Federalismo

Dilemas de uma definio conceitual

Federalism
Dilemmas of a conceptual definition

Carlos Vasconcelos Rocha*

Resumo: O objetivo do trabalho apresentar os dilemas envolvidos no esforo de se

conceituar federalismo. Aborda desde as referncias mais bsicas do significado de
federalismo at algumas tentativas que buscam detalhar mais detidamente o conceito.
Estabelecido um quadro geral de aspectos que definiriam o federalismo, buscaremos
demonstrar que, ainda assim, ao abordar realidades diversas a partir desse quadro,
permanece apresentando um problema de definio. Para exemplificar a persistncia
dessa indefinio conceitual, faremos referncia a casos concretos cujas caractersticas
especficas podem ajudar a evidenciar os dilemas envolvidos nesse esforo de sugerir
um conceito de federalismo. Busca-se argumentar que as abordagens formalistas, que
focam nas caractersticas das instituies, correm o risco de apresentar concluses
equivocadas. O tipo especfico de federalismo existente depende de como suas
instituies imbricam com contextos polticos particulares. Assim, os tipos particulares
de instituies federativas combinam com outras variveis polticas, redundando
em resultados diversificados. Alm disso, as instituies so ativadas por processos
polticos especficos. A forma como o poder se distribui em um dado sistema poltico
depende, em parte, das caractersticas de suas instituies, mas depende tambm de
como o jogo poltico se processa.
Palavras-chave: federalismo, relaes intergovernamentais, processos polticos, instituies

Abstract: The aim of this research paper is to present the dilemmas involved in the
efforts to define federalism. The papers approach ranges from the most basic references
on the meaning of federalism to some attempts that seek to determine the concepts in
a more meticulous way. Once a general framework of aspects has been established for
* Professor e pesquisador do curso de Ps-Graduao em Cincias Sociais da PUC-Minas
(mestrado e doutorado). Doutor em Cincias Sociais UNICAMP, com estgio ps-doutoral
no Instituto de Governo e Polticas Pblicas IGOP da Universidade Autnoma de Barcelona
UAB. <carocha@pucminas.br>. Este trabalho foi finalizado durante a realizao de um
estgio ps-doutoral no Instituto de Governo e Polticas Pblicas da Universidade Autnoma
de Barcelona, viabilizado por bolsa concedida pela CAPES, a quem agradeo.

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the definition of federalism, we will try to demonstrate that, even so, when approaching
different realities arising from this structure, there still remains a problem of definition.
In order to illustrate the persistence of this conceptual indefinition, we will refer to
concrete cases whose specific features may help to show the dilemmas involved in
the efforts to suggest a concept of federalism. We seek to argue that the formalistic
approaches, which focus on the features of institutions, might run the risk of taking
wrong decisions. The specific type of current federalism depends on how its institutions
overlap with specific political contexts. Therefore, the specific types of federate
institutions relate to other political variables, amounting to different redundant results.
Furthermore, the institutions are activated by specific political processes. The form in
which the political power is distributed in a given political system depends partly on
the characteristics of its institutions, but also depends on the form the political game
theory is processed.
Keywords: federalism, intergovernmental relations, political processes, institutions

Em dcadas recentes, os estudos sobre o federalismo ganharam relevo

na agenda de pesquisa da cincia poltica. Apesar da considervel produo
de trabalhos realizados at o momento, essa rea de pesquisa ainda se defronta
com desafios que podemos caracterizar como bsicos. Um desses desafios
talvez o mais fundamental de todos, mas nem por isto o menos problemtico
estabelecer um consenso minimamente razovel sobre o significado de
federalismo. No h, at o momento, um acordo suficiente sobre quais seriam
os traos definidores de uma federao, pois a variedade de arranjos adotados
pelos chamados estados federados resiste a uma nica definio.
As teorias, apesar de concordarem sobre alguns de seus traos caractersticos bsicos, acabam enfatizando aspectos diferentes do fenmeno
e, portanto, fornecem a mesma denominao para casos significativamente
diferenciados. Como exemplo do grau de dificuldade envolvido nessa
definio conceitual, Stewart listou 419 concepes diferentes para o termo
(apud Wright, 1997, p. 103). Essa abundncia de concepes viola o princpio
da economia dos conceitos: no se deve elaborar um conceito to amplo
que nomeie da mesma maneira processos diferentes, como tambm no se
deve adotar um conceito to restrito que nomeie diferentemente processos
semelhantes. A discusso sobre o significado de federalismo expressa bem esse
dilema, pois encontramos, ao mesmo tempo, definies to amplas do termo,
que tendem a abarcar casos significativamente diferenciados, como outras to
restritas, que tratam casos semelhantes na sua essncia como se fossem de
natureza diversa.

