LOS PRINCIPIOS DE EFICACIA Y EFICIENCIA

ADMINISTRATIVAS1
Por
Gladys CAMACHO CEPEDA
Doctora en Derecho
UNIVERSIDAD DE CHILE
SUMARIO: 1. Introduccin: Aproximacin al tema; 2. La Eficacia y la Eficiencia como
principios jurdico-pblicos: a) La positivacin de la Eficacia y la Eficiencia como principios
jurdico-pblicos; b) mbito y contenido de la Eficacia y Eficiencia administrativas; c) La
vinculacin de los principios de Eficacia y Eficiencia con otros principios de la actuacin
administrativa; y d) El significado de los conceptos de Eficacia y Eficiencia administrativas:
1 el significado habitual; 2 el significado para la economa; y 3 el significado para las
ciencias de la administracin; 3. El problema de la eficacia jurdica de los principios de
Eficacia y Eficiencia administrativas; 4. Los condicionantes de los principios de Eficacia y
Eficiencia.

1. Introduccin: Aproximacin al tema

Los problemas que plantea la necesidad de garantizar la eficacia y la eficiencia
de las actuaciones administrativas no son nuevos para la ciencia jurdica. En el
Derecho comparado como destaca el profesor BULLINGER, en Alemania, desde
tempranas pocas hubo una preocupacin por el tema del control que la
Administracin ejerca sobre el tiempo en virtud de su mayor o menor celeridad en
la toma de decisiones administrativas vinculando esta exigencia a la idea de
Estado de Derecho.2 Asimismo, en Francia, el tema por el control de la
oportunidad y la duracin de la ejecucin de la ley por parte de la Administracin
fue materia de una gran disputa entre sta y el legislador republicano, lo que
incluso propici la aparicin de instituciones fundamentales como el silencio
administrativo negativo o de rechazo en orden a sancionar la inaccin de la
Administracin.
En nuestro mbito las preocupaciones sobre la eficacia y eficiencia
administrativas aparecen en su inicio vinculadas a la funcin de control y por ende
al desarrollo y consolidacin de la Contralora General de la Repblica como
rgano autnomo. De este modo, por s misma, la funcin de control de la
Administracin que debe ejercer la Contralora tiene por objeto no slo garantizar
la correccin del actuar administrativo mediante la observancia de la legalidad,
1

Este artculo ha sido publicado en el libro La Administracin del Estado de Chile, decenio
1990-2000, patrocinado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Editorial Conosur
Ltda., Noviembre, 2.000
2
Este autor destaca que ya en 1831, el iuspublicista R. VON MOHL consideraba como un
elemento esencial de la nocin de Estado de Derecho el que las leyes fueran ejecutadas
rpidamente por la Administracin. Asimismo, el profesor berlins y parlamentario liberal (18581893), don Rudolf VON GNEIST, derivaba con claridad del principio de Estado de Derecho el
mandato de procurar una rpida ejecucin de las leyes por parte de la Administracin. Vid.
BULLINGER, M., La Administracin al ritmo de la economa y la sociedad, en Revista
Documentacin Administrativa, N 234, abril-junio, 1993, p. 90.

sino que atendiendo a su finalidad de servicio al bien comn tambin involucra una
fiscalizacin por el cumplimiento de los fines de las entidades pblicas.3 As, la
Contralora, entidad inicialmente creada slo con el objeto de ejercer un control
contable y jurdico de la gestin financiera del Estado, fue ampliando sus
competencias y perfeccionando su organizacin, reflejndose este proceso en
sucesivas reformas legislativas e incluso dando mrito a una reforma
constitucional de la Carta de 1925.4 A partir de entonces, se le atribuy como
misin, entre otras, la de fiscalizar tanto el ingreso como la inversin pblica. Por
lo dicho anteriormente, se desprende la necesidad de efectuar un control sobre el
correcto destino y la forma como se realiza la inversin con fondos pblicos y por
ende del cumplimiento de los fines de las Administraciones, es decir, conlleva
tambin evaluar la eficacia de la gestin administrativa. En palabras del profesor
AYLWIN: una Administracin ser buena si sirve al pueblo con eficacia,
economa y justicia, y el control de la Administracin ser bueno si contribuye
positivamente a dicho fin.5
En otro orden, la evolucin del Estado, especialmente su democratizacin y su
paso a lo que se ha llamado un "Estado garantista" de los derechos de los
ciudadanos constituye el fundamento de la atribucin a ste de la responsabilidad
de promover el bien comn contribuyendo a crear las condiciones necesarias para
lograr para cada uno de sus integrantes la mayor realizacin posible (material y
espiritual, dice nuestra Carta en su artculo 1). Este proceso, igualmente, ha
hecho retomar la preocupacin sobre la eficacia con la que ste cumple los
cometidos que se le asignan. Todo esto, con el objeto de hacer efectivo los
derechos y garantas establecidas por el Ordenamiento constitucional, mxime
cuando los recursos con los que cuenta el Estado para cumplir su misin son
limitados y escasos. 6 La crisis econmica, el agotamiento del modelo de Estado
3

Respecto de un anlisis de la funcin contralora vid. AYLWIN AZOCAR, P., El control de la

Administracin Pblica, en Revista Gobierno Regional y Municipal, ao III, N 28, noviembre
1995, pp. 5-16.
4
Ver Ley de Reforma Constitucional N 7.227, de 23 de noviembre de 1943 que introdujo un
segundo inciso al artculo 21, que textualmente deca: Un organismo autnomo con el nombre de
Contralora General de la Repblica, fiscalizar el ingreso y la inversin de los fondos del Fisco,
de la Municipalidades, de la Beneficencia Pblica y de los otros servicios que determinen las leyes
examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades,
llevar la contabilidad general de la Nacin y desempear las dems funciones que le
encomiende la ley. Se exceptan de esta disposicin las cuentas del Congreso Nacional, que
sern juzgadas de acuerdo a sus reglamentos internos. Bsicamente, esta definicin de la misin
de la entidad contralora se encuentra, tambin, en la Ley Orgnica que regula su funcionamiento
cuyo texto refundido fue aprobado por Ley N 10.336 y de ah ha trasuntado tambin el Texto
Constitucional de 1980, en la redaccin que presenta el artculo 87.
5
AYLWIN, op. cit., p.13.
6
Al respecto, el profesor R. PANTOJA, apoyndose en las palabras de la Comisin de Estudio de
la Constitucin de 1980 y del propio Tribunal Constitucional en su sentencia Rol N 53, de 5 de
abril de 1988, sostiene que el artculo 1 de la Constitucin, adelanta los contenidos de las
regulaciones especficas de los diversos captulos que estructuran la Constitucin, de este modo
expresa la sntesis de su arquitectura jurdica, seala la razn de ser del Estado de Chile y su
finalidad, con efectos obligatorios para las autoridades y los particulares. All est el orden pblico

de bienestar instaurado desde los aos 1920, y los graves desajustes resultantes
del sobredimensionamiento del aparato estatal y su creciente intervencionismo
econmico llevan tambin a plantear los problemas derivados de la exigencia de
eficiencia en la gestin pblica.
Surgen entonces, nuevas y antiguas preocupaciones: al lado de la justicia e
igualdad en el campo del Derecho pblico emerge una nueva necesidad de
legitimar las actuaciones y decisiones pblicas. Entre los elementos que buscan
asegurar esta legitimacin se encuentra precisamente la valoracin de la eficacia y
eficiencia con la que los poderes pblicos cumplen con las tareas de gobierno, las
cuales se convierten en principios que pasan del mbito no normado a ser parte
integrante de los principios establecidos legalmente apuntados a orientar la
actuacin de dichos poderes, gozando de una virtualidad general dada su
positivacin dentro del Ordenamiento. En este sentido, la Ley N 18.575, Orgnica
Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, de 12 de
noviembre de 1986, (en adelante la Ley N 18.575), como primigenia en su
objetivo de constituirse en el marco orgnico institucional administrativo
conteniendo los principios fundamentales y normas comunes sobre los cuales la
Administracin del Estado se debe edificar, ya aluda en su artculo 5, a la
eficiencia como elemento del control jerrquico.7
Ahora bien, uno de los poderes pblicos ms presionados por reunir estas
nuevas exigencias y cumplir con ellas, es la Administracin pblica ya que ella es
el instrumento fundamental para la actuacin del Estado constituyndose en la
cara visible del mismo frente a los ciudadanos. Por ello, sin menoscabar las otras
dimensiones del Estado, vale decir, la legislativa y judicial, se puede afirmar que
en stas no se proyecta tan apremiantemente el cumplimiento de sus funciones en
orden a los nuevos principios de eficacia y eficiencia de sus actuaciones.

interno y la seguridad exterior de la Repblica, pero lo estn (tambin) el deber de servicio del
Estado, su contribucin al bien comn encaminado a crear las condiciones sociales que permitan
a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y
material posible, promover la integracin armnica de todos los sectores de la nacin y asegurar
el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. Lo
sealado despeja cualquier duda sobre la predominancia del principio de subsidiariedad del Estado
proyectada por la Constitucin Poltica de 1980 que debe ejecutarse sin menoscabo, o mejor, en
armona con el deber constitucional del Estado de propender al desarrollo sustentable de la
nacin, como expresin del bien comn, por medio de una explcita poltica nacional de desarrollo.
Vid. El Derecho Administrativo, Positivo y Doctrinal. Nacimiento, especificidad, doctrinas, la
Administracin en la Constitucin, en Revista Gobierno Regional y Municipal, ao V-10, N 58,
mayo 1998., p. 96.
7
El artculo 5 primigenio de la citada Ley, a la letra preceptuaba: Las autoridades y funcionarios
debern velar por la eficiencia de la Administracin... configurando indirectamente el principio a
travs de establecer un deber de las autoridades y funcionarios. Ahora esto se ha corregido ya
que, como es sabido, se han introducido importantes modificaciones a esta Ley en virtud de la Ley
N 19.653, de 3 de diciembre de 1999, sobre Probidad Administrativa de las que se da cuenta en el
presente artculo.

