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UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO AGRCOLA

O Estado e a luta pela terra no Rio de Janeiro:

primeiro Governo Brizola (1983 - 1987)

Victor de Araujo Novicki

Sob a orientao da professora Leonilde Srvolo de Medeiros

Dissertao submetida como requisito parcial para a obteno do grau de "MAGISTER

SCIENTIAE" em Desenvolvimento Agrcola

Itaguai, Rio de Janeiro

maio de 1992

O ESTADO E A LUTA PELA TERRA NO RIO DE JANEIRO:

PRIMEIRO GOVERNO BRIZOLA (1983 - 1987)

VICTOR DE ARAUJO NOVICKI

APROVADA EM 05.05.92

PROF LEONILDE SRVOLO DE MEDEIROS

PROF REGINA BRUNO

PROF JORGE ROMANO

Aos meus pais e irmo

Vicente, Maria e Ricardo

A NEDDINHA

AGRADECIMENTOS
Gostaria de externar meu agradecimento:
A minha orientadora, Leonilde Srvolo de Medeiros, que, com dedicao e atenta capacidade
de estmulo e dilogo acadmico, acompanhou as diversas etapas de elaborao do presente trabalho,
tornando-o menos rduo com sua compreenso e amizade.
Ao Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento Agrcola - CPDA, pelas discusses e
elaboraes tericas dos professores e colegas da nona turma.
A Coordenao e Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES, pela concesso de
bolsa de estudo que tornou possvel a concluso dos crditos e desta Dissertao de Mestrado.
Aos funcionrios do CPDA: Jlio, Helenita, Eliane, Rosele, Daniel, Reginaldo, Ana, Suzana e
Snia, pelo apoio e incentivos.
A Teodoro Buarque de Hollanda, companheiro de primeira hora para a realizao da psgraduao.
A Alberto Daniel de Carvalho, Diretor de Desenvolvimento e Controle Florestal do Instituto
Estadual de Florestas do Rio de Janeiro.
Aos entrevistados que, ao revelarem suas percepes sobre as questes levantadas,
enriqueceram sobremaneira esta pesquisa, possibilitando uma anlise dos processos ocorridos no
interior do Estado e dos movimentos de luta pela terra. Devido ao fato de continuarem atuando na
questo agrria fluminense e a outras razes que se explicitaro no decorrer da leitura, alguns no
tiveram os nomes associados s opinies expressas.
A Federao dos Trabalhadores na Agricultura - FETAG, a Secretaria Estadual do Movimento
dos Trabalhadores Rurais Sem Terra - MST, a Comisso Pastoral da Terra - CPT/RJ e ao Centro
Ecumnico de Documentao e Informao - CEDI, pelo acesso aos seus arquivos, o que permitiu a
reconstituio do perodo pesquisado.
A Jos de Barros Ramalho Ortigo Jnior e famlia, pela cesso do buclico Stio da Serra em
Jacarepagu, onde redigi esta dissertao.
E finalmente, a Neddinha, pelo companheirismo e ternura, essenciais para que eu superasse as
inmeras dificuldades que surgiram desde o cumprimento dos crditos dos cursos do programa de psgraduao, at a etapa final de redao deste texto.

BIOGRAFIA

VICTOR DE ARAUJO NOVICKI, filho de Vicente Novicki e Maria da Graa Machado Vidal
de Araujo Novicki, nasceu no dia 2 de maio de 1954 na cidade do Rio de Janeiro.
Em 1973, ingressou na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - UFRRJ, graduando-se
em Engenharia Agronmica em dezembro de 1977.
Em 1981, aps trs anos trabalhando no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(INCRA/RO) e Instituto de Terras do Amazonas (ITERAM), foi contratado pela Secretaria de
Agricultura e Abastecimento do Rio de Janeiro e posteriormente requisitado pelas secretarias de
Planejamento e de Meio Ambiente.
No ano de 1987 realizou Curso de Analista de Sistema de Informaes no Instituto Brasileiro de
Pesquisas e Informao.
Em 1988 ingressou no Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento Agrcola (CPDA) da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - UFRRJ.

SUMRIO

INTRODUO

I Apresentao

II - Apresentao do Objeto Emprico

11

III - Metodologia da Pesquisa

14

1 - A QUESTO AGRRIA FLUMINENSE E O ESTADO

16

1.1. Conformao da questo agrria e as primeiras intervenes do Estado

18

1.2. A "despolitizao" da questo agrria

27

1.3. A questo agrria na "abertura poltica"

34

2 - EMERGNCIA DE NOVAS PROPOSTAS PARA A QUESTO AGRRIA:

PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA E DO GOVERNO BRIZOLA

42

2.1. O "novo PTB" e a criao do PDT

44

2.2. Campanha eleitoral de 1982

49

2.3. Programa de governo

55

3 - CONSTRUINDO A RELAO ESTADO-LUTA PELA TERRA

63

3.1. Conflitos fundirios urbanos

64

3.2. Conflitos fundirios rurais

72

3.2.1. Grupo de Trabalho para Assuntos Fundirios

74

3.2.2. Primeira ocupao de terras

80

3.3. Poltica de alianas

4 - INTERNALIZANDO A LUTA PELA TERRA NO ESTADO

82

90

4.1. Comisso de Assuntos Fundirios - CAF

90

4.2. Secretaria Executiva da CAF: "poltica de apagar incndios"

95

4.2.1. As primeiras intervenes do aparato fundirio

4.3. Secretaria Extraordinria de Assuntos Fundirios

98
112

4.3.1. Conjuntura de criao da SEAF

113

4.3.2. Aes da SEAF

117

5 - O ESTADO E OS MOVIMENTOS DE LUTA PELA TERRA

127

5.1. Contradies internas ao aparelho de Estado

127

5.1.1. O Legislativo no "estatismo autoritrio"

128

5.1.2. Executivo X Judicirio

130

5.2. Pessoal do Estado lotado no aparato fundirio: "dupla militncia" e

racionalidade da ao poltico-administrativa estatal
5.3. Governo Brizola e os movimentos de luta pela terra

139
145

6 - Consideraes Finais

162

7 - Anexos

167

8 - Bibliografia/Documentos

194

RESUMO

O tema central desta dissertao a relao Estado-movimentos de luta pela terra, durante o
primeiro Governo Brizola (15.03.83 - 15.03.87), no estado do Rio de Janeiro . O aspecto central deste
trabalho a anlise do processo de constituio, complexificao e autonomizao do aparato
fundirio do Estado, para dar conta das formas de luta dos trabalhadores rurais fluminenses que,
atravs da "resistncia" e da "ocupao", visavam manter-se na terra ou conquist-la, e demandavam
polticas que viabilizassem sua permanncia e desenvolvimento scio-econmico nessas reas
conflagradas.

ABSTRACT

This dissertation addresses the relationship between popular struggles and the State. Social
movements for land occuring in Rio de Janeiro during Mr. Brizola's first government (1983 - 1987) are
the object of this research. The aim of this thesis is the analysis of the establishment by the government
of an agency to solve land possession conflicts. This agency was responsible for negociating the rural
workers struggle, which through actions of "resistance" and "land occupations" sought land
possession. In addition, the land movement required government policies to guarantee possession and
promote social and economical development.

INTRODUO

1. Apresentao do Tema
O tema central desta pesquisa a anlise do processo de constituio, complexificao e
autonomizao do aparato fundirio do Estado, para se relacionar com as demandas dos trabalhadores
rurais fluminenses que, atravs da "resistncia" e da "ocupao", visavam manter-se na terra ou
conquist-la, e demandavam polticas que viabilizassem sua permanncia e desenvolvimento scioeconmico nessas reas conflagradas.
Os regimes polticos que do forma ao Estado brasileiro tem se caracterizado, neste sculo, pela
regularidade com que se sucederam perodos de governo autoritrio e de governo relativamente
democrtico. Neste processo, a acelerao do desenvolvimento econmico esteve associada a formas
polticas autoritrias, levando excluso poltica e econmica das classes populares e ao aumento das
despropores no desenvolvimento das esferas econmica e social (SOSNOVSKI, 1989).
A luta pela terra, como uma dimenso da luta de classes na sociedade capitalista, um processo
contnuo que se d de modo diferenciado segundo as conjunturas. Pode-se entender a luta pela terra
como a luta por um direito, sob basicamente duas formas: a) luta por um direito constitudo ou "legal"
(Direito de Posse ou aplicao do Estatuto da Terra), b) luta por um direito que se insurge contra a lei
ou "no-legal" (luta pelo reconhecimento ou legitimidade de uma "ocupao" de terras) - Direito
Insurgente (BALDEZ, 1989).
Nas ltimas quatro dcadas ocorreram, no Rio de Janeiro, simultaneamente, a ampliao e
recorrncia espacial dos conflitos fundirios rurais, marcando uma continuidade no processo de luta
pela terra que conjugou e/ou alternou formas de luta ("legais" e "no-legais") e sua intensidade, em
funo das conjunturas polticas que conformam a relao entre movimentos sociais e Estado.
Desde a proclamao da repblica at o perodo pesquisado - Governo Brizola (1983-1987),

10

somente um governo estadual, o de Roberto Silveira/Celso Peanha (1959-1962), em meio a intensa

politizao da questo agrria, procurou encaminhar a questo fundiria fluminense. Nos demais, a
interveno do Estado deu-se prioritariamente ao nvel de orgos federais.
Aps vinte anos sem eleies diretas para governador, verificou-se no Rio de Janeiro, com a
vitria de Leonel Brizola, o ressurgimento de uma proposta trabalhista no cenrio poltico nacional
matizada por um discurso social-democrata, veiculada por uma oposio singular (distinta da
consentida no bipartidarismo), tanto ao governo militar quanto ao "chaguismo", e portadora de um
carisma.
O Governo Brizola empossado sem que houvesse um orgo especfico nvel estadual para
tratar da questo fundiria e, consequentemente, pessoal experimentado, ou seja, sem uma "cultura
institucional". Em sua gesto criado na Secretaria de Agricultura o Grupo de Trabalho para Assuntos
Fundirios (maio/83); posteriormente, subordinado a Secretaria de Justia, a Comisso de Assuntos
Fundirios (novembro/83) e, finalmente, a Secretaria Extraordinria de Assuntos Fundirios (maio/86).
Entendemos que a luta de classes e a dominao poltica esto inscritas na estrutura institucional
do Estado, ou seja, a poltica de Estado resultante das fissuras, divises e contradies internas do
Estado geradas pelo poder das classes que est materializado em sua armao institucional, bem como
pelo pessoal do Estado. Neste sentido, estamos trabalhando o Estado "como una relacin, ms
exactamente como la condensacin material de una relacin de fuerzas entre clases y fracciones de
clase, tal como se espresa, siempre de forma especfica, en el seno del Estado." (POULANTZAS,
1986:154)
O Governo Brizola ao criar um aparato fundirio, internalizou a luta pela terra na ossatura
material do Estado. Longe de se restringir a uma medida de cunho administrativo, o Poder Executivo
ao utilizar o mecanismo de seletividade estrutural do Estado (OFFE,1984) tornou a questo fundiria
fluminense passvel de tratamento poltico, isto , trouxe a questo da luta pela terra para a rbita da
gesto do Estado, reconhecendo-a como pensvel politicamente.
A criao de aparatos, a formulao e as inovaes ocorridas na poltica fundiria do Governo
Brizola no so aqui entendidas exclusivamente como respostas s necessidades ou exigncias dos
grupos de interesse envolvidos na questo, pois a transformao das "necessidades/exigncias" em
"polticas" mediada por mecanismos de seletividade do Estado (estrutura, ideologia, processo e

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represso) que determinam quais "inputs" sero ou no admitidos como temas que meream
elaborao. Conforme OFFE (1984:37), "o problema ao qual o desenvolvimento poltico estatal reage
o problema da compatibilidade precria de suas prprias instituies e servios", ou seja, uma
questo relacionada tambm "inconsistncia e racionalizao interna" das estruturas de organizao
do sistema poltico para compatibilizar interesses contraditrios.
A internalizao da luta pela terra, a utilizao de instrumentos de poltica fundiria, a forma de
atuao do aparelho repressivo e do pessoal do Estado lotado no orgo de terras, mediada pelos
mveis e formas de luta dos movimentos sociais, revelaram as contradies existentes intra e inter
aparatos do Estado envolvidos na questo agrria fluminense.

2. Apresentao do Objeto Emprico

Na dcada de 80, de forma semelhante ao pr-64, a questo da Reforma Agrria voltava a
assumir lugar de destaque no cenrio poltico nacional. Entretanto, esta re-politizao da questo
agrria deu-se em um pas que passou por um intenso processo de "modernizao da agricultura" no
qual os complexos agroindustriais passaram a ter um peso expressivo, e cujo perfil era
predominantemente urbano, ou seja, cuja populao concentrava-se nas grandes cidades, o que em seu
conjunto significava uma realidade distinta daquela dos anos 60.
O estado Rio de Janeiro reproduziu de modo intenso e especfico este processo de urbanizao,
de tal forma que, em 1980, concentravam-se em sua Regio Metropolitana 80% da populao,
enquanto 92% residia em reas urbanas. Se em outras unidades da federao o xodo rural foi
consequncia da industrializao da agricultura, no caso fluminense, o fator gerador de conflitos
fundirios e expulso do campo foi a vocao turstica e urbana, atribuda ao estado pelos governos
federais e estaduais, e o desequilbrio intersetorial da economia fluminense que levou a um processo de
decadncia do setor primrio.
Este quadro de crise urbana e a conjuntura poltica tornaram politicamente pensveis e
viabilizaram determinadas iniciativas. Enquanto no pr-64 os conflitos fundirios fluminenses
envolveram basicamente "posseiros" e "grileiros" (GRYNSZPAN,1987), na dcada de 80, refletindo
um aprofundamento dos problemas gerados pelo inchamento das cidades, verificou-se que, alm da
continuidade de antigos conflitos envolvendo famlias de posseiros representados pelo Movimento

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Sindical de Trabalhadores Rurais, emergiram, no processo de luta pela terra, novos atores:
trabalhadores da periferia urbana ocupando terras para desenvolver atividades agrcolas, com a
mediao da Comisso Pastoral da Terra e do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra.
Sem uma proposta prvia de poltica fundiria, a relao do Governo Brizola com os
movimentos de luta pela terra caracterizou-se pela busca de instrumentos de interveno, dentro das
limitaes constitucionais de um Estado-Federado e pela no utilizao do aparelho repressivo de
Estado para conter os movimentos sociais.
H que se ter em conta que a constituio de orgos de terra se d em meio a uma competio
poltica, no campo das propostas e medidas efetivas para encaminhamento da questo agrria,
estabelecida entre o Governo Brizola, cujo mandatrio tinha um passado poltico fortemente ligado
questo, os governos Figueiredo (transio poltica) e Sarney, no qual se verifica a tentativa de
implementao do Plano Nacional de Reforma Agrria e com outros governos estaduais - potenciais
candidatos presidncia da repblica, competio esta, permeada pelo objetivo de construir uma
imagem nacional positiva.

Esta dissertao foi concebida em cinco captulos, cuja estrutura sucintamente descrita a
seguir. O primeiro captulo tem como objetivo a caracterizao da questo agrria fluminense, em suas
diversas dimenses. Ao mesmo tempo, demonstra-se em que medida e de que forma ela se constitui
enquanto objeto de interveno para o Estado no perodo 1950-1982. Isto implicou em discutir
elementos como a decadncia agrcola estadual, a possibilidade de constituio de reas de um certo
dinamismo e a produo histrica desta situao. Ainda no que se refere natureza da questo agrria
fluminense, explicitada a diferena entre os conflitos dos anos 50/60 (onde havia uma iniciativa
poltica), dos anos 70 (onde os trabalhadores ficam na total defensiva) e dos anos 80 onde, alm da
continuidade dos antigos conflitos e da retomada de algumas iniciativas, h a emergncia de novos
atores, mediadores e representantes, numa nova conjuntura, colocando novos problemas para o
Estado, entre eles o de que grande parte da populao que vai ocupar terras no constituda por um
campesinato "tpico".
No segundo captulo resgatamos, atravs de documentos oficiais e entrevistas, as propostas do
Partido Democrtico Trabalhista (PDT), de Brizola na campanha eleitoral e do Plano de governo para

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o agro nacional e fluminense, relacionando-as com suas respectivas conjunturas e analisando a

evoluo e lugar da questo agrria no discurso pedetista. Alm de tratar o ressurgimento de uma
proposta trabalhista no cenrio poltico nacional matizada por um discurso social-democrata, o captulo
apresenta uma anlise do quadro poltico-partidrio fluminense. Neste esforo, inclui-se a anlise da
natureza do perfil oposicionista de Leonel Brizola.
O novo governo assume em meio a intenso processo de ocupaes de reas urbanas na cidade
do Rio de Janeiro - um fato indito na histria do estado - o que demandou rpidas aes
administrativas. Num segundo momento, ainda inexistindo orgo de terras nvel estadual, verifica-se
a re-emergncia de antigos conflitos envolvendo posseiros, ameaados de despejo judicial e/ou
expulso violenta, bem como a primeira ocupao de terras no perodo pesquisado, realizada
basicamente por famlias de trabalhadores da periferia urbana, com o intuito de desenvolver atividades
agrcolas. No terceiro captulo objetiva-se demonstrar que a disputa pela hegemonia da conduo dos
conflitos fundirios (urbanos e rurais), estabelecida entre trs secretarias estaduais, atravs de
programas emergenciais e atribuies especficas de cada pasta, foi o embrio no interior do Estado
para a constituio do primeiro aparato fundirio aps vinte anos de "despolitizao" da questo
agrria fluminense nvel estadual.
No quarto captulo analisada a internalizao da luta por terra na armao material do Estado,
como resposta aos fatos polticos gerados pelos movimentos sociais de luta pela terra que revelaram a
inconsistncia do acervo de instituies existentes e a necessidade de racionalizao interna do Estado
para compatibilizar os interesses contraditrios de trabalhadores urbanos e rurais e proprietrios de
terras.
Inserido numa conjuntura de intensa politizao da questo agrria e em meio a uma competio
poltica pela visibilidade de propostas e prticas efetivas para uma reforma da estrutura agrria, o
processo de constituio e complexificao do aparato fundirio estadual e sua autonomizao
institucional, no se deu de forma linear, mas no bojo de uma disputa envolvendo presses e
contrapresses. Da mesma forma, dada a inexistncia de "cultura institucional", as primeiras
intervenes do orgo de terras se do no "ensaio e erro", provocando reflexos nas reivindicaes
formuladas pelos movimentos de luta pela terra.
No quinto e ltimo captulo, analisa-se inicialmente a relao entre os poderes Executivo,

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Legislativo e Judicirio, mediada pelos conflitos de terra e instrumentos de poltica fundiria utilizados
pelo Governo Brizola, bem como a forma de atuao do aparelho repressivo de Estado frente s
formas de luta pela terra e do pessoal do Estado lotado no orgo de terras desde a configurao do
conflito at a consolidao econmica dos assentamentos e reas conflagradas. Em seguida, analisamos
a prtica do Governo Brizola, num jogo complexo de foras, em sua relao com o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra e com o Movimento Sindical de Trabalhadores Rurais.
A seleo deste objeto emprico est associada a trs experincias profissionais vividas pelo
autor desta dissertao: 1) Projeto Fundirio Corumbiara/INCRA, no ento Territrio Federal de
Rondnia, 2) Instituto de Terras do Amazonas - ITERAM (ambas entre 1978 e 1981) e 3) Secretaria
de Agricultura e de Planejamento durante o primeiro Governo Brizola. Neste sentido este trabalho
tambm representa uma "amarrao" de minha vivncia na questo agrria, enquanto "pessoal do
Estado".

3. Metodologia da Pesquisa
Ao considerarmos que, por um lado, o tema eleito - ao de governos estaduais sobre a questo
agrria - vem sendo muito pouco explorado pela bibliografia corrente e, por outro, a forma como os
autores trabalhados nesta pesquisa analisam o Estado e sua relao com as classes sociais e grupos de
interesse, em sociedades industriais de pases do capitalismo central, entendemos como procedente e
acatamos a sugesto de Gero Lenhardt e Claus Offe, que vai ao encontro da "neutralidade axiolgica"
defendida por Max Weber:

Parece ser imprescindvel para uma pesquisa sociolgica, especialmente tendo

em vista o acervo reduzido de fundamentos tericos e empricos generalizveis,
que essas investigaes, pelo menos por enquanto, tenham carter antes
retrospectivo que prospectivo e sejam realizadas com finalidades empricoanalticas e no com as intenes normativas de assessorar ou "aperfeioar"
(OFFE,1984: 41).
A opo que adotamos foi a de proceder uma pesquisa emprica conjugada a reflex~,oes
analticas sobre o objeto de estudo que permitissem trabalhar os dados levando-se em conta sua relao
e insero naquela conjuntura determinada. A metodologia empregada no procedimento de pesquisa

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dividiu-se em seis etapas:

1) levantamento bibliogrfico que nos permitisse abordar as quest~,oes tericas surgidas no
decorrer da pesquisa;
2) levantamento bibliogrfico sobre os mveis e formas de luta por terra no Rio de Janeiro a
partir da dcada de 50, enfatizando a atuao dos governos federal e estadual na trajetria agrria
fluminense;
3) levantamento das propostas e da poltica desenvolvida pelo Governo Brizola na questo
fundiria, atravs do programa do partido, documentos oficiais, relatrios, atribui~,oes e realiza~,oes
dos orgos de terra, Dirio Oficial do Rio de Janeiro e Plano de governo;
4) levantamento e sistematizao de materiais de arquivo da Comisso Pastoral da Terra, do
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, da Federao dos Trabalhadores na Agricultura, do
CEDI e dos jornais da grande imprensa, no que se refere a questes especficas;
5) entrevistas com dirigentes e pessoal do Estado lotado nos orgos de terra, com lideranas
dos organismos de representao dos trabalhadores rurais e com assessores de suas entidades de apoio,
o que possibilitou, ao explicitarem suas vers~,oes, o confronto dos propsitos de cada setor envolvido
dentro e fora do aparelho de Estado;
6) levantamento de dados sobre casos concretos de conflitos de terra, visando analisar o
relacionamento entre o governo estadual e trabalhadores rurais, desde a configurao do conflito at
sua estabilizao, via transferncia, desapropriao, regularizao fundiria e compromissos de apoio
material.

