

47

4.1 Calidad del agua 47

4.1.1 Caractersticas del agua potable y del saneamiento bsico 47

4.1.2 Monitoreo de la calidad del agua: laboratorios certificados 48

4.1.3 El impacto de los escurrimientos pluviales en las potabilizadoras 48

4.2 Supervisin de la calidad 48

4.2.1 Del agua abastecida a la poblacin 48

4.2.2 Del agua residual tratada 49

4.3 La proteccin de los cuerpos de agua y de los acuferos 50

4.3.1 Equilibrio hdrico 50

4.3.2 Servicios ambientales hidrolgicos 50

4.4 Saneamiento 51

4.4.1 Saneamiento bsico en zonas rurales y en zonas marginadas 51

4.4.2 El impacto de escurrimientos pluviales en plantas de tratamiento de aguas

residuales 52

5. Agua aceptable

53

5.1 Instrumentos para medir la calidad del servicio 53

5.2 Comunicacin del operador hacia los usuarios 55

5.2.1 La informacin emitida por el organismo operador 55

5.2.2 La conveniencia de mejorar la cultura del agua ciudadana 55

5.2.3 La comunicacin sobre mejoras del servicio y su aceptabilidad social 56

5.2.4 Medios de comunicacin 56

6. Agua accesible

57

6.1 Accesibilidad fsica 57

6.1.1 Criterios de accesibilidad fsica 57

6.1.2 Zonas sin red de servicios pblicos 59

6.1.3 La progresin en el cumplimiento a la accesibilidad fsica 59

6.2 Accesibilidad econmica 60

6.2.1 La accesibilidad econmica significa un precio razonable para los usuarios 60

6.2.2 Procuracin de ahorros y costos operativos reducidos 60

6.3 No discriminacin 61

6.3.1 Personas en situacin vulnerable 61

6.4 Acceso a la informacin 63

6.4.1 Conveniencia y necesidad de un sistema de informacin estatal relacionado

al derecho humano al agua 63

6.4.2 Medicin, monitoreo, divulgacin y facilidades para acceso a la informacin

sobre cuestiones del agua 64

7. Agua asequible

65

7.1 Poltica tarifaria y sistema tarifario 65

a) Importancia y propsito de la tarifa y del cobro por consumos y descargas 68

b) La sostenibilidad financiera del operador, esencial para garantizar el derecho

humano al agua 69

c) El papel de los subsidios para lograr la asequibilidad del derecho humano al agua 70

d) El diseo tarifario y su relacin con el padrn de usuarios y la escasez de agua local 70

e) Los medidores, las cuotas fijas y la cultura del cobro y del pago 71

f) Acciones coercitivas en caso de falta de pagos de la tarifa 71

g) Sanciones por descargas de efluentes fuera de norma 71

h) Sanciones por residuos slidos que obstruyan drenajes 72

7.2. Incentivos y estmulos fiscales al organismo operador 72

a) Intencin de los estmulos e incentivos 73

b) Objetivo 73

c) Requerimientos para los organismos operadores 74

8 Recomendaciones de poltica pblica 75


15. La creacin de un ente regulador estatal integrado por especialistas,

externo a los prestadores del servicio, que supervise la calidad del agua y de los

servicios en general

77

16. La coordinacin de los tres rdenes de gobiernos para establecer un Sistema


Nacional de Informacin del Agua 77

17. Promocin de la cultura del agua y mayor participacin de la sociedad,


procurando tener canales de comunicacin y poniendo a disposicin informacin

oportuna

77

18. Elaboracin de reglamentos municipales de agua potable y saneamiento 77


1. El agua para consumo humano debe ser transparente, incolora

y sin sedimentos, sin sabor ni olor y fresca al paladar 78

2. Las instalaciones sanitarias deben estar situadas donde la seguridad fsica


pueda ser salvaguardada, especialmente tratndose de nios y mujeres.

Esto significa que los inodoros deben estar disponibles para su uso en todo

momento y deben ser higinicos, que garanticen privacidad; que tengan

suficientes llaves de agua colocados para la higiene personal y que

contemplen las necesidades de higiene menstrual. Un saneamiento seguro

tambin requiere la elaboracin y promocin de programas educativos de

higiene para la poblacin 78

3. Mantener un monitoreo peridico de la calidad del agua mediante el empleo


de laboratorios certificados 78

4. Implementar tcnicas alternativas de saneamiento en zonas rurales 78


5. Respecto al agua residual tratada: vigilar y evaluar que cumpla con la

normatividad, identificar fuentes de riesgo y verificar las descargas de aguas

residuales. La planeacin de las PTAR con tecnologas adecuadas y que

permitan su operacin sostenible 78

Bibliografa

81

Sigl a s y ac rn i mos

Aneas

Asociacin Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento

Cdesc

Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

CEA

Comisin Estatal del Agua

CIP

Costo Incremental Promedio

Conagua

Comisin Nacional del Agua

CPEUM

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

DHA

Derecho Humano al Agua

GIRH

Gestin Integrada de los Recursos Hdricos

IG

Indicadores de Gestin

IWA

International Water Association (Asociacion Internacional del Agua)

NMX

Norma Mexicana

NOM

Norma Oficial Mexicana

OMS

Organizacin Mundial de la Salud

ONU

Organizacin de las Naciones Unidas

Pidesc

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

PMDU

Plan Municipal de Desarrollo Urbano

PND

Plan Nacional de Desarrollo

PNH

Programa Nacional Hdrico

POET

Programa de Ordenamiento Ecolgico del Territorio

PTAR

Planta de Tratamiento de Aguas Residuales

Unicef

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

I n t roducc in

El derecho humano al agua, consignado en la

Al ser el acceso al agua un derecho humano, el

Constitucin Poltica de los Estados Unidos

individuo se encuentra en posibilidad de recu-

Mexicanos en febrero de 2012, impone un enor-

rrir a los medios de defensa y garanta consti-

me reto al Estado para garantizar su cabal cum-

tucionales si se siente vulnerado en la esfera del

plimiento, ya que la necesidad de una serie de

derecho; sin embargo, en la interpretacin de

adecuaciones legales y polticas en los mbitos

ste y ante la ausencia de criterios nacionales

federal, estatal y municipal, as como la partici-

para su observancia acordes a nuestra realidad,

pacin activa de los tres rdenes de gobierno y

el juzgador puede llegar a emitir resoluciones

de la ciudadana.

cuyo cumplimiento no sea tcnica o econmicamente viable para los organismos operadores,

El derecho humano al agua se encuentra ntima-

colocndolos en un estado de riesgo financiero.

mente ligado a la provisin integral de servicios


pblicos de agua potable, drenaje, alcantarillado

Ante esto, es imprescindible que los estados y

y tratamiento y disposicin de aguas residuales

municipios cuenten con criterios uniformes y

como la forma natural de lograr su consecu-

vlidos sobre el cumplimiento del derecho y para

cin; concebir dichos servicios separadamente

la provisin sostenible de los servicios pblicos

es entorpecer el cumplimiento de este derecho

mencionados. Esto, adems de otorgar seguridad

humano.

a los organismos operadores y a los ciudadanos,


aumentar la confiabilidad de estos ltimos al

Los criterios internacionales del derecho humano

conocer claramente los componentes que inte-

al agua reconocen la necesidad de proveer

gran su compromiso y al contar con elementos

servicios de calidad, accesibles, asequibles,

para la evaluacin objetiva de su desempeo.

suficientes y sostenibles a la poblacin; por ello,


se convierte en una necesidad indispensable

El Gobierno Federal, a travs de la Comisin

fortalecer e impulsar al subsector de agua

Nacional del Agua (Conagua), ha emprendido

potable y saneamiento a fin de enfrentar el

una serie de acciones encaminadas a lograr las

reto que supone este derecho; de lo contrario,

metas expuestas. La presente gua de polticas

no es posible pensar en garantizarlo de forma

pblicas en el mbito estatal en materia de agua

sostenible.

potable y saneamiento se suma a estas actuacio-

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

nes, en un esfuerzo por colaborar con las enti-

su relacin con los servicios de agua potable

dades federativas, con los municipios y con los

y saneamiento. Asimismo, se presenta la im-

organismos que tienen a su cargo la provisin de

portancia de la corresponsabilidad que deben

los servicios mediante en la definicin e incor-

asumir los tres rdenes de gobierno y la ciuda-

poracin de los elementos indispensables para la

dana, y se expone que la colaboracin y coor-

consecucin progresiva del derecho humano al

dinacin entre autoridades son dos importan-

agua.

tes medios para garantizar este derecho.

Esta Gua es la primera de una serie de instru-

En el segundo eje se pone de manifiesto la

mentos que buscan robustecer a las institucio-

relevancia de una visin transversal para la

nes y polticas pblicas en el mbito del derecho

implementacin del derecho. Es as que se

humano al agua y los servicios pblicos de agua

abordan los temas: polticas pblicas, planifi-

potable y saneamiento. En conjunto, las subse-

cacin, regulacin, eficiencia y desempeo en

cuentes guas se complementan desarrollando

la operacin, fortalecimiento y desarrollo ins-

una serie de temas a profundidad, aportando

titucional del operador, capacitacin y profe-

elementos a los gobiernos locales y a los orga-

sionalizacin, y participacin social.

nismos operadores para el ejercicio de sus facultades en la materia.

En el resto de los ejes temticos se muestra


una visin de los componentes que en el m-

Es en este entorno que la Gua tiene como ob-

bito internacional han sido aceptados como

jetivo aportar los elementos que determinen el

claves para la realizacin del derecho humano

alcance que tiene el derecho, la prestacin de los

al agua, aportando elementos tiles al toma-

servicios pblicos de agua potable, drenaje, al-

dor de decisiones bajo el reconocimiento de

cantarillado, tratamiento y disposicin de aguas

las particularidades de la heterognea realidad

residuales y su regulacin en las legislaciones y

mexicana en su implementacin en el contex-

polticas pblicas estatales, conforme al marco

to local.

constitucional y legal nacional, a los preceptos


aceptados internacionalmente y acorde con la

En el captulo denominado Recomendacio-

realidad y necesidades de nuestro pas.

nes de polticas pblicas se incorporan una


serie de sugerencias que pueden ser integradas

El contenido de la Gua se desarrolla en siete

en la poltica pblica y la legislacin estatal,

ejes temticos: i) Derecho humano al agua, ii)

como apoyo en el cumplimiento progresivo del

Temas transversales en la implementacin del

derecho humano al agua.

derecho humano al agua, iii) Agua suficiente,


iv) Agua salubre, v) Agua aceptable, vi) Agua

La presente gua est dirigida principalmente

accesible y vii) Agua asequible. Para cerrar, se

a los tomadores de decisiones, los congresos

presenta una serie de recomendaciones de pol-

locales, las comisiones estatales de agua, los

ticas pblicas.

gobiernos municipales y los organismos operadores; sin descartar que se convierta en una

En el primer eje temtico se definen y desarro-

herramienta de participacin informada de la

llan los componentes del derecho, enfatizando

ciudadana.

10

1
De r ec ho h u m a no a l agua

1.1

El derecho humano
al agua y su estrecha
relacin con los
servicios pblicos de
agua potable, drenaje,
alcantarillado
y tratamiento y
disposicin de aguas
residuales

derechos humanos que se ha suscitado a nivel


internacional y de la que nuestro pas es partidario. Antecedente importante en este sentido
es la Observacin General 151 al Pidesc que en
2002 estableca como derecho humano al agua:
El derecho de toda persona a disponer de agua
suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para uso personal y domstico.
En esta Observacin se manifiesta que un

El derecho humano al agua ha sido consignado

abastecimiento adecuado de agua salubre es ne-

en la Constitucin mexicana desde 2012, me-

cesario para evitar la muerte por deshidratacin,

diante una adicin al artculo cuarto, en los

reducir el riesgo de las enfermedades relacio-

siguientes trminos:

nadas con el agua y satisfacer las necesidades de


consumo y cocina, as como las de higiene per-

Toda persona tiene derecho al acceso, dispo-

sonal y domstica. Aunado a esto, se establece

sicin y saneamiento de agua para consumo

que se deben adoptar medidas para prevenir,

personal y domstico en forma suficiente,

tratar y controlar las enfermedades asociadas al

salubre, aceptable y asequible. El Estado garan-

agua, en particular, velando por el acceso a unos

tizar este derecho y la ley definir las bases,

servicios de saneamiento adecuados.

apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hdricos,
estableciendo la participacin de la Federacin,
las entidades federativas y los municipios, as

En otras palabras, el abastecimiento de agua

como la participacin de la ciudadana para la


consecucin de dichos fines.
Esta definicin y su incorporacin a nuestra
Constitucin tienen su origen en la corriente pro

Elaborado por el Comit de Derechos Econmicos, So-

ciales y Culturales (Cdesc) de la Organizacin de las Naciones


Unidas (ONU), Comit de expertos independientes responsable de velar por el cumplimiento del Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Pidesc).

11

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

salubre debe ser complementado con el acceso

El acceso al agua no se puede pensar slo como

a un servicio de saneamiento adecuado, enten-

una empresa o como una cuestin de aten-

dido como la evacuacin de excretas humanas.

cin humanitaria, sino como un compromiso

El derecho abarca el acceso a un suministro del

que las esferas gubernamental y social deben

agua necesaria y a no ser objeto de intromi-

atender con una poltica pblica integral que in-

siones, as como a un sistema de abastecimiento

cluya planificacin, regulacin de los servicios,

y gestin del agua que ofrezca a la poblacin

fortalecimiento institucional, sostenibilidad,

iguales oportunidades de disfrutar de este de-

profesionalizacin

recho al agua.

tecnolgico.

Si bien las cuestiones tcnicas son de gran im-

Atendiendo a los criterios internacionales y al

portancia para preservar el recurso, el acceso al

texto constitucional, los componentes del de-

agua no debe interpretarse slo de forma tcnica

recho humano al agua son las siguientes:

del

sector

desarrollo

y econmica; deben considerarse igualmente los


aspectos ambientales, sociales y culturales inhe-

a) Agua suficiente

rentes a ste, as como los factores relacionados

b) Agua salubre

con su sostenibilidad.

c) Agua aceptable

d) Agua accesible
El primer reto al que el Estado se enfrenta tiene

e) Agua asequible

que ver con las soluciones operativas y administrativas en materia de servicios pblicos de agua

En este captulo se establecen las caractersticas

potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento y

bsicas que integran cada uno de estos com-

disposicin de aguas residuales. Para efectos de

ponentes. En los captulos siguientes stos se

esta Gua, al hacerse referencia a estos servicios

desarrollan a detalle.

se englobarn como agua potable y saneamiento,


en caso de que se haga la referencia a un servicio
en particular, se sealar como tal.

1.1.1 Agua suficiente

Sin duda, el cumplimiento del derecho humano

Este componente atiende el requisito de dis-

al agua no se refleja nicamente en datos esta-

ponibilidad y se cumple cuando se otorga una

dsticos; sin embargo, trabajar para mejorar las

cantidad suficiente y continua de agua para

coberturas de los servicios mencionados resulta

satisfacer las necesidades bsicas para usos

una buena aproximacin y un punto de partida

personales (consumo directo, preparacin de

para construir mejores condiciones para atender

alimentos, saneamiento e higiene personal y

las exigencias de este derecho.

familiar), as como para usos domsticos (limpieza del hogar y lavado de enseres y ropa).
Cunta agua se considera suficiente disponer
cada da para que una persona viva dignamente?

2
3

12

Prrafos 11 y 37, Observacin General 15.


Prrafos 10 y 11, Observacin General 15.

Segn la Organizacin Mundial de la Salud


(OMS), se estima que la disponibilidad aceptable

derecho humano al agua

ronda entre 50 y 100 litros diarios por persona.

1.1.3 Agua aceptable

Si la disponibilidad no alcanza los 25 litros por


persona, se considera un estado de vulnerabilidad

El trmino aceptable se entiende como un ele-

con altos riesgos para la salud. Esto implica que

mento cualitativo, debiendo el agua tener color,

un hogar donde habita una familia de cuatro

olor y sabor adecuados para el uso personal

integrantes requiere una provisin de entre

y domstico, por lo cual se tendr que contar

200 y 400 litros de agua diarios. Es importante

con las suficientes plantas de potabilizacin y

considerar que algunos individuos o grupos

tratamiento de agua y se deber asegurar la per-

podran necesitar cantidades adicionales en

manencia de calidad en su trayecto por la red de

razn de la salud, el clima y las condiciones de

conduccin. Se habr de procurar tambin que

trabajo.

las instalaciones y servicios de agua sean apropiadas y sensibles al gnero, al ciclo de la vida y a
las exigencias de privacidad (UN WATER, 2014).

1.1.2 Agua salubre


En cuanto al suministro de agua potable y de
El agua, tanto para el uso personal como

servicios de saneamiento, ste tambi deben ser

domstico, debe ser saludable; libre de

aceptable y en este contexto se entiende como el

microorganismos, sustancias qumicas y

cumplimiento de las caractersticas inherentes

peligros radiolgicos que constituyan una

al servicio pblico: generalidad, regularidad,

amenaza para la salud humana. Las me-

continuidad, uniformidad y economa.

didas de seguridad del agua potable vienen


normalmente definidas por estndares nacionales y/o locales de calidad del agua de

1.1.4 Agua accesible

boca. Las Guas para la calidad del agua


potable de la OMS proporcionan la bases

La accesibilidad fsica se refiere a brindar la

(sic) para el desarrollo de estndares nacio-

oportunidad de tener agua potable dentro del

nales que, implementadas adecuadamente,

domicilio o a una distancia corta y de acceso

garantizarn la salubridad del agua potable

a pie. Es decir, los servicios deben encontrarse

(UN WATER, 2014).

al alcance seguro de todos los sectores de la


poblacin.

En este sentido, nuestro pas cuenta con la


Modificacin a la Norma Oficial Mexicana

Una cantidad de agua suficiente, segura y

NOM-127-SSA1-1994,

relativa a agua para

aceptable debe ser accesible dentro o en

uso y consumo humano, en la que se establecen

inmediata cercana de cada hogar, insti-

los lmites permisibles de calidad y trata-

tucin educativa y lugar de trabajo [] La

mientos a que debe someterse el agua para su

seguridad fsica no debe ponerse en riesgo

potabilizacin.

durante el acceso a los mismos (Bautista,

2013:19).

NOM-127-SSA1-1994, Salud ambiental (Diario Oficial
de la Federacin, 20 de octubre de 2000), sobre el agua para
uso y consumo humano. Lmites permisibles de calidad y tratamientos a que debe someterse el agua para su potabilizacin.
4

Qu tan lejos puede (o qu tan cerca debe)


estar la fuente de agua potable con respecto

13

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

al hogar? Para cumplir con los parmetros

servicio, ste puede implicar una aportacin del

internacionales, en trminos de tiempo, se

usuario.

considera que no se debern exceder los 30


minutos para conseguir un mnimo de 20 litros

Cmo asegurar que el pago por el agua no

de agua, incluyendo periodos de espera. En

implique el dejar de acceder agua ella? Existen

referencia a la distancia, el hogar y la fuente de

diversas frmulas que podran implementarse,

agua no debern estar a ms de un kilmetro

tales como subsidios focalizados, tarifas pro-

(ida y vuelta) para considerar que existe acceso

gresivas y polticas tarifarias que diferencian

bsico (Howard y Bartram, 2003; GTZ, 2009;

el costo del agua segn sus usos. En la frmula

COHRE y otros, 2007; JMP, 2012).

adoptada se debe garantizar el acceso de todas


las personas al agua, con las caractersticas es-

Existen pases donde, por normatividad, el ac-

tablecidas, en igualdad de condiciones y sin que

ceso al agua debe estar a menos de 200 metros

medie discriminacin alguna.

a la redonda del hogar; sin embargo, en nuestro


contexto nacional, esta determinacin deber ser establecida, regulada y observada en
el mbito de cada gobierno estatal y municipal
conforme a las particularidades de cada zona.

1. 2 Cor r e sp onsa bi l i da d

de l o s t r e s r de n e s

de g obi e r no
Para dar cumplimiento al derecho humano al

1.1.5 Agua asequible

agua de forma sostenible es imprescindible definir el compromiso que asumir cada uno de

La asequibilidad econmica se define como la

los tres rdenes de gobierno, as como establecer

posibilidad para alcanzar o conseguir un re-

esquemas de coordinacin y colaboracin en el

curso. La asequibilidad tambin se entiende

ejercicio de las competencias y atribuciones que

como accesibilidad econmica y se refiere a que:

les corresponden.

() los servicios deben ser asequibles para

En este orden de ideas, la corresponsabilidad

todos. Esto implica que los costos directos

cobra especial relevancia, entendida como res-

e indirectos y los cargos para asegurar el

ponsabilidad compartida; es decir, que cierta

servicio incluidos los gastos de conexin

responsabilidad es comn a dos o ms personas

y entrega no deben impedir que una per-

o instituciones, quienes comparten una obliga-

sona tenga acceso al agua potable ni deben

cin o un compromiso. Es responsabilidad del

representar una amenaza a su capacidad

Estado en su conjunto garantizar el cumpli-

para el disfrute de otros derechos, tales

miento del derecho humano al agua y el grado

como alimentacin, vivienda, salud o edu-

de responsabilidad de cada orden de gobierno se

cacin (ACNUDH en Bautista, 2013:19).

establece en el rgimen competencial constitucional y se desarrolla a travs de la legislacin

Es preciso aclarar que el derecho humano al agua

secundaria; por ejemplo, los municipios tienen

no implica la prestacin gratuita del servicio. Si

la atribucin de proveer los servicios y los es-

bien los gobiernos tienen la tarea de brindar el

tados de establecer el marco jurdico.

14

derecho humano al agua

Los elementos que se abordarn en este apar-

Se establecen principalmente tres tipos de obli-

tado son:

gaciones comunes a los tres rdenes de gobierno:

a) Obligaciones de los gobiernos relacio-

La obligacin de respetar, que exige el

nadas con el derecho humano al agua.

abstenerse de obstaculizar directa o indirectamente el goce del derecho.

b) Coordinacin y colaboracin entre los

La obligacin de proteger, que exige el

tres rdenes de gobierno en el ejer-

impedir que terceros obstaculicen el dis-

cicio de sus competencias.

frute del derecho al agua, que incluye el


evitar la contaminacin de las fuentes
de agua. Las medidas legislativas cobran

1.2.1 Obligaciones de los



gobiernos relacionadas

al derecho humano al
agua

especial relevancia para el cumplimiento


de esta obligacin.
La obligacin de cumplir, que exige la
adopcin de medidas de planeacin,
legislativas, administrativas, presupues-

La federacin, los estados y los municipios

tarias, judiciales, de promocin y de

tienen la obligacin primordial de proteger y

cualquier otra ndole que resulten ade-

promover los derechos humanos de toda la po-

cuadas para hacer plenamente efectivo el

blacin. Estas obligaciones quedan establecidas

derecho al agua. Destaca la necesidad de

en la Constitucin, en los tratados internacio-

reconocer en grado suficiente el derecho

nales firmados y ratificados por Mxico y en la

en el ordenamiento poltico y jurdico na-

legislacin nacional.

cional. Esto no significa necesariamente


que el Estado tenga que encargarse de

En relacin con el derecho humano al agua se

prestar los servicios directamente, pero

identifican una serie de obligaciones cuyo cum-

s implica que el Estado debe adop-

plimiento puede ser progresivo, y otras que

tar las medidas adecuadas para que se

deben cumplirse en forma inmediata. Las pri-

presten, ya sea a travs de los servicios

meras se refieren a aquellas obligaciones que se

municipales, o con apoyo de terceros.

logran gradualmente y de forma sostenible a

La facilitacin, promocin y regulacin

travs de la implementacin de polticas, estrate-

de los servicios son siempre obligaciones

gias, acciones y dems instrumentos necesarios;

gubernamentales.

responden al reconocimiento de los limitados


recursos disponibles y se pueden llevar a cabo

Entre las obligaciones de efecto inmediato se en-

siempre que la realizacin del derecho sea viable

cuentran las siguientes:

y practicable. Las segundas, tambin llamadas


5

bsicas, son aquellas que deben asegurar un m-

Garantizar el acceso a la cantidad esen-

nimo de satisfaccin de niveles esenciales del

cial mnima de agua, suficiente y apta

derecho y se consideran de efecto inmediato; es

para el uso personal y domstico y la

decir, no se pueden postergar.

prevencin de enfermedades

Prrafos 17 y 18, Observacin General 15.