En este contexto se puede afirmar que no basta ahora al Estado y, en especial,

a la Administracin legitimarse slo por los mecanismos democrticos ni en un
supuesto poder general sobre los dems ciudadanos atribuido por el ordenamiento
legal, sino que le es preciso justificarse no slo en la materializacin de sus
funciones sino en que sta se realice con una adecuada utilizacin de los medios
puestos a su disposicin.
En otras palabras se espera que el Estado y, particularmente, la Administracin,
no slo resuelva los problemas sino que lo haga oportunamente y con atencin a
una racional utilizacin de los recursos, vale decir, se exige hoy la eficacia y la
eficiencia en su labor. La innovacin en el sector pblico es tanto o ms compleja
que en el sector privado, es urgente mejorar la gestin publica, para ello el
fomento de los cambios tecnolgicos, la disminucin de la inercia burocrtica
gracias a la simplificacin y rapidez de los trmites y el mejor aprovechamiento de
los medios disponibles, el establecimiento de procedimientos administrativos
giles y expeditos deben ir necesariamente acompaados por un cambio profundo
en la forma de pensar de muchos funcionarios que se encuentran adaptados a un
sistema que ha funcionado prcticamente de la misma manera por dcadas.
Son muchas las dificultades para que la Administracin de cumplimiento a las
directivas obligatorias que se desprenden de estos principios, y por tanto de todo
proyecto que intente trazar el camino para que este objetivo se materialice.
Presupuesto indispensable para avanzar en esta lnea es la determinacin del
significado y alcance jurdicos de los principios de eficacia y eficiencia en cuanto a
su condicin de principios jurdicos partiendo de la propia eficacia jurdica del
artculo que los establece y los transforma en elementos normativos de nuestro
Ordenamiento. Asimismo, descubrir la significacin que estos principios pueden
tener a la luz de las diversas acepciones semnticas que a dichos vocablos se les
puede atribuir y los condicionantes para su realizacin efectiva derivados del
sujeto que debe cumplirlos (la Administracin), en tanto sus fines, medios y accin
estn predeterminados por el Ordenamiento. En el objetivo de procurar avanzar en
esta tarea se inscribe el presente trabajo y las reflexiones que seguidamente se
exponen desde una perspectiva estrictamente jurdica.
Slo una ltima anotacin y es que de ningn modo se puede prescindir de
sealar que en el fondo de estos problemas, como en todos los referentes a la
Administracin, existe una tema poltico, que arranca de una determinada
concepcin del Estado, de las exigencias que a l se le imponen y que su
ejecucin y puesta en prctica, siempre desde la finalidad de procurar el bien
comn, en participacin, y de forma descentralizada y coordinada, no sern sino
consecuencias de la decisin que al efecto se adopte.

2. La Eficacia y la Eficiencia como principios jurdico-pblicos

a. La positivacin de la Eficacia y la Eficiencia como principios jurdicopblicos

El inciso primero del artculo 1 de la Constitucin Poltica condensa en

la persona humana los criterios axiolgicos sobre los cuales se edifica el conjunto
del Ordenamiento: en l, se proclama una necesaria igualdad tanto de libertad
como de dignidad de las personas.
A partir de este fundamento se ordenan todos los dems principios y
valores que en esta norma se establecen: la familia, la autonoma de los grupos
intermedios, y en especial para lo que aqu nos ocupa:
1. La Servicialidad del Estado; y
2. Los deberes del Estado.
Con respecto a la clusula de Servicialidad del Estado contenida en el
inciso cuarto del artculo 1 de la Constitucin, sta consagra como misin del
Estado la procura del bien comn, contribuyendo a crear las condiciones sociales
que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su
mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y
garantas que el propio Texto Constitucional establece. De modo alguno, el Estado
puede, por consiguiente, estar inerme ante la injusticia social y ante la desigualdad
de los ciudadanos, por el contrario, esta responsabilidad del Estado hace cambiar
la perspectiva de la Administracin tradicional que se agotaba en el respeto de la
legalidad adecuando su actuacin a lo dispuesto por las leyes. El Ordenamiento
constitucional exige pasar de una concepcin de una Administracin pasiva a una
concepcin de una Administracin que acta para que los servicios mejoren, para
que las realizaciones sean satisfactorias, para que las obras surjan, etc., en
definitiva, el Orden constitucional exige a la Administracin actuar en aras a
remover con eficacia los obstculos que impiden el pleno desarrollo de las
personas.
La clusula de servicialidad del Estado viene complementada con los
deberes bsicos del Estado definidos por el inciso 5 del artculo 1 de la Carta
Poltica, en el que al lado de los deberes de resguardar la seguridad nacional, dar
proteccin a la poblacin y a la familia, se encuentra el deber de promover la
integracin armnica de todos los sectores de la Nacin y asegurar el derecho de
las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.
Concordantemente, dada la importancia de la misin del Estado referida a
impulsar el desarrollo y la integracin armnica de las diferentes regiones del pas
la nica referencia constitucional al principio de eficacia la tenemos consignada en
el Captulo XIII relativo a los Gobiernos Regionales, los que el constituyente define
como los entes administrativos bsicos para lograr estos objetivos y en donde la
referencia constitucional a la exigencia de eficacia aparece ligada al principio de
equidad. As, el artculo104 al regular las Inversiones Sectoriales de Asignacin

Regional (ISAR) ordena que su distribucin entre las regiones se regular acorde
con los criterios de equidad y eficiencia.8
En el mbito legislativo, siendo la Administracin el poder pblico con el
que cuenta el Estado para la lograr la efectividad del orden constitucional, ha sido
sta la primera que ha visto desarrollado en su norma orgnica en qu se traduce
estas exigencias constitucionales.
As, el artculo 3 de la Ley N 18.575 traslada la definicin
constitucional del Estado contenida en el inciso cuarto del artculo 1 de la Carta
Poltica y se la atribuye a la Administracin preceptuando:
La Administracin del Estado est al servicio de la persona
humana; su finalidad es promover el bien comn
Al mismo tiempo, el legislador ha cuidado de dejar establecido lo que
significa esta misin de servicialidad a la que se debe la Administracin en aras de
procurar el bien comn, lo que constituye un gran avance para guiar la
interpretacin de los operadores jurdicos. As, para la Administracin la
servicialidad y la procura del bien comn significan que ella tiene como deber
jurdico el atender:
las necesidades pblicas en forma continua y
permanente y fomentando el desarrollo del pas a travs
del ejercicio de las atribuciones que le confiere la
Constitucin y la ley, y de la aprobacin, ejecucin y control
de polticas, planes, programas y acciones de alcance
nacional, regional y comunal (artculo 3, Ley N 18.575)9.
Fijada la misin y el significado de sta el inciso segundo del precepto
en comento estatuye los principios que debern guiar la actuacin de la
Administracin en orden a cumplir sus cometidos:
La Administracin del Estado deber observar los principios
de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinacin,
impulsin de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los
actos administrativos, control, probidad, transparencia y
publicidad administrativas, y garantizar la debida autonoma
de los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus
propios fines especficos, respetando el derecho de las
8

Esto mismo es ratificado en el artculo 14 de la Ley Orgnica Constitucional de Gobierno y

Administracin del Estado N 19.175, que seala los principios a los que debern sujetarse los
Gobiernos Regionales estableciendo al lado de la equidad los principios de eficacia y eficiencia en
la asignacin y utilizacin de recursos pblicos y en la prestacin de servicios.
9
Texto del inciso conforme a lo establecido por el artculo 1, n 2 de la Ley N 19.653. de 3 de
diciembre de 1999 sobre Probidad Administrativa de los Organos de la Administracin del Estado.

personas para realizar cualquier actividad econmica, en

conformidad con la Constitucin Poltica y las leyes10
Es larga la lista y el legislador parece haber tenido especial cuidado en
que no se le quede ningn principio fundamental en el tintero. Por lo que aqu nos
interesa, los principios de eficacia y eficiencia administrativas quedan reconocidos
expresamente en la norma y son susceptibles de ser controlados en virtud del
principio de legalidad por cuanto han pasado a ser parte del Ordenamiento jurdico
positivo dejando de ser, exclusivamente, principios generales para una buena
gestin administrativa que la Administracin puede o no practicar.
b) mbito y contenido de la Eficacia y Eficiencia administrativas
Los principios de eficacia y eficiencia administrativas se estatuyen por el
legislador orgnico en la Ley N 18.575 como deberes de doble concrecin:
primero, como deber jurdico de la Administracin en cuanto organizacin
sustantivada (artculo 3); y segundo, en cuanto deber de las autoridades y
funcionarios (inciso primero del artculo 5).11
Respecto del predicamento de la eficacia y de la eficiencia de la
Administracin en cuanto ente sustantivado corresponde responder a cules
supuestos se aplica, es decir:
1. Si se aplica a cada rgano o ente personalizado de la
Administracin; o
2. Si se aplica a la Administracin como sistema organizativo.
Tal como se encuentran formulados los principios de eficacia y
eficiencia administrativas en los preceptos reproducidos de la Ley N 18.575, no
cabe duda que se refiere a toda la actuacin de la Administracin del Estado,
operando en los siguientes mbitos:
a) El propio de cada actuacin administrativa concreta,
determinada por un especfico fin orientado a la procura del
bien comn, encaminada a su efectiva realizacin, en los
trminos de su definicin legal;
b) El referido a la actividad de una organizacin administrativa
en su conjunto, (aludiendo tanto a las entidades sustantivadas
como a los rganos administrativos), cuya funcin se
10

Texto del inciso conforme a lo establecido por el artculo 1, n 2 de la Ley N 19.653. de 3 de

diciembre de 1999 sobre Probidad Administrativa de los Organos de la Administracin del Estado.
11
Dicho precepto establece: Las autoridades y funcionarios debern velar por la eficiente e idnea
administracin de los medios pblicos y por el debido cumplimiento de la funcin pblica.

