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JUNIO

2015

La experiencia
argentina en
polticas de
transferencias
monetarias
durante la
ltima dcada
D O C U M E N T O DE T RABA J O N 0 7
M a r a L a u r a L om b a r d a - K a r in a Ro d r g u e z

ECONOM A

SECRETARA DE POLTICA ECONMICA


Y PLANIFICACIN DEL DESARROLLO

DOCUMENTO DE TRABAJO N 07
JUNIO DE 2015

La experiencia argentina en polticas de


transferencias monetarias durante la ltima dcada
Mara Laura Lombarda - Karina Rodrguez
El presente documento de trabajo tiene la finalidad de brindar aportes para la discusin acerca
de la conformacin actual del sistema de proteccin social en Argentina. El foco del trabajo est
puesto en el estudio de la evolucin de las polticas de transferencias monetarias a lo largo de la
ltima dcada: sus caractersticas, la ampliacin sin precedentes de su cobertura as como tambin
el incremento de su inversin social. La conclusin principal es que el sistema de proteccin social
atraviesa una etapa transicional, an en proceso, donde conviven transferencias contributivas, no
contributivas y semi-contributivas, y donde el empleo se concibe como el gran eje articulador. En
este sentido, la nueva configuracin del sistema de proteccin social, a travs de las polticas de
transferencias monetarias, aspira a resolver las tensiones que emergen de un mercado laboral
segmentado, buscando equiparar derechos entre trabajadores registrados y no registrados en la
seguridad social. Hacia el final del trabajo, se reflexiona en torno a los nuevos desafos del sistema
de proteccin social.

PALABRAS CLAVE:
proteccin social, transferencias monetarias

CDIGOS JEL:
H4, H5, I00

Documento de Trabajo elaborado y editado por la Subsecretara de Programacin


Macroeconmica durante el ao 2015 y coordinado por Fernando Toledo. Como es habitual en estos casos, las opiniones vertidas en el presente documento no necesariamente
representan a las instituciones de pertenencia de sus respectivos autores

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1.

INTRODUCCIN

obert Castel (2004) plante el concepto de inseguridad


social para, paradjicamente, repensar los sistemas de
proteccin social. Desde hace ms de treinta aos las
personas que han quedado desafiliadas socialmente, es
decir, por fuera del mercado de trabajo formal y excluidas
socialmente, pusieron en cuestin la concepcin uniforme del sistema de seguridad social, dada su configuracin en funcin de trabajadores registrados empleados a
tiempo completo. El surgimiento de polticas destinadas a cubrir a esta poblacin que no reciba los beneficios de la seguridad social comenz a aumentar
dando lugar a un nuevo perfil de prestaciones cada vez ms sofisticado. A la luz
de este nuevo escenario, resulta necesario estudiar la nueva conformacin del
sistema para poder evaluar avances y retos de cara al futuro.

Amrica Latina
registr en las
ltimas dcadas avances
significativos
en materia de
poltica social.

En este sentido, Amrica Latina registr en las ltimas dcadas avances significativos en materia de poltica social, en un contexto de revalorizacin del rol del
Estado en la vida econmica y social. En Argentina, la poltica social implementada a partir de 2003 refleja dicho viraje, que impact significativamente en la
composicin del sistema de proteccin social.
Este documento expone un sinttico recorrido por la conformacin del Estado
de Bienestar en Argentina y hace nfasis en las polticas de transferencias monetarias implementadas en la ltima dcada y su impacto e implicancias en la
conformacin del sistema de proteccin social nacional.
El documento no es ajeno a las discusiones y debates en torno a las modificaciones recientes en los sistemas de proteccin social, sino que se nutre de las
contribuciones realizadas en esta direccin por diferentes instituciones. En este
sentido, cabe mencionar los estudios de caso por pas sobre sistemas de proteccin social en Amrica Latina y el Caribe realizados por la CEPAL1; los aportes en
trminos del establecimiento de pisos de proteccin social de la OIT2; las publicaciones realizadas por organismos pblicos, como por ejemplo el anlisis de los
resultados de la Encuesta Nacional de Proteccin y Seguridad Social3 (ENAPROSS) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social , y su publicacin sobre
la construccin de un sistema integrado de proteccin social en Argentina4.
El documento se estructura de la siguiente manera. En la Seccin I se da cuenta
brevemente de las tendencias actuales de las polticas de transferencias de ingreso en Amrica Latina en tanto eslabones de la proteccin social. En la Seccin
II se expone un breve recorrido de la proteccin social en Argentina, poniendo
nfasis en la transformacin del sistema durante la ltima dcada. Se describen
las iniciativas ms relevantes que emergen de una nueva conceptualizacin del
sujeto social. En las Secciones III y IV se analiza la evolucin de los destinatarios
de los programas de transferencias monetarias y su inversin social. Finalmente, se presentan las reflexiones donde se destaca la nueva configuracin del
sistema y se esbozan los prximos desafos de la proteccin social

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1. Documentos disponibles en
http://dds.cepal.org/proteccionsocial/sistemas-de-proteccion-social/.
2. Como por ejemplo el ya
clsico informe del grupo consultivo presidido por Michelle
Bachelet Piso de Proteccin
Social para una globalizacin
equitativa e inclusiva (2011),
Aportes para la construccin
de un piso de proteccin social en Argentina: el caso de
las asignaciones familiares
(2010), entre otros.
3. Proteccin y Seguridad Social en la Argentina. Resultados de la Encuesta Nacional de
Proteccin y Seguridad Social,
Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, Buenos Aires, 2011.
4. Roca, E.; Golbert, L. y Lanari,
M. E. (2012) Piso o Sistema
Integrado de Proteccin Social? Una mirada desde la experiencia argentina. MTEySS,
Buenos Aires.

-3-

2.

Las polticas de transferencia de ingresos en


Amrica Latina: una etapa de redefiniciones y
ampliacin de derechos

La etapa post neoliberal que transita Amrica Latina se caracteriza, principalmente, por la reinstalacin del Estado en el centro de la vida poltica, social y
econmica en gran parte de los pases del bloque.
La expansin del Estado en poltica social se verifica en el fuerte crecimiento de
la inversin social, la reversin de procesos privatizadores llevados a cabo en las
dcadas anteriores mediante la re-estatizacin de reas clave para la proteccin social y la ampliacin de la cobertura en viejos y nuevos derechos sociales.
Estas acciones han tenido impactos favorables en los indicadores sociales, reduciendo las tasas de pobreza e indigencia y la brecha de ingresos.
En este sentido, y siguiendo la idea presente en Cecchini et al. (2014), la regin
se encuentra en un proceso de modificacin de sus sistemas de proteccin social que se resume en algunas tendencias: ampliacin de la cobertura en materia de proteccin social, aumento en la calidad y opciones de la proteccin
social, creciente respaldo normativo-institucional a las prestaciones y mayor
coordinacin entre diferentes sectores y programas de las reas sociales.
Este esfuerzo sostenido por incrementar la cobertura de la proteccin social
se desarrolla en el contexto de economas donde an predomina un importante sector informal que no accede a los beneficios de la seguridad social a
travs de su insercin laboral. En este sentido, el desafo implica la reorganizacin de sistemas de proteccin social para que contemplen y amplen los
derechos de los trabajadores formales, pero tambin de los trabajadores del
sector informal y de los sectores ms tpicamente vulnerables (desempleados, discapacitados, adultos mayores sin cobertura previsional, entre otros).

La etapa post
neoliberal
que transita
Amrica Latina
se caracteriza,
principalmente,
por la reinstalacin del
Estado en el
centro de la
vida poltica,
social y
econmica en
gran parte de
los pases del
bloque.

En esta etapa transicional, se observan diferentes experiencias en las que


la universalizacin de las polticas sociales se entremezcla con programas focalizados y polticas semi-universalistas de equiparacin de derechos. Las
intervenciones en materia social ms frecuentes se desarrollaron en las siguientes reas: transferencias monetarias a los adultos mayores; transferencias monetarias a familias con hijos; acceso a servicios de salud y proteccin
al trabajador. En estas reas las fronteras entre lo contributivo y lo no contributivo, entre la focalizacin y la universalidad y entre el sujeto aportante y el
receptor del beneficio se estn redefiniendo (Cecchini et al., 2014)

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3.