15

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

Asegurar, sin que medie discriminacin,

el acto de gestionar las interdependencias entre

el acceso al agua y a las instalaciones y

actividades y sus distintos actores. En poltica

servicios de agua

pblica, se refiere a la relacin entre distintas

Garantizar la accesibilidad fsica a las

administraciones pblicas con competencias en

instalaciones o servicios de agua y cuidar

una zona determinada (por ejemplo, entre los

que no se vea amenazada la seguridad

gobiernos federal, estatales y municipales) en-

personal en la obtencin del agua

cargadas de implementar una lnea de poltica

Establecer una distribucin equitativa

en comn, pero tambin se incluyen organi-

de todas las instalaciones y servicios de

zaciones de la sociedad civil y representantes

agua disponibles

ciudadanos con intereses coincidentes.

Adoptar y aplicar una estrategia y plan


de accin nacional que garantice el agua

Tanto la colaboracin como la coordinacin

para toda la poblacin

entre los tres rdenes de gobierno constituyen

Vigilar el grado de realizacin del derecho humano al agua

un aspecto clave para la formulacin e implementacin de las polticas pblicas. Por ello, es

Adoptar programas de agua orientados

indispensable contar con protocolos eficientes,

a fines concretos y de relativo bajo costo

establecidos por escrito, en donde se especifi-

para proteger a los grupos vulnerables y

quen de forma clara los rubros y procedimientos

marginados

para llevar a cabo estas actividades, constitu-

Adoptar medidas para prevenir, tratar y

yendo los cuerpos colegiados necesarios para

controlar las enfermedades asociadas al

dar seguimiento a las acciones, as como los cri-

agua, con nfasis en el acceso a servicios

terios de evaluacin.

de saneamiento adecuados
Para ello, es necesario que los instrumentos de

1.2.2 Coordinacin y
colaboracin entre los
tres rdenes de gobierno
en el ejercicio de sus
competencias

planeacin inherentes al sector, especialmente


el Programa Nacional Hdrico, los programas
hdricos regionales y los programas hdricos estatales y de cuenca estn actualizados, vigentes
y concordantes en las acciones. Estos instrumentos debern traducirse en polticas pblicas

Por colaboracin se entiende la accin de dis-

para su implementacin.

tintos actores en la bsqueda de los mismos


objetivos; es todo proceso donde se involucre

La distribucin constitucional de competencias

el trabajo de varias personas o instituciones en

en materia de agua, legislativas y reglamenta-

conjunto, tanto para conseguir un resultado de

rias asignadas a cada uno de los tres rdenes de

difcil realizacin individual, como para ayudar

gobierno en conjunto abonan al cumplimiento

a lograr algo a quien por s mismo no podra.

del derecho humano al agua (vase el captulo


2). En tanto no se emita la legislacin especial6,

En tanto, por coordinacin se entiende la accin


de concertar medios, esfuerzos, objetivos, lneas,
etctera, para una accin comn. Asimismo, es

16


El artculo tercero transitorio de la reforma constitucional del 8 febrero de 2012 mandata la emisin de la Ley General
de Aguas.
6

derecho humano al agua

el cumplimiento del derecho se debe articular

Esquemas de participacin o asociacin

conforme a las facultades ya asignadas a cada

intermunicipal para la prestacin de los

orden de gobierno. Ante esta distribucin es ne-

servicios

cesario que las dependencias se coordinen entre


s y participen en el cumplimiento de las obliga-

Profesionalizacin y certificacin en el
sector

ciones descritas en el apartado anterior mediante

Mecanismos de participacin social

acciones determinadas encaminadas al mismo

Establecimiento y actualizacin de un

fin, evitando duplicidades de esfuerzos.

Sistema de Informacin del Subsector


Cultura, educacin, ciencia y tecnologa

Los temas en que se considera indispensable la


coordinacin son los siguientes:

del agua
Prevencin y atencin de efectos causados por la ocurrencia de fenmenos
hidrometeorolgicos

Planeacin para el cumplimiento progresivo del derecho humano al agua


Financiamiento de los programas

Establecimiento de esquemas tarifarios


que permitan la sostenibilidad de los servicios y la asequibilidad de los mismos

17

2
T e m a s t r a ns v e r sa l e s e n l a
i m pl e m e n tac in de l de r ec ho h u m a no
a l agua
En la implementacin del derecho humano al

Las polticas pblicas no son un fin en s mismas,

agua, adems de los componentes que le son

sino que son un medio para dar respuesta a una

inherentes y que se abordaron en el captulo an-

problemtica social especfica. Si se conciben de

terior y se explican a detalle en los siguientes,

esta manera, las polticas pblicas pueden ser

existen temas que son de atencin transversal

una alternativa real para mejorar la calidad de

para lograrlo. Estos temas se desarrollan en este

vida de un grupo especfico de ciudadanos, pues

captulo a fin de tener claridad de la importancia

es la forma ms apropiada y hasta ahora la

que revisten y el impacto que tienen en el cum-

ms comnmente utilizada para transformar

plimiento del derecho.

la realidad.
La preocupacin por las polticas pblicas en el

2.1 Polticas pblicas

sector hdrico recae en la evidencia de que una


buena prestacin de los servicios de agua po-

Las polticas pblicas se pueden considerar

table y saneamiento es relevante para la salud

como parte de un conjunto de soluciones espec-

pblica, la equidad social, el desarrollo econ-

ficas, concretas y determinadas, destinadas a la

mico y la sustentabilidad ambiental.

gestin de ciertos asuntos pblicos que muchas


1

veces se caracterizan por presentar situaciones


socialmente problemticas.

2.1.1 Etapas de la poltica


pblica

1
Un asunto o problema pblico hace referencia a una situacin que afecta negativamente a la comunidad, perjudica el
bienestar de la poblacin o transgrede algn aspecto de la vida
de los ciudadanos, por lo que se desprende la necesaria intervencin del Estado para la solucin de esa inequidad, pues ni los
individuos ni las asociaciones lo pueden hacer por sus propios
medios. El problema pblico es una construccin social y debe
tener el reconocimiento de la misma sociedad (Salazar, 2012).

La poltica pblica es un proceso integrador de


decisiones, acciones, acuerdos e instrumentos
propuestos por autoridades pblicas con la
participacin de la sociedad y encaminado a solucionar o prevenir una situacin definida como
problemtica (Velsquez, 2009).

19

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

2.1.1.1 Formulacin

2.1.1.2 Implementacin y evaluacin

Es la etapa en la preparacin de la poltica pblica

La implementacin es la fase de la poltica


pblica en la que se ejercen los planes, estrategias y proyectos concebidos para atacar
un problema; en otras palabras, constituye
la fase de ejecucin. Para impulsar polticas pblicas saludables debe tener un papel
creciente el desarrollo de iniciativas de la sociedad civil y la articulacin de coaliciones
promotoras.

en la que los responsables (gobierno) realizan


estudios, identifican pasos operativos y parmetros que provocan el problema, movilizan el
conocimiento y establecen un diagnstico.
En la formulacin no todos los objetivos estn
totalmente planteados y las estrategias surgen
posteriormente. El establecimiento de los objetivos y la exploracin de los medios por los cuales
se lograrn dichos objetivos, evolucionan a la
par, por lo cual debe ser un proceso conjunto.
Dentro de esta etapa se encuentran:
El establecimiento de la agenda poltica.
Se refiere a aquellos problemas pblicos
que se introducen en la agenda y deben
ser prioridad para el gobierno; como ya

La evaluacin de una poltica pblica proporciona ciertas pautas para proseguir con
su implementacin, mejorarla o rechazarla.
Cuando es el Estado el que promueve una
poltica pblica y el municipio el que la ejecuta, la evaluacin ayuda a visualizar si los
recursos destinados a sta, estn dando resultados o por el contrario no funcionan para
atacar el problema de origen.

se mencion, son problemas reconocidos por la sociedad y los cuales necesitan


de sinergia entre sta y el gobierno para
darles solucin.
La previsin. Es el paso en el que se mide
el impacto que podra tener la poltica pblica al momento de su implementacin,
reacciones, grupos en contra y a favor,
etctera. Para lograr observar los posibles

La evaluacin es el proceso necesario para


medir el grado de cumplimiento que han
alcanzado los objetivos iniciales en la implementacin de una poltica pblica. Los
resultados preliminares arrojados en la
evaluacin permiten sugerir los cambios o
necesidades del proyecto que puedan situar
mejor las realizaciones de la poltica en la
lnea que se espera.

escenarios se requiere una gran visin poltica, por lo se sugiere el asesoramiento


de personas que pudieran contar con esta
poderosa herramienta. La previsin brinda un mayor grado de seguridad, as como
el aumento en las probabilidades de xito
de la poltica que se quiere impulsar.

20

Este paso permite realmente observar desde


el comienzo algunas fallas en el transcurso de
la implementacin. Se debe estar consciente
de la importancia de hacer una evaluacin
imparcial sobre lo que se ha diseado, con la
finalidad de tener un antecedente verdico.

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

2.1.2 Facultades de los


municipios en cuanto
a polticas pblicas
inherentes al erecho
humano al agua

En este sentido, tanto la Federacin como los


estados expiden normativas que inciden en la
prestacin de servicios pblicos. Por lo tanto, las
entidades federativas debern realizar los ajustes
necesarios en las polticas pblicas y normativas
pertinentes para armonizar sus acciones con la

De acuerdo con la Constitucin mexicana, co-

Federacin, de tal forma que se pueda lograr el

rresponde a los municipios y al Distrito Federal

objetivo de dotar de agua potable y saneamiento

la prestacin de los servicios de agua potable,

a la poblacin en su totalidad, sobre todo, como

drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposi-

se ver despus, generando marcos regulatorios

cin de aguas residuales en los trminos de los

para el cumplimiento.

artculos 115 y 122.


De tal forma que es necesario que las autori-

2.2 Planificacin

dades municipales realicen la planeacin de


los mencionados servicios, implementando en

La planificacin consiste en la definicin l-

todos los criterios de sus polticas pblicas el

gica de una serie de estrategias que permitirn

cumplimiento al derecho humano al agua, en

organizar y dirigir la Gestin Integrada de los

coherencia con la poltica tanto federal como

Recursos Hdricos (GIRH).2 De esta manera,

estatal.

podra definirse como el proceso que, reconociendo la complejidad inherente al agua, a travs
de una serie de pasos claramente definidos, hace

2.1.3 Facultades de los estados


en cuanto a polticas
pblicas inherentes al
derecho humano al agua

posible determinar los objetivos, metas y estra-

La reglamentacin para la prestacin del ser-

De lo anterior se puede destacar que la planifica-

vicio no es materia exclusiva de los gobiernos

cin es el primer y ms importante componente

municipales en sentido estricto, ya que normas

dentro del proceso de la gestin hdrica, ya que

de salud, de calidad de las aguas suministradas,

sobre ella descansarn los cimientos en los que

de administracin de aguas nacionales, normas

habr de edificarse el curso de accin en el que

tcnicas en relacin con la infraestructura o

se irn interrelacionando recursos humanos (ac-

sobre concesiones, entre otras, tanto federales

tores y sectores clave), materiales, tecnolgicos

tegias que instrumentados a travs de lneas de


accin para el corto, mediano y largo plazos,
permitirn lograr la GIRH.

como estatales, enmarcan la actuacin municipal, pues sin perjuicio de su competencia


municipal, en el desempeo de sus funciones
o la prestacin de los servicios a su cargo, los
municipios observarn lo dispuesto por las leyes
federales o estatales, segn dispone el artculo
115 constitucional.


De acuerdo con la LAN, la GIRH es un proceso que promueve la gestin y el desarrollo coordinados del agua, la tierra,
los recursos relacionados con stos y el ambiente, con el fin de
maximizar el bienestar social y econmico equitativamente sin
comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Dicha gestin est ntimamente vinculada con el desarrollo sustentable. En la aplicacin de la LAN, en relacin con este concepto se consideran primordialmente agua y bosque (artculo 3,
fraccin XXIX).
2

21

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

y financieros, dando paso a la satisfaccin del

ministracin de recursos asignados para obtener

derecho humano al agua, as como a la conser-

objetivos especficos y resultados concretos.

vacin del recursos, de los ecosistemas vitales,


del medio ambiente, y a la correcta gestin de

Existen varios retos durante el proceso de pla-

los servicios de agua potable y saneamiento.

neacin, entre los cuales destacan los siguientes:

Es as que la planificacin de los recursos h-

1. Identificar de forma clara y concreta los

dricos, en conjunto con la urbana y la del

principales problemas que se desean re-

desarrollo social, se presenta como una herra-

solver o mitigar.

mienta indispensable para la satisfaccin plena


de los derechos humanos en consideracin,
aunada a una eficiente prestacin de los servicios pblicos para los usos en el medio urbano

2. Proponer y elegir las mejores alternativas que resuelvan el problema.


3. Permitir espacio de reaccin ante contingencias no previstas.

y rural. Ello, a su vez, contribuir al desarrollo

4. Que la planeacin no sea meramente un

socioeconmico sustentable y sostenible de cada

medio de justificacin procedimental.

estado y municipio.

5. Tomar en cuenta los efectos derivados


del logro de los objetivos de un programa

La planificacin del subsector de agua potable

con respecto de otros programas.

y saneamiento debe ser obligatoria y con vi-

6. Integrar a los implementadores del pro-

sin de largo plazo. Para ello deber cuidarse

grama en el proceso de planeacin para

la congruencia en la planeacin que realicen

que compartan los objetivos de la institu-

los tres rdenes de gobierno y la relativa a de-

cin (SHCP, 2013).

sarrollo urbano, utilizando al efecto, todos los


instrumentos existentes y aplicables, tales como
programas hdricos estatales, programas de or-

2.2.1 Proceso de planificacin

denamiento ecolgico y territorial, programas


de desarrollo urbano, atlas de Riesgo y atlas de

Planificar es pensar antes de actuar para tener

reas naturales protegidas, que incidan en la

cierta certeza de alcanzar los resultados es-

GIRH y en el subsector.

perados, para hacer transparente el actuar de


gestin y para rendir cuentas a los ciudadanos.

La planificacin estratgica se hace para garan-

En el caso del estado, ste debe marcar ciertas

tizar el cumplimiento de la finalidad y la misin,

pautas que puedan dirigir a los municipios hacia

a travs de una estrategia o mapa de ruta; de sta

una mejor prestacin de los servicios pblicos,

se derivan los objetivos generales y las polticas

ya sea que los presten ellos mismos o los tengan

institucionales, que sern las pautas para el nivel

concesionados.

operativo, es decir, permitir la eficacia en la ad-


En el Programa Nacional Hdrico 2014-2018 se afirma
que el cumplimiento del derecho al agua establecido en el artculo 4 constitucional contempla la participacin de los tres
rdenes de gobierno y la sociedad misma para garantizar este
derecho, p.32.
3

22

2.2.1.1 Diagnstico
El diagnstico es el primer paso del proceso de
planificacin y su realizacin implica hacer un

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

anlisis crtico de la problemtica que se atender en el estado. Esto, mediante el estudio para

2.2.1.2 Alineacin con los objetivos


federales y estatales

medir, determinar, evaluar y caracterizar particularidades del estado actual de la problemtica

A travs de una adecuada alineacin de la pla-

y su posible escenario futuro, que sern la base

nificacin con el Plan Nacional de Desarrollo,

para la formulacin de los objetivos, metas, es-

el Programa Nacional Hdrico, los planes es-

trategias y lneas de accin que guiarn el actuar

tatales de desarrollo y los programas hdricos

del Estado, las instituciones, los sectores y todos

regionales y estatales, se fortalecer la interre-

aquellos actores que deban estar involucrados.

lacin entre los actores clave creando vnculos


claramente definidos y articulados para que,

Se sugiere que el diagnstico considere, al

desde el mbito de sus respectivas atribuciones

menos, los siguientes elementos:

y competencias, contribuyan a la solucin de la


problemtica. A su vez, se evitar generar dupli-

1. Involucrar a los actores. Una vez


identificados los principales actores (ins-

cidad de acciones y que reas prioritarias para el


estado queden sin atenderse.

tituciones, dependencias y entidades


estatales y municipales, sector privado,
sector social, academia, etctera) es necesario consultar con ellos acerca de la

2.2.1.3 Objetivos, estrategias y


lneas de accin

problemtica a atender.
2. Recoleccin de datos. Se recomienda

Es de suma importancia que los objetivos, es-

consultar la informacin disponible deri-

trategias y lneas de accin guarden coherencia

vada de procesos recientes de planeacin

entre s, de modo que al implementar las lneas

hdrica, incluyendo aquella generada por

de accin se cumpla con las estrategias y que

organismos independientes y consultores

stas en su conjunto conlleven al cumplimiento

tanto nacionales como internaciona-

de las metas establecidas en los objetivos.

les, as como por todas aquellas fuentes


oficiales que pudieren contribuir en el

En la determinacin de objetivos es importante

proceso.

tomar en consideracin que stos debern:

3. Anlisis de datos. Se sugiere el uso de


metodologas y herramientas que permi-

1. Dar cumplimiento progresivo al com-

tan visualizar las tendencias histricas y

promiso internacional y social de Mxico

la situacin actual de la problemtica y

para garantizar a cada uno de sus ciuda-

realizar proyecciones de escenarios.

danos un acceso continuo y seguro al

4. Preparacin de los resultados del diag-

abasto de agua potable y al saneamiento.

nstico. En el proceso de redaccin del

2. Tener como referencia los objetivos del

diagnstico es importante tomar en

PND, PNH, los planes estatales de desa-

cuenta que los hallazgos puedan identifi-

rrollo y los programas hdricos estatales.

carse con claridad.

3. Tener una declaracin clara de resultados.

23

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

4. Ser de mediano a largo plazo y perdurables en el tiempo.


5. Ser susceptibles de medicin.

Las metas debern ser realistas, al tiempo de


estar orientadas a mejorar en forma significativa
los resultados e impactos de la implementacin
de las estrategias y lneas de accin; deben ser

En la formulacin de estrategias y lneas de ac-

medibles, especficas (directamente vinculadas

cin deber considerase que:

al objetivo); deben contar con un tiempo establecido, y su logro debe ser factible.

1. Las estrategias son el instrumento que


refleja de manera integral un conjunto

En cuanto a los indicadores, stos deben ser

de acciones para el logro de un objetivo.

claros e inequvocos, reflejar la importancia de

2. Las lneas de accin reflejen las actividades prioritarias y concretas que los

lograr el objetivo y proveer la informacin que


se busca medir y monitorear.

actores involucrados, desde el mbito de


su competencia, llevarn a cabo durante
la administracin correspondiente.
3. La existencia de coordinacin y co-

2.2.1.5 Catlogo de proyectos y


acciones

laboracin entre los distintos actores


gubernamentales.

Como parte fundamental de los programas estatales se sugiere la integracin de un catlogo

Durante esta etapa se sugiere contemplar la

de proyectos y acciones que den viabilidad y so-

participacin de los consejos de cuenca y de los

porte al cumplimiento de los objetivos y metas

consejos u organizaciones a cargo de los planes

establecidas en dichos programas. El catlogo

de desarrollo urbano o metropolitano con objeto

deber estar priorizado en funcin de las nece-

de enriquecer el proceso y recoger sus plantea-

sidades y beneficios esperados en cada regin.

mientos (SHCP, 2013).


Deber asegurarse que en este catlogo estn incorporados los proyectos y acciones de diversas
2.2.1.4 Indicadores y metas

fuentes, tales como:

Las metas comunican el grado de desempeo

Compromisos del gobernador

esperado sobre el objetivo planteado, permiten

Proyectos de otros actores del gobierno

establecer lmites o niveles mximos de logro y

estatal

enfocar las acciones hacia resultados. De ello de-

Gobiernos municipales

riva la importancia de que los programas no slo

Catlogo de proyectos derivados del

establezcan indicadores, sino que con ellos se

PNH

incluyan metas y se d seguimiento a su desempeo. Estos indicadores ayudarn a identificar si

2.2.1.6 Inversiones

las acciones para el logro de los resultados estn


teniendo la incidencia esperada, as como reo-

En esta etapa del proceso se deber desarro-

rientarlas en caso contrario.

llar e integrar la programacin anualizada de

24

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

inversiones para el periodo de gobierno que

sentido, el marco legal para la regulacin tiene

corresponda. Esta programacin se realizar

dos visiones, una orientada hacia el organismo

considerando los proyectos y acciones alineados

operador, para que cumpla con el usuario; pero

a los objetivos, estrategias y lneas de accin, in-

tambin tiene la funcin de establecer el marco

cluyendo las de los municipios.

de actuacin del prestador de servicios, de tal


manera que el servicio pblico pueda prestarse

Tambin se debern identificar las posibles

de manera eficiente y con certeza en las obli-

fuentes de financiamiento de los proyectos y

gaciones y derechos de los actores involucrados.

acciones.
Esta regulacin debe contemplar el aspecto de
gestin sostenible, proporcionando un ade-

2.3 Regulacin

cuado blindaje para que pueda cumplir con su


objetivo: hacer realidad el derecho humano al

La regulacin es la intervencin del Estado, en

agua. De esta forma, la regulacin debe pro-

cualquiera de sus rdenes de gobierno, en un

pugnar por una alta eficiencia fsica y comercial

mercado asimtrico. Por su naturaleza, la pres-

de los sistemas de agua potable y saneamiento,

tacin de los servicios pblicos de agua potable y

independientemente de quin sea el operador

saneamiento funcionan como un monopolio na-

(Usabiaga, 2007).

tural. Un monopolio natural es aquel que por las


caractersticas inherentes al bien o servicio, es

En Mxico hay una carencia de elementos regu-

conveniente que sea prestado por un solo agente

lativos idneos tanto federales, como estatales

en sentido econmico y productivo.

y municipales. Los organismos operadores enfrentan varios retos relacionados con la falta

La regulacin requiere de un sistema de leyes,

de suficiencia presupuestal, subsidios tarifarios

reglamentos y polticas que permitan la inter-

cruzados, ausencia de tarifas reales y falta de

vencin de la autoridad para crear condiciones

planeacin a largo plazo. Asimismo, existen

de competencia en los servicios pblicos de na-

asimetras entre organismos operadores de un

turaleza monoplica. La regulacin funciona en

mismo estado y una necesidad de profesionali-

diferentes niveles: en el plano econmico a fin

zacin y capacitacin del personal.

de que el costo del servicio sea el adecuado; en


relacin de calidad del servicio, para lograr una

Uno de los principales problemas que enfrentan

calidad estndar y la prestacin bajo las condi-

las autoridades municipales son los cortos pe-

ciones que la normatividad de salud y de calidad

riodos de gestin, lo que los ubica en una situacin

del agua establezcan; adems debe reunir con-

de vulnerabilidad, por lo cual sera conveniente

diciones acordes al costo del servicio.

establecer los mecanismos jurdicos, en las legislaciones estatales, que institucionalicen la figura

La regulacin debe buscar el equilibrio en la

de los organismos operadores descentralizados

relacin de los distintos actores: organismos ope-

y garanticen su permanencia y la posibilidad de

radores de agua, autoridades y usuarios. En este

mantener una planeacin a largo plazo.

25

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

2.3.1 Necesidades de un marco


regulatorio

La regulacin incluye la expedicin de leyes,


reglamentos y normatividad relativa a la materia de agua potable, as como la existencia de

La carencia de un marco regulatorio integral,

un ente regulador o institucin que ejerza las

aunado a la ausencia de una poltica pblica

funciones de regulacin, pero no por s solos.

nacional en materia de agua potable y sanea-

Comprende tambin las siguientes finalidades:

miento, se traduce, en el caso de los organismos


pblicos, en falta de continuidad en las polticas

Garantizar a los usuarios el suministro

y las acciones que se aplican; y en el caso de los

de un buen servicio al costo ms eficien-

operadores privados, se convierte en una incer-

te posible

tidumbre que se refleja en sobre costos que se

Garantizar la sustentabilidad a largo

trasladan al servicio que prestan. Se considera

plazo de los servicios con suficiencia y

imperiosa la necesidad de institucionalizar una

eficiencia

poltica nacional dentro de un marco legal regulatorio sobre la materia.

Asegurar objetivos colectivos de salud pblica y preservacin del medio ambiente


Delimitar con claridad la participacin

En materia de servicios de agua potable y sanea-

de los entes pblicos y privados como

miento, con recursos insuficientes es imposible

una forma de exigir los mismos niveles

exigir mejores servicios.

de eficiencia y calidad a todos los tipos de


prestadores de servicio (Usabiaga, 2007)

Ante este panorama es tambin importante

Separacin de funciones e instituciones;

implementar directrices claras y tcnicamente

por un lado, las funciones normativas y

bien elaboradas en lo referente a la estructura

fiscalizadoras corresponden al Estado,

tarifaria, fuente casi exclusivamente de ingresos

mientras que las netamente productivas

de la mayora de los organismos operadores y

y comerciales corresponden a los mu-

punto nodal de su operatividad, para que tanto

nicipios o a los organismos operadores,

los ayuntamientos como las legislaturas de los

evitando as la fusin de facultades; es

estados respeten la propuesta de tarifas para el

decir, ser juez y parte, en la prestacin

pago de servicios y para que la fijacin de las

de los servicios

mismas no involucre cuestiones polticas partidistas trianuales o sexenales.

