Normatizações Federais e A Oferta de Matrículas em Creches No Brasil

OUTROS TEMAS
NORMATIZAES
FEDERAIS E A OFERTA
DE MATRCULAS EM
CRECHES NO BRASIL
MARIA DO CARMO MEIRELLES TOLEDO CRUZ
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
NATASHA BORGES SUGIYAMA
* Este artigo a reformulao dos

trabalhos apresentados por Cruz e
Farah (2014a; 2014b) no 2014 Congress
of IIAS Program, realizado em Ifrane,
Marrocos, de 13 a 17 de junho de 2014,
e no XXXVIII Encontro da Associao
Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Administrao
(EnANPAD) 2014, ocorrido no Rio de
Janeiro, de 14 a 17 de setembro de
2014. Contou com contribuies de
Ciro Biderman, professor da Escola
de Administrao de Empresas de
So Paulo da Fundao Getulio
Vargas (FGV-EAESP); de Catherine
R. Merchn, Fernanda Becker e
Thomaz Barbosa, pesquisadores e
alunos do programa de mestrado e
doutorado em Administrao Pblica
e Governo da FGV-EAESP; de Ftima
Fernandes de Arajo, tcnica do
Centro de Estudos e Pesquisas de
Administrao Municipal (Cepam); de
Dayane Fernandes, aluna de Cincias
Sociais da Universidade de So Paulo
(USP); e de pareceristas annimos
desta revista.
202
RESUMO
Este artigo analisa os efeitos dos atos normativos da Unio

para apoiar municpios na oferta de vagas em creches. Mostra
evolues incrementais, impacto nas matrculas (2001-2013) e
variao considervel entre os estados. Identifica que parte da
regulamentao federal uma forma de coordenao federativa,
como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb),
e que parte so programas que contribuem na ampliao de
vagas, como a Ao Brasil Carinhoso. Este artigo tambm aponta
que a meta estabelecida pelo Plano Nacional de Educao, de
atendimento de 50% das crianas em creches, est longe de ser
cumprida.
PALAVRAS-CHAVE
POLTICAS PBLICAS FEDERALISMO
COOPERAO INTERFEDERATIVA EDUCAO INFANTIL.
Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 25, n. 59, p. 202-241, set./dez. 2014
RESUMEN
Este artculo analiza los efectos de los actos normativos del

gobierno federal para apoyar a los municipios en la oferta
de plazas en guarderas. Muestra evoluciones incrementales,
impacto en las matrculas (2001-2013) y considerable variacin
entre los estados. Identifica que parte de la reglamentacin
federal es una forma de coordinacin federativa, como el Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), y
que parte son programas que contribuyen para ampliar el

nmero de plazas, como Ao Brasil Carinhoso. Este artculo
tambin seala que la meta establecida por el Plano Nacional
de Educao, de atender al 50% de los nios en guarderas, est
lejos de llevarse a cabo.
PALABRAS CLAVE
POLTICAS PBLICAS FEDERALISMO
COOPERACIN INTERFEDERATIVA EDUCACIN INFANTIL.
ABSTRACT
This article analyzes the effects of the Unions normative acts to

support municipalities in supplying places in day care centers. It
shows incremental evolution, impact on enrollment (2001-2013)
and a high disparity among the states. It identifies that part of
the federal regulations consist of a form of federal coordination,
such as the Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (Fundeb), and another part consists of programs that
contribute to the expansion of openings, such as the Ao Brasil
Carinhoso.The paper also points out that the goal to attend
50% of the children in day care centers, established by the Plano
Nacional de Educao, is far from being reached.
KEYWORDS
PUBLIC POLICIES FEDERALISM INTER-FEDERAL
COOPERATION CHILDREN EDUCATION.
203
INTRODUO
A Constituio Federal (CF) de 1988 (BRASIL, 1988) definiu um
padro de relaes intergovernamentais, novo na histria da
repblica brasileira, com forte diretriz pr-descentralizao,
e o estabelecimento de um rol significativo de competncias compartilhadas entre as esferas de governo (FRANZESE,
2010). O Sistema Brasileiro de Proteo Social foi redesenhado
(ARRETCHE, 1999) e esto sendo implementados programas de
descentralizao de boa parte das polticas sociais (assistncia
social, sade, ensino fundamental, entre outras), transferindo,
paulatinamente, um conjunto significativo de atribuies de
gesto para os nveis estadual e municipal de governo (p. 111).
O processo de descentralizao no foi igual para todas
as polticas sociais e localidades. No caso da educao, em
alguns estados j havia uma oferta subnacional, e, em outros
locais, transferiram-se atribuies do ensino fundamental
para os municpios com processos diferenciados de municipalizao (ARRETCHE, 1999, 2012).
Este trabalho se prope a analisar a poltica de educao
infantil, mais especificamente para a etapa de creche, e as
204
medidas que a Unio vem adotando para apoiar e induzir

os governos locais a ofertarem vagas em creches. O objetivo identificar se os atos normativos1 da Unio ps-1988
impactaram a oferta de vagas em creches.
O artigo destaca a importncia das normatizaes federais na garantia das funes reguladora e equalizadora da
Unio, discutindo em que medida normas, diretrizes, instrumentos institucionais e programas federais garantem certa
uniformidade e parmetros gerais nos processos de implementao de polticas pblicas, bem como asseguram que os
objetivos das polticas sejam mantidos levando em conta as
especificidades e capacidades institucionais de cada localidade (ALMEIDA, 2000; ABRUCIO, 2005; BICHIR, 2011).
Nos ltimos anos tem havido uma ampliao do interesse
terico e poltico pela coordenao federativa e pela (re)centralizao (ABRUCIO, 2005; ALMEIDA, 2005; ARRETCHE, 1996, 2012;
BICHIR, 2011, 2014; FRANZESE, 2010; LCIO, 2012; FARAH,
2012, 2013). As transformaes nas diversas polticas setoriais e
seus deslocamentos (do governo central para os governos subnacionais, e destes para o governo central) vm merecendo ateno
especial nas literaturas nacional e internacional (RICH; GMEZ,
2012; EATON; DICKOVICK, 2004).
Para alguns tericos, h um processo recente de recentralizao das polticas sociais; para outros, trata-se de um
processo de coordenao federativa cujo objetivo reduzir
as desigualdades inter-regionais e intermunicipais. Na educao infantil e, em especial, na poltica de creche, no entanto, o debate recente. Este artigo pretende contribuir para
essa reflexo ainda incipiente.
Este trabalho identifica as diferentes competncias dos
entes federados no setor de educao, apresenta os principais atos normativos federais com impacto na oferta de creches e mostra como mecanismos de equalizao e outros instrumentos tm alterado de forma incremental (LINDBLOM,
1959) a poltica de creches, aumentando a oferta de vagas.
Realiza tambm uma anlise das matrculas de 2001 a 2013
e sua evoluo no decorrer do perodo analisado, e finaliza mostrando que est em curso um processo incremental
de construo de aes coordenadas visando expanso de
1 Atos normativos compreendem a

CF, Emendas Constitucionais, leis,
resolues, programas e outras aes
da Unio para apoiar os governos
locais na oferta de vagas em creches.
205
vagas em creches. A prpria implementao da poltica indica avanos e dificuldades, o que, por sua vez, gera a promulgao de novos atos normativos que apontam para novos
avanos.
2 A integrao das polticas para a

infncia, no Brasil, ainda incipiente,
pouco explorada e controversa entre
profissionais e movimentos feministas.
A discusso vem sendo ampliada
nesta dcada, mas ainda h um longo
caminho a ser percorrido para uma
viso transversal da poltica.
206
A ESCOLHA DA POLTICA DE CRECHE E SUA

EVOLUO RECENTE
A poltica de creche foi escolhida para anlise pela importncia que tem assumido recentemente na agenda societria e governamental. Sua implementao exige um arranjo
complexo que envolve a cooperao interfederativa (Unio,
estados e municpios) e a participao de atores no governamentais (famlia, entidades, etc.). Alm disso, a poltica de
creche envolve um servio complexo que se deveria articular
com outras polticas, como as de assistncia social, de gnero, de emprego e, sobretudo, de ateno criana (sade,
esportes, lazer, cultura).2
Apesar de avanos nos ltimos anos, o acesso ainda
restrito: 24% das crianas com at trs anos estavam em creche em 2010 (ALVES; SILVA, 2013). A normatizao e outros
instrumentos de ao federal podem exercer papel importante na expanso, como ocorreu no ensino fundamental,
contribuindo ao mesmo tempo para a ampliao do acesso e
reduo das desigualdades do servio prestado.
Para entender a poltica de creches e sua evoluo recente, importante identificar sua trajetria anterior (legado
de polticas prvias), incluindo as mudanas ocorridas nos
instrumentos normativos e na engenharia operacional dessa
poltica (ARRETCHE, 1999).
Deve-se relembrar que as primeiras unidades criadas
no Brasil, no final do sculo XIX, estavam vinculadas a uma
abordagem assistencialista, sendo atreladas a uma poltica de
trabalho que visava a fornecer proteo aos filhos das mulheres de classes trabalhadoras (ROSEMBERG, 1984). As creches,
portanto, no surgiram como poltica social de garantia de direitos de cidadania, mas como apoio s mulheres para lhes permitir o ingresso ao mercado de trabalho (MARCONDES, 2013).
Mesmo com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT),
criada em1943, a oferta do servio de creche era entendida
como garantia da amamentao, no sendo concebida como