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evidente que delimitar um campo de estudo com tal impreciso

torna-se bastante complicado. O objetivo deste trabalho tratar dos dilemas
envolvidos no esforo de se conceituar federalismo. Sendo assim, inicialmente
apresentaremos as referncias mais bsicas do significado de federalismo
para, em seguida, apresentar como alguns autores buscam elaborar propostas
conceituais mais detalhadas. Estabelecido um quadro geral de aspectos
que definiriam o federalismo, buscaremos demonstrar que, ainda assim, as
solues apresentadas no so suficientes. Para exemplificar a persistncia
dessa indefinio conceitual, faremos referncias a casos concretos cujas
caractersticas especficas podem ajudar a evidenciar os dilemas envolvidos
nesse esforo de sugerir um conceito de federalismo. Finalmente, um ensaio de
concluso ser proposto, buscando apresentar os aspectos e dilemas envolvidos
nesse esforo de conceituao, j que, como procuraremos argumentar ao longo
do trabalho, as tentativas mais estritas de definio conceitual, consideradas
aqui, no podem ser tomadas como conclusivas.

Federalismo: em busca de uma definio

Etimologicamente, a palavra federalismo vem do latim faedus, que
significa contrato. Em sua dimenso histrica, o termo diz respeito a contratos
estabelecidos por unidades polticas para diversos fins. Especificamente, as
primeiras experincias federativas do mundo moderno tinham como objetivo
aumentar a capacidade de defesa militar e potencializar as condies de
concorrncia econmica de determinadas sociedades polticas. Esses objetivos
explicam, por exemplo, o contrato firmado, no final do sculo XVIII, entre as
colnias norte-americanas, que resulta na primeira experincia de federao do
mundo moderno, e o pacto federalista firmado pelas comunidades lingsticas
inglesa e francesa no Canad, em meados do sculo XIX. Em ambos os
casos, pretendia-se fortalecer a defesa contra a dominao da Inglaterra e
criar condies mais propcias ao crescimento econmico (Simeon e Turgeon,
2006).
Esses contratos procuram viabilizar a convivncia de unidades polticas
constitudas por uma diversidade de motivos, como identidades cultural,
lingstica, tnica e regional. Esses acordos coletivos estabelecem obrigaes
mtuas entre os seus componentes. Em seu sentido mais contemporneo, o
federalismo envolve a articulao de partes em uma forma de organizao
territorial do poder, de articulao do poder central com os poderes regional
e local, que consiste em um conjunto de complexas alianas, que buscam
a compatibilizao de valores e interesses entre atores polticos (Affonso e
Barros e Silva, 1995, p. 57).

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Montesquieu, referindo-se s repblicas federativas de seu tempo,

afirma que o federalismo uma sociedade de sociedades, que pressupe
uma conveno pela qual vrios corpos polticos consentem em tornar-se
cidados de um Estado maior que querem formar (1979, p. 125). Tal definio
enfatiza a possibilidade de expresso das vontades dos participantes envolvidos
no acordo federalista. Em outras palavras, o federalismo deve envolver a
partilha de poder entre nveis de governo, pois se o governo central pode
tudo, no faz sentido falar em relao contratual ou federal. Sendo assim,
significa que para algum subconjunto das decises ou atividades do governo
central, torna-se necessrio obter o consentimento ou a cooperao ativa das
unidades subnacionais (Rodden, 2005, p. 17). Nesse aspecto, o federalismo
se relaciona positivamente com uma ideia especfica de democracia, pois
visa garantir a expresso e a autonomia de vontades e interesses no do povo
genericamente, mas de grupos parciais. Como muitos desses grupos podem
ser minoritrios no contexto de uma unidade poltica, a adoo do critrio das
decises por maioria deixa de ser adequada, j que implicaria a submisso
dessas minorias aos interesses e vontades dos grupos majoritrios. Os arranjos
federalistas tm, nesse sentido, caractersticas consociativas, pois adotam
certos mecanismos que limitam o poder das maiorias e protegem os interesses
das minorias (Lijphart, 1982).
Uma caracterstica central do federalismo garantir simultaneamente a
unidade e a diversidade. Ao mesmo tempo em que envolve uma unidade de
partes que pactuam uma ao comum, estabelece um espao para a afirmao dos
valores e interesses de cada uma delas. Nesse sentido, o federalismo fundado
em uma ambigidade, j que a dimenso da unidade se estabelece no contexto
da diversidade. So dois processos que se desenvolvem simultaneamente: a
disposio de se unir para propsitos comuns, mantendo ao mesmo tempo a
integridade das partes. Para Elazar, essa ambigidade significa querer ter um
bolo e com-lo ao mesmo tempo (1987, p. 64).
Conduzindo a discusso para um enfoque menos abstrato, h uma
dimenso formal do fenmeno, expressa no desenho das instituies, e uma
dimenso sociolgica, que se refere diferenciao real de uma sociedade por
critrios de cultura, lngua, identidades regionais ou outros aspectos. Baldi
(1999), por exemplo, estabelece essa distino contrapondo federalismo e
federao.1 Segundo ela, federao diz respeito dimenso formal do fenmeno,
1