Establecer un esquema tarifario que incentive la eficiencia, el financiamiento y


la sostenibilidad de los organismos operadores y que enve buenas seales a los

2.3.2 Finalidades de la
regulacin

consumidores
Establecer un sistema eficaz y eficiente
de subsidio a los sectores vulnerables que

La regulacin debe implementarse sin im-

no alcanzan a pagar el servicio, cuando

portar quin sea el ente que preste los servicios

es imprescindible desde el punto de vista

pblicos: gobierno municipal directamente,

social. Se recomienda que los subsidios

organismo descentralizado, sistema intermuni-

se focalicen a las personas que lo necesi-

cipal, CEA o una empresa concesionaria.

tan en virtud a sus caractersticas

26

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

2.3.3 Funciones de regulacin

datos e informacin que requiera el Sistema Nacional de Informacin del Agua

Al corresponder la prestacin de los servi-

y la normatividad aplicable, particular-

cios a los municipios, no puede recaer en ellos

mente la relativa a la eficiencia, calidad,

la funcin reguladora, dado que se caera en

y sostenibilidad administrativa, operati-

una situacin de ser juez y parte, con lo que

va, tcnica y financiera en la prestacin

sera conveniente dejar este rol a las entidades

de los servicios

federativas.

Recibir, tramitar y canalizar consultas,


solicitudes y peticiones de los usuarios

Se recomienda que la dependencia guber-

sobre la prestacin de los servicios

namental que se cree o designe como ente

Sugerir y promover acciones, inversio-

regulador tenga a su cargo al menos las si-

nes, estmulos e incentivos relacionados

guientes funciones de regulacin:

con la eficiencia y calidad de los servicios,


especialmente para la creacin y el co-

Asesorar a los organismos operadores

rrecto funcionamiento de los organismos

para dar cumplimiento con la normatividad, mejorar sus procesos y realizar la


planeacin de los servicios,
Establecer mecanismos para la presta-

2.4 Eficiencia y desempeo


en la operacin

cin de los servicios en zonas urbanas y


rurales

Por eficiencia y desempeo de un organismo

Evaluar y certificar la gestin admi-

operador de servicios de agua y saneamiento se

nistrativa, tcnica y financiera de los

entiende el estado que guarda actualmente la

organismos operadores

calidad del servicio prestado respecto a las ne-

Determinar lineamientos, parmetros,


estndares,

prcticas,

cesidades y expectativas sociales, as como en

metodologas,

relacin al uso de los insumos que ocupa para

modelos, indicadores y criterios para la

obtener esos resultados. En la mayora de los

gestin de los servicios, acordes con la

organismos operadores suele haber bastante

normatividad federal y local

margen para aumentar las eficiencias y lograr

Promover esquemas de participacin o

mejores resultados.

asociacin intermunicipal, regional y


metropolitana para la prestacin de los

La eficiencia se refiere a la capacidad de dis-

servicios

poner de alguien o de algo para conseguir un

Proponer la composicin de los sistemas

efecto determinado; es un concepto desarro-

para el cobro de contribuciones, apro-

llado por la teora econmica, el cual se refiere al

vechamientos, cuotas y tarifas a fin de

uso ptimo de todos los recursos, como los eco-

consolidar la viabilidad, autosuficiencia

nmicos, humanos, tecnolgicos y naturales.

y sostenibilidad de los prestadores de

En la operacin de los servicios hay mltiples

esos servicios;

tipos de eficiencia que sistemticamente deben

Proporcionar a la Federacin, los esta-

evaluarse y reportar a distintas instancias; por

dos y, en su caso, al Distrito Federal, los

ejemplo, la eficiencia energtica de un proceso

27

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

o de un dispositivo se refiere a la relacin entre

capacidad para recuperar sus costos administra-

la energa til y la energa invertida.

tivos y operativos); el desempeo institucional;


la preservacin del ambiente; la contaminacin;

De manera que, conforme menos recursos se

la participacin social; la planeacin; la satisfac-

requieran para alcanzar ciertos objetivos, ms

cin de los ciudadanos en la prestacin de los

eficiente ser la produccin de un bien o la

servicios de agua y drenaje, adems de la miti-

prestacin de un servicio. En el caso de los au-

gacin de los riesgos hidrometeorolgicos (Sosa,

mentos en la eficiencia, stos estn relacionados

2010, EVALUA 2010).

con las mejoras en las tecnologas de produccin (eficiencia tecnolgica) o con la reduccin
de los costos productivos (eficiencia econmica), siendo considerada como una medida de
productividad al identificar las diferentes combinaciones de recursos (financieros, humanos

2.4.1 Importancia de la
eficiencia y desempeo
para el cumplimiento del
derecho humano al agua

y/o materiales) que favorecen su optimizacin (Denhartdt, 1995; Nicholson, 2000, en

El derecho humano al agua requiere que la pres-

EVALUA DF, 2010).

tacin de los servicios est

disponible y sea

accesible, segura, aceptable y asequible para


En cuanto al desempeo, logros, o resultados

todos. El derecho exige que se tomen medidas

se entiende el producto o utilidad que rinde o

para garantizar una asignacin mxima de re-

da alguien o algo; esto se remite a la eficacia. El

cursos que permita hacer realidad el derecho de

concepto de eficacia se relaciona con el logro de

forma progresiva.

los objetivos y metas definidos, as como de los


resultados deseados. Para la gestin pblica, la

Los servicios de agua potable y saneamiento

eficacia es un elemento que legitima el actuar de

se prestan en un contexto particularmente

las autoridades y el sistema poltico, al cumplir

sensible a los aspectos de cobertura, conti-

con las demandas de la ciudadana (Arenilla,

nuidad, presin y cumplimiento de las normas

2003; Cabrero, 1999 en EVALUA DF, 2010). La

de calidad del agua abastecida y vertida a los

gestin del desempeo puede centrarse en los

cuerpos receptores (Aderasa, Banco Mundial,

resultados de una organizacin, departamento,

PPIAF, ANEAS, 2010). No obstante, si en esa

empleado o, incluso, los procesos para construir

prestacin existen altos niveles de eficiencia y

un producto o servicio, as como en muchas

desempeo en el organismo operador, el acceso

otras reas.

a estos servicios ser mejorado y cubrir a un


mayor nmero de habitantes. Al presentarse

Los indicadores ms utilizados para la eva-

esta situacin se puede tener un mayor cumpli-

luacin de la eficacia de la gestin del agua se

miento del derecho humano al agua.

relacionan con el suministro, uso y consumo; el


saneamiento; el tratamiento de las aguas resi-

Para la consecucin de estos objetivos se

duales; la infraestructura hidrulica; la calidad

hace necesaria la vigilancia del servicio, con

del agua abastecida; la salud financiera de los

herramientas tiles que permitan evaluar peri-

organismos operadores (entendida como su

dicamente a los organismos operadores (incluso

28

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

utilizando metodologas que les permita la com-

Los indicadores de eficiencia y desempeo de la

paracin con otros sistemas locales, regionales y

operacin, a veces denominados indicadores

globales), por parte del estado o por medio de un

de gestin, pueden significar una herramienta

regulador que permita no solo mejorar la pres-

til, pues son maneras de procesar datos para

tacin sino que se logre la cobertura universal.

comparar elementos y diagnosticar situaciones


relativamente complejas, distantes en tiempo
o en espacio, o sin conexin aparente. Sirven

2.4.2 Supervisin y evaluacin


del desempeo por
un ente externo al
organismo operador

para definir referentes de comparacin (rcords


estatales o regionales) que ayudan para establecer metas y compromisos a cada organismo
operador. Para poder monitorear, evaluar y
comparar los indicadores, de manera que sirvan

Para el caso especfico de los servicios pblicos

para orientar el trabajo y los planes formales de

de agua potable y saneamiento, un ente regu-

una institucin, es necesario estandarizarlos,

lador es un rgano del Estado, generalmente

desde su misma definicin, y en las formas y pe-

una oficina gubernamental, que aplica las

riodos para reportarlos.

normas regulatorias, hace respetar las leyes de


competencia econmica y las de proteccin a

La cantidad de parmetros de partida y periodi-

los consumidores, garantiza la transparencia y

cidad para recopilarlos estn determinados por

la participacin de la sociedad civil en la elabo-

el tamao del organismo operador y su grado de

racin y aplicacin de las regulaciones, verifica

madurez institucional. Debe existir un equili-

que stas generen beneficios mayores a sus

brio entre el costo para obtener la informacin

costos para la sociedad y que sean sencillos y

(equipos de muestreo, personal de campo, pro-

fciles de cumplir (Aderasa, Banco Mundial,

cesamiento, transmisin) y su utilidad (apoyo

PPIAF, ANEAS, 2010).

a negociaciones, toma de decisiones, control de


operaciones). Es importante que un sistema de

Debido a que los organismos operadores de agua

informacin haga seguimiento, no slo de los

potable y saneamiento por lo general son mono-

datos mismos, sino de su confiabilidad.

polios naturales en razn de sus economas de


escala y aglomeracin, la regulacin de esos servicios pblicos suele ser especializada (dem).
La figura de un regulador estatal resulta esencial
para supervisar, controlar y regular las actividades del sector agua potable y saneamiento

2.4.3 Agrupamientos y
enfoques de los
indicadores de eficiencia
y desempeo

que vigile que las estructuras de tarifas y otros


elementos de cobro sean adecuados tanto para

Como ya se indic, los servicios de agua potable

el organismo operador como para la ciudadana

y saneamiento se prestan bajo condiciones de

que atiende, y congruentes con los indicadores

monopolio natural, una condicin que atenta

de desempeo del operador, mismos que de-

contra la constante bsqueda de una mayor

bern ser monitoreados peridicamente por

eficiencia en el uso de los recursos y en el mejo-

dicho regulador.

ramiento de la calidad de los servicios prestados.

29

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

Ante esta situacin se ha hecho necesario buscar

Indicadores de calidad de servicio: In-

un sustituto de la competencia, que identifique

dicadores de continuidad en el servicio,

aspectos que permitan mejorar la gestin de

calidad en redes, taponamientos en la

los servicios e incluso proporcione propuestas

red, la calidad de aguas residuales a los

de mejora para cada circunstancia (Aderasa,

cuerpos receptores y reclamos de los

2007).

usuarios (agua potable, alcantarillado y


comercial)

Los indicadores de gestin (IG) son medidas

Indicadores econmico-financieros: indi-

cuantitativas que permiten observar aspectos

cadores de facturacin, costos conjuntos,

particulares de la gestin del operador o de

costos operativos de agua potable, cos-

las caractersticas del servicio. Son utilizados

tos operativos de saneamiento, costos de

para la evaluacin de la eficacia y eficiencia del

administracin y venta, ejecucin de in-

operador. Los indicadores propuestos a con-

versiones, endeudamiento y rentabilidad

tinuacin han sido seleccionados y definidos


con base en estndares internacionales, pero

El uso de esta herramienta tambin permite

con base en realidades de Amrica Latina. El

generar puntos de referencia para comparar la

sistema propuesto mantiene como gua los in-

gestin a lo largo de un periodo, ya sea para

dicadores definidos por la IWA (International

una sola empresa o para ms; por ejemplo los

Water Association). El sistema utiliza 144 datos

diferentes organismos operadores de un estado,

para cubrir la totalidad de aspectos a evaluarse

(Aderasa, 2007).

en el servicio conjunto de agua potable y saneamiento. Con esos datos se construyen 80


indicadores agrupados en cuatro bloques:
Indicadores de la estructura del servicio:

2.4.4 Coordinacin para


integrar reportes y el
uso de la informacin

indicadores de cobertura de servicios,


nmero de conexiones, micromedicin

La informacin que deba reportarse, as como

y la disponibilidad de tratamiento secun-

sus caractersticas y periodicidad, ser definida

dario de aguas residuales

a nivel nacional para guardar su congruencia

Indicadores de operacin: Indicadores de

y comparabilidad y supervisada por el regu-

personal en funcin, personal por km de

lador estatal para conformar un Sistema Estatal

red de agua potable, eficiencia en el uso del

de Informacin del Agua y alimentar el Siste-

recurso, incidencia de la fuente subterr-

ma Nacional de Informacin del Agua. En el

nea, produccin por cuenta, potabilizacin,

reporte se puede integrar informacin generada

consumo, prdidas en red, densidad de ro-

en coordinacin con otras dependencias de los

turas en cuanto a alcantarillado sanitario

gobiernos federal, estatales y municipales del

y el tratamiento y disposicin, as como la

sector salud y desarrollo social.

recoleccin y transporte

Tanto nacional como internacionalmente, existen ya diversos listados y definiciones (e incluso

4
Estos se agrupan en torno a 8 temticas: institucional, ambiental, sobre el servicio, sobre activos fsicos, de produccin, de calidad del servicio, de atencin al usuario y sanciones y econmica.

30

normas internacionales como las: ISO 24510,

ISO 24511 e ISO 24512) sobre indicadores necesarios para monitorear servicios

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

pblicos de agua potable y saneamiento


los cuales en general buscan medir cuestiones de eficacia, eficiencia, impacto,
pertinencia, sostenibilidad, cobertura, y
participacin y satisfaccin social. Estos
estndares pueden ser retomados por el
regulador estatal y los organismos operadores para su implementacin en el contexto local.

buena sincrona con los dems elementos, tanto


internos como externos, para producir el bien
para el cual existe. Para lograrlo, se requiere de
un concreto y firme plan de desarrollo institucional, apoyado tanto al interior como desde el
exterior, y atendiendo aspectos como recursos
humanos, coordinacin con otras instituciones,
catastro de redes, atencin a clientes, comunicacin con la ciudadana, representatividad social,

2.5 Fortalecimiento
y desarrollo
institucional del
operador

control de prdidas y de calidad del agua, mantenimiento a infraestructura, finanzas, etctera.

El fortalecimiento institucional puede entenderse como aquellas acciones y apoyos externos


que contribuyen a que un organismo operador

2.5.1 Diagnstico de la
situacin del servicio
de agua potable y
saneamiento

mejore su desempeo y su propia solidez y desarrollo. Los apoyos externos pueden proceder de

En el diagnstico se deben incluir los puntos

la Federacin, de organismos financieros inter-

de oportunidad y las debilidades, partiendo de

nacionales, del gobierno estatal, de fundaciones

los siguientes objetivos estratgicos bsicos que

no gubernamentales o de la misma sociedad

todo organismo operador debe atender:

usuaria organizada, y las formas pueden ser:


reglamentacin,

capacitacin

al

personal,

1. Ofrecer a la poblacin los servicios de

certificacin del personal, intercambios con

agua potable y saneamiento con buena

asociaciones gremiales, o equivalentes.

calidad y a un precio razonable.


2. Operar, preservar y administrar sus

Por desarrollo institucional se entiende el con-

fuentes de agua, instalaciones e infraes-

junto de acciones correctivas y de mejora al

tructura de manera eficiente.

interior de una organizacin para alcanzar una

3. Garantizar la eficiencia mediante solidez

efectiva coordinacin entre los mltiples pro-

financiera y continuidad institucional.

cesos y subsistemas que lo componen, y as

4. Evaluar necesidades de expansin, pla-

cumplir cabalmente, al trmino de ese pro-

near estrategias, prever y encauzar el

ceso de desarrollo gradual, con el fin para el

comportamiento de las demandas para

cual fue creado; en el caso de los organismos

garantizar los servicios.

operadores: proveer a la ciudadana servicios


pblicos regulares y confiables as como lograr

Entre los elementos y responsabilidades que

su sostenibilidad.

deben evaluarse estn las coberturas de las redes;


presiones; volmenes extrados, facturados y

Se puede hacer la analoga con una maquinaria

cobrados; la calidad de los efluentes tratados; las

compleja, donde cada parte debe trabajar en

frecuencias de mantenimiento a equipos, etc-

31

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

tera. El organismo operador es el responsable de

ya sea por recursos del mercado financiero, con

realizar las mediciones pertinentes y reportarlo

los costos financieros que ello significa, o por

en la forma y tiempo que se indique en el marco

transferencias de fondos pblicos, con la incer-

regulatorio.

tidumbre y el impacto a la economa que eso


implica (Aderasa et al, 2010).

El fortalecimiento del organismo operador


demanda identificar claramente las responsabilidades y funciones a su cargo. Por lo mismo,
el primer paso es identificar de qu manera las

2.5.3 Diagnstico de
participacin social

estn ejerciendo, es decir, cuales son las brechas


que falta cubrir y los puntos en que se encuen-

En este rubro se incluyen los medios con los

tren fuertes para establecer una lnea base.

que cuenta la ciudadana para expresar sus intereses e inquietudes respecto a la provisin de
los servicios y la forma en que el organismo

2.5.2 Diagnstico de
debilidades o
incertidumbres
financieras

operador da respuesta. Esto incluye los tiempos

Para ejercer las funciones del organismo ope-

Para ello es indispensable que se identifiquen

rador se requieren finanzas sanas, programadas

los medios a travs de los cuales el organismo

y analizadas. Ello es esencial para brindar ser-

informa sobre sus actividades, planes y la

vicios confiables a la comunidad. A su vez,

situacin que guarda la prestacin de servi-

abarcan asuntos de ingeniera (operacin, man-

cios (por ejemplo: folletos, plticas, sitio de

tenimiento, rehabilitacin y ampliacin de la

internet, entre otros) y cmo capta las inquie-

infraestructura), temas comerciales y de los

tudes e intereses de los ciudadanos (foros,

usuarios (padrn de usuarios, contrataciones,

encuestas, participacin en consejos consul-

cobranza, etc.) y cuestiones de representacin y

tivos, etctera).

de resolucin a lo planteado, los medios en que


se realiza y el nivel de satisfaccin ante la mencionada respuesta.

gestin ante otras autoridades respecto de concesiones de agua, descargas, autorizacin de


tarifas, etctera.

La identificacin de los medios a travs de


los cuales los ciudadanos pueden expresar sus

El sistema de precios debe tratar de asegurar el

inquietudes para ser incorporadas a la planea-

autofinanciamiento del organismo para lograr

cin y a las polticas pblicas, es el siguiente

la recuperacin de sus costos totales con los in-

paso en este diagnstico. En este sentido, se

gresos derivados de los servicios que se prestan a

evala si las inquietudes expresadas a travs

la comunidad. En la medida que esta funcin no

de los distintos medios han servido o han sido

se cumpla se ponen en peligro los objetivos de

incorporadas a la planeacin del organismo

seguridad, desarrollo y autonoma del organismo

operador o a las polticas pblicas relacionadas

operador, cuya existencia quedara condicio-

y, en su caso, analizar los argumentos para no

nada a la obtencin de financiamiento externo,

incorporarlas.

32

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

2.5.4 Polticas pblicas


estatales encaminadas a
la mejora institucional
de los operadores

organismos operadores municipales similares.


Sera deseable que hubiera organismos intermunicipales, uniones de municipios en un mismo
organismo operador, para aprovechar economas
de escala y tener personal con mayor perma-

Las polticas pblicas estatales debern promover

nencia, profesional y especializado.

que el operador solamente cuente con el personal


indispensable que, a la vez, sea competente y
retribuido de manera satisfactoria, as como sometido a exigencias apropiadas de competencia

2.5.5 Plan de mejora y


desarrollo institucional

laboral. Un ejemplo de dificultades que suelen


afectar al operador, que se deben esclarecer y

Este plan (que abarque aspectos de recursos

proponer estrategias de solucin, es la de exceso

humanos, aspectos tcnicos y financieros, de rela-

de personal poco calificado y poco motivado o de

ciones interinstitucionales, etc.) deber hacerse al

presupuestos para exigir mayor calidad del des-

interior del organismo operador, pero igualmente

empeo y profesionalismo.

con apoyo y coordinacin de instituciones normativas a escala estatal, como la Comisin Estatal

La clave para lograr servicios de calidad son los

de Agua (o equivalente) y el ente regulador. Estas

recursos humanos, y hay tres factores bsicos que

otras instancias estarn obligadas a un conoci-

inciden en la superacin, motivacin y compro-

miento de las caractersticas y logros individuales

miso de los empleados:

de cada uno de los organismos operadores en su


jurisdiccin. La adecuada comprensin de las

Capacitacin y entrenamiento

debilidades, fortalezas, avances y fallas de cada

Normatividad y supervisin (incluyendo

organismo operador le permitir, a la institu-

responsivas en caso de incumplimiento)

cin normativa, apoyarlos o exigirles acertada y

Certificacin, reconocimiento y estmulos

oportunamente y canalizar recursos donde mayor

(mejores puestos y salarios a quienes ten-

falta hagan o sean mejor aprovechados.

gan mejores grados de preparacin y de


resultados)

Adems del plan de mejoras y de la responsabilidad propia del organismo operador en cumplirlo,

Adicionalmente a los aspectos de recursos hu-

se deber implementar el sistema de monitoreo

manos, algo esencial en estas instituciones de

externo sobre el progreso en madurez institu-

servicios pblicos son los aspectos financieros y

cional del mismo.

de administracin de recursos. Por tanto, es fundamental que las principales decisiones y planes

Es conveniente que, tanto al interior del orga-

a largo plazo sean ampliamente discutidos con

nismo operador como entre los representantes

el gobierno municipal y ante representantes

ciudadanos o gubernamentales se formule y

ciudadanos.

revise el programa operativo del organismo operador y la planeacin a largo plazo y se verifique

El organismo operador normalmente trabaja a es-

su congruencia respecto de los planes de desa-

cala de un municipio y es independiente de otros

rrollo urbano y del plan hdrico regional y estatal.

33

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

2.5.6 Reportes de progreso


tanto al interior como
al exterior

Un motivo primario del monitoreo de madurez


y desempeo institucional es hacer comparaciones. Esto justifica la necesidad de conformar
estadstica, til tanto a cada organismo ope-

Una manera de conocer el grado de madurez

rador como a instituciones normativas, de

y desarrollo de un organismo operador es

apoyo tcnico, o de intercambio gremial. Un

la confiabilidad y precisin de sus reportes

prerrequisito para tener estadstica, adems de

peridicos para responder mltiples cuestio-

definiciones estndar, es tener voluntad y com-

namientos que suelen hacrsele, y que a la

promisos concretos sobre qu conjunto de datos

vez debe realizar peridicamente. Los ob-

(parmetros) se han de monitorear y compartir

jetivos de cualquier sistema de informacin

rutinariamente.

son: mejorar el control y seguimiento de las


actividades, dar mayor certeza a los datos,
agilizar su manejo y lograr la consolidacin
de estadsticas confiables. Mientras ms con-

2.6 Capacitacin y
profesionalizacin

fiable sea el manejo de datos, habr mayor


posibilidad de lograr eficiencia y calidad en
el servicio.

La capacitacin es la manera de lograr que los


trabajadores tengan la disposicin y aptitud

El sistema de informacin gerencial debe

para conseguir un objetivo. Es un proceso

monitorear la calidad del servicio, el estado

continuo de enseanza-aprendizaje mediante

de las redes, la situacin financiera y, muy

el cual se desarrollan las habilidades y des-

especialmente, el nivel de desarrollo in-

trezas de los servidores que les permitan un

terno de la institucin. Algunos indicadores

mejor desempeo en sus labores habituales.

importantes de fortaleza y madurez de un or-

Puede ser interna o externa, de acuerdo

ganismo operador son sus aos de experiencia

con un programa permanente, aprobado, y

y preparacin de su personal, aceptacin del

que pueda brindar aportes a la institucin.

pblico, calidad de la informacin que ma-

Tambin puede verse como el conjunto de

neja y la agilidad para procesarla y emplearla.

propiedades y caractersticas de un servicio,


producto o proceso que satisfacen las necesidades establecidas del cliente o las normas

La importancia de la informacin radica en

oficiales vigentes (por ejemplo, el derecho hu-

que sta es la materia prima para analizar

mano al agua).

la situacin del organismo operador, tomar


decisiones respecto a metas, eficiencia, efec-

La certificacin de procesos, productos y

tividad de los resultados y comunicarlas al

servicios tiene como finalidad demostrar al

exterior. Existen muchas herramientas y tec-

mercado y a los organismos reguladores que

nologa para el manejo de informacin; el

un proveedor puede y de hecho produce pro-

grado de desarrollo institucional se reflejar

ductos, desarrolla procesos o presta servicios

por la manera de aprovechar y gestionar la

que cumplen requisitos de calidad definidos

informacin.