educao infantil (ROSEMBERG, 1984), e havia pouca oferta
de vagas.
Na dcada de 1970 e incio da de 1980, movimentos polticos, sindicais e de profissionais da educao uniram suas
pautas reivindicatrias, e a educao passa a fazer parte de
demandas comuns a esses grupos. A articulao de diversos
atores no processo de resistncia contra a ditadura teve papel decisivo no processo constituinte de 1988 e, mais especificamente, nas polticas para a infncia, na reviso de seu
significado (ROSEMBERG, 1994), na formulao de uma nova
concepo a respeito da criana (e no mais do menor),
centrada na noo de direitos. Nesse contexto, a creche passa a ser vista como um dos elementos constitutivos do direito educao (Art. 208, IV), e no apenas como uma ao
assistencialista associada poltica do trabalho.
Na CF (e regulamentao subsequente), a educao indicada como direito de todos e dever do Estado e da famlia
(Art. 205 e 208), devendo ser promovida com a colaborao
da sociedade. reconhecida como um direito social fundamental e tambm como um direito pblico subjetivo, e consagra-se a sua universalizao.
A creche ento inserida na poltica educacional:
A Constituio reconheceu como direito de educao
criana pequena indito na legislao brasileira mediante a garantia de atendimento em creches e pr-escolas, das
crianas de 0 a 6 anos de idade (Art. 208); bem como reconheceu como dever do Estado e do sistema pblico de
educao, o atendimento em creches, incorporando-lhe, em
decorrncia, um carter educativo, at ento reconhecido
como, basicamente, assistencial. (ARELARO, 2000, p. 51)
Ao ser definida pela Constituio como um direito

da criana e dos trabalhadores urbanos e rurais (Art. 7,
XXV), a prestao do servio de creche pode ser exigida do
Estado.3
A CF estabeleceu as competncias dos entes federativos
em relao proviso de servios pblicos. Em diversas reas
h sobreposio de atribuies e pouca clareza em relao
3 A CF prev meios efetivao

dos direitos com o Ministrio Pblico
e o Judicirio. Se o Poder Pblico
no cumpre a sua obrigao, o
interessado pode acionar o Judicirio
e responsabiliz-lo (CURY; FERREIRA,
2010).
207
4 Os estados e a Unio no esto

vedados pela CF de ofertarem vagas
em creche.
5 O novo marco regulatrio das
organizaes da sociedade civil,
regulamentado pela Lei federal
n. 13.019/2014 (BRASIL, 2014b),
estabelece os mecanismos de
parceria dos entes federados com
o terceiro setor. A partir de sua
implementao, prevista para julho
de 2015, os municpios no mais
firmaro convnios, mas sim termos
de colaborao e de fomento com
essas entidades. Estabelece regras
para seleo das entidades e para
etapas de execuo, monitoramento
e avaliao das parcerias. H a
exigncia de chamamento pblico
obrigatrio, trs anos de existncia e
experincia, entre outras mudanas.
Os rgos municipais devero
planejar e acompanhar a parceria
buscando o controle dos resultados
previstos.
6 Desde o final da dcada de 1970,
h um debate na literatura sobre a
relao do Estado com a sociedade
civil organizada e a redefinio de
esfera pblica (BRESSER-PEREIRA,
1999; SUBIRATS et al., 2012; FARAH,
2001). A discusso sobre os limites
e potencialidades da atuao dos
municpios na oferta de vagas em
creches, por meio de convnios, est
inserida nesse contexto.
H atores que defendem a oferta
exclusiva de vagas em creche pelo
poder pblico. Na Conferncia
Nacional de Educao (Conae) de
2010, foi deliberada a ampliao
da oferta de educao infantil
pelo poder pblico, extinguindo
progressivamente o atendimento por
meio de instituies conveniadas
(CONFERNCIA NACIONAL DE
EDUCAAO, 2010, p. 68). Entretanto,
outros avaliam que, neste momento,
necessrio coexistirem a rede
pblica e conveniada, mesmo com as
disparidades na oferta de servios,
para garantir a ampliao do acesso
ao servio. No presente artigo no
ser tratada a diferena de qualidade
entre essas redes.
208
funo da Unio, dos estados e municpios (ALMEIDA, 2005;

ARRETCHE, 2012). Na poltica educacional, h competncias
comuns e compartilhamento de aes no ensino fundamental entre estados e municpios (Art. 211, 2 e 3) e no
ensino mdio entre os estados e a Unio. A oferta de creches, por sua vez, atribuio prioritria municipal, por
determinao constitucional, devendo o municpio contar
com cooperao tcnica e financeira da Unio e dos estados.4
Destaca-se que dever do Estado a garantia de educao infantil, em creche e pr-escola (Art. 208, IV), mas facultada
aos pais a incluso das crianas em creche.
Os servios de creche, por sua vez, podem ser oferecidos
pela rede pblica ou pela rede privada. A oferta pela rede
privada se d por meio de duas modalidades: a) lucrativa, em
que a oferta feita diretamente pelo setor privado, sendo
regulada pelo mercado; e b) sem fins lucrativos, em que os
servios so ofertados por instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas, por meio, em geral, de convnios5
firmados com o Poder Pblico. Nesse caso, as creches conveniadas contribuem com a materializao da poltica municipal e ampliam a oferta de vagas.6 A rede privada deve
cumprir as normas gerais da educao nacional, e o Poder
Pblico responsvel por sua autorizao e avaliao de qualidade (Art. 209).
A incorporao da creche rea de educao a partir da
CF, com base em uma concepo centrada na noo de direitos, colocou a creche na agenda governamental (Kingdon,
2006). Como apontam diversos autores (KUGELMAS; SOLA,
1999; RODDEN, 2005), a descentralizao no significa que
os nveis de governo mais abrangentes deixem de exercer
um papel em relao s polticas descentralizadas. No caso
das creches, especialmente, a Unio exerce um papel central
no processo de constituio dessa poltica. Normas e aes
federais passaram, assim, a apoiar o municpio na ampliao
da oferta de vagas.
ATOS NORMATIVOS DA EDUCAO INFANTIL

A CF estabelece, como dever do Estado, a garantia do acesso
educao infantil, em creche e pr-escola. A creche vista,
portanto, como um direito da criana e tambm dos trabalhadores urbanos e rurais, e se torna um locus de educao, e
no mais de assistncia social.
poca da promulgao da Constituio, no estavam
claras as atribuies do municpio em relao creche; ele
se responsabilizava apenas pelos programas de pr-escola,
alm da oferta do ensino fundamental (Art. 211, 2). No
momento de proposio e homologao da CF, houve uma
priorizao da universalizao do ensino fundamental, ento ainda um grande desafio (FARAH, 1994). A educao infantil passou a receber maior ateno dos atores societrios
e governamentais mais recentemente.
Com a nova Constituio, ficou estabelecido que a
Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios organizariam em regime de colaborao de seus sistemas de ensino
(Art. 211), com suas respectivas redes, mas naquele momento no se criou um sistema nico como ocorreu na poltica
de sade.
A CF definiu, ainda, que a Unio deveria empregar, no
mnimo, 18% das receitas resultantes de impostos e transferncias constitucionais na manuteno e no desenvolvimento
do ensino. Os estados, o Distrito Federal e os municpios, por
sua vez, precisam aplicar, no mnimo, 25% (Art. 212)da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e no desenvolvimento do ensino.7
A Unio passou a formular e implementar a poltica educacional nacional, a elaborar o Plano Nacional de Educao
(PNE) e a articular os diferentes nveis e sistemas (municipais, estaduais e nacional), exercendo funes normativa,
redistributiva e supletiva, em relao s demais instncias
educacionais. Os estados formulam e implementam polticas e planos educacionais prprios, em consonncia com as
diretrizes nacionais, e coordenam suas aes e as de seus
municpios, entre outros atos.
O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) (BRASIL,
1990) e, posteriormente, a Lei de Diretrizes e Bases da
7 Pelo menos 50% dos recursos

dos mnimos estabelecidos para
a educao devem ser utilizados
para assegurar a universalizao
do atendimento e remunerao do
magistrio no ensino fundamental
(Art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias).
209
Educao (LDB) (BRASIL, 1996b) tornam claro que compete

aos municpios garantir a materializao do acesso creche,
pr-escola e ao ensino fundamental. Tais atos normativos
incorporaram, portanto, a mudana de concepo sobre as
creches agora entendidas como um servio educacional.
O ECA e a LDB explicitam uma nova concepo da infncia e da adolescncia, centrada na noo de direitos, em oposio que prevalecera por vrias dcadas no pas, de carter
assistencialista-repressivo (FERRAREZI, 1994). A perspectiva
de direitos que, a partir da Constituio, passa a orientar diversas polticas sociais (assistncia social, sade, educao,
dentre outras) estende-se tambm s polticas para esse segmento da populao (FARAH, 2001).
No ECA, estabelecido o sistema de garantia dos direitos da criana e do adolescente envolvendo o poder judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, segurana pblica, conselhos de direitos das crianas e dos adolescentes e
tutelares, entre outros atores. No que diz respeito creche,
o ECA estabelece que dever do Estado garantir criana
o atendimento em creche (Art. 54, IV), definindo aes de
responsabilidade quando houver ao ou omisso de um
ator do sistema (Art. 208, III). Assim, quando o direito creche no garantido, possvel aos interessados o questionamento judicial (CURY; FERREIRA, 2010). Entretanto, o ECA,
na sua promulgao, no explicitou a responsabilidade do
municpio na oferta de creche.
A Emenda Constitucional (EC) 14/1996 (BRASIL, 1996a),
regulamentada pela Lei federal n. 9.424/1996 (BRASIL, 1996c),
estabelece explicitamente as atribuies dos entes federados, definindo que os municpios atuaro prioritariamente
no ensino fundamental e na educao infantil. Essa emenda
modifica o financiamento da educao, criando um fundo
de natureza contbil destinado manuteno do ensino fundamental: o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef).
A inovao da EC 14/1996 consistiu na mudana da estrutura de financiamento do ensino fundamental pblico,
que passou a vincular 15% dos recursos da educao a essa
etapa de ensino, com distribuio automtica de recursos,
210
de acordo com o nmero de alunos matriculados em cada