Aspectos histricos relevantes del


caso argentino

3.1 Orgenes del sistema de la proteccin social


Las polticas sociales no son ajenas a los modelos de Estado imperantes en cada etapa
histrica, sino que guardan estrecha vinculacin tanto con los objetivos y la lgica administrativa del Estado, como con las transformaciones de la estructura social.
La formacin del Estado de Bienestar en Argentina no se desarroll de manera homognea, sino que adopt una forma institucional especfica para cada una de las grandes
reas de la proteccin social, constituyndose una estructura de carcter mixto (Belmartino, Levn y Repetto, 2002). De esta manera, las caractersticas corporativas predominaron en la organizacin de los regmenes de jubilaciones y pensiones, as como
en las instituciones ligadas a la proteccin social de la salud (las obras sociales) y en
las asignaciones familiares; mientras que rasgos tpicos del modelo socialdemcrata
primaron en el rea de educacin, que ha mantenido pese a los reiterados embates
su orientacin universal; y en salud pblica, especialmente en sus orgenes y durante el
primer peronismo, momento en que tuvo su mayor expansin.
Sin embargo, y ms all de este carcter mixto, un modelo de ciudadana estratificado, articulado alrededor de un sector integrado al mercado formal de trabajo
fue el que predomin. Es por eso que, considerando la clsica tipologa propuesta
por Esping-Andersen (1993)5, puede afirmarse que el Estado de Bienestar argentino se asemej al tipo ideal conservador, ya que era el trabajo asalariado el canal por excelencia para participar en las redes de proteccin y seguridad social: el
primer gobierno peronista (1946-1955) expandi al mximo la proteccin para la
poblacin asalariada registrada mediante la provisin directa de beneficios o va
prestaciones generosas de los sindicatos, derivadas de los mayores aportes que
resultaban del florecimiento del empleo en el marco de un modelo de sustitucin
de importaciones que tena al mercado interno como propulsor de la actividad
econmica. De esta manera, se logr construir una red de proteccin social que no
tuvo un carcter universalista, sino ms bien universalista-estratificado, en donde
conviven un sector de la clase trabajadora que posee derechos y recibe beneficios
sociales, y otros sectores que se encuentran excluidos del sistema de prestaciones de bienestar corporativo pero que gozan del acceso a servicios sociales universales como educacin y salud. Esta red de proteccin social logr articular un
importante vnculo de contencin e integracin social, en donde la categora de
trabajador asalariado estara directamente vinculada con el acceso a una serie
de prestaciones sociales con base jurdica.
La conformacin de este sistema de bienestar encuentra su explicacin en el desarrollo de un rgimen de produccin con determinadas caractersticas asociadas
a altos requerimientos de mano de obra y a un importante peso asignado al consumo de los asalariados: el modelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, estrategia econmica que tena un fuerte anclaje en el desarrollo del mercado interno y en la redistribucin del ingreso hacia el sector asalariado, engrosado
por importantes contingentes migratorios de origen rural, que fueron absorbidos
por el sector industrial en expansin. La intervencin social del Estado tuvo como
objetivo garantizar las condiciones de reproduccin de la mano de obra calificada
garanta conferida por la amplia cobertura en educacin que satisfaca los requerimientos del sector industrial, confirmando la estrecha ligazn existente entre
las propuestas de poltica social estatales y las caractersticas prevalecientes en la

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Laformacindel
EstadodeBienestar
enArgentinanose
desarrolldemanerahomognea,
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delaproteccin
social.
5. Esping Andersen propone la
existencia de tres tipos de Estado
de Bienestar, en base a los roles y
relaciones que adoptan el Estado,
la familia y el mercado en relacin
a la proteccin social de los individuos. As, el Estado de Bienestar
liberal tiende a individualizar los
riesgos y respetar el mecanismo
de mercado como proveedor de
bienestar, alentando la proteccin social privada. La proteccin
social pblica, convertida en asistencialismo social, ocupa un lugar
subsidiario y atiende slo a los
que son capaces de demostrar la
insuficiencia de medios econmicos. Ejemplos clsicos de este tipo
de Estado son Estados Unidos,
Japn y Australia. En segundo
lugar, en el Estado de Bienestar
conservador-corporativista los
derechos estn vinculados a la
clase y al status social, con un
rol fundamental de la familia en
la cobertura de los riesgos sociales (Austria, Francia, Alemania,
Italia). Finalmente, el tercer tipo
de Estado de Bienestar es el socialdemcrata, donde el Estado
ocupa el rol fundamental en la
promocin de la igualdad en los
niveles ms elevados, y donde la
desmercantilizacin del bienestar
se realiza a travs de la existencia
de programas de corte universalista. Los pases escandinavos
representan los casos ms prximos a este modelo.

-5-

estructura del mercado de trabajo. Es en este contexto en el que el poder del Estado
sobre los capitales domsticos, junto a la sindicalizacin temprana de los trabajadores,
permiti la negociacin e implementacin de extendidos programas de proteccin social con financiamiento tripartito en el caso del seguro social o unilateral (estatal) en lo
referido a las reas de educacin y salud (Filgueira, 1998).
Dadas las caractersticas del modelo econmico inclusivo y del sistema bienestarista
acorde a ste, la asistencia social se desarroll bajo la idea de que cada vez sera menos
necesaria, en una economa que tenda al pleno empleo y donde las personas accederan a sus derechos sociales mediante su incorporacin al mercado de trabajo.

3.2 El viraje neoliberal


A mediados de la dcada del setenta, con el agotamiento del modelo econmico basado en el desarrollo del mercado interno, el pleno empleo y el consumo de la clase
trabajadora, comienza a insinuarse en la Argentina la denominada crisis del Estado
de Bienestar. Apertura econmica y financiera, desindustrializacin, endeudamiento
externo y aumento de la desigualdad econmica y social constituyen las caractersticas relevantes del perodo, de la mano de una fuerte ofensiva contra la clase trabajadora6. El modelo protector de poltica social vigente fue reemplazado por un nuevo
modelo de intervencin social: se instala la idea del rol subsidiario del Estado, esto
es, la idea de que la intervencin en materia social deba restringirse a la asistencia a
los ms pobres, ya que los trabajadores deban tener la capacidad de proveerse por
s mismos los servicios y bienes necesarios para la satisfaccin de sus necesidades.
Los efectos de las crisis hiperinflacionarias de fines de los ochenta y principios de los
noventa, junto con un persistente dficit fiscal agravado por la deuda externa y el consecuente desfinanciamiento y deterioro de la provisin estatal de servicios sociales,
generaron un clima ideolgico propicio para hacer efectivas las polticas macroeconmicas neoliberales iniciadas en la dcada del setenta. En el marco de las medidas
adoptadas a partir del Consenso de Washington, se produce el desmantelamiento de
ciertos servicios sociales a travs de las privatizaciones (sistema previsional), desregulaciones (como en el caso de las obras sociales) y la flexibilizacin de la regulacin
laboral. Otros servicios sociales fueron delegados hacia los niveles provinciales y municipales de gobierno (como en el caso de la salud y la educacin) sin la contrapartida
de transferencia de recursos y con el consecuente deterioro de su calidad.
De esta manera, la dcada de 1990 implic un importante retroceso en materia de derechos sociales. La idea del derrame inmersa en la perspectiva neoliberal aseguraba
que el crecimiento econmico mejorara la situacin social, de modo que la oferta de
programas sociales era escasa y de baja cobertura. Sin embargo, ante el deterioro cada
vez ms profundo de los indicadores socio-laborales, se pusieron en marcha una serie
de programas de fomento del empleo, capacitacin laboral y servicios de empleo7. Su
evaluacin muestra que tuvieron serios problemas de gestin: discontinuidad, superposicin entre objetivos y beneficiarios, y baja cobertura (Golbert, 2010). Adems, la
escasez de recursos, en buena parte ocasionada por la reduccin de los aportes patronales, incidi en la calidad de los beneficios brindados. Ms an, los ingresos percibidos
por los beneficiarios eran bajos y el perodo de percepcin del beneficio muy breve. La
focalizacin, la descentralizacin y la privatizacin pasaron a ser los ejes bajo los cuales
se configur la poltica social durante esos aos.
Junto al desmantelamiento del Estado protector, la situacin social continu agravndose y surgieron nuevos grupos de riesgo, que ya no se limitaran a los pobres estructurales:
el desempleo y la informalidad laboral redefinen la cuestin social local, excluyendo del

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El modelo
protector de
poltica social
vigente fue
reemplazado
por un nuevo
modelo de intervencin social: se instala
la idea del rol
subsidiario
del Estado.