(Entidad Nacional de Acreditacin, Espaa).

34

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

La competencia laboral de las personas son los

en esas tareas, y aun facilitarles modelos tipo

conocimientos, habilidades, destrezas y com-

para que los operadores los revisen y adapten.

portamientos individuales; es decir, aquello que

Si fuere favorable, el gobierno estatal debe in-

las hace competentes para desarrollar una acti-

ducir la posibilidad de conformar organismos

vidad en su vida laboral (Consejo Nacional de

intermunicipales.

Normalizacin y Certificacin de Competencias


Laborales - Conocer). En tanto que la profesionalizacin es el proceso social por el cual se
mejoran las habilidades de una persona para ha-

2.6.2 Los manuales y videos de


procedimientos

cerla competitiva, en trminos de su profesin


u oficio.

Los procesos peridicos, as como los estratgicos o delicados, debern quedar asentados en

Las entidades de certificacin y evaluacin

manuales y/o videos que, a su vez, debern ser

(ECE) son las personas morales, organizaciones

revisados al interior del organismo operador, y

o instituciones pblicas o privadas, unidades ad-

tambin de preferencia por peritos expertos en

ministrativas de alguna dependencia, entidad o

el tema. El gobierno estatal puede apoyar a los

su similar en los mbitos de gobierno federal,

operadores en la conformacin y revisin de esos

estatal o municipal, acreditada por Conocer

manuales y videos, y en conservar respaldos de

para capacitar, evaluar y/o certificar las com-

los mismos adicionalmente a los que el operador

petencias laborales de las personas, con base en

municipal deber conservar y utilizar en todo

estndares de competencia inscritos en el Re-

momento.

gistro Nacional de Estndares de Competencia,


as como para acreditar, previa autorizacin del
Conocer, centros de evaluacin y/o evaluadores

2.6.3 Manuales de induccin


al organismo operador

independientes en uno o varios estndares de


competencia en un periodo determinado.

Todo organismo operador posee caractersticas


nicas, como son la conformacin de su traza
y ubicacin de sus principales elementos de in-

2.6.1 La definicin de puestos


y procesos en un
organismo operador de
agua y saneamiento

fraestructura hidrulica y fuentes de abasto o de


tratamiento o disposicin de efluentes, as como
de su organigrama, cantidad de clientes, composicin socioeconmica de los mismos, tarifas,
cobertura de medidores, presiones de entrega

Todo operador debe tener bien estipulados los

del agua, etctera. Es importante que tanto los

puestos de trabajo que requiere, as como des-

empleados, incluso la ciudadana misma, tengan

cribir los principales procesos y tareas que

acceso a folletos descriptivos de tales caracters-

deber desempear cada empleado, sea indivi-

ticas, incluida la delimitacin de las zonas de

dualmente o en colaboracin con otro personal

la ciudad donde el servicio es irregular o defi-

interno o, incluso, de otras dependencias. El go-

ciente (y hay que trabajar para mejorarlo) y las

bierno estatal, a travs de la CEA, puede y debe

zonas donde no est autorizada la expansin de

asistir y asesorar a los operadores municipales

las redes, sea por planeacin urbana u otras res-

35

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

desempeo en su labor.

2.6.5 La continuidad
en puestos clave y
el resguardo del
conocimiento

Es recomendable que eso mismo se divulgue hacia

Es conocido que una causa principal del de-

la ciudadana, de preferencia mediante el sitio de

ficiente desempeo de los operadores es la

internet propio del organismo operador. Si se tiene

discontinuidad de funcionarios y planes. Parte

el apoyo general de una comisin estatal, los costos

de la labor y de las polticas pblicas que el go-

pueden abatirse sustancialmente y la efectividad y

bierno estatal debe implementar e impulsar es

permanencia aumentarse.

romper esas malas prcticas. Una manera es ga-

tricciones operativas. Principalmente, los nuevos


empleados deben ser competentes y estar familiarizados con esas caractersticas para tener un mejor

nndose la opinin ciudadana (cultura del agua)


a favor de exigir mayor continuidad, profesiona-

2.6.4 La capacitacin a
diferentes niveles y puestos

lismo y planes concretos para resolver cualquier


falla en el derecho humano al agua que ocurra
en esa localidad o municipio.

Apoyados en los manuales de procedimientos y


descripciones de puestos es posible lograr convenios

Otras medidas que puede promover el estado es

con instituciones como el gobierno del estado, otros

la exigencia de mayor profesionalismo a los ser-

operadores con caractersticas anlogas, colegios de

vidores pblicos en puestos altos, y exmenes de

profesionistas, la Asociacin Nacional de Empresas

oposicin o de demostracin de competencia en

de Agua y Saneamiento de Mxico (Aneas), uni-

esos puestos.

versidades, etc., para disear cursos de capacitacin


que sean impartidos a diferentes trabajadores que
lo requieran. La capacitacin debe ser continua, al

Algo fundamental es lograr que los conoci-

igual que la preservacin y resguardo de los conoci-

mientos y experiencias no se pierdan con las

mientos y saberes institucionales.

rotaciones de personal, sino que queden asentados en memorias que permanezcan bajo

Para la mayora de los operadores, los principales

resguardo estatal pero que, a la vez, sean de

temas de capacitacin son: aspectos comerciales

libre acceso (transparencia); en especial lo

y atencin al pblico, operacin y mantenimiento

referente a censos, estudios e inventarios y pla-

de redes de agua y de alcantarillado, operacin de

nimetra, que pudo haber costado mucho dinero

plantas de tratamiento de aguas residuales, plani-

y esfuerzo generar.

metra y catastro de redes, instalacin y pruebas


de precisin a micromedidores, deteccin y control
de fugas y distritos hidromtricos, operacin de

2.6.6 La profesionalizacin y
mejora continua

equipos de desazolve, toma de muestras de calidad


del agua y su anlisis, cultura del agua, manteni-

Se debe estimular la profesionalizacin y mejora

miento y presencia de sitios web, transparencia

continua mediante mayores exigencias labo-

y acceso a la informacin y, desde luego, lo rela-

rales, pero a la vez con un sistema de incentivos

cionado al derecho humano al agua.

y prestaciones a las personas ms competentes y

36

Temas transversales en la implementacin del derecho humano al agua

destacadas. Ser misin y poltica pblica de los

blico; es decir, en la consulta, discusiones,

gobiernos estatales promoverlo e idear los co-

planteo de propuestas, y todo tipo de activi-

rrectos mecanismos de evaluacin y monitoreo

dades en las cuales interrelacionan el Estado

del desempeo, especialmente los enfocados a

y los ciudadanos para el progreso de la comu-

lograr que los operadores municipales o inter-

nidad (Guillen et. al, 2009).

municipales realmente garanticen el derecho


humano al agua.

La participacin social es la aportacin organizada de actores sociales y representantes de

Se deber desarrollar un sistema de planeacin

asociaciones u organizaciones, as como los

de la necesidad de personal, e igualmente se re-

dems miembros de la comunidad, para el

comienda que el gobierno del estado desarrolle

mejoramiento de los procesos de determinada

una base de datos de aspirantes con las califica-

institucin gubernamental bajo los preceptos

ciones requeridas.

de desarrollo y democracia. La intervencin


de dichos actores aporta la opinin de la ciudadana a la toma de decisiones que lleva a

2.6.7 La certificacin de
personal

cabo la institucin. Implica, por supuesto,


que los individuos se organicen para identificar sus propias necesidades, colaborar en el

Como complemento a la capacitacin, a

diseo de procesos de planeacin y valoracin

diferentes niveles, el gobierno estatal debe im-

de las acciones derivadas de ella y dar segui-

plementar convenios con el Conocer, la Aneas,

miento y evaluacin a los proyectos.

u otras instituciones para lograr procesos de


validacin del desempeo y de certificacin de

La participacin social es imprescindible para

competencia laboral del personal apto, para ga-

la creacin de bases slidas para una sociedad

rantizar mejores prestaciones a los trabajadores

democrtica en materia de agua potable y sa-

que lo logren.

neamiento. Quienes participan contribuyen


con sus capacidades y conocimientos a la

Considerando temas de derecho humano al

toma de decisiones, lo que se refleja en me-

agua, prioridades de certificacin seran as-

joras en la calidad de los servicios prestados

pectos comerciales, cloracin, anlisis de calidad

y en la aceptacin y valoracin social de los

del agua, operacin de plantas de tratamiento

mismos.

de aguas residuales, promocin de captacin de


agua de lluvia, de letrinas secas y de otras tecno-

Se recomienda instrumentar secciones de

logas apropiadas.

preguntas, quejas y sugerencias del pblico en


general, donde tambin las respuestas puedan

2.7 Participacin social

ser visibles, y de esta forma ayudar a aumentar


la confianza de los usuarios en estos medios

Actualmente, el trmino de participacin es

de participacin. Incluso los resultados de en-

utilizado para explicar la incidencia de los indi-

cuestas de opinin o evaluaciones externas

viduos y grupos sociales en las diferentes etapas

(por ejemplo, del regulador) sobre la calidad

en las que se resuelven asuntos de inters p-

del servicio podran estar disponibles.

37

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

2.7.1 Consolidacin de
organizaciones para
participacin social
La organizacin de grupos por s misma no conduce al logro de los objetivos de la participacin.
Las asociaciones u organizaciones pasan por
diversas fases de desarrollo hasta su consolidacin, debiendo proponer objetivos colectivos.
Por ejemplo, si un grupo de personas que carece
de agua se organiza y est presente en el proceso para acceder a los servicios, pero al lograr
el objetivo deja de participar y pierde inters
en nuevos objetivos, no se puede considerarse
como un ejercicio continuo de participacin social. Los objetivos debern mantenerse, crecer
y reconfigurarse a la par que las organizaciones
ejerzan seguimiento del desempeo del organismo operador.

2.7.2 Ejemplos de
organizaciones de
participacin social en el
campo de agua potable y
saneamiento
Existen distintos esquemas de asociaciones para
la participacin social. Cada estado y municipio
podr presentar y promover diferentes organizaciones sociales de acuerdo con sus propias
caractersticas; entre ellos, encontramos dos
grandes grupos:
1. Consejos sociales o consejos ciudadanos
de desarrollo. Son rganos de participacin y deliberacin de las organizaciones
econmicas, sociales y ciudadanas ms

38

representativas del municipio para el de-

bate, propuesta e informe sobre aquellas


grandes materias y proyectos de carcter estratgico y/o con repercusin en el
desarrollo social. Tienen la finalidad de
promover y canalizar una reflexin conjunta de las entidades sociales, culturales,
econmicas y del movimiento asociativo en torno a grandes temas estratgicos
que afecten al municipio en su conjunto. Dentro de estos consejos se abordar
con regularidad el tema del agua, ya que
est inmerso en el desarrollo de las ciudades, en el desarrollo econmico y en toda
materia estratgica de planeacin de la
ciudad.
2. Consejos sectoriales. Son los rganos
consultivos de participacin ciudadana
que colaboran en la gestin municipal,
aportando asesoramiento a reas municipales que especficamente son de su
competencia; promueven la participacin
de la ciudadana en los asuntos pblicos
municipales incorporando la implicacin
ciudadana en la vida pblica. Para pertenecer a un consejo sectorial hay que
ponerse en contacto con el rea especfica o departamento que lo gestiona. En
materia de agua potable y saneamiento
podemos pensar en consejos enfocados
en el tema del medio ambiente o en consejos particularmente del agua. En ellos
tambin participan actores empresariales,
comerciales o industriales, pero siempre
enfocados en la materia especfica; tambin participan expertos en la materia o
ciudadanos interesados que a ttulo individual son invitados a participar.

3
Agua s u f ic i e n t e

El acceso a una cantidad de agua para satisfacer

En materia del derecho humano al agua, el m-

necesidades bsicas, denominado mnimo vital

nimo vital que sugiere la ONU1 es de quince

de acceso al agua, debe contemplar el agua su-

litros por persona al da; pero esto en caso de

ficiente para su consumo personal y domstico,

condiciones extraordinariamente severas, como

que comprende el agua destinada al consumo

en los campos de refugiados o ante desastres

directo y a la preparacin de alimentos y la hi-

climticos.

giene alimentaria, as como al aseo personal y a


la higiene del hogar.

Por su parte, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones


Unidas, en su Observacin General No. 15,

3.1 Acceso garantizado


a una cantidad
mnima de agua que
permita satisfacer las
necesidades bsicas

anota lo siguiente:
Los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento para cada persona deben ser continuos
y suficientes para el uso personal y domstico.
Segn la Organizacin Mundial de la Salud
(OMS), son necesarios entre 50 y 100 litros de

Un concepto muy relacionado es el de do-

agua por persona al da para garantizar que se

tacin, que se refiere a la cantidad de agua

cubren las necesidades bsicas y que no surjan

que, en teora y en promedio, le corresponde

grandes amenazas para la salud.

a cada habitante de una localidad respecto


al volumen que se extrae de las fuentes de

El Consejo Mundial del Agua, por otra parte,

abasto que surten a determinado poblado. Por

recomienda que una cantidad adecuada por

tanto, la dotacin es un concepto amplio y en

lo general supone de 40 a 50 litros diarios por

su clculo van implcitas las demandas de las

persona, considerando que el mnimo indispen-

viviendas, industrias, comercios, escuelas,

sable es de 20 litros.

hospitales, parques y de cualquier otra entidad


que requiera agua; incluso las prdidas en la
red, sea por fugas o por tomas clandestinas.


Handbook for Realizing the Human Rights to Water and
Sanitation: From Policy to Practice.
1

39

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

Como se puede observar, se manejan estndares

templar aspectos tales como el traslado y manejo

cercanos entre s, a nivel internacional. No

del lquido, las tcnicas de administracin de

obstante, cada estado o municipio deber esta-

la demanda, la concientizacin de los usuarios

blecer los mnimos tomando en consideracin

sobre el tema del agua, las dotaciones mnimas

su clima, disposicin de agua, infraestructura y

e indispensables y los contextos no domsticos.

circunstancias particulares; pero siempre respetando el mnimo indispensable deseable, que es


entre 50 y 100 litros por da, por persona.

3.1.2 Padrn de usuarios y


niveles de consumo

Considerando el derecho humano al agua, se


puede determinar que el mnimo vital es el

El padrn de usuarios es el catlogo de informa-

volumen de agua para consumo personal y do-

cin, o base de datos, que permite al prestador

mstico que permite al individuo cubrir sus

del servicio identificar a cada usuario individual,

necesidades bsicas que corresponde al rango

especialmente cuando ste cuenta con un re-

mencionado en el prrafo anterior. En este sen-

gistro de lectura de consumo. De esta manera,

tido, el abasto mnimo se refiere al volumen de

el operador puede catalogar apropiadamente a

agua, por unidad de tiempo, que cualquier ente

los usuarios y llevar un mejor control de sus con-

encargado de la prestacin del servicio queda

sumos y de sus pagos. Este registro permite hacer

obligado a entregar a cada uno de los habi-

distintas clasificaciones y agrupamientos de los

tantes en su mbito de competencia, a fin de que

usuarios; por ejemplo, entre los que tienen cuota

puedan satisfacer las necesidades bsicas antes

fija en lugar de cuota con medidor o los que co-

descritas.

rresponden a distintos rangos de consumo y de


tarifas de agua o de descargas al alcantarillado.

3.1.1 Es un tema
multifactorial

El padrn est estrechamente relacionado con


la eficiencia comercial del operador del servicio,

El abasto que tericamente le corresponde a

y posibilita un mejor grado de eficiencia en la

cada habitante de una localidad (sea urbana o

prestacin del mismo hacia los usuarios. Al

rural), depende de los hbitos de consumo pro-

mismo tiempo, permite que exista congruencia

medio de los ciudadanos, de la continuidad del

entre los cobros a usuarios con y sin medidor,

servicio, de la presin en las tomas domicilia-

lo que resulta fundamental para lograr un pago

rias, de las prdidas en la red, de los consumos

equitativo entre los consumidores.

no domsticos y de las tomas clandestinas que


pudieran existir. Es decir, no necesariamente

No obstante, existen casos de zonas geogrficas

coincidir con el mnimo vital, pero en ninguna

en las que el servicio medido es nulo, deficiente

circunstancia podra ser inferior, a menos de

o en bajos porcentajes respecto al total. En

que se trate de un abasto provisional en situa-

estos casos, la opcin ser efectuar muestreos

ciones de desastre.

y revisiones de clasificaciones frecuentes, con


criterios de evaluacin confiables y amplios, a

En este sentido, y para lograr parmetros de

fin de lograr un padrn de usuarios real, actua-

consumo de agua por habitante, se deben con-

lizado y detallado.

40

Agua suficiente

Con el propsito de dar cumplimiento al derecho

el total de personas estimadas; considerando el

humano al agua, este tema resulta fundamental,

nmero de horas o das de tal evento.

pues contar con un padrn de usuarios permite


al prestador del servicio conocer las necesidades

3.2 Prelacin de usos

de abasto apropiadas a la localidad para satisfacer las demandas y necesidades de cada uno

La prelacin se define como la antelacin o pre-

de los usuarios, especialmente los de servicio

ferencia con que una cosa debe ser atendida

domstico, para poder garantizar as el mnimo

respecto de otra con la cual se compara.3

de agua aceptable, segn parmetros mencionados en prrafos previos, incluso en casos de

En este sentido, los gobiernos deben otorgar

escasez o emergencias. Al mismo tiempo, ayuda

preferencia al uso personal y domstico del

a concientizar al consumidor respecto de sus

agua respecto de lo dems usos, de forma que

consumos reales a fin de que se use razonable-

garanticen a todas las personas el acceso a una

mente este recurso fundamental para la vida.

cantidad suficiente de agua potable para su consumo personal y domstico, que comprenda los
usos anteriormente enunciados. De acuerdo a lo

3.1.3 Mnimo vital en


contextos no domsticos

establecido por la ONU:


El enfoque basado en los derechos humanos

Es importante garantizar los niveles de abasto

ayuda a tomar decisiones con respecto a la or-

mnimo en guarderas, hospitales, centros de

denacin de los recursos hdricos, al otorgar una

salud, asilos, instituciones educativas y de in-

clara prioridad, en la distribucin del agua entre

vestigacin y crceles, entre otros; teniendo en

los distintos fines que compiten entre s, a los

cuenta el nmero de personas que utilizan y las

usos personales y domsticos segn se definen

que prestan estos servicios, a fin de garantizar

en la Observacin General No.15.4

un ptimo desempeo.
El cumplimiento al derecho humano al agua en
Las casas de migrantes tambin presentan una

este punto implica que, aun en situaciones de

situacin especial a considerar, respecto a la

escasez o emergencia, el uso personal y doms-

necesidad de otorgarles servicios de salud y la

tico debe ser preferente sobre los dems usos;

consecuente necesidad de brindarles el agua su-

lo que deber establecerse de manera preceptiva

ficiente para cumplir con su derecho humano;

en la normatividad.

tomando en cuenta el contexto local de disponibilidad de agua. Pero en todo caso, sin omitir

Para ello, siempre deber existir la planeacin

el cumplimiento de los mnimos obligatorios .

de obras e infraestructura de respaldo y la capa-

citacin de los responsables de los servicios para


En el caso de festividades, celebraciones reli-

atender en situaciones de emergencias y respetar

giosas, o cualquier ndole de evento masivo, para

la preferencia del uso personal y domstico.

su organizacin o autorizacin debe asegurarse


agua e instalaciones sanitarias suficientes para

Para mayores detalles vase Sphere Standards.


Diccionario de la Real Academia Espaola, 21 edicin,
p.1657.
4

El derecho al agua, p. 17.
3

41

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

Asimismo, se deber vigilar, evitar y sancionar

una cantidad de agua suficiente para satisfacer

por parte de las autoridades federales y esta-

las necesidades bsicas, que bien podran ser hi-

tales, segn sus competencias, que la concesin

drantes pblicos, abastecimiento por pipas o la

para usos diversos al personal y domstico me-

colocacin de dispositivos para racionar el agua

noscaben los volmenes de agua destinados al

en la toma domiciliaria.5 La misma excepcin

efecto.

aplica en los casos de desastres o emergencias a


causa de fenmenos hidrometeorolgicos.

3.3 Continuidad

Es importante aclarar que el derecho humano


al agua no implica gratuidad, tal como expre-

Continuidad es un trmino tcnico que se refiere

samente lo reconoce la ONU: De por s, el

a la cantidad de horas diarias, que en promedio,

marco de los derechos humanos no establece el

cada vivienda de una localidad, recibe el servicio

derecho a un suministro de agua gratuito6, ms

de abastecimiento de agua, con una presin

bien debe entenderse como una corresponsabi-

apropiada. Una continuidad de 100% (24 horas

lidad entre el proveedor del servicio y el pblico

y 365 das al ao) es lo correcto para que un ser-

usuario.

vicio sea verdaderamente satisfactorio.


Mientras ms frecuentes sean los tandeos, alterPor el contrario, el tandeo (rotacin o intermi-

nando entre el tubo lleno y el tubo vaco, mayor

tencia) tiene lugar cuando el abastecimiento de

es el dao a las tuberas, dado que stas estn di-

agua no se realiza de manera continua, sino sola-

seadas para trabajar a cierta presin constante.

mente en determinados horarios o algunos das

Asimismo, mayor es el riego de contaminacin,

de la semana. Y, finalmente, el racionamiento

pues aumenta la posibilidad de que, de existir

(o restriccin) en el abastecimiento ocurre

alguna fisura, se introduzca agua contaminada a

cuando, por alguna razn justificada y muy oca-

la tubera del agua potable, procedente de fugas

sional (sequa extrema, contaminacin de algn

del drenaje sanitario o de alguna otra fuente.

pozo u otra fuente de abasto, etctera), resulta

Ante estas situaciones, se torna muy difcil ase-

necesario que el operador u otra autoridad com-

gurar que el agua entregada a determinada zona

petente emita alguna declaratoria informando

sea potable si el abastecimiento es intermitente.

a los usuarios de esta situacin extraordinaria,

Lo mismo ocurre si la presin del agua en la tu-

especificando el motivo y el tiempo que durar

bera es muy baja.

la circunstancia y las medidas que se adoptarn


ante la situacin a fin de garantizar el acceso al
agua.
La suspensin o desconexin (corte) del servicio
a un usuario con adeudos no se considera una
falla en el servicio, ni una violacin a los derechos
humanos del usuario en mora siempre y cuando
esta medida sancionadora se encuentre prevista
en la legislacin estatal y asegure el acceso a

42


La justicia federal, en la tesis aislada Agua potable. La
suspensin temporal del servicio por falta de pago no vulnera la
garanta de audiencia prevista en el artculo 14 constitucional,
por tratarse de un acto de molestia (legislacin del estado de
Oaxaca). Emitida por el Primero Tribunal Colegiado del Dcimo Tercer Circuito, implcitamente reconoce la constitucional
de la medida del corte de servicio de agua por falta de pago.
6

El derecho al agua. Folleto Informativo No. 15, Organizacin de la Naciones Unidas, Derechos Humanos, p. 12.
5

Agua suficiente

3.3.1 La preservacin de la
infraestructura y la
precisin en micro
medicin.

3.3.3 Impacto en el confort, en


la productividad y en el
consumo
La espera que genera la discontinuidad en el ser-

Adems de los riegos antes apuntados, la vida

vicio o el tiempo que los usuarios emplean en

til de las tuberas sufre grave deterioro y dismi-

acarrearla desde algn sitio distante trasciende

nucin, cuando estn continuamente sometidas

negativamente en el confort y en la producti-

a cambios relativamente bruscos en su presin

vidad de las personas, con repercusiones en la

de trabajo. En efecto, los materiales de que estn

economa global. Por el contrario, un servicio

hechas se resienten cuando frecuentemente al-

con las menores discontinuidades posibles be-

ternan su estado de presin alta a presin baja o

neficia el confort y la productividad y mejora los

negativa. Por el contrario, la continuidad en la

hbitos de higiene y de consumo. Esto, aunado

presin aumentar la duracin de las tuberas,

al establecimiento de una tarifa correcta y a la

con el subsecuente ahorro en los costos de man-

instalacin de medidores y una cobranza efec-

tenimiento y reposicin, lo que redundar en

tiva, favorecern el consumo racional y un cobro

beneficio de los usuarios.

equitativo, que repercutir en mejores finanzas


del organismo operador y un mejor servicio para

Como ya se haba apuntado, la existencia de

todos.

un servicio medido universal (medidor en cada


toma) representa muchas ventajas; sin embargo,

El personal del organismo operador y los en-

la discontinuidad en el servicio puede tener

cargado municipales deben tener conciencia

consecuencias negativas en la precisin de los

de que la continuidad tiene tambin repercu-

medidores.

siones importantes en el buen descanso de los


usuarios, pues la incertidumbre de la provisin,
respecto de horarios y modalidades del servicio,

3.3.2 Trascendencia en la
economa de los usuarios

genera intranquilidad o incluso ansiedad. Esto


se agrava en los casos en que los usuarios son
mujeres, nios, ancianos o enfermos.