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1. QUESTO AGRRIA FLUMINENSE E O ESTADO

A natureza da questo agrria fluminense est intimamente vinculada ao processo de

urbanizao e metropolizao do estado, que reproduziu de modo intenso o modelo de
desenvolvimento concentrador e excludente adotado no Brasil.1
Este processo de urbanizao est associado a uma grande disparidade regional concentrao espacial e setorial da economia fluminense, em que as reas de maior dinamismo
econmico foram privilegiadas por sua localizao e principalmente por fatores polticos tais como
a possibilidade de atrair grandes investimentos pblicos infraestruturais. Este desequilbrio
conformou, nas ltimas dcadas, um processo de decadncia econmica.
Entre 1940 e 1985, o estado perdeu importncia enquanto centro econmico frente ao
restante do pas em todos os ramos de atividade (agricultura, indstria, comrcio, intermedirios,
financeiros, governo e outros servios). A queda de participao na renda interna brasileira
particularmente forte na agricultura: de 5,48% em 1939 para 1,2% em 1980, inclusive quanto ao
nvel da renda interna do estado: de 6,51% em 1939 para 1,2% em 1980. No que se refere ao
conjunto dos ramos de atividade, a queda de participao da renda do estado na renda nacional,
em 1980, reduz-se praticamente metade da participao em 1939 - de 21,69% para 11,70%
(UFF,1986).2
No incio do modelo de desenvolvimento atravs da substituio de importaes, as
indstrias buscaram as regies que ofereciam melhores condies infraestruturais e mercado
consumidor capaz de absorver a produo. Assim, as microrregies do Rio de Janeiro, Fluminense
1

O Rio de Janeiro o estado de maior densidade demogrfica do pas e apresenta um altssimo grau de
urbanizao - 92% da populao em 1980 vivia nos centros urbanos - e de metropolizao: no mesmo ano residia
na regio metropolitana 81% da populao estadual (UFF, 1986; IBASE, 1982).
2
Quanto aos dados fornecidos em UFF (1986): "entende-se por Estado do Rio de Janeiro sempre a rea
correspondente aos antigos estados do Rio de Janeiro e Guanabara." (UFF, 1986: 3)

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do Grande Rio e Vale do Paraba passam a aglutinar as unidades fabris. Em 1980, estas
microrregies eram responsveis por 89% da produo industrial do estado (DWECK, 1987).
Apesar da perda na participao a nvel nacional, uma caracterstica estrutural do
estado o peso expressivo do comrcio e dos servios na formao do produto e emprego.
Segundo CUNHA (1986), desde 1940 este setor absorve mais da metade da fora de trabalho.
Esto a includos tanto as empresas de servio e o sistema financeiro, de grande importncia na
capital, como tambm um vasto segmento de trabalhadores por conta prpria (biscateiros,
pequenos comerciantes, etc.).
Ao confrontarmos esse processo de "terciarizao" do emprego com a queda ininterrupta
da gerao de emprego no setor primrio (de 28,2% da populao economicamente ativa em
1940 para 4,8% em 1985 (UFF,1986:8)), podemos afirmar que parte significativa da populao
que levou ao inchamento dos grandes centros e a "terciarizao" do emprego de origem rural.
Devido sua no-qualificao profissional, esses contingentes so remetidos para o setor informal
da economia ou para o desemprego.
A intensidade do xodo rural fluminense fica demonstrada nesta anlise de suas migraes
internas:
Na dcada de 70 apenas 32,6% dos migrantes de procedncia rural e
destino urbano so naturais do Rio de Janeiro, indicando um
"esgotamento" do meio rural estadual, relativamente, como frente
migratria. Assim, o fluxo rural-urbano representou apenas 13,4% do
movimento total dentro do Estado e, em termos totais, 70% dos fluxos,
aproximadamente, so urbano-urbano. (UFF, 1986: 9)
Estes elementos, subsidiam uma primeira aproximao anlise da relao entre Estado e
movimentos sociais de luta pela terra nos anos 80. Diferente de outros estados, em que a
"proletarizao passiva" de produtores rurais esteve associada ao processo de industrializao da
agricultura3, no caso desta unidade federativa, deve-se atribuir maior peso ao seu intenso processo
de urbanizao que, devido especulao imobiliria principalmente nas regies Metropolitana e
de interesse turstico, causou a dissoluo das formas agrrias de vida e de trabalho e o xodo

Segundo OFFE (1984), o processo de industrializao capitalista, em seus diferentes estgios, acompanhado de
processos de desorganizao e mobilizao da fora de trabalho que, levam destruio das formas de trabalho e

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rural da maioria das famlias atingidas.

A desapropriao dos lavradores fluminenses de seu principal meio de produo - a terra,
acarretou, alm dos efeitos negativos da urbanizao na produo de gneros alimentcios,
problemas estruturais para o Estado na cidade e conflitos sociais no campo. Na primeira,
o problema da integrao da fora de trabalho no mercado de trabalho, do
lado da oferta, a institucionalizao das esferas existenciais e dos riscos
vitais, "no-integrveis" na relao de trabalho assalariado, e a
regulamentao quantitativa da relao entre oferta e demanda no
mercado de trabalho (OFFE, 1984: 23/4).
No segundo, devido a que uma minoria rejeitou, atravs da resistncia e da ocupao de
terras, a "proletarizao passiva". Esta a gnese da natureza da questo agrria dos anos 80 e a
raiz de sua profunda imbricao com a questo urbana.

1.1. A conformao da questo agrria e as primeiras intervenes do Estado

A deteriorao da agricultura fluminense e os processos de especulao imobiliria,
grilagem, xodo rural e concentrao fundiria provocaram transformaes nas relaes sociais - a
tenso social caracteriza o agro fluminense nas ltimas quatro dcadas, o que demandou dos
governos federal e estadual a execuo de polticas, face s reivindicaes e formas de luta pela
terra dos movimentos sociais no campo fluminense.
O modelo primrio exportador teve como principal caracterstica o privilegiamento de
culturas que alcanavam bons preos no exterior, exploradas no sistema de monocultura, em
detrimento das culturas alimentares para o abastecimento interno. Com o esgotamento dos ciclos
econmicos (cana, caf e laranja), inserido na decadncia econmica fluminense e tambm devido
malria que assolava a Baixada Fluminense, verifica-se o abandono da regio e a ocorrncia de
sucessivas crises de abastecimento durante e imediatamente aps a II Guerra4. A diversificao
das culturas agrcolas e a criao de um "cinturo verde" em torno da Guanabara transformou-se
em uma prioridade inadivel.
Para resolver o problema do abandono da agricultura fluminense, a apropriao indbita de
subsistncia at ento habituais - "proletarizao passiva".
4
Sobre os ciclos econmicos de Nova Iguau, principal municpio da Baixada Fluminense, e sua decadncia

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terras pblicas e a insalubridade da regio, em julho de 1933 o ento presidente Getlio Vargas
criou a Comisso de Saneamento da Baixada Fluminense para estudar as iniciativas anteriores5 e
propor um plano geral para recuperao da regio, que incluia, dentre outros projetos, o fomento
da colonizao. Todavia, o total desconhecimento da Unio de seu patrimnio real na Baixada
Fluminense, devido s sucessivas ocupaes e inexistncia de um cadastro de terras pblicas,
levou o governo a instalar a Primeira Comisso Revisora de Ttulos de Terra em 1938, prevendo
que a Unio se apropriaria de todas as terras includas no Plano de Colonizao cujos donos no
conseguissem comprovar a propriedade, revertendo-se assim o nus da prova a todo aquele que
se julgasse com direito sobre a terra (GRYNSZPAN, 1987).
Esta medida possibilitou Unio apropriar-se de grandes extenses de terra e, entre 1931 e
1955, implantar sete Ncleos Coloniais, ocupando uma rea total de 49.678 hectares e
beneficiando 3.012 famlias de produtores rurais. Deles somente um situava-se fora da Baixada
Fluminense6.
Os investimentos pblicos em infraestrutura e colonizao surtiram inicialmente efeitos
positivos para o abastecimento alimentar do Rio de Janeiro:
Essas unidades viveram fases de apogeu e declnio, este muito mais em
funo do avano da urbanizao e da especulao imobiliria. Pode-se
afirmar que, entre 1945 e 1962, grande parte dos hortigranjeiros que
abasteciam o Rio de Janeiro provinham desses "cintures", hoje
transformados em "aprazvel" conjunto de "stios de recreio" que
eventualmente produzem para o mercado (AREZZO, 1986:17).
Esta descaracterizao de reas agrcolas pelo processo de urbanizao representou o
efeito perverso das obras infraestruturais, face conformao de um imenso "cinturo
especulativo", visto que os conflitos fundirios e a luta pela terra no pr-64 concentraram-se
exatamente na Baixada Fluminense aps as obras de saneamento. Estas, ao recriarem uma
"fronteira interna", promoveram a valorizao das terras antes insalubres, atraindo especuladores
econmica, ver PEREIRA (1978).
5
Treze comisses consecutivas a partir de fins do sculo XIX (GRYNSZPAN,1987).
6
Ncleos Coloniais: "Santa Cruz" (municpios do Rio de Janeiro e Itagua), "So Bento" (Nova Iguau e Duque de
Caxias), "Tingu" (Nova Iguau e Duque de Caxias), "Duque de Caxias" (Mag e Duque de Caxias), "Santa Alice"
(Itagua e Pira), "Papucaia" (Cachoeiras de Macacu) e "Maca" (Maca).Dados extrados de AREZZO (1986).
Sobre os Ncleos Coloniais, as dimenses assumidas na questo agrria deste perodo, o debate suscitado e sua

20

de fora da regio, que visavam o lucro rpido com a implantao de loteamentos urbanos e
atividades tursticas e recreativas.
Os conflitos fundirios neste perodo ocorreram principalmente entre "grileiros" e
"posseiros" - identidades construdas no processo de luta por terra (ARAUJO, 1989;
GRYNSZPAN, 1987).7
A valorizao das terras levou a um grande nmero de despejos judiciais e/ou expulses
(via gado solto nas plantaes, mudanas nas relaes de trabalho, etc.) de trabalhadores rurais
que iniciaram um processo de resistncia organizada tendo como principal reivindicao junto ao
Estado o direito de usucapio.
As ocupaes de terras, realizadas de maneira isolada por famlias de pequenos produtores
em terras no-exploradas, no eram fatos novos na Baixada. Todavia, com a criao das primeiras
organizaes camponesas, elas mesmas passaram a incentivar e liderar algumas ocupaes de
terras por grande nmero de famlias8. Eram, em sua maioria, "ocupaes de retorno", ou seja,
assumiram a forma de uma volta terra qual os "posseiros" achavam que tinham direitos.
Tambm ocorreram ocupa~,oes em terras aparentemente sem dono ou pblicas (GRYNSZPAN,
1987:189/190).
Alm de lavradores com caractersticas tipicamente camponesas, as ocupaes neste
momento j contavam com a participao, embora minoritria, de
pessoas no interessadas em produzir nas terras que ocupavam, ou que
apenas desejavam ter um lugar onde morar sem, no entanto, abandonar
suas atividades urbanas, antigos camponeses que haviam migrado para as
cidades e mesmo pessoas que nunca haviam vivido no campo...
(GRYNSZPAN, 1987:178/9).
A reivindicao da desapropriao das terras em litgio, tanto nas resistncias ao despejo
quanto nas ocupaes, aparece, de forma mais clara, como uma exigncia da I Conferncia dos
importncia para a produo de alimentos, ver: CAMARGO (1981) e STEIN (1991).
7
Conforme GRYNSZPAN (1987), eram considerados "grileiros": "os que se apoderam de terras alheias atravs de
documentao falsa", "falsos donos, que apareciam de repente", "prepostos dos verdadeiros interessados no
despejo" e "inclusive proprietrios legtimos". Enquanto que a categoria "posseiro" articulava os interesses de
diferentes tipos de lavradores que exploravam reas at ento abandonadas e de titulao duvidosa como
arrendatrios, detentores de posse, parceiros, moradores, etc.
8
Sobre a criao das primeiras organizaes camponesas, a nvel estadual, para defesa dos interesses de posseiros,

21

Lavradores e Trabalhadores Agrcolas do Estado do Rio de Janeiro, realizada em Niteri

(agosto/59). A mudana da reivindicao do usucapio para a de desapropriao deu-se por que
as lideranas do movimento consideravam a primeira ineficaz, at inatingvel, pois viam os juzes,
aos quais cabia a deciso sobre a ao de usucapio, como aliados dos grileiros (GRYNSZPAN,
1987).
A mudana do eixo reivindicatrio no significava uma transferncia da soluo dos litgios
fundirios exclusivamente para o Poder Executivo, dada a necessria mediao do Judicirio em
aes desapropriatrias. Entretanto procurava, alm de uma resposta mais rpida para os
conflitos, principalmente o envolvimento dos governos estadual e federal na questo fundiria.
Esperava-se que, com o peso de sua representao poltica, delegada pelo voto, e, por isso
mesmo, mais suscetvel s press~,oes populares, somassem esforos aos movimentos de luta pela
terra que, em seu conjunto, traduziam uma "presso pela Reforma Agrria"9.
A dimenso nacional que a luta pela terra e a politizao da questo agrria assumem no
pr-64, particularmente aps o Congresso dos Trabalhadores Rurais de 1961, levaram os
governos estaduais e federal a procurar dar respostas a algumas das demandas e a tentar atrair os
trabalhadores rurais para a esfera do Poder Executivo via diferentes instrumentos, introduzindo-se,
assim, no campo de luta pela representao deste segmento social.
Alguns governadores, como Mauro Borges (GO), Carvalho Pinto (SP), Cid Sampaio (PE),
Leonel Brizola (RS) e Roberto da Silveira/Celso Peanha (RJ), tomaram iniciativas em seus
estados com a preocupao de dirimir conflitos e alterar suas estruturas fundirias10. Essas
propostas eram referentes ao aumento da tributao das terras pouco ou no exploradas,
desapropriaes das reas em conflito, assentamento de lavradores sem terra, regularizao
fundiria e criao de canais institucionais para o tratamento da questo.
At o ano de 1959, no Rio de Janeiro, o tratamento da questo fundiria pelo Estado deu-se
fundamentalmente ao nvel dos orgos federais (Servio de Irrigao, Reflorestamento e

arrendatrios, parceiros e sem-terras, ver PUREZA (1982), ARAUJO (1989) e GRYNSZPAN (1987).
9
Esta era uma palavra de ordem que estava ganhando peso em diversas correntes polticas. Sobre a questo da
Reforma Agrria no Brasil nesse perodo, ver MEDEIROS (1982), CAMARGO (1981), DELGADO (1985),
DELGADO (1989), SILVA (1971).
10
Ver: TOLENTINO (1990), ECKERT (1984), AZEVEDO (1982) e BASTOS (1984).

22

Colonizao - SIRC, Diviso de Terras e Colonizao - DTC e Instituto de Imigrao e

Colonizao - INIC), vinculados ao Ministrio da Agricultura (AREZZO,1986:51).
Nos governos estaduais fluminenses da dcada de 50, a relao do Estado com os
movimentos de luta pela terra foi marcada pela atuao do aparelho repressivo:
O assdio da classe dos proprietrios contra os "posseiros" durante a
dcada de 50 teve o respaldo dos governos estadual de Amaral Peixoto
(PSD - 1951 a 1954) e de Miguel Couto Filho (PSD, posteriormente PSP
- 1955 a 1958). A fora do pessedismo fluminense afirmava-se atravs do
apoio aos coronis do interior, mecanismo que garantia o controle
eleitoral quase que absoluto das massas rurais. A represso aos
embrionrios movimentos de resistncia, apesar da interveno constante
do aparelho policial, baseava-se muito mais na cobertura ao de milcias
privadas sob o comando dos donos da terra. (ARAUJO, 1989: 46)
Entretanto, segundo GRYNSZPAN (1987), devido crise do PSD fluminense e ao
progressivo rompimento da aliana PSD-PTB, o Governador Miguel Couto Filho, na busca de
dividendos eleitorais, promoveu a transferncia de lavradores expulsos de Xerm (Duque de
Caxias) para as terras do patrimnio estadual em Casemiro de Abreu e, em 1958, decretou a
desapropriao das fazendas Limeira e Santo Antnio do Mato, em Nova Iguau.
Com a eleio de 1958, h mudanas neste quadro. Roberto Silveira, Vice-Governador pelo
PTB no Governo Miguel Couto Filho, rompe com o PSD e apoiado numa coligao de vrios
partidos (PTB, UDN, PDC e PSB), "Coligao Popular-Nacionalista", vence a eleio, enquanto
que Celso Peanha foi eleito para Vice-Governador pelo PSD, numa coligao do PSD, PRP e
PST.11
O "Governo Popular", como se autodenominava, visou principalmente a estruturao da
Secretaria de Trabalho e Servio Social que, segundo seu secretrio, seria o principal instrumento
do governo para aproximar-se do "povo". Dentre as medidas propostas para alcanar este
objetivo, tinha lugar de destaque o Plano Piloto de Ao Agrria (PPAA). Esse plano elegia
municpios prioritrios para desenvolver a delimitao das terras em litgio cultivadas por
posseiros (Nova Iguau, Caxias, Mag, So Joo da Barra, Casemiro de Abreu) e demarcao de

11

Sobre a eleio de Roberto Silveira/Celso Peanha e o rompimento do pacto populista no antigo Estado do Rio de
Janeiro (1958-1964), ver: VIEIRA (1982).

23

terras devolutas (Parati, Campos, So Fidlis, Santa Maria Madalena, Conceio de Macabu). Por
outro lado, a tributao e a desapropriao de terras seriam os principais instrumentos de poltica
agrria: enquanto as "pequenas propriedades rurais produtivas" ficariam isentas do imposto
territorial, as grandes propriedades que no fossem exploradas em, pelo menos, um tero do total
da rea aproveitvel, pagariam em dobro o imposto territorial (ERJ, 1959)12. O projeto de lei
propunha a obrigatoriedade dos proprietrios rurais de declararem o justo valor de suas terras para
"efeito de possvel indenizao por desapropriao estadual".
Especificamente sobre este ponto, concentrou-se a resistncia das bancadas mais
conservadoras na Assemblia Legislativa, dentre elas a da UDN que fazia parte da "Coligao
Popular-Nacionalista" e do "Governo Popular". Esta conjuntura levou a que o Poder Legislativo
autorizasse o governo a elaborar um "Plano de Colonizao e de Aproveitamento de Terras
Devolutas e Prprias do Estado" (Lei n 3.951, de 24.06.59), visando restringir a margem de
atuao do governo s terras pblicas e tambm eliminar a obrigatoriedade da "justa declarao"
do valor das terras. Apesar disso, com base nesse Plano, o governo estadual, entre 1959 e 1962,
declarou como de utilidade pblica, para fins de desapropriao, dezoito imveis rurais em litgio,
sendo que onze localizavam-se na Baixada Fluminense.13
Estas desapropriaes visaram equacionar trs problemas, que se interligam numa relao
causa-consequncia: 1) garantir o abastecimento alimentar; 2) eliminar os focos de tenso social,
atravs da manuteno de famlias de produtores rurais no campo e 3) ordenar o intenso processo
de urbanizao do estado, incrementado pelo de industrializao (BRASIL, 1941; NITERI,
1960, 1960a, 1961, 1961a e 1962; PEREIRA, 1962).
As desapropriaes atenderam s reivindicaes tanto de famlias de posseiros ameaados
de expulso/despejo, quanto daquelas que recentemente tinham ocupado terras agricultveis no
exploradas (inclusive terras pblicas griladas) de forma coletiva e organizada, como foi o caso das
12

Da mesma forma, o imposto territorial assumiu lugar de destaque na proposta de interveno fundiria do
Governo Carvalho Pinto (1959-1962), em So Paulo (TOLENTINO, 1990).
13
So eles: Baixada Fluminense: So Pedro e Tenente Pacheco (Nova Iguau); So Jos da Boa Morte (Cachoeiras
de Macacu); So Loureno, Capivari, Penha-Caixo e Piranema (Duque de Caxias); Santa Alice (Itagua); Vargem
Grande (Itabora/Cachoeiras de Macacu) e Rio do Ouro e Cachoeiras (Mag). Outros Municpios: Paratimirim e
Independncia (Parati); Largo, Ponta do Largo e Atalho (So Joo da Barra); Engenho do Mato (Niteri) e Rio das
Ostras (Casemiro de Abreu). (GRYNSZPAN, 1987: 195/6)

24

Fazendas Santa Alice (um dos Ncleos Coloniais criados por Vargas) e Vargem Grande
(GRYNSZPAN, 1987).
A insero de um setor especializado no organograma de uma das secretarias estaduais,
possibilitou a internalizao da luta pela terra na ossatura material do Estado (POULANTZAS,
1986), ou seja, o Poder Executivo, ao utilizar o mecanismo de seletividade estrutural do Estado
(OFFE, 1984), revelou e pretendeu conformar uma dada correlao de foras, posto que tornou a
questo fundiria fluminense passvel de tratamento poltico pelo poder pblico.
No que se refere ao relacionamento entre o governo estadual e os movimentos sociais no
campo fluminense entre 1959 e 1962, devemos ressaltar as diferentes prticas adotadas pelos
governadores, conforme anlise de GRYNSZPAN (1987). Devido hegemonia na organizao
das lutas camponesas por lideranas vinculadas ao Partido Comunista Brasileiro, incluiu-se na
estratgia do Governo Roberto Silveira a utilizao do "Plano de Ao Agrria" (como ficou
conhecido), tendo como executor Aldio Leite, para a formao de associaes de lavradores e sua
agregao na Federao dos Lavradores do Estado do Rio de Janeiro - FLERJ (julho/1960)14, em
oposio aos comunistas que, a partir da I Conferncia Estadual dos Lavradores e Trabalhadores
Agrcolas Fluminenses (agosto/1959), criaram a Federao das Associaes de Lavradores do
Estado do Rio de Janeiro - FALERJ. Com isso visava-se, ao atrair os "novos atores" para a rbita
poltica do governador, capitalizar os possveis dividendos eleitorais numa conjuntura de
politizao da questo agrria.
Com a morte de Roberto Silveira em acidente areo (fev/61), o Vice-Governador Celso
Peanha assume sob a presso da FALERJ e de setores da esquerda para que a nomeao do
prximo executor do "Plano" fosse feita por indicao das entidades representativas dos
lavradores o que, acrescido do seu perfil e pretenses polticas, contribuiram para o governador
aceitar a indicao do economista Domar Campos para executor do Plano, sendo substitudo em
maio de 1961 pelo agrnomo Irnio de Matos Pereira, em cuja posse estariam representantes das
duas federaes. Irnio atuaria de modo mais prximo FALERJ, enquanto que a FLERJ ficaria
abandonada no Governo Celso Peanha. Com a desincompatibilizao de Celso Peanha (jul/62),
assume o governo Carvalho Janotti, que manteve Irnio frente do Plano. Entretanto, por sua

25

atitude de apoio s lutas por terra, os proprietrios rurais exigiram do governador sua destituio
por consider-lo um "agitador e instigador de invases de terras".15
O modo como o Poder Executivo vinha encaminhando a questo, ou seja, atravs de vrios
decretos de desapropriao, e a forma de atuao do pessoal do Estado lotado no orgo de terras,
favorvel aos trabalhadores rurais, levaram a que se desenvolvesse uma "luta surda entre o
Judicirio e o Executivo fluminense" (GRYNSZPAN, 1987: 186).
O Governo Badger da Silveira (1963-golpe de 64) se caracterizou quer pela continuidade
das prticas desenvolvidas por seu irmo (Roberto Silveira), quer por mudanas efetuadas na
poltica fundiria, quando comparado ao Governo Celso Peanha. Na linha da continuidade, ante a
intensificao dos movimentos de ocupao de terras, Badger nomeou um padre, assistente
eclesistico da Federao dos Crculos Operrios Fluminenses - FCOF, para executor do Plano
Agrrio. Atravs dos Crculos Operrios e em associao com a FLERJ, ele atuou no sentido de
formar organizaes camponesas em oposio quelas estimuladas pelos comunistas e vinculadas
a FALERJ, desestruturar as organizaes apoiadas pelo PCB, fortalecer aquelas sob seu comando
e atrair os lavradores ligados FALERJ. Por outro lado, em seu governo, alm de reprimir os
movimentosa camponeses e expulsar os lavradores das terras que ocupavam, Badger da Silveira
procurou eliminar as lutas no campo promovendo a colonizao das terras pblicas estaduais, ou
seja, sem a utilizao de decretos de desapropriao, o que aproximava o Plano Agrrio daquele
aprovado pela Assemblia Legislativa durante o governo Roberto Silveira ("Plano de Colonizao
e Aproveitamento ...").
De maneira semelhante atuao do governo estadual fluminense, o Governo Joo Goulart
(PTB), face conjuntura poltica nacional em que assume a presidncia, aps a renncia de Jnio
Quadros (sob o controle do Congresso e ampla margem de desconfiana de diversos setores),
opta por uma via de mobilizao para buscar suporte poltico junto s populaes rurais. Todavia,
dada a competncia legal do governo federal, a tentativa de atrair o campesinato se d de modo
mais intenso. Esta poltica est relacionada ao processo de politizao da questo agrria e s
caractersticas nacionais que assumia a mobilizao do campesinato. Tal investida, conforme
14
15