rede de ensino fundamental, promovendo a partilha de responsabilidades entre os governos estaduais e respectivos governos municipais (BRASIL, 2004; CARVALHO, 2014).
O Fundef no financiava a educao infantil e o ensino mdio. J era prevista, na Constituio, a vinculao de
25% das receitas dos estados e municpios educao. Com
essa emenda, 60% desses recursos (o que representa 15% da
arrecadao global de estados e municpios) ficavam reservados ao ensino fundamental. Os municpios poderiam utilizar os 10% restantes na educao infantil. O fundo deveria
ter 60% de seus recursos reservados para a remunerao dos
profissionais do magistrio em exerccio, e 40% para a manuteno e o desenvolvimento do ensino fundamental. O
acompanhamento e o controle social sobre a distribuio,
a transferncia e a aplicao dos recursos eram exercidos
por conselhos institudos especificamente para esse fim no
mbito estadual, do Distrito Federal e municipal. Alm do
controle social, previsto o controle externo por meio dos
tribunais de contas e a fiscalizao das cmaras municipais.
A proposta era equalizar a atuao no ensino municipal,
muito desigual nos diversos estados e municpios. O Fundef
promoveu essa equalizao (LACZYNSKI, 2003), a expanso
da matrcula no ensino fundamental (AFONSO, 2004) e o aumento dos salrios dos professores; a destinao de recursos funcionou como um estmulo expanso desse nvel
de ensino e criou a obrigatoriedade de destinao de parte
dos recursos recebidos para a melhoria da remunerao dos
professores. Entretanto, restringiu a autonomia de estados e
de municpios, pois focalizou a maior parte dos recursos no
ensino fundamental (ARRETCHE, 2012; CARVALHO, 2014).
Havia uma clara induo federal por meio do Fundef, estimulando o investimento na educao fundamental que no
contemplava a creche.
A LDB, aprovada no mesmo ano da EC 14/1996, por sua
vez, estabelece o ensino infantil at seis anos como a primeira etapa da educao bsica8 (Art. 21, I). Inclui-se, de forma
explcita, a creche como atribuio municipal, devendo a Unio
e os estados apoiarem o municpio tcnica e financeiramente.
8 Posteriormente, a faixa etria de

abrangncia da educao infantil foi
modificada, envolvendo crianas at
cinco anos.
211
Mostra, assim, que a educao na primeira infncia passa a ser

reconhecida. Entretanto, a LDB determina ainda que a prioridade
de atuao municipal deve ser o ensino fundamental (Art. 11, V).
Fica definido que os sistemas municipais compreendem:
[...] as instituies do ensino fundamental, mdio e de
educao infantil mantidas pelo Poder Pblico municipal;
as instituies de educao infantil criadas e mantidas
pela iniciativa privada; e os rgos municipais de educao (LDB, Art. 18, itlicos nossos).
O sistema municipal envolve, portanto, todas as instituies pblicas ou privadas que ofertam vagas na educao
bsica e os rgos gestores da rede.
No caso das creches, pode ocorrer a participao da iniciativa privada, por meio de instituies sem fins lucrativos
(entidades comunitrias, filantrpicas e confessionais), ou por
meio da oferta direta no mercado. Neste caso de creches privadas lucrativas, o servio pago diretamente pelo cidado.
A oferta indireta de vagas pelo Poder Pblico pode dar-se
por meio de convnios com entidades filantrpicas, comunitrias e confessionais. Nas creches pblicas ou nas conveniadas, o servio gratuito, assim como nos demais nveis de
ensino, da educao infantil superior.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (BRASIL, 2000) tambm tem impacto sobre a ao municipal em relao s creches.
Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Dentre as mudanas introduzidas por
essa lei, destaca-se a limitao da despesa total com pessoal a 54%
da receita corrente lquida no Poder Executivo municipal. As creches so intensivas em mo de obra, o que impe um freio sua
expanso, dados os limites estabelecidos pela LRF.
Outro ato normativo que influenciou a atuao municipal em creche foi o Plano Nacional de Educao (PNE) de 2001
a 2010 (BRASIL, 2001), que determinava que os municpios
atendessem em creche 50% das crianas com at trs anos
at 2010, estabelecendo padres mnimos de infraestrutura
para o funcionamento adequado das instituies pblicas e
privadas de educao infantil e um Programa Nacional de Formao dos Profissionais de educao infantil, determinando
212
formao mnima para os profissionais da educao. Preconizava a universalizao da pr-escola at 2016.

O PNE trouxe ainda uma mudana importante para a
poltica de creches: determinou a incluso das creches (ou
entidades equivalentes) no sistema nacional de estatsticas
educacionais. Definia que os planos plurianuais dos entes federados fossem elaborados de forma a contemplar as metas
do PNE e dos respectivos planos decenais (Art. 5). O Plano
estabelecia que os municpios deveriam priorizar a educao infantil na aplicao dos 10% dos recursos vinculados
manuteno e desenvolvimento do ensino no reservados
para o ensino fundamental (Item 11.3.8), mas no previa um
instrumento que permitisse a colaborao da Unio e dos
estados no cofinanciamento.
Novas legislaes tambm influenciaram a educao
infantil. A Lei federal n. 11.114/2005 (BRASIL, 2005) tornou
obrigatria a matrcula no ensino fundamental aos seis anos
de idade, e a Lei federal n. 11.274/2006 (BRASIL, 2006b) instituiu o ensino fundamental de nove anos. Assim, a criana
de seis anos migrou da educao infantil para o ensino fundamental, possibilitando a abertura de novas vagas na pr-escola e na creche.
A EC 53/2006 (BRASIL, 2006a) altera a CF, definindo que
o dever do Estado com a educao ser efetivado mediante
a garantia de educao infantil, em creche e pr-escola, s
crianas at cinco anos de idade (Art. 208, IV), incorporando
a ideia de direito creche e de dever do Estado preconizados
pelo ECA. Portanto, a sua oferta torna-se obrigao dos municpios.9
Essa emenda cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb),10 com regras similares ao Fundef. O
financiamento para as creches foi ento modificado, ocorrendo uma reviso da destinao do fundo originalmente
destinado exclusivamente ao ensino fundamental , que passou a abranger a educao bsica, incluindo, alm do ensino
fundamental, a educao infantil e o ensino mdio. H, portanto, um avano na implementao progressiva do direito
educao, por meio do financiamento da educao infantil,
9 H questionamentos referentes
obrigatoriedade da oferta de vagas
em creche e esses tm gerado
manifestaes distintas por parte
do Ministrio Pblico e Judicirio.
A maioria dos juzes paulistas
(SILVEIRA, 2011) entende a educao
infantil como uma obrigao
constitucional que deve garantir o
efetivo acesso e atendimento em
creches e unidades de pr-escola,
sob pena de configurar-se inaceitvel
omisso governamental, apta a
frustrar, injustamente, por inrcia, o
integral adimplemento, pelo poder
pblico (CURY; FERREIRA, 2010, p.
87). O Supremo Tribunal de Justia
(STJ) tambm se tem manifestado
seguindo essa linha. Um exemplo
o voto da Ministra Ellen Grace,
que aponta a educao infantil
como prerrogativa constitucional
indisponvel, e que o Estado deve
criar condies objetivas que
possibilitem o acesso educao
infantil (BRASIL, 2009b). As autoras
deste artigo entendem que no
h um questionamento sobre o
reconhecimento do direito creche e
sim a atribuio de responsabilidade
pela materializao do mesmo.
Portanto, defendem a obrigatoriedade
de oferta de vagas pelo municpio,
pois a creche est assegurada como
um direito da criana e da mulher
trabalhadora e um dever do Estado.
10 O Fundeb regulamentado pela

Lei federal n. 11.494/2007 (BRASIL,
2007a) e Decreto n. 6.253/2007
(BRASIL, 2007b).
213
incorporando de forma incremental as matrculas dessa etapa de ensino.