encuentra delimitada por la suma de las potestadescompetencias que le atribuye el ordenamiento y para
demandar que la misma muestre en su resultado- el mejor
cumplimiento posible de la funcin que a aquella organizacin
le corresponda desempear como pieza del sistema
administrativo; y
c) El mbito constituido por la actuacin global de cada una de
estas Administraciones pblicas integradas tambin en
subsistemas administrativos (estatal, regional y comunal) lo
que remite a la actividad de todas las Administraciones
pblicas, consideradas como verdadero sistema administrativo
y para reclamar la realizacin ms plena del bien comn por
dicha actuacin administrativa considerada en su conjunto,
derivada del principio de unidad del Estado, segn lo
precepta el orden constitucional.
Ahora bien, si la eficacia y eficiencia administrativas operan en cada
uno de stos mbitos hay que tener en cuenta la posibilidad que en su concrecin
puedan suscitarse diferencias o contradicciones segn el mbito de aplicacin en
el que nos movemos, emanadas de las exigencias que simultneamente derivan
de los mismos principios para cada uno de los aludidos mbitos. De ello se deriva
que estos principios no son unvocos producto de la amplitud y la falta de
homogeneidad de su mbito de aplicacin.

c) La vinculacin de los principios de Eficacia y Eficiencia con

otros principios de la actuacin administrativa
Los principios de eficacia y eficiencia administrativas se encuentran
vinculados en una relacin de interdependencia con otros principios de la
actuacin administrativa, esto quiere decir que, el cumplimiento de unos es
necesario para la materializacin de los otros. Entre estos principios podemos
destacar el de coordinacin, control y probidad.
Por lo que se refiere a la relacin entre los principios de eficacia y
eficiencia administrativas con el principio de coordinacin es necesario recordar
que estos principios no slo se predican de la organizacin y la accin de cada
una de las Administraciones individual e independientemente consideradas, sino
que se extienden al entero poder pblico administrativo considerado ste en su
conjunto como sistema. De ah, la importancia o relevancia de las tcnicas de
coordinacin para la efectividad de estos principios, adems, de la regulacin de
las relaciones interadministrativas para garantizar la unidad de accin de la
Administracin y excluir las duplicidades o interferencia de funciones, lo que est

expresamente proscrito por el legislador orgnico (inciso 2 del artculo 5 de la Ley

N 18.575).12
En relacin con la vinculacin entre los principios de eficacia y eficiencia
administrativas y el principio de control se debe aqu destacar la ampliacin del
control jerrquico, que deben realizar las autoridades administrativas dentro del
mbito de sus competencias. En virtud de la disposicin contenida en el artculo
10 de la Ley N 18.575, el control jerrquico se extiende no slo al clsico control
de legalidad sino que comprende dentro de ste al control de oportunidad y,
especficamente, al control sobre la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los
fines y objetivos legalmente establecidos por parte tanto de la organizacin en su
conjunto como por el personal funcionario de su dependencia. El nfasis puesto
por el legislador est en el control sobre la eficacia y eficiencia administrativas, ya
que hasta la aprobacin de la Ley N 19.653, sobre Probidad Administrativa, estos
haban constituido principios secundarios no formalizados. La mencin de ellos, en
primer trmino resulta por tanto una gran innovacin entre las directivas
funcionales que recibe la Administracin pblica lo que adems refleja un impulso
modernizador en la actuacin administrativa del Estado, tradicionalmente apegada
a la minuciosidad y al control de la legalidad y no preocupada por la rapidez y
oportunidad de su actuacin. De este modo, a la luz de la legislacin orgnica
citada, el ritmo con el que la Administracin pblica cumple sus tareas constituye,
tanto jurdica como fcticamente, un elemento esencial de su poder, pero tambin
de su responsabilidad la que podr ser exigida por los cauces correspondientes.
Importa, por consiguiente, no slo una Administracin correcta
legalmente en su actuacin sino una Administracin que responda con
oportunidad al cumplimiento de sus fines y de este modo garantizar al ciudadano
su derecho al libre desarrollo de su persona. Esta exigencia es especialmente
percibida en el rea econmica, pues, es en ste mbito de particular sensibilidad
en el que se pone a prueba la actuacin administrativa ya que si, por ejemplo, los
procedimientos administrativos de autorizacin de actividades econmicas se
prolongan las empresas no llegarn a tiempo al mercado. Ello puede tener
consecuencias graves ya que las inversiones o bien no llegan a realizarse o
podran desplazarse a otros pases, con la consiguiente prdida de puestos de
trabajo, ingresos fiscales e impulsos econmicos necesarios para el desarrollo del
pas.
Un elemento de gran importancia para la efectividad de los principios de
eficacia y eficiencia de la actuacin administrativa es que las autoridades y
funcionarios con facultades para elaborar polticas, planes y programas
efectivamente los sancionen. De esta forma, se podr contar con planes de accin
por servicio pblico en los que en primer lugar, se definan la misin peculiar de
12

El citado inciso a la letra prescribe: Los rganos de la Administracin del Estado debern
cumplir los cometidos coordinadamente y propender a la unidad de accin, evitando la duplicacin
e interferencia de funciones.

cada uno de los servicios y su ubicacin en el sistema administrativo general13. En

segunda instancia, la misin institucional deber traducirse en metas y objetivos
concretos, cuantitativos y cualitativos, susceptibles de medicin o apreciacin en
cuanto a su logro u obtencin 14. A su vez, los medios y recursos con los que
cuenta la Administracin deben ser establecidos con claridad, coherencia y
precisin por el ordenamiento jurdico-pblico. De otro modo, no es posible el
cumplimiento a cabalidad del deber de las autoridades y funcionarios contenido en
el artculo 11 de la Ley N 18.575, en orden a velar permanentemente por el
cumplimiento de los planes y la aplicacin de las normas.
Finalmente, en relacin con la vinculacin existente entre los principios
de eficacia y eficiencia administrativas y el principio de probidad ha de destacarse
la innovacin que ha producido el texto de la Ley de Probidad Administrativa de
los Organos de la Administracin Pblica N 19.653 al establecer que la
prevalencia del inters general exige el empleo de medios idneos de
diagnstico, decisin y control, para concretar dentro del orden jurdico, una
gestin eficiente y eficaz (artculo 55 Ley N 18.575). En virtud de esta
disposicin se puede afirmar que los planes y programas con el correspondiente
sealamiento de las metas, objetivos y las formas de control que debern elaborar
los funcionarios con autoridad para ello, constituye no una facultad o atribucin de
aleatorio cumplimiento sino un deber legal para dichos funcionarios (artculo 11 de
la Ley N 18.575), ya que estos instrumentos constituyen la condicin sine qua
non por la que se puede concretar una gestin eficiente y eficaz. El incumplimiento
de este deber jurdico, complementariamente, puede ser tipificado como una falta
al principio de probidad administrativa ya que entre las conductas expresamente
sealadas como contrarias al principio de probidad se encuentra entre otros, la
contravencin de los deberes de eficiencia y eficacia que rigen el desempeo de
los cargos pblicos (artculo 64 n 8 Ley N 18.575).

d) El significado de los conceptos de Eficacia y

Eficiencia administrativas
13

La ausencia de planes de accin por servicio pblico y su traduccin a metas y objetivos

mensurables ha sido destacada como una de las principales deficiencias de la Administracin
pblica chilena en ARRIAGADA HERRERA, G., La modernizacin del Estado en la Administracin
de Frei, Revista Gobierno Regional y Municipal, ao II-12, N 24, julio 1995, pp. 5-12.
14
Algunos pasos importantes se han dado al respecto, en 1996 por primera vez, se incluy en el
proyecto de Ley de Presupuestos para ese ao los denominados indicadores de gestin, cuyo
propsito fue el de introducir en la discusin presupuestaria, y en el seguimiento de la gestin de
los servicios pblicos, no slo los recursos gastados sino los resultados obtenidos en el trabajo de
estos servicios, fijando algunos criterios y metas de desempeo especficos relacionados con la
calidad de los servicios prestados y la forma cmo se desempean con sus usuarios. Logrndose
algunos resultados destacables: en el Servicio de Impuestos Internos, se produjo una reduccin en
el tiempo promedio de los fallos definitivos de los reclamos presentados por los contribuyentes,
desde 250 a 140 das; en la Direccin del Trabajo, la reduccin del tiempo entre la presentacin de
una denuncia y la fiscalizacin fue desde 34 a 27 das; y en el INP, la reduccin del tiempo de
otorgamiento de la primera pensin para los afiliados a la ex Caja de Empleados Particulares, fue
de 66 a 44 das. Ibid, p. 18.

10

1 El significado habitual de las voces eficacia y eficiencia

En el Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia
Espaola 15, se define:
- eficacia como Virtud, actividad, fuerza y poder para obrar; y
- eficiencia como Virtud y facultad para lograr un efecto determinado.
El Diccionario de Uso del Espaol, de Mara Moliner16, define las
distintas gamas de trminos vinculados, as describe los siguientes
trminos:
-

Eficacia como Cualidad de eficaz. Hecho de resultar eficaz una

cosa;
Eficaz como (Adj.) Se aplica ms a cosas mientras eficiente se
aplica ms a personas u organizaciones. Se aplica a las cosas que
producen el efecto o prestan el servicio a que estn destinadas.
Aplicado a personas u organizaciones: que obra con actividad y
empeo para el logro de cierto fin
Eficiencia como Cualidad de eficiente. Especialmente aptitud,
capacidad, competencia, cualidad de la persona eficiente.
Eficiente como Eficaz. Se aplica a lo que realiza cumplidamente la
funcin a que est destinado: Una organizacin eficiente.

En Chile, encontramos que en el mbito local

definiciones de:
-

17

se dan las siguientes

Efectividad como Eficacia; calidad de efectivo; y

Efectivo como Eficaz; que logra los resultados apetecidos o
esperados

De acuerdo a las definiciones arriba transcritas se observa que la

eficacia en cuanto fuerza y poder para obrar est vinculada con la
efectividad, es decir, que rene la calidad de efectivo, y hacer efectivo
entre nosotros es lograr los resultados apetecidos o esperados.
Consiguientemente, la palabra eficacia sugiere la obtencin
intencionada, en tanto deliberada y conscientemente orientada a un fin, de
un resultado o efecto determinado, por parte de un agente con poder y
fuerza para obrar.

15

Vigsima primera Edicin, Madrid, 1992.