Por no ter base nas lutas, ficou conhecida como "federao fantasma".
Como veremos adiante, Domar Campos e Irnio de Matos Pereira viriam a integrar, no Governo Brizola (1983-

26

CAMARGO (1981), pode ser aferida pela nfase especial dada Reforma Agrria pelo governo,
pela proliferao de projetos, decretos e portarias relativas sindicalizao rural, pelas
recomendaes explcitas para que fossem desobstrudos os canais de reconhecimento dos
sindicatos16, pela aprovao, no incio de 1963, do Estatuto do Trabalhador Rural, estendendolhes os benefcios j obtidos pelo trabalhador urbano, e pela criao, em dezembro de 1962, da
Superintendncia de Poltica Agrria - SUPRA.
A intensificao da mobilizao camponesa, apoiada e incentivada pelo governo federal e
alguns dos governos estaduais na busca de suporte poltico, no foi suficiente para a aprovao
pelo Congresso Nacional do projeto de Reforma Agrria de Goulart (Emenda Bocayuva Cunha),
pois representou um divisor de guas dentre as outras propostas partidrias, mais interessadas em
defender os interesses da burguesia nacional industrial e agrria (modernizao da agricultura),
que se uniram contra a proposta do governo. A rejeio do projeto inviabilizava economicamente
as desapropriaes, pois era proposta a alterao do artigo 141 da Constituio Federal para que
as desapropriaes por interesse social, no fossem feitas com indenizao prvia e em dinheiro,
mas sim com Ttulos da Dvida Pblica, resgatveis a longo prazo.
A partir da atuao da SUPRA, em 1963 o governo federal passou a centralizar e intervir
diretamente na questo fundiria fluminense. Esta interveno deu-se de forma intensa, pois a
maioria dos decretos de desapropriao emitidos por Joo Goulart concentraram-se nas reas
conflagradas do Rio de Janeiro (ERJ, 1991).17
Desta forma, enquanto no Congresso Nacional se travava um debate em torno da Reforma
Agrria, em meio a intensa politizao da questo agrria, a ao do Estado no Rio de Janeiro,

1987), o primeiro setor especializado em assuntos fundirios, vinculado a uma das secretarias estaduais.
16
At ento no Rio de Janeiro nem a Federao (FALERJ) nem as associaes de lavradores (Associao dos
Lavradores Fluminenses - ALF, Sociedade dos Lavradores e Posseiros de Pedra Lisa, etc.) eram orgos sindicais,
mas sim entidades civis registradas em cartrio. Somente a partir de novembro de 1962 "...os produtores
autnomos, pequenos proprietrios, arrendatrios e trabalhadores autnomos, que explorassem atividade rural, sem
empregados, em regime de economia familiar ou coletiva, eram considerados trabalhadores." (GRYNSPAN, 1987:
118) Sobre o processo de transformao de associaes em sindicatos de trabalhadores rurais, ver: MEDEIROS
(1989).
17
Entre janeiro de 1963 e o golpe de 64, o governo federal, atravs da SUPRA, declarou como de interesse social
para fins de desapropriao (BRASIL,1962), dez reas no estado, sendo que apenas duas fora da Baixada
Fluminense: Penha-Caixo, Piranema, Capivari e Mato Grosso (Duque de Caxias); Santa Alice (Itagua);
Cachoeirinha e Tocaia (Mag); Floresta (Paracambi); Agro-Brasil (Cachoeiras de Macacu) e Imb (Campos).

27

entre 1959 e 1964, deu-se basicamente atravs da desapropriao de vinte e oito reas
conflagradas. Estes decretos foram emitidos pelo governo federal (10), por interesse social, e pelo
estadual (18), por utilidade pblica. Essas desapropriaes eram concentradas na Baixada
Fluminense (24 num total de 28).
Como vimos, a Baixada Fluminense foi eleita pelo Governo Vargas visando a constituio
de um "cinturo verde" produtor de alimentos para abastecimento da capital do pas. Todavia, a
regio tornou-se o principal palco de conflitos fundirios envolvendo "grileiros" e "posseiros". A
questo agrria fluminense, tal como se constitui neste perodo, inserida em intenso processo de
urbanizao que descaracterizou extensas reas de terra como agrcolas e expulsou para os
centros urbanos grande nmero de trabalhadores rurais, desencadeada principalmente pela
disputa do uso do solo entre interesses urbanos e rurais. Este processo conformaria uma "zona
cinzenta" na Regio Metropolitana do estado e ambas - descaracterizao e expulso - seriam as
raizes da luta pela terra nos anos 80.

1.2. A "despolitizao" da questo agrria

A implantao da ditadura militar representou um ponto de inflexo tanto para o
encaminhamento da questo fundiria pelos governos estaduais fluminenses, quanto para os
trabalhadores rurais, seus representantes e mediadores. Todavia, durante os anos de mais forte
represso, o movimento de luta pela terra continuou existindo como uma resistncia atomizada.
O'DONNELL (1986) ao analisar a implantao dos Estados-burocrtico-autoritrios na
Amrica Latina, cuja tarefa "resgatar uma nao doente da profunda crise em que se encontra",
apresenta como suas caractersticas: a) sua principal base social a grande burguesia oligopolizada
e internacionalizada; b) adquirem peso decisivo as instituies especializadas na coao e aquelas
que objetivam a "normalizao" da economia; c) promove uma maior internacionalizao da
estrutura produtiva; d) suas instituies tentam despolitizar o tratamento de questes sociais; e)
fechamento dos canais e critrios de representao popular e de classe; f) excluso econmica do
setor popular; g) excluso poltica de um setor popular previamente ativado, o que implica na
supresso da cidadania e a negao do popular.
(GRYNSZPAN, 1987: 196)

28

Insere-se neste quadro o relacionamento entre o Estado brasileiro e a luta pela terra durante
o ps-64. A poltica de Estado objetivou fundamentalmente a expanso da empresa capitalista no
campo voltada para culturas exportveis e energticas, atravs de incentivos fiscais e isenes
tributrias, o que requereu a despolitizao da questo agrria e a excluso poltica do
campesinato, num contexto de proliferao dos conflitos de terras gerados pela modernizao
tecnolgica da agricultura, preconizada no "Plano de Ao Econmica do Governo: 1964 - 1966"
(DELGADO, 1985) e delineada no Estatuto da Terra (BRASIL, 1964). Conforme expresso de
GRZYBOWSKI (1989), era necessrio "excluir o conflito para gerir o negcio".18
Nestes regimes que adotam prticas autoritrias transparece nitidamente a vinculao
entre coao e dominao econmica, como tambm, o principal papel do Estado, que
organizao de uma dominao de classe capitalista e de seus interesses a longo prazo,
"desorganizando-dividiendo permanentemente a las clases dominadas, polarizndolas hacia el
bloque en el poder y cortocircuitando sus organizaciones polticas propias" (POULANTZAS,
1986: 169).
Assim como nos demais estados do pas, no Rio de Janeiro, com o golpe de 64, foi
reprimida a multiplicidade de foras que procuravam ocupar espao no processo de luta poltica
visando disputar a liderana junto aos trabalhadores rurais.
Alm da interveno na Federao das Associaes de Lavradores do Estado do Rio de
Janeiro (FALERJ) a cuja direo foram aladas pessoas das entidades vinculadas Federao dos
Crculos Operrios - FCOF (GRYNSZPAN, 1987), verificaram-se tambm posteriormente,
invases de sindicatos de trabalhadores rurais, prises, mortes, interrogatrios, apreenso de
material, processos com base na Lei de Segurana Nacional, sem "habeas corpus", censura
divulgao pela imprensa das violncias que sofriam, proibio de manifestaes, etc. (FETAG,
OF. N 99/SE/83, de 30.05.83).
A funo de agente do programa previdencirio no campo, atribuda ao movimento sindical
pelo Estado a partir de 1971 com a criao do FUNRURAL, se, por um lado, significou uma
conquista que tambm facilitou a aproximao entre trabalhadores rurais e suas abaladas entidades
representativas sob interveno, por outro, conforme a FETAG/RJ, representou uma
18

Entre outros autores, ver: GRAZIANO DA SILVA (1982)

29

descaracterizao de seu papel, pois "o Movimento Sindical de Trabalhadores Rurais vem sendo
sobrecarregado com esta tarefa, que tem dificultado muito nossa principal atuao, que a
coordenao, representao, estudo e defesa dos interesses da classe" (FETAG, 1978: 8). Desta
forma, quer pela represso ou imposio de funes alienantes, o Estado autoritrio esvaziou
politicamente o nico orgo de representao consentido pelos governos militares, dentre outros
forjados no processo de luta.
O Poder Legislativo at 1964 funcionou como um lugar proeminente no processo decisrio
relativo questo agrria. A partir de ento ocorre um deslocamento do lugar do debate e de
tomada de decises, pois passa-se a viver sob a ditadura dos decretos-leis (ARRUDA,1986) e
prevalncia do Executivo, que reformulou autoritariamente o papel dos canais institucionais de
relacionamento entre a sociedade civil e seus representantes e entre estes e o Estado. Aps
novembro de 1964, face Emenda n 10 Constituio de 194619, os governos militares passaram
a legislar sobre Direito Agrrio e paradoxalmente eliminaram progressivamente os entraves para a
realizao da Reforma Agrria.20
O Poder Executivo federal na ditadura militar desenvolveu medidas que podem ser
denominadas como "reforma agrria localizada ou reforma fundiria" (ALMEIDA, 1982)
principalmente na Amaznia, tais como: a) assentamento de colonos em terras devolutas,
arrecadadas para o patrimnio pblico (projetos integrados de colonizao, ncleos de
colonizao, etc.); b) legitimao e titulao de ocupaes espontneas (projetos fundirios, etc.)
e c) desapropriaes, como ltimo remdio, para dirimir conflitos fundirios em reas sob grave
tenso social.
19

"Art. 5 - Compete Unio: XV - legislar sobre: a) direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral,
aeronutico, do trabalho e agrrio; (...) g) desapropriao;" (BRASIL, 1975). Esta competncia foi mantida pela
Constituio de 67 e Emenda Constitucional n 1/69.
20
Os governos militares foram frteis em medidas legais e institucionais de poltica fundiria, algumas das quais
em seus respectivos momentos histricos representaram um paradoxo ou uma "idia fora do lugar": Castelo Branco
- Estatuto da Terra (IBRA,INDA, TDA); Costa e Silva - edita lei de desapropriao por interesse social para fins de
Reforma Agrria (BRASIL,1969) e elimina obrigatoriedade da indenizao prvia nas aes expropriatrias;
Medici - cria o INCRA e desapropria uma faixa de 100 km em ambas as margens das rodovias federais da
amaznia legal onde promove o que eles chamaram de a "colonizao de cunho social" nos PIC's; Geisel - inicia
atravs do POLOAMAZNIA (74) a "territorializao da burguesia" na Amaznia e criam-se as Exposies de
Motivo 005 e 006 (76) para regularizao da grilagem via Projetos Fundirios, criao da fase administrativa da
discriminao de terras devolutas (76) e Figueiredo - criando o GETAT (80) e o MEAF (82). Ver: SUSSEKIND

30

No Rio de Janeiro, esta "reforma agrria localizada" significou a constituio, entre 1964 e
1982, de quatro projetos de regularizao fundiria, sete projetos de assentamento (Projetos
Integrados de Colonizao e Projetos de Assentamento) e um projeto fundirio, em reas
pertencentes ao patrimnio da Unio, compradas ou desapropriadas, com a principal finalidade de
equacionar a tenso social existente21. Entretanto, estas medidas foram insuficientes para
solucionar os conflitos que persistiam e/ou eram gerados pela prpria poltica de Estado.
Com a construo e implantao, nos anos 70, de dois trechos da BR-101 (Rio-Santos e
Rio-Campos) ocorre uma ampliao da distribuio espacial dos conflitos. Esta obra
infraestrutural, da mesma forma que as obras de saneamento da Baixada Fluminense, ao criar uma
"fronteira interna" atraiu grileiros, especuladores e grandes investidores para estas reas, agora
supervalorizadas, visando empreendimentos tursticos, stios de lazer, etc., e levando a relaes
conflituosas com colnias de pescadores e produtores de alimentos na conhecida Regio dos
Lagos e no litoral sul fluminense. Isto se passava com a conivncia dos cartrios de registro22 e
dos governos federal e estadual, que identificavam estas reas como de "vocao turstica".
A criao da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Lei Complementar n 20, de
01.07.74), durante o processo de fuso estado da Guanabara-Rio de Janeiro, como uma das metas
do II PND para evitar a concentrao da atividade industrial em um nico polo metropolitano
(So Paulo), alm de concentrar o desenvolvimento nas reas j privilegiadas (DWECK, 1987),
definiu como de "vocao urbana" municpios limtrofes capital do estado. Em muitos deles
ainda ocorriam conflitos fundirios, o que significou um fator a mais para deslegitimar os
movimentos de luta pela terra nesta regio e acelerou o abandono cada vez maior da agricultura
em municpios originariamente pensados como destinados constituio de um "cinturo verde".
Sob intensa represso nos focos de maior tenso social e impossibilitados de continuarem a
(1977), MARTINS (1984) e GUANZIROLI (1984).
21
Projetos de Regularizao Fundiria: Amrica Fabril/Conceio de Suru (Mag), Fazenda Cachoeiras Bembeca
Macedo, Terceira Gleba da Fazenda Capivari e Piranema (Caxias); Projetos de Assentamento: Papucaia - para
assentamento de posseiros existentes nas vrias reas desapropriadas no pr-64 pelo governo estadual cujos
decretos caducaram - (Itaborai/Cachoeiras de Macacu) , Santa Alice (Itaguai/Pirai/Paracambi), Maca (Maca),
So Jos da Boa Morte e Marubai (Cachoeiras de Macacu), Aldeia Velha (Silva Jardim) e Grande Rio (Itaguai);
Projeto Fundirio: Fazenda Nacional de Santa Cruz(RJ). Dados extrados de AREZZO (1986).
22
comum ouvir-se que Parati possui registrada em cartrio uma rea quatro vezes superior superfcie do
municpio ("4 andares").

31

luta pela terra atravs dos seus canais legtimos de organizao, a capacidade de resistncia dos
trabalhadores rurais fluminenses foi sensivelmente reduzida frente s investidas dos grileiros e
pretensos proprietrios, o que levou a um grande nmero de despejos. Devemos ressaltar que, na
conformao desta correlao de foras, a ao do Estado no se restringiu exclusivamente ao uso
do aparelho repressivo ou ao "aparato econmico" (POULANTZAS, 1986) na legitimao da
expropriao fundiria que o campesinato vinha sofrendo.
O aparato fundirio do Estado militar, com a finalidade de avaliar a "convenincia ou no
das desapropriaes" realizadas pelos governos estadual e federal no Rio de Janeiro antes de 1964
e propor solues aos problemas sociais existentes, criou, sob a coordenao da Delegacia
Estadual do Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio - INDA, vrias comisses tcnicas
mistas (representantes do INDA e do governo estadual)23. Invocando a necessidade de "ajustes
tcnicos" e "correo de erros" cometidos no perodo anterior, as comisses sugeriram a
revogao dos decretos expropriatrios de seis imveis, justificada principalmente pela vocao
urbana/industrial dessas reas e at devido "inexistncia de tenso social"24.
Todavia, excetuando-se as fazendas Vargem Grande e So Loureno, protegidas por
decretos desapropriatrios estaduais, todas as outras reas, inclusive aquelas onde foi
recomendado pelas comisses a continuidade da desapropriao, retornaram para os antigos
grileiros e pretensos ou verdadeiros proprietrios (AREZZO, 1986). Isto levou recriao de
graves focos de conflito no campo fluminense, com a conivncia da represso policial-militar
instaurada no pas, num estado considerado como rea prioritria para execuo do Programa de
Reforma Agrria.25
A Federao dos Trabalhadores na Agricultura (FETAG) e seus 33 sindicatos de
trabalhadores rurais filiados, com base no primeiro levantamento de conflitos de terra no estado do
Rio de Janeiro (FETAG,1979), denunciava que, no perodo 1969-1979, haviam ocorrido 71
23

Suas concluses foram sintetizadas em "Dados sobre as fazendas desapropriadas pelos governos estadual e
federal no Estado do Rio de Janeiro" (BRASIL, s/d)
24
Decretos emitidos pelo: a) governo federal - Cachoeirinha, Mato Grosso, Campanha, Tocaia e Capivari; b)
governo estadual - Largo, Ponta do Largo e Atalho.
25
O movimento sindical entendia que, dez dessas reas, cujos decretos de desapropriao foram revogados ou
caducaram, devido ao no depsito do valor da indenizao, eram "perfeitamente prestveis atividade agrcola" e
reivindicava o prosseguimento do processo desapropriatrio (FETAG, 1971).

32

conflitos, em 18 municpios, envolvendo 4.811 famlias, dos quais 30% localizavam-se no litoral
sul fluminense (Angra dos Reis e Parati) e outros 30% nos municpios de Mag, Caxias,
Cachoeiras de Macacu e Casemiro de Abreu. Os trabalhadores rurais "posseiros" estiveram
envolvidos na maioria das reas conflagradas (80%), em confronto com "pretensos proprietrios"
ou "grileiros" (38 casos), com "proprietrios" em 10 reas e com o prprio Estado em 8 imveis
pertencentes a orgos federais e estaduais. Em algumas dessas situaes, a prtica do Estado no
se diferenciava muito daquelas onde o antagonista era um "grileiro": fazer cercas de arame para
ilhar os "posseiros", introduzindo animais em suas plantaes, induzindo-os a assinar documentos
que os comprometia a abandonar as roas sem indenizao, etc.
As reivindicaes dos trabalhadores rurais, em 40 das 56 reas conflagradas envolvendo
"posseiros" (alm daquelas referentes poltica agrcola), consistiam na necessidade de
desapropriao das reas, ou ratificao de decretos desapropriatrios existentes e assentamento
dos trabalhadores rurais. Todavia o governo, tanto a nvel federal quanto estadual, no lhes dava
respostas, o que tambm contribuiu para o estabelecimento de uma conjuntura desmobilizadora
para o campesinato.
Devido complexa articulao entre os diferentes aparatos do Estado, o governo federal,
utilizando-se da capacidade do Estado de deslocar "poder formal" e "poder real" intra e inter
aparatos (POULANTZAS, 1986), transfere o poder decisrio sobre a matria do IBRA/INCRA
para os orgos de segurana nacional, num processo que ficou conhecido como "militarizao da
questo agrria" (MARTINS, 1984).
Ao nvel dos governos estaduais fluminenses, desde o golpe de 64 at o ano de 1983,
inexistiu orgo de terra para encaminhamento da questo fundiria (AREZZO, 1986),
identificando-se apenas "preocupaes", expressas em planos setoriais de governo, sobre o
binmio minifndio-latifndio e suas implicaes para o aumento da produtividade agropecuria26.
Em que pesem as limitaes constitucionais de um Estado-Federado, a no internalizao
da luta pela terra em sua ossatura material, ou seja, a no criao de um aparato fundirio 26

Ver ERJ (1967, 1975 e 1979). Deve-se lembrar tambm que, somente a partir de 1976, com a lei sobre o
processo discriminatrio de terras devolutas da Unio (BRASIL, 1976), as unidades federativas foram autorizadas
a criarem orgos de terra para identificar suas terras devolutas. No Rio de Janeiro no foi instaurado nenhum
procedimento discriminatrio entre 1976 e 1983.

33

entendido como um "mecanismo de seletividade estrutural" do Estado, alm de significar um

reforo despolitizao da questo fundiria, imprimida pelos governos militares (apesar destes
possuirem orgos de terra), revelava e conformava uma dada correlao de foras, pois:
Uma condio adicional para que somente um certo elenco de temas
sociais em um sistema poltico dado sejam "susceptveis de tratamento
poltico" se encontra na existncia e na efetividade de organizaes
burocrticas; onde elas no existem ou fracassam, inicia-se o espao
estrutural "despolitizado", fora do horizonte de ao de um sistema
poltico dado. (OFFE, 1984:152)
Para viabilizar a ao sindical nesta conjuntura, sob inspirao do II Congresso Nacional
dos Trabalhadores Rurais (1973), o sistema CONTAG (Confederao dos Trabalhadores na
Agricultura) atuou basicamente em duas frentes: formao de dirigentes e luta pelos "direitos".
Esta ltima foi encaminhada em trs nveis: a) luta na esfera judicial, como principal forma de
resistncia ao despejo; b) aes "administrativas", envio de relatrios circunstanciados sobre
conflitos e reivindicaes de desapropriao das reas em litgio e c) aes nos conflitos,
estimulando os posseiros a resistir, cercar suas reas e a explorar culturas permanentes (SANTOS,
1982).
Esta forma de luta pela terra surtiu efeito em algumas reas e inclusive levou
desapropriao de terras em litgio, o que significou uma vitria expressiva pois, como vimos, esta
foi uma medida muito pouco utilizada na "reforma agrria localizada" implementada pelos
governos militares. O nico caso de desapropriao conquistado pelo Movimento Sindical,
ocorrido nos anos 70, foi a rea denominada Cachoeira Grande (Mag) em 1974, que
compreendia as glebas Amrica Fabril e Conceio de Suru, onde foi realizado um Projeto de
Regularizao Fundiria pelo INCRA (AREZZO, 1986)27.
Nesta conjuntura de cerceamento das liberdades individuais e coletivas, a Igreja surge como
um canal de expresso poltica para os interesses dos trabalhadores rurais junto ao Estado, visando
influir na definio da poltica para o agro nacional.
A partir de 1975, com a formao da Comisso Pastoral da Terra - CPT, ligada diretamente

27

Sobre a luta dos camponeses para conseguir a desapropriao dessas reas e seus reflexos no aumento da
produo agrcola, ver: LINDOSO e SILVEIRA (1984), SILVEIRA (1984) e LINDOSO (1984).