6. Ofensiva que se traducir


en el control gubernamental
de los salarios, la supresin
del derecho a huelga y varias
reformas al cdigo nacional
del trabajo que redundaron
en un mayor poder hacia los
empleadores en detrimento
de los sindicatos.
7. Entre los cuales el Plan
Trabajar se consolid como
el ms paradigmtico de los
planes de fines de la dcada del noventa. (Moreno,
2008). Tan es as que incluso en la actualidad, luego de
ms de quince aos de su
finalizacin, permanece en
el imaginario social como el
ejemplo tpico del plan social.

-6-

mercado formal de trabajo y sus beneficios sociales a sectores que antes formaban
parte de l. La estructuracin de la poltica social en torno al trabajador asalariado pierde
fuerza y los beneficios sociales universales atraviesan una crisis de financiamiento que
se observa en su calidad y cobertura.
La crisis socioeconmica de 2001-2002 que acompa la cada del rgimen de la convertibilidad puso en cuestin las polticas de reforma estructural, y dio lugar a una revisin poltica y terica que incluy el papel y la relevancia de la proteccin social. Con
tasas de pobreza que alcanzaban a la mitad de la poblacin y niveles de desocupacin
mayores al 20%, se puso en marcha el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD). Este programa de transferencias de ingresos condicionados estaba orientado a
jefas y jefes de hogares sin trabajo, quienes reciban la suma de $150 por familia a cambio de una contraprestacin laboral. En menos de dos meses de implementacin el programa llegaba a ms de 2 millones de personas. Otras de las reformas importantes en
el rea de proteccin social que tuvieron lugar a la salida de la crisis fueron la poltica de
medicamentos, especficamente el Programa Remediar. En materia de alimentacin, se
implement el Plan de Emergencia Alimentaria, que posteriormente se transform en
el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, respaldado por una ley propia, que agrup y
unific todas las acciones en materia nutricional bajo la rbita del Ministerio de Desarrollo Social (Colombo et al., 2012).
Estas polticas, pero especialmente el PJJHD, fueron paradigmticas al momento de la
salida de la crisis e inauguraron una etapa de impulso a los programas de transferencias
monetarias que ayudaron a sostener a un sistema de proteccin social que, en una sociedad en donde poseer una insercin laboral formal era un extrao privilegio, permaneca desfasado de la realidad.

3.3 Las transferencias monetarias en la ltima dcada:

hacia un sistema de proteccin social ms inclusivo

los programas
de transferencias de ingresos
y la ampliacin
de la cobertura
previsional han
ocupado un rol
central, junto
a otros tres
pilares: las polticas laborales
y de recomposicin salarial,
la creacin de
puestos de trabajo y la reduccin del empleo
no registrado.

Segn afirma Kessler (2014), entre los investigadores que confirman un descenso de
la desigualdad social en la ltima dcada, los programas de transferencias de ingresos
y la ampliacin de la cobertura previsional han ocupado un rol central, junto a otros
tres pilares: las polticas laborales y de recomposicin salarial, la creacin de puestos
de trabajo y la reduccin del empleo no registrado.
Los lineamientos de la poltica social implementados en esta ltima dcada revitalizaron el debate sobre los alcances y modalidades que puede asumir el sistema de
proteccin social y confirman, una vez ms, la estrecha ligazn entre los modelos de
desarrollo econmico y las formas que adopta la proteccin social.
En este sentido, en un modelo econmico basado en el desarrollo del mercado interno, la base del crecimiento est garantizada por el empleo y el consumo de la clase
trabajadora. Es por ello que las polticas de transferencia de ingresos son al mismo
tiempo poltica social y poltica econmica, o sea que persiguen fundamentalmente
un objetivo social ligado al reconocimiento de derechos sociales, pero en la misma
medida persiguen un objetivo macroeconmico, con foco en la creacin de puestos
de trabajo, el fomento de la demanda agregada y el impulso al consumo8.
Bajo esta premisa, fue clave en la experiencia argentina la reactivacin de las instituciones ligadas al mundo del trabajo: la recuperacin de la poltica de salario mnimo y
de los acuerdos por paritarias dan cuenta de un nuevo esquema de relaciones laborales donde se ha priorizado el poder adquisitivo del salario. As, mientras que en 2003
se homologaron 380 acuerdos y convenios colectivos de trabajo, en 2013 llegaron

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8. La idea que subyace es que


los recursos destinados al pago
de apoyos y prestaciones de
bienes y servicios se trasladan
con gran rapidez al consumo,
dinamizando la produccin y
estimulando el empleo.

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a 1.699. Estas cifras se ubican muy por encima del promedio de 187 negociaciones
anuales registradas en la dcada de los 90 (Palomino et al., 2006). Adems, tras dos
aumentos por decreto del Poder Ejecutivo Nacional en 2003 y 2004, en agosto de ese
ao y tras 11 aos de inactividad se constituy nuevamente el Consejo del Salario, que
permiti que el salario mnimo aumentara paulatinamente, empujando hacia arriba
la base de la discusin salarial, no slo de los asalariados registrados, sino tambin de
los no registrados y los trabajadores por cuenta propia (Kessler, 2014).
La recuperacin del empleo, y particularmente del empleo de calidad9, garantiz el
acceso a los beneficios de la seguridad social a un nmero cada vez mayor de familias,
reanudando el vnculo de los trabajadores con el sistema de prestaciones sociales
bienestaristas que, como ya se mencion, caracteriz histricamente a la proteccin
social en Argentina.
Sin embargo, la persistencia de un mercado de trabajo segmentado10, en el que una
parte de los trabajadores accede a salarios dignos, estabilidad laboral, oportunidades
de avance, sindicalizacin y proteccin de la seguridad social, mientras que otro conjunto de trabajadores queda confinado a puestos de trabajo con salarios bajos, inestabilidad, sin posibilidades de sindicalizacin ni seguridad social, dando lugar a una clase trabajadora de segunda calidad (Neffa, 2008) pone en evidencia los lmites del
sistema de seguridad social para garantizar los derechos de todos los trabajadores11.
Ante esta realidad, a lo largo de la ltima dcada los programas de transferencias de
ingresos fueron adoptando diferentes caractersticas, cubriendo a poblaciones heterogneas y, en algunos casos, logrando traspasar la clsica distincin entre polticas
contributivas y no contributivas. A continuacin, se describen las principales acciones
en materia de polticas de transferencias monetarias vigentes en el sistema de proteccin social argentino: algunas de ellas estn presentes prcticamente desde sus
orgenes, otras fueron transformadas y aggiornadas, y otras resultan absolutamente
novedosas.
Proteccin social a la niez
La proteccin social para las nias, nios y adolescentes menores de 18 aos tuvo
un desarrollo sin precedentes a partir de 2003 a travs de diferentes herramientas de poltica social, tanto contributivas como no contributivas. Estas iniciativas
tuvieron como marco una nueva institucionalidad para este colectivo: la ley de
Proteccin Integral de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes. Sancionada
en 2005, esta normativa inaugura una nueva etapa que pone fin a casi cien aos
de patronato. A partir de la aplicacin de esta norma, nios, nias y adolescentes
dejan de ser entendidos como objetos bajo la tutela del Estado para pasar a ser
reconocidos como sujetos de pleno derecho.
Las asignaciones familiares por hijo (AA.FF.) conforman el bloque contributivo de la
proteccin social a la niez y adolescencia. Son percibidas por los trabajadores asalariados del sector privado y pblico, por los desempleados que cobran el seguro
por desempleo y, adems, por los jubilados con nias, nios o adolescentes a cargo.
Asimismo, los montos transferidos por este rgimen estn regidos por un criterio de
progresividad, por el cual a las remuneraciones o haberes jubilatorios ms bajos les
corresponde una asignacin familiar ms alta.
En 2012 se realiza una importante reforma al rgimen de AA.FF.12: por un lado, se
modifica el parmetro para calcular el valor de la prestacin, que pasa del ingreso individual al ingreso total familiar y, por el otro, se alteran los tramos y topes de ingreso
para acceder al cobro de estas transferencias.