Vid. Diccionario de uso del Espaol, Editorial Gredos, Madrid, Primera Edicin, 19 Reimpresin,
1994.
17
Vid. Diccionario Ejemplificado de Chilenismos de la Academia Superior de Ciencias Pedaggicas
de Valparaso, 1985.
16

11

La palabra eficiencia por su parte, no es sino la virtud y facultad para

lograr un efecto determinado, acentundose su significacin no tanto en el
resultado obtenido sino en la aptitud o capacidad del agente para
producirlo.
En suma, mientras la eficacia evoca la produccin real o efectiva de
un resultado o efecto, la eficiencia alude a la idoneidad de la actividad dirigida a
producir tal fin. Constituyendo por dems, trminos estrechamente
interrelacionados.
2 El significado para la economa
Desde la perspectiva econmica 18se definen:
-

Efectividad como Gen. Capacidad y poder para obrar. Virtud para

conseguir un objetivo.
Eficiencia En economa, utilizacin eficaz de los recursos
disponibles (minimizando su empleo), productividad.
Eficiencia Virtud para conseguir un objetivo con el menor consumo
posible de recursos.

En la Economa, el trmino de mayor importancia es el de eficiencia

ya que resume o expresa la razn misma de dicha Ciencia, en el sentido de aludir
a la utilizacin eficaz de los recursos disponibles. La eficiencia resulta ser una
nocin sistmica vinculada a la productividad y atiende fundamentalmente, a la
consecucin del mximo nivel de satisfaccin posible a alcanzar con los recursos
disponibles en el sistema econmico, situando de este modo, la economa en la
frontera de posibilidades de utilidad.
La eficacia, por su parte, es un trmino ms organizacional que
describe la actuacin para cumplir los objetivos propuestos. As, la eficacia de una
organizacin se refiere a su capacidad de satisfacer una necesidad social
mediante el suministro de productos (bienes o servicios). La valoracin del cmo
se han conseguido los mismos viene dado por la eficiencia la cual se expresa en
la relacin tcnica entre las entradas y las salidas. Por consiguiente, puede
resumirse que si bien la eficacia significa hacer las cosas, la eficiencia supone
hacer bien las cosas (the best way). En otras palabras, la eficiencia no se
preocupa de los fines, sino por los medios por su parte, el logro de los objetivos
previstos no es competencia de la eficiencia sino de la eficacia.
3 El significado para las Ciencias de la Administracin
La Administracin pblica constituye como toda organizacin una
unidad social intencionalmente construida para lograr objetivos especficos. Estos
18

Vid. Diccionario ESPASA de Economa y Negocios, Arthur Andersen, Espasa, Madrid, 1997.

12

objetivos en el caso de la Administracin vienen dados por el propio ordenamiento

jurdico-pblico, el cual traza los principios, las formas de actuacin y los recursos
con los que cuenta dicha organizacin para cumplir sus fines. En la medida en que
las metas propuestas se logren o se descubran mejores medios para obtenerlos a
menor costo y menor esfuerzo, a la organizacin se le atribuye los valores de
eficacia y eficiencia organizacionales.
En las Ciencias de la Administracin la eficacia y eficiencia se
relacionan con la productividad personal y organizacional 19. As, para KOONTZ y
WEIHRICH la productividad implica efectividad y eficiencia en el desempeo
individual y organizacional. La efectividad es el logro de objetivos. La eficiencia
es el logro de los fines con la menor cantidad de recursos. Sin embargo, los
gerentes no pueden saber si son productivos a menos de que conozcan primero
sus metas y las de la organizacin. 20
El nivel de productividad de una organizacin, de acuerdo con
Koontz y Weihrich, se determina por la relacin existente entre productos/insumos
dentro de un perodo de tiempo sin descuidar la calidad 21. De este modo, se
aumentar la productividad si: 1) se aumentan los productos mas no los insumos;
2) se mantienen constantes los productos y se disminuyen los insumos; 3) en una
combinacin de los anteriores se aumentan los productos y se disminuyen los
insumos; a lo cual habra que tambin aadir la siguiente consideracin ms
ligada a la gestin 4) si se mantienen los productos y los insumos constantes pero
se disminuye el tiempo empleado para producirlos.
Sobre la base de estas observaciones, inicialmente, los programas
orientados a incrementar la productividad pusieron nfasis en aceitar al trabajador;
pero ms recientemente, se ha visto que lo ms adecuado era apuntar al propio
trabajo de incrementar conocimientos o tecnologa y especialmente, incidir en la
gestin o administracin. Por tanto, la eficacia y eficiencia como consecuencia de
la productividad de la organizacin administrativa estarn ms enlazadas, en
general, al grado de efectividad de la gestin.
Si se acepta la definicin de ambos principios relacionndolos con la
nocin de productividad se los liga al denominado principio de oportunidad de la
Administracin que ha sido tradicionalmente contrapuesto al de legalidad de la
actuacin administrativa. Esta contraposicin debe necesariamente superarse en
virtud de lo dispuesto por el propio legislador orgnico al definir las exigencias
derivadas del inters general, en el que se seala que la concrecin de la gestin
eficiente y eficaz de la Administracin debe realizarse dentro del marco (debe
19

Vid. SMITH, E., Manual de Productividad, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 1993 y KOONTZ,
H., y WEIHRICH, H., Elementos de Administracin, Quinta Edicin, Ed. Mac Graw Hill, 1991,
Espaa.
20
KOONTZ, H., y WEIHRICH, H., op. cit., p. 10.
21
Ibid.

13

leerse sin menoscabo) del ordenamiento jurdico (artculo 55 de la Ley N 18.575).

El factor tiempo que influye en la productividad de la Administracin ser de
especial importancia para determinar la eficacia y eficiencia de su actuacin y el
cumplimiento por su parte de estos valores integrantes del Derecho positivo y por
tanto sujetos tambin al control de legalidad. En este marco, la mayor celeridad
posible se constituye en uno de los objetivos prioritarios cuya materializacin debe
efectuarse, especialmente, en el procedimiento administrativo donde cada vez
ms se exige a la Administracin actuar en plazos adecuados preceptuados por
las leyes.
Otra forma de definir en las Ciencias de la Administracin la eficacia
y eficiencia es vinculndolas a la racionalidad de las organizaciones, identificando
una organizacin racional como aquella que adecua los medios utilizados a los
fines y objetivos que se desea alcanzar. As,una organizacin es racional si se
escogen los medios ms eficientes para lograr los objetivos deseados, aunque
slo se tienen en cuenta los objetivos organizacionales y no los individuales. 22
La racionalidad se constituye en una exigencia primordial de todas
las actividades de la organizacin dando lugar a mltiples comportamientos para
alcanzar los objetivos deseados. La racionalidad, por tanto, se relaciona con la
eficiencia en la bsqueda de un objetivo especfico utilizando ms eficazmente los
recursos disponibles. Es otro modo de abordar el tema de la productividad de la
organizacin: al relacionar la eficiencia con la utilizacin de los recursos para
obtener un fin u objetivo sta puede expresarse mediante la ecuacin E=P/R,
donde P son los productos y R los recursos utilizados23. Bajo esta perspectiva, la
eficiencia es el resultado de la racionalidad, puesto que una vez establecidos los
objetivos, le compete descubrir los medios ms adecuados para obtenerlos.
En la medida que el administrador se preocupa por hacer
correctamente las cosas (ptima utilizacin de los recursos disponibles), marcha
hacia la eficiencia, sin embargo, cuando utiliza instrumentos adecuados para
evaluar el logro de los resultados, verificar que las cosas bien hechas son las que
en realidad deban hacerse (obtencin de los objetivos propuestos) entonces
marcha hacia la eficacia.
Pero la eficiencia y la eficacia no siempre van de la mano. Una
organizacin puede ser eficiente pero no eficaz, o viceversa, puede ser ineficiente
en sus operaciones pero eficaz en el logro de sus objetivos. El nivel operacional se
ocupa primordialmente de la bsqueda de la eficiencia. El nivel institucional en
cambio, procura la eficacia mediante la adaptacin de la organizacin al ambiente

22

CHIAVENATO, H., Administracin de recursos humanos, Segunda Edicin, Ed. Mc. Graw
Hill, Colombia, 1998, p. 27.
23
CHIAVENATO, op. cit. p. 27-29.

14

de trabajo. El nivel intermedio busca conciliar las necesidades de eficacia del nivel
institucional con las necesidades de eficiencia del nivel operacional. 24
Un ltimo aspecto desarrollado por la teora de la gestin en relacin
con la vinculacin entre las empresas y el ambiente en que estas se desenvuelven
y que resulta ser una contribucin al management pblico, parte de la observacin
que dichas entidades son sistemas abiertos y el medio en el cual se inscriben es
inestable 25. Diversos factores causan esta inestabilidad: el rpido desarrollo de la
tecnologa, la expansin del mercado y los cambios sociales y econmicos, que
presionan constantemente para que la empresa confe, se adapte y crezca de tal
manera que cumpla las exigencias del ambiente. El propsito fundamental de la
organizacin, es la supervivencia y el mantenimiento de la estabilidad interna lo
cual slo los alcanza mediante la adaptabilidad al medio. Esto, sin embargo,
presupone una multiplicidad de objetivos y funciones mediante los cuales se
alcanza la estabilidad e implica muchas interacciones con el ambiente. Si se logra
esa adaptacin y se consiguen los objetivos, la empresa se considera eficaz y
podr crecer y sobrevivir en la medida en que el volumen de lo obtenido mediante
sus productos y servicios sea mayor que lo invertido en la obtencin y la aplicacin
de los recursos.
En este contexto los factores organizativos y de gestin son decisivos
para la eficiencia en el cumplimiento de los fines y objetivos de toda organizacin
pblica. No obstante, cualquiera sea la eficiencia de la asignacin de recursos en
el presupuesto pblico (donde los factores polticos son de especial relevancia), la
ejecucin suscita muchas cuestiones vinculadas a la buena utilizacin de los
recursos asignados. La teora de la gestin y la administracin ha puesto de
relieve las dificultades para erradicar la ineficiencia productiva en el sector pblico,
destacndose las de: 1) la falta de definicin o simplemente la ambigedad de los
objetivos de la gestin de los servicios pblicos; 2) la imperfeccin de los
indicadores de resultados; 3) la falta de la evaluacin en la gestin; y
especialmente, 4) la poca adaptabilidad de las organizaciones pblicas a las
demandas y requerimientos del sistema econmico cuyo ritmo impone una
celeridad todava inalcanzable para la organizacin administrativa.
Estas contribuciones del significado de eficacia y eficiencia desde la
perspectiva del management pueden resultar promisorias en orden a una nueva
formulacin del modelo racional de la organizacin administrativa pblica
imponiendo su adaptabilidad a las nuevas condiciones del medio en que deban
actuar.