34

aos efeitos da poltica de ocupao da Amaznia, a "Igreja Popular" passa a desenvolver um

trabalho inspirado na teologia da libertao, ocupando lugar central em sua atuao os
movimentos de luta pela terra.
A viso da Igreja sobre a questo agrria, a prtica institucionalizada e contratual
desenvolvida pelo sistema CONTAG, o trabalho da Igreja de formao de novas lideranas
sindicais, a dificuldade da CONTAG de assumir posies mais radicais, sobretudo na questo da
terra, a falta de representatividade da Igreja e suas concepes e objetivos polticos prprios, so
os principais focos de tenso entre a "Igreja Popular" e o Movimento Sindical de Trabalhadores
Rurais (GRZYBOWSKI, 1987).
A Regional da CPT no Rio de Janeiro (CPT/RJ), criada em 1977, e composta basicamente
por uma Coordenao (eleita numa assemblia geral de dois em dois anos), pela "Assessoria do
Regional" (advogados, socilogos, etc.) e "Equipes de rea (ou Diocesanas)", integradas por
"agentes de pastorais", desenvolve quatro linhas de atuao que se interpenetram: a) "pastoral"
(recorte eclesial); b) "luta pela terra", especificamente voltada para a questo agrria e para a
realidade do trabalhador rural, que tambm envolve assessoria jurdica; c) "assessoria
educacional", formando lideranas de trabalhadores rurais e d) "sindicalismo", formao sindical
de lideranas. Quando da sua criao, a CPT/RJ atuou principalmente nos conflitos de posse de
terra em Angra dos Reis e Parati; posteriormente nas aes dos movimentos de ocupao de
terras em todo o estado, o que levou um de seus assessores a denomin-la como "Pastoral de
Conflitos".28

1.3. A questo agrria na "abertura poltica"

Inserida em um processo mais amplo, de sucesso cclica de perodos de governo
relativamente democrtico e de governo autoritrio, no qual os momentos de acelerao do
desenvolvimento associaram-se limitao dos direitos e liberdades polticas e concentrao do
poder poltico, que acarretaram despropores no desenvolvimento das esferas econmica e
social, verifica-se um perodo de transio poltica, o que permitiu ao antigo regime planej-la em
28

Esta entidade de apoio nunca esteve presente nas regies de assalariados, devido falta de apoio eclesial para
atuar nesta questo. Dados de entrevista com assessores da CPT/RJ.

35

seus desdobramentos visando a manuteno do antigo no novo - "liberalizao por cima"

(SOSNOVSKI, 1989).29
Particularmente a partir de 1978, observa-se de modo intenso a ocorrncia de fatos que se
caracterizaram por uma relao de causa-consequncia: "concesses" do Estado e "conquistas"
populares. nesta conjuntura ("abertura poltica") que ocorre a emergncia da sociedade civil
lutando por seus direitos individuais e coletivos e exigncias de justia social, o que se expressa
de modo plebiscitrio pelas eleies parlamentares de 1974 e 1978.
Nesta transio rumo redemocratizao do regime, intensifica-se a luta pela terra, tanto
atravs de antigos personagens como pelo surgimento de novos atores e mediadores no cenrio
poltico nacional, recolocando e atualizando o debate em torno da questo da terra e fazendo com
que os governos federal e estaduais retomassem o discurso sobre a Reforma Agrria, bem como
desenvolvessem algumas medidas visando atenuar a tenso social nas reas em litgio
(MEDEIROS, 1989).
Dentre estes novos atores, destacamos os Sem Terra, cuja identidade foi construda a partir
de experincias diversas, sofridas por diferentes grupos sociais, face a processos sociais e
econmicos gerados pela poltica de Estado particularmente na regio sul do pas que viriam a se
articular no Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST). A principal estratgia de atuao e
presso deste Movimento a ocupao de terras agricultveis no exploradas, bem como os
acampamentos - uma nova forma de luta inaugurada pelo movimento (ABRAMOVAY, 1985).
No processo de constituio do MST teve papel fundamental a CPT, como tambm na
construo de uma identidade poltico-religiosa expressa na cruz nos acampamentos e ocupaes,
missas, romarias da terra, etc. Por outro lado, apesar das resolues do III Congresso da
CONTAG30, o Movimento Sindical esteve ausente nesta dinmica ao menos como direo
(GRZYBOWSKI, 1987; TORRENS, 1991; FRANCO, 1992).
29

Semelhante anlise feita sobre a redemocratizao ocorrida com o fim do Estado-Novo (1937-1945): "transio
pelo alto" (VIANNA, 1976) ou "transio permitida" (NEVES DELGADO, 1989).
30
As resolues visavam adequar a prtica do sindicalismo conjuntura de transio poltica, com a finalidade de
ocupar espaos em disputa no campo da representao dos trabalhadores rurais e manter vivas suas bandeiras: "que
o movimento sindical assuma o compromisso de desenvolver trabalhos de base programados, de organizao,
motivao e mobilizao dos trabalhadores rurais, no sentido de ocuparem as terras improdutivas, nelas fixando
residncia e tornando-as produtivas" (MEDEIROS, 1989: 119)

36

Nesta conjuntura de re-politizao da questo agrria, verifica-se no Rio de Janeiro que,

dada sua tradio de luta pela terra, algumas das lideranas camponesas do pr-64, que haviam
participado da criao da Associao dos Lavradores de Duque de Caxias (1962), voltaram a
atuar no meio rural. Em oposio entidade sindical do municpio, fundam o Ncleo Agrcola
Fluminense - NAF em 1978, apoiados pela Igreja, com sede na Fazenda So Loureno (Caxias)
para "ocupar um espao que estava sendo tomado por pelegos, que faziam o jogo dos grileiros".
Segundo suas lideranas, o NAF teria como objetivo "o fortalecimento dos pequenos produtores,
a maioria deles, na regio, posseiros; e o apoio aos trabalhadores que no tem acesso terra"
(CEDI, 1987: 12).
A partir de sua criao, o NAF comeou a promover regularmente reunies e a organizar
os camponeses, que haviam migrado para as cidades, para a volta ao campo - reocupar,
basicamente com as mesmas famlias31, as terras conquistadas durante os governos Roberto
Silveira/Celso Peanha e Joo Goulart (1959-1964) de onde foram expulsos com o golpe. E o
conseguiram. Conforme uma das lideranas do NAF,
o pessoal estava perdido por a. Comeamos a nossa luta retomando reas
que nos tinham sido tiradas em Morro Grande, Capivari e Penha Caixo.
No podemos deixar de mencionar o trabalho que a Comisso Pastoral da
Terra fez aqui na Baixada. Eles nos ajudaram muito32.
Uma outra reocupao assume importncia significativa para o movimento de ocupao de
terras ocorrido no perodo privilegiado nesta pesquisa, a de Parque Estoril (Nova Iguau) em
1980, organizada por antigas lideranas, que criaram e se concentravam no NAF:
A rea de Parque Estoril foi dividida em lotes pequenos aguardando a
soluo do conflito para a posterior diviso real da rea. Neste perodo,
Parque Estoril consegue fazer assemblias, nas quais se d uma reciclagem
das pessoas que passavam por al e onde discutiu-se a ocupao de outras
reas levantadas ... Na realidade Parque Estoril no aconteceu, porque o
31

As famlias integrantes destes movimentos de re-ocupao de terras na Baixada Fluminense, no podem ser
consideradas como um campesinato "tpico" dado seu longo afastamento das atividades agrcolas e a "cultura
urbana" adquirida nos grandes centros. Ver MENEZES (1991).
32
Trecho de entrevista concedida ao Jornal do Pas, "Grileiros no comprovaram a posse da terra", Semana de 28
de junho a 4 de julho de 1984. Ainda segundo esta matria, interessa ressaltar que esta liderana participou na
organizao das famlias que lutavam por terra para moradia, como a ocupao e criao do Mutiro Nova Aurora
em 1979 (Belford Roxo, Nova Iguau).

37

prprio acampamento que l houve depois foi desfeito, mas foi ali que se
ensaiaram os primeiros passos para a ocupao de outras reas durante o
Governo Brizola. Parque Estoril, para ns do Movimento, ficou sendo
uma ligao com as lideranas do passado como Enas, Brulio, Laerte,
Chico Silva ... Parque Estoril foi o embrio, em novos tempos, do
questionamento da questo fundiria no Rio de Janeiro.33
Todavia, esta reverso do fluxo migratrio no ficou restrita Baixada Fluminense, palco
dos principais conflitos fundirios do pr-64. Representou um marco na luta pela terra, no perodo
1979-1982, tambm a reocupao de So Jos da Boa Morte (Cachoeiras de Macacu) em
dezembro de 1979 (O'DWYER,1982).
A partir de 1978/9 verifica-se a intensificao da mobilizao dos trabalhadores rurais para a
conquista da terra. O movimento sindical, ao realizar o segundo e terceiro levantamentos de
conflitos de terra (FETAG, 1981; 1982), constatou que, em relao a 1979, "aumentou o nmero
de municpios atingidos em 45%, dobrou o nmero de fazendas em litgio e aumentou em 60% o
nmero de pessoas atingidas" (FETAG, OF. N 90/SE/82). Os conflitos localizavam-se
principalmente na Baixada Fluminense e na regio litornea, sendo que nos municpios de Angra
dos Reis e Parati concentravam-se 50% dos conflitos de terra denunciados. Ambos municpios
foram declarados "reas prioritrias para fins de reforma agrria" desde 1972, o que foi ratificado
por outro decreto de 1978. Para soluo dos conflitos era reivindicada a instaurao de
procedimento discriminatrio de terras devolutas (FETAG, 1980, 1981a, 1981b).
Nesta conjuntura de transio e mobilizao, a relao entre o Governo Chagas Freitas
(15.03.79 - 15.03.83) e os movimentos sociais no campo, conforme dados de entrevista, foi
mediada pelo aparelho repressivo. Segundo um dirigente da FETAG,
a polcia do Chagas s servia para expulsar e espancar trabalhadores ... O
proprietrio procurava a delegacia, a delegacia mandava imediatamente
um policial ir l e tirar o trabalhador no peito, no grito, batia, espancava
trabalhador, invadia casa, como a gente teve no estado inteiro.
Esta mobilizao culmina com a realizao de duas grandes concentraes na sede do
INCRA no Rio de Janeiro (15.12.80 e 15.06.81), envolvendo cerca de duas mil pessoas e
contando com a participao da maioria dos Sindicatos de Trabalhadores Rurais, da FETAG, da
33

Entrevista com liderana do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra do Estado do Rio de Janeiro.

38

CONTAG e da CPT/RJ (O'DWYER,1982).

Em seu conjunto, mobilizao e manifestaes pblicas obtiveram alguns xitos ao nvel dos
governos federal e estadual. Aps aproximadamente um ano de intenso confronto com os
proprietrios do imvel e o aparelho repressivo de Estado, os camponeses que haviam reocupado
a Fazenda So Jos da Boa Morte (Cachoeiras de Macacu) conseguiram a sua desapropriao
pelo INCRA em 22.01.81 (AREZZO, 1986; CPT/RJ, 1980,1980a).
Provavelmente pressionado pelos acontecimentos, Chagas Freitas foi levado a sancionar,
em 1981, a lei estadual de discriminao de terras devolutas (ERJ, 1981), na realidade uma
adaptao da legislao federal (BRASIL, 1976). Todavia, esta lei, que delegava competncia
Secretaria de Agricultura para instaurao de procedimento discriminatrio, somente foi
regulamentada no ano seguinte (ERJ, 1982; 1982a), quando se realizaram, aps vinte anos, as
primeiras eleies diretas para governador. Como no foi firmado convnio com o INCRA ou
criado orgo de terra, tanto lei quanto decretos eram "letra morta".
Entendemos ser importante destacar o perfil da bancada fluminense do PMDB, marcado
pelo predomnio de deputados "chaguistas" - uma forte corrente poltica estadual. A partir de
1970, com a nomeao pela via indireta de Chagas Freitas para o governo do estado e com as
eleies parlamentares, o grupo chaguista ascendeu direo do partido (MDB/RJ), tornando-se
dominante. Segundo DINIZ (1982), o chaguismo caracterizou-se por um estilo de atuao tpico
das organizaes partidrias designadas por mquinas polticas, ou seja: atribuir peso decisivo aos
chamados incentivos materiais (cargos, empregos, favores, contratos de fornecimento, vagas em
escolas e hospitais, etc.) num quadro tpico de clientelismo/patronagem; ser muito mais
pragmtica do que propriamente uma organizao voltada para a defesa de princpios
programticos e ideolgicos; o fator de unio do grupo no era uma adeso ideolgica, mas sim
os vnculos verticais de lealdade, tendo como ponto central das tenses partidrias internas a
disputa pelo controle do sistema de incentivos; e, finalmente, favorecer um padro fragmentado e
atomizado de demandas atravs da concesso de benefcios restritos, baseados nos interesses mais
imediatos e visveis da clientela.
Entretanto, estas caractersticas que do fora eleitoral "mquina poltica", representam,
ao mesmo tempo, a fragilidade desta prtica poltico-patidria, face s dificuldades para absorver

39

demandas com graus crescentes de integrao e o agravamento das tenses sociais, exemplificvel
pela relao do Governo Chagas Freitas com o movimento de luta pela terra, com o movimento
dos moradores de favelas (1979) e com as greves de mdicos e professores (1980). Essa relao
foi marcada pela postura de intransigncia e utilizao de mtodos repressivos no enfrentamento
do conflito. Segundo DINIZ (1983:12):
A defasagem entre este estilo de poltica e a dinmica social pode ser
desencadeada e acentuada pelo aumento do grau de competio do
sistema poltico e pelo aparecimento de novos grupos disputando a
hegemonia poltica local. Assim, o acirramento da competio, ao abrir
possibilidades para que as demandas sociais extravasem os limites da arena
distributiva, pode gerar um foco de tenses capaz de minar as bases de
sustentao da mquina e ameaar suas condies de sobrevivncia. Num
contexto competitivo e pluripartidrio, a falta de uma definio polticoprogramtica pode, portanto, tornar-se desvantajosa.
O Governo Figueiredo (1979-1984) se, por um lado, assumiu de alguma forma o discurso
sobre a Reforma Agrria, por outro, representou uma continuidade e complexificao das prticas
autoritrias do aparelho repressivo de Estado34. Os projetos do MEAF no se diferenciavam da
"reforma agrria" desenvolvida pelos governos militares anteriores: "as diretrizes e metas de 1983,
previam a desapropriao de apenas 650.000 hectares, enquanto, por outro lado, planejava-se
destinar colonizao particular (em geral grandes projetos) 3 milhes de hectares."
(GUANZIROLI, 1984: 3)
No Rio de Janeiro, durante o Governo Figueiredo, a "reforma agrria localizada"
(ALMEIDA, 1982) abrangeu trs antigos conflitos sistematicamente denunciados pelo movimento
sindical desde 1972 (FETAG, 1981), totalizando uma rea de 8.659 hectares e beneficiando 709
famlias: Projeto de Assentamento Campos Novos, Cabo Frio (09.03.83); Projeto de
Assentamento e Colonizao So Jos da Boa Morte, Cachoeiras de Macacu (22.01.81); Fazenda
Barra Grande, Parati (04.10.83) e d) Fazenda Taquari, Parati (04.10.83)35.
34

Quanto forma como o governo militar encaminhou a questo fundiria nos momentos que antecederam a posse
dos novos governadores eleitos, e que representou o pice da progressiva "militarizao da questo agrria", ver:
MARTINS (1984).
35
Dados extrados de BRASIL (1988). Os conflitos localizados em Parati eram considerados pela FETAG (1979;
1981) como um nico conflito (mesmo proprietrio). Sobre estes conflitos, ver: Estado de So Paulo, "Posseiros
invadem forum", 29.09.83; O Globo, "Parati: posseiros aplaudem Figueiredo", 06.10.83; Estado de So Paulo,

40

Sintetizando, a luta pela terra entre 1950 e 1982 se deu em trs diferentes conjunturas: a) de
politizao da questo agrria (pr-64), quando houve iniciativa poltica do campesinato, b) de
despolitizao autoritria (1964/78), que levou os trabalhadores rurais a ficarem totalmente na
defensiva e a desenvolverem uma resistncia de forma atomizada e, c) de re-politizao (ps-79),
onde alm da continuidade de antigos conflitos envolvendo "posseiros", representados pelo
Movimento Sindical de Trabalhadores Rurais, verifica-se a re-ocupao de terras por um
campesinato no-tpico e a emergncia da CPT, do NAF e do MST como mediadores e/ou
representantes, dos movimentos de luta pela terra, principalmente o de ocupaes de terras
agricultveis no exploradas36.
Neste perodo, os conflitos fundirios fluminenses tiveram como causa comum a
especulao imobiliria, devido supervalorizao das terras abrangidas por obras pblicas
infraestruturais (saneamento e rodovias) que, ao criarem "fronteiras internas", levaram ao
confronto de "posseiros" e "grileiros". Entretanto, enquanto na Baixada Fluminense dos anos
50/60, a descaracterizao de reas como agrcolas esteve associada ao processo de constituio
de loteamentos urbanos, no interior do estado, durante a dcada de 70, o objetivo foi a
implantao de loteamentos e empreendimentos tursticos.
O avano do urbano sobre o rural, o crescimento da populao fluminense residente em 2,5
vezes entre 1940 e 1980 sem que fosse acompanhado por um aumento da rea e/ou produo
agrcola (IBASE, 1982), acrescido do perfil da atividade agrcola estadual37, do pistas para
explicar o nvel de agravamento do problema de abastecimento alimentar, quando comparado
situao identificada por Vargas nos anos 30. Isto fica demonstrado no trabalho de anlise da
relao produo x consumo feito pela Secretaria de Agricultura para a safra de 1984, onde o
estado fica caracterizado como grande importador de alimentos (ERJ, 1984).
Reflexo tambm do intenso processo de urbanizao e de luta pela terra por que passou o
estado, verificou-se a conformao de uma "zona cinzenta" - indefinio entre reas urbanas e

"Posseiros vencem primeira disputa no sul do Rio", 09.10.83.

36
A recorrncia espacial dos conflitos pode ser visualizada no Anexo 1.
37
"A cana de acar destaca-se no conjunto das lavouras do estado. Pelo critrio de Valor da Produo, seu peso
de 40% da produo de 1980, alterando-se pouco nos anos subsequentes. Laranja, banana, arroz e tomate seguemse em importncia relativa, representando respectivamente: 11%, 8%, 7%, e 6% do valor total da produo em

41

rurais, nos quatorze municpios que compem a Regio Metropolitana, o que somente definido
parcialmente pelas prefeituras, que podem alterar a destinao do solo de acordo com seus
interesses tributrios (imposto predial e territorial).
Num contexto de aprofundamento dos problemas estruturais, decorrentes da
"proletarizao passiva" de trabalhadores rurais iniciada no pr-64, em uma economia decadente,
acrescido da existncia de terras passveis de utilizao na Regio Metropolitana e da emergncia
de mediadores (tais como Pastoral dos Desempregados, CPT e MST), no final dos anos 70 e na
dcada de 80, a luta pela terra conjugou a continuidade de antigos conflitos
("posseiros"/"grileiros") com ocupaes de reas agricultveis na Regio Metropolitana por
trabalhadores da periferia urbana, o que deu especificidade ao estado quanto ao perfil e objetivos
das famlias que se integraram ao MST. Este o panorama das foras polticas, conflitos
fundirios e crise no abastecimento alimentar com os quais deparar-se-ia o Governo Brizola.

1980." (UFF, 1986: 12)

42

2 - EMERGNCIA DE NOVAS PROPOSTAS PARA A QUESTO AGRRIA

NACIONAL E FLUMINENSE: PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA (PDT) E
DO GOVERNO BRIZOLA

Inicialmente, visando situar o perodo de anlise desta pesquisa em sua conjuntura

internacional, devemos destacar dois processos polticos complementares que assumiram elevada
significncia, particularmente na periferia do mundo capitalista, a partir de meados da dcada de
70 e durante os anos 80.
O primeiro deles diz respeito s transformaes democrticas ocorridas em regimes
polticos autoritrios, quer atravs da queda ou, na maioria dos casos, da sua decomposio,
resultante de uma relao entre "concesses do Estado" e "conquistas populares". Este perodo
dever entrar para a histria como uma "poca de democratizao", visto o carter global que este
processo assumiu, envolvendo diferentes continentes e, neles, diversos pases: Espanha, Grcia,
Portugal38, Nicargua, Guatemala, Brasil, Argentina, Uruguai, Bolvia, Peru, Chile, Paraguai,
Haiti, Filipinas, Coria do Sul, Uganda, Repblica Centro Africana e Sudo.39
O outro processo poltico refere-se expanso das atividades da social-democracia que,
como o primeiro, foi impulsionado pela conjuntura mundial de crise do capitalismo e de
intensificao da mobilizao popular reivindicando democracia em seu sentido lato - social,
poltica e econmica. Inicialmente, seu fortalecimento restringe-se comunidade europia, tendo
como ponto de partida os partidos social-democratas h muito implantados nas camadas
populares e assumindo a responsabilidade do poder governamental de seus pases (ustria,
Sucia, Gr-Bretanha e Alemanha Federal). Posteriormente verifica-se, ao fim de regimes
38

POULANTZAS (1976), fornece uma anlise da decomposio (Espanha) e da queda (Portugal e Grcia)
dos regimes autoritrios nestes pases.
39
No menos importante foram os processos de transformao democrtica nos pases socialistas do leste
europeu, fortemente impulsionados pela perestroika na URSS. Dados extrados de SOSNOVSKI(1989).

43

autoritrios, que partidos socialistas de linha social-democrata readquirem vitalidade e passam a

postular e assumir o poder. o caso de Portugal, aps a revoluo de abril de 1974, e da
Espanha, com a decomposio do franquismo.
Entretanto, aps o Congresso da Internacional Socialista em Genebra (nov/76), observa-se
que ela
comeou a desenvolver uma atividade sem nenhuma ligao com a do seu
passado recente, em particular em relao Africa, Amrica Latina,
Asia, ao Pacfico e ao Oriente Mdio ... Paralelamente o nmero dos
partidos e movimentos que se filiaram a esta organizao internacional
aumentou sensivelmente (POULAIN, 1980: 15).40
Ao analisar o caso brasileiro, CHAUI (1980) entende que as caractersticas assumidas pelo
quadro poltico durante a "distenso lenta e gradual" contriburam para que a luta de classes
desembocasse em uma nova oposio de estilo social-democrata. So elas a ausncia de uma
"crise de hegemonia"; a fraqueza poltico-institucional e o contedo reformista das propostas das
esquerdas que mantiveram o quadro de referncia oferecido pelo regime e, finalmente, os vnculos
de setores da oposio com a democracia crist, a Internacional Socialista, uma idia de poltica
nacional-popular e o despontar da linha "euro" nas fileiras do partido comunista. Segundo essa
autora, pode-se caracterizar a prtica poltica de tipo social-democrata como aquela que tenta uma
sntese do socialismo e da democracia, esta ltima entendida como um
regime sob o imprio da lei, numa poltica sustentada por grupos que
apiam a democracia baseada na liberdade e na lei, que esto prontos para
uma cooperao pacfica e para uma coalizo com partidos burgueses e
que sustentam, ao mesmo tempo, um programa de reformas no-violentas
ao longo da linha temporal evolutiva (CHAUI, 1980: 179, citando Bracher,
Dietrch, Staatslexikon, Friburgo, 1962, p. 202).
A poltica social-democrata caracteriza-se por ser um programa de reformas dependente
da colaborao entre "parceiros sociais" (classes antagnicas), o que a define como "poltica de
frente ou de aliana", ou ainda "poltica de gesto da crise capitalista". Por enfatizar seu carter
no beligerante e legal, o nacionalismo, o carter pedaggico do partido e o fenmeno cclico das

40

POULAIN (1980) reune textos que desenvolvem uma anlise de trs grandes partidos socialdemocratas, onde sobressai a convergncia de estratgias partidrias a despeito das situaes especficas

44

crises capitalistas, defende tambm as idias de planejamento e de interveno estatal sob o

controle do parlamento (CHAUI, 1980).
A prtica poltica da social-democracia chamou nossa ateno, na reflexo sobre nosso
objeto de pesquisa, pois o primeiro partido brasileiro a filiar-se Internacional Socialista pretendia
desenvolver uma oposio poltica de tipo trabalhista, atravs de uma re-significao do
trabalhismo, enunciado como ideologia social-democrata. Ou seja, esta proposta articulou uma
forma de fazer poltica congelada pelo golpe de 64 com outra em expanso na periferia capitalista,
numa conjuntura mundial de transio poltica rumo democracia.