Na verdade, a utilizao da distino terminolgica entre federao e federalismo implica

grande confuso, j que diversos autores utilizam ambos os termos expressando a mesma
ideia.

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expressa no desenho das instituies, e federalismo refere-se diferenciao

real de uma sociedade. Federao a mais completa expresso institucional
do federalismo (Baldi, 1999, p. 3), pois seria a traduo institucional das
diversidades existentes em uma sociedade, configurando um fenmeno ao
mesmo tempo poltico, cultural e social. Haveria, portanto, uma relao
lgica entre o desenho das instituies e as caractersticas da sociedade
civil.
No entanto, relacionar a existncia de identidades sociais, culturais
e polticas especficas com as caractersticas institucionais de um sistema
poltico envolve dificuldades, pois dessas identidades podem derivar arranjos
institucionais diferenciados. Uma sociedade diversa em termos de identidades,
por exemplo, pode expressar ou no essas diferenas em termos institucionais.
Como afirma Baldi, o federalismo um exerccio de criatividade institucional
e no necessariamente reproduo de um desenho institucional (1999, p. 6).
Essa diversidade de formatos que podem assumir os arranjos federais ,
em grande medida, responsvel pela ambigidade do conceito. Se no h
divergncias na afirmao de que federao envolve um contrato que visa
manter simultaneamente diversidade e unidade, a controvrsia torna-se
evidente com a existncia de uma grande variedade de arranjos institucionais
denominados de federao, independente das suas diferenas. Tomemos os
exemplos das trajetrias da Espanha e do Canad, onde, ao longo das ltimas
dcadas, identidades lingsticas parciais buscam afirmar suas diferenas
no plano das instituies. No Canad, essas diferenas ganham expresso
institucional em meados do sculo XIX e, na Espanha, no ltimo quarto
do sculo XX. Portanto, as diferenas existentes na sociedade espanhola
levam muito tempo para se expressar institucionalmente e, quando o fazem,
configuram um sistema poltico com caractersticas especficas, diferentes das
canadenses (Simeon e Turgeon, 2006; Moreno, 2008).
Essa falta de consenso sobre a definio dos traos caracterizadores de um
modelo federal leva diversos autores a contrastar federalismo com conceitos
afins. Para alcanar alguma unidade conceitual, esses autores adotam a estratgia
de estabelecer o significado de federal atravs da demarcao de sua diferena
com os modelos unitrio e confederativo. O Estado unitrio diferencia-se do
federalismo por se caracterizar pelo poder concentrado, que se impe como
nica referncia de uma sociedade poltica, excluindo a existncia de focos
parciais de poder. O Estado federal, ao contrrio, pressupe a existncia de
partes com poder de deciso. Por outro lado, a confederao compartilha com o
federalismo a caracterstica de que ambos fazem referncia a um contrato entre
unidades polticas para lograr objetivos comuns. Na federao, no entanto, uma

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parte da soberania repassada ao rgo central, ao passo que na confederao