3. El problema de la eficacia jurdica de los principios de

eficacia y eficiencia.
24
25

Ibid.
Ibidem, p. 31-36.

15

El hecho de que los principios de eficacia y eficiencia hayan sido

recogidos en una norma jurdica como la Ley N 18.575 que se propone
estructurar, sobre la base de sus principios y directrices, las principales
instituciones del Ordenamiento jurdico-administrativo, nos exige examinar la
consistencia y exigibilidad de un deber jurdicamente establecido formulado en
trminos incondicionales y referido a un objeto tan extenso como el del servicio a
la persona humana y la promocin del bien comn (artculo 3 de la Ley).
Este examen, necesariamente nos remite a temas como la validez y
eficacia de este tipo de normas principiales y las exigencias de efectividad jurdica
de las mismas lo que se vincula a materias ya analizadas por la Teora General
del Derecho, y que es interesante rescatar.
En principio, conviene recordar que la experiencia jurdica ms comn
es la que se deriva de la percepcin de que el modo como se exterioriza el
Derecho es travs de las normas. As, el Derecho habitualmente se percibe como
un conjunto de normas que pretende ordenar la vida social y resolver los conflictos
que en ella se generan al que, adems, atribuimos una sistemtica o estructura
(que explica las diversas relaciones que se traban entre estos elementos bsicos
del Derecho).26
Esta aseveracin de que el Derecho, y en particular, el sistema
normativo slo puede comprenderse a partir de su consideracin como un sistema
complejo y extenso es una afirmacin casi pacfica en la doctrina. De este modo,
la norma jurdica elemento bsico del sistema, cobra sentido y su operatividad es
factible dentro del Ordenamiento jurdico. Tres hechos bsicos contribuyen a
reforzar esta afirmacin: primero, es el sistema el que permite reconocer la
existencia o vigencia de una norma; segundo, la interpretacin y aplicacin de una
norma siempre se hace por referencia al contenido de las restantes normas; y
tercero, la operatividad y eficacia de una norma siempre dependen de una
organizacin coactiva que la aplica y garantiza su cumplimiento.
Desde una perspectiva dinmica del sistema normativo el
funcionamiento y operatividad de las normas puede enfocarse desde la validez o
eficacia de las mismas. Ello nos lleva a la primera decantacin de estos
conceptos. Por validez se entiende la existencia misma de una norma en cuanto
regla dotada de fuerza obligatoria; vale decir, si ha sido dictada por el rgano
competente, si no ha sido derogada o no es incompatible con otra norma del
sistema. Por eficacia, en cambio, nos remitimos a la aplicacin real y efectiva de

26

Vid. al respecto, SANTAMARA PASTOR, J.A., El Captulo Cuarto, Segunda Parte, sobre La
Teora General del Sistema Normativo, Fundamentos de Derecho Administrativo, T. I, Ed.
Centro de Estudios Ramn Areces, S.A., Madrid, 1991.

16

una norma por parte de sus destinatarios y por parte de los rganos pblicos
encargados de hacerla cumplir y de sancionar sus infracciones.27
Estos dos planos se encuentran en directa relacin aunque el segundo
incorpora elementos extrajurdicos ms ligados a los aspectos sociolgicos y
polticos. Tan es as, que el principio de eficacia da fundamento a la legitimidad del
ordenamiento y ms an del Estado que lo sustenta. 28
Para la ciencia del Derecho la efectividad de la norma jurdica se ha
ligado a las nociones de orden jurdico y ordenamiento jurdico. Slo dentro del
contexto del anlisis de stos ltimos se puede dar una respuesta sensata de la
validez y eficacia de la norma jurdica. As, para KELSEN, la validez de un orden
jurdico est en directa funcin de la adecuacin de las conductas por l
ordenadas al orden que establece o, lo que es igual, de su eficacia. Por tanto, para
que un ordenamiento sea vlido es necesario que sea eficaz, es decir, que los
hechos sean en cierta medida conformes a ese orden.29 Existe, entonces, una
relacin entre la validez de la norma y la efectividad del orden jurdico como
sistema. Esta ltima se constituye en garanta para la primera, dependiendo por
tanto la validez de la norma, de la efectividad del sistema. Se trata, segn el
ilustre profesor austraco, de una condicin sine qua non, pero no de una
condicin per quam de la validez de todas las normas.
Por otro lado, SANTI ROMANO incorpora al anlisis del fenmeno
jurdico datos de la realidad social y poltica, de la organizacin y de los valores en
que el Derecho opera. Para el clebre profesor italiano, de la corriente
institucionalista, la norma no es lo ms importante del ordenamiento sino tan slo
uno de sus elementos, ya que ste es el resultado de la organizacin social (base
social y organizacin) de la cual las normas no son sino un efecto.
Consiguientemente, Derecho es lo que ha adquirido fuerza suficiente para
imponerse como Derecho positivo. 30
JELLINEK, llega a una posicin de ms equilibrio reconociendo al
hecho normativo un rol importante pero sin desligarlo de la necesidad de su
eficacia. As, el Derecho, exige en cuanto tal tener un valor efectivo, es decir,
poseer la capacidad de realizarse en los hechos reales. 31

27

Vid. BOBBIO, N., Teora General del Derecho, Ed. Temis S.A., Colombia, 1997, en especial el
Captulo II Justicia, Validez y Eficacia, traduccin de Jorge Guerrero de las obras italianas
publicadas en 1958 y 1960.
28
Vid. PAREJO ALFONSO, L., La eficacia como principio jurdico de la actuacin de la
Administracin Pblica, en Documentacin Administrativa N 218-219 (abril-septiembre 1989), p.
26-28.
29
Vid. KELSEN, H., Teora Pura del Derecho, Ed. Universitaria de Buenos Aires, 1994, p. 142.
30
Vid. SANTAMARA PASTOR, J.A., op. cit. en nota 25.
31
Ibid.

17

Una segunda decantacin a realizar es que el concepto de eficacia

debe separarse de la nocin de verdad, pues esta ltima, como explica el realismo
gnoseolgico, est ligada a la relacin de concordancia entre pensamiento y
objeto pensado y entonces se llama verdadero al pensamiento que se ajusta a la
realidad, y en ese sentido no altera lo real porque reproduce los hechos sin
modificarlos. 32
Por el contrario, el concepto de eficacia es la concordancia entre lo
real y la norma, por consiguiente se llama eficaz a un ordenamiento obedecido
por la realidad. De este modo, verdad y eficacia son conceptos de relacin, pero
de sentido opuesto, pues la primera se refiere al conocimiento, en tanto que la
segunda, se refiere a la accin. En el conocimiento, la actitud del sujeto es
receptiva mientras que en la accin es activa y espontnea, por ello la norma
jurdica puede ser caracterizada como un esquema para la accin, cuyo valor
correspondiente es la eficacia, directamente opuesto a la verdad, relativa al
esquema de conocimiento.33
Se llega as a lo ms importante en relacin con el tema de la eficacia
jurdica en el tema que se analiza, es decir, el efecto jurdico que conlleva la
positivacin de los principios de eficacia y eficiencia como directrices funcionales
de la actuacin de la Administracin pblica.
Teniendo en cuenta lo sealado, no podemos dejar de aceptar el
atributo de verdadera norma jurdica del precepto (artculo 3 de la Ley N 18.575)
que instituye los principios de eficacia y eficiencia de la actuacin administrativa.
Ello conlleva el carcter preceptivo o imperativo que se predica de toda norma
jurdica por lo que su incumplimiento comporta necesariamente una sancin
jurdica (que conecta directamente, por ejemplo, con otras instituciones como la
responsabilidad del Estado) debidamente institucionalizada en el propio sistema.
De este modo, a los principios de eficacia y eficiencia de la actuacin de
la Administracin pblica no se los puede ubicar entre los denominados principios
generales del Derecho que constituyen una de las principales herramientas
integradoras del sistema normativo y permiten autnomamente salvar los
problemas de los vacos del sistema. Por el contrario son, a diferencia de stos, lo
que se ha identificado como conceptos jurdicos indeterminados cuya problemtica
es distinta a la de los primeros por cuanto su positivacin obliga a determinar su
significacin dentro del sistema.
Con la tcnica del concepto jurdico indeterminado la Ley refiere una
esfera de realidad cuyos lmites no aparecen bien precisados en su enunciado, no
obstante, es claro que intenta delimitar un supuesto concreto (al igual como la
32

Vid. GARDELLA, J.C., voz Eficacia jurdica, Enciclopedia Jurdica OMEBA, Vol. IX, Ed. Driskill,
S.A., Buenos Aires, 1993.
33
Ibid.