La discontinuidad de la provisin del agua genera


efectos negativos en la economa de los usuarios,
pues los obliga a invertir recursos extras en la instalacin de tinacos, cisternas, equipos de bombeo
o filtros, entre otras alternativas extras. Esos

3.3.4 La continuidad como


indicador del desempeo
del operador

costos devendran innecesarios si el servicio de


abasto fuese ms confiable y regular. Las polticas

Entre los principales indicadores que permiten

y acciones encaminadas a mejorar la continuidad

evaluar el desempeo del organismo operador

del servicio podran ser un apoyo a la mejora de

deben figurar siempre la continuidad, la regu-

la eficiencia comercial, derivado en que un mejor

laridad y la calidad del abasto. No solamente

servicio y menores costos extras a los usuarios

implica el reporte de un servicio continuo

podran propiciar una mayor recaudacin.

o de 24 horas, se requiere que el organismo

43

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

operador tenga todas las previsiones, equipos de

Dado que con el tiempo el crecimiento de las lo-

respaldo y la programacin y la ejecucin de las

calidades urbanas va generando la absorcin de

rutinas y los calendarios de mantenimiento pre-

las localidades aledaas, ya sean rurales o ur-

ventivo y correctivo, as como la rehabilitacin

banas, se agudiza la formacin de metrpolis, que

de los equipos a efecto de garantizar la conti-

consiste en la conurbacin de las localidades, de

nuidad del servicio y elevar el rendimiento y

cualquier tipo, a los ncleos urbanos mayores y a

vida til de tuberas y dems implementos.

localidades muy cercanas que, por su tamao


agrupado, lleguen a ser un todo urbano. De esta
manera, se considera que con el tiempo algunas

3.4 Entornos urbano y


rural

poblaciones pasarn a ser urbanas, lo que resulta


en la reduccin de las zonas urbanas a atender,
en nmero, aunque no en tamao. No obstante,

El nmero de habitantes que tiene una pobla-

esto puede redundar en un beneficio econmico,

cin determina si se le considera rural o urbana.

tanto para la construccin de los sistemas (cer-

De acuerdo con criterios del INEGI, una pobla-

canos y homogneos); como para la operatividad

cin se considera rural cuando tiene menos de

del servicio. Lo anterior, siempre y cuando se

2,500 habitantes y ser urbana cuando la ha-

impulse la creacin y operacin de organismos

bitan un nmero igual o mayor a esa cantidad.

operadores intermunicipales o metropolitanos,

La consideracin del entorno tiene amplia tras-

que puedan enfrentar ms adecuadamente los

cendencia en relacin a la cobertura de agua

retos de los nuevos centros poblacionales.

potable y saneamiento, debido a las polticas


7

que se implementen de acuerdo a sus caracters-

As, en tanto que en las zonas urbanas regulares,

ticas sociodemogrficas.

entendidas como aquellas contempladas en la


planeacin y dems instrumentos de control

El incremento acelerado de la poblacin es una

urbano, es factible tener trazos convencionales

realidad en casi todos los estados del pas. En

de las redes de distribucin de agua y de al-

algunos lugares la tendencia apunta a que la po-

cantarillado,

blacin se duplicar en unas cuantas dcadas.

a mantener la infraestructura en condiciones

Sin embargo, los entornos urbano y rural en

apropiadas de operacin y con volmenes y

su proceso demogrfico presentan aspectos di-

presiones apropiadas a las necesidades de los

versos, que implican diferencias en la atencin

usuarios domsticos y no domsticos.

se debe dar especial relevancia

de los servicios de agua potable y saneamiento


en cuanto a la demanda, el volumen requerido,

En zonas dispersas o de baja densidad pobla-

la forma de abastecimiento, la ubicacin geogr-

cional, las soluciones convencionales, tales

fica, diversos aspectos sociales (migracin, por

como redes de abastecimiento y redes de alcan-

ejemplo), entre otros.

tarillado, resultan ms costosas. No obstante, es


necesario proveer a la poblacin de agua sufi-


Segn la O.N.U. La mayora de los que no tienen acceso a agua potable y saneamiento son personas pobres de zonas
tanto urbanas como ruralesLos pobres de zonas rurales representan el grueso de la poblacin que carece de agua potable y
saneamiento (El derecho al agua, pp. 19-20).
7

44

ciente para sus requerimientos domsticos. Para


ello, y considerando las particularidades de cada
caso, se podrn implementar esquemas de financiamiento o construccin de participacin

Agua suficiente

mixta de gobierno y sociedad. En otros casos, se

asentamientos, por lo que, en caso de que la re-

pueden establecer soluciones ms econmicas,

gularizacin o reubicacin a zonas adecuadas se

aplicando tecnologas apropiadas, donde la

complique, en casos particulares de acuerdo a

misma poblacin puede encargarse directamente

las condiciones municipales y slo en forma ex-

de su correcta operacin y mantenimiento.

cepcional, es recomendable promover entre sus


habitantes mtodos de captacin de agua de llu-

El municipio, haciendo uso de los instrumentos

vias, abastecimiento de agua a travs de mtodos

de planeacin que dispone, como el POET, debe

alternos al servicio en red, la construccin de

identificar las zonas que no son aptas para asen-

letrinas secas y de otras tecnologas aptas para

tamientos humanos y evitar su colonizacin.

esas zonas, como una forma de asegurar el ac-

No obstante, es imposible negar la realidad

ceso al agua para uso personal y domstico, as

del pas en la que se encuentran este tipo de

como al saneamiento bsico.

45

4
Agua sa lu br e

4.1

Calidad del agua

se pueden ver, sentir u oler, por ejemplo, turbiedad, color, temperatura, olor y sabor.

En el marco constitucional e internacional del


derecho humano al agua, se reconoce el derecho de los seres humanos a disponer de agua

Es importante conocer el tipo de sustancias

salubre, la cual se entiende, en este contexto,

qumicas del agua para escoger el tratamiento

como el agua que cumple con las normas de

ms adecuado para hacerla apta para consumo

calidad para consumo humano. La calidad del

humano. En tanto que las caractersticas bacte-

agua, entonces, representa el conjunto de pro-

riolgicas pueden deberse a microorganismos

piedades que hace que el agua sea apta para un

presentes en el agua, el agua para consumo

uso determinado, con lo cual se determinarn

humano debe estar libre de microorganismos

niveles de calidad particulares oficiales.

y parsitos que pueden causar diversas enfer-

medades, que pueden llegar a ser mortales,


especialmente entre la poblacin ms vulne-

4.1.1 Caractersticas del


agua potable y del
saneamiento bsico

rable: nios, ancianos, enfermos y mujeres

El agua para consumo humano debe ser trans-

Por su parte, el saneamiento bsico se refiere

parente, incolora y sin sedimentos, sin sabor ni

al desalojo adecuado de excretas y aguas resi-

olor y fresca al paladar (USAID y Ministerio de

duales. Las instalaciones sanitarias deben estar

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

situadas donde la seguridad fsica pueda ser sal-

2006)

vaguardada, especialmente tratndose de nios

embarazadas.

y mujeres. Esto significa que los inodoros deben


El agua para consumo humano debe presentar

estar disponibles para su uso en todo momento y

caractersticas fsicas, qumicas, bacteriolgicas

deben ser higinicos. Los sanitarios deben cons-

y organolpticas adecuadas para su consumo.

truirse con alta calidad, de forma que garanticen

Las primeras se refieren a las propiedades que

privacidad, que tengan suficientes llaves de agua


Si bien la Constitucin hace referencia al trmino salubre, nos referimos al trmino agua potable.
1

colocados para la higiene personal y que contemplen las necesidades de higiene femenina.

47

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

Un saneamiento seguro tambin requiere la ela-

filtracin y potabilizacin del agua suelen pre-

boracin y promocin de programas educativos

sentar mayor dificultad, dado que la carga de

de higiene para la poblacin.

materia a eliminar dificulta los procesos. Por


ello, es fundamental que el diseo de las redes

de potabilizacin contemple estas eventuali-

4.1.2 Monitoreo de la calidad


del agua: laboratorios
certificados

dades y su funcionamiento y operatividad, estn

Un aspecto bsico para poder garantizar que

4.2 Supervisin de la
calidad

el agua cumpla con los requisitos de calidad,

supervisados y avalados por peritos certificados.

es que se cumpla con el proceso indicado en la


normatividad, y que las fuentes de agua estn

La supervisin sistemtica es una pieza fun-

debidamente protegidas, ya sea mediante cercos

damental para el correcto funcionamiento de

o circuitos de vigilancia, por ejemplo, de forma

los organismos operadores. En la actualidad,

que impidan la entrada de personas, animales u

en algunos casos, estas funciones las efectan

otros agentes de riesgo a la calidad.

las autoridades municipales y estatales; sin


embargo, y en virtud de la trascendencia que

Paralelamente, es necesario establecer pro-

en aos recientes se la ha otorgado al derecho

gramas para evaluar y mantener la calidad del

humano al agua, se considera que el ente regu-

agua mediante la toma sistemtica de muestras

lador, en coordinacin con las autoridades de

de agua en diferentes puntos de la red de distri-

salud, estatales y federales realice la supervisin

bucin para su anlisis en los laboratorios que

de la calidad del agua.

cuenten con el personal competente, equipos e


instalaciones apropiados.
Finalmente, estos programas de control de

4.2.1 Del agua abastecida a la


poblacin

calidad de agua deben estar vinculados a la su-

pervisin, rgimen sancionatorio y protocolos

Las tareas de supervisin de la calidad del agua

de actuacin, en casos de contaminacin.

abastecida a la poblacin, deben abarcar, como


mnimo, los siguientes puntos:

4.1.3 El impacto de los


escurrimientos pluviales
en las potabilizadoras

La vigilancia de la calidad del agua potable, la inspeccin sanitaria, la atencin a


quejas de los usuarios y la verificacin de
la calidad del agua servida; lo que equivale a atender todas las NOM relacionadas

La temporada de lluvias origina que, con el in-

con la calidad del agua y de la salud de la

cremento del agua en los cauces de los ros y

poblacin.

de los arroyos, la existencia y arrastre de sedi-

El anlisis de las caractersticas del agua

mentos se aumente, por lo que los procesos de

mediante la planeacin, la ejecucin, y en

48

Agua salubre

su caso, la aprobacin de los anlisis qu-

fraestructura existente, y su constante

micos, fsicos y biolgicos de las muestras

modernizacin.

recolectadas en el sistema hidrulico.

La verificacin de la calidad del agua tra-

La prevencin y atencin de contingen-

tada, lo que equivale a atender las NOM

cias ambientales, especialmente sequas

relacionadas a este tema, as como del

y lluvias.

uso de agua residual tratada, incluida

La coordinacin y la instrumentacin de

la posible inyeccin de agua tratada al

las actividades necesarias para la acreditacin de laboratorios especializados en

subsuelo.
La realizacin de auditoras de seguri-

control de la calidad del agua.

dad a gasolineras, talleres automotrices y

El establecimiento, la estandarizacin y

otras industrias o comercios, que puedan

la consolidacin de la informacin gene-

representar un riesgo a la entrada del

rada respecto de la calidad del agua en la

agua en el sistema de alcantarillado.

infraestructura hidrulica para facilitar

La verificacin de los lmites mximos

su manejo y difusin mediante medios

permisibles de contaminantes en las des-

electrnicos y en la generacin de indi-

cargas de aguas residuales a los sistemas

cadores de medida.

de alcantarillado urbano y municipal.

El establecimiento o la coordinacin de
procesos experimentales en sitio para

En resumen, es importante mantener rutinas

caracterizar el agua y desarrollar alter-

frecuentes de verificacin de la calidad del agua

nativas de potabilizacin de pozos.

en tanques de regulacin, sistemas y estaciones

El establecimiento, la coordinacin y la

de bombeo, as como tener las previsiones ne-

manutencin de los trabajos del sistema

cesarias para colocar cercas de proteccin y

de monitoreo en tiempo real, de la prin-

letreros que impidan el paso a personas ajenas

cipales fuentes de entradas de agua del

que pueden ser factores de contaminacin del

sistema hidrulico.

agua.

4.2.2 Del agua residual


tratada

Posterior a la realizacin de reparaciones en


pozos, en tuberas de la red principal, cajas de
vlvulas u otros elementos, se deber proceder a

Las medidas a considerar, respecto a la calidad

la cuidadosa desinfeccin del sitio, antes de po-

del agua residual tratada, sern:

nerla nuevamente en operacin.

La vigilancia de la calidad del agua residual y del agua residual tratada.

Es preferible que las lagunas de estabilizacin o

La evaluacin de los productos de las

tanques spticos se ubiquen fuera de la zona ur-

plantas, mediante el anlisis a los lodos

bana, incluida la zona de expansin, y siempre

y el dictamen de su disposicin final.

debe considerarse la direccin de las corrientes

El

establecimiento

de

programas

peridicos de mantenimiento a la in-

de aire para que los malos olores no se dirijan al


poblado, al momento de su limpieza.

49

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

4.3 La proteccin de los


cuerpos de agua y de
los acuferos

aguas, considerando el tratamiento de las aguas

En tanto que un cuerpo de agua es la masa o

4.3.1 Equilibrio hdrico

residuales como condicin indispensable para


este fin.

extensin de agua que cubre parte del planeta


y se puede dividir en aguas subterrneas y en

El equilibrio hdrico se logra cuando una cuenca

aguas superficiales; un acufero es cualquier

ha recuperado el nivel histrico de agua en sus

formacin geolgica o conjunto de formaciones

acuferos y lagos y en los regmenes de flujo de

geolgicas, hidrulicamente conectadas entre

sus manantiales y ros. La calidad del agua en

s, por las que circulan o se almacenan aguas

las aguas superficiales y subterrneas permite

del subsuelo, que pueden ser extradas para su

su aprovechamiento para consumo humano y

explotacin, uso o aprovechamiento, y cuyos

todos sus usos. Estas condiciones facilitan el ac-

lmites laterales y verticales se definen conven-

ceso a agua de calidad, en cantidad suficiente y

cionalmente para fines de evaluacin, manejo

de forma accesible y asequible. En este sentido,

y administracin de las aguas nacionales del

las legislaciones estatales deben establecer las

subsuelo.

medidas necesarias para alcanzar esta situacin

de equilibrio, en coordinacin con los otros rPara efectos del presente apartado, la protec-

denes de gobierno, en acciones especficas de

cin del agua se entiende como el acto de tutelar

uso eficiente del agua y cuidado de la calidad

el recurso, utilizndolo de manera eficiente y

del agua, involucrando a la ciudadana en las ac-

sostenible, considerando que el agua no puede

ciones necesarias a travs de acciones de cultura

concebirse simplemente como un recurso explo-

del agua.

table, sino como un recurso finito, indispensable


para la vida y un factor de seguridad nacional,
cional Hdrico, 2014-2018).

4.3.2 Servicios ambientales


hidrolgicos

Es precisamente por la trascendencia del tema,

Los servicios ambientales hidrolgicos son los

que la responsabilidad de la proteccin de los

beneficios de inters social que se generan o se

cuerpos del agua y de los acuferos debe ser

derivan de las cuencas hidrolgicas y sus com-

coordinada y compartida entre los gobiernos

ponentes, tales como regulacin climtica,

Federal, estatales y municipales y con la ciu-

conservacin de los ciclos hidrolgicos, control

dadana, con el propsito de garantizar a la

de la erosin, control de inundaciones, recarga

poblacin el derecho humano al agua. Lo ante-

de acuferos, mantenimiento de escurrimientos

rior incluye la preservacin de la calidad de las

en calidad y cantidad, formacin de suelo, cap-

de estabilidad social y poltica (Programa Na-

tura de carbono, purificacin de cuerpos de agua,



Entendiendo por agua subterrnea la que satura por
completo los poros o intersticios del subsuelo; y por agua superficial aquella que fluye o se almacena en la superficie de la
corteza terrestre en forma de ros, lagos o embalses artificiales
como presas, bordos y canales (CONAGUA, 2014)
3

Ley de Aguas Nacionales, art. 3, fraccin II.
2

50

as como conservacin y proteccin de la biodiversidad; considerando primordialmente los


recursos hdricos y su vnculo con los forestales.4

Ley de Aguas Nacionales, artculo 3, fraccin XLIX.

Agua salubre

De tal manera, por medio de algunos meca-

La definicin de saneamiento tiene variantes

nismos se podran destinar recursos econmicos

tanto en la doctrina como en la legislacin in-

a estos servicios ambientales; por ejemplo, una

ternacional. Sin embargo, se coincide en su

cantidad proveniente del pago del servicio de

importancia e incidencia en la calidad de vida de

agua potable y saneamiento, la constitucin de

los seres humanos y en el tema de la salubridad.

fideicomisos especficos, entre otros.


El saneamiento, como es conceptualizado en
Estas alternativas podran ser contempladas

el Programa Nacional Hdrico 2014-2018, es

en el marco jurdico estatal, considerando los

la recogida y transporte del agua residual y el

beneficios que se obtienen de las mltiples fun-

tratamiento tanto de sta como de los subpro-

ciones realizadas por los ecosistemas presentes

ductos generados en el curso de esas actividades,

en las cuencas; muy en particular, la provisin

de forma que su evacuacin produzca el mnimo

de agua de calidad, as como para otras acti-

impacto en el medio ambiente.

vidades productivas, culturales y recreativas,


cuya restauracin y fortalecimiento depende

El saneamiento bsico refiere a la tecnologa de

de la participacin activa de las comunidades

ms bajo costo, que permite eliminar higini-

residentes en las zonas proveedoras de estos

camente las excretas y aguas residuales y tener

servicios.

un medio ambiente limpio y sano, tanto en la


vivienda, como en las proximidades de los usua-

4.4 Saneamiento

rios. El acceso al saneamiento bsico comprende


la seguridad y la privacidad en el uso de estos

El acceso al agua potable es una parte funda-

servicios (Observacin General 15).

mental dentro los servicios pblicos municipales;


sin embargo, no debe minimizarse u olvidar la

En tanto, el servicio de saneamiento mejorado

otra parte relativa que permite el acceso a servi-

se refiere a la conexin a alcantarillas pblicas,

cios de saneamiento adecuados, que en trminos

conexin a sistemas spticos, letrina de sifn,

del derecho humano al agua se refiere a la eva-

letrina de pozo sencilla o letrina de pozo con

cuacin de excretas humanas (prrafos 12 y 37

ventilacin mejorada (OMS).

de la Observacin General 15).


La provisin de los servicios antes mencionados
es obligacin de los gobiernos municipales (de
acuerdo al artculo 115 constitucional) y su adecuada gestin parte fundamental de la GIRH y

4.4.1 Saneamiento bsico en


zonas rurales y en zonas
marginadas

constituye una forma de garantizar el derecho


humano al agua de forma sostenible. Esto es, el

El fecalismo al aire libre practicado por la po-

desalojo y tratamiento de aguas residuales y plu-

blacin, especialmente en las comunidades

viales es indispensable para la gestin del riesgo

rurales y marginadas, es uno de los principales

en los asentamientos humanos y es elemental

problemas que causa contaminacin del agua,

para la prevencin de enfermedades asociadas

de los alimentos y del medio ambiente, y por

al agua.

ende, problemas de salud. Esto tiene su prin-

51

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

cipal causa en la falta de sistemas sanitarios

Organizacin y difusin del proyecto

adecuados para la captacin y el tratamiento de

Promocin, planeacin e implementa-

las excretas humanas.

cin del mismo, con la participacin de


la comunidad

Esta situacin se agrava en la poca de lluvias,


dado que las precipitaciones pluviales conducen

La operacin, el mantenimiento y la evaluacin de la operacin

a la materia fecal dejada al aire libre hacia las


fuentes de abastecimiento del agua, con su consecuente contaminacin.
La implementacin de ciertas tecnologas adecuadas a estas zonas representa una opcin
viable y econmica para abatir en buena me-

4.4.2 El impacto de
escurrimientos
pluviales en plantas de
tratamiento de aguas
residuales

dida los problemas de salud de la poblacin de


estos lugares, con el consecuente incremento
del bienestar de la sociedad. En este sentido, a

El tratamiento de aguas residuales presenta

modo ejemplificativo, una opcin es la letrina,

diferentes retos a enfrentar. Por una parte, las

que puede construirse en lugares pequeos y

descargas de aguas residuales domsticas sin

a bajo costo, con mnimos conocimientos tc-

tratamiento hacen que lleguen a la fuente re-

nicos; una segunda opcin es el sanitario con

ceptora gran cantidad de microorganismos que

arrastre hidrulico, en el que es importante

la contaminan. Por ello, existen normas y obli-

tomar en cuenta que ste es til nicamente en

gaciones para los municipios, para que todas las

lugares que tienen resuelto el problema de agua

aguas sean tratadas antes de su descarga a los

de consumo humano, al requerir un mayor uso

cuerpos receptores. Por otro lado, la temporada

de sta en funcionamiento (CONAGUA, 2007).

de lluvias, agrava la situacin, porque a los sistemas de alcantarillado que conducen el agua

La implementacin de estas tecnologas depende

negra hacia la planta de tratamiento de aguas

en gran medida de las polticas y apoyos que los

residuales, suelen filtrarse fuertes aportaciones

estados y municipios establezcan, por lo que en el

de agua pluvial, que hacen insuficiente la capa-

proceso de planeacin es imprescindible identi-

cidad de tratamiento y, por tanto, sus efluentes

ficar los lugares idneos a estos fines, y considerar

no cumplen con la calidad requerida.

las necesidades y opiniones de la poblacin que


adoptar las mencionadas tecnologas.

Este problema es an ms severo cuando se trata


de redes de alcantarillado combinado (sanitario

Si bien un saneamiento bsico es un compromiso

y pluvial). Lo que da como resultado que las

a asumir en forma inmediata, su funciona-

descargas incumplan con la normatividad, y se-

miento debe proyectarse a largo plazo.

guramente, esto afectar las fuentes de abasto


de localidades aguas abajo. Por lo mismo, es

Su ejecucin debe observar las siguientes etapas:

importante que el diseo de esas redes sea supervisado y avalado por un perito certificado,

Diagnstico de la situacin

52

designado por una autoridad competente.

5
Agua ac e p ta bl e

El agua necesaria para el uso personal o domstico debe ser salubre, y por lo tanto, no ha de

Eficiencia fsica (balances y auditorias de


agua)

contener microorganismos o sustancias qu-

Eficiencia comercial (auditoras contables)

micas o radiactivas que puedan constituir una

Eficiencia energtica,

amenaza para la salud de las personas. Adems,

Distribucin de erogaciones en distintos

el agua debera tener un color, un olor y un sabor

rubros de operacin

aceptables para cada uso personal o domstico.

Continuidad y presin del servicio

(Comit de las Naciones Unidas sobre los dere-

Calidad

chos Econmicos, 2002)

del

agua

abastecida

(gra-

do de cumplimiento con la normas


establecidas)
Cobertura de la recoleccin y del trata-

5.1 Instrumentos para


medir la calidad del
servicio

miento de efluentes
Tiempos de atencin al usuario
La medicin de estos parmetros la debe rea-

Se dice que existe calidad en los servicios de

lizar el operador por la esencia misma del tipo

agua potable y saneamiento cuando los orga-

de datos y la dificultad de instrumentacin

nismos que prestan el servicio cumplen con la

externa, sta se debe de realizar a travs de la

normatividad vigente y resultan satisfactorios a

generacin de un sistema de informacindefi-

la ciudadana. Como se menciona en otras sec-

niciones, responsabilidades, equipos, personal,

ciones de esta Gua, el conocimiento y reporte

sistemas, mtodos, etc. cuya actuacin arm-

peridico de diversos indicadores de gestin

nica y organizada permite conocer mejor algn

por parte del organismo operador es primordial

aspecto del asunto en estudio. interno, del que

para que ste pueda medir si est brindando

puedan desprenderse elementos de consulta

un servicio de calidad, as como identificar sus

para usuarios, instituciones pblicas y privadas

oportunidades y necesidades de mejora.

y todo interesado en conocer la informacin


generada.