a soberania das unidades plena e o rgo comum representa a soma das
vontades das partes, sem o reconhecimento da existncia de qualquer poder
superior sobre elas. Segue-se que numa confederao possvel a renncia
das partes ao pacto, conforme seus interesses momentneos. Ao contrrio, no
federalismo nenhum membro tem o direito de renunciar unilateralmente ao
pacto poltico inicial e seguir o seu caminho individualmente, pois a unidade
no pode ser questionada pelas partes.
Essa forma de abordar o fenmeno tem o seu valor, mas ainda assim
no d conta da complexidade do objeto, pois permanecem espaos cinzentos
entre cada um dos modelos. O problema dessa forma relacional de se definir o
federalismo que no existem critrios que estabeleam com maior preciso
os limites entre um modelo e outro. Assim, a utilidade analtica dessa distino
relativa, porque os casos reais no se encaixam facilmente nessas frmulas
simplificadas.
Alm disso, essa dificuldade de definir distines entre os modelos
aumenta em tempos recentes, pois os processos polticos contemporneos
impactam, de alguma maneira, todos esses sistemas no sentido de tornar ainda
mais confusas suas caractersticas bsicas. A tendncia centralizadora do Welfare
State, as reformas institucionais descentralizadoras difundidas recentemente, a
complexidade e a dimenso crescentes dos aparatos estatais e a diversidade cada
vez maior dos sistemas federais e unitrios, acabam enfraquecendo os traos
caracterizadores desses sistemas (Baldi, 1999). Por tudo isso, como aponta
Stepan (1999), a distino entre sistemas unitrio e federal e, pensando no
caso da Unio Europeia, podemos acrescentar do federalismo e confederao
tem perdido a capacidade de descrever e classificar a complexidade que
caracteriza o fenmeno na atualidade. A distribuio territorial do poder tem
configurado sistemas federais com tendncias de fortalecimento do centro e,
ao mesmo tempo, sistemas unitrios que abrem espao para a expresso de
autonomias parciais.
Assim, de um lado, por algum dos processos apontados acima, sistemas
unitrios tendem a configurar uma maior fragmentao do poder e, por outro
lado, sistemas federais evoluem no sentido do fortalecimento do centro. Por
tudo isso, o esforo de classificao desses sistemas cada vez mais complexo
e o tratamento dicotmico perde a capacidade de descrever suficientemente a
realidade emprica, pois ambos os sistemas implicam em uma grande variedade
de arranjos institucionais e constitucionais, com crescentes e complexas
interdependncias dos nveis de governo.

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Sistema federal e mecanismos de center-constraining:

algumas consideraes
Uma proposta de confrontar esse conjunto de dificuldades foi fornecida
por Baldi (1999) e Stepan (1999), que tratam o fenmeno do federalismo
no contexto de um continuum que vai dos sistemas que contm restries
mnimas ao centro de poder (least center-constraining), aos que contm
restries mximas (most center-constraining). Um continuum que em um
extremo representado pelo sistema unitrio, passa pelo sistema federal e
termina, no outro plo, representado pela confederao. O continuum parte
de um sistema em que o centro no encontra mecanismos institucionais que
limitam as suas aes e, progressivamente, evolui para sistemas onde esses
mecanismos constrangem crescentemente o poder do centro. Essa ideia de
continuum permite contemplar as diversas variaes institucionais entre os
sistemas unitrio, federal e confederal, a partir de um critrio que, de alguma
forma, permite ultrapassar as formulaes rgidas baseadas nas caractersticas
gerais dos modelos. A ideia de center-constraining permite avaliar em que
medida as instituies garantem a autonomia das partes, pela restrio do
poder do centro. A definio estrita de federalismo se dilui, ento, num esforo
de comparao das funes de cada mecanismo institucional em termos de
center-constraining, em cada sistema poltico especfico. Se o federalismo
envolve a afirmao da diversidade no contexto da unidade, essa proposta de
avaliar os mecanismos institucionais, em termos de sua capacidade de centerconstraining, tem um potencial analtico considervel.
Apesar do amplo leque de instituies que podem ser consideradas como
caractersticas de um sistema federal, h pelo menos um consenso considervel
sobre os seus aspectos principais. Mesmo assim, a variedade de possibilidades
de combinao desses traos institucionais e o resultado diversificado do seu
funcionamento, em cada caso especfico, relativizam o alcance desse acordo
analtico inicial. Sem pretender desenvolver essas alternativas possveis, vamos
apresentar a seguir os principais traos institucionais considerados como
caracterizadores do federalismo, dada a sua funo de center-constraining.
Pode-se destacar que um sistema federal tende a ser dotado de referncia
constitucional, tanto do governo central como dos outros nveis de governo, que
proteja a autonomia dos seus entes. O federalismo baseado em um particular
tipo de estrutura constitucional, que define a distribuio de poder entre um
governo central e os governos intermedirios - sejam os estados, no caso do
Brasil, as provncias, no caso do Canad, os lnders, no caso da Alemanha, e os
cantes, no caso da Sua e, em casos raros, os governos locais por exemplo,