18

buena fe o el justo precio). La Ley no determina con exactitud los lmites de estos
conceptos porque se trata de conceptos que no admiten una cuantificacin o
determinacin rigurosas y aptas de ser determinadas de manera general, pero en
todo caso, es obvio que se trata de un supuesto de la realidad que, a pesar de la
indeterminacin del concepto, admite ser precisado en el momento de la
aplicacin.34
As, al establecerse la eficiencia y eficacia de la actuacin
administrativa como deberes jurdicos de la Administracin, es claro que la
aplicacin de tales conceptos y por ende la calificacin de las circunstancias en las
que stos deben operar no admiten ms que una solucin: se da o no se da la
eficacia y la eficiencia en la actuacin de la Administracin y por tanto se ha
cumplido o se ha faltado a ellas; al igual que si debatiramos sobre si existe o no
la buena fe o el justo precio.
Predicar la juridicidad o normatividad de los principios de eficacia y
eficiencia nos lleva, tambin, a afirmar que la efectividad de los mismos se
convierte en una necesidad jurdica en cuanto deber jurdico que debe satisfacer o
realizar un especfico sujeto, cual es la Administracin pblica. As, eficacia y
eficiencia constituyen intereses o valores jurdicos que gozan por tanto de
proteccin jurdica. Tienen consistencia jurdica y no constituyen slo meras
aspiraciones sin valor jurdico, sino que se tratan de verdaderos principios de
Derecho.
De las consideraciones precedentes sobre la eficacia jurdica del
reconocimiento normativo de los principios de eficacia y eficiencia en el artculo 3
de la Ley N 18.575 se infiere:
a) La eficacia y eficiencia de la Administracin pblica se constituyen a partir
de su formalizacin expresa en el citado precepto en bienes o valores
jurdicamente protegidos, vinculados a la promocin del bien comn. As,
esta norma expresa la pretensin de una concreta situacin jurdica, que no
es otra que la realizacin del fomento del bien comn, atendiendo a travs
de los servicios pblicos, las necesidades pblicas de forma permanente e
impulsando, a su vez, el desarrollo del pas; situacin que es de este modo,
jurdicamente necesaria.
b) No obstante que el mandato imperativo de la norma contenida en el artculo
3 de la Ley N 18.575, que exige la materializacin de la actuacin
administrativa acorde con los principios de eficacia y eficiencia, no est de
ningn modo establecido de una manera condicionada, hay dos exigencias
que necesariamente deben cumplirse para garantizar la operatividad de la
norma en cuestin:
34

Al respecto vid. GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ, T.R., Curso de Derecho

Administrativo, T. I., Civitas, 7ma Edicin, Reimpresin, Madrid, 1996, p. 445-452.

19

1) La determinacin de los objetivos que debe cumplir la Administracin en

cada caso a fin de promover el bien comn lo que se alude en el primer
inciso del precepto en comento con la aprobacin ejecucin y control de
polticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y
comunal; y
2) La dotacin de los medios suficientes para el cumplimiento de los
objetivos preestablecidos de modo de garantizar la atencin de las
necesidades pblicas en forma continua y permanente y el fomento del
desarrollo del pas.
Estos dos elementos estn relacionados con temas como la modernizacin
del Estado, la simplificacin administrativa y la racionalizacin de la
Administracin sobre los cuales anotaremos algunas reflexiones ms
adelante.
La necesidad de abordar los problemas vinculados a estos
condicionamientos fcticos en los ltimos aos ha sido patente, si bien se
reconoce que en el primer perodo de gobierno democrtico la
modernizacin del Estado no constituy una prioridad dentro de la agenda
poltica por lo que no se llevaron a cabo "cambios sustantivos en la
organizacin e institucionalizacin de la gestin pblica". Sin embargo, en
el Gobierno del Presidente Frei, se intent avanzar en este objetivo
mediante el impulso a la determinacin de orientaciones polticas y la
definicin de instrumentos y medidas tendientes a llevar a la prctica un
proceso gradual y sostenido de innovacin en la gestin de la
Administracin 35; y
c) La identificacin de la Administracin pblica como el sujeto cuya
actividad es indispensable para la aludida comprobacin de la situacin
jurdica pretendida por la norma. Ciertamente, el principio de eficacia, se
predica de la actuacin administrativa. Su consagracin contiene el deber
35

El diagnstico de los problemas de la gestin pblica hace destacar como uno de los cuatro
problemas estructurales causantes de la ineficiencia de la misma a la "ambigedad de los objetivos
de la gestin de los organismos pblicos", lo que se traduce en una "falta de precisin en los
objetivos y metas, derivada a su vez de la inexistencia de una definicin del objeto o destinatario
de la gestin pblica, si es el sistema poltico, los propios funcionarios o los usuarios finales de los
servicios." Esto obviamente trae como consecuencia otro de los graves problemas detectados: la
"ausencia de evaluacin de la gestin" en el sentido de que los programas gubernamentales en
marcha no se contrastan con sus objetivos iniciales; no existen balances peridicos obligatorios de
la gestin de las instituciones pblicas; no se evala ni sanciona la gestin de las autoridades
superiores ni el desempeo de los funcionarios". Vid. Modernizacin de la Gestin Pblica en
Chile. Antecedentes, Orientaciones Actuales y Avances, Documento N 3 presentado por el
Ministerio de Hacienda al Seminario de Experiencias Internacionales de Modernizacin de Gestin
Pblica y su Relevancia para Chile, en Revista Gobierno Regional y Municipal, ao VI-5, N 65,
Diciembre, 1998, p. 15.

20

jurdico por parte de la Administracin del cumplimiento de la actividad

requerida.

4. Los condicionantes de los principios de eficacia y eficiencia

Son mltiples los aspectos que determinan la obtencin de la eficacia y
eficiencia de la organizacin administrativa pblica. Sin embargo, en el presente
apartado se sealarn los condicionantes que se valoran como ms importantes
para el logro de estos principios derivados de las necesidades institucionales y
operativas de la Administracin y las que impone el reconocimiento efectivo del
status de ciudadano de los administrados.
As, la eficacia y eficiencia administrativas permitirn liberar al ciudadano de
las pesadas cargas que suponen las relaciones que ste traba con la
Administracin y reducir los costos financieros de mantener una organizacin
compleja y sobredimensionada, en gran medida inoperante. De este modo, son
tres los mbitos en los que la eficacia y eficiencia de la Administracin ordenan
operar vinculados con la racionalizacin o simplificacin: normativa, organizacional
y procedimental. 36
a) La racionalizacin o simplificacin normativa.
Constituye un anhelo de antao y est referida no slo a las normas
con rango de ley, que son las habilitantes de la actuacin administrativa en
virtud del principio de legalidad, sino al ordenamiento creado por la propia
Administracin: el reglamentario. En el campo legislativo la creciente
complejidad del ordenamiento normativo es algo natural por la propia
complejidad del sistema social y la realidad econmica, pero esto cobra
dimensiones altamente preocupantes en el mbito jurdico-administrativo.
Este fenmeno no es propio ni exclusivo nuestro y ha sido identificado por
Carl Smith como legislacin motorizada en expresa alusin al carcter
altamente dinmico que presenta. Las consecuencias de esta circunstancia
son varias:
1) La falta de claridad en las normas con graves deficiencias
tcnicas 37;
36

En Espaa, MARTN-RETORTILLO, S. seala: Puede resultar paradjico, pero la reduccin y

simplificacin de la organizacin y de los procedimientos administrativos vienen requeridas
directamente por la necesidad de fortalecer el propio aparato estatal, liberndole de mil
intervenciones inoperantes que a nada conducen y tampoco garantizan nada. No es el Estado ms
fuerte porque su aparato sea ms grande y ms complejo su operar en De la Simplificacin
Administrativa, Revista de Administracin Pblica N 147, septiembre-diciembre, 1998, p.37.
37
Son muchos los ejemplos que se podran anotar: normas que aprueban textos refundidos sin
tener en consideracin la ltima ley modificatoria (caso de la Ley Orgnica de Municipalidades,
cuyo texto refundido publicado en enero de 2000 no inclua en su texto las modificaciones
introducidas por la Ley 19.653 de Probidad Administrativa, publicada en diciembre de 1999). Otro

21

2) El constante y permanente cambio al que est sometido el

ordenamiento jurdico que afecta a su vez al principio de
seguridad jurdica en cuanto impide consolidar una certeza y
seguridad del ordenamiento a aplicar38. Lo peor de ello es que las
normas no sealan con claridad cul es el ordenamiento que
vienen a sustituir o modificar, por consiguiente, en lugar de
despejar de dudas a los operadores jurdicos se complejiza an
ms la labor de aplicacin del derecho actual y vigente 39; y
3) La propia complejidad normativa del sistema legal se acenta en
el mbito reglamentario. Es aqu donde no se puede ocultar que
la propia Administracin desconoce las normas elaboradas por
ella misma 40. Quienes elaboran una norma deben conocer,
primero, el impacto que ella tendr en el derecho vigente: qu
normas se modifican y cules no41.
De lo sealado urge la realizacin de un esfuerzo especial por ordenar,
sistematizar y simplificar el ordenamiento jurdico. Concomitante con lo
anterior, la adopcin de una tcnica ms rigurosa y precisa para la
elaboracin de las normas, as como comprometerse con una mayor
permanencia de las normas.
Ciertamente, el cabal conocimiento del Derecho es requisito esencial
para su correcta aplicacin, de otro modo, no resulta razonable exigir la
presuncin del conocimiento de las leyes tal como lo prescribe el artculo 8
del Cdigo Civil. Presumir el conocimiento de las leyes puede tener sentido
ejemplo, es la propia Ley de Probidad Administrativa que contiene algunas remisiones invlidas
como las contenidas en el artculo 58 en su segundo inciso que seala la letra b) del artculo 56 en
lugar de la letra c); y lo advertido por el propio Tribunal Constitucional en relacin con lo dispuesto
por la quinta disposicin transitoria de la ley que remite a un texto que fue eliminado del proyecto.
38
El Decreto 594, de 15 de septiembre de 1999, del Ministerio de Salud (D.O. 29.04.2000) por el
que se aprueba el Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Bsicas en los lugares
de trabajo ha sido recientemente suspendido en su aplicacin, dada la previsible imposibilidad de
cumplimiento por los sectores empresariales, decretndose una vacatio legis de un ao.
39
Para ejemplo, un botn, la Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente precepta en su artculo 1
que dicha ley regular el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin, la
preservacin de la naturaleza y la conservacin del patrimonio ambiental, sin perjuicio de lo que
otras normas legales establezcan sobre la materia.
40
El Decreto 594, de 15 de septiembre de 1999, del Ministerio de Salud (D.O. 29.04.2000), por el
que se aprueba el Reglamento Sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Bsicas en los lugares
de Trabajo tambin establece los lmites permisibles de exposicin ambiental a agentes qumicos y
agentes fsicos, a pesar de ello se obviaron los requerimientos de la Ley 19.300 para la elaboracin
de una norma de calidad primaria de este tipo.
41
En la temtica ambiental, por ejemplo, esto ha sido puesto de manifiesto comprobndose que:
la dispersin y el carcter inorgnico de la gran mayora de las normas existentes y las sucesivas
modificaciones, han provocado un gran desconocimiento de sus alcances normativos, y un alto
grado de incertidumbre sobre la vigencia de los textos originales, en la presentacin de D. Rafael
Asenjo Zegers, Secretario Ejecutivo de la Comisin Nacional de Medio Ambiente, del Repertorio
de la Legislacin de relevancia ambiental vigente en Chile, CONAMA, Santiago, 1992.