2.1. O "novo PTB" e a criao do PDT

No Brasil de 1979, concomitante mobilizao da sociedade civil, estava em curso um

processo de "abertura poltica", referenciado por medidas como a liberalizao da censura aos
meios de comunicao, o controle dos orgos repressivos do Estado, a revogao do Ato
Institucional n 5, a reviso das punies e penas revolucionrias e o estabelecimento de uma
poltica de anistia parcial, que viria a acontecer em agosto de 1979. Posteriormente, em dezembro
do mesmo ano, ocorreria a extino do bipartidarismo, imposto ao Pas em outubro de 1965,
atravs do Ato Institucional n 2. Com esta reforma partidria surgiram seis partidos: o PDS
(Partido Democrtico Social), sucessor da ARENA como partido governista, o PMDB (Partido
do Movimento Democrtico Brasileiro), sucessor do extinto MDB, o PP (Partido Popular), o
PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), o PDT (Partido Democrtico Trabalhista) e o PT (Partido
dos Trabalhadores)41. As vrias correntes oposicionistas, antes aglutinadas no MDB, diluiram-se
nestas ltimas cinco agremiaes polticas.
A criao do PDT possui razes na tentativa de reconstruo do Partido Trabalhista
Brasileiro - PTB (1945-1964) e o passo decisivo neste sentido foi dado no exterior. Leonel
Brizola, exilado poltico desde 1964, promoveu em junho de 1979 o "Encontro dos Trabalhistas
do Brasil com os Trabalhistas no Exlio", quando foi elaborada a Carta de Lisboa (POERNER,
de cada pas (Inglaterra, Sucia e Alemanha Federal).
41
Concebido como um partido de centro, o PP no chegou sequer a disputar uma eleio, pois incorporou-

45

1989).
Nesta carta afirma-se a necessidade de reorganizar no Brasil o Trabalhismo - "construo de
um Partido Popular, Nacional e Democrtico, o nosso novo PTB" (PDT, 1979). Ao
considerarmos o objetivo, diversas vezes enfatizado neste documento, de reorganizar o
trabalhismo atravs do "novo PTB", isto , de estabelecer vnculos histricos entre este projeto
trabalhista e aquele extinto pelo golpe, entendemos ser importante descrever sucintamente as
principais caractersticas do trabalhismo, do PTB e do "brizolismo" no pr-64, com vistas a
identificar quais elementos da Carta Testamento de Vargas Brizola resgata para reivindicar ser
herdeiro.
O processo de incorporao da classe trabalhadora ao cenrio poltico brasileiro coincide
contraditoriamente com a vigncia do Estado Novo (particularmente aps 1942). O trabalhismo,
entendido como a construo da "ideologia da outorga" (VIANNA, 1976), esteve apoiada na
estratgia de formao da mitologia do Estado Novo, do trabalho e de Vargas como o "pai dos
pobres"(GOMES, 1988).42
Os benefcios outorgados por Vargas, na dinmica da relao contratual entre o povo e o
Presidente - "contrato que estabilizava a nao e sustentava o poder de Estado"(GOMES,1989),
concentraram-se na questo social urbana43, basicamente em trs frentes: 1) legislao trabalhista,
2) Previdncia e Assistncia Social: a) medicina social (preservar, recuperar e aumentar a
capacidade de produzir do trabalhador), b) alimentao, habitao e nfase especial na educao e,
3) sindicalizao, objetivando implementar o projeto estado-novista de organizao sindical
corporativista, em oposio ao sindicalismo autnomo e plural vigente at 1935, atravs de uma
lgica repressiva, de concesso de benefcios e de difuso ideolgica, para respaldar um regime
que buscava a sada do autoritarismo no ps-42 (GOMES, 1988).
Com o fim do Estado Novo, inicia-se o processo de redemocratizao numa conjuntura de
"transio pelo alto" (VIANNA, 1976), o que possibilita a Vargas viabilizar o continusmo na

se ao PMDB.
42
GOMES (1989:248), sobre a "ideologia da outorga" - dar, receber e retribuir, afirma: "A fora da coisa
dada est em produzir em quem recebe a conscincia de uma obrigao de retribuir como um dever
poltico de natureza tica. Trata-se evidentemente de uma relao contratual...".
43
STEIN (1991) demonstra que houve tentativas, ainda nos anos 30, de estender o populismo varguista ao

46

transformao. Neste sentido, foram criados dois partidos com carter getulista: enquanto o PSD
procuraria manter os vnculos do antigo regime com segmentos das oligarquias agrrias estaduais
("partido dos interventores"), o PTB foi idealizado com o principal objetivo de intermediar as
relaes entre Vargas e os trabalhadores, especialmente os urbanos, apoiado nas mquinas sindical
e previdenciria desenvolvidas pelo Estado Novo. Na relao entre governos populistas e os
trabalhadores, o PTB constituiu-se numa interface entre o Estado e as entidades sindicais, numa
poltica voltada a realizar a cooptao do movimento sindical, via distribuio de benefcios e
cargos.
Conforme anlise de DELGADO (1989:291),
o PTB foi um partido de caracterstica dupla. Em um primeiro nvel,
apresentou profundo vnculo com o getulismo e com o fisiologismo dele
decorrente - linha da continuidade histrica. Em um segundo, percorreu
uma trajetria de desvinculao gradativa ao getulismo e de adoo de um
projeto reformista - linha da descontinuidade.
Neste primeiro momento de vinculao petebismo-getulismo (1945-1954), quando se d
um completo afastamento entre o PTB e o PCB, o primeiro, por caminhos opostos, atua junto
mesma clientela que os comunistas buscavam atingir - os trabalhadores urbanos industriais. Com a
asceno de Goulart presidncia do PTB (1953), a morte de Vargas (1954), a aproximao
entre PTB e PCB (1954) e a redefinio das bandeiras reivindicativas do sindicalismo, o PTB
evolui para um partido reformista e nacionalista, defendendo as reformas de base e o combate ao
imperialismo.
Durante os governos populistas (1945-1964), foram inmeras as tentativas e fracassos de
iniciativas reformistas, radicais ou moderadas, sobre a questo agrria. Discusses iniciadas no
segundo governo de Vargas quanto ao trabalhismo na rea rural, envolvendo legislao
trabalhista, sindicalizao e reforma agrria, perpassaram todo este perodo sofrendo resistncias
no Poder Legislativo, onde o poder dos ruralista era forte. Devido principalmente intensificao
da mobilizao camponesa e desconfiana de amplos setores com a posse de Joo Goulart, em
seu governo que o PTB procura de modo intenso atrair os trabalhadores rurais visando ampliar

campo.

47

sua base de sustentao, at ento concentrada nos trabalhadores urbanos.44

ento que emerge o brizolismo, "expresso de um trabalhismo mais mobilizador e radical
que, em sintonia com as correntes nacionalistas no Congresso, com as lideranas sindicais e
estudantis, e em funo de sua influncia e de seu acesso direto frente a Goulart, crescer
sombra do Executivo, como fora mediadora e paralela, ora a favor, ora contra ele."
(CAMARGO, 1981:191).
a partir do seu governo no Rio Grande do Sul que Brizola alcana projeo nacional e
internacional por suas posies nacionalistas e a favor das "reformas de base" - marcas que
passaram a cercar seu nome45. Durante seu mandato (1959-1962), priorizou a educao e a
construo de escolas (BANDEIRA, 1979). Na questo fundiria gacha, Brizola incentivou o
Movimento dos Agricultores Sem Terra - MASTER (ECKERT,1984), desapropriou terras
ocupadas por lavradores e criou um setor na Secretaria de Trabalho para
assessorar as associaes dos agricultores e camponeses sem terra,
enquanto outros orgos do Governo faziam um levantamento das reas
disponveis no Estado, pblicas e particulares, para distribuio de terras
entre os necessitados" (BANDEIRA,1979: 70).
Estas iniciativas despertaram reaes dos setores contrrios realizao de uma reforma
agrria, que o acusaram de "estimular agrupamentos de "pseudo-agricultores sem terras" que
estariam ocupando propriedades previamente escolhidas para a desapropriao" (CAMARGO,
1981: 199).
J como Deputado Federal pelo Estado da Guanabara, Leonel Brizola, com o apoio da
Frente Parlamentar Nacionalista, da cpula sindical e estudantil, defendeu propostas para o
encaminhamento da questo agrria consideradas radicais pelo bloco ruralista do Congresso, num
44

Incluiam-se nesta estratgia "iniciativas paralelas de ativao e enquadramento das bases camponesas
mobilizadas, atribuindo SUPRA, atravs de seu Departamento de Promoo e Organizao Rural
(DEPROR) a funo de auxiliar e promover a criao de associaes de trabalhadores sem terra, de
pequenos e mdios proprietrios bem como de sindicatos rurais." (CAMARGO,1981:204).
45
A carreira poltica de Leonel Brizola, sempre vinculada ao PTB, foi uma sucesso de mandatos que
cobrem o perodo entre 1947 e 1964: "1947 - Liga-se ao trabalhismo, filia-se ao PTB, conhece Jango e se
elege Deputado Estadual com 3.839 votos; 1950 - Deputado estadual pelo PTB gacho com 16.691 votos;
1954 - Deputado Federal pelo PTB com 103.000 votos; 1955 - Prefeito de Porto Alegre com 65.007 votos;
1958 - Governador do Rio Grande do Sul com 670.000 votos e 1962 - Deputado Federal pelo PTB no
Estado da Guanabara com 269.384 votos, mandato cassado em 1964 pelos militares..." (IBASE, 1989:

48

momento de intenso confronto entre os poderes Executivo e Legislativo (CAMARGO, 1981). A

Superintendncia de Poltica Agrria - SUPRA, um orgo sob a influncia de Brizola, foi um canal
de comunicao direto entre o governo federal e as organizaes camponesas, objetivando a
busca de apoio no campo atravs do incentivo sindicalizao e da desapropriao de reas em
litgio.
Associado forma como foi concebido o debate poltico sobre desenvolvimento econmico
e a questo agrria a partir do fim dos anos 50, verifica-se o golpe de Estado de 1964. Sob a
liderana de Leonel Brizola, aps longo exlio poltico, o "novo PTB" defendia na Carta de Lisboa
os seguintes pontos programticos: estabelecer vnculos entre o projeto trabalhista do pr-64 e a
ideologia social-democrata, o carter pedaggico do partido e um projeto trabalhista pluralista
("no pretendemos absorver ou manipular os sindicatos ou as organizaes populares das mais
diversas origens") e democrtico ("procuraremos alianas com todas as outras foras tambm
democrticas e progressistas do nosso Pas"). Os Trabalhistas impunham-se, no plano poltico,
alm da luta pela revogao de todas as formas de censura, duas tarefas com a maior urgncia: "a
luta por uma anistia ampla, geral e irrestrita" e "a luta pelo retorno normalidade democrtica",
atravs da liberdade de organizao partidria e eleio de uma Assemblia Nacional Constituinte.

O terceiro compromisso do "novo PTB" era o de reverter as diretrizes da poltica

econmica, atravs de uma poltica social de servios pblicos ligados ao saneamento bsico,
moradia, alimentao, educao e aos problemas que tem levado marginalizao econmica
e social dos trabalhadores, especialmente no campo (PDT, 1979).
Dentre os problemas que exigiam a ateno prioritria dos Trabalhistas, encontra-se, ao
lado da regulamentao do capital estrangeiro, a Reforma Agrria:
O desafio com que nos defrontamos , por conseguinte, o de retomar as
bandeiras daquela tentativa generosa de empreender legalmente as
reformas institucionais indispensveis para liberar as energias do povo
brasileiro. Especialmente uma Reforma Agrria que d a terra a quem nela
trabalha, em milhes de glebas de vinte a cem hectares, em lugar de
entreg-las em provncias de meio, de um e at de dois milhes de
hectares na forma de superlatifndios, subsidiados com recursos pblicos
12).

49

(PDT, 1979: 6).

Como vimos no primeiro captulo, a partir de 1978/9 verifica-se a reintensificao dos
conflitos fundirios a nvel nacional. Nesta conjuntura de mobilizao do campesinato e de
politizao da questo agrria, os partidos que procuravam manter vnculos com as demandas do
campo no podiam deixar de se posicionar.
As diretrizes constantes na Carta de Lisboa e no Programa do PDT apontam para uma
proposta nacionalista de modernizao democrtica do campo. A proposta do "Trabalhismo
Democrtico" tem por eixo norteador considerar o trabalho como a fonte originria de todos os
valores e que a propriedade da terra tem uma funo social, e seu uso deve estar subordinado aos
interesses da coletividade, visando "promover a diversificao e democratizao das relaes
produtivas na direo do socialismo" (PDT, 1980).
Quanto "territorializao da burguesia" (MARTINS, 1984)46, o PDT propunha a
recuperao para o patrimnio nacional dos latifndios concedidos pelos governos militares a
grupos nacionais e estrangeiros e a nacionalizao das empresas agrcolas e agroindustriais sob
controle de grupos internacionais.
A poltica agrria formulada objetivava democratizar o uso e posse da terra atravs de uma
Reforma Agrria, que assegurasse o acesso e a posse da terra aos que nela trabalham e que criasse
formas associativas de explorao agrcola; modernizar a pequena e mdia propriedade e orientar
a produo agrcola prioritariamente para a satisfao das necessidades populares de alimentao
e da agroindstria nacional, cuja produo tambm deve ser voltada para o consumo interno.

2.2. Campanha eleitoral de 1982

Em plena ditadura militar, aps vinte anos sem eleies diretas para governador e
decorridos aproximadamente dois anos de sua fundao, o PDT enfrentou o primeiro teste das
urnas na campanha eleitoral de 1982, concorrendo com outros quatro partidos polticos (PDS,
46

Processo ocorrido a partir de 1974, principalmente na Amaznia Legal, atravs do "assentamento de

50

PMDB, PTB e PT) ao governo do estado do Rio de Janeiro, tendo como candidatos Leonel
Brizola (governador) e Darcy Ribeiro (vice-governador).
As principais demandas do eleitorado fluminense estvam profundamente associadas
catica distribuio demogrfica resultante da concentrao espacial e setorial da economia
estadual, levando a que, nas eleies de 1982, em somente sete municpios estivessem
concentrados 73% do eleitorado, dos quais 48% na capital e o restante (25%) distribuido por
Nova Iguau, So Joo de Meriti, Caxias, Nilpolis, Niteri e So Gonalo47.
Esta predominncia do urbano sobre o rural reflete-se nas propostas formuladas pelos
candidatos a cargo eletivo majoritrio. a esta parcela significativa da populao urbanizada que
se dirigem os discursos de campanha, nos quais se enfatiza a soluo de seus principais problemas
na rea de servios pblicos: saneamento bsico, assistncia mdica, transporte, segurana,
educao, urbanizao e principalmente habitao.
Ao que tudo indica, a preocupao da campanha pedetista no que se refere questo
fundiria foi urbana, apesar das reivindicaes do movimento sindical rural48.
Importa ressaltar que a existncia de conflitos fundirios no Rio de Janeiro e sua
continuidade nas ltimas dcadas - j abordados no primeiro captulo - eram fatos conhecidos por
Brizola, tanto por ter sido Deputado Federal pelo Estado da Guanabara no perodo em que a
SUPRA realizou grande nmero de desapropriaes no antigo estado do Rio de Janeiro, como
por ter recebido, assim como os outros candidatos, em setembro de 1982, um documento
elaborado pelo Movimento Sindical de Trabalhadores Rurais do estado do Rio de Janeiro,
intitulado "Os Trabalhadores Rurais e as Eleies de 1982", no qual, alm de um diagnstico
sobre a evoluo da situao dos trabalhadores rurais, com destaque para os conflitos fundirios,
constava a exigncia de "uma definio pblica, clara e imediata, diante das reivindicaes da
classe trabalhadora rural, explicitando, inclusive, que iniciativas pretendem tomar, e quando, para
tentar realiz-las concretamente" (FETAG, 1982a: 6).

grandes consrcios" apoiados em subsdios e incentivos fiscais, aps a falncia da colonizao oficial.
47
Dados extrados de: Jornal do Brasil, "Brizola deve vencer por 34% a 29%", 18.11.82.
48
Inexiste documentao oficial no Instituto Alberto Pasqualini e na Secretaria Geral do PDT neste
estado, sobre as propostas formuladas para o agro fluminense na campanha eleitoral de 1982 e, mais
especificamente, sobre a questo fundiria.

51

No que se refere s reivindicaes do movimento sindical elencadas neste documento,

destacamos: 1) Poltica Agrcola (crdito, assistncia tcnica, zoneamento agrcola), 2) Garantias
aos trabalhadores e atividade sindical (segurana pblica) e 3) Poltica Fundiria: desapropriao
imediata das reas em conflito; demarcao das terras pblicas, contendo a grilagem, e assentando
as famlias de trabalhadores rurais; e renovao da desapropriao e assentamento definitivo dos
trabalhadores rurais em todas as reas que j foram desapropriadas pelo governo estadual (j
apontadas no primeiro captulo).
A dissertao de mestrado de Rodolfo Moraes: Intervenes Governamentais sobre
Movimentos de Invases de Terrenos Urbanos: estudo de casos no Municpio do Rio de Janeiro
em 1983, pode apontar, mesmo que indireta ou analogicamente, a orientao poltica do candidato
do PDT sobre duas importantes causas de conflitos e tenso social no meio rural, enfrentadas pelo
movimento de luta pela terra: resistncia ao despejo judicial ou expulso violenta e ocupaes
coletivas e organizadas de terras.
Segundo MORAES (1988:42/3), "slogans como "Favela no problema, soluo",
"Governar com o povo", "Um governo voltado para as classes menos favorecidas", "Para o PDT
a palavra remoo no existe", foram difundidos entre a massa da populao de que se originam
os invasores, e serviram para comprometer o futuro governo com a no frustrao de uma
perspectiva de maior liberao daquela populao".49
Os entrevistados, apesar de identificarem o candidato como pessoa sensvel para o problema
agrrio, foram unnimes em afirmar que, na campanha, Brizola no apresentou uma proposta de
poltica fundiria, ficando os discursos e compromissos restritos a algumas candidaturas pedetistas
ligadas questo50. Assim, podemos concluir que a poltica fundiria no foi uma questo
essencial na campanha pedetista e sequer mencionada pelo candidato ao governo.
Concentramos nossa ateno sobre as propostas explicitadas pelo PDT na campanha de
1982. Contudo devemos lembrar, por um lado, que no s de propostas concretas (discursos,
49

Estes "slogans" objetivaram negar a poltica repressiva do Estado contra a populao favelada, at ento
desenvolvida atravs de programas de remoo "aplicados ao longo de trs administraes estaduais, a
partir do governo Lacerda" (DINIZ, 1982a: 140), o que ia de encontro reivindicao da Federao das
Associaes de Favelados (FAFERJ) e apontava para uma proposta de urbanizao das favelas.
50
As entrevistas resgataram tambm que, de maneira geral, o candidato no apresentou um programa de

52

documentos oficiais, etc.) feita uma competio poltica por um cargo pblico, j que todas as
candidaturas as formulam, apontando os caminhos entre o "ser" e o "dever ser" de uma dada
sociedade e, por outro, que na definio do "ser" e o "dever ser", h uma disputa mediada por
propostas de diversas foras.
O carter cclico com que se alternaram perodos de governo autoritrio e governo
relativamente democrtico no desenvolvimento poltico brasileiro, impediu o fortalecimento das
instituies polticas, particularmente quanto identificao ideolgica dos eleitores com as
agremiaes polticas. Como decorrncia deste quadro, descolando das siglas partidrias, restou
ao eleitorado, alm da imagem construda pela mdia como parmetro de avaliao, principalmente
o passado poltico de realizaes do candidato voltadas para as classes populares e que, em alguns
casos, em oposio desconfiana nos polticos, fazem surgir o culto carismtico da imagem
pessoal (WEBER, 1968)51.
Nesse sentido, entendemos que uma parcela do eleitorado fluminense foi influenciado
tambm pelas "propostas implcitas" da candidatura Leonel Brizola, j existentes na "conscincia
popular", que tem a seu favor, em seu passado poltico como governador do Rio de Grande do
Sul (1959-1962) e Deputado Federal mais votado pelo Estado da Guanabara (1963-Golpe de 64),
suas posies sobre educao, reforma agrria e capital estrangeiro - tradies do Trabalhismo
brasileiro.
Reforam esta hiptese os resultados obtidos na pesquisa feita pelo Instituto Gallup sobre a
questo da renovao partidria, em 1975 e 1978, na rea metropolitana do Rio de Janeiro. Para
avaliar as tendncias da opinio pblica, face ao fim do bipartidarismo, foram oferecidas seis
alternativas: Trabalhismo, Democracia Crist, Liberalismo, Socialismo, Nacionalismo e
Conservadorismo. Tanto em 1975 (31%) quanto em 1978 (39%), o Trabalhismo aparece como a
tendncia dominante, seguida pela Democracia Crist com 19% e 14%, respectivamente. A
pesquisa, ao analisar a distribuio das alternativas partidrias em termos de estratificao social
revelou que o trabalhismo foi a nica tendncia em relao qual verificou-se aumento sistemtico
governo, pois dizia que programa e recursos estavam na sua cabea.
51
O "carisma", segundo Max Weber, um dos fundamentos da legitimidade: "autoridade que se funda em
dons pessoais e extraordinrios de um indivduo (...) ou seja, o poder brotado da submisso ao "carisma"
puramente pessoal do "chefe". (WEBER, 1968: 57/8)

53

da proporo de simpatizantes medida que descemos a pirmide social.52

O resultado oficial das eleies de 1982 no Estado do Rio de Janeiro, aps conturbado
processo de apurao e processamento dos votos, atribuiu o melhor desempenho ao candidato
Leonel Brizola, com 31,4% dos votos apurados. Deve-se destacar que 74,6% de sua votao
concentrou-se na Capital (41,3%) e Baixada Fluminense (33,3%), enquanto para o PDS e PMDB
verificou-se um padro exatamente oposto, ou seja, a votao desses partidos aumentou em razo
inversa ao grau de urbanizao dos municpios e regies do estado, onde se manteve a disputa
polarizada entre eles como se observava durante o bipartidarismo.53
No que se refere ao Legislativo estadual (conforme Anexo 2, Tabela 1), nenhum dos
partidos obteve maioria. Devido principalmente s regras eleitorais definidas em novembro de
1981, impondo a vinculao total dos votos de vereador a governador e proibindo as coligaes
partidrias, verifica-se que a votao para os cargos de senador, deputado federal e estadual em
todos os partidos acompanhou a proporo obtida por seus candidatos governador.54
No intervalo determinado pela legislao brasileira, entre a eleio e a posse, o PDT
realizou levantamentos, atravs da "Comisso de Transio" entre governos, sobre os diversos
aparatos do Estado. O Grupo de Agricultura do PDT, com base em dados da agropecuria
fluminense e naqueles fornecidos pela Comisso, concluiu em janeiro de 1983 a proposio
preliminar das diretrizes para o setor (que subsidiaram o Plano de governo), bem como o
diagnstico institucional da Secretaria de Agricultura e Abastecimento e de suas empresas
vinculadas55, que foram consubstanciados na "Proposta Preliminar para uma Nova Poltica
52

Dados extrados de: Martins, Carlos Estevam, "Pesquisa: O povo escolhe o Trabalhismo", Cadernos
Trabalhistas, So Paulo, Ed. Global (1):10-13, s/d.
53
Uma anlise sobre as eleies de 1982 e as circunstncias que contriburam para a vitria de Leonel
Brizola, tida por improvvel praticamente at a boca das urnas, pode ser obtida em SOUZA (1985), DINIZ
(1982) e DINIZ (1983).
54
Dois dias aps as eleies de 15.11.82, o virtual candidato eleito segundo as pesquisas de boca de urna,
Leonel Brizola, pronunciou-se sobre a possvel vitria. Com relao futura bancada do PDT na
Assemblia Legislativa, "Brizola disse ser "at bom" a falta de maioria, para tornar inevitveis as
negociaes e, com issso, "governarmos com todos". Jornal do Brasil, "Brizola pede um crdito a
adversrios", 18.11.82.
55
a) Companhia Central de Abastecimento - COCEA, responsvel exclusiva por toda a aquisio de
alimentos; b) Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - EMATER, ligada ao sistema
EMBRATER; c) Empresa de Pesquisa Agropecuria - PESAGRO, ligada ao sistema EMBRAPA e; d)
Empresa de Servios e Insumos Bsicos para a Agropecuria - SIAGRO.