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9. Segn datos de la Direccin


Nacional de Poltica Macroeconmica (Secretara de Poltica
Econmica y Planificacin del
Desarrollo) sobre el procesamiento de INDEC de los datos
del SIPA, mientras que en 1998
los puestos de trabajo registrados en el Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones era de
4,9 millones, para finales de 2013
esta cifra ascenda a 7,8 millones. Datos disponibles en: http://
www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/infoeco.html.
10. Pese a los innegables avances
en trminos de indicadores sociales, al tercer trimestre de 2014
ms de un tercio de los asalariados no realiza aportes jubilatorios
(EPH-INDEC).
11. Las teoras de la segmentacin del mercado de trabajo
surgen como crticas al modelo
neoclsico del funcionamiento
del mercado de trabajo, que explica la existencia del desempleo
y las diferencias salariales y de
condiciones laborales como anomalas o imperfecciones dentro
de un mercado que naturalmente/esencialmente tiende al
equilibrio. Los segmentaristas,
por el contrario, afirman que las
empresas juegan un papel activo
en la conformacin y persistencia
de los mercados segmentados,
al entender a la mano de obra
como un costo que es deseable
minimizar. Dentro de las teoras
de la segmentacin se sitan
los dualistas tradicionales,
pero tambin hay autores que
afirman que no solo hay dos
segmentos, sino muchos ms,
segn diferentes atributos que
se pueden poner bajo anlisis
(gnero, credenciales educativas,
nacionalidad, edad, entre otras).
Para mayor informacin respecto a las teoras de segmentacin
de los mercados de trabajo se
recomienda consultar a Neffa
(2008).
12. Decretos Nro. 1.667/12 y
1.668/12.

-8-

Esta reforma posibilit la ampliacin de la cobertura, ya que se incluy en el beneficio


al tramo de trabajadores cuyas remuneraciones superaban el tope para cobrar AA.FF.
pero tampoco alcanzaban la deduccin por hijo correspondiente al Impuesto a las
Ganancias. Adems, permiti la eliminacin de los casos en los que se duplicaba el
beneficio para el mismo nio y los casos de familias donde uno de los padres presentaba un ingreso menor al lmite para el cobro de la prestacin, pero el cnyuge perciba
ingresos muy superiores a ese monto. En 2013 se adicionaron un milln de AA.FF por
esta medida.
Adems de la asignacin por hijo (mensual), las AA.FF. comprenden diferentes tipos
de beneficios y, en algunos casos, su monto vara segn la zona donde se encuentre
el trabajador y el salario que perciba. Las otras asignaciones que perciben los trabajadores formales son: a) remuneracin bruta durante el perodo de licencia legal en
caso de maternidad y asignacin por nacimiento o por adopcin; b) asignacin por
matrimonio (nica vez); y c) asignacin por ayuda escolar (una vez al ao). Los montos de las asignaciones en caso de tratarse de hijos con discapacidad se cuadriplican.
Por otro lado, a partir de 2009 se crea una de las medidas ms significativas de los
ltimos aos, la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH). El antecedente ms cercano de la AUH fue el Plan Familias por la Inclusin Social13, que
constaba de una transferencia de dinero hacia familias en situacin de vulnerabilidad
social que tuvieran hijos. Si bien mucho ms acotado, este plan introdujo como novedad las condicionalidades en salud y educacin para los nios y nias de las familias
receptoras del beneficio, as como el pago de una transferencia por hijo (y no una
suma total por familia). En este sentido se enmarc dentro de los tpicos programas
de transferencia de ingresos condicionados que caracterizaron a Amrica Latina a
comienzos del siglo XXI14.
La AUH, sin embargo, signific una poltica realmente novedosa en el sistema de proteccin nacional, ya que modific el sistema de AA.FF. vigentes hasta ese momento e
incorpor un subsistema solidario no contributivo, por el cual se extiende el derecho
de la asignacin por hijo a los trabajadores no registrados en la seguridad social, generando un cambio de paradigma en el sistema de proteccin social, histricamente
asociado al perfil contributivo, resquebrajando, al mismo tiempo, la lgica focalizada
de los programas sociales tradicionales.
Este derecho consiste en una prestacin monetaria mensual de $644 por hijo hasta
18 aos de los cuales se percibe el 80%, mientras que el 20% se acumula todos los
meses, hasta mediados del mes de marzo, cuando el saldo acumulado es pagado previa presentacin de la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educacin, en la
cual se deja constancia de que al nio o adolescente se le han hecho los controles
sanitarios y/o mdicos, y que ha concurrido a la escuela. En el caso de los nios
y nias con discapacidad, el monto de la prestacin asciende a $2.100 y no hay
lmite de edad para cobrarla. Hacia 2014, los nios cubiertos por la AUH alcanzan
los 3,7 millones.
En 2011 este derecho se ampli al incorporarse la Asignacin Universal por Embarazo (AUE), que se otorga a las futuras madres a partir de la semana 12 de
gestacin.
La cobertura hacia la niez se extiende, a su vez, con un componente impositivo, que consiste en la posibilidad de deducir un monto determinado por hijo
menor de 18 aos en el impuesto a las ganancias que pagan los trabajadores de
altos ingresos. Hacia 2014 se estima que los hijos deducidos por este rgimen
pertenecientes al Sistema Previsional Argentino ascienden a 726.26215.

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a partir de 2009
se crea una de
las medidas ms
significativas
de los ltimos
aos, la
Asignacin
Universal
por Hijo para
Proteccin
Social (AUH).

13. El Plan Familias surge en


2005 como una reformulacin
del programa de transferencias
monetarias Ingreso para el Desarrollo Humano, que se crea,
a su vez, como el componente
de transferencia de ingresos
del Programa de Atencin a
Grupos Vulnerables. El Plan Familias se reconvierte y adapta
a la nueva realidad social que
prefiguraba la salida de la crisis: a esta poltica migraron los
destinatarios del PJJHD que no
accedan al mercado de trabajo
(tpicamente, madres con hijos), mientras que a las personas consideradas empleables
se las incluy en el Seguro de
Capacitacin y Empleo (ver
apartado correspondiente).
14. Como por ejemplo el PROGRESA-Oportunidades
en
Mxico (1997), el Familia en
Accin en Colombia (2000), el
Bolsa Familia en Brasil (2003),
el Plan Nacional a la Emergencia Social en Uruguay (2005),
entre otros.
15. Fuente: Direccin de Poltica
Fiscal y de Ingresos.