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os municpios, no Brasil (Elazar, 1987, p. 65). Obviamente que quando mais

o poder distribudo pela Constituio para os poderes perifricos, maior o
seu grau de center-constraining. No entanto, essa distribuio constitucional
do poder tem caractersticas prprias em cada caso especfico. Ela pode ser
mais ou menos detalhada, segundo as caractersticas de cada sistema poltico.
Muitas vezes uma Constituio pode ser omissa em relao distribuio de
certos poderes, algo que acaba sendo definido em outros mbitos de relaes
polticas. Isso no quer dizer que haja uma relao positiva necessria entre
maior detalhamento das disposies constitucionais e maior grau de centerconstraining. Por exemplo, a distribuio de poder e de funes entre os entes
muito mais detalhada pela Constituio brasileira do que pela Constituio
espanhola, onde no h uma definio estrita das competncias dos governos
regionais. No entanto, as prerrogativas de produo de polticas sociais dos
entes intermedirios, especialmente em sade e educao, so maiores na
Espanha do que no Brasil (Elazar, 1998; Subirats, 2008). O Canad, por sua vez,
tem um dos menos institucionalizados sistemas de relaes governamentais,
o que no significa que suas provncias tenham pouca autonomia de deciso
sobre polticas pblicas. Tanto a Espanha como o Canad buscam compensar
essa baixa formalizao da distribuio de competncias com a adoo de
espaos compartidos de deciso das aes governamentais, com participao
do governo central e dos governos intermedirios (Gonzlez, 2006; Simeon
e Turgeon, 2006).
Essa constitucionalizao do pacto federal demanda a existncia de um
poder Judicirio forte e independente, com a funo de arbitrar a distribuio
de poder definida constitucionalmente e dirimir os conflitos entre os entes. Isso
implica certa judicializao da poltica ou, em outros termos, implica a adoo
de uma cmara legislativa de ltima apelao poltica. No caso da Espanha, o
Tribunal Constitucional funciona como um espao de arbitragem dos conflitos
intergovernamentais (Agranoff e Ramos, 1998, p. 74). No Brasil, o Supremo
Tribunal Federal tambm tem essa funo, com um papel comparativamente
menor em relao ao caso espanhol, talvez pelo carter menos conflituoso do
federalismo brasileiro.
O perfil de distribuio de autoridade para legislar, que reservada ao
governo federal e s unidades federadas, tambm um aspecto relevante para
a caracterizao de um sistema federal. O grau de poder de elaborar polticas
pblicas que conferido s unidades da federao expressa o potencial de
center-constraining de um sistema poltico: quanto maior so as competncias
dos governos subnacionais, maior a tendncia de restrio do poder central.
No entanto, como nem sempre essa distribuio das prerrogativas de tomada

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de decises sobre polticas pblicas, ou policy scope, definida pela lei, em

vrios casos, ela resulta de negociaes e barganhas ad hoc. Nesse sentido,
por exemplo, no Canad, as provncias no tm representao formal como
veto players nos processos decisrios do governo federal. Contudo, o governo
central negocia com as provncias as decises sobre polticas pblicas por
necessidade de obter adeso s suas polticas (Rodden, 2005). No caso da
Espanha, h negociaes intergovernamentais bilaterais e multilaterais, com
o objetivo de pactar decises sobre polticas pblicas. No entanto, pelas regras
adotadas, a capacidade de controle do governo central espanhol sobre as aes
dos governos intermedirios baixa, dado o alto poder de veto reservado aos
governos intermedirios nesses espaos de concertao (Gonzlez, 2006).
O perfil e as caractersticas do sistema representativo so relevantes como
mecanismos de center-constraining em um sistema poltico. amplamente
aceito, por exemplo, que o sistema federal deve ser bicameral, com a presena
de uma cmara alta com representao territorial ao lado de uma cmara baixa
representativa da populao. Geralmente, como se apontou anteriormente, o
sistema federativo adota mecanismos de proteo das minorias, como sobrerepresentao das pequenas unidades territoriais e exigncias de maiorias
ou super-maiorias para efetuar amplas mudanas polticas, especialmente
aquelas relacionadas com a distribuio da autoridade poltica entre os entes
governamentais. Quanto mais sobre-representadas so as pequenas unidades
da federao, mais o princpio da igualdade dos cidados erodido e mais o
centro de poder constrangido. As experincias demonstram grande variao
entre os diversos pases no que tange ao grau de desigualdade de representao
dos estados pequenos nas Cmaras altas: na Alemanha e na Espanha, os entes
territoriais tm um mnimo garantido de representantes ao qual se agrega um
nmero variado de representantes conforme a populao dos entes territoriais;
nos EUA e no Brasil, todos os estados, independente do seu eleitorado, contam
com, respectivamente, dois e trs representantes (Marcou, 2000; Stepan, 1999).
Isso significa que, sob esse aspecto, o grau de center-constraining do sistema
representativo maior nos dois ltimos pases que nos dois primeiros.2
Porm, alm dos aspectos relacionados representao, as cmaras
territoriais so avaliadas segundo as suas prerrogativas sobre a formulao
de polticas pblicas. Essas prerrogativas decisrias da Cmara alta diferem
muito de pas para pas. Nos EUA, por exemplo, a legislao financeira, rea
2