Entre los principales parmetros y elementos


que reflejan el desempeo del organismo ope-

La medicin de la calidad del servicio y su divul-

rador del servicio estn:

gacin es precisamente parte del componente de

53

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

aceptabilidad y, por tanto, es el operador, en pri-

5. La asequibilidad se medir conociendo

mera instancia, quien debe realizar tales tareas.

el ingreso de las familias en situacin

Asimismo, el regulador u otras oficinas estatales

ms precaria y cunto les cuesta adquirir

debern supervisar y auxiliar a los operadores al

agua, en caso de no contar con servicio

realizar esas tareas, as como calificar y evaluar

de agua regular; o si lo tienen, lo que

los resultados, para lo cual debern contar con

pagan por su boleta, luego de descontar

reportes peridicos.

cualquier tipo de subsidio o apoyo que


reciban.

Se pueden mencionar algunos instrumentos de


medicin, que esencialmente quedan a cargo del
organismo operador:

Aunque esencialmente la responsabilidad de


monitorear, medir y reportar las cuestiones de

1. Para la suficiencia, los medidores en las

cumplimiento del derecho humano al agua re-

fuentes de abasto y los micromedidores

caen en el gobierno municipal y en el organismo

en cada toma domiciliaria, los man-

operador, indudablemente hay cuestiones en

metros y las vlvulas controladoras de

que es necesaria la colaboracin con otras insti-

presin; sin desestimar la importancia

tuciones, entidades y fuentes de monitoreo para

de registros y estadsticas de los niveles

saber si se est cumpliendo tal derecho, tales

de agua en tanques de regulacin y otros

como la estadstica de incidencia de enferme-

sitios de almacenaje de agua.

dades gastrointestinales, en diferentes grupos

2. Sobre salubridad, los dosificadores de

de edades; las erogaciones de las familias en

cloro y los muestreos y anlisis peridi-

compra de garrafones, agua embotellada o ca-

cos y en distintos puntos de la red sobre

miones cisterna, as como los niveles ocupacin

la calidad del agua.

e ingresos de la poblacin que pueden obtenerse

3. Para la aceptacin organolptica algu1

a travs del Inegi.

nos anlisis de calidad pueden servir,


complementados por encuestas y son-

Las metas y compromisos para resolver los retos

deos de percepcin de los usuarios.

en el cumplimiento del derecho humano al agua

4. La accesibilidad puede medirse con el por-

debern hacerse pblicas en planes de mejora

centaje de cobertura del servicio respecto

concretos y, a su vez, el ente regulador los deber

del total de potenciales demandantes de

avalar y reportar como parte de los indicadores

conexiones para agua y alcantarillado.

estratgicos con los que supervisa al operador.

En zonas sin servicio regular, mediante la distancia mxima que las personas

Es fundamental que el organismo operador

tendran que recorrer desde su domicilio

demuestre progresos graduales en cuanto al cum-

hasta encontrar un hidrante pblico o

plimiento del derecho humano al agua en todos

una instalacin sanitaria comunitaria y el

sus componentes, para lo cual debe tener planes

tiempo que les toma el recorrido.

y metas concretas que se estn revisando por el


Se refiere a El examen organolptico del agua consiste
en la valoracin del agua de consumo humano en base al olor,
sabor, color yturbidez (NOM-127-SSA1-1994).
1

54

regulador estatal y por la ciudadana. Por tanto,


es importante que el operador tenga claridad en
cules son sus valores iniciales, las deficiencias

Agua aceptable

en el servicio y los compromisos inmediatos, as

La informacin que divulgue el operador a travs

como cules otros son para el mediano plazo.

de las lneas de comunicacin formal como son


los informes peridicos, debe ser veraz, com-

pleta y oportuna, para lo cual se debe establecer

5.2 Comunicacin del


operador hacia los
usuarios

una estrategia de comunicacin hacia la ciudadana, resaltando las mejoras en el servicio y


cmo ellas repercuten en la salud, en el confort
e incluso en la economa familiar, as como los

Para una aplicacin optima del derecho al agua,

retos que se enfrentan y la importancia de la

es necesario fomentar las iniciativas locales, y

participacin de la ciudadana para superarlos.

la participacin de la comunidad. Es necesario


garantizar el acceso a la informacin (Dubreuil,

Es importante explicar y demostrar, con cla-

2006:3).

ridad, cmo se garantiza o se progresa en la


satisfaccin y estabilidad del derecho humano

De acuerdo a las recomendaciones emanadas

al agua, ms que informar acerca de cuntos

del informe: Derecho al agua: Del concepto a

millones de pesos se gastan o invierten o enun-

la aplicacin del Consejo Mundial del Agua,

ciar un amplio catlogo de obras que se hicieron

donde se refuerza la idea de fomentar la parti-

o se piensan hacer. Se debe informar sobre los

cipacin comunitaria a travs de garantizar el

resultados y hechos logrados o por lograr, en

acceso a la informacin de los organismos que

un lenguaje claro para la ciudadana, como por

proveen servicios de agua potable, se pueden se-

ejemplo: la eliminacin de tandeos e interrup-

alar los siguientes componentes que inciden

ciones del servicio en determinadas colonias, as

en que se lleve a cabo el derecho humano al

como reducciones en la incidencia de enferme-

agua:

dades gastrointestinales; adems de estipendios


innecesarios para comprar aguas embotelladas
o carros cisternas privados que han eliminado.

5.2.1 La informacin emitida


por el organismo
operador

Como ha mejorado la presin, la confiabilidad


y regularidad del abasto o la facilidad para que
los usuarios paguen sus cuotas, adems de la
recuperacin de espacios naturales gracias a la

El operador debe mantener lneas de comunica-

eliminacin de descargas de agua residual sin

cin formal, que aseguren flujos de informacin

tratar, o los ahorros en agua de primer uso lo-

confiables, esto se logra mediante procedi-

grados por reso de aguas tratadas.

mientos organizados que regulan la cantidad y


calidad de datos y su periodicidad de transmisin. Los informes peridicos son una lnea de
comunicacin formal (Mara Teresa Gutirrez
Mercadillo, 2010:70). Estos informes deben de-

5.2.2 La conveniencia de
mejorar la cultura del
agua ciudadana

mostrar el estado que guarda el servicio y como


este ha mejorado y garantiza el derecho humano

La cultura del agua no solo significa promover

al agua.

mensajes de que no se desperdicie agua, sino in-

55

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

formar tambin sobre los costos reales, los grados

quietudes y fallas resultantes permitir que se

de escasez actuales y previsibles en el mediano y

genere una posible solucin.

largo plazos y las necesidades y dificultades para


lograrlo. Asimismo, conviene explicar las carac-

5.2.4 Medios de comunicacin

tersticas y componentes del derecho humano


al agua (suficiencia, salubridad, aceptabilidad,

Es conveniente que el organismo operador

accesibilidad y asequibilidad), para invitar y

cuente con diversos medios de comunicacin

motivar la participacin ciudadana a colaborar

como lo es una pgina oficial en internet, ofi-

en satisfacer el derecho al agua para quienes an

cinas de atencin a usuarios donde se atienda

no lo tienen. Es importante y esencial el inter-

personalmente a las personas y se distribuyan

cambio de informacin y la retroalimentacin,

folletos explicativos, as como la comunicacin

a travs de la cultura del agua, para formar una

directa con jefes de manzana u otros lderes ciu-

opinin pblica informada y equilibrada.

dadanos. La informacin a transmitir debe ser


principalmente relativa a estructuras tarifarias,
anuncios sobre posibles reparaciones o interrup-

5.2.3 La comunicacin sobre


mejoras del servicio y su
aceptabilidad social

ciones en el servicio, portales de transparencia,


acciones de cultura del agua, avances en las
metas, entre otras que considere el organismo
operador o el gobierno municipal de inters.

Las mejoras al servicio deben ser palpables y re-

Asimismo, es conveniente establecer lneas de

flejadas en los informes peridicos. Las oficinas

comunicacin directa con informadores pblicos

de relaciones pblicas, de cultura del agua y de

de los distintos medios de comunicacin locales

comercializacin del operador, deben colaborar

(impresos, radio, televisin) para propiciar que

en la divulgacin y en el sondeo de la opinin

estos transmitan a la ciudadana informacin

del pblico usuario, especialmente cuando se

de primera mano respecto a los logros y retos

ha comprobado que existe insatisfaccin del

inherentes a la provisin de los servicios en la

derecho humano al agua, el transmitir las in-

localidad de que se trate.

56

6
Agua acc e si bl e

El agua, las instalaciones y servicios de agua

principalmente por la distancia, el tiempo, la

deben estar al alcance fsico de todos los sec-

confiabilidad y los costes potenciales. Entre los

tores de la poblacin. La accesibilidad presenta

diversos factores que influyen en el acceso, el

cuatro dimensiones superpuestas: accesibilidad

que tiene una mayor relacin con el volumen de

fsica, accesibilidad econmica, no discrimina-

consumo de agua es la distancia y/o tiempo de

cin y acceso a la informacin.

recoleccin del agua (Petschen, 2008).

6.1 Accesibilidad fsica


La OMS sugiere que para los casos en que no
La accesibilidad fsica se refiere a que el agua,

sea posible llevar el agua directamente a cada

las instalaciones y servicios de agua deben

vivienda, deber existir una fuente de agua o hi-

estar al alcance fsico de todos los sectores de la

drante pblico situado en la inmediata cercana,

poblacin y que debe ser posible acceder a un su-

a menos de un kilmetro de distancia y el tipo

ministro de agua suficiente, salubre y aceptable

de terreno, as como un tiempo mximo de des-

en cada hogar, institucin educativa o lugar de

plazamiento, de treinta minutos, ida y vuelta.

trabajo o en sus cercanas inmediatas. Tanto los


servicios como instalaciones de agua deben ser
de calidad suficiente y culturalmente adecuados

La accesibilidad al recurso hdrico se puede ca-

atender las necesidades relativas al gnero, el

tegorizar, en trminos del nivel de servicio, de

ciclo vital (edad) y la intimidad. Es importante

abastecimiento de agua potable en cuatro cate-

que la seguridad fsica no se vea amenazada du-

goras segn la ubicacin fsica de la instalacin

rante el acceso a los servicios e instalaciones de

de suministro de agua potable y el tiempo ne-

agua (Comit de las Naciones Unidas sobre los

cesario para el acceso a agua potable, como se

derechos Econmicos, 2002:161).

muestra en el siguiente cuadro: sin acceso, acceso bsico, acceso intermedio y acceso ptimo.

6.1.1 Criterios de accesibilidad


fsica

Esta categorizacin se basa en la accesibilidad


fsica, y esta accesibilidad es la que determina
las cantidades promedio de agua que consume

El volumen de agua que se utiliza en las viviendas

la poblacin con un nivel de acceso fsico deter-

depende de la accesibilidad, que se determina

minado (Petschen, 2008:47).

57

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

El cuadro 1 muestra el nivel de acceso al agua

de acuerdo al nivel de acceso y las prioridades

y su relacin con el nivel de efecto en la salud,

o reas de accin para subsanar el nivel detec-

derivado de la medicin al acceso de recoleccin

tado, esta medicin fue realizada por la OMS y

del recurso en tiempo y distancia (minutos),

la Unicef.

as como, las necesidades que son atendidas


Cuadro 1. Nivel de acceso al agua potable segn medicin del acceso y segn efectos en la salud.
Nivel de acceso
y promedio de
consumo de agua*

Sin acceso
Cantidad promedio
generalmente menor
de 5 l/p/d.

Medicin del
acceso

Necesidades bsicas
atendidas

Nivel del
efecto en la
salud

Muy alta

Consumo: no se
puede garantizar.
Ms de 1.000 metros o 30 minutos
de tiempo total de
recoleccin.

Higiene: no es posible
(a no ser que se practique en la fuente).

- Provisin de servicio bsico de agua.


Muy alto

Calidad del agua:


difcil de garantizar.

Acceso bsico
La cantidad promedio
no puede superar 20
l/p/d.

Entre 100 y 1.000


metros o de 5 a 20
minutos de tiempo
total de recoleccin.

Alta
- Educacin sobre buenas
prcticas de higiene.

Alto

Cantidad promedio
aproximadamente de
50 l/p/d
Esta cantidad puede
ser mayor a menos
que los requerimientos de energa/tiempo an sean significativos.

Acceso ptimo
Cantidad promedio
mayor de 100 l/p/d
pudiendo alcanzar
hasta 30 l/p/d.

Agua abastecida a
travs de un nico
grifo privado o de
grifo pblico dentro
de 100 metros o 5
minutos del tiempo
total de recoleccin
del agua

Agua abastecida de
manera continua
a travs de varios
grifos (tubos)

- Favorecer el nivel de acceso intermedio.

Consumo: asegurado.
Higiene: la higiene
bsica personal y de
los alimentos est
asegurada; se debe
asegurar tambin la
lavandera y el bao.

Baja

Bajo

- La promocin de higiene
an proporciona mejoras en
la salud.
- Favorecer el nivel de acceso ptimo.
- Promocin del manejo y
uso eficiente del agua.

Calidad del agua: es


posible garantizarla.
Consumo: se atienden todas las necesidades.
Higiene: se deben
atender todas las
necesidades.

- Suministro mediante
fuentes de agua mejoradas,
por ejemplo, mediante su
proteccin.
- Promocin del manejo y
uso eficiente del agua.

Calidad del agua:


difcil de garantizar.
Acceso intermedio

- nfasis en manejo y uso


eficiente del agua.
- Educacin sobre buenas
prcticas de higiene.

Consumo: se debe
asegurar.
Higiene: el lavado de
manos y la higiene
bsica de la alimentacin es posible, es
difcil garantizar la
lavandera y el bao a
no ser que se practique en la fuente.

Prioridades de
intervenciones y acciones

Muy baja
Muy bajo

- La promocin de higiene
an proporciona mejoras en
la salud.

Calidad del agua: es


posible garantizarla.

* Las cantidades estimadas de agua en cada nivel pueden ser menores si el abastecimiento de agua es intermitente.
Fuente: 1) Howard, Guy y Bartram, Jamie (2003; 2) OMS-Unicef (2004).

58

Agua accesible

Una distancia mxima de recoleccin del re-

el nmero mximo de personas por hidrante p-

curso hdrico es importante al tratarse de la

blico sea acorde con el flujo (gasto) hidrulico

disposicin a heces fecales, donde se hace esen-

de ese dispositivo. Una serie de sugerencias apa-

cial asegurar que no exista fecalismo al aire libre

rece en el siguiente cuadro:1

o en condiciones inseguras (riesgos de transmisin de enfermedades) y de falta de intimidad y


confort para las personas.
Las campaas de cultura del agua e higiene, y el

250 personas por surtidor Flujo de 7.5 litros/minuto


400 personas por surtidor Flujo de 12.5 litros/minuto
500 personas por surtidor Flujo de 17 litros/minuto

respeto a la dignidad de las personas y al cuidado


del entorno natural son esenciales y, de ser nece-

Fuente: Elaboracin propia con datos de Sphere Project

sario, tambin las acciones y apoyos fsicos para


que las familias o las comunidades construyan

Es importante tener cuidado en impedir que se

instalaciones sanitarias apropiadas. Asimismo,

coloquen mangueras u otros dispositivos para

la cultura y los reglamentos sanitarios deben

desviar el agua, ya que se podra obstaculizar el

impedir que las personas arrojen papeles sucios

acceso a otros usuarios (este tema se tratar ms

u otros residuos fecales o equivalentes a la va

ampliamente en el captulo de accesibilidad).

pblica u otros sitios donde pueden ser vectores


de enfermedades y malos olores.

En lo relativo al saneamiento bsico y tratndose


de asentamientos humanos irregulares, debe
asesorarse a las comunidades sobre cmo ma-

6.1.2 Zonas sin red de servicios


pblicos

nejar sus desechos sin riesgos para su salud, ni


la de otros habitantes vecinos, y sin contaminar
las fuentes de provisin de agua,2 para lo cual la

En el caso de un servicio irregular, en el que

coordinacin con el sector salud se considera in-

no existe toma de agua dentro de la vivienda

dispensable en el desarrollo de stas actividades.

o terreno, para respetar el derecho humano al


agua, debern mtodos alternos de abastecimiento, adecuados a las localidad que se trate,
que podran ser desde la provisin en pipas o

6.1.3 La progresin en el
cumplimiento a la
accesibilidad fsica

por tomas de agua (hidrantes) pblicos, a una


distancia mxima, de quinientos metros del do-

Especialmente en localidades con alto y des-

micilio. Esto puede variar, tomando en cuenta

ordenado crecimiento demogrfico, es difcil

las caractersticas especficas del terreno: si es

satisfacer el acceso al agua y al saneamiento en

escarpado, pantanoso u otras circunstancias que


compliquen el acceso a la toma, que obligaran
a disminuir la distancia mencionada, pues el acceso al agua debe ser fsicamente seguro.
El tiempo de espera en fila frente a un surtidor de
agua, sea fuente o hidrante, no debe ser mayor
a treinta minutos. Para ello, se recomienda que


Fuente: Sphere Project, 2011.

El derecho al saneamiento se define como el derecho
de toda persona a acceder a un servicio de saneamiento adecuado y seguro que proteja la salud pblica y el medio ambiente.
El derecho al agua. Folleto Informativo no. 35, ONU Derechos
Humanos.
1
2

59

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

por parte de los gobiernos estatal y municipal.

6.2.1 La accesibilidad
econmica significa un
precio razonable para los
usuarios

La progresin puede tener varias modalidades,

La asequibilidad o accesibilidad econmica sig-

como son los volmenes disponibles para cada

nifica que el agua y los servicios e instalaciones

persona, las distancias a recorrer o los tiempos

que permitan acceder a ella deben ser alcanza-

de espera en fila para poder llenar una cubeta.

bles en relacin con el ingreso de las personas.

Lo ideal, desde luego, es instalar una conexin

En la Observacin General No. 15 se establece

domiciliaria de agua y una atarjea o descarga

que los costos asociados con el abastecimiento

sanitaria en cada vivienda; as como brindar

del agua no deben comprometer la capacidad

servicio continuo con presin suficiente y costos

de las personas para acceder a otros bienes

accesibles a las familias.

esenciales como salud, educacin, vivienda u

cada uno de los domicilios; sin embargo, deben


existir planes y proyecciones concretas para que
gradualmente se cumplan esos compromisos,

otros derechos.
Sin embargo, como no todo es posible simul-

La OMS sugiere que el costo del agua y de los

tneamente, y la progresividad es un elemento

servicios e instalaciones de acceso no supere el

de los derechos humanos, se deben elegir los

3% de los ingresos del hogar.

esquemas ms apropiados con los costos ms


factibles, para acercar los servicios a las comu-

El precio debe ser proporcional al costo y, a la

nidades que ms los necesitan. Para su seleccin

vez, debe enviar seales correctas sobre el valor

pueden tomarse en cuenta consideraciones rela-

justo y de escasez del agua entregada en las casas

tivas al gasto en compra de agua embotellada o

y tratada para que no contamine el ambiente ni

de pipas, incidencia de enfermedades diarreicas,

ponga en riesgo la salud de las personas.

estructura demogrfica de la poblacin, entre


otras.

6.2.2 Procuracin de ahorros


y costos operativos
reducidos

6.2 Accesibilidad
econmica

Independientemente de los aspectos de tarifas, que se revisarn con amplitud de detalle

El agua y los servicios e instalaciones de agua

en el captulo 7 de esta Gua, aqu se har n-

deben estar al alcance de todos. Los costos y

fasis en los aspectos de cmo el operador debe

cargos directos e indirectos asociados con el

y puede asegurar costos razonables de la in-

abastecimiento de agua deben ser asequibles y

fraestructura, mediante una amplia y correcta

no deben comprometer ni poner en peligro el

planeacin, y mediante esfuerzos para impulsar

ejercicio de otros derechos reconocidos en el Pi-

un desarrollo institucional, eficiencias y planes

desc (Comit de las Naciones Unidas sobre los

de erogaciones y adquisiciones razonables para

derechos Econmicos, 2002).

abatir costos.

60

Agua accesible

Las erogaciones en consumos de electricidad

(Comit de las Naciones Unidas sobre los dere-

suelen ser de las partidas ms fuertes y significa-

chos Econmicos, 2002).

tivas de los organismos operadores. Ellos pueden


reducirse mediante instalaciones elctricas ms
apropiadas, reduccin de flujos hidrulicos, si se

6.3.1 Personas en situacin


vulnerable

reducen prdidas o si se administra la demanda


de los usuarios.

Algunos grupos o personas tienen dificultades,


particularmente grandes, para ejercer su de-

La nmina de personal del operador suele ser

recho al agua. A fin de proteger eficazmente

otro concepto fuerte, que puede optimizarse

este derecho, es necesario prestar atencin a la

si se conservan plantillas slo con el personal

situacin concreta de las personas y grupos, es-

verdaderamente necesario, y este, a su vez, est

pecialmente de los ms vulnerables.

capacitado y cumpla con los estndares requeridos para brindar un servicio de calidad.

i. Personas en situacin de pobreza

Cuando el operador trabaja con altas ineficien-

Las personas en situacin de pobreza en zonas

cias y altos costos unitarios; es decir, con altos

urbanas y rurales, no slo tienen menos pro-

costos operativos, resultar difcil cumplir con

babilidades de disponer de agua potable y

rigor y de manera inmediata el componente de

saneamiento, tambin tienen menos capacidad

accesibilidad econmica, para que no supere

para hacer frente a los efectos de esta privacin.

algn porcentaje del ingreso familiar. En tales


casos, el gobierno estatal debe apoyar (a travs

Las zonas rurales representan el grueso de

del regulador) a que el operador mejore sus

la poblacin que carece de agua potable y

eficiencias, reduzca sus costos y capacite a su

saneamiento.

personal. Mientras eso se logra, el gobierno municipal, mediante la modificacin de sus leyes

ii Las mujeres

fiscales puede establecer subsidios focalizados a


determinados usuarios para que complementen

Las mujeres son quienes, dados su rol en el

el pago de sus boletas de agua. Por otra parte,

hogar, suelen padecer y sentir con mayor fuerza

cada estado revisar las zonas econmicas y

la falta de agua de calidad, por lo que requieren

la infraestructura de suministro de agua para

que se les debe brindar un mejor acceso y prio-

poder determinar las tarifas aplicables en cada

rizar su participacin en foros, consejos de agua,

sitio.

implementacin de tecnologas, presencia con


los proveedores de servicios de agua potable,

6.3 No discriminacin

entre otros medios en que se recaben sus opiniones y necesidades.

El agua y los servicios e instalaciones de agua


deben ser accesibles a todos de hecho y de de-

La Convencin sobre la eliminacin de todas

recho, incluso a los sectores ms vulnerables y

las formas de discriminacin contra la mujer,

marginados de la poblacin, sin discriminacin

en su artculo 14, establece el derecho de las mu-

alguna por cualquiera de los motivos prohibidos

jeres a gozar de condiciones de vida adecuadas,

61

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

como son la vivienda, los servicios sanitarios, la

tambin en la construccin de nuevas viviendas,

electricidad, el transporte, las comunicaciones y

servicios e instalaciones.

el abastecimiento de agua, que debe ser garantizado por el Estado. Todo encaminado a asegurar

Para promover la accesibilidad se hace uso de

la igualdad entre hombres y mujeres.

ciertas facilidades que ayudan a salvar los obstculos o barreras de accesibilidad del entorno,

iii. Los nios

consiguiendo que las personas con estas condiciones realicen la misma accin que pudiera

La Convencin sobre los derechos del nio,

llevar a cabo una persona sin ningn tipo de

en su artculo 24, seala la obligacin de los es-

discapacidad. Estas facilidades son llamadas

tados parte a fin de asegurar a los nios el ms

ayudas tcnicas. Entre stas se encuentran el

alto nivel posible de salud, comprometindose

alfabeto Braille, la lengua de seas, las sillas de

a combatir las enfermedades y la malnutricin,

ruedas, las seales auditivas de los semforos,

mediante, entre otras cosas, el suministro de

etctera.

alimentos nutritivos adecuados y agua potable


salubre. As mismo, asegurar que todos los sec-

Considerando la Convencin sobre los De-

tores de la sociedad, y en particular los padres

rechos de las Personas con Discapacidad, la

y los nios, conozcan los principios bsicos de

accesibilidad es un derecho que implica la real

la salud y la nutricin de los nios, las ventajas

posibilidad de una persona de ingresar, transitar

de la lactancia materna, la higiene y el sanea-

y permanecer en un lugar, de manera segura,

miento ambiental y las medidas de prevencin

confortable y autnoma. Ello implica que las ba-

de accidentes, que tengan acceso a la educacin

rreras de entorno fsico deben ser suprimidas.

pertinente y reciban apoyo en la aplicacin de

Existen algunos axiomas que deben ser apli-

esos conocimientos.

cados en los diseos inclusivos a manera de


lograr soluciones arquitectnicas universales:

iv. Las personas con discapacidad


Axioma primero de la accesibilidad: una
La posibilidad de acceder a servicios de abas-

solucin que no es segura, no es accesible

tecimiento de agua y saneamiento es crucial

Axioma segundo de la accesibilidad: un

tambin para las personas con discapacidad,

escaln, una rampa

por lo que debe tomarse en cuenta al disear

Axioma tercero de la accesibilidad: la

las polticas pblicas, bajo el principio que el ac-

puerta del bao adaptado siempre abre

ceso a estos servicios es indispensable para una

hacia afuera del local

vida independiente y el respeto de la dignidad.