-9-

Ms y mejor educacin
Como poltica de transferencias de ingresos en el sector educativo no debe dejar de
mencionarse el reciente (2014) Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina
(PROG.R.ES.AR). Este programa est destinado a los jvenes de 18 a 24 aos que
no trabajan, trabajan informalmente o tienen un salario menor al mnimo (y cuya familia cumpla con iguales requisitos) que quieran iniciar o completar sus estudios en
cualquier nivel educativo (primaria, secundaria, terciario/universitario y formacin
profesional). Consiste en una transferencia monetaria mensual que en la actualidad
asciende a $600, de los cuales se retiene un 20% todos los meses contra entrega del
certificado que acredite que el o la joven contina con sus estudios y se realiz los
controles de salud, verificando un mecanismo similar de pago al de la AUH.
El PROG.R.ES.AR se incorpora como un nuevo derecho que ampla el ciclo de
transferencias monetarias no contributivas que se inicia con la Asignacin por
Embarazo y contina con la AUH. Cabe desatacar que actualmente 569.604
jvenes son titulares de este derecho
Adems, todos los jvenes que no cumplan con los requisitos del PROG.R.ES.
AR, ya sea porque se encuentran fuera del rango etario o porque perciben un
ingreso superior al salario mnimo vital y mvil, y que se encuentren cursando una carrera vinculada a las ciencias aplicadas, bsicas o naturales en una
universidad pblica nacional podrn aplicar para la obtencin de una ayuda
econmica en el marco del Programa Nacional de Becas Bicentenario.
Cooperativismo
En la ltima dcada, se le dio impulso al desarrollo de la economa social con
programas de microcrditos y facilidades para la formacin de cooperativas y
emprendimientos comunitarios. La lnea de accin pionera en este sentido fue
el Plan Nacional de Economa Social y Desarrollo Local Manos a la Obra16,
que se inicia en 2003.
En 2009, se lanza el Programa de Inversin Social con Trabajo (PRIST), conocido como Argentina Trabaja, con el objetivo de generar puestos de trabajo
a travs de la formacin de cooperativas orientadas a la ejecucin de obras de
infraestructura social.
Esta iniciativa consiste en una transferencia monetaria fija por mes, que alcanza un incentivo bsico de $1.200, al que se suman en el caso de corresponder adicionales por presentismo ($600) y por productividad ($800).
Adems, en 2013, e inaugurando una nueva etapa del programa Argentina
Trabaja, se implementa el programa Ellas Hacen. Esta iniciativa tiene
las mismas caractersticas que el Argentina Trabaja, pero est destinado
exclusivamente a mujeres, con prioridad para aquellas que atraviesan una
situacin de mayor vulnerabilidad, como madres con tres o ms hijos, con
hijos con discapacidad o mujeres vctimas de violencia de gnero.
En 2014, ambos programas lograron la inclusin de 203.877 cooperativistas. Es importante resaltar que estas iniciativas resultan compatibles con
otras lneas de poltica social, como la AUH (ver apartado de Proteccin
social a la niez), el PROG.R.ES.AR y el Monotributo Social17, lo que brinda de cierta idea de sistema de prestaciones a este conjunto de polticas
no contributivas.

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

Como
poltica de
transferencias
de ingresos
en el sector
educativo no
debe dejar de
mencionarse el
reciente (2014)
Programa de
Respaldo a
Estudiantes
de Argentina
(PROG.R.ES.AR).
16. El Plan Manos a la Obra
otorga subsidios para la compra de insumos y equipamientos productivos.
17. El Monotributo Social nace
como poltica de Estado a partir
de fines de 2003 con el fin de
facilitar y promover la incorporacin a la economa formal de
las personas en condicin de
vulnerabilidad social que realicen actividades productivas,
comerciales y de servicios como
trabajadores independientes o
bajo la forma de cooperativas
de trabajo. A travs de esta
categora tributaria se exime
de ingresar el componente impositivo y previsional por veinticuatro meses. As, los adherentes abonan mensualmente solo
el componente de obra social,
pero con una reduccin del
50% subsidiada por el Estado.
Asimismo, a travs de esta categora el trabajador podr brindar
cobertura de salud a su familia,
realizando mensualmente por
cada uno de ellos el pago del 50
% del importe correspondiente
(Calero, 2012).

- 10 -

Seleccin de polticas de transferencia monetaria en


el rea trabajo
Las polticas del rea trabajo se encuentran bajo la rbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que nuclea numerosos programas con caractersticas
especficas segn la poblacin a la que pretenden cubrir18. Una caracterstica comn
a todos ellos es que privilegian la capacitacin laboral y la inclusin en el mundo del
empleo de sus destinatarios. A continuacin se describen brevemente los tres programas que resultan ms significativos, ya sea por los destinatarios que lograron alcanzar
como por el rol que ocuparon en determinados momentos.
El Seguro de Capacitacin y Empleo (SCE) surge con el fin de brindar apoyo en la bsqueda de empleo a los trabajadores desocupados migrados del PJJHD. Consiste en
un esquema integrado de prestaciones no contributivas por desempleo para apoyar a
las personas en la bsqueda activa de un empleo adecuado, en la actualizacin de sus
competencias laborales y en la insercin en empleos de calidad.
Este esquema implica una prestacin monetaria bsica mensual con incentivos por
participacin en las diferentes acciones y el reconocimiento de antigedad computable para el otorgamiento de la jubilacin. El monto de la prestacin asciende a $225, a
los que se suman incentivos por finalizacin de diferentes actividades (bsqueda de
empleo, finalizacin de estudios, participacin en empresas, etc.). La duracin mxima de esta prestacin es de dos aos, y hacia 2014 la cantidad de participantes del
programa ascenda a cerca de 135mil.

El Seguro de
Capacitacin
y Empleo (SCE)
surge con el
fin de brindar
apoyo en la
bsqueda de
empleo a los
trabajadores
desocupados
migrados
del PJJHD.

Por otra parte, y dada la alta tasa de desocupacin presente entre la poblacin joven,
se crea en 2008 el Plan Jvenes con Ms y Mejor Trabajo. Los destinatarios de la
poltica son aquellos jvenes entre 18 y 24 aos de edad que estn desocupados y no
hayan culminado sus estudios primarios o secundarios. El programa desarrolla acciones que posibiliten a los jvenes construir un perfil profesional acorde con las reas en
las que deseen desarrollarse, finalizar los estudios primarios y/o secundarios, realizar
prcticas laborales y cursos de orientacin al mundo del trabajo y/o desarrollar una
actividad productiva de manera independiente.
En la actualidad, el programa se implementa de manera coordinada con el PROG.R.ES.
AR; de hecho, la prestacin asciende en la actualidad a $600, equiparndose as con
el mencionado programa.
El Programa de Recuperacin Productiva (REPRO) se propone conservar las fuentes
de trabajo en empresas que se encuentran en un momento de crisis. Para ello, brinda
a los trabajadores de las empresas adheridas una suma fija mensual no remunerativa
destinada a completar el sueldo de su categora laboral, mediante el pago directo por
ANSES. Para acceder a este beneficio las empresas deben acreditar una situacin de
crisis, indicar las acciones que piensan desarrollar para su recuperacin y comprometerse a no despedir personal19.
Este programa result muy exitoso para paliar las consecuencias sobre el mercado
de trabajo asociadas a la crisis financiera internacional de 2009 cuando el programa
sextuplic la cantidad de destinatarios, alcanzando a 136 mil trabajadores. El objetivo
fundamental del Estado en este perodo fue, mediante este tipo de acciones contracclicas, colaborar con las empresas para que mantengan los puestos de trabajo, no
despidan empleados y puedan conservar los niveles de produccin.El monto de la
prestacin es de $2.000 y la duracin es de 12 meses, con posibilidad de extenderse
ante circunstancias especiales debidamente fundadas y acreditadas.
En el mbito de las prestaciones contributivas, se debe mencionar la existencia del

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

18. Para un mayor detalle


sobre las personas cubiertas
por estas iniciativas ver Roca
et al. (2012: 134).
19. Adems, deben acreditar
sus inscripciones, la situacin de sus trabajadores dependientes, as como su flujo
econmico y financiero, presentando sus balances contables y dems documentacin.