Outras mudanas trazidas pela EC 53/2006 (BRASIL,
2006a), que criou o Fundeb, tiveram impacto na poltica de
creches: a subvinculao das receitas dos impostos e transferncias dos estados, do Distrito Federal e dos municpios foi
elevada de 15% para 20%; as obrigaes de gasto do governo
federal foram aumentadas (ARRETCHE, 2012); garantiram-se
as cooperaes tcnica e financeira da Unio e dos estados
nos programas de educao infantil e ensino fundamental,
de responsabilidade dos municpios.
O Fundeb tambm busca equalizar nacionalmente a
educao: a Unio apoia os estados e municpios, que no
alcanam, com a prpria arrecadao, o valor mnimo nacional estabelecido por aluno. Novas alteraes nas relaes
interfederativas so introduzidas no setor da educao, com
repercusses na oferta de creches. Segundo Carvalho (2014),
o Fundeb propicia uma poltica indutora, ou seja, promove
a especializao de cada ente federado em sua rea de atuao prioritria, prevista na CF, reduzindo a autonomia de
estados e municpios na oferta educacional, uma vez que a
atuao em outras reas acarreta custos sem repasses adicionais do fundo.
Em 2007, como parte das aes definidas pelo Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE), ento formulado, foi
criado o Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio
de Equipamentos para a Rede Escolar Pblica de Educao
Infantil (Proinfncia) que financia a construo de creches
e pr-escolas, bem como a aquisio de equipamentos pelos
municpios (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA
EDUCAO, s.d). O governo disponibiliza, assim, uma fonte
de recursos para investimento em creches, complementando o incentivo dado pelo Fundeb, o qual financia apenas o
custeio, por meio de matrculas, e no a expanso da rede
(MARCONDES, 2013). Os municpios que aderirem ao programa devem optar pelos modelos construtivos propostos pelo
programa e no podem fazer os seus prprios.
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao,
programa estratgico do PDE, por sua vez, estabeleceu a
214
obrigatoriedade de formulao de Planos de Aes Articuladas (PAR). Os municpios deveriam formular planos que contemplassem os nveis de educao sob sua responsabilidade:
o ensino fundamental e a educao infantil.
Em 2008, por meio da Lei federal n. 11.738/2008 (BRASIL,
2008), foi institudo um piso salarial nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica, abrangendo os profissionais de creche. A Unio complementa os
valores quando o ente federativo no tem disponibilidade
oramentria para cumprir o valor fixado. O objetivo proporcionar melhoria da qualidade da educao por meio da
valorizao do professor, orientao j existente no Fundef
e Fundeb.
Com a EC 59/2009 (BRASIL, 2009a), torna-se obrigatrio
o ensino dos 4 aos 17 anos, a ser implementado at 2016,
com apoios tcnico e financeiro da Unio. Essa obrigatoriedade coexiste com a creche como dever do Estado (Art. 208, IV)
e, portanto, um direito j previsto no ECA desde 1990. A
emenda em questo coloca como obrigatria a frequncia
das crianas a partir da pr-escola (Art. 208, I), facultando aos
pais a sua incluso em creche.
Essa emenda tambm reduz a lacuna da coordenao
interfederativa, estabelecendo que o plano nacional de
educao, de durao decenal, deve ser estruturado com o
objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e
estratgias de implementao para assegurar a manuteno
e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas
e modalidades (Art. 4). Amplia, ainda, a abrangncia dos
programas suplementares (material didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade), para todas as etapas da educao bsica, o que inclui as creches.
Em 2010, o Proinfncia includo no Programa de Acelerao ao Crescimento (PAC-2), no eixo Comunidade Cidad, indicando a incluso da creche na agenda prioritria no
governo federal (MARCONDES, 2013).
A partir de 2011, iniciam-se novas aes da Unio para
apoiar os municpios na ampliao da oferta de vagas em
creches. A Lei federal n. 12.499/2011 (BRASIL, 2011b) prev
215
11 Com o Brasil Carinhoso, o

valor repassado pela Unio para a
alimentao escolar passa de
R$ 0,60, para cinco refeies, para
R$ 1,00. O valor baixo, se
considerados os custos. O Municpio
de So Paulo gasta, em mdia,
R$ 6,00 por criana/dia
(SO PAULO, 2013).
216
apoio financeiro da Unio aos municpios que criarem novos estabelecimentos pblicos de educao infantil construdos com recursos de programas federais (Art. 1, I). No est
previsto apoio para aes prprias, municipais ou estaduais
(construo, com recursos prprios, ou estaduais, de novos
estabelecimentos; a reestruturao da rede para ampliar o
nmero de vagas sem abertura de novas turmas; a melhoria
da qualidade na prestao desse servio etc.). Estabelece, ainda, que esses recursos devem ser aplicados exclusivamente
em despesas correntes para a manuteno e o desenvolvimento da educao infantil pblica.
Nova induo ocorre em 2012, por meio da Ao Brasil
Carinhoso, do Plano Brasil Sem Misria (BRASIL, [201-]b),
que objetiva retirar da extrema pobreza todas as famlias
com crianas at seis anos e, ao mesmo tempo, aumentar
o acesso dessas famlias a creches e servios de sade. Com
essa finalidade, a Unio modifica a lei que cria o Programa
Bolsa Famlia (PBF), ampliando o benefcio de transferncia
de renda s famlias com crianas de at seis anos; garantindo apoio financeiro s localidades que ampliam a oferta
de vagas em creche e aumentando o valor do repasse para a
alimentao escolar11 (BRASIL, [201-]a).
Com o Brasil Carinhoso, amplia-se o repasse do Fundeb
em 50%, para aqueles que criam novas vagas em creches
para crianas de at quatro anos beneficirias do PBF em
rede municipal prpria ou conveniada com o Poder Pblico.
Alm de induzir a ao dos municpios na oferta de creches,
o governo federal prioriza o pblico-alvo a ser atendido, focalizando as crianas mais pobres (BRASIL, [201-]a). Esse programa foi estabelecido aps o diagnstico de que 14,6% das
crianas com at seis anos estavam em situao de extrema
pobreza (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA,
2013). O adicional (50%) repassado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) por ser uma
ao ligada poltica de enfrentamento pobreza.
A Lei federal n. 12.695/2012 (BRASIL, 2012a), por sua
vez, permite que, na distribuio dos recursos do Fundeb,
sejam computadas todas as novas vagas oferecidas pela rede
pblica e pelas instituies comunitrias, confessionais ou
filantrpicas sem fins lucrativos, conveniadas com o Poder

Pblico (Art. 13). Amplia-se, em decorrncia, o financiamento a essas entidades, uma vez que, at ento, os recursos do
Fundeb deveriam ser destinados exclusivamente aos servios oferecidos diretamente pela rede pblica.
A Lei federal n. 12.722/2012 (BRASIL, 2012b) expande
ainda mais o escopo do custeio do Fundeb, permitindo aplicao de recursos no cuidado integral e na segurana alimentar e nutricional das crianas, alm das despesas j previstas
com manuteno e desenvolvimento da creche (Art. 4, 4).
A ampliao da abrangncia do custeio demanda
dos municpios, que consideram alto o custo da alimentao escolar e do cuidado integral, se considerados os valores repassados para o atendimento das crianas em creche
(CONFEDERAO NACIONAL DOS MUNICPIOS, 2013). Segundo a Confederao Nacional dos Municpios (CNM), os
programas federais so subfinanciados, e o recurso repassado no cobre os gastos efetivos como o caso, por exemplo,
do Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae). A suplementao do valor per capita, em 50%, e a permisso de
utilizao com alimentao escolar e com o cuidado s crianas, observa-se uma escuta do governo federal demanda
de municpios que reivindicavam mais apoio para custeio.
Entretanto, essas modificaes atendem apenas crianas do
PBF, e no todas as matriculadas em creche.
Outra modificao criada para superar a falta de creches
consiste na agilizao do processo licitatrio dos edifcios
para sediar esses equipamentos. A Lei federal n. 12.722/2012
(BRASIL, 2012b) altera a Lei n. 12.462/2011 (BRASIL, 2011a),
possibilitando que os sistemas pblicos de ensino realizem
licitaes e contratos pelo Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC).12 Com essa forma de contratao,
objetiva-se agilizar o processo de licitao e de construo
desses equipamentos. Procurou-se, assim, contornar um dos
obstculos expanso da rede de creches: a morosidade dos
processos licitatrios do setor pblico.
A Lei federal n. 13.005/2014 (BRASIL, 2014a) aprova o
novo PNE 2014-2024. Permanece a meta de ampliar a oferta de educao infantil em creches, de forma a atender no
12 O processo construo de creche

lento e complexo. Exige a definio
de terreno; elaborao de projetos
arquitetnico, de engenharia e
executivos e licitao para construo.
O RDC criado para agilizar os
processos licitatrios previstos na
Lei federal n. 8.666/1993 (BRASIL,
1993), e pretende tornar mais
eficientes e econmicas as
contrataes pblicas da Copa
das Confederaes de 2013,
Copa do Mundo de 2014 e Jogos
Olmpicos e Paraolmpicos de 2016.
Posteriormente, ampliado para
aes do PAC, incluindo obras e
servios de engenharia dos sistemas
pblicos de ensino, do Sistema nico
de Sade, e para estabelecimentos
penais e unidades de atendimento
socioeducativo.
Busca melhorar a relao entre custo
e benefcio para a Administrao
Pblica. Para Fiuza (2012), as
vantagens dessa legislao so a
inverso das fases (julgamento das
propostas precede a habilitao); a
contratao integrada, que transfere
para o contratado a responsabilidade
pela elaborao dos projetos
das obras; o cadastramento de
fornecedores e a remunerao
varivel; entre outras. O contratado
pode assumir a execuo de todas as
etapas da obra, mas fica responsvel
pelos riscos. Essas contrataes
devem respeitar normas especiais
de proteo ao meio ambiente.
Outras vantagens so: fase recursal
nica; oramento estimado para
a contratao publicado aps o
encerramento da licitao, tendo
carter sigiloso, disponibilizado
apenas para os rgos de controle;
pr-qualificao permanente;
entre outras. H a possibilidade
da indicao de marca ou modelo,
para a aquisio e bens, com a
exigncia de amostras do produto e
certificao de qualidade desde que
justificada. Ressalta-se que h uma
ao do Ministrio Pblico Federal
questionando o Supremo Tribunal
Federal sobre a inconstitucionalidade
da lei.
217
13 O PNE 2001-2010 no atendeu s