54

Agrcola", onde estavam agrupados nos seguintes tpicos: a) Cincia, Tecnologia e Utilizao
Racional de Recursos Naturais na Agricultura; b) Comercializao e Abastecimento; c) Leite; d)
Institucional e de Projetos em andamento; e) Associativismo e Participao e f) Cooperativismo e
Ncleos Rurais (PDT, 1983).
O Grupo de Agricultura procedeu o levantamento preliminar da estrutura e oramento para
1983 (primeiro ano do Governo Brizola) da Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA) e
de suas empresas vinculadas. No que se refere a SAA56, dentre suas atividades-fim (25% do
oramento da SAA), destacamos a de "Ocupao e Titulao de Terras Devolutas" (0,3% do
oramento da SAA) que incluia o processo de discriminao de terras devolutas e estava ligada
diretamente ao Gabinete do Secretrio, conforme previsto na legislao (ERJ,1981).
As dificuldades do futuro governo estadual para desenvolver uma "poltica autnoma e de
novo tipo" ficam claras ao levarmos em conta a expressividade dos recursos repassados pelos
sistemas EMBRAPA e EMBRATER para a execuo dos programas e projetos da PESAGRO e
EMATER, dado que, no modelo centralizador e autocrtico da EMBRAPA e EMBRATER,
repasse de recursos significa ingerncia do governo federal no que toca s diretrizes e normas de
ao das empresas da administrao indireta estadual.
Este um dos aspectos que revelam a natureza concentradora e centralizadora de poderes
do regime federativo brasileiro na esfera da Unio aps o ltimo regime de exceo, o que se
reflete numa relao desigual dos mandatrios de governos estaduais, segundo suas concepes
polticas (oposio/aliana), com o poder central. A falta de competncia dos governos estaduais
para legislar sobre a questo agrcola e fundiria se insere na poltica de Estado, de modo a no
permitir maiores liberdades aos Estados-Federados, que propiciem condies para a adequao da
legislao federal s necessidades regionais e assim por em cheque as alianas polticas mantidas
e/ou construdas pelo governo federal. Poder-se-ia pensar que a legislao federal ou a
Constituio brasileira expressam a vontade coletiva dos Estados-membros. Todavia, esta vontade
est estrutural e desigualmente definida, dadas as caractersticas do sistema representativo 56

Composta por Departamentos Gerais (Agropecuria, Recursos Naturais Renovveis, Economia Rural,
Cooperativismo e Organizao Social, Informao Rural e Inspetoria Geral de Finanas) e por orgos de
assistncia direta e imediata do Secretrio (Gabinete, Assessoria Jurdica, Assessoria de Comunicao
Social e Subsecretaria).

55

nmero de parlamentares no Congresso Nacional por unidade federativa.

As outras duas empresas, SIAGRO e COCEA, tambm refletiam a decadncia da
agricultura fluminense e do aparato do Estado encarregado do setor agropecurio. A primeira,
responsvel pela prestao de servios (patrulhas agrcolas mecanizadas) e venda de insumos e
equipamentos agrcolas (calcrio, adubo, semente, etc.), apresentava uma receita operacional
prevista para 83 trs vezes inferior ao orado para o item pessoal e encargos. Na COCEA, alm
de outros problemas, foi constatada a malversao dos recursos pblicos via poltica de
arrendamento a preo subfaturado de seu patrimnio (instalaes comerciais e frigorficas) e o
pagamento das compras aos preos mais altos das praas do Rio e de So Paulo, em benefcio de
grandes empresas comerciais e industriais57.

2.3. Programa de governo

O programa de governo, constante do "Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do

Estado do Rio de Janeiro para o perodo de 1984 a 1987" - PDES, foi aprovado pela Assemblia
Legislativa e sancionado pelo governador atravs da Lei n 705, de 21.12.83 (ERJ,1983b), ou
seja, nove meses aps a sua posse, perodo no qual o Governo Brizola j tinha se defrontado com
um grande nmero de conflitos fundirios urbanos e rurais.
A "poltica de governo" formulada deve ser apreendida atravs de sua insero no quadro
de foras poltico-partidrias existente, que pode ser assim esquematizado: a) PDS, como partido
da ordem, b) PMDB que, neste momento, tenta articular, dada a diversidade de foras polticas
que abrigava, um discurso oposicionista e c) PT e PDT, partidos de oposio recm-criados que
disputam a base popular - uma relao de competio permeada por tentativas e fracassos de
construo de uma aliana poltica.
Na suscinta anlise feita sobre o quadro nacional, so destacados os reflexos da progressiva
57

O Governo Brizola em 24.05.83, atravs dos Decretos n 6.656 e 6.660, publicados no DOERJ de
25.05.83, determinou a interveno na COCEA e a criao de uma Comisso Especial de Inqurito para
apurao de irregularidades. Posteriormente a COCEA foi extinta e os recursos para compra dos
alimentos, no caso das escolas da rede pblica, foram repasssados diretamente para as diretoras,
ampliando-se assim o mercado para os produtores locais de alimentos.

56

desarticulao do regime poltico autoritrio e do fracasso de seu modelo econmico de

desenvolvimento voltado para o mercado internacional, com a reduo dos investimentos pblicos
na rea social (assistncia mdica e previdncia social, educao, habitao popular, etc.) que se
manifestam imediatamente na qualidade de vida das populaes carentes58. Frente ao aspecto mais
grave dessa recesso, a "inexistncia de um projeto de desenvolvimento nacional que atenda aos
anseios de amplos setores da sociedade brasileira", o governo estadual, reconhecendo suas
limita~,oes, aponta o principal instrumento ao seu alcance - a legitimidade:
As eleies de 1982 forneceram elementos valiosos para romper esse
impasse, a partir da manifestao popular e de seus representantes
democraticamente escolhidos. No que os governos estaduais ou os
parlamentares eleitos espalmem uma parcela de poder que lhes permita
alterar o quadro geral de dificuldades, visto que o modelo poltico
concentra o poder decisrio no Executivo Federal. Mas sim porque eles
disp~,oem de um grau de legitimidade que amplia a repercusso de seus
atos e potencializa os instrumentos administrativos postos ao seu alcance.
As lamentaes to comuns em relao dependncia do Estado em
relao ao poder central e ao estreito raio de manobra da administrao
estadual na maioria das vezes encobrem a falta de definio poltica e
ideolgica, a dificuldade ou o desinteresse em definir um rumo a ser
perseguido (ERJ, 1983b: 3).
A orientao poltica do governo indica, como primeira medida para recuperao do estado,
a mudana de comportamento do governo em relao comunidade, a comear pelos princpios
de Justia e Direitos Humanos59. Esta diretriz tinha como objetivo criar um ambiente propcio
conscientizao e mobilizao da sociedade civil organizada em torno de suas principais demandas
e, desta forma aproxim-la da esfera do poder pblico estadual, assegurando um canal de
comunicao permanente para conformao de um planejamento participativo:
Em outras palavras, a ao corrente do Estado pode ser um vigoroso
instrumento para fortalecer a organizao popular, fortalecendo ao mesmo
tempo a si mesmo enquanto Estado democrtico e deixando uma marca
58

O governo fluminense entende que o RJ refletiu intensamente este modelo baseado no binmio:
concentrao de renda-formao de misria absoluta, resultando em um desequilbrio econmico e
populacional (urbano-rural) "que no tem paralelo na histria do Brasil".
59
Neste sentido, foi criado pelo Decreto 6.635, de 13.04.83, o Conselho de Justia, Segurana Pblica e
Direitos Humanos, com "atribuies de discutir e propor a poltica do governo para assuntos da ordem
pblica e das garantias das liberdades individuais e coletivas...".

57

nos padres de administrao pblica e no relacionamento com a

comunidade que dificilmente ser apagada por outros governos. (ERJ,
1983b:4)
A concepo poltica do Plano de governo reside em que as diretrizes propostas seriam
conformadas pela "estratgia de um desenvolvimento econmico e social integrado", em oposio
ao modelo de desenvolvimento adotado pelos governos militares. O Governo Brizola entendia
que
um programa de fortes investimentos sociais o nico capaz de reativar a
economia, gerando empregos, encomendas, comrcio e arrecadao fiscal
sem depender, no essencial, de mercadorias, tecnologia e emprstimos de
outros pases (ERJ,1983b).
O governo, ao reconhecer suas limitaes legais e financeiras para mudar o padro de
desenvolvimento at ento adotado, entendia que deveria ser definido um "programa mnimo de
investimentos de prioridade absoluta e de grande impacto", redefinindo o prprio sentido de
desenvolvimento e viabilizando o potencial criador da populao (solues comunitrias). O
conceito de desenvolvimento equilibrado, apesar do "apoio preferencial s foras do trabalho, no
um mecanismo de excluso social de qualquer segmento, mas sim uma tentativa de combin-las
numa estrutura fundamentalmente pluralista e democrtica". Mesmo no contando com
instrumentos homogneos de poltica econmica, o governo estadual pretendia minorar os efeitos
do desemprego e da m distribuio de renda atravs do desenvolvimento de programas de
habitao, saneamento e infraestrutura urbana e da expanso e melhoria da qualidade dos servios
pblicos gratuitos, vistos como os melhores instrumentos de distribuio de renda ao alcance da
administrao estadual.
Para que o governo fosse capaz de internalizar e encaminhar adequadamente as demandas
populares, foram estabelecidas diretrizes que dizem respeito esfera administrativa: moralizao e
reorganizao da estrutura: a) quando da elaborao deste Plano j tinham sido criadas algumas
secretarias de Estado, com base em empresas, autarquias ou fundaes j existentes, e por isso,
segundo o governo, sem aumento de despesas e "com o objetivo de conceder a estas reas um
destaque poltico maior". Por outro lado, j havia sido feito o desmembramento da Secretaria de

58

Segurana em trs secretarias estaduais (Polcia Militar, Polcia Civil e Defesa Civil)60; b)
implantao de um sistema de planejamento participativo "menos preocupado em planejar a
sociedade e mais em planejar a si mesmo"; c) integrao da administrao indireta estadual s
diretrizes e prioridades governamentais, dada a sua tendncia para a autonomizao; d) realizao
de um recadastramento e reavaliao do Patrimnio Imobilirio do Estado para atender "s
necessidades dos projetos do Governo e do bem-estar pblico", devido ao quadro de
desinformao sobre o patrimnio estadual; e) fortalecimento da receita pblica estadual61 e f)
administrao de pessoal e material, visando ampliar a capacidade do governo em investir.

No Plano de governo apresentado um diagnstico da economia fluminense, onde

destacado o fraco desempenho da agricultura, que caracterizada pela progressiva diminuio das
reas ocupadas por lavouras, para o que contribuiram a sua substituio por pastagens extensivas
e a valorizao das terras devido ao intenso processo de urbanizao e a inexistncia de uma
poltica agrcola efetiva.
A agricultura fluminense, pelo fato de participar com uma pequena parcela na formao o
produto interno estadual, segundo a "Proposta Preliminar ..." (PDT, 1983),
encerra um considervel potencial inexplorado, em termos de gerao de
empregos, de soerguimento das pequenas comunidades rurais e de
reduo do custo de vida para as populaes urbanas mais desfavorecidas.
A recuperao da agropecuria fluminense, alm de propiciar uma reduo no volume de
alimentos importados, considerada como "imperativo de um desenvolvimento equilibrado,
voltado para a desconcentrao urbana, o fortalecimento do interior e a melhoria do padro de
vida da populao". A interveno do Estado no agro fluminense se daria atravs de programas
regionais sob a orientao de Coordenadorias Regionais que evitariam a disperso de esforos das
60

As novas secretarias criadas e as respectivas funda~,oes, empresas ou autarquias que lhes deram
origem foram as seguintes: Promoo Social (Fundao Leo XIII e FEEM), Cincia e Cultura (FAPERJ e
FUNARJ), Minas e Energia (CEG e CERJ), Turismo e Esporte (FLUMITUR e SUDERJ), Trabalho e
Habitao (CEHAB) e do Desenvolvimento da Regio Metropolitana (FUNDREM).
61
Segundo o Plano, o Brasil vive um quadro de "federalismo fictcio", sendo a estrutura fiscal a
principal manifestao de dependncia dos estados em relao ao governo central, quem cabe fixar as
alquotas e que frequentemente utiliza-se de isen~,oes como instrumento de poltica econmica,
debilitando as finanas estaduais.

59

empresas vinculadas SAA:

No mbito de cada coordenadoria devem ser implantados Projetos de
Desenvolvimento Rural Integrado, ou seja, uma programao solidria de
todos os orgos pblicos atuantes na regio (incluindo educao, sade,
transporte, infra-estrutura, etc.) de forma a atingir os objetivos de um
desenvolvimento harmnico e equilibrado.
Para alcanar os objetivos propostos de reverso do processo de migrao campo-cidade,
ampliar a produo agrcola e a renda no campo, a "Proposta Preliminar ..." (PDT, 1983) assumia
ser necessria uma racionalizao do uso das terras agrcolas, o que implicaria numa
reorganizao dessa produo. Neste sentido, foi idealizada e se propunha a privilegiar os recursos
estaduais para a criao de "Unidades Associativas de Produo", precedidas da elaborao de
Projetos de Desenvolvimento Rural Integrado, com a finalidade de agregar maior quantidade de
valor produo do setor agrcola que, por estar integrado verticalmente indstria ( montante e
jusante), transfere-lhe parte substancial do valor produzido, devido aos preos oligopolizados
praticados pelo setor secundrio.
Neste cenrio desarticulado, onde se verifica a retrao da produo de alimentos e reduo
do poder de compra dos assalariados em geral, a SAA e suas empresas vinculadas ou afins como a
Carteira de Crdito Rural do BANERJ, deveriam se orientar para a mobilizao dos pequenos e
mdios produtores para a produo de gneros bsicos voltados para o consumo popular; o
fortalecimento econmico e social do interior, procurando firmar uma estratgia de
desenvolvimento rural integrado62; ampliao da participao do Estado na defesa dos recursos
naturais renovveis; aparelhamento do Estado para um ao efetiva na rea de abastecimento;
fortalecimento do cooperativismo como unidade bsica de organizao rural e ampliao da
disponibilidade de leite.
Antes da realizao das eleies, a FETAG apresentou aos ento candidatos ao governo do
estado suas sugestes e reivindicaes para as polticas agrcola, fundiria e de segurana pblica
no campo. O Plano incorpora algumas dessas reivindicaes, j apontadas neste captulo,

62

"A questo fundamental para assegurar que esta ao coordenada seja capaz de alcanar seus objetivos
a mobilizao da comunidade local, no que diz respeito ao planejamento, implementao e avaliao dos
programas" (ERJ, 1983b).

60

demonstrando desejar ter um bom relacionamento com o orgo de representao dos

trabalhadores rurais.
Ao confrontarmos a "Proposta Preliminar para um Nova Poltica Agrcola" (PDT,1983),
elaborada aps a vitria eleitoral e antes da posse do Governo Brizola, com o Plano de governo
(ERJ,1983b), pode-se visualizar a evoluo das propostas para o agro fluminense, no sentido de
seu aprofundamento e incorporao de inovaes institucionais, frente s reivindicaes dos
trabalhadores rurais e, especificamente, s demandas e formas de presso dos movimentos de luta
pela terra, decorridos nove meses frente do governo.
Na "Proposta Preliminar..." (jan/83), foi elencado como um dos "Programas Prioritrios", a
interveno do Estado na questo agrria fluminense. A leitura que se fazia estava marcada no
pelas propostas de "estmulo diversificao das atividades produtivas" ou "absoro de milhares
de famlias em suas terras, procedendo a imediata discriminao de suas terras devolutas" e sim
pelo carter jurdico-legal a que se propunha ter a ao do Estado na questo agrria: "impedir as
diversas formas de violncia sistemtica contra posseiros, pequenos produtores, parceiros e
assalariados"; "cumprimento do Estatuto do Trabalhador Rural" (legislao trabalhista);
"agilizao das questes judiciais e o cumprimento do Estatuto da Terra"; "impedir que atos
recorrentes de expulso de trabalhadores rurais de suas terras h longo tempo ocupadas sejam
levados a cabo em franco desrespeito aos direitos humanos e sociais dos setores populares", ou
seja, o privilegiamento deste enfoque nos permite interpretar que o principal instrumento de
poltica agrria seria a aplicao da lei.
Desta forma, verifica-se neste documento que a questo fundiria assume importncia,
menos por seus reflexos no aumento do volume de produo e mais por visar a eliminao de
focos de tenso social no Estado. Neste sentido, em que pesem os poucos recursos destinados ao
seu encaminhamento pelo governo anterior, so apresentadas diretrizes que vo de encontro s
reivindicaes de vrios segmentos de trabalhadores rurais fluminenses representados pela
FETAG. Coerente com a ausncia de um Sub-Grupo de Assuntos Fundirios, no mencionada a
criao de orgo especfico na estrutura da SAA, ou fora dela, para encaminhamento dos conflitos
fundirios. Portanto depreende-se que a conduo da questo fundiria seria mantida no Gabinete
do Secretrio de Agricultura.

61

Entretanto, posteriormente (dez/83), no primeiro captulo do Plano, onde constam as

diretrizes para a rea social cumpre, por um lado, ressaltar que: "O Governo Popular e
Democrtico do Estado do Rio de Janeiro identifica a Educao como sua grande prioridade" e,
por outro, resgatar dois outros pontos de interesse para esta pesquisa.
Num quadro de desprestgio da segurana do cidado e supervalorizao da segurana do
Estado, o Plano de governo prope, entre outras medidas, a
criao de Defensores Itinerantes como forma de atingir as reas rurais
onde talvez seja mais importante o abuso de poder e a expoliao dos
trabalhadores em funo da ausncia das instituies de justia... Em
relao s questes fundirias, tem-se tratado de solicitaes referentes ao
assunto atravs de um assessor especial designado, mas face ao grande
volume de solicitaes estuda-se a criao de uma Coordenadoria de
Assuntos Fundirios, com a participao da Secretaria de Justia e Interior
e outras Secretarias e setores afins.63
Esta citao, alm de revelar a inadequada estrutura institucional do Estado para
encaminhamento dos conflitos fundirios - "criao de uma Coordenadoria de Assuntos
Fundirios" - face continuidade e intensificao dos movimentos de luta pela terra, refora a
argumentao anteriormente feita, no que se refere leitura do partido (PDT,1983) e do Governo
Brizola (ERJ,1983b) sobre a questo agrria ("ausncia de instituies de justia" e a participao
da Secretaria de Justia na Coordenadoria ...) - um assunto eminentemente legal.
No que se refere fiscalizao do cumprimento da legislao trabalhista, de competncia
do governo federal, verificava-se em 1981 que, segundo o IBGE, apenas 54% do pessoal
ocupado no estado tinha carteira assinada e que a situao na rea rural era pior, pois somente
13% do pessoal ocupado na agricultura tinha carteira assinada. Neste quadro, o Plano apontava as
seguintes diretrizes:
... traar uma linha de colaborao com os orgos federais competentes
(...), assistncia e apoio aos sindicatos e associaes de classe,
apresentando-se como um interlocutor de peso ..., ampliar o escopo e a
abrangncia da defensoria pblica (ERJ, 1983b).
Constava no PDES, setor "Agricultura e Abastecimento", um item especfico para a
63

Na realidade, quando o PDES foi sancionado (21.12.83), j havia sido criado, em novembro/83, o

62

Poltica Agrria, onde constavam: a) identificao e discriminao de terras devolutas estaduais

para implantao de
projetos de assentamento de pequenos agricultores, com garantia de
assistncia integral em crdito, extenso rural e comercializao, com
prioridade aos posseiros j instalados na rea. Tambm o Parque Estadual
do Desengano, no norte do Estado, deve ser devidamente discriminado
para sustar sua ocupao irregular e predatria; b) aes voltadas para o
aproveitamento das terras ociosas no Vale dos rios So Joo, Maca, So
Pedro, Imb, Macacu e Mag, recentemente recuperada para uso agrcola
face realizao de obras de saneamento e drenagem; c) apoio s
iniciativas dos trabalhadores rurais atravs de seus sindicatos, na defesa
contra a expulso de posseiros, violncia de grileiros, manipulao e
falsificao de ttulos dominiais (ERJ, 1983b: 29/30).
Alm da assistncia aos sindicatos nos conflitos sociais no campo e da discriminao de
terras devolutas com o objetivo de assentar trabalhadores rurais sem terra, o outro instrumento
apontado para formao de um estoque de terras o cadastramento do seu patrimnio
imobilirio:
Com essa medida, alm de se retomar um controle efetivo sobre os bens
pblicos, est se gerando um estoque de recursos imobilirios para
utilizao em setores prioritrios como construo de escolas e postos de
sade, distribuio de lotes residenciais dentro do programa "Cada Famlia
um Lote", assentamento de trabalhadores rurais sem terra e outros que as
circunstncias permitirem (ERJ, 1983b).
As razes objetivas e polticas que levaram a uma mudana entre proposta e ao do
Governo Brizola no agro fluminense, marcado pelo grande nmero de conflitos que eclodiram
neste perodo, perpassadas pela construo e dinmica do relacionamento entre governo e
movimentos de luta pela terra e pela competio poltica por propostas e prticas efetivas no
encaminhamento da questo agrria, sero objeto de anlise nos prximos captulos.

primeiro orgo de terras a nvel estadual.