- 11 -

Seguro por Desempleo, que comprende una prestacin econmica, una prestacin mdico asistencial, el pago de asignaciones familiares y el cmputo del perodo de las prestaciones a los efectos previsionales. El monto del beneficio es
el equivalente al 50% de la mejor remuneracin en los seis meses anteriores al
despido, y no puede ser inferior a los $250 ni superior a $400. La recepcin de
esta prestacin dura un ao como mximo, a lo largo del cual el monto recibido
se va reduciendo progresivamente cada mes.
En 2014 se introdujo la posibilidad de articular esta prestacin con otros programas y acciones de empleo y de formacin profesional20 del MTESS. De esta forma
los participantes de este seguro podrn acceder a servicios de asesoramiento y
asistencia en la bsqueda de empleo, certificacin de estudios formales obligatorios, talleres de orientacin y formacin laboral, y acciones de entrenamiento
laboral, entre otros21.
Sin perjuicio de ello, la reciente modificacin pareciera no alcanzar. En nuestro
pas, el seguro por desempleo no cumple un papel destacado dentro del sistema
de proteccin social: la falta de actualizacin de sus montos, as como la baja cantidad de destinatarios22 son una prueba de ello. Una de las posibles causas de la
no promocin de esta poltica puede estar relacionada con los lineamientos generales en materia de poltica de empleo por parte de la actual gestin, que se inclinan en mayor medida por las denominadas polticas activas. En este sentido, tal
vez sea el momento de repensar esta poltica integralmente y transformarla en un
instrumento con mayor presencia en el sistema de proteccin social, combinado
con alguna variante reformulada para el caso de los trabajadores desocupados
que trabajan en el sector informal del mundo laboral.
Proteccin social para adultos mayores
En materia previsional los avances fueron notables, tanto en trminos cualitativos
con la recomposicin de los haberes, la institucionalizacin de los mecanismos de
actualizacin de los montos y la nacionalizacin del sistema, como cuantitativos, a
travs de una extensin de la cobertura sin precedentes.
En cuanto al primer tipo de avance, en una primera etapa se impuls una redistribucin de ingresos de los jubilados en favor de aquellos que cobraban los haberes
mnimos, medida concretada a travs del otorgamiento de sumas fijas, aumentos diferenciales y subsidios varios. Los incrementos se aplicaron una o dos veces al ao, en
general por decreto, hasta que en 2008 se sanciona la Ley de Movilidad Jubilatoria23,
que quit discrecionalidad al sistema y revitaliz el haber jubilatorio mediante la actualizacin automtica del monto de la prestacin dos veces al ao.
Por otra parte, las medidas para la ampliacin de la cobertura tuvieron su aparicin ya
a partir de 2005, mediante la implementacin del Plan de Inclusin Previsional24, que
permiti el acceso a un haber jubilatorio a toda persona en edad de jubilarse, pero que
no cumpla con el requisito de 30 aos de aportes acumulados. Adems, se brindaba
la posibilidad de una jubilacin anticipada a las personas que cumplieran los aos de
aportes requeridos, faltndoles cinco aos para la edad mnima jubilatoria25.

20. Resolucin 1.035/2014


de la Secretara de Empleo
del MTESS.
21. Los ingresantes a talleres de orientacin laboral,
bsqueda de empleo y cursos de formacin reciben
$450, los participantes de
certificacin de estudios
formales que permanezcan por lo menos 6 meses
en el programa percibirn
al concluir el ciclo un nico pago de $2.000. Las
ayudas econmicas para
entrenamiento laboral se
adecuan a la Resolucin
Nro. 708/10 del MTESS.
22. En 2014 la cantidad de
beneficiarios se estima en
ms de 84 mil, mientras que
en el contexto de la crisis internacional de 2009, el seguro por desempleo cubri
a cerca 140mil trabajadores
desocupados.
23. La Ley Nro. 26.417 de
Movilidad Jubilatoria establece dos incrementos
anuales en los meses de
marzo y septiembre y su
clculo se basa en la evolucin de los ingresos tributarios previsionales y de
los salarios.
24. Comnmente conocido
como Moratoria Previsional, se puso en marcha
con la sancin de la ley Nro.
25.995 y complementada
con la Ley Nro. 24.476 (Decreto PEN Nro. 1454/05)
(Observatorio de la Seguridad Social, 2010).
25. El monto del haber equivala al 50% del correspondiente al beneficio de jubilacin al que tendr derecho

La moratoria previsional tuvo un impacto extraordinario, incluyendo a 2,8 millones de


adultos mayores al sistema previsional, muchos de los cuales haban sufrido las consecuencias de las polticas neoliberales (imposibilidad de realizar aportes por tener
empleos informales, incremento de la desocupacin, as como los cambios paramtricos que implicaron un incremento de la edad jubilatoria y de los aos de aportes).
Pero tambin tuvo valor como reivindicacin de gnero ya que fueron las mujeres

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

- 12 -

(sobre todo las de los sectores ms postergados) las que se beneficiaron en mayor
parte con la medida26.
En 2008 se sanciona una ley sustantiva27 y de gran transformacin para el sistema
previsional: la unificacin del sistema previsional a travs de la recuperacin por parte
de la ANSES de los fondos del rgimen privado de capitalizacin individual. La vuelta
al rgimen de reparto, pblico y solidario tuvo un gran valor en trminos polticos y
simblicos, dada la importancia que implica la recuperacin por parte del Estado de
un rea privatizada de la seguridad social.
Con estas medidas la cobertura previsional alcanz su mximo nivel histrico y uno
de los ms altos de Latinoamrica. La proporcin de personas mayores de 65 aos
que percibe una prestacin previsional aument 20,6 p.p. entre 2004 (ao previo al
PIP) y 2013: de 68,6% a ms del 90%.
Vale mencionar que la ltima medida tendiente a continuar con la lgica inclusiva de
la previsin social argentina se propone alcanzar el 100% de la cobertura. El Plan de
Inclusin Previsional puesto en marcha en 2014 consiste en una moratoria que generar cerca de 500.000 nuevos jubilados, dando prioridad a aquellos con mayores
niveles de vulnerabilidad social28.

Las PNC estn


especialmente
dirigidas a
poblaciones
en situacin
de extrema
vulnerabilidad
que no cuentan
con apoyo
econmico.

A su vez, para completar el sistema de proteccin social destinado a adultos mayores,


se contempla que aquellas personas mayores de 70 aos que no cumplan los requisitos para jubilarse y se encuentren en situacin de vulnerabilidad social tienen derecho
al cobro de una pensin no contributiva (PNC).
Las pensiones no contributivas desde 2003
Las PNC estn especialmente dirigidas a poblaciones en situacin de extrema vulnerabilidad que no cuentan con apoyo econmico. Entre las que ms se incrementaron
en la ltima dcada se destacan las pensiones por invalidez y las de madres de 7 hijos
o ms. Adems, los titulares de derecho de estas pensiones acceden a la cobertura de
salud a travs del programa Incluir Salud29.
Es importante sealar el cambio en el mecanismo de asignacin de las pensiones:
mientras que antes de 2003 el acceso a las PNC estaba sujeto a la baja de un/a titular
del derecho, a partir de ese ao, se modifica este criterio de cupos por otro basado
en la perspectiva de derechos para aquellos que cumplan los requisitos. As, se ha
registrado un notable aumento de los destinatarios como resultado de una poltica
explcitamente orientada a incrementar su cobertura y aumentar el monto de las mismas, dado que tambin son alcanzadas por el mecanismo de actualizacin de montos
que rige para las jubilaciones.
Asimismo, se ha logrado reducir la incidencia de las pensiones graciables otorgadas en forma discrecional en favor de las asistenciales. Mientras que en 2003 las
pensiones graciables representaban el 42% y las asistenciales el 53% del total de las
pensiones no contributivas, hacia 2012 esos porcentajes cambian a 8% y 90%, respectivamente. Las pensiones asistenciales se clasifican en: pensiones por discapacidad, para madres de 7 o ms hijos, y para adultos mayores, y pasaron de poco menos
de 340 mil en 2003 a 1.543.781 en 2014.
Es importante reforzar la idea de que las PNC fueron una herramienta de poltica social muy utilizada en esta ltima dcada, que permitieron sortear las dificultades de
un sistema de proteccin social basado en el empleo como mecanismo de obtencin
de derechos, luego de aos de destruccin sistemtica del empleo registrado y, por lo
tanto, de los derechos sociales asociados a ste.