metas definidas para a creche.
218
mnimo 50% das crianas de at trs anos at 2023.13 A universalizao da pr-escola est prevista para at 2016 para
as crianas de quatro a cinco anos de idade. A lei inova ao
estabelecer que ser criada uma instncia permanente de
negociao e cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, bem como ser fortalecido o
regime de colaborao entre os estados e seus respectivos
municpios, com a incluso de instncias permanentes de
negociao, cooperao e pactuao em cada estado (Art. 7o,
5 e 6). Avana na discusso da qualidade, na orientao
para a ampliao do acesso dos mais pobres s creches e no
financiamento da educao pblica, estabelecendo que, em at
dez anos, o Brasil gastar 10% do Produto Interno Bruto (PIB)
em educao (meta 20 do PNE), entre outros pontos.
No Quadro 1, so apresentadas as principais aes do governo federal na rea de educao que exercem um impacto
nas creches. Desde a CF de 1998, a Unio vem criando atos
normativos, mecanismos de financiamento ou programas e
aes para induzir os governos locais a desenvolverem aes
que ampliem a oferta de vagas em creches e para apoi-los
nessas aes.
219
Educao infantil integra o sistema

de ensino brasileiro.
A criana considerada prioridade
absoluta.
Creche direito da criana.
Pr-escola e ensino fundamental
prioritariamente de competncia
municipal.
Regras de financiamento.
Recursos vinculados: 18% de
recursos oramentrios federais;
25% de estados; 25% de municpios
e contribuio compulsria das
empresas (salrio-educao).
Creches fornecidas
majoritariamente
por entidades de
assistncia social.
Educao infantil (creche
e pr-escola) e ensino
fundamental prioritariamente
de competncia municipal.
Educao infantil envolve
creche (at 3 anos) e prescola (at 6 anos).
Criao do Fundef, que no
financia a educao infantil.
Despesa total com pessoal
no pode exceder 60% da
receita corrente lquida dos
municpios.
Dcadas de 1990 e 2000
De 2001 a 2010
Educao infantil (creche e prescola) e ensino fundamental
prioritariamente de competncia
municipal.
Educao infantil envolve creche (at
3 anos) e pr-escola (at 5 anos).
Educao bsica obrigatria e
gratuita dos 4 aos 17 anos.
Piso salarial nacional para os
profissionais do magistrio que
trabalhem na educao bsica pblica.
Criao do Fundeb, que financia
a educao infantil e os ensinos
fundamental e mdio.
Limitao dos gastos de custeio para
manuteno e desenvolvimento da
educao infantil.
Ampliao da complementao dos
recursos da Unio de 1% para 10%.
Estabelecimento de metas de
atendimento da educao infantil pelo
PNE: 50% das crianas em creche at
2010.
Limites de gastos com pessoal e de
emprstimos.
Fonte: Elaborado pelas autoras com base nos trabalhos de Almeida (2000, 2005) e Arretche (2012).
Constituio Federal de 1988
Antes de 1988
QUADRO 1 Principais atos normativos que influenciaram a poltica de educao infantil por perodo
Educao infantil (creche e pr-escola)

e ensino fundamental prioritariamente de
competncia municipal.
Educao infantil envolve creche (at 3
anos) e pr-escola (at 5 anos)
Educao bsica obrigatria e gratuita dos
4 aos 17 anos de idade.
Fundeb financia a educao infantil e os
ensinos fundamental e mdio.
Apoio financeiro da Unio aos novos
estabelecimentos pblicos de educao
infantil.
Ampliao de 50% do Fundeb para novos
estabelecimentos e novas vagas que atendam
crianas do PBF.
Fundeb inclui matrculas das instituies
comunitrias, confessionais ou filantrpicas
sem fins lucrativos, conveniadas com o Poder
Pblico.
Recursos de custeio podem ser aplicados
com cuidado integral e segurana alimentar
e nutricional.
Apoio financeiro da Unio para construo
de creches e aquisio de equipamentos.
Creches podem ser licitadas pelo RDC.
Estabelecimento de metas de atendimento
da educao infantil pelo PNE 2014-2024:
50% das crianas em creche at 2023.
Aps 2010
14 Paralelamente a esse movimento

de estimular a oferta por vagas
em creches conveniadas, a Conae
deliberou que as matrculas em
creches conveniadas devem
ser congeladas em 2014, e essa
modalidade de parceria deve ser
extinta at 2018, assegurando a
demanda por rede prpria. A anlise
do impacto dessa determinao
ultrapassa o escopo deste artigo.
220
Os atos normativos do governo federal sofreram transformaes de 1988 a 2013 (Quadro 1). Foram utilizadas estratgias diferenciadas pelo governo federal para promover
a coordenao de aes dos governos subnacionais. Promoveram-se normas que: a) restringem a liberdade de gasto
dos governos subnacionais; b) definem responsabilidades ou
competncias dos entes da federao com relao proviso e gesto da poltica de creche; c) criam incentivos para
que os governos subnacionais passem a assumir a responsabilidade de prover os servios de creche (GOMES, 2009) e
programas de apoio.
Foram redefinidas as prprias competncias e obrigaes
dos governos municipais em relao educao infantil, ampliando-se progressivamente a sua responsabilidade na poltica de creches. So exemplos desses atos o ECA, a LDB e a EC
14/1996. A participao das entidades conveniadas tambm
foi estabelecida no processo, havendo um estmulo a sua participao por meio da permisso de utilizao de recursos do
Fundeb tambm para esse segmento da rede,14 mesmo com a
deliberao na Conferncia Nacional de Educao (CONAE) de
2010 de priorizao da rede pblica prpria. Esse movimento
acompanha o lugar que a creche passa a assumir na poltica
educacional e tambm no debate sobre os direitos das crianas.
Normas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Fundef e o Fundeb, restringem a liberdade de gasto dos governos
locais e induzem determinadas despesas. A Unio cria, ainda, mecanismos de equalizao e apoia financeiramente (investimentos e custeio) a ao local, para que os municpios
possam cumprir suas competncias e atender beneficirios
de programas federais prioritrios. Com o Fundeb, o Brasil
Carinhoso, o Proinfncia, entre outros, o governo federal
criou incentivos para que os governos municipais assumam
a sua responsabilidade em relao oferta de creches.
A seguir, procura-se verificar o impacto das normas federais, em especial do PNE, do Fundeb e do Brasil Carinhoso
na expanso de vagas em creche. A anlise considera as matrculas em creche de 2001 a 2013 nos 26 estados e no Distrito Federal, a taxa de atendimento de crianas em creche e os
resultados do Brasil Carinhoso.
ESTUDO COMPARATIVO DO ACESSO CRECHE