Por exemplo, no Brasil, o estado de Roraima tem cerca 215 mil habitantes e a mesma
representao no Senado que So Paulo, com cerca de 31 milhes de habitantes. (Kugelmas e
Sola, 1999 dados de 1991)

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de poltica privilegiada em termos de poder, decidida na Cmara baixa; j a

Cmara alta, tem a funo de confirmar ou rejeitar juzes do Supremo Tribunal
e dos cargos mais importantes do executivo. Na Alemanha, a Cmara alta tem
abrangncia limitada. Na Espanha, na ndia e na Blgica, as Cmaras altas so
ainda mais fracas, o que suscita o questionamento de sua classificao como
federaes por parte de alguns autores.
A conformao dos sistemas partidrios influencia a distribuio de
poder entre os entes federados. A existncia de partidos mais nacionalizados
tende a resultar em menor restrio ao centro de poder e, ao contrrio, um
sistema partidrio fortemente regionalizado tende a restringir mais o centro.
Essas caractersticas do sistema partidrio dependem, entre outros fatores, da
natureza das regras eleitorais e da forma como se d o controle dos recursos
financeiros pelos partidos. Por exemplo, na Espanha, a adoo do sistema de
lista fechada e do financiamento dos partidos sob responsabilidade em grande
medida das suas cpulas fortalece os partidos nacionais (De La Rosa, 2006,
p. 236); por outro lado, no Brasil, a adoo de lista aberta e do financiamento
das campanhas controlado em grande medida pelos candidatos, induz
fragmentao e regionalizao do sistema partidrio.3
A questo fiscal , tambm, um aspecto central para a configurao de
um sistema federal, na medida em que as alianas so soldadas em grande
parte por meio dos fundos pblicos (Affonso e Barros e Silva, 1995, p. 57). O
pacto federal requer uma distribuio de recursos financeiros que contemple,
de alguma forma, os interesses dos entes envolvidos, habilitando-os a decidir
sobre a alocao de seus prprios recursos. O padro de distribuio de recursos
financeiros entre os nveis de governo apresenta uma variao considervel
entre os diversos pases. No entanto, considerar meramente os montantes
alocados para cada nvel de governo pode induzir a concluses equivocadas.
H uma variedade de outros aspectos que influem sobre o grau de autonomia
financeira de cada ente governamental, especificamente em relao capacidade
de decises alocativas. Por exemplo, se os repasses de recursos financeiros do
governo central para os governos intermedirios ou locais so condicionados
ou incondicionados. No Brasil, os oramentos dos governos estaduais e
municipais so rgidos, dada a vinculao legal de suas receitas a gastos com
a seguridade social. Isso implica que o que sobra para a livre deciso desses
governos sobre a alocao dos recursos financeiros pouco representativo
em termos do montante global de seus oramentos (Rezende, 2006, p. 92).
3

Ver uma exposio sobre as caractersticas das instituies polticas brasileiras em Palermo
(2000).

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Enfim, a existncia de uma constituio definidora do pacto federativo e de