22

si es que existen ciertas mnimas condiciones y no cuando esto es

prcticamente imposible aplicando una razonable diligencia por parte del
ciudadano 42. Ello tal vez se podra empezar a subsanar, por ejemplo,
estableciendo la obligacin de la Administracin, al sancionar una nueva
disposicin reglamentaria, de elaborar unas tablas de vigencia que nos
permitieran claridad de las normas administrativas vigentes. 43
b) Racionalizacin organizacional.
Una organizacin adecuada a la eficacia es presupuesto sine qua non
para obtener la eficiencia administrativa. Es por todos conocidos que el
entramado organizativo pblico se ha ido conformando sin una estrategia
global, coherente y definida. En esto ha funcionado ms la agregacin de
nuevas dependencias, conforme aumentaban los cometidos y tareas a
desempear.
La tradicional clasificacin de la composicin de la Administracin
pblica44 ha tenido necesariamente que variar producto de la
reestructuracin de la organizacin administrativa que se llev a cabo por el
Gobierno Militar en la dcada del 80, cuyo objetivo fue achicar el aparato
burocrtico entonces existente de tal modo que se redujera
significativamente el gasto pblico acorde con las polticas de ajuste
macroeconmico practicadas.
Sin embargo, la reduccin de la Administracin del Estado, constituida
por los servicios fiscales centralizados y las instituciones y empresas
denominadas autnomas o descentralizadas se produjo a travs de
diversos mecanismos que no necesariamente implicaron la supresin de
dichos servicios. As, sta reduccin se produjo principalmente mediante:
1)

La modificacin de la naturaleza jurdica de muchas instituciones y

de su cambio de ubicacin dentro del esquema de la
organizacin; y

42

Esto no es nuevo en el mbito del Derecho Penal en donde el error de prohibicin acuado por
la doctrina constituye un eximente de responsabilidad penal.
43
Esta disposicin ya existente en el mbito espaol (artculo 129.3 de la Ley de Procedimiento
Administrativo de 17 de julio de 1958), ha sido considerada como una medida altamente saludable
lamentando su incumplimiento por parte de la Administracin y la laxitud con la que la
jurisprudencia ha juzgado dicha inobservancia.
44
Vid. PANTOJA BAUZA, R., La organizacin administrativa del Estado, Ed. Jurdica de Chile,
Santiago, 1998, especialmente el captulo I sobre la Evolucin de la Administracin del Estado de
Chile; tambin ver SOTO KLOSS, E., La organizacin de la administracin del Estado un
complejo de personas jurdicas en Gaceta Jurdica N 73, 1986, pp. 16-23; SOTO KLOSS, E. y
REYES ROMAN, G., Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Editorial Jurdica de
Chile, 1980; y PIERRY ARRAU, P., Transformaciones en la Organizacin Administrativa del
Estado, en Revista de Derecho, Universidad Catlica de Valparaso, N 4, 1982, pp. 333-352.

23

2)

3)

Las funciones ejercidas anteriormente por organismos de

naturaleza jurdica pblica ubicados al interior de la Administracin
central del Estado fueron trasladados a organismos
descentralizados territorialmente (caso de los servicios de
educacin y salud traspasados a la Municipalidades45), o a
instituciones ubicadas fuera de la Administracin del Estado
(constitucin de sociedades para asumir funciones realizadas por
empresas del Estado con las acciones ntegramente del Estado o
de sus instituciones, o de corporaciones de derecho privado
constituidas por organismos del Estado, entre otras); y
Funciones a cargo de instituciones de la Administracin han
dejado de ser ejercidas por ellas o por rganos en que tenga
injerencia el Estado, para ser asumidas por los particulares (en
este rubro estn los ejemplos del sistema privado de pensiones y
de salud y las privatizaciones de las empresas pblicas).

Algunos de estos casos (especialmente, el que alude a las empresas

privadas del Estado) han dado lugar a acuar determinadas
denominaciones que son ilustrativas de la problemtica que generan en
orden a su ubicacin orgnica dentro de la Administracin del Estado:
sector paraestatal para el profesor Pierry o Administracin invisible
para el profesor Soto Kloss. Con todo, esto refleja el conflicto entre la
denominacin legal de Administracin Pblica y el complejo organizativo
que se conecta al Estado.
An hoy es difcil conocer el entramado organizativo que se conecta
al Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, en el que entidades
de diversa naturaleza jurdica estn incardinados. Especial mencin debe
hacerse en relacin con la Corporacin de Fomento de la Produccin
(CORFO) responsable del Sistema de Administracin de Empresas (SAE)
que comprende 21 de estas entidades en las que el Estado participa o bien
tiene el 100% del capital directamente o a travs de sus organismos.
Otro aspecto a considerar es la frecuente huida del Derecho
Administrativo en el mbito organizativo bajo el supuesto axioma de la
mayor flexibilidad que se confiere a la actuacin administrativa, mediante la
adopcin de esquemas jurdico-privados, pues ello puede traer graves
consecuencias en lo que respecta a la tutela de situaciones jurdicas de los
ciudadanos y el respeto de los principios del Estado de Derecho.46

45

Por D.F.L. N 1-3.063, Ministerio del Interior (D.O. 13-06-80) se reglament la aplicacin del
inciso 2 del artculo 38 del D.L. 3.063 de 1979 sobre servicios traspasados.
46
Vid. MARTN-RETORTILLO, S., El Derecho civil en la gnesis del Derecho administrativo y
de sus instituciones, 2 ed., Civitas, Madrid, 1996.

24

Asimismo, el aludido escape del Derecho administrativo se expresa

en el mbito del personal de la Administracin ya que en ste se percibe
por un lado el conflicto entre las rigideces que imprime
la
constitucionalizacin del modelo de control del gasto pblico -por va del
control del incremento de los empleos pblicos 47 cuya consecuencia es
que las plantas de los servicios pblicos deben ser aprobadas por ley- y la
realidad social en la que stos deben desarrollar sus actividades. Un solo
ejemplo basta para ilustrar lo que se dice, la planta de la CONAMA servicio
pblico creado en 1994, por la Ley N 19.300, slo prevea 62 cargos lo
cual resultaba a todas luces insuficiente por constituir un servicio pblico de
competencia nacional. Esto ha propiciado que la gran parte del personal
que labora en dicho servicio se encuentre con contratacin de honorarios, lo
que no slo desdibuja esta figura ampliamente48 sino que torna precaria la
funcin pblica que se realiza a travs de este medio, estableciendo en la
prctica discriminaciones no compatibles con los principios de igualdad y de
legalidad.
Con todo, no debe extraar la complejidad y dimensiones que
alcanza la realidad organizativa del Estado. Lo que hay que destacar es que
antes de reducir cualquier organizacin ha de plantearse su ordenacin
acorde a los cometidos que sta debe desempear, as habr mejores
condiciones para que tcnicas como las de coordinacin administrativa
funcionen y no se produzcan la duplicidad y traslape de competencias con
la consiguiente penalizacin al administrado. Habr que adoptar diversas
frmulas para lograr un cierto adecuamiento de la organizacin
administrativa entre las cuales, cabe destacar:
1) Habr que hacer un catastro de los mbitos competenciales de
los servicios pblicos para evitar la duplicacin de competencias y
fomentar la colaboracin y complementacin de los servicios;
2) Ensayar los mecanismos de transferencia de competencias desde
el Estado central a las Regiones49, pudiendo establecerse
algunos proyectos en regiones pilotos a la manera como se viene
aplicando la Reforma Procesal Penal. Esto permitir acercar ms
la Administracin al ciudadano y que ste, en definitiva, vea
resuelto su problema en el lugar donde habita.
47

Al respecto ha de tenerse en cuenta que el art. 62 inciso cuarto n 2 dispone que slo por ley (de
iniciativa presidencial) se podrn aprobar la creacin de nuevos servicios pblicos o empleos
rentados.
48
Esto ya ha sido advertido por la Contralora General de la Repblica en el trmite de registro de
los respectivos convenios de honorarios lo cual podra tener serias consecuencias en el
funcionamiento normal de los servicios pblicos que en su generalidad se encuentran en la misma
situacin.
49
Esto est contemplado en el artculo 103 de la Constitucin Poltica del Estado y en el artculo 67
de la Ley N 19.175 sobre Gobierno y Administracin Regional, de 1993.

25

3) Impulsar el instrumento contenido en el artculo 34 Ley N 18.575

en orden a que los servicios pblicos encomienden a las
Administraciones locales la ejecucin de acciones 50. Esta medida,
supondra un notable aligeramiento del aparato organizativo de la
Administracin
pblica
y
adems
fortalecera
a
las
Administraciones locales, las cuales apareceran as como
organismos ejecutores de cometidos pblicos ms amplios, que
seran ejecutados en relacin de mayor inmediatividad y de
cercana al administrado, disminuyndose los costos y
contribuyendo econmicamente a dichas Administraciones porque
ello constituira fuente de ingresos para las mismas. Lo sugerido
en modo alguno supondra desapoderamiento competencial de la
Administracin del Estado sino simple encomienda de gestin a
las entidades locales de una serie de cometidos y una mejor
utilizacin de su aparato organizativo;
4)

En materia de personal: hay tres lneas en las que hay que obrar
consecutivamente y estas son: a) en lo concerniente al estatuto
administrativo, urge la aplicacin de un sistema cabal de
calificaciones del personal que realmente permita tener elementos
objetivos para el mejoramiento de las remuneraciones del
personal de la Administracin.51 Se debe eliminar todo tipo de
discrecionalidad en esta materia52 para que los resultados sean
aceptados por los propios funcionarios y pueda operar la norma
contenida en el artculo 45 del Estatuto Administrativo, que asocia
las calificaciones a la permanencia en el servicio; b) flexibilizar las
normas estatutarias en el sentido de no crear inamovilidades
extremas en el cargo lo cual hace inoperante cualquier intento de
eliminar situaciones de privilegio; y c) regularizar las actuales
plantas, luego de un diagnstico de las reales necesidades del
funcionamiento de la entidad y de la readecuacin de las

50

Estos convenios estn regulados por la Ley N 18.803 (D.O. 12-06-89) del Ministerio de
Hacienda, que Otorga a los servicios pblicos la autorizacin que indica y estn reglamentados
por el Decreto N 21 (D.O. 24-02-90) del Ministerio de Hacienda que Reglamenta la aplicacin de
la Ley N 18.803.
51
En algunos sectores ms lgidos de la Administracin pblica se han concedido beneficios
econmicos asociados al cumplimiento de metas o al buen desempeo funcionarial, estos han sido
los casos del personal del Servicio de Impuestos Internos, del Consejo de Defensa del Estado, de
la Direccin de Presupuestos y de las Fuerzas Armadas, aprobados por la Ley N 19.646.
52
Actualmente el sistema de calificaciones establecido en los artculos 27 al 47 del Estatuto
Administrativo, aprobado por la Ley N 18.834 se aplica muy parcialmente, especialmente en el
nivel regional. La labor de precalificacin la realizan los Directores Regionales de los Servicios
Pblicos (cargos polticos). Adems, en virtud de que muchos de los servicios pblicos no cuentan
con ms de 15 funcionarios (entre los de planta y los a contrata) las Juntas Calificadoras
regionales de la Institucin no existen.