Os censos escolares, principal fonte de dados sobre a situao do ensino no Brasil, passaram a incluir dados sobre creches apenas em 1998, e os primeiros dados ento divulgados
sobre o setor so parciais, no incluindo todos os estabelecimentos (SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL DO BRASIL, 2003).
A partir de 2001, ano de aprovao da PNE 2001-2010, possvel consultar os dados sistematizados no Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep),
que diferencia creche e pr-escola, nas diversas redes de
ensino.
O estudo do impacto da normatizao federal nos municpios inicia contemplando as matrculas em creches de
2001 a 2013 por rede de ensino (municipal, estadual, federal
e privada) nos estados.
Os dados de matrculas mostram crescimento de 147%
entre 2001 e 2013; sendo de 31% entre 2001 e 2006, ano de
aprovao do Fundeb, e de 71% entre 2007 e 2013 (Tabela 1).
221
Federal
61
Privada
2001
171
Estadual
2.015
Total
0
Estadual
0
Federal
219
Privada
2006
2.582
Municipal
2.801
Total
TABELA 1 Quantidade de matrculas em creche, por estado e rede de ensino (2001, 2006 e 2013)
Estado
1.783
Municipal
Estadual
Federal
422
Privada
2013
6.146
Municipal
Total
6.725
AC
3.318
26.736
21.847
1.118
117.005
6.301
5.692
28.381
2.200
20.435
16.155
1.596
88.574
11.021
81.018
12.662
841
2.582
2.804
16.044
25.274
134.678
37.080
17
6.653
23.665
18
17
87
43
194
4.110
97.445
87
43
561
10.062
8.217
60.864
90.270
59.812
1.871
7.658
13.312
8.803
53.240
22.637
34.943
1.183
2.731
16
4.518
12.667
3.007
7.708
86
81
35
67.531
610
161
0
84.886
30.344
142
5.343
26.386
10.421
527
4.927
16
26.544
5.654
40.189
254
3.672
9.787
AL
BA
AM
58.230
33
AP
CE
601
66.552
56.057
22.872
84.822
ES
22.013
16.730
DF
46.199
44.701
66
7.119
9.651
66
39.261
62.809
45.626
34.899
37.206
11.957
36.327
16.153
22.257
26.679
4.412
53
5.225
29.473
467
22.889
1.583
23.362
15.449
21.800
26.890
14.910
15.386
7.495
1.882
8.920
3.458
0
0
89
0
323
91
1.336
19.395
13.181
14.262
10.116
GO
MT
MA
MS
45.019
36.669
245.459
10.373
78.785
165.567
7.585
43.170
35.626
106.830
114
40.295
204.913
66
4.501
114
88.789
66
0
26.145
322
37.316
122.331
138.629
20.832
38.147
322
31.455
107.045
31.125
123.733
3.118
47.624
115.718
3.317
35.014
22.334
65.641
23.570
109.056
88
4.476
0
2.022
52.662
24
42
622
15.692
349
130
27.516
71.937
49.392
58.068
15.878
23.705
331
142.384
91.510
1.507
90.938
17.816
11.570
29.869
31.381
32.267
55.933
60.476
2.650
15.454
78.819
26.081
114
56.413
104
4.037
132
1.961
43.965
114
118
12.410
135
132
32
59.318
87
133
81.582
37.708
608
PB
16.726
632
1.893
75.218
44.657
26.493
PR
20.151
9.941
35.065
PE
34.089
29.213
PA
PI
48
119
MG
RJ
173
4.123
13.768
649
3.209
45.784
33.948
1.874
35.301
9.878
27.283
60.945
6.917
6.463
2.163
84
22.931
461
84
95
4.293
2.249
163
5.349
110.566
297
1.694
1.904
28.541
77.101
37.756
508
160
RS
3.147
17.274
RN
RO
137.997
117
874.973
105
408.691
17.869
13.594
1.517
341
3.792
1.639
341
58.193
465.140
2.940
366.986
9.802
58.164
160.369
12.477
462
204
3.390
16.082
4.107
202.306
116
276.316
9.087
1.136
128.178
4.843
1.753
182
1.080
725
567
40.830
147.389
98
SC
SP
3.665
RR
SE
2.700.052
3.058
986.321
1.386
1.386
14.811
1.707.517
10.139
1.434.562
2.273
512.640
0
933
57
17.491
7.809
903.498
8.141
1.093.347
2.074
410.661
0
886
0
18.292
6.067
663.508
TO
Total
Fonte: Elaborao das autoras com base nos dados do Inep (BRASIL, 2001-2013).
222
As matrculas federais cresceram, e as estaduais decresceram, mas as duas redes so pouco representativas. O
Distrito Federal e os estados do Cear, Esprito Santo, Paraba,
Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e So
Paulo registraram incremento das matrculas federais no
perodo. Em Mato Grosso, Pernambuco, Rio Grande do Sul,
Rondnia e So Paulo, aumentaram as matrculas estaduais.
O pequeno nmero de matrculas dessas redes sugere que se
trata de atendimento a filhos de funcionrios federais e estaduais ou de escolas de aplicao, mantidas pelas faculdades
de educao de universidades estaduais e federais.
A rede de ensino que mais cresceu entre 2001 e 2013 foi
a municipal (157%), seguida pela rede privada (140%).15 As matrculas municipais representavam 61%, 63% e 63% em 2001,
2006 (ano de aprovao do Fundeb) e 2013, respectivamente.
O governo local o principal provedor de servios pblicos de
creche, confirmando o papel que lhe atribudo pela normatizao federal posterior Constituio. Constata-se, no entanto,
que, em que pese o crescimento da rede municipal no perodo analisado, o percentual que representa no sofre alterao
substantiva. A no discriminao na rede privada entre conveniadas e creches ligadas ao setor privado dificulta auferir o
incremento da oferta total de responsabilidade do municpio.
A rede municipal cresceu em todos os estados, exceto no
Distrito Federal, que no possui rede municipal, mas prevalecem as desigualdades entre os estados. H aqueles em que
essas matrculas cresceram menos de 50%, como o Rio Grande
do Norte (32%), e, em outros, mais de 260%, como Alagoas
(261%) e Amap (317%).
A rede privada tambm aumentou em todos os estados,
exceto do Amap. O aumento tambm desigual. O Piau registra, no perodo, crescimento de 11%, e a Paraba, de 588%.
Na maioria dos estados, a rede municipal cresceu proporcionalmente mais do que a privada, exceto nos estados
de Mato Grosso, Par, Paraba, Pernambuco, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul e Sergipe, em que a rede privada
teve um incremento proporcional maior. O nico estado
com oferta maior de vagas na rede privada do que na municipal Pernambuco.
15 Inclui escolas privadas e instituies

comunitrias, confessionais ou
filantrpicas sem fins lucrativos
conveniadas com o Poder Pblico.
223
Tambm h transformaes no prprio perodo. De 2001

a 2013, verifica-se que a rede municipal cresceu proporcionalmente mais do que a rede privada, at 2006, ano de aprovao do Fundeb. Depois de 2006, o crescimento proporcional
da rede privada maior. De 2006 a 2013, o crescimento das
vagas em creches privadas foi de 92%, superando a taxa de
expanso de creches municipais (89%). Essa informao remete necessidade de um estudo mais aprofundado para
identificar que parcela dessas vagas da rede privada oferecida pela rede conveniada, includa no financiamento, aps
a promulgao do Fundeb.
Algumas hipteses preliminares podem ser aventadas
para explicar esse aumento da rede privada: a ampliao de
matrculas em instituies conveniadas teria ocorrido em
funo da LRF que limita a 54% de gastos com pessoal, o custo menor da criana nas instituies conveniadas, aumento
da matrcula na rede privada com fins lucrativos em funo
do crescimento do poder aquisitivo da populao de maior
renda no perodo recente, a necessidade de ter a criana na
escola por razes de alterao de mercado de trabalho ou
novos padres familiares.
No Grfico 1, possvel verificar o incremento de vagas
no perodo analisado com alguns atos normativos selecionados: PNE, Fundeb e Brasil Carinhoso. Verifica-se um incremento de matrculas aps aprovao do PNE, em 2001.
Entretanto, a tendncia de crescimento acentuada aps a
aprovao do Fundeb, em 2006, e de sua regulamentao,
em 2008.
224
GRFICO 1 Quantidade de matrculas em creche, por rede de

ensino (2001-2013)
1.800.000
1.600.000
1.400.000
Nmero de matrculas
1.200.000
Matrcula Creche
Estadual
1.000.000
Matrcula Creche
Federal
Matrcula Creche
Municipal
800.000
Matrcula Creche
Privada
600.000
400.000
200.000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fonte: Elaborao das autoras com base nos dados do Inep (BRASIL, 2001-2013).
Foi observada, ainda, a partir de 2007, uma correlao

entre a cobertura de atendimento e a existncia do Fundeb,
indicando que esse ato normativo teve impacto no atendimento. A correlao maior a partir de 2008.
Ao analisar as matrculas de 2001 a 2013, observa-se
que so ofertadas vagas em creche nas redes municipal e
privada. Isso sugere que, se os instrumentos normativos federais foram capazes de induzir os municpios a incluir em
sua agenda a oferta de creche, no foram capazes, por outro
lado, de oferecer apoio suficiente para que a oferta direta
pelos municpios se expandisse no ritmo definido pela poltica nacional. A expanso se deu com participao expressiva da rede privada, sendo necessrios novos estudos para
analisar o perfil dessa expanso e, no que se refere rede
conveniada, que tipo de apoio governamental a sustentou.
225
Nos limites deste artigo, no so analisadas as matrculas por

municpio, para identificar as desigualdades intrarregionais,
aspecto importante para compreender melhor as relaes
intergovernamentais e o desafio da coordenao federativa dessa poltica especfica. Tampouco foi possvel analisar
a desigualdade intramunicipal entre as diferentes redes a
pblica e a privada conveniada, tambm sob a responsabilidade dos municpios.
Outro aspecto pesquisado refere-se ao acesso creche.
Verifica-se, no Brasil, que, em 2010, 24% das crianas com
at trs anos estavam matriculadas (Grfico 2). A desigualdade entre os estados expressiva. Os estados que apresentam
maior cobertura so Santa Catarina (35%), So Paulo (32%),
Rio de Janeiro (29%) e Cear (28%). J os estados com menores
coberturas municipais so Amap (4%) e Roraima (10%).
GRFICO 2 Taxa de atendimento de crianas com idades at trs

anos por estado (2010)
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Fonte: Elaborado pelas autoras com base nos trabalhos de Alves e Silva (2013, p. 858).
16 Abraho (2005) mostra que, do

total de gastos, no Brasil, a educao
infantil representava 11%, em 1995, e
9%, em 2002. Do gasto pblico em
educao, o ensino superior fica com
a maior parcela. No Estado de
So Paulo, em 2012, dos gastos
municipais com educao, 35%
destinavam-se educao infantil
e 65% ao ensino fundamental
(FUNDAO SISTEMA ESTADUAL
DE ANLISE DE DADOS;
FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA;
FUNDAO DO DESENVOLVIMENTO
ADMINISTRATIVO, 2013).
226
Verifica-se uma subpriorizao dessa etapa de ensino

em relao ao ensino fundamental na oferta de vagas.16 Muitas localidades investiram primeiramente no ensino fundamental, em funo de sua obrigatoriedade determinada pela
legislao federal, pela induo dos governos estaduais de
processos de municipalizao e pelo Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio. Posteriormente, os municpios iniciaram esforos para aumentar as matrculas de pr-escola e, mais recentemente, de creche.
No foi possvel, nos limites deste artigo, analisar a variao entre os estados quanto matrcula em creches, aspecto que requer novos estudos de carter explicativo que
considerem aspectos como perfil de urbanizao do estado
e porte de seus municpios; insero da mulher no mercado
de trabalho e caractersticas do prprio mercado de trabalho; relevncia da educao infantil e das creches na agenda local; importncia do tema direitos das crianas na
agenda estadual e existncia de ao indutora por parte dos
governos estaduais, dentre outros fatores.
A importncia da induo federal tambm pode ser vista com a iniciativa da Ao Brasil Carinhoso, que suplementa
em 50% o Fundeb, para atender a crianas do PBF em creche.
Com esse programa, h a incluso de crianas em situao
de pobreza. Em 2012, primeiro ano do incentivo, so atendidas 261.890 novas crianas e 453.569, em 2013, representando um crescimento de 73%, no perodo. As matrculas de
crianas do Brasil Carinhoso representam 10% e 17% do total
de matrculas em 2012 e 2013, respectivamente, indicando
um aumento do acesso das crianas mais pobres.
Dados do Brasil Carinhoso mostram que a expanso
do atendimento em creches nesse segmento crianas em
situao de pobreza tambm desigual entre os estados
(Tabela 2).
227
TABELA 2 Quantidade de crianas do PBF atendidas no Brasil