Axioma cuarto de la accesibilidad: el

El diseo universal debera ser una prioridad

herraje tipo pomo no es considerado

accesible

El diseo universal se entiende al diseo de productos,
entornos, programas y servicios que puedan utilizar todas las
personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adaptacin o diseo especializado. No excluir las ayudas tcnicas
para grupos particulares de personas con discapacidad cuando
se necesiten (Ley General para la Inclusin de Personas con
Discapacidad, artculo 2, fraccin X).
3

62

v. Los pueblos indgenas


En la Declaracin de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas (2007) se

Agua accesible

establecen las normas internacionales mnimas

agua, los servicios de agua y el medio ambiente

para la proteccin y promocin de los derechos

que estn en posesin de las autoridades pblicas

de los pueblos indgenas necesarios para su su-

o de terceros. Asimismo, los consumidores

pervivencia, bienestar y dignidad.

tienen un derecho fundamental a recibir informacin sobre la calidad y salubridad del agua

Medidas para prevenir la discriminacin

que se les suministra para consumo domstico.

a) Diagnstico
b) Planeacin con priorizacin de acciones
c) Implementacin
d) Monitoreo y evaluacin
Para implementar acciones que permitan abas-

6.4.1 Conveniencia y
necesidad de un sistema
de informacin estatal
relacionado al derecho
humano al agua

tecer a la poblacin vulnerable del servicio de


agua y saneamiento, es necesario poder iden-

Es necesario la creacin de un sistema global de

tificar mediante un diagnstico efectivo las

informacin del agua, que incluya indicadores

necesidades reales de estos sectores. Es por lo

homogneos y que integre la informacin de

antes mencionado que se hace imprescindible

cada estado de la Repblica, con los operadores

contar con datos precisos que aporten indi-

y entes que incidan en la generacin de infor-

cadores, lo cual permitir llevar a cabo una

macin sobre el recurso hdrico (comisiones

planeacin coherente con las necesidades de la

estatales, reguladores, etc.), que permitan a la

poblacin vulnerable.

ciudadana ejercer su derecho humano al agua,


en el apartado de acceso a la informacin como

Esto conlleva a que cada nivel de gobierno

lo son: informacin sobre la prestacin del

participe activamente proporcionando la infor-

servicio, las tarifas, sus planes de desarrollo,

macin correspondiente bajo su competencia,

mejoras del sistema, posibles cortes de servicio

para poder iniciar con la priorizacin de necesi-

y sobre la calidad del agua que se est dando,

dades, que consecuentemente llevar a realizar

incluyendo los mecanismos que deben llevarse

las acciones necesarias para abastecer a la pobla-

a cabo si el agua no cumple condiciones de

cin afectada en stas circunstancias.

potabilidad.

6.4 Acceso a la
informacin

El gobierno estatal debe apoyar a los operadores


municipales a desarrollar sus planes de mejora en sistemas de informacin para que estos

La accesibilidad comprende el derecho de soli-

puedan cumplir las recomendaciones de los

citar, recibir y difundir informacin sobre las

entes internacionales, en cuanto a acceso a la

cuestiones del agua (Comit de las Naciones

informacin por la ciudadana.

Unidas sobre los derechos Econmicos, 2002).


Se debe disear un plan para ir mejorando
Debe proporcionarse a los particulares y grupos

gradualmente las cuestiones de acceso a la in-

un acceso pleno e igual a la informacin sobre el

formacin para la ciudadana. Esto, desde luego,

63

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

deber ser ms sencillo y a menor plazo que

lizan los operadores y donde los resultados

la cuestin de accesibilidad fsica y econmica

se asientan en reportes de autocontrol, los

del derecho humano al agua y todos sus dems

cuales servirn de insumo para la genera-

componentes como la suficiencia, la salubridad y

cin de los indicadores que sern plasmados

aceptabilidad, la asequibilidad y la accesibilidad.

dentro de un informe disponible al pblico


usuario. Los operadores deben publicar

6.4.2 Medicin, monitoreo,


divulgacin y
facilidades para acceso
a la informacin sobre
cuestiones del agua

anualmente este informe sobre la gestin


del servicio de agua potable y poner a disposicin de los usuarios los antecedentes que
estos soliciten. Tambin los usuarios tienen
derecho a presentar peticiones y reclamaciones y a recibir respuesta al respecto por

Para poder obtener informacin que nos per-

parte del operador.

mita generar los indicadores de medicin antes

Se requiere una etapa de transicin en que

mencionados, es necesario contar con pro-

cada institucin municipal o intermunicipal

cesos de control y vigilancia, a travs de un

vaya instalando los sistemas de monitoreo,

sistema de monitoreo, que bsicamente est

de realizacin de encuestas y de procesa-

enfocado en recolectar las muestras que rea-

miento y anlisis de datos.

64

7
Agua a sequ i bl e

El agua, los servicios e instalaciones de agua

tribucin por cualquier medio; a pesar de ello

potable y saneamiento deben estar al alcance

no refleja ni el costo real del recurso natural, ni

de todos y los costos (directos o indirectos) aso-

la totalidad de los costos indirectos asociados a

ciados con la prestacin no deben comprometer

la prestacin del servicio. Tampoco es fijado por

ni impedir el logro y la satisfaccin de otras ne-

la oferta y demanda que dara lugar a un precio

cesidades bsicas. El Estado, adems, tiene la

de mercado, sino es la cantidad que deben satis-

obligacin, cuando sea necesario, de suministrar

facer los usuarios del agua cuando su uso esta

el agua mediante subsidios a quienes no disponen

posibilitado por un servicio pblico relacionado

de medios suficientes (Plaza, 2008, p. 17).

con el recurso.

La experiencia seala que la buena prestacin

Es decir, que el agua que se paga es el resultado

de los servicios de agua potable y saneamiento,

de aplicar un sistema tarifario a los servicios p-

requiere que la entidad prestadora del servicio,

blicos que intervienen en el ciclo de distribucin

disponga de recursos financieros adecuados y

de este recurso, esta estructura responde en el

confiables en el tiempo. As mismo, seala que

caso de nuestro pas, que es atribucin muni-

los prestadores de servicios, sin excepcin, deben

cipal, a lo que establece la legislacin en cada

contar con un grado adecuado de independencia

entidad federativa. En algunas de ellas, las ta-

financiera, que les permita atender sus costos de

rifas son aprobadas por el Congreso Local de

inversin, operacin y mantenimiento, a fin de

la entidad, mientras que en otras las aprueba el

alcanzar su sostenibilidad financiera y cumplir

rgano de gobierno o el consejo directivo del or-

con el derecho humano al agua, sin depender

ganismo operador de agua potable del municipio

de las transferencias del presupuesto del estado

o localidad o de la comisin estatal de aguas

(Gobierno Federal, Estatal o Municipal) (MI-

(Conagua, 2014).

DUVI, 2003).
Desde un punto de vista constitucional el agua
es propiedad de la Nacin. Sin embargo, lo

7.1 Poltica tarifaria y


sistema tarifario

que se paga por el agua, es lo que en la prctica se denomina precio del agua, es un costo

El sistema tarifario de un organismo operador

asociado a la prestacin del servicio, a su dis-

municipal o intermunicipal hace referencia a

65

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

la manera de repartir los costos de los servi-

idoneidad de las tarifas de agua potable y sanea-

cios entre los diferentes usuarios, como al nivel

miento a fin de garantizar la sustentabilidad del

medio de la tarifa, que indica el nivel de recupe-

recurso y la viabilidad financiera y operativa del

racin de los costos. Por lo tanto, la poltica de

servicio pblico (NMX-AA-147-SCFI-2008).

tarifas incluye los componentes fijos y variables

Con esa NOM se pretende evaluar si una tarifa

que paga el consumidor por la prestacin del

cumple con los objetivos mencionados.

servicio as como el pago por la instalacin de


conexiones y medidores (Yepes, 2003).

Las tarifas se expresan en una estructura tarifaria, que esta diferenciada por los tipos de

Las tarifas en principio tienen como objetivo re-

usuarios (domsticos, industriales, comerciales,

cuperar los costos incurridos por el prestador de

agrcolas, entre otros), as como por algn me-

servicio. No obstante, deben cumplir con cuatro

canismo de redistribucin de costos mediante

objetivos principales relacionados entre s:

subsidios. Esta estructura tarifaria es generalmente por bloques incrementales, es decir, a

1. Econmico o de eficiencia. Asegurar el

mayor consumo de agua el precio por metro cu-

uso eficiente de los recursos utilizados

bico es mayor, estos bloques nos darn el nivel

(capital, mano de obra, recursos hdricos,

tarifario o pago debido (Conagua, 2014).

etc.) para la prestacin de los servicios.


2. Suficiencia Financiera. Asegurar que

Estas tarifas de agua generalmente comprenden:

el prestador de servicios cuente con los


recursos financieros adecuados que le

a) Costos fijos, no dependen del consumo

permitan operar y mantener los servi-

o la produccin. Estos costos incluyen el

cios en forma eficiente y sostenible, en

mantenimiento de la infraestructura y el

cuanto a infraestructura (ampliacin,

sistema comercial, el servicio de deuda y

mejoramiento y remplazo), prestar un

los costos administrativos. Este debe ser

buen servicio a todos los usuarios y aten-

pagado por todos los usuarios conecta-

der en forma oportuna el crecimiento de

dos al sistema, as no registren consumo

la demanda de los servicios.

durante un perodo de facturacin, por

3. Social. Asegurar que todos los usuarios,

cuanto el prestador de servicios incurre

particularmente los ms pobres, tengan

en costos para asegurar el servicio cuan-

acceso a los servicios.

do el usuario lo demande.

4. Transparencia y simplicidad. El objeti-

b) Costos variables por concepto de abas-

vo y la estructura de precios de la tarifa,

tecimiento,

dependen

del

volumen

deben ser fcilmente entendibles por las

consumido o producido. Los costos de

autoridades municipales, prestador de

operacin (energa elctrica, qumicos,

servicios y por los usuarios. Igualmen-

personal de operacin) y los de expan-

te la estructura debe poder ser aplicada

sin de la capacidad de la infraestructura,

fcilmente.

son ejemplos de costos variables.


c) Costos variables por concepto de al-

En nuestro pas existe una Norma Oficial que

cantarillado y tratamiento de aguas

contiene la metodologa para la evaluacin de la

residuales, generalmente aplicados como

66

Agua asequible

un porcentaje de los cargos por concepto


de abastecimiento de agua.

a) Subsidio cruzado. Es cuando no se establece una nica tarifa para todos los
consumidores, sino que hay quienes abo-

El diseo de una estructura tarifaria, requiere de

nan ms por el servicio para que otros

una poltica tarifaria, en la que se determine la

puedan pagar menos. Es decir, es un

forma de asignar los costos entre los diferentes

mecanismo por el cual algunos clientes

usuarios del sistema y del nivel tarifario o precio

de mayor capacidad econmica contri-

promedio que el prestador de servicios debe co-

buyen parcialmente a costear los gastos

brar para recuperar los costos por los servicios

de otras personas de menores recursos.

prestados.

Tambin, se da cuando se cobra a todos


los usuarios lo mismo cuando en reali-

La sostenibilidad financiera, es un componente

dad hay colonias o sectores de la ciudad

clave de la sostenibilidad organizativa. Una

cuyo abastecimiento es ms difcil y cos-

organizacin es financieramente sostenible

toso; por ejemplo, colonias de la periferia

cuando puede: 1) pagar sus facturas, 2) recibir

o en cerros. Es decir, hay subsidio cruza-

los ingresos que necesita para trabajar hacia

do cuando se cobra a algunos ms de lo

sus metas organizativas de fuentes confiables

que en realidad deberan pagar y a otros

y diversas y 3) mantener ingresos y gastos en

menos de lo que les correspondera.

balance. Los aspectos ms importantes para

b) Subsidio focalizado o directo. Estrategia

llegar a ser financieramente sostenible son: a)

para lograr que un subsidio llegue a quien

realizar con regularidad planificaciones estrat-

est destinado solamente y para que se

gicas, financieras y de riesgos, b) diversificar sus

evite la especulacin y el abuso aprove-

ingresos, c) tener programas de buena calidad,

chando la posible necesidad de algunas

d) mantener buenas relaciones con otras partes

personas. El subsidio directo es un tipo

interesadas, e) tener fondos no restringidos,

de subsidio a la demanda (solamente

f) generar reservas financieras y g) gestionar

para determinados usuarios), a travs

gastos fijos (Boas, 2012)

del cual el estado paga directamente una


parte del servicio a los consumidores.

Como se ha mencionado, uno de los elementos

Para transformar el subsidio generaliza-

que puede componer la estructura tarifaria de

do en uno focalizado, cuyo objetivo sera

ser necesario, es el subsidio, el cual se traduce

apoyar a las personas de bajos ingresos,

en una asistencia pblica basada en una ayuda

que realmente tengan dificultades en cu-

o beneficio de tipo econmico. El subsidio se

brir sus tarifas de agua y saneamiento,

establece para alcanzar un propsito social

una opcin sera el establecimiento de

(como por ejemplo, que familias pobres tengan

cupones de abono al pago de agua, ex-

acceso a la canasta bsica de alimentos o que

pedidos por la autoridad hacendaria del

estn en condiciones de adquirir una vivienda)

estado (mismos que la familia interesada

o para favorecer, por distintos motivos, a

deber solicitar a esa institucin previo

ciertas actividades productivas o regiones de

estudio socioeconmico). Al momento

un pas. Existen varios tipos de subsidio, por

de pagar al organismo operador, ade-

ejemplo:

ms de entregar tales vales o cupones

67

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

se deber exhibir una credencial que los

(econmico-financiera, social y ambiental), efi-

acredite como familia en condiciones

ciencia (asignativa y productiva) y de equidad

de vulnerabilidad. En el caso de Mxico

(horizontal y vertical).

no se tiene an informacin completa


y confiable que permita seleccionar a la

Para lograr la sostenibilidad econmica-finan-

poblacin objetivo de manera adecuada,

ciera es necesario que el prestador de servicios

pues en general requiere de un anlisis

aplique una poltica tarifaria que logre recuperar

del comportamiento de la demanda por

todos los costos reales (costo econmico), que

parte del prestador de servicio, de las

resultan de la explotacin de nuevas fuentes de

familias vulnerables merecedoras del

agua, de la expansin de los servicios y de su

subsidio y el costo de generar y adminis-

operacin y mantenimiento. El concepto de costo

trar esta informacin podra tener costos

econmico, refleja la diferencia entre los costos

elevados.

con el proyecto y sin el proyecto, condicin


no necesariamente igual a antes y despus

Un cambio de poltica de tarifas que promueva

del proyecto. Por ejemplo, una planta de trata-

la eficiencia econmica y la suficiencia finan-

miento mal mantenida se deteriora rpidamente

ciera son condiciones necesarias para ampliar la

y va perdiendo capacidad de tratamiento (si-

cobertura y calidad de los servicios. Los cambios

tuacin sin el proyecto); el proyecto de

de polticas de tarifas que implican una raciona-

rehabilitacin recuperara la capacidad original.

lizacin de los subsidios generalmente generan

La situacin antes del proyecto es una foto-

rechazo social y poltico. Por ello, tales cambios

grafa de planta deteriorada que no toma en

deben ir acompaados de campaas de edu-

cuenta la prdida paulatina de su capacidad.

cacin ciudadana para explicar las razones del


cambio y quines son los perjudicados y benefi-

El costo econmico, llamado tambin costo

ciados con la reforma de programas de inversin

marginal o incremental (CM), se define como

paralelos para mejorar la calidad, eficiencia y

el costo de proveer una unidad adicional del ser-

cobertura de los servicios (Yepes, 2003).

vicio. Una aproximacin al costo marginal es el


concepto de Costo Incremental Promedio (CIP),
el cual representa el costo promedio (sobre un

a) Importancia y propsito de la tarifa y del


cobro por consumos y descargas

horizonte del orden de 5 a 20 aos de expansin


de los servicios), tanto de las inversiones como
de los costos operacionales incrementales adi-

Es responsabilidad de los usuarios cubrir la ta-

cionales requeridos para atender oportunamente

rifa por sus consumos de agua y descargas de

la demanda adicional durante este perodo. Por

aguas residuales de manera proporcional a lo

su naturaleza, el CIP debe considerarse como

que le cuesta al operador atenderlos.

un costo variable y el detonante de la generacin


de economas de escala (Yepes, 2003).

El objetivo principal de cobrar una tarifa es recuperar el costo de operacin del proveedor

La tarifa igual al costo marginal, asegura la

del servicio. Adicionalmente, se persigue que

asignacin eficiente de los recursos y que los

la tarifa observe principios de sustentabilidad

beneficios (disposicin a pagar), sean iguales

68

Agua asequible

o mayores a los costos. La forma de transmitir

El municipio es obligado solidario del organismo

claramente esta seal, es con la medicin del

operador; a su vez, el estado lo es del municipio,

consumo, condicin necesaria para lograr el ob-

y los tres deben prever que cuente con los re-

jetivo econmico de la tarifa (MIDUVI, 2003).

cursos suficientes para prestar los servicios.


Cabe destacar que la falta de asignacin de

Es deseable que el diseo de la estructura

recursos no exime del cumplimiento de la obli-

tarifaria cumpla con objetivos formales: prac-

gacin de prestar los servicios, por tratarse de la

ticidad, simplicidad, inteligibilidad, viabilidad

forma de cumplimiento de un derecho humano.

de aplicacin, aceptacin pblica, inexistencia


de controversias de interpretacin, efectividad

Lograr un apropiado y completo sistema tari-

en alcanzar la meta de ingresos, estabilidad en

fario, y especialmente un efectivo sistema de

las tarifas y en los ingresos y equidad entre los

cobros, que transforme los diferentes tipos de

diferentes grupos de usuarios; evitando la dis-

facturaciones en ingresos efectivos, es esencial

criminacin entre ellos y, de manera primordial,

para el correcto funcionamiento del operador.

el fomento de prcticas eficientes de consumo

Se requiere un rea comercial con capacidad de

(desincentivar el despilfarro de agua potable).

facturar y cobrar los conceptos aprobados, que


se maneje con eficacia, honestidad y claridad en

b) La sostenibilidad financiera del operador,

rendicin de cuentas.

esencial para garantizar el derecho


humano al agua.

La aprobacin de una nueva estructura tarifaria


implica la obligacin del operador de mejorar sus

Para cumplir la responsabilidad de satisfacer el

eficiencias y optimizar sus costos, incluyendo

derecho humano al agua, el organismo operador

las relacionadas a la transparencia y acceso a in-

debe tener la suficiente madurez y solidez ins-

formacin. Esos compromisos los debe vigilar el

titucional para desarrollar un completo sistema

ente regulador. Es obligacin de los legisladores

tarifario y transformarlo en cobros efectivos, que

asegurar que las tarifas que aprueben cubran

le den autonoma para cumplir con esa obliga-

todos los costos y sean acordes a las caracters-

cin. El estado y el municipio debern apoyarlo

ticas que se registren en el padrn de usuarios.

e impulsarlo a que tenga planteamientos tarifarios correctos que promuevan la sostenibilidad

Los subsidios autorizados por la legislatura

financiera de cada organismo operador.

deben complementarse por un mecanismo para


que sea cubierto el monto, es decir, debe rein-

El organismo operador debe simultneamente

tegrar al operador las mismas cantidades que

mediante departamentos diferentes, atender y

hayan sido determinadas como subsidios, de lo

proveer los servicios de agua potable y de sanea-

contrario, se desestabilizaran las finanzas del

miento a su poblacin en su territorio asignado.

organismo operador.

Cada uno esos requerimientos operativos y


financieros debern tener presupuestos asegu-

El gobierno del estado debe impulsar polticas

rados y bien definidos en el Programa Operativo

para promover y alentar mayores economas de

Anual, as como en los planes a mediano y largo

escala, mediante operadores intermunicipales o

plazos.

equivalentes.

69

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

c) El papel de los subsidios para lograr la


asequibilidad del derecho humano al agua

d) El diseo tarifario y su relacin con el


padrn de usuarios y la escasez de agua
local

La componente de asequibilidad del derecho


humano al agua implica que los cargos econ-

El diseo de la estructura tarifaria debe basarse

micos, tanto directos como indirectos asociados

en un completo y actualizado padrn de usuarios

con el abastecimiento, el alcantarillado y el tra-

y en el conocimiento de las eficiencias comer-

tamiento de aguas residuales, no comprometan

ciales y las posibilidades de mejorarlas, pues

ni pongan en peligro el ejercicio de otros de-

slo as se podrn hacer proyecciones realistas

rechos ciudadanos. Al respecto, la OMS se ha

de los ingresos factibles de ser recaudados y de

pronunciado sobre la cuestin de asequibilidad,

las posibilidades de cumplir con el programa de

proponiendo que el costo del agua y de los ser-

erogaciones y compromisos del operador.

vicios e instalaciones de acceso no supere el 3%


de los ingresos del hogar. Para lograr esto, cada
estado podr revisar sus zonas econmicas junto

En localidades con una alta proporcin de usua-

con el municipio para determinar las tarifas con

rios dentro de rangos de consumo muy bajos; es

especial atencin a las personas vulnerables.

decir, muy homogneas en cuanto a estratos socioeconmicos o niveles de consumo, es difcil

Cuando se tienen aparatos medidores y estruc-

lograr un esquema de subsidios cruzados que

turas tarifarias en bloques crecientes, pueden

beneficie a las personas con ms bajos ingresos,

lograrse tarifas menores (que satisfagan el cri-

para lo cual el estado y los municipios debern

terio de asequibilidad de la OMS) para quienes

establecer otro tipo de estrategias como puede

consumen el mnimo volumen mensual de agua.

ser los subsidios directos al organismo operador.

Para asegurar el acceso de la poblacin ms


pobre a los servicios de agua potable y saneamiento bsico, puede ser necesario otorgar un

Los sistemas tarifarios no solo deben permitir

subsidio. Dicho subsidio debe estar contemplado

obtener los recursos suficientes para hacer frente

en la poltica tarifaria y su establecimiento debe

a los costos en los que incurre la prestacin de

ser bajo la asesora del ente regulador estatal,

servicios, si no tambin procurar un uso ms ra-

que defina en forma trasparente quines son los

cional del agua. Debe permitir incentivar un uso

usuarios acreedores del subsidio, el monto del

ms eficiente del agua, al relacionar las tarifas

mismo, y quien y de qu forma cubrir el monto

con las cantidades de consumo de agua reales

del subsidio al organismo operador.

y/o con la contaminacin generada de sta (para


el caso de los industriales), el uso ser ms efi-

Adicionalmente, el gobierno estatal puede im-

ciente y la contaminacin menos agresiva para

plementar mecanismos de subsidios focalizados

el medio ambiente. Se sabe que los efectos de un

para individuos muy bien identificados de la

aumento en el precio son muy diversos (sobre

sociedad, que por sus condiciones econmicas

todo a nivel poltico), sin embargo, tampoco hay

o caractersticas especficas realmente tengan

duda que favorecen la equidad, la eficiencia y la

dificultades en efectuar sus pagos al operador.

sostenibilidad del recurso (Rogers, et al., 2002).

70

Agua asequible

e) Los medidores, las cuotas fijas y la cultura


del cobro y del pago

o restriccin se garantice el acceso al mnimo


vital de agua (para ms detalle, ver Captulo 3).
Su respaldo directo es el contrato de prestacin

Como lo mencionamos anteriormente, la me-

de servicios entre el organismo operador y el

dicin del consumo es una condicin necesaria

usuario que solicita el servicio.

para lograr el objetivo econmico de la tarifa.