26

competencias
administrativas
sobredimensionamientos.

eliminando

los

posibles

Las lneas de actuacin expuestas constituyen slo los trazos generales

de los cauces, que conforme al Derecho vigente, podran permitir una
sustancial y sistemtica simplificacin de nuestra organizacin
administrativa.
b.Simplificacin procedimental.
Una de las conquistas fundamentales del Estado de Derecho sobre
el actuar de la Administracin pblica constituye el establecimiento del
procedimiento administrativo como el cauce formal en que se concreta la
actuacin administrativa para la realizacin de un determinado fin.53 De otro
lado, como resalt MERKL al vincular el procedimiento administrativo y el
judicial con una categora general o concepto matriz propio de la teora
general del Derecho, se hace hincapi en la funcin garantizadora de las
relaciones jurdicas que surgen en el mbito del Derecho Administrativo 54.
El procedimiento administrativo en este sentido viene a cumplir una
funcin garantizadora doble: primero, del acierto de la Administracin al
permitirle contar con los elementos de juicio y asesoramientos necesarios
para una correcta decisin; y segundo, de respeto de las situaciones
jurdicas de los administrados que de uno u otro modo pudieran verse
afectados por la resolucin que la Administracin adopte.
El actuar procedimentalizado de la Administracin constituye, pues,
una exigencia del ordenamiento constitucional que de modo directo se
conecta con el principio de legalidad. Ahora bien, esta actuacin ha sido
tradicionalmente cumplida haciendo mayor hincapi en la minuciosidad que
en la celeridad del procedimiento, no obstante que expresamente se
sealan la agilidad y expedicin entre los principios bsicos informantes del
procedimiento administrativo. 55
En este contexto la simplificacin administrativa que urge en este
mbito tiene dos expresiones bsicas: 1) la reduccin de la abundante y
frondosa gama de procedimientos administrativos distintos existentes; y 2)
53

Para SANTAMARA PASTOR, J.A., el procedimiento es, en primer lugar, la reaccin natural del
Estado liberal de Derecho ante el fenmeno de asuncin de potestades autoritarias por la
Administracin, en Principios de Derecho Adminitrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces,
Madrid, 1999, p. 54.
54
GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ, T.R., Curso de Derecho Administrativo, T. II,
Civitas, 4 edicin, reimpresin 1997, Madrid, p. 432-433.
55
El inciso segundo del artculo 8 de la Ley N 18.575 precepta los procedimientos
administrativos debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que las que establezcan las
leyes y reglamentos.

27

la simplificacin de las etapas o actuaciones excesivas a los que stos

obligan, aligerndolos de los copiosos trmites que deben cumplirse en
cada uno de ellos.
1) La reduccin de los procedimientos administrativos.
Al no existir una ley de procedimiento administrativo que regule las
bases del mismo en orden a su estructura general, formalidades mnimas,
requisitos de validez y eficacia, los modos y plazos de revisin y los medios
de ejecucin de los actos administrativos, entre otros, el administrado est
sujeto a un sin nmero de regulaciones singulares en leyes y reglamentos
que contienen reglas especiales de procedimiento aplicables a la
realizacin de cada tipo de actividad administrativa ratione materia 56. La
permanente necesidad de elaborar nuevos procedimientos para cada
requisito u exigencia que deba cumplirse, tambin significa una doble carga
de trabajo para la Administracin. Esta situacin ha generado un autntico
caos en la realidad procedimental de nuestro ordenamiento jurdico por la
notable dispersin producida y de la cual apremia un diagnstico que
evale los niveles que sta ha alcanzado.
Al respecto una de las iniciativas que se pueden adoptar es el
establecimiento de la obligacin por parte de las Administraciones pblicas
de publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones
de sus procedimientos, con indicacin de los plazos mximos de duracin
de los mismos, as como los efectos que produzca el silencio administrativo
si este estuviera regulado. 57
Otra iniciativa que podra impulsarse es la denominada ventanilla
nica encaminada a facilitar las relaciones entre los ciudadanos con la
Administracin. Una oportunidad valiosa de ensayarlo y sin embargo,
desperdiciada hasta el momento, lo constituye el Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental, creado por la Ley N 19.300, sobre Bases Generales
del Medio Ambiente (D.O. 9-03-94). En estos momentos, en que se discute
la modificacin de dicho cuerpo legal con el objeto de ajustarlo a los
requerimientos de los agentes econmicos, antes que nada, debera
primero, practicarse la aplicacin plena de lo dispuesto por la ley 58.
56

En virtud del artculo 60 n 18 de la Constitucin Poltica, la fijacin de las bases de los

procedimientos administrativos son materia de ley, por consiguiente al carecer de una ley general
que los regule, el legislador en cada materia ha optado por incorporar las reglas bsicas del
procedimiento administrativo que se aplicar apelando por lo general al legislador reglamentario
para que establezca las normas complementarias necesarias.
57
Esta medida, por ejemplo, se ha tomado en Espaa por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, la cual ha supuesto una
reestructuracin en profundidad de la Administracin y un avance en el proceso de simplificacin
administrativa con el objetivo de lograr una mayor eficacia y un mejor servicio a los ciudadanos.
58
Esta situacin ha sido analizada por la autora con Andrs Gmez-Lobo R., en Los permisos
ambientales sectoriales: una creacin sui generis de la Administracin?, Revista Gobierno y
Administracin del Estado: Nacional-Regional-Comunal, Ao VI, N 78, Enero 2000, pp. 96-110.

28

La celebracin de convenios entre la Administracin estatal y las

Administraciones locales como ya se mencion en el apartado de la
simplificacin organizativa podran permitir al ciudadano, por ejemplo,
presentar en su Municipalidad aquellas solicitudes dirigidas a otras
Administraciones, con el consiguiente ahorro de gastos y molestias59.
2) La simplificacin de los trmites.
El otro mbito propuesto en punto a la simplificacin de las etapas o
actuaciones excesivas a los que los procedimientos obligan, debe
abordarse con particular cuidado para no menoscabar la proteccin del
inters pblico.
La experiencia del Derecho comparado nos debe servir para
guiarnos con mesura en este aspecto 60, ya que en sta se mira con reparo
las iniciativas de racionalizacin procedimental basadas exclusivamente en:
a) aplicar plazos ms exigentes a la Administracin (tcnica bautizada en
Alemania como ltigo de plazos y conocida en USA por el expresivo
calificativo de solucin del martillo); y b) sancionar de manera
generalizada con el silencio positivo la inaccin de la Administracin dentro
de los plazos establecidos por cuanto ambas tcnicas pueden poner en
riesgo otros valores superiores y las garantas debidas a los ciudadanos 61.
Si se establecen plazos legales rgidos, podra menoscabarse la
representacin de los intereses privados contrarios y, en la medida de lo
posible, su inclusin en una solucin de mayor aceptacin. La evaluacin
de los riesgos ambientales que supone una actividad econmica constituye
un buen ejemplo de lo sealado. Ciertamente, los organismos
administrativos deben resolver en el menor tiempo posible, pero no deben
tomar sus decisiones con tanto apresuramiento que no sea factible evaluar
59

Esta es la tendencia de los procesos de integracin. En el mbito comunitario europeo, se ha

previsto que en reas como las Telecomunicaciones se constituya una ventanilla nica para todo
el territorio comunitario, de tal modo que los interesados en prestar servicios o, en su caso,
establecer o explorar redes de telecomunicaciones, en cualquier Estado miembro de la Unin
Europea o de otra organizacin internacional con la que se hayan celebrado acuerdos a tal efecto,
pueden presentar la solicitud para obtener licencias individuales, o la notificacin precisa para
disfrutar de autorizaciones generales, en cualquiera de los organismos que, con tal fin designen
dichos Estados. (artculo 9 de la Ley espaola 1/1998, de 24 de abril, General de
Telecomunicaciones).
60
Vid. MARTN-RETORTILLO, S. De la simplificacin administrativa, op. cit.
61
Para BULLINGER, La fijacin de plazos estrictos, cuando stos van acompaados por la ficcin
de la autorizacin a la Administracin le priva de hecho no slo de su poder, sino tambin de su
responsabilidad. Por mucho que el legislador pueda remover determinadas barreras
administrativas por el mero transcurso del plazo fijado, no puede reportar los otros servicios que la
propia actividad administrativa supone no slo para el Estado y la sociedad sino para el mismo
inversionista en orden a la seguridad de su inversin, en La Administracin al ritmo de la
economa y la sociedad, op. cit.

29

suficientemente los riesgos derivados de la actividad que se propone ya que

ello no contribuira a generar la seguridad a la que se aspira lograr con el
procedimiento.
As las cosas, la simplificacin de los trmites del procedimiento, a
realizarse necesariamente por va legislativa, supone una evaluacin
cuidadosa de lo que debe suprimirse y lo que debe permanecer, caso por
caso, tarea a la que el jurista puede especialmente contribuir.

30