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

26. El 73% de las beneficiadas por la medida son mujeres. La expresin extra-oficial
jubilacin de amas de casa
ilustra este aspecto del impacto de gnero de la moratoria, que brind la posibilidad
de tener una jubilacin (con
lo que ello implica en trminos de lograr cierta independencia econmica) a mujeres
que nunca haban realizado
aportes por haberse dedicado
al trabajo dentro del hogar.
27. Ley Nro. 26.425 de creacin
del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). A su vez,
se crea un Fondo de Garanta
de Sustentabilidad con la finalidad de administrar los recursos
transferidos en especie (bonos,
acciones, ttulos de deuda) y
financiar distintas inversiones y
polticas de Estado.
28. Una novedad con respecto
a la moratoria anterior es que
el valor de la cuota se actualiza
por la movilidad jubilatoria.
29.Ex Programa Federal de
Salud (PROFE).

- 13 -

4.

Evolucin de los destinatarios de las


polticas de transferencias monetarias

Las nuevas polticas de proteccin social muestran un nuevo escenario en cuanto a la variedad de iniciativas involucradas y a la cantidad de personas que accedieron a derechos. Las personas cubiertas por los principales programas de
transferencias de ingresos registran un vital crecimiento: mientras que en 2005
alcanzaban a 10,0 millones, en 2014 ascienden a 16,6 millones (+66%).
Este crecimiento est asociado fundamentalmente a la inclusin social va
moratoria previsional y a la implementacin de la AUH, iniciativas que establecieron un nuevo umbral en las polticas de transferencias monetarias.
El dinamismo de las PNC tambin aport nuevos titulares de derecho (ms de
un milln, respecto a 2005), y los programas del MTESS junto con las iniciativas
Argentina Trabaja y Ellas Hacen sumaron nuevos destinatarios, aunque en menor medida. En 2014, la implementacin del PROG.R.ES.AR vuelve a incrementar
el nmero de personas cubiertas por programas de transferencias monetarias.
Es importante aclarar que, con respecto a la evolucin de las AA.FF., si bien se
observa un retroceso hasta 2012, el impacto de la reforma del sistema implementada ese mismo ao no slo permiti detener la merma en las mismas,
sino que logr retrotraer la cobertura a los niveles de 2005. De esta forma,
en 2014 las nias, nios y adolescentes cubiertos ascienden a 4,1 millones30

Las nuevas
polticas de
proteccin
social muestran
un nuevo
escenario en
cuanto a la
variedad de
iniciativas
involucradas
y a la cantidad
de personas que
accedieron a
derechos.

GRFICO 4.1.

Destinatarios de las polticas de transferencias monetarias por programa, 2005-2014


En millones de personas

Fuente: Direccin de Poltica Fiscal y de Ingresos en base a MDS, MTEySS y ANSES.

Nota: Las asignaciones familiares corresponden a asignaciones por hijo.

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

30. La importante disminucin en la cantidad de AA.FF.


que se observa hasta 2012 se
debi principalmente a la falta
de actualizacin de los topes,
en el marco de un incremento
sostenido de los salarios.

- 14 -

Al considerar la cantidad de personas cubiertas por los mencionados programas sociales, teniendo en cuenta su forma de financiamiento (Grfico
4.2) se observa que el histrico patrn contributivo de las polticas de transferencia que estructuraba el sistema de proteccin social relega posiciones frente a la irrupcin de polticas de transferencias no contributivas o
semi-contributivas (moratoria previsional). Hacia 2005 el nico programa
de transferencias monetarias no contributivo relevante en trminos de cobertura de personas era el PJJHD con 1,6 millones y en un segundo lugar las
PNC con 0,4 millones.
En los aos posteriores esta matriz se va complejizando en cuanto a la oferta
de programas, tratando de identificar nuevos colectivos hacia el interior de
la poblacin en situacin de vulnerabilidad: hijos de trabajadores informales
(AUH y AUE), jvenes desocupados o que trabajan informalmente (Ms y
Mejor Trabajo, PROG.R.ES.AR), personas con trayectorias laborales frgiles
(SCE), adultos mayores que cumplan con los requisitos de edad jubilatoria
pero no cuenten con los aos de aportes estipulados (moratoria previsional), trabajadores de empresas en situacin de crisis (REPRO), trabajadores
que deseen incorporarse al trabajo registrado en asociacin cooperativa (Ingreso Social con Trabajo y Ellas Hacen). A su vez, permanecieron los tradicionales programas como Jubilaciones y Pensiones (contributivas), AA.FF.
(contributivas), PNC y el Seguro por Desempleo (contributivo).
La estructura de las personas cubiertas en funcin de su patrn de contribucin muestra que, mientras que en 2005 el 75% de los programas de transferencias monetarias correspondan a iniciativas contributivas, en 2014 este
valor se reduce a 44% en tanto que la incidencia de los programas no contributivos cuenta con 39% y los semi-contributivos con 18%.
Si bien se observa una cada en la participacin de las polticas contributivas
puras esto no necesariamente debe advertirse como un aspecto negativo, sino que responde al cambio en el esquema de proteccin social que
busca resolver las inequidades existentes entre trabajadores registrados y
no registrados, incluyendo a un mayor nmero de familias. De esta forma,
el nuevo esquema aporta 6,6 millones personas, de modo que se ampla el
universo y se suma una nueva categora de contribucin semi-contributiva
cuyo componente principal es la moratoria previsional.
Este cambio de enfoque en el sistema busca dar respuesta a la nueva realidad del mundo del trabajo a la cual no pueden ser ajenos los sistemas de
proteccin social. El binomio de contributivo no contributivo resultaba
insuficiente para albergar las diferentes situaciones, dadas las caractersticas que prevalecen en el mercado de trabajo

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

Este cambio de
enfoque en el
sistema busca
dar respuesta a
la nueva realidad del mundo
del trabajo a la
cual no pueden
ser ajenos los
sistemas de proteccin social.
El binomio de
contributivo
no contributivo resultaba
insuficiente
para albergar
las diferentes
situaciones,
dadas las caractersticas
que prevalecen
en el mercado
de trabajo.

- 15 -

GRFICO 4.2.

Destinatarios de las polticas de transferencias monetarias de acuerdo a su patrn de contribucin, 2005 y 2014
En % y en millones de personas

Fuente: Direccin de Poltica Fiscal y de Ingresos en base a MDS, MTEySS y ANSES.

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

En los aos
posteriores esta
matriz se va
complejizando
en cuanto a la
oferta de programas, tratando de identificar nuevos
colectivos hacia el interior
de la poblacin
en situacin de
vulnerabilidad.

- 16 -

5.

Inversin en polticas de
transferencias monetarias

La inversin social nacional experiment un significativo avance durante la ltima


dcada. En 2002 se ubica en 7,6% del PIB y, posteriormente, crece en forma sostenida hasta alcanzar el 14,8% (+95,1%). Dentro de este universo, los programas
de transferencias monetarias representan un segmento muy importante, cercano
al 65% durante el ltimo ao y registran un crecimiento de 83,4%. En el perodo
bajo estudio las erogaciones de estos programas se incrementan de 5,1% del PIB
en 2002 a 9,3% en 2014.
Tanto la inversin social nacional como la inversin en polticas de transferencias
monetarias muestran una dinmica de crecimiento ms acelerada a partir de 2007,
cuando se registra el pleno impacto del Plan de Inclusin Previsional. Posteriormente, en 2009, se presenta otro gran avance debido al impacto de la Movilidad
Jubilatoria y la incorporacin de la AUH y del Plan Argentina Trabaja.

La inversin
social nacional
experiment un
significativo
avance durante
la ltima
dcada.

GRFICO 5.1.

Inversin social nacional e inversin en polticas


de transferencias monetarias 2002-2014
En % del PIB

Fuente: Direccin de Poltica Fiscal y de Ingresos en base a SIDIF y ANSES.

Notas:
1. A los efectos de homogeneizar la serie, se descuentan las transferencias automticas para el perodo 2002-2009.
2. Para los aos 2002-2009 el gasto de AA.FF de los activos corresponde a informacin
de ANSES. Para los aos 2010-2013 dicha informacin corresponde al Sistema de Informacin Financiera.