La medicin provee informacin al prestador de

g) Sanciones por descargas de efluentes fuera

servicios que le permite operar mejor el sistema

de norma

de distribucin y planear la atencin ente el crecimiento de la demanda. Adems, la medicin

Las leyes deben basarse en una base de preven-

del consumo permite enfocar mejor el subsidio.

cin para evitar accidentes, conflictos, daos,

En principio todos los consumos deben ser me-

abusos y carencia de agua. Deben servir para

didos a menos que un estudio de costo-beneficio

lograr una distribucin equitativa de los costos

indique lo contrario (MIDUVI, 2003). Todos

y del agua entre los beneficiarios del servicio, y

los usuarios que no registran un consumo (por

tambin para sancionar o limitar a quienes ge-

estar ausentes u otras causas) deben pagar una

neran escasez, encarecimiento o contaminacin.

cuota mnima (el cargo fijo) que permita al organismo operador recuperar sus costos fijos;
El organismo operador debe prevenir y resolver
Los organismos operadores deben establecer

cualquier problema ambiental o de otra ndole

una estrategia de cobro que permita incre-

que tenga relacin con su responsabilidad pri-

mentar la eficiencia comercial, como apoyo a

maria de dotar de agua y deshacerse de ella,

este fin pueden establecerse programas de cul-

una vez usada, sin generar contaminacin. Por

tura del pago hacia la ciudadana.

lo mismo, cualquier descarga (particularmente


las procedentes de industrias o algunos talleres

f)

Acciones coercitivas en caso de falta de

en las ciudades) que est fuera de norma, debe

pagos de la tarifa

ser detectada y sancionada mediante multas


relativamente altas u otros mecanismos para re-

El sistema comercial del operador debe estar al

sarcir el dao y prevenir otras ocurrencias en el

pendiente de cualquier morosidad en pagos, y en-

futuro. Ello, porque puede afectar la capacidad

viar los recordatorios oportunos al usuario que se

de tratamiento de las plantas depuradoras, ge-

retrase. En caso de morosidad se deben establecer

nerar malos olores u otros riesgos a las fuentes

cargos moratorios, principalmente para evitar

de abasto de usuarios cuenca abajo.

que el usuario reincida en tales prcticas.


Los derechos al cobro, establecimiento de tarifas

En caso de incumplimiento en el pago de las

y corte, suspensin o restriccin del servicio

multas y de reincidir en descargas riesgosas, el

deben estar sustentados legalmente, en la Ley

operador deber proceder al cierre de esas des-

Estatal de Aguas y en los Reglamentos Munici-

cargas y solicitar el apoyo de la fuerza pblica y

pales de los servicios, al igual que las previsiones

otros mecanismos de emergencia y proteccin

necesarias para que aun en casos de suspensin

civil.

71

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

h) Sanciones por residuos slidos que

determinada.

obstruyan drenajes
Si bien existen numerosos tipos de incentivos,
Es necesario establecer un sistema de multas se-

particularmente nos centraremos en los de tipo

veras contra particulares o empresas que viertan

fiscal, que pueden definirse como un aliciente o

al sistema de drenaje sustancias que provoquen

estmulo en forma de reducciones o exenciones

taponamientos en la red. Se debern establecer

en el pago de ciertas contribuciones que se con-

reglamentos y mecanismos de vigilancia para

cede a los sujetos obligados de las mismas para

prevenir problemas derivados de taponamiento

promover la realizacin de determinadas acti-

y azolve por basura o por acumulacin de grasa

vidades consideradas de inters pblico por el

arrojados a la red. La falta de sancin y vigi-

Estado.

lancia provocan taponamientos, malos olores y


que el agua residual brote por las alcantarillas,

El Cdigo Fiscal de la Federacin, en su art-

con los consiguientes riesgos a la salud de los

culo 39, fraccin III, seala la facultad de la que

habitantes.

dispone el Ejecutivo Federal para conceder subsidios o estmulos fiscales mediante resoluciones

La sancin econmica y la divulgacin de esos

de carcter general. Es as que los estmulos

hechos permiten que los usuarios tomen con-

fiscales nacen mediante un decreto, siendo el

ciencia del dao que se causa a un servicio,

Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo los fa-

como es el alcantarillado y drenaje, y que desa-

cultados para emitirlos.

zolvar un colector o la red tienen un costo muy


alto para el sistema y, al final para toda la ciuda-

Para efectos de esta Gua, se entendern como

dana. Tambin es conveniente tener telfonos y

sinnimos dentro del mbito fiscal los conceptos

sitios Internet para recibir denuncias de actos de

de incentivo y estmulo.

descargas de basura a las redes y aplicar oportunamente sanciones correspondientes. Debe ser

El Ejecutivo Federal, a travs de sus dependen-

claro que el endurecimiento de las sanciones no

cias en materia fiscal (apoyndose en la Ley de

es con fines recaudatorios, sino de concientizar

Coordinacin Fiscal, la Ley Federal de Dere-

a los usuarios y garantizar la correcta operacin

chos, el Cdigo Fiscal de la Federacin y dems

de los servicios, teniendo como fin ltimo ga-

ordenamientos y disposiciones jurdicas aplica-

rantizar el cumplimiento del derecho humano

bles) otorga diversos tipos de estmulos fiscales

al agua.

a las entidades federativas, municipios y responsables de la prestacin del servicio pblico

7.2. Incentivos y estmulos


fiscales al organismo
operador

de agua potable y saneamiento, con la finalidad


de que esto les permita, entre otros: regularizar
su situacin fiscal respecto de los adeudos por
aprovechamientos derivados del suministro de

Un incentivo puede definirse como una con-

agua en bloque, llevar a cabo inversiones en ma-

dicin o circunstancia que favorece o motiva

teria de abastecimiento y saneamiento de agua y

un comportamiento racional en una direccin

mejorar la eficiencia hidrulica.

72

Agua asequible

A continuacin, se presentan algunos ejemplos:


Cuadro 1. Elementos del diseo de la poltica hdrica en Mxico, su expresin como instrumentos econmicos de carcter fiscal
Principios (art. 14 Bis 5 LAN)
Usuario-pagador
El agua paga el agua

Incentivos econmicos a las personas fsicas y morales que hagan uso eficiente y limpio del agua

Quien contamina paga


Instrumentos (art. 14 Bis 6 LAN)
El cobro de derechos.

Los apoyos sociales para que las comunidades rurales y urbanas marginadas
accedan al agua y al saneamiento

Disposiciones de la Ley Federal de Derechos


Cuotas de derechos por:
la explotacin, uso o aprovechamiento de
las aguas nacionales (Art. 223).
extraccin de materiales ptreos
(Art. 236).
uso de cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales conforme al
esquema de muestreo por tipo de contaminante y lmites mximos permisibles de
concentracin de contaminantes
(Art. 278-B y 278-C).
uso, goce o aprovechamiento de inmuebles considerados bienes de dominio pblico de la Federacin
(Art. 232).

Exenciones del pago de derechos por la explotacin, uso o aprovechamiento de


las aguas nacionales (Art. 224).
Destino especfico de los derechos pagados por concepto de uso de bienes del
dominio pblico de la nacin como cuerpos receptores de descargas de aguas
residuales para la realizacin de programas en la materia (Art. 279).
Destino especfico de los derechos pagados por conceptos de uso, explotacin
o aprovechamiento de las aguas nacionales destinadas al uso pblico urbano
(223, Apartado B, fraccin I y 231-A).
Exenciones del pago de derechos por descarga de aguas residuales(Art. 282).
Descuento a los contribuyentes que cuenten con una planta de tratamiento
(Art. 282-c)
Disminuciones de pagos por costos comprobados de aparatos de medicin y su
instalacin (Art. 224-A y 281-A).
Descuento por cada metro cbico de agua potable que se proporcione al D.F. o
los municipios del Valle de Mxico.(Art. 224-A).
Exenciones de pagos por uso, goce o aprovechamiento de inmuebles considerados bienes de dominio pblico de la Federacin (Arts. 232, 233 y 236-C)

Fuente: Ley de Aguas Nacionales y Ley de Derechos.

a)

Intencin de los estmulos e incentivos

b) Objetivo

La intencin de los estmulos e incentivos es la

Tener a nivel nacional un funcionamiento

aceleracin y avance hacia a la modernizacin,

eficiente, con la regulacin, las instituciones,

en cuanto a la gestin del agua en sus usos de

los actores y los mecanismos necesarios para

consumo humano. As mismo, contar con orga-

eliminar asimetras de informacin entre

nismos operadores sostenibles con posibilidad

quienes proveen el servicio y lo requieren,

de utilizar los ms innovadores instrumentos

entre quienes demandan financiamiento y

de financiamiento, garantizando el agua a toda

quienes lo pueden otorgar y entre quienes

la poblacin, al campo y a la industria de ma-

negocian derechos; que ofrezca seguridad

nera factible, limpia y sin deteriorar el medio

y normas claras para el desempeo de los

ambiente ni desbalancear el equilibrio hdrico.

participantes.

73

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

c) Requerimientos para los organismos


operadores

torno a las cargas tributarias que pesan


sobre el contribuyente.
Una situacin especial del contribu-

Los requerimientos para acceder a los estmulos

yente. Establecida en abstracto por la

fiscales sern todos aquellos establecidos en los

disposicin legal que otorga el estmulo y

ordenamientos jurdicos aplicables, as como en

que, al concretarse, da origen al derecho

las reglas que al efecto emita la Secretaria de

del contribuyente para exigir el otorga-

Hacienda y Crdito Pblico.

miento de ese estmulo a su favor.


Un objetivo de carcter parafiscal. Cons-

Dentro de estos requerimientos, podemos des-

ta de un objetivo directo y un objetivo

tacar los siguientes:

indirecto, consistiendo el primero en una


actuacin especifica del contribuyente, y

74

La existencia de un tributo o contribu-

el segundo radica en lograr, por medio

cin a cargo del beneficiario del estmulo.

de la conducta de propio contribuyente,

Este elemento resulta necesario, pues el

efectos que trascienden de su esfera per-

estmulo fiscal se origina y concreta en

sonal al mbito social.

8
R ecom e n dac ion e s de p ol t ic a
p bl ic a
En este captulo se presentan de forma concisa
algunas recomendaciones de poltica pblica en

4. Mejorar las coberturas de agua potable y


saneamiento.

materia de agua y saneamiento en torno a lo que


se expuso en los captulos anteriores. Con esto se

5. El abastecimiento de agua debe ser su-

pretende orientar a los tomadores de decisiones

ficiente para satisfacer las necesidades

respecto a lo que se considera indispensable

bsicas para usos personales tales como

para dar marcha en una estrategia encaminada

consumo directo, alimentacin, sanea-

a la consecucin del derecho humano al agua y

miento, higiene personal y familiar; as

la provisin de los servicios de agua potable y

como los usos domsticos, es decir, hi-

saneamiento.

giene de elementos del hogar y vestido.


Esto se traduce entre 50 y 100 litros dia-

Derecho
humano al agua

rios por persona.


6. Establecer lineamientos para que el agua
cumpla con las normas de calidad y no

1. El derecho humano al agua debe enten-

represente riesgos para la salud.

derse como el derecho de toda persona


al acceso, disposicin y saneamiento de

7. Incorporar previsiones para que el agua

agua para consumo personal y domsti-

sea de color, olor y sabor adecuados por

co en forma suficiente, salubre, aceptable

los usos personal y domstico.

y asequible.
8. El servicio pblico a travs del cual se
2. El abastecimiento de agua debe ser com-

abastezca de agua potable y saneamiento

plementado con el acceso a servicios de

bsico debe cumplir con las caracters-

saneamiento adecuados.

ticas inherentes al mismo: generalidad,


regularidad, continuidad, uniformidad,

3. Desarrollar conforme al contexto lo-

y economa.

cal las obligaciones internacionales de


respetar, proteger y cumplir el derecho
humano al agua.

9. Asegurar que el agua se encuentre al


alcance fsico seguro de todos los sec-

75

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

tores de la poblacin, considerando las

el Programa Hdrico Estatal y el Plan

caractersticas de la vivienda, de la dis-

Municipal de Desarrollo.

ponibilidad del recurso y la geografa.


Los estndares internacionales indican

3. Se debe buscar atender las necesi-

que no debe sobrepasarse los 30 minutos

dades

sociales

en

materia

hdrica,

ida y vuelta en el tiempo invertido para

particularmente las de las poblaciones

conseguir el agua, o una distancia mxi-

ms desfavorecidas para el logro del

ma de un kilmetro.

derecho humano al agua. Deben ser


dirigidas para alcanzar la cobertura uni-

10. Prever mecanismos de financiamiento

versal y sostenible de los servicios, en un

para la sostenibilidad de los servicios de

marco de uso sustentable del agua y la

agua y saneamiento y la asequibilidad de

preservacin de la calidad de las aguas

los mismos para todos los sectores de la

para consumo humano.

poblacin.
4. Promover el uso eficiente de los recur11. Impulsar la coordinacin y colaboracin

sos humanos, tcnicos y financieros, as

en el ejercicio de las atribuciones que les

como el fomento de la transparencia, ren-

corresponden.

dicin de cuentas y la no discriminacin.

12. Implementar acciones concretas para

5. La regulacin en el mbito estatal para

cumplir con las obligaciones de efecto

hacer efectiva la rendicin de cuentas

inmediato inherentes al derecho huma-

del sector, as como una evaluacin real

no al agua.

de los avances y acciones que se lleven a


cabo.

Temas transversales
6. Las polticas pblicas y las acciones que
1. Resulta esencial que el esfuerzo de los

de ellas emanen debern contribuir a la

gobiernos no se centre solamente en los

preservacin de la calidad del agua para

aspectos normativos que definirn el

garantizar el derecho humano al agua,

marco de accin, sino que se contine

considerando el tratamiento de las aguas

con la planificacin y, sobre todo, la im-

residuales como condicin indispensable

plementacin de la poltica pblica en el

para este fin.

mediano y largo plazo, como una poltica


de Estado, con la participacin de todos
sus rdenes de gobierno.

7. Contribuir al fortalecimiento de las


instituciones de los tres rdenes de
gobierno, incluidos los organismos ope-

76

2. Las polticas pblicas debern tener

radores, especialmente en cuanto a la

como marco de referencia: el Plan Nacio-

capacitacin y certificacin de las reas

nal de Desarrollo, el Programa Nacional

administrativas, tcnicas y operativas,

Hdrico y sus programas hdricos regio-

as como la profesionalizacin de los car-

nales, el Programa Estatal de Desarrollo,

gos directivos, en coordinacin con las

Recomendaciones de poltica pblica

instituciones pblicas y privadas, cen-

13. Declarar de inters pblico el estable-

tros de investigacin e instituciones

cimiento, conservacin y desarrollo del

acadmicas reconocidas en el subsec-

sistema de agua potable y saneamiento

tor de agua potable y saneamiento.

del estado la administracin, a travs de


organismos operadores que incluyan la

8. Es recomendable la creacin de un sis-

participacin de los sectores privado y

tema de indicadores especficos para

social, en la prestacin de los servicios

el monitoreo del derecho humano al

de operacin, conservacin y manteni-

agua, tales como distancia mnima de

miento de los sistemas de agua potable y

recorrido para quienes no tienen cone-

saneamiento.

xin domiciliaria, volumen entregado


y proporcin de erogaciones en agua

14. Los organismos operadores deben for-

respecto del ingreso familiar. Ello, in-

mular y mantener actualizado el padrn

dependientemente de los indicadores

de usuarios de los servicios pblicos a su

de gestin generales.

cargo, a fin de disponer de informacin


de la poblacin que atiende y para pres-

9. El monitoreo peridico de los indica-

tar mejor servicio.

dores de desempeo, por parte del ente


regulador y del organismo operador.
10. Se recomienda que en los planes de desarrollo municipal, estatal y de mejora
en los servicios pblicos se incluyan

15. La creacin de un ente regulador estatal integrado por especialistas, externo


a los prestadores del servicio, que supervise la calidad del agua y de los
servicios en general.

los componentes de capacitacin, profesionalizacin y certificacin como


un aspecto primordial, al cual se le
destinen

presupuestos

controles

16. La coordinacin de los tres rdenes de


gobiernos para establecer un Sistema
Nacional de Informacin del Agua.

apropiados.
11. El diseo de manuales de funcionamiento y procedimientos de los
organismos operadores.

17. Promocin de la cultura del agua


y mayor participacin de la sociedad, procurando tener canales de
comunicacin y poniendo a disposicin
informacin oportuna.

12. La realizacin del derecho humano al


agua implica no slo la identificacin
del tema como una obligacin progre-

18. Elaboracin de reglamentos municipales de agua potable y saneamiento.

siva del estado, sino que involucra la


necesidad de incorporar a la poblacin

19. La transparencia y rendicin de cuen-

en las decisiones; ello requiere desa-

tas, el combate a la corrupcin, el diseo

rrollar mecanismos de participacin

profesional del sistema tarifario, la capa-

ciudadana y de rendicin de cuentas.

citacin y la certificacin de empleados

77

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

y procesos del organismo operador y el


diseo de soluciones apropiadas para zonas rurales y sistemas pequeos.
20. El desarrollo de la intermunicipalidad
que garantice mejores condiciones en la
prestacin del servicio de agua potable y
saneamiento.
21. La promocin de la participacin y de
responsabilidad ciudadana, en el proceso de planificacin y en la vigilancia

te tratndose de nios y mujeres. Esto


significa que los inodoros deben estar
disponibles para su uso en todo momento y deben ser higinicos, que
garanticen privacidad; que tengan suficientes llaves de agua colocados para
la higiene personal y que contemplen
las necesidades de higiene menstrual.
Un saneamiento seguro tambin requiere la elaboracin y promocin de
programas educativos de higiene para
la poblacin.

del desempeo y logros del operador


municipal.
22. La implementacin de sistemas de in-

3. Mantener un monitoreo peridico de la


calidad del agua mediante el empleo de
laboratorios certificados.

formacin y de monitoreo interno en el


organismo operador.
23. Instrumentar con cierta periodicidad

4. Implementar tcnicas alternativas de


saneamiento en zonas rurales.

sondeos de opinin a la ciudadana respecto a cmo perciben la calidad del


servicio, en particular sobre los distintos
componentes del Derecho Humano al
Agua. As mismo, secciones de preguntas y quejas y sugerencias del pblico en
general, todas publicadas en el portal del
Organismo Operador, donde se incluyan

5. Respecto al agua residual tratada:


vigilar y evaluar que cumpla con la
normatividad, identificar fuentes de
riesgo y verificar las descargas de aguas
residuales. La planeacin de las PTAR
con tecnologas adecuadas y que permitan su operacin sostenible.

los resultados de estos sondeos y de evaluaciones externas sobre la calidad del

Agua suficiente

servicio.
1. Cada estado o municipio deber estaAgua salubre

blecer en su normatividad el mnimo de


agua vital para su poblacin, tomando en

1. El agua para consumo humano debe


ser transparente, incolora y sin sedimentos, sin sabor ni olor y fresca al
paladar.

consideracin su clima, disposicin de


agua, infraestructura y circunstancias
particulares, pero siempre respetando el
mnimo indispensable deseable, que es
entre 50 y 100 litros diarios por persona.

2. Las instalaciones sanitarias deben estar situadas donde la seguridad fsica


pueda ser salvaguardada, especialmen78

Por mnimo vital se entiende el consumo de agua personal y domstico, que


comprende el agua destinada a bebidas y

Recomendaciones de poltica pblica

alimentos, higiene alimentaria y la pre-

gencias y respetar la preferencia del uso

paracin de comestibles, as como al aseo

personal y domstico.

personal y la higiene del hogar.


7. Se debe aspirar a tener un servicio conti2. Es fundamental que el prestador del ser-

nuo: las 24 horas del da, los 365 das del

vicio cuente con un padrn de usuarios

ao. Se requiere que el operador tenga

actualizado y detallado, lo que permitir

todas las previsiones, equipos de respal-

conocer las necesidades de abasto en la

do y la programacin y la ejecucin de

localidad.

las rutinas y los calendarios de mantenimiento preventivo y correctivo, as como

3. En el caso de un servicio irregular, deber

la rehabilitacin de los equipos a efecto

existir una toma de agua a una distancia

de garantizar la continuidad del servicio

de acuerdo a las caractersticas espec-

y elevar el rendimiento y vida til de tu-

ficas del terreno y de la poblacin, que

beras y dems implementos.

deber ser establecida por los gobiernos


municipales de acuerdo a las recomen-

8. El municipio, debe identificar las zonas

daciones de la OMS, con un tiempo de

que no son aptas para asentamientos hu-

espera en el surtidor de agua no mayor a

manos y evitar su colonizacin. Slo en el

treinta minutos.

caso de que la regularizacin o reubicacin a zonas adecuadas se complique, es

4. Es importante definir los niveles de

recomendable promover entre sus habi-

abasto mnimo en guarderas, hospita-

tantes mtodos de captacin de agua de

les, centros de salud, asilos, instituciones

lluvias, abastecimiento de agua a travs

educativas y de investigacin y crceles,

de mtodos alternos al servicio en red, la

entre otros; teniendo en cuenta el n-

construccin de letrinas secas y de otras

mero de personas que utilizan y las que

tecnologas aptas para esas zonas.

prestan estos servicios, a fin de garantizar un ptimo desempeo.

Agua Aceptable

5. Los gobiernos deben otorgar preferencia

1. La medicin sistemtica de la cali-

al uso personal y domstico del agua, de

dad del servicio y la divulgacin de los

forma que garanticen a todas las perso-

resultados. El operador deber tener

nas el acceso a una cantidad suficiente de

implantados esos mecanismos de moni-

agua potable para su consumo personal y

toreo y de comunicacin.

domstico.
2. El desarrollo, por parte del organismo ope6. Deber existir la planeacin de obras e

rador, de estrategias de comunicacin de

infraestructura de respaldo y la capacita-

las acciones implementadas, resaltando las

cin de los responsables de los servicios,

mejoras y cmo repercuten en la salud, en

para atender en situaciones de emer-

el confort y en la economa familiar.

79

Gua de polticas pblicas en el mbito estatal en materia de agua potable y saneamiento

Agua accesible

como la cobranza efectiva de las tarifas,


aunada a mecanismos para asegurar la

1. Se deben tener planes y compromisos

transparencia y buen uso de esos recur-

concretos para garantizar de forma pro-

sos. El ente que desempee las funciones

gresiva la accesibilidad del agua a toda la

de regulacin deber vigilar que los ope-

poblacin partiendo de un diagnstico

radores municipales o intermunicipales

y cuantificacin de la situacin actual.

tengan tarifas y ejercicios operativos

Se debe contemplar el acceso a esta in-

eficientes.

formacin por parte de la ciudadana y


contar con el apoyo y supervisin del
ente regulador.

3. El desarrollo de una estrategia de recaudacin. Es importante que la poblacin


perciba que el pago oportuno de tarifas

2. Asegurar la inclusin de los grupos


(nios, migrantes, mujeres, pueblos

establecidas permite garantizar la estabilidad del servicio.

indgenas, etctera) o personas con


dificultades para acceder al agua, es

4. Para apoyar a las personas en situacin

necesario prestar atencin especial a la

vulnerable en el pago de las tarifas de

situacin concreta de stas personas, es-

agua y saneamiento, se deben disear

pecialmente las ms vulnerables.

estructuras de tarifas en bloques crecientes que logren subsidios cruzados entre


los usuarios de distintos rangos; o bien,

Agua asequible

se pueden implementar mecanismos de


subsidios focalizados que sean aportados

1. En el procedimiento de aprobacin de

directamente a ciertos usuarios.

las tarifas, se deber establecer claramente en el marco normativo estatal

5. Contemplar la posibilidad de desarrollar

los criterios para proponer y aprobar-

fideicomisos que sirvan como instru-

las, incluyendo, por lo menos, estudios

mento financiero para el desarrollo de

tcnicos y que debern ser tomados en

acciones y proyectos de la GIRH, bajo

cuenta por el congreso estatal. Se debe-

criterios de equidad social, eficiencia

r especificar que rgano o dependencia

econmica y servicio ambiental.

estatal ser el encargado de desarrollar


las metodologas y lineamientos para su
implementacin.

6. Evaluar la conveniencia de que el organismo operador, a travs de los canales


establecidos, acceda a recursos de orga-

2. Se requiere solidez institucional del ope-

nismos financieros internacionales a fin

rador, metas y compromisos de mejoras

de mejorar eficiencias y la capacitacin

a su eficiencia y reduccin de costos, as

de su personal.

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digital en agosto de 2015 en el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua,
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