63

3 - CONSTRUINDO A RELAO ESTADO-LUTA PELA TERRA

As eleies majoritrias estaduais de novembro de 1982 geraram grandes expectativas nas

camadas populares, que se mobilizaram no sentido de verem suas demandas, reprimidas pelos
governos militares, atendidas pelos novos governos estaduais diretamente eleitos.
No perodo privilegiado nesta pesquisa, os movimentos populares fluminenses, envolveram
novos e antigos atores e conjugaram diferentes objetivos e formas de luta pela terra, conformando
uma fase muito rica de experincias no relacionamento entre os diversos atores, mediadores e
representantes destes movimentos e o Estado.
Dessa tica, Leonel Brizola empossado em meio a dois processos que se do
simultaneamente: um grande nmero de ocupaes de reas na capital do estado visando terra para
moradia e a continuidade dos movimentos de resistncia ao despejo judicial e/ou expulso violenta,
desenvolvidos por lavradores - "posseiros". Posteriormente, emergem novos atores em conflitos
decorrentes das aes dos movimentos de ocupao de terras, basicamente na Regio Metropolitana.
A falta de uma clara definio das reas urbanas, particularmente na Regio Metropolitana64,
a existncia de terras passveis de ocupao, a atuao dos mediadores e representantes e a conjuntura
poltica, viabilizaram a emergncia destes novos atores que se caracterizaram pela ambiguidade em
sua auto-identificao e objetivos na terra conquistada.
Devido impossibilidade de caracterizarmos estas ocupaes dos anos 80 como aquelas que,
a rigor visavam "uso agrcola", em oposio a "uso urbano" (moradia), adotaremos a expresso
ocupao de terras para "trabalho" (GARCIA,1983) em associao forma de relao estabelecida
pelo Governo Brizola (implantao de assentamentos rurais) e aos objetivos declarados e
reivindicaes formuladas pelas famlias envolvidas que, numa adeso retrica do seu principal
mediador, a Igreja, mobilizaram-se pela conquista da terra e posteriormente foram integradas ao

64

Movimento dos Sem Terra (MENEZES, 1991; LIMA, 1991).

Entendemos que a abordagem, embora sucinta, dos conflitos fundirios movidos claramente
por objetivos urbanos (moradia), na cidade do Rio de Janeiro, permitir-nos- melhor perceber o
quadro mais geral de luta pela terra quanto aos seus atores e objetivos (moradia e/ou explorao
agrcola), e principalmente a construo do relacionamento entre os movimentos de luta pela terra e o
Estado que, tomado de surpresa, procura adequar o acervo de instituies existentes, inicialmente via
programas emergenciais.
No que se refere aos movimentos de ocupaes de terra, o resgate da questo fundiria
urbana, com que iniciaremos este captulo, assume importncia na relao Estado-luta pela terra para
"trabalho", na medida em que levamos em conta aspectos que do especificidade ao Rio de Janeiro,
sobre os quais teceremos agora alguns comentrios:
a) como a luta pela terra urbana e rural no Governo Brizola concentrou-se bsica e
respectivamente na cidade do Rio de Janeiro e na Regio Metropolitana, onde em 1980 residiam 80%
da populao do estado, podemos supor a existncia de vnculos entre xodo rural, "favelizao" e os
movimentos de ocupao de terras para fins urbanos, "mistos" e de "trabalho", ou seja, que partiram
das "favelas", em sua maioria, aqueles que se organizaram para as ocupaes e que, possivelmente, as
mesmas pessoas que ocupavam reas para fins de moradia ocupavam reas com a finalidade de terra
para "trabalho", por um critrio de oportunidade;
b) dado que inexistiu, desde 1964, um aparato para trabalhar com a questo fundiria a nvel
estadual e como as ocupaes de reas urbanas foram o principal foco de tenso social no incio do
governo, entendemos que a prtica do Governo Brizola, ou a "rotinizao dos conflitos" rurais, foi
decorrente do aprendizado obtido no relacionamento com os movimentos sociais urbanos que, por
sua vez, esgotaram-se enquanto movimento de ocupaes s vsperas do incio das ocupaes de
terras para "trabalho", como veremos.

3.1. Conflitos fundirios urbanos

A relao estabelecida entre o Governo Brizola e as ocupaes de terras na cidade do Rio de

64

Conforme analisado no primeiro captulo.

65

Janeiro, atravs de medidas legais e institucionais em uma conjuntura de "abertura poltica",

constituiu-se num arcabouo de experincias para a ao poltico-administrativa frente questo
fundiria rural fluminense.
Diferente do processo de constituio das favelas, que historicamente fazem parte do cenrio
da cidade do Rio de Janeiro, processo este caracterizado pela ocupao clandestina e lenta saturao
do espao ocupado, as ocupaes de reas urbanas feitas "s claras" por grande nmero de pessoas,
consolidada em curto espao de tempo e de modo organizado, constituiu-se "em um fato
relativamente novo no contexto carioca, aparecendo, pela primeira vez, em fins de 1981, quando se
registraram duas ocupaes de terrenos em Jacarepagu" (VALLADARES, 1983: 1).
A intensificao das ocupaes urbanas antecederam inclusive a declarao oficial pelo
Tribunal Regional Eleitoral do resultado das eleies e a posse do Governador Leonel Brizola. No
entanto, no final de 1982 uma ocupao em Bangu j se autointitulava "Paraso do Brizola" ou
"Favela do Brizola", o que demonstrava a expectativa de parte da populao fluminense em torno do
governador a ser eleito e de sua poltica habitacional, bem como "as esperanas na fora permissiva"
do Governo Brizola (MORAES, 1988)65. Estas aes e esperanas, alm de calcadas e fortalecidas
por discursos do ento candidato durante a campanha eleitoral ("Para o PDT a palavra remoo no
existe"), estavam associadas "fora da palavra" do lder carismtico Leonel Brizola no seio das
classes populares.
VALLADARES (1983) mostra em sua pesquisa que as "invases" ocorridas no primeiro
semestre de 1983 foram realizadas principalmente por agregados de famlias faveladas e por
favelados-locatrios impossibilitados de arcar com os elevados aluguis das favelas cariocas, dado
que, em sua maioria, as ocupaes localizaram-se na regio que concentra 48% das favelas da capital
do estado e se deram em reas vizinhas ou prximas s favelas ou conjuntos habitacionais.
Tanto VALLADARES quanto MORAES entendem que possvel concluir pela ocorrncia
de um movimento social urbano de luta pela terra para moradia no Rio de Janeiro em 1983 que,
entretanto, no se institucionalizou como tal: "Apesar de muito recente e pouco estruturado, o

65

Nos dois meses anteriores ao segundo Governo Brizola (1991-1995), as mesmas expectativas so geradas na
populao carente e a histria se repete, ocorrendo 40 ocupaes visando moradia na cidade do Rio de Janeiro
(Jornal do Brasil, "Nova onda de invases no Rio", 11.03.91).

66

Movimento dos Invasores desponta com fora total e levou o novo governo ... a rapidamente
organizar sua mquina poltico-administrativa para lidar com a questo." (VALLADARES, 1983:
31)
Os fatos polticos gerados pelas ocupaes de reas urbanas colocariam em cheque a proposta
do PDT de realizar um "governo popular e democrtico" caso utilizasse sua prerrogativa da "violncia
legtima" atravs do aparelho repressivo de Estado, em contradio com as promessas de campanha
de "no ao despejo" e de negao das prticas autoritrias. Por outro lado, ao no utilizar a represso
policial para conter aquelas mobilizaes, que ferem o principal fundamento da sociedade capitalista,
o direito de propriedade, o governo estadual estaria propiciando um ambiente favorvel tenso
social e emergncia de press~,oes das classes dominantes. Deve ser ressaltado que questes
semelhantes ocorriam em outros estados. Exemplo disso o fato de que em 04.04.83, Brizola viajou
a So Paulo para um encontro com Tancredo Neves (MG) e Franco Montoro (SP), governadores
eleitos como oposio, que enfrentavam os mesmos problemas com relao s ocupaes urbanas e
saques a supermercados. Segundo MORAES (1988:100), "preocupavam-se com a ameaa de
interveno federal".
Para entendermos a soluo adotada pelo Governo Brizola, devemos ter clareza que todo
partido poltico objetiva a conquista, manuteno e a legitimao do uso do "poder governamental",
pelo qual se expressa o "poder estatal". Como enfatiza O'DONNELL (1986), esta legitimidade (ou
organizao do consenso) deve ser constantemente reposta pelo Estado, aparentemente dissociado da
sociedade civil, atravs das seguintes mediaes que emergem entre eles: (a) a nao - "o plano de
identidades coletivas que define um "ns", (b) a cidadania - "direitos abstratamente iguais" e (c) o
povo - "exigncias de justia social", pois somente elas possibilitam ao Estado, simultaneamente,
mascarar suas funes de resguardo e organizao de uma dominao de classe e aparecer como
agente do interesse geral da sociedade ("dominao consensual").
A alternativa adotada frente ao dilema decisrio apresentado foi o dilogo e a negociao,
apoiada na conteno da atividade repressiva da fora policial estadual.
As ocupaes de reas urbanas, que j vinham ocorrendo desde fins de 1982 e intensificam-se
aps a posse da nova administrao, levam formao, no mbito da recm-criada Secretaria de
Estado de Trabalho e Habitao - SETH, em carter emergencial, do Grupo Executivo de Ao

67

Comunitria Integrada - GEACI (04.04.83)66, tendo como orientao, dada pelo governo quanto
atuao da fora policial, dar garantias aos oficiais de justia que cumprem determinao judicial e
no participar na derrubada de barracos, o que seria passvel de punio (VALLADARES,

1983).

Alm das ocupaes, que exigiam aes imediatas do governo, um outro problema tambm
se apresentava: a "opinio publicada" que associava as ocupaes posse do Governo Brizola.
Segundo Rodolfo Moraes, a imprensa passou a exigir aes do governo estadual, principalmente
represso policial (prtica corrente do governo anterior em relao populao favelada), nos
editoriais dos principais jornais fluminenses67.
Para compreenso destes ataques, devemos considerar que a imprensa, integrante da
sociedade civil gramsciana - sede das ideologias (GRAMSCI, 1978), colabora na formao de um
poder que vai se constituindo e evoluindo (BOBBIO, 1987), com o objetivo de repor constantemente
a ideologia politicamente dominante, ou seja, o predomnio ideolgico dos valores e normas das
classes dominantes sobre as subalternas.
Dada a fora dos meios de comunicao de massa em um sistema poltico, pode-se perceber
os objetivos da imprensa no sentido de, atravs da deslegitimizao das "ocupaes famlicas"
(MARQUES,1987) junto opinio pblica, pressionar e criar condies, respectivamente, para o uso
da violncia legtima estatal e da "violncia ilegtima" dos proprietrios de terras.
As crticas dos meios de comunicao, acrescidas do entendimento de que as ocupaes de
reas urbanas eram atos insuflados e um processo em andamento, levaram o governador a produzir
um fato poltico j em 27.03.83, aos treze dias de governo, buscando articular bases de sustentao
atravs de aproximao direta com a populao. quando promove uma reunio no ginsio do Olaria
Atltico Clube, com representantes de associaes de moradores do estado e inicia o processo de
integrao da Federao das Associaes de Moradores do Estado do Rio de Janeiro - FAMERJ ao

66

Os objetivos do GEACI, eram: "diagnosticar as causas e encaminhar solues para os problemas das invases ...
; estabelecer formas de atuao preventiva ... ; propor uma poltica no campo da ao comunitria ... ; promover a
integrao de todos os orgos estaduais e municipais na atuao emergencial." (VALLADARES, 1983).
67
Algumas manchetes so indicativas dessa postura:"Terra de Ningum"(JB,26.03.83); "Invaso de Terrenos:
soluo de emergncia" (O Globo, 29.03.83); "Ordem e Justia" (JB, 04.04.83); "Interveno nas invases" e
"Invadam, Brizola garante" (UH, 05.04.83); "Carentes e pagantes" (O Globo, 04.04.83); "Lgica do Absurdo"
(JB, 05.04.83); "Mo-de-gato" (JB, 10.04.83); "Falta de controle" (JB, 13.04.83); "Soluo e Mtodo" (JB,
19.04.83) e; "Contexto de conivncias" (JB, 17.05.83). Dados extrados de MORAES (1988: 176-184).

68

governo, considerando-a "entidade de interesse pblico"68 e tornando seu presidente, J Resende,

consultor dos conselhos das empresas CEDAE, CEHAB e FEEMA69.
A relao das associaes de moradores, cujas origens remontam s primeiras fases do
processo de industrializao, com o Estado, em termos de sua autonomia, capacidade reivindicatria
e poder de negociao, semelhante aos movimentos de luta pela terra abordados no primeiro captulo,
caracterizou-se por uma evoluo cclica segundo os governos que deram forma ao Estado brasileiro.
Eli Diniz ao analisar a relao do Governo Chagas Freitas (PMDB, 1979-1983) com as
associaes de moradores, atravs de parlamentares e aparatos do Estado, verificou que ela teve
como um dos elementos centrais a chamada "poltica comunitria" (forma pela qual os parlamentares
chaguistas autodenominavam sua atuao extra-parlamentar - a principal), caracterstica das
"mquinas polticas", cuja atuao marcada pela patronagem e clientelismo (DINIZ, 1982a)70.
O governador criou uma Comisso de Emergncia para fazer face s "invases de terrenos
pblicos e privados" e "extrema carncia da populao" (referindo-se tambm aos saques a
supermercados) sob a coordenao da SETH. Na semana seguinte, dada a tenso social gerada pelo
ressurgimento no cenrio poltico de parcela da populao reivindicando e pressionando o governo
por alimentos e moradia, foi criado tambm o Conselho de Justia, Segurana Pblica e Direitos
Humanos (Decreto n 6.630, de 07.04.83 e Decreto n 6.635, de 13.04.83, respectivamente). A
Comisso de Emergncia e o Conselho de Justia, Segurana Pblica e Direitos Humanos foram as
instncias embrionrias de constituio do primeiro orgo a nvel estadual para encaminhamento da
questo fundiria urbana e rural.
A ao do governo nos conflitos sociais gerados pelas ocupaes urbanas, atravs de inovaes
institucionais, consistiu basicamente na conteno da represso policial, pesquisa cartorial sobre a rea
ocupada, cadastramento pela CEHAB dos ocupantes e intermediao do governo visando retardar a
68

A FAMERJ foi declarada entidade de utilidade pblica em 21.08.83 pelo Decreto n 6.738. A bem sucedida
articulao de bases de sustentao junto cpula das associaes de moradores (FAMERJ) verificada pelo fato
de J Resende filiar-se ao PDT e ser eleito Vice-Prefeito para o Governo Saturnino Braga.
69
MORAES (1988:78), com base em dados extrados da matria "Brizola promete apoiar aes de associaes de
moradores" (O Globo, 28.03.83). Em outras palavras, o jornal queria dizer que o governo apoiava as ocupa~,oes.
70
DINIZ (1982A:32), referindo-se s "mquinas polticas", afirma: "Trata-se ... de um tipo de partido voltado para
uma linha de ao essencialmente pragmtica, onde as questes de princpio no desempenham um papel central.
Vrios autores insistem nesse ponto, chamando a ateno para o estilo pragmtico-empresarial das mquinas
polticas."

69

ordem de despejo para que se encontrasse uma soluo. Quando possvel e aceito, foi promovida a
transferncia de famlias para o Albergue Joo XXIII e Unidades de Integrao Social da CEHAB em
Antares, onde era verificada se a renda familiar era capaz de arcar com as presta~,oes do plano
especial da CEHAB ou se seriam encaminhadas para lotes doados pelo governo em terrenos j
urbanizados. O ltimo recurso utilizado foi a desapropriao por Utilidade ou Necessidade Pblica71.
Durante o Governo Brizola, ocorreram 57 conflitos urbanos de luta pela terra envolvendo
comunidades, sendo que 55 localizaram-se na Regio Metropolitana, dos quais 37 no Municpio do
Rio de Janeiro. Ainda com relao a esses conflitos, o governo decretou como de utilidade pblica
para fins de desapropriao 11 reas no Municpio do Rio de Janeiro e 10 na Regio Metropolitana
(exceto o Municpio do RJ), sendo que o primeiro decreto somente foi publicado em agosto de
198472.
A orientao dada pelo governo em relao ao seu aparato repressivo dificultava a efetivao
do despejo, visto que, um ou dois oficiais de justia, somente com o mandato judicial, no
conseguiam despejar dezenas ou centenas de famlias que tinham o firme propsito de permanecer na
rea. Esta linha de conduta do Poder Executivo confrontava-se tanto com a prtica dos proprietrios
impregnada em nossa cultura, quanto ao papel do direito nas sociedades capitalistas, no que concerne
garantia do direito de propriedade. Frente a isso, o Poder Judicirio e os proprietrios se articularam
na busca de solues, no sendo descartada a possibilidade de pedido de interveno federal
MORAES (1988).
Com referncia s ordens judiciais de despejo contra os "invasores" de reas urbanas, cumpre
destacar a atuao do pessoal do Estado:
Durante o processo de resistncia os invasores contaram,
surpreendentemente, com o apoio espontneo e velado dos agentes
encarregados das remoes, tanto os membros da Administrao Executiva
como os da Administrao Judiciria. (MORAES, 1988: 110)
Este tipo de no-ao, negligncia ou at mesmo aes claras em favor daquelas famlias por
parte do pessoal do Estado, sero aqui apenas apontadas para posteriormente serem analisadas luz
das resistncias ao despejo de "posseiros" e das ocupaes realizadas pelo Movimento dos Sem
71

Sobre este tipo de desapropriao, ver Anexo 3.

70

Terra, quando, face ao perfil do pessoal do Estado lotado no aparato fundirio, estabelecida uma
frgil linha de separao entre eles e os movimentos de luta pela terra.
O governo estadual, em busca de apoio e ampliao de alianas, consegue tambm a adeso
da Federao das Associaes de Favelados do Estado do Rio de Janeiro - FAFERJ, na condenao
das ocupaes de reas urbanas como aes insufladas. Em nota oficial, esta entidade afirmava que
"as invases so formas precipitadas para resolver problemas de moradia, algumas vezes aproveitadas
por elementos que se utilizam da misria do povo, e a FAFERJ de forma nenhuma est de acordo
com essa atitude" (MORAES, 1988: 104)
Este posicionamento da FAFERJ pode ser entendido atravs do resgate de seu passado
recente, quando inclusive ocorreu a ciso na cpula do movimento dos favelados (1979) dando lugar
ao surgimento da "FAFERJ dissidente" em oposio "FAFERJ situacionista". Segundo Diniz, o
processo de cooptao de lideranas comunitrias pela mquina poltico-partidria chaguista foi
particularmente significativo entre as associaes de favelas, favorecida pela legislao que permitia o
controle destas organizaes. A partir de 1979, com a abertura poltica, comeou a se verificar,
simultaneamente: (a) o predomnio de uma linha favorvel implementao de programas voltados
para a urbanizao de favelas, (b) um grande nmero de associaes criadas e (c)
o estreitamento dos vnculos entre orgos pblicos e associaes de favelas,
reativando-se paralelamente os mecanismos de intermediao inspirados pelas
prticas clientelistas do partido do governo ... Os instrumentos-chave para a
generalizao e difuso das prticas clientelsticas no relacionamento com as
associaes de favelas seriam a organizao poltico-partidria local e uma
agncia diretamente ligada ao governo estadual, a Fundao Leo XIII.
(DINIZ, 1982a:141)
Alm das aes governamentais desenvolvidas no momento em que se davam os conflitos
sociais na rea urbana, o Governo Brizola, segundo MORAES (1988), atuou na outra ponta do
processo de ocupaes que visavam moradia, isto , nos bairros populares e favelas, atravs de um
programa de investimentos em saneamento, habitao, energia eltrica e urbanizao, utilizando,
conforme o caso, contratao de mo de obra predominantemente local ou atravs do sistema de

72

Ver Anexo 2 (Tabela 2) e ERJ (1987b).

71

mutiro, neste caso com fornecimento de material e assistncia tcnica e social.73

Nesta linha, cabe destacar a contribuio do Programa "Cada Famlia Um Lote" para a
conteno das ocupaes urbanas enquanto movimento, visto que foi direcionado para as famlias
"potencialmente invasoras" (residentes em bairros populares e favelas) que fugiam dos aluguis e ia de
encontro sua principal reivindicao e mvel de luta: a terra para moradia. O Programa tinha como
principal objetivo colocar disposio daquelas famlias, num prazo de cinco anos, um milho de lotes
nas reas urbanas, suburbanas e rurais do estado (ERJ, 1985b).
"Movimento dos Invasores no Rio de Janeiro de 1983", segundo periodizao de MORAES
(1988), teve as seguintes fases: 1) ascenso: setembro/82 a maro/83; 2) crise: maro a abril/83 e; 3)
declnio: maio a julho/83. Segundo o autor, os fatores que levaram crise e ao declnio dessas
ocupaes e a que as ocupaes passassem a espaar-se no tempo e geograficamente de forma
"clandestina", foram:
a) a imprensa que, se na primeira fase funcionou como um aliado do movimento, divulgando os
fatos polticos por eles gerados ("o que no publicado no existe"), passou a ser um veculo de
denncia dos "crimes" que cometiam e de presso sobre o nico aliado posteriormente vislumbrado o governo, para executar medidas de fora contra eles mesmos;
b) inexistncia de intermediao, via FAMERJ ou FAFERJ (atrados para a esfera do governo),
junto ao governo estadual, levando-os a negociarem diretamente com a administrao - nico aliado
possvel e;
c) as intervenes do governo nas duas pontas do processo, nos conflitos e nos bairros
populares e favelas, atravs do dilogo e negociao, contribuiram para esvaziar o poder de presso
do movimento, que no se institucionalizou no decorrer do processo de ocupaes urbanas.
A outra pesquisa que subsidia a primeira parte do presente captulo conclui na mesma direo,
atribuindo peso fundamental para o declnio das aes "s claras" as intervenes do governo:
Cabe por fim ressaltar o sucesso poltico do Governo Brizola, no que tange
neutralizao do Movimento. A criao de canais institucionalizados para
tratamento da questo aparelhou a burocracia estadual com normas e
procedimentos mais ou menos padronizados, permitindo o encaminhamento
73

Sobre a caracterizao destes programas, suas metas e resultados atingidos at outubro de 1985 e as localidades
atendidas, ver ERJ (1985b).

72

do problema de cada famlia. Rotinizando os procedimentos, o governo

estadual pode mover-se com mais autonomia e discrio, margem de
eventuais presses que se poderiam exercer. (VALLADARES, 1983: 32)74
A forma como o governo atuou nos conflitos urbanos permite uma primeira aproximao ao
tema central desta pesquisa - a questo da razo e modo pelos quais o Estado reage frente s
mobilizaes populares. Ou seja, quando se tratam de temas conjuntural e/ou estruturalmente
passveis de tratamento poltico e revelada a inconsistncia do acervo institucional existente (OFFE,
1984) para a manuteno da hegemonia, o Estado internaliza em sua ossatura material os interesses
das classes e grupos dominados atravs de sua racionalizao interna, quer por inovaes ao nvel de
programas emergenciais ou novas atribuies dos aparatos envolvidos no problema, quer pela criao
de aparatos especficos, o que tambm perpassado pela reproduo da legitimidade do uso do poder
governamental junto ao eleitorado.