um poder Judicirio com capacidade de dirimir conflitos intergovernamentais
sobre a distribuio de poder; a distribuio na autonomia de legislar e de
funes; a distribuio da autonomia fiscal e administrativa entre as esferas
de governo e as caractersticas do sistema representativo so aspectos
institucionais que tm inegvel importncia para a configurao de um
sistema federativo. No entanto, essa importncia relativa. Mais do que as
caractersticas institucionais, os processos polticos devem ser considerados
para a caracterizao de um sistema federal, pois o federalismo no uma
distribuio particular de autoridade entre governos, mas sim um processo,
estruturado por um conjunto de instituies, por meio do qual a autoridade
distribuda e redistribuda (Rodden, 2005). De fato, o real funcionamento
dos nveis de governo vai alm do desenho institucional e das regras
constitucionais. Como ressalta Elazar (1987), muitos pases com estruturao
institucional federal no o eram de fato: essas estruturas formais mascaravam
uma concentrao de poder de fato. Dois casos salientes da distncia entre o
formal e o factual so a antiga URSS e o Brasil no perodo do regime militar,
que funcionavam de fato como sistemas fortemente unitrios. O federalismo
, portanto, muito mais que uma questo de estrutura. Apenas em casos onde
o processo de governo reflete os princpios do federalismo, as estruturas
federativas so significativas. Pode-se dizer, portanto, que o federalismo tende
a combinar estrutura e processo. Os processos federativos podem existir sem
estrutura federal, mas, cedo ou tarde, acabam a demandando (Elazar, 1987,
p. 67). Assim, no estudo dos governos federativos sempre conveniente
estudar as foras reais que esto por trs da fico em um sistema poltico
(Ricker apud Stepan, 1999, p. 24).
So abundantes e variados os exemplos das discrepncias entre a dimenso
formal e a efetiva distribuio de poder em um sistema poltico. Tomemos
um deles. Conforme o exposto acima, um sistema federal caracteriza-se pela
adoo de uma cmara de representao territorial. Com base nesse requisito,
classificaes diversas e contraditrias so adotadas. Alguns autores defendem
que a Espanha no seria um sistema federal pela fragilidade de seu senado
(Stepan, 1999). O Brasil, ao contrrio, conta formalmente com um senado
com representao territorial forte, dado o grau de sobre-representao dos
estados menores. Considerando esse aspecto, pode-se pressupor, pelo menos
teoricamente, que o poder dos governos intermedirios na Espanha menor
que o poder dos estados brasileiros. No entanto, se atentarmos para como se
desenvolve o processo poltico em ambos os pases teremos bons motivos para
relativizar essa concluso. Por exemplo, na Espanha se institucionalizaram

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as conferncias setoriais como espaos de cooperao multilaterais do

governo central com as Comunidades Autnomas, onde so tomadas decises
conjuntas em diversas reas de polticas pblicas. Tais espaos buscam
substituir a ausncia de uma autntica cmara de representao territorial
(Gonzlez, 2006). J a funo de representao do poder dos estados pelo
senado brasileiro na prtica nem sempre funciona. Isso porque h evidncias
empricas substancias de que o poder executivo central brasileiro tem grande
capacidade de pautar as decises do poder legislativo, atravs de barganhas em
que o seu controle sobre a execuo do oramento e as nomeaes para cargos
pblicos contam como instrumentos de convencimento dos parlamentares
(Figueiredo e Limongi, 1999).
Em um esforo de fornecer uma definio mais abrangente e menos
equvoca do objeto em exame, Wright (1997) prope o abandono do termo
federal e, em substituio, adota o termo Relaes Intergovernamentais (RIGs).
Antes de tecer algumas consideraes sobre suas ideias, vale apresentar os
trs modelos de RIGs propostos por ele, j que contribuem para classificar os
padres de autoridade estabelecidos entre os entes governamentais.
Em primeiro lugar, ele define a autoridade coordenada como caracterizada pela existncia de limites claros e bem determinados separando o
governo nacional dos governos subnacionais. No caso, os nveis de governo
so independentes e autnomos, sendo unidos apenas tangencialmente, e as
aes dos entes so separadas, reproduzindo o que se denomina de federalismo
dual. Esse modelo estaria superado pelas condies sociais e polticas hoje
existentes, j que a complexidade dos problemas sociais inviabiliza aes
independentes e autnomas por parte dos entes governamentais.
Em segundo lugar, outro padro de relaes intergovernamentais o que
ele chama de autoridade inclusiva, caracterizado por relaes hierrquicas: os
estados e localidades se submetem ao governo federal, que quem governa.
Envolve a ideia de uma sociedade nacional, que busca assegurar propsitos
nacionais, atravs da formulao centralizada de seus objetivos. Os governos
intermedirios e locais dependem das decises nacionais, caracterizando
subordinao e atrofia de sua autonomia.
Finalmente, Wright prope o padro que melhor descreve as relaes de
poder dos sistemas polticos atuais, caracterizados pela crescente complexidade.
O modelo de autoridade superposta caracterizado por interaes negociadas
entre os entes. Nesse caso, as reas operacionais dos nveis de governo incluem
simultaneamente unidades e funcionrios nacionais, estaduais e locais, cuja
autonomia ou independncia individual relativamente pequena, pois o poder
de influncia de cada ente limitado e a autoridade comumente negociada.