Carinhoso que receberam suplementao do Fundeb (2012 e 2013)
Estado
2012
2013
Variao
AC
610
1.987
226%
AL
3.424
8.055
135%
AP
272
632
132%
AM
1.403
3.837
173%
BA
17.694
33.640
90%
CE
21.216
43.107
103%
DF
1.976
ES
9.147
13.057
43%
GO
5.369
11.016
105%
MA
11.136
16.770
51%
MT
7.248
10.341
43%
MS
4.611
9.192
99%
MG
26.970
47.665
77%
PA
4.028
8.398
108%
PB
5.730
9.265
62%
PR
16.180
26.596
64%
PE
8.169
14.768
81%
PI
2.590
13.167
408%
RJ
11.241
28.057
150%
RN
10.502
16.376
56%
45%
RS
13.263
19.198
RO
1.420
1.760
24%
RR
216
498
131%
SC
7.444
11.549
55%
SP
65.165
92.814
42%
SE
2.126
3.069
44%
TO
4.716
6.779
44%
Brasil
261.890
453.569
73%
Fonte: Elaborao das autoras com base nos dados fornecidos pela Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza, por meio de pedido ao Sistema Eletrnico do
Servio de Informaes ao Cidado (e-SIC) (os de 2013 no so finais) (BRASIL, 2014c).
Em 2012, inscreveram-se 2.246 municpios para receber

suplementao do Fundeb por meio do Brasil Carinhoso. Em
2013, 3.450 localidades foram atendidas (62% dos municpios brasileiros). A suplementao financeira repassada aos
municpios, por sua vez, passou de R$ 151.074.200,27, em
2012, para R$ 553.326.137,09 em 2013 (Grfico 3).
228
GRFICO 3 Valores repassados aos municpios de suplementao

do Fundeb pelo Brasil Carinhoso (2012 e 2013)
600.000.000,00
500.000.000,00
400.000.000,00
Valor da
Suplementao
Fundeb (R$)
300.000.000,00
200.000.000,00
100.000.000,00
0,00
2012
2013
Elaborao das autoras com base nos dados fornecidos pela Secretaria Extraordinria
para Superao da Extrema Pobreza, por meio de pedido ao Sistema Eletrnico do
Servio de Informaes ao Cidado (e-SIC) (os de 2013 no so finais) (BRASIL, 2014c).
Em alguns estados, como Mato Grosso, Rio Grande do Norte

e Paran, a suplementao do Fundeb pela associao ao Brasil
Carinhoso ocorreu em mais de 80% dos municpios (82%,
82% e 84%, respectivamente). Entretanto, h estados, como o
Amazonas, com 27% de seus municpios inseridos no programa. A apropriao desses recursos tambm heterognea:
Piau tem incremento de 998% no valor recebido, e Roraima
registra 184%.
O Brasil Carinhoso prioriza as crianas mais pobres,
e contribui para a expanso da oferta (e do acesso) a esse
segmento. Antes da sua criao, a expanso da matrcula em
creches no implicou reduo da desigualdade de acesso
educao nessa faixa etria. Um exemplo o Estado de So
Paulo, onde, apesar do aumento de matrculas, de 2000 a
2010, a desigualdade de renda entre os que frequentam
creche manteve-se praticamente inalterada. No perodo,
a taxa de frequncia entre as crianas de famlias mais
ricas permaneceu muito maior do que a de crianas das
famlias mais pobres (FUNDAO SISTEMA ESTADUAL DE
ANLISE DE DADOS; FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA;
FUNDAO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO,
2013).
229
Os dados reunidos neste artigo mostram heterogeneidades regionais (ARRETCHE, 1999), apesar da existncia
de normas nacionais. Tais heterogeneidades exerceram
um impacto significativamente varivel na oferta de creches no territrio nacional. Faz-se necessrio entender as
complexas relaes entre as diferentes esferas de governo,
e entre os segmentos da sociedade civil, assim como as especificidades dos desafios da educao infantil e da oferta
de creche em cada local. Assim se poder contribuir para a
proposio de medidas que contribuam para reduzir a desigualdade entre estados e municpios, envolvendo, de um
lado, adequaes normatizao existente, de outro, mecanismos de adaptao das polticas ao perfil diversificado
dos municpios brasileiros.
CONSIDERAES FINAIS
Aps a CF de 1988, atos normativos federais regulamentaram
a educao infantil, orientados para a extenso do acesso
e para reduo das desigualdades entre as regies brasileiras. Os dados sugerem que esses atos, fundos e programas
federais contriburam para o aumento de vagas em creches
e para a expanso do acesso, havendo, no entanto, muito
ainda a percorrer para se alcanar a meta da universalizao
e da reduo das desigualdades regionais.
Parte da regulamentao federal criada uma forma de
coordenao federativa. Um exemplo o Fundef e, posteriormente, o Fundeb, que trazem discusso o uso dos recursos
na manuteno e no desenvolvimento da educao. Esses
fundos constituem instrumentos poderosos de influncia federal sobre a municipalizao e expanso da oferta de vagas
(ARRETCHE, 2012). A transformao do Fundef em Fundeb
constituiu uma inflexo importante na poltica educacional,
ao incluir a educao infantil como foco do programa, ao
lado do ensino fundamental e mdio.
Os atos normativos promulgados, em especial ps-Fundeb,
sofreram alteraes importantes no que diz respeito poltica de creches. Um exemplo a incluso de instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos,
230
conveniadas com o Poder Pblico, no cmputo das matrculas para efeito da distribuio dos recursos previstos.
O marco legal, aps 2011, aponta nova estratgia de induo do governo federal. A Unio, por meio do Brasil Carinhoso, cria um novo desenho de apoio para que as localidades ampliem a oferta de vagas em creche com o foco na
erradicao da pobreza. O novo regramento amplia os recursos para novas vagas abertas para crianas do PBF e possibilita que os recursos do Fundeb sejam utilizados para cuidado
e segurana alimentar e nutricional, no caso de crianas que
integram o programa Brasil Carinhoso.
A Unio tem papel ativo na coordenao federativa
(ARRETCHE, 2012) e implementa deliberaes das Conferncias Nacionais de Educao para aumentar o atendimento a
crianas de baixa renda e o custeio dos servios de creche.
Entretanto, deve ser ressaltado que, ps-Brasil Carinhoso,
so apoiadas, com os 50% adicionais de suplementao do
Fundeb, apenas as novas vagas e turmas para crianas do PBF.
Outras pesquisas com os atores envolvidos podem identificar as motivaes que levaram a Unio a permitir que
somente beneficirios do PBF usem o suplemento de 50%
do Fundeb com o cuidado integral e a segurana alimentar
e nutricional das crianas. Ser esse o novo movimento de
induo? Essa estratgia de focalizao pode ser entendida
como antagnica aos objetivos de universalizao da educao. Pode, por outro lado, ser percebida como medida que
visa a criar a oportunidade para que crianas excludas pela
extrema pobreza tenham condies de acesso creche e,
mais do que isso, de permanncia na creche.
necessrio ainda verificar se, no caso da poltica de
creche, a autoridade decisria (policy decison making) est com
a Unio e a de implementao (policy-making), com os municpios (ARRETCHE, 2012), e se a ao local , a um s tempo,
incentivada e limitada pela regulao de nveis superiores
de governo. Assim, deve-se verificar se o desenho e o modo
de operao so fechados pelo governo federal (FARAH,
2012, 2013) ou se h espaos de inovao e de adaptao ao
local. A LDB d aos municpios autonomia na gesto pedaggica, na estruturao de sua rede e no apoio ao educando.
231
Entretanto, fica uma questo: como os municpios se tm

adaptado para implementar os programas federais e manter
sua autonomia?
No apoio da Unio ampliao da oferta de vagas, h
indcios de que os municpios s podem aderir se cumprirem um conjunto de requisitos (FARAH, 2012) ou utilizar os
recursos de determinada forma, como o Proinfncia e Brasil
Carinhoso. Coexistem com eles, no entanto, outros mecanismos, como o Fundeb, que tm um princpio equalizador, e
que influenciam os municpios a implementarem essa etapa
de ensino, sem, contudo, uma especificao estrita do como
fazer. A Unio tem utilizado, nesse setor, portanto, mecanismos diferenciados de coordenao federativa.
Corrobora-se, assim, a tese de que, para entender a implementao da poltica de creche e as relaes interfederativas, necessria uma anlise mais aprofundada de sua
evoluo no decorrer do tempo, bem como de sua gesto
fiscal (ALMEIDA, 2000). Mostra-se que a descentralizao da
educao cria uma forma de governo mais complexa e no
um processo finalizado de repasse de atribuies aos municpios (RODDEN, 2005). No caso especfico da poltica de
creche, a incluso dessa etapa de educao no mbito da poltica educacional nacional significou o desenho de um sistema federativo baseado na cooperao entre diferentes nveis
de governo, no qual se atribuiu a responsabilidade pela oferta aos municpios.
H evolues incrementais no apoio da Unio para que
os municpios possam cumprir suas atribuies em relao
oferta de creches. E est em curso uma transformao educacional, que modifica o processo de escolarizao da primeira
infncia em nosso Pas. O debate deve ser aprofundado, sendo necessrio conhecer as inter-relaes que influenciaram
a configurao dessa poltica, bem como verificados os condicionantes das diferentes ofertas de vagas no mbito local e
nos diversos estados.
Outro aspecto que sobressai no estudo consiste na variao entre os provedores de vagas em creche. As matrculas
que mais cresceram, entre 2001 e 2013, so as municipais e
privadas, parte das quais conveniadas com governos locais.
232
Aps a regulamentao do Fundeb, as matrculas privadas