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

- 17 -

La inversin en programas de transferencias monetarias31 (Grfico 5.2) registra en


2014 el mximo nivel de la serie (9,3%). Esto refleja, en primer lugar, el incremento
en la cobertura y el dinamismo en el monto de las prestaciones, dada la actualizacin tanto de las jubilaciones y pensiones, como de la AUH y las AA.FF.
Se desataca el crecimiento del gasto en Jubilaciones y Pensiones (+3,0 p.p.), el correspondiente a PNC (+1,0pp) y el de las AAFF (+0,2pp)32. Asimismo, la incorporacin de la AUH aporta desde 201033 aproximadamente 0,4% del PIB, proporcin
que se emparenta con el monto de las AA.FF. En cambio, el PJJHD y el Plan Familias
por la Inclusin Social pierden incidencia debido a su finalizacin, mientras que los
programas del MTESS participan, aunque con menor relevancia

GRFICO 5.2.

Inversin social en las polticas de


transferencias monetarias 2002-2014
En % del PIB

Fuente: Direccin de Poltica Fiscal y de Ingresos en base a SIDIF y ANSES.

Notas:
1. Se descuentan las transferencias automticas para el perodo 2002-2009.
2. Para el gasto de las AA.FF. de los activos, se considera el dato de ANSES para los
aos 2002-2009.
3. Las asignaciones familiares corresponden al total de las asignaciones, no slo a
las asignaciones por hijo.

Tanto la
inversin social
nacional como
la inversin
en polticas de
transferencias
monetarias
muestran una
dinmica de
crecimiento
ms acelerada
a partir de 2007.

31. Los programas Jvenes con


ms y Mejor Trabajo, y REPRO,
si bien tienen una asignacin
presupuestaria, no se pueden
discriminar.
32. Debe advertirse que est ausente en este anlisis el impacto de
la deduccin por hijo del Impuesto
a las Ganancias.
33. La AUH se implementa en octubre de 2009, pero su mayor impacto se produce a partir de 2010.

D O C U M E N TO D E T R A B A J O N 07

- 18 -

6.

REFLEXIONES FINALES

Los programas de transferencias monetarias modificaron la estructura tradicional del sistema de proteccin argentino, histricamente vinculado a prestaciones
de carcter netamente contributivo.
Si bien exista la experiencia de programas de transferencias masivos el PJJHD
haba alcanzado a ms de 2 millones de destinatarios en su momento de mayor
expansin el quiebre decisivo lo produjo la AUH en 2009, tanto por su alcance como por sus objetivos y caractersticas. La AUH no se propone nicamente
brindar una ayuda econmica para las familias en situacin de vulnerabilidad social, sino que busca equiparar los derechos de los hijos de los trabajadores informales y desocupados con los de los trabajadores que cuentan con una insercin
laboral plena. Se observa de esta forma, que el eje en el cual se asienta esta poltica social contina siendo la insercin laboral. Sin embargo, la innovacin radica
en reconocer la persistencia de un sector no menor de trabajadores informales
cuyas familias se encuentran por fuera de cualquier red de proteccin social, a
las que se debe integrar. De esta manera, se mantiene el vnculo de la poltica
social con el mundo del trabajo, aunque contemplando ahora inserciones laborales precarias, que no haban sido contenidas en el sistema de proteccin social
hasta ese momento. Las moratorias previsionales, consideradas en este anlisis
como polticas semi-contributivas, tambin se plantearon como una manera de
integrar a sectores que no haban podido completar sus aportes jubilatorios, en
una sociedad donde la informalidad laboral se muestra persistente.

Los
programas de
transferencias
monetarias
modificaron
la estructura
tradicional
del sistema de
proteccin
argentino,
histricamente
vinculado a
prestaciones
de carcter
netamente
contributivo.

Esta transformacin en la poltica social tiene como trasfondo ideolgico un


cambio de conceptualizacin del sujeto de la poltica social: mientras que en
la dcada del noventa se responsabilizaba al individuo por su situacin de vulnerabilidad (ya que no era lo suficientemente empleable para el mercado), en el
ltimo tiempo los problemas de empleo se asumen desde su aspecto macroeconmico y se conciben desde lo colectivo y no desde lo individual. En este sentido,
se entiende que la permanencia de la vulnerabilidad tiene su base en desigualdades laborales, educativas y residenciales y en condicionantes macroeconmicos
que exceden ampliamente la capacidad de transformarlos que tiene el individuo.
Otro aspecto importante a considerar de las polticas recientes de transferencias
monetarias es la no restriccin en trminos de cupos: se han prcticamente universalizado las asignaciones familiares para los nios, nias y adolescentes (ya
sea por medio de la AUH, las asignaciones familiares contributivas o va deduccin en el impuesto a las ganancias), y lo mismo sucedi con las prestaciones a
la vejez (a travs de jubilaciones o pensiones contributivas o no contributivas).
En este mismo sentido, tampoco tienen un plazo de duracin tras el cual se dan
de baja. Estas caractersticas las acercan ms a la idea de un derecho al que
se accede, que un plan social que se recibe. Incluso pierde fuerza la condicin
por la que ser destinatario de un programa imposibilita el acceso a otras polticas sociales: actualmente existe la posibilidad de acceder a prestaciones en
forma simultnea. Este es el caso, por ejemplo, de los destinatarios del programa
Argentina Trabaja, que pueden inscribirse al Monotributo Social (y cuentan, de
esta manera, con aportes jubilatorios y cobertura de obra social), al PROG.R.ES.
AR (si tienen entre 18 y 24 aos y desean completar sus estudios primarios o
secundarios), y sus hijos pueden acceder a la AUH. El acceso a las prestaciones
se articula bajo la idea de complementariedad y de acceso a diferentes derechos (trabajo, educacin, salud, previsin social, asignacin para la niez) y no

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acta como una superposicin indiscriminada de planes, sino que cada iniciativa
cubre un riesgo especfico. Est presente tambin la mirada del ciclo de vida de
las personas.
Tambin es pertinente sealar que el nuevo rgimen de proteccin social no fue
ideado ex ante, planificado idealmente, sino que fue respondiendo a las necesidades de la poblacin en situacin de vulnerabilidad. Este aspecto est impregnado
en algunas falencias de los programas que se ha intentado subsanar en forma
transitoria. En este sentido, resulta indispensable avanzar en la sancin de leyes
que le otorguen un mayor estndar jurdico a estas iniciativas, lo que reforzara
la idea de derecho y dotara de mayor garanta a polticas que ya cuentan con un
alto grado de legitimidad entre la poblacin. Adicionalmente, es fundamental
fijar mecanismos pertinentes de actualizacin de los montos de las prestaciones,
teniendo como exitoso antecedente a la Ley de Movilidad Jubilatoria.
Un desafo a futuro consiste en que el sistema de proteccin social responda a
los cambios producidos en las dinmicas familiares, particularmente aquellos
asociados al ingreso de la mujer al mercado de trabajo y a la consecuente reorganizacin intrafamiliar con respecto al cuidado de los nios y adultos mayores34.
Tanto la ampliacin de la oferta de jardines pblicos (maternales y de infantes)
como de escuelas pblicas con jornada escolar extendida son polticas que deben estar presentes en la agenda inmediata de la proteccin social argentina35.
En definitiva, puede considerarse a esta etapa como transicional: de transicin
hacia un sistema de proteccin de otro estilo, en proceso, an no definido por
completo, en el que se combinan transferencias contributivas, no contributivas y
semi-contributivas, y donde el empleo permanece como el gran articulador y la
puerta de ingreso a la proteccin social, pero contemplando la existencia de un
mercado de trabajo segmentado. Se mantiene an el desafo de seguir ampliando
los derechos de los trabajadores ms desprotegidos mientras no se garantice su
insercin laboral plena

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Un desafo a
futuro consiste
en que el sistema
de proteccin
social responda
a los cambios
producidos en
las dinmicas
familiares.

34. La escasa oferta de servicios


pblicos de cuidado recae fundamentalmente en las mujeres,
generando dficit de autonoma
econmica, disparidades laborales entre gneros en trminos de
seleccin y salarios, lo cual trae
aparejado una mayor tasa de
informalidad en este grupo.
35. Al respecto, se destaca la recientemente sancin de la obligatoriedad de la sala de 4 aos
que universalizar estos servicios
educativos en los mbitos provinciales y de la CABA.

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