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Permanecem reas modestas de autonomia, pois as polticas no so de uma

s entidade governamental, mas envolvem relaes de negociao e regateio
entre mltiplas entidades governamentais. Assim, nesse caso as RIGs so
caracterizadas pela busca de concertao: quem recebe ajuda deve tambm
aceitar condies e prestar contas do seu desempenho. Isso no significa que
fica estabelecida de antemo a preponderncia de relaes cooperativas ou
competitivas, pois a preponderncia de uma ou outra depende das condies
de cada caso especfico. Esse modelo envolve o intercmbio de recursos e
influncia atravs dos limites governamentais, tornando possvel alterar as
relaes de autoridade entre os participantes. O poder, portanto, disperso e
sua distribuio desigual. Reforando a atualidade do modelo de autoridade
superposta, Rodden (2005: 20), no mesmo sentido, nota que as federaes
tm evoludo para contratos incompletos e em constante renegociao, pois
na maioria dos casos o centro depende das provncias para implementar suas
polticas e no pode efetuar mudanas sem o consentimento das unidades
constituintes.
Essa proposta de Wright no rigorosamente inovadora. Em alguns
casos, ainda que de forma mais precria, so apresentadas classificaes que
sem abandonar a denominao de federalismo buscam ressaltar as mesmas
relaes propostas por ele. Por exemplo, as classificaes de federalismo
executivo, federalismo de execuo ou nominal, e federalismo criativo, podem
ser relacionadas respectivamente com os trs padres propostos por Wright
(Moreno, 2008, p. 39). Deve-se ressaltar, no entanto, que a proposta de Wright
apresenta a vantagem de possibilitar a anlise de casos bastante diferenciados,
afastando o problema de ter de se definir os critrios de diferenciao entre
os sistemas federal e unitrio. Porm, sua fraqueza reside justamente na sua
vantagem. Ao apresentar um conceito que abarca todos os casos, exime-se
de ter de apresentar uma classificao de tipos de sistemas polticos segundo
suas diferenas relevantes. Como observado anteriormente, conceitos muito
abrangentes so problemticos pela sua baixa definio da realidade e conceitos
muito restritos, por sua vez, por classificarem de forma diferente eventos que
compartilham caractersticas essenciais comuns.

Concluso
Como se buscou demonstrar ao longo deste trabalho, a tentativa de se
conceituar federalismo apresenta aspectos bastante problemticos. Um consenso
fcil pode ser obtido sobre o seu significado mais abstrato, que concebe o
federalismo como uma aliana que busca compatibilizar a existncia de um
centro de poder com a autonomia das partes. No entanto, ao se tentar definir

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as instituies que caracterizariam um sistema federal os problemas comeam

a aparecer. Dois conjuntos de problemas podem ser apontados: em primeiro
lugar, h uma substancial variao no desenho das instituies definidas como
caractersticas do federalismo; em segundo lugar, as intenes de resultados
pretendidas com a adoo de determinados mecanismos institucionais nem
sempre se cumprem, pois as instituies interagem com outras caractersticas
da national polities. O tipo de federalismo existente em um caso especfico
depende de como suas instituies imbricam com contextos polticos
particulares. Assim, os tipos particulares de instituies federativas combinam
com outras variveis polticas, redundando em resultados diversificados. Alm
disso, as instituies so ativadas por processos polticos especficos. Assim
a forma como o poder se distribui em um dado sistema poltico depende, em
parte, das caractersticas de suas instituies, mas depende tambm de como
o jogo poltico se processa.
Dessa forma, tratar o federalismo apenas pela sua dimenso institucional pode levar a concluses equivocadas. As propostas de Stepan (1999) e
Baldi (1999) de comparar determinadas instituies a partir de sua capacidade
de center-constraining fornecem um elemento valioso de avaliao das
instituies que caracterizam um sistema federal. Mas podem, tambm,
induzir a concluses equivocadas. Um mesmo mecanismo institucional
pode representar resultados diferenciados em termos de center-constraining.
Por outro lado, propor conceitos amplos como relaes intergovernamentais, como faz Wright, tampouco resolve o problema da definio conceitual.
Temos, portanto, um leque de alternativas para a definio de federalismo,
que se organizam em torno de dimenses como a sociolgica e a institucional ou
a processual e a formal. Tais dimenses no so necessariamente excludentes,
podendo constituir instrumentos valiosos de pesquisa, principalmente
comparada. O esforo de entender a diversidade de sistemas polticos, e
especificamente dos sistemas denominados federais, exige uma abordagem
mais matizada da realidade. Nesse sentido, comparaes que busquem
explorar ambas as dimenses podem contribuir relativamente mais que
grandes comparaes sustentadas em aspectos formalistas ou institucionais.
Estudos que buscam generalizar demasiadamente relaes de causalidade entre
desenho institucional e resultados em termos de distribuio de poder podem
mascarar a realidade efetiva dos sistemas polticos. Considerar caractersticas
sociolgicas e as formas como os processos polticos se desenvolvem podem
resultar em pesquisas com maior capacidade de retratar realidades e, portanto,
de contribuir para o esforo de se definir o significado de federalismo.

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