cresceram mais do que as municipais.
Os mecanismos federais contriburam para ampliar as
matrculas nessas redes, e um estudo futuro dever analisar
as motivaes dos gestores municipais para cada modalidade
de oferta (pblica ou conveniada). O aprofundamento dessa
pesquisa revela-se importante para identificar, primeiramente, se o crescimento das matrculas da rede privada corresponde predominantemente oferta de instituies conveniadas
com o Poder Pblico ou rede privada com fins lucrativos.
O estudo revela que, mesmo com normas, diretrizes,
instrumentos e programas federais, a implementao muito diferenciada entre os estados, indicando a necessidade de
novas reflexes sobre as especificidades e capacidades institucionais de cada localidade (ALMEIDA, 2000; ABRUCIO,
2005; BICHIR, 2011, 2014) na oferta de creche.
Os dados apontam, ainda, que a meta estabelecida pelo
PNE, de atendimento de 50% das crianas em creches, at
2023, est longe de ser atendida. Entretanto, a cobertura
vem crescendo de forma gradual: em 1998, era de apenas
9%, e, em 2010, de 24% (ALVES; SILVA, 2013).
Entretanto, mesmo com os incentivos dados pela Unio
para a ampliao da oferta em creches, os municpios continuam priorizando o ensino fundamental, etapa compartilhada com os estados. As vagas em creches, apesar da oferta
crescente, ainda so insuficientes para atender meta de
atendimento de 50% das crianas com at trs anos. Embora
a educao infantil seja de competncia exclusivamente local, os municpios vm assumindo a oferta de creche como
prioridade de forma lenta e gradual.
A implementao da poltica de creche e a prpria
(re)formulao dessa poltica so processos que vm se
consolidando de forma incremental (LINDBLOM, 1959). Envolvem mudana cultural em relao ao valor dado educao infantil e em relao noo do direito da criana
educao e dos direitos dos trabalhadores.
Algumas dificuldades e alguns desafios foram identificados, como o financiamento, a equalizao entre municpios, a desigualdade de acesso entre segmentos da populao,
233
a desigualdade de resposta de estados e municpios induo

federal e a subpriorizao pelos municpios ou simples
ateno educao dessa faixa etria. A Unio, com seu
papel de coordenao federativa, tem atuado para enfrentar
esses problemas. Mas h ainda muito a percorrer nessas questes para que o Brasil avance na garantia do direito creche.
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20 de junho de 2007, e d outras providncias. Portal da legislao governo
federal. Braslia, DF, 2007b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
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redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal
e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Portal da
legislao governo federal. Braslia, DF, 2006a. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm>.
Acesso em: 14 abr. 2014.
______. Emenda constitucional 59, de 11 de novembro de 2009. Acrescenta
3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual
da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos
destinados manuteno e desenvolvimentodo ensino de que trata
o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII
do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a
dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares
para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do
art. 211 e ao 3 do art. 212 e aocaputdo art. 214, com a insero neste
dispositivo de inciso VI. Portal da legislao governo federal. Braslia, DF,
2009a. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
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nove anos para o ensino fundamental, com matrcula obrigatria a partir
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de Contrataes Pblicas - RDC; altera a Lei no10.683, de 28 de maio
de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e
dos Ministrios, a legislao da Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac)
e a legislao da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia
(Infraero); cria a Secretaria de Aviao Civil, cargos de Ministro de Estado,
cargos em comisso e cargos de Controlador de Trfego Areo; autoriza a
contratao de controladores de trfego areo temporrios; altera as Leis
nos11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972,
8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458,
de 19 de maro de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida
Provisria no2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da
Lei no9.649, de 27 de maio de 1998. Portal da legislao governo federal.
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ou financeiro da Unio no mbito do Plano de Aes Articuladas; altera
a Lei no11.947, de 16 de junho de 2009, para incluir os polos presenciais
do sistema Universidade Aberta do Brasil na assistncia financeira do
Programa Dinheiro Direto na Escola; altera a Lei no11.494, de 20 de
junho de 2007, para contemplar com recursos do FUNDEB as instituies
comunitrias que atuam na educao do campo; altera a Lei no10.880, de
9 de junho de 2004, para dispor sobre a assistncia financeira da Unio no
mbito do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento
Educao de Jovens e Adultos; altera a Lei no8.405, de 9 de janeiro de
1992; e d outras providncias. Portal da legislao governo federal.
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de janeiro de 2004, 12.462, de 4 de agosto de 2011, e 11.977, de 7 de julho
de 2009; dispe sobre o apoio financeiro da Unio aos Municpios e ao
Distrito Federal para ampliao da oferta da educao infantil; e d outras
providncias. Portal da legislao governo federal. Braslia, DF, 2012b.
Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/
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_____. Lei 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurdico

das parcerias voluntrias, envolvendo ou no transferncias de recursos
financeiros, entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade
civil, em regime de mtua cooperao, para a consecuo de finalidades
de interesse pblico; define diretrizes para a poltica de fomento e de
colaborao com organizaes da sociedade civil; institui o termo de
colaborao e o termo de fomento; e altera as Leis8.429, de 2 de junho de
1992, e 9.790, de 23 de maro de 1999. Portal da legislao governo federal.
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SUBIRATS, Joan; KNOWEPFEL, Peter; LARRUE, Corinne; VARONE, Frdric.
Anlisis y gestin de polticas pblicas. 2. ed. Barcelona: Planeta, 2012.
MARIA DO CARMO MEIRELLES TOLEDO CRUZ
Mestre em Administrao Pblica e doutoranda em

Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getulio
Vargas Escola de Administrao de Empresas de So Paulo
(FGV-EAESP). Tcnica do Centro de Estudos e Pesquisas de
Administrao Municipal (Cepam). So Paulo, So Paulo, Brasil
mcmcruz@sp.gov.br; carminhameirelles@gmail.com
MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
Doutora em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP).

Coordenadora do Curso de Mestrado e de Doutorado em
Administrao Pblica e Governo da Fundao Getulio Vargas
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo
(FGV-EAESP) e professora dos cursos de Graduao e de
Ps-Graduao stricto sensu em Administrao Pblica e
Governo da FGV-EAESP. Integra o Departamento de Gesto
Pblica e participa do Centro de Estudos de Administrao
Pblica e Governo. So Paulo, So Paulo, Brasil
marta.farah@fgv.br
NATASHA BORGES SUGIYAMA
Doutora em Governo pela Universidade de Texas, Austin.

Professora dos cursos de Graduao e de Ps-Graduao de Cincia
Poltica da Universidade de Wisconsin-Milwaukee, Milwaukee,
Wisconsin, Estados Unidos
sugiyamn@uwm.edu
Recebido em: NOVEMBRO 2014
Aprovado para publicao em: DEZEMBRO 2014
241

Normatizações Federais e A Oferta de Matrículas em Creches No Brasil

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A ESCOLHA DA POLTICA DE CRECHE E SUA

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Ao ser definida pela Constituio como um direito

3 A CF prev meios efetivao

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 25, n. 59, p. 202-241, set./dez. 2014

4 Os estados e a Unio no esto

funo da Unio, dos estados e municpios (ALMEIDA, 2005;

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 25, n. 59, p. 202-241, set./dez. 2014

ATOS NORMATIVOS DA EDUCAO INFANTIL

7 Pelo menos 50% dos recursos

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 25, n. 59, p. 202-241, set./dez. 2014

Educao (LDB) (BRASIL, 1996b) tornam claro que compete

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 25, n. 59, p. 202-241, set./dez. 2014

de acordo com o nmero de alunos matriculados em cada

8 Posteriormente, a faixa etria de

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 25, n. 59, p. 202-241, set./dez. 2014

Mostra, assim, que a educao na primeira infncia passa a ser

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 25, n. 59, p. 202-241, set./dez. 2014

formao mnima para os profissionais da educao. Preconizava a universalizao da pr-escola at 2016.

10 O Fundeb regulamentado pela

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incorporando de forma incremental as matrculas dessa etapa de ensino.

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11 Com o Brasil Carinhoso, o

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filantrpicas sem fins lucrativos, conveniadas com o Poder

12 O processo construo de creche

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13 O PNE 2001-2010 no atendeu s

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Educao infantil integra o sistema

Dcadas de 1990 e 2000

Constituio Federal de 1988

Educao infantil (creche e pr-escola)

14 Paralelamente a esse movimento

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ESTUDO COMPARATIVO DO ACESSO CRECHE

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15 Inclui escolas privadas e instituies

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Tambm h transformaes no prprio perodo. De 2001