3.2. Conflitos fundirios rurais

A recorrncia espacial dos conflitos fundirios fluminenses, basicamente associados

resistncia ao despejo judicial e especulao imobiliria, como vimos no primeiro captulo,
caracterizaram a luta pela terra no Rio de Janeiro entre 1950 e 1982. Devido sua no-resoluo
pelos governos federal e estadual, por diferentes motivos e conjunturas, verifica-se, desde os
primeiros momentos do Governo Brizola, a revitalizao da tenso social em reas tradicionais de
conflitos. As ocorrncias verificadas em Mag e Cachoeiras de Macacu lanam pistas sobre a
correlao de foras at ento existente e o incio do processo de construo do relacionamento inter
poderes do Estado e entre o Poder Executivo, os lavradores - "posseiros" e pretensos proprietrios.
A primeira ao do governo no meio rural detectada por ns deu-se em 02.05.83 no principal
problema dos lavradores - "posseiros" - a ao de despejo judicial - no Municpio de Mag. Como
vimos no primeiro captulo, as glebas Amrica Fabril e Conceio de Suru, denominadas Cachoeira
Grande, foram as nicas reas desapropriadas pelo governo federal durante os anos 70 no Rio de

74

"O Globo, ao fazer um balano dos primeiros cem dias do governo, reconhecia que a poltica do novo governo
quanto aos favelados, manteve a promessa feita por Leonel Brizola Rdio Jornal do Brasil em 28 de julho do ano

73

Janeiro. Entretanto, a ao de desapropriao cobriu apenas parte da rea conflagrada, criando assim
duas situaes distintas. Na rea protegida pelo decreto, verificou-se o aumento da produo, a
utilizao intensa do crdito e a mecanizao, tornando-a um importante polo produtor de
hortifrutigranjeiros (LINDOSO e SILVEIRA, 1984:54). No restante do imvel, as famlias de
lavradores passaram a ser ajuizadas em aes de despejo individuais e expulsas desde 1974, sendo
que, em sua maioria, voltavam para suas antigas posses. Assim, eram famlias que reocupavam reas
sobre as quais entendiam possuir o direito de posse75. Interessa destacar que, apesar de se tratar de
imvel sob jurisdio federal (INCRA), atravs da intermediao do Secretrio de Trabalho e
Habitao, Carlos Alberto de Oliveira (Ca)76, conseguiu-se sustar o despejo, visando estudar uma
soluo que assegurasse s famlias de produtores a possibilidade de continuarem na rea.77
O caso ocorrido na Fazenda Rabelo em Papucaia, Municpio de Cachoeiras de Macacu,
ilustra muito bem a forma integrada como Poder Executivo, Poder Judicirio e os proprietrios
vinham encaminhando a questo da posse da terra e suas relaes com as famlias de produtores
rurais envolvidos, de imediato consideradas como invasoras. Reflexo da cultura e prticas autoritrias
produzidas e desenvolvidas durante a ditadura militar, doze posseiros em 09.05.83 foram indiciados
na Lei de Segurana Nacional, por invaso de terras78.
Brizola designou o Sub-Secretrio de Justia e Interior (SEJUI), Antnio Carlos Biscaia, para
acompanhar o caso na Justia Federal. Em sua opinio, houve abuso de autoridade do juiz pois
"esbulho possessrio" s se configura quando a posse de menos de um ano: "E nenhum deles est
nesse caso. Tem uns com mais de 20 anos no local."79
Desta forma, os secretrios estaduais de Trabalho e Justia, que j vinham atuando nas
ocupaes urbanas, tambm procuraram intervir desde seus momentos iniciais nos conflitos fundirios
rurais, atravs das atribuies inerentes s suas pastas, algumas delas referidas s inovaes
institucionais emergenciais requeridas para o encaminhamento dos conflitos fundirios urbanos.
anterior: "remoo palavra inexistente em meu dicionrio". (MORAES, 1988: 144)
75
Dados coletados com advogada ex-assessora do Sindicato de Trabalhadores Rurais de Mag e da FETAG/RJ.
76
Da mesma forma que nas ocupaes urbanas, o padro de conduta do Governo Brizola seria a presena de
autoridades estaduais, por observao local, nos conflitos fundirios rurais. Convm lembrar que Ca j vinha
encaminhando a questo das ocupaes urbanas.
77
Dados extrados de: O Globo,"Famlias invasoras tem despejo sustado em Mag", 03.05.83.
78
Folha de So Paulo, "Por invaso de terra, juiz indicia posseiros na LSN, 11.05.83.

74

Entretanto, um outro aparato do Estado, atravs de suas atribuies especficas, procurou tambm
encaminhar os conflitos fundirios fluminenses.

3.2.1. Grupo de Trabalho para Assuntos Fundirios

Como vimos nos dois primeiros captulos, a legislao estadual determinava competncia
Secretaria de Agricultura e Abastecimento - SAA para identificar, assentar trabalhadores rurais e
regularizar as terras devolutas estaduais arrecadadas e seus ocupantes80, estando previsto, no
oramento de 1983, uma pequena verba alocada no Gabinete do Secretrio para esta finalidade.
Entretanto inexistia orgo de terra, o que inviabilizava a assinatura de convnios com o INCRA para
captao de recursos, como previa a lei (BRASIL,1976).
Aproximadamente dois meses aps a posse do Governo Brizola, em 11.05.83, por ato do
Secretrio de Estado do Desenvolvimento Agropecurio81 (considerado pelos entrevistados como
"um usineiro de cabea mais arejada"), foi criado o "Grupo de Trabalho para Assuntos Fundirios",
tendo por objetivos "definir diretrizes de poltica fundiria para o Estado e propor meios e
instrumentos de ao do Governo do Estado no setor, no s em carter permanente como nos casos
de emergncia, formulando inclusive sugestes concretas..." (ERJ, 1983).
Este Grupo de Trabalho assume importncia significativa tanto no processo de
institucionalizao de um orgo de terras estadual, que culminaria na criao da Secretaria
Extraordinria de Assuntos Fundirios - SEAF, quanto no contexto fluminense, se considerarmos que
o Plano Piloto de Ao Agrria, foi o ltimo aparato estadual para encaminhamento da questo
fundiria at o Governo Brizola.
A criao do Grupo de Trabalho significou, naquele momento, que mais uma secretaria de
Estado, a SEDA, passava a atuar na questo fundiria e, posteriormente, a disputar com a de Justia e
do Trabalho o encaminhamento destes problemas, indicando uma medio de foras para conquista
de espao poltico e consequentemente de poder.
79

O Globo, "Lavradores presos na Polcia Federal", 11.05.83

ERJ (1981, 1982 e 1982a). Uma anlise da legislao federal e estadual sobre ao discriminatria e
regularizao fundiria realizada no Anexo 3.
81
Com o Governo Brizola a Secretaria de Agricultura e Abastecimento passou a denominar-se Secretaria de Estado
do Desenvolvimento Agropecurio - SEDA.
80

75

Como pode ser demonstrado nos motivos manifestos para sua criao ("inexistncia de um
equacionamento exato do problema no mbito do estado" e "necessidade de um aperfeioamento da
poltica e da legislao especfica") e nas condies de seu surgimento ("grande nmero de conflitos
de posse de terra historicamente sedimentados e a tendncia intensificao ao surgimento de novos
casos"), o Grupo de Trabalho foi uma resposta a um problema interno esfera do Estado, sobre
como tratar os interesses de lavradores - "posseiros" e proprietrios de terras conflagradas (OFFE,
1984).
Alm do Coordenador, Rodolfo Pimenta Velloso Neto, Assessor Chefe da Assessoria Jurdica
da SEDA, o Grupo de Trabalho tinha como membros o agrnomo Irnio de Matos Pereira e o
economista Domar Campos ento Assessor Chefe de Planejamento e Coordenao que, como j
vimos no primeiro captulo, foram executores, em diferentes momentos, do PPAA entre 1959 e 1962.
Deve-se ressaltar que a criao de um orgo desse tipo institucionaliza interlocutores no interior do
Estado para encaminhamento da luta pela terra, como tambm legitima seus mediadores e
representantes, lideranas, formas de presso e consequentemente as reivindicaes formuladas. No
por acaso, logo surgem mobilizaes.
Trs dias aps a criao do Grupo de Trabalho ouviu-se no centro da cidade do Rio de
Janeiro palavras de ordem do campo: "ISSO NO GUERRA, QUEREMOS TERRA", de famlias
organizadas pelo Mutiro Nova Aurora e o Ncleo Agrcola Fluminense - NAF. Uma comisso dos
posseiros foi recebida por Vivaldo Barbosa (SEJUI), Ca (SETH) e Leonel Brizola (que veio
especialmente ao Palcio Guanabara para atend-los, visto que a passeata ocorreu num sbado)82.
Deve-se notar que o Grupo de Trabalho no esteve presente neste encontro, o que nos leva a supor
que este espao estrutural estava em processo de "despolitizao" pelos responsveis dos aparatos
"tradicionais" (SETH e SEJUI) no encaminhamento das questes fundirias. Este papel secundrio,
ou, pelo menos, envolvimento do Grupo de Trabalho num segundo momento do processo de
negociao governo-movimentos, ratificado em outra mobilizao83, como a dos moradores da
Estrada da Matriz.
82

Dados extrados de Jornal do Brasil, "Posseiros pedem ajuda ao Governador", 15.05.83.

Segundo entrevista com assessor do orgo de terras, a localizao da Secretaria de Justia, em prdio anexo ao
Palcio Guanabara - para onde todas as mobilizaes e reivindicaes foram direcionadas, tambm contribuiu para
que esta secretaria ficasse a frente das outras no recebimento de comunidades envolvidas em conflitos fundirios.
83

76

"PLANTE, QUE O BRIZOLA GARANTE"84, pronunciavam as famlias da Estrada da

Matriz (Ilha de Guaratiba, Campo Grande) em manifestao no Palcio Guanabara em 18.08.83,
pedindo apoio ao governador contra a ameaa de despejo que sofriam. Uma comisso dos posseiros
foi recebida por um advogado da SETH, porque havia famlias cuja atividade principal no era a
agricultura, podendo desta forma serem engajados no Programa "Cada Famlia, um Lote". Os
lavradores foram posteriormente encaminhados a SEDA para que fossem orientados pelo Grupo de
Trabalho para Assuntos Fundirios. Nessa ocasio, o Secretrio, Pereira Pinto, os informou que:
hoje ter um encontro na Igreja da Matriz, em Guaratiba, com advogados do
Estado, advogados da comunidade e engenheiros agrnomos para avaliar a
situao real da terra. Disse que duas providncias sero estudadas: ao
discriminatria para separao das terras pblicas e privadas (o que implicaria
suspenso de todas as aes de despejo) e desapropriao por interesse social
(que compete ao INCRA).85
As caractersticas deste conflito fundirio leva-nos a destacar que, durante o Governo Brizola,
os movimentos de resistncia ao despejo judicial tambm envolveram comunidades de posseiros com
perfil urbano-rural, ou seja, uma parcela objetivava a permanncia na terra visando "terra de morar",
enquanto outra lutava por "terra de trabalho", o que refletia a falta de clareza ou "mutaes" (no
concludas ou em permanente processo) na destinao do solo fluminense, constituindo a "zona
cinzenta" a que j nosreferimos anteriormente e, exigindo do Executivo diferentes tipos de aes num
mesmo imvel e consequentemente, a articulao de diversos aparatos do Estado. Estes conflitos
fundirios "mistos" restringiram-se a cinco casos, assim distribudos: Rio de Janeiro (2), Mag (1),
Maric (1) e Angra dos Reis (1), este ltimo envolvendo lavradores e colnia de pescadores (ERJ,
1987b).
Neste ponto oportuno recorrermos e concordarmos com Rodolfo Moraes, cuja pesquisa
concentrou-se na questo fundiria urbana, quando, ao deparar-se com esta passeata que significava o
surgimento de "novos" atores no cenrio da luta pela terra, entende que os compromissos assumidos e
84

Adaptao do "slogan agcola" do Governo Figueiredo naquela poca:"Plante, que o Joo garante".
Jornal do Brasil, "Temor de despejo leva lavradores a Brizola", 19.08.83. Esta reunio realmente ocorreu
coordenada pelo "Grupo de Trabalho". A desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria
(BRASIL, 1969), apesar de possibilitar, a indenizao da terra nua com ttulos da dvida agrria, resgatveis em 20
anos, e a imisso na posse do bem expropriado em 72 horas (sem prvia indenizao), somente poderia ser
85

77

a prtica do Governo Brizola nas ocupaes urbanas - "no ao despejo" - criou um ambiente
favorvel para a "reivindicao geral de todos os posseiros do estado ao governador, em casos de
ameaas de aes judiciais" (MORAES, 1988: 135).86
Aps um longo perodo de "privatizao" das atividades (O'DONNELL,1986), verificamos o
ressurgimento no cenrio poltico fluminense tanto do "pessoal do Estado", quanto de lideranas
camponesas do pr-64, que viveram clandestinas, longe de suas bases durante o regime burocrticoautoritrio. Por outro lado, d-se a intensificao dessa luta quando organizaes camponesas como o
NAF (apoiadas por aquelas lideranas) reiniciam a ao poltica de massa para mais
contundentemente pressionar o governo estadual que, por sua vez, j vinha tratando as ocupaes
urbanas de uma maneira diferente de at ento (negando as prticas autoritrias), bastando uma
passeata reivindicatria para que Brizola prometesse naquele momento "desapropriar ou comprar" a
rea em litgio.
Deve ser ressaltado que o governo se move em relao a um conjunto de interlocutores:
NAF, mutires (urbanos e rurais), CPT, movimento sindical, etc. No que se refere a este ltimo,
promovida pelo Grupo de Trabalho, ocorreu uma reunio com a Presidncia da FETAG e dos
Sindicatos de Trabalhadores Rurais do Estado do Rio de Janeiro (julho/83), quando essas foras
reivindicaram a aplicao da Lei n 508/81 (ERJ,1981) atravs da criao de Comisses Especiais de
Discriminao de Terras Devolutas Estaduais87. D-se incio neste encontro ao processo de discusso
interna ao governo sobre a viabilidade tcnica, jurdica, econmica e poltica da realizao de uma
discriminatria no estado do Rio de Janeiro.88
Rodolfo Pimenta Velloso Neto, Coordenador do "Grupo de Trabalho", oferece-nos o
seguinte depoimento sobre os objetivos desta reunio, a correlao de foras existente naquele
decretada pelo governo federal.
86
Sobre os desdobramentos desta passeata, ver: a) O Globo, "Governador recebe posseiros e promete legalizar
terras", 15.05.83, b) O Globo, "Estado d 2 bilhes a mutiro", 11.07.84 (Mutiro Nova Aurora) e c) ERJ (1987b),
quanto ao decreto de desapropriao de Nova Aurora.
87
As etapas previstas na legislao ento em vigor, prazos, impasses decisrios e as implica~,oes de uma
discriminatria so tratados mais detidamente no Anexo 3, que trata dos limites de atuao de um governo estadual
na questo fundiria fluminense.
88
Segundo o Assessor Jurdico da SEDA, aps o encontro: "o Estado do Rio de Janeiro o mais atrasado na
aplicao da Lei (de discriminao de terras devolutas) por incria do governo passado. Acrescentou que isto
criaria problemas, sobretudo nas reas valorizadas." (O Globo, "Secretrio: Questo da posse da terra difcil",
22.07.83).

78

momento e a "prtica fundiria" que este Grupo procuraria desenvolver:

A poltica que ns estvamos desenvolvendo na SEDA era a de conquistar o
apoio das comunidades organizadas. Ns representvamos um grupo novo e
estava havendo uma tentativa enorme de nos isolar. O movimento sindical
rural era comandado pela tal frente que o PMDB representava. Achei que esta
reunio foi uma tentativa de colocar o movimento sindical e comunidades
organizadas do meio rural ao lado de nossa proposta e acredito que foi uma
coisa pioneira porque, segundo me contaram, foi a primeira vez que
lavradores lutando por terra tiveram acesso ao auditrio da SEDA.89
A criao do Grupo de Trabalho, entendido como um espao estrutural para politizao da
questo agrria no interior do Estado, significou, por um lado, a nomeao de um interlocutor
legtimo - dada a competncia da secretaria estadual - para encaminhamento das mobilizaes de luta
pela terra que, como vimos, inauguram uma prtica de presso direta sobre o governador e, por
outro, um fermento na competio poltica com duas outras secretarias (SETH e SEJUI) que j
vinham atuando nos conflitos atravs de solues emergenciais, como foi o caso da sustao
temporria do despejo em Cachoeira Grande, anteriormente citado.
O resgate de alguns aspectos deste conflito e sua evoluo permitir retratar as caractersticas
desta fase da luta pela terra - resistncia de posseiros aes de despejo em antigos conflitos
fundirios, basicamente aquelas referentes atuao dos aparatos do Estado envolvidos nesta
questo, bem como as medidas decretadas pelos governos municipais que contribuem para o aumento
da tenso social no campo fluminense.90 Em 23.05.83 (vinte e um dias aps a primeira interveno do
governo estadual), ante a expulso violenta daqueles posseiros o governo, representado por trs
secretrios estaduais, consegue novamente, em reunio com o proprietrio, suspender por quatro
meses a ao de despejo e o objetivo de lotear o imvel, perodo em que o governo comprometeu-se
a encontrar uma soluo. Deve-se notar que, enquanto na rea urbana da cidade do Rio de Janeiro a
forma de atuao do aparelho repressivo nos conflitos fundirios j havia recebido um tratamento, no
interior do estado a violncia pblica e privada somente seria contida posteriormente.91
89

Dados de entrevista.
Dados extrados de: O Globo,"Lavradores despejados em Cachoeira Grande - Polcia derruba casas sem ordem",
24.05.83; O Globo, "Suspenso por 4 meses despejo de lavradores de Cachoeira Grande", 25.05.83; O Globo,
"Lavradores protestam em Mag contra decreto", 01.07.83.
91
O Secretrio de Justia, Vivaldo Barbosa, atravs da Resoluo n 173, de 06.07.83, com a finalidade de
90

79

A interveno de trs secretrios estaduais (Trabalho e Habitao, Desenvolvimento

Agropecurio e Justia e Interior), em que pese o necessrio envolvimento deles na questo agrria,
revelava "competio" por espao poltico, que somente cessaria quando o governador centralizasse e
delegasse competncia para que um deles (o vencedor) coordenasse a atuao das outras secretarias
que, de algum modo, pudessem contribuir para a construo de uma poltica agrria.
Dado que as Secretarias de Justia e Trabalho j vinham administrando os conflitos entre
"ocupadores" de reas urbanas, juizes e proprietrios com relativo sucesso, podemos falar numa
continuidade da prtica de negociao, quando percebido o peso e o espao de manobra de um
governo estadual neste tipo de intermediao, tambm e principalmente quanto no violncia do
aparelho repressivo de Estado. Suspender despejo na rea rural (mesmo em reas sob o controle do
INCRA) com a alegao de que o governo encontraria uma soluo, tornar-se-ia uma prtica
corrente nesta administrao, uma rotina muito bem aproveitada pelos orgos de terra, como veremos
mais adiante.
Face s caractersticas que revestiram o relacionamento entre Estado e movimentos de luta
pela terra, esta foi a ltima vez que se cogitou sobre a convenincia/oportunidade de uma ao de
usucapio especial para garantir a permanncia dos posseiros nas reas conflagradas.
Os decretos municipais, ao transformarem reas de uso rural em urbano, descaracterizando
extensas reas de terra como agrcolas e objetivando maior arrecadao de imposto predial e
territorial urbano, contribuem para a reproduo da "zona cinzenta" e intensificao do processo de
especulao imobiliria e, consequentemente, para o aumento do nmero das reas conflagradas,
visto que a valorizao das terras atravs da diviso do imvel em stios de recreio leva expulso de
antigos posseiros.92
Posteriormente, no que se refere aos movimentos de ocupao de terras para "trabalho",
verificou-se que eles aglutinaram atores de origem urbana (sem tradio agrcola) e rural. Dentre estes
ltimos encontravam-se lavradores (minoria) e outros h muito tempo afastados das atividades

"aprimorar a atuao dos vrios orgos da Assistncia Judiciria determina a criao de Ncleos de Assistncia
Jurdica e Defensoria Pblica Itinerante", constituindo desta forma um canal para denncia da violncia pblica
e/ou privada.
92
Conforme O Globo, "Lavradores apelam para Governador contra despejo", 02.02.84; o governo estadual
encaminhou ao Tribunal de Justia uma representao contra o prefeito de Mag, sobre a transformao de rea

80

agrcolas. A composio social heterognea destes movimentos, concentrados na Regio

Metropolitana, contribuiram expressivamente para (a) a dinmica interna nos assentamentos rurais,
principalmente, quanto ao processo de constituio de suas lideranas, (b) a difcil viabilizao do
desenvolvimento social e econmico dos assentamentos, (c) sua relao com o movimento sindical e
com o Movimento dos Sem Terra que viria a ser criado, e particularmente, (d) para o estabelecimento
de uma dinmica padro de relacionamento com o Estado, como veremos.

3.2.2. Primeira ocupao de terras

A primeira ocupao de terras com o objetivo declarado de "uso agrcola" no Governo
Brizola ocorreu em agosto de 1983, no Distrito de Xerem, Duque de Caxias, organizada por
lideranas camponesas do pr-64 vinculadas ao NAF e sem a interveno do movimento sindical. O
Coordenador do Grupo de Trabalho constatou, atravs de pesquisa cartorial, que o imvel ocupado
era de propriedade da Cia. Amrica Fabril, que se encontrava em estado falimentar e tendo como
principal credor o Banco do Brasil, ou seja, um imvel de interesse do governo federal. Foi solicitado
aos ocupantes que se retirassem da rea com a promessa do governo estadual proceder seu
assentamento em reas de seu patrimnio. A proposta foi aceita e os ocupantes retornaram aos seus
locais de origem.
Dentre as reas do patrimnio estadual levantadas, foi eleita a Fazenda Experimental de
Italva, no distrito do mesmo nome, Municpio de Campos93, para assentamento das 72 famlias
cadastradas na Igreja de Xerem um dia aps a ocupao das terras. Segundo o Coordenador do
Grupo de Trabalho, "eram pessoas que queriam a terra, pessoas com origem rural, mas que j
estavam algum tempo na cidade, j eram pessoas urbanizadas. A nosso ver foi uma ocupao errada,
porque era em cima de uma terra sob jurisdio federal o que politicamente naquele momento era um
desastre - o Governo Brizola se meter e apoiar uma ocupao al. A soluo que ns bolamos na hora
foi tirar da terra federal e botar na terra estadual que estava sob nosso comando, no para dar terra
para ningum mas para emprestar, para ver se eles iam se transformar em lavradores...".94
rural em urbana.
93
O Distrito de Italva foi emancipado por plebiscito e tornou-se municpio ainda em 1983, atravs da Lei n 681,
de 11.11.83. Dados extrados do Dirio Oficial.
94
Dados de entrevista.

81

Este depoimento revela as preocupaes do Governo Brizola em sua relao com o governo
militar (Figueiredo), basicamente quanto ao embasamento legal de suas intervenes, num momento
em que o processo de abertura poltica ainda no estava claramente definido e sob um sistema
federativo distorcido pelo regime de exceo.
A Fazenda Experimental de Italva, localizada em regio tradicional de cana-de-acar e
pecuria extensiva, na realidade muito pouco experimentava (pesquisava). O maior "experimento"
que vinha sendo desenvolvido pelos governos anteriores era a explorao de aproximadamente 100
famlias de produtores rurais atravs de contratos de arrendamento, para o cultivo de arroz. As
administraes precedentes, ao adotarem esta prtica to comum no Norte Fluminense, permitem-nos
visualizar no interior do Estado, o peso das classes dominantes do campo fluminense na formulao
de polticas locais, levando o governo a reproduzir em seus imveis rurais a mesma relao de
explorao a que so submetidos uma parcela significativa dos trabalhadores rurais produtores de
alimentos da regio e, desta forma, legitimando-a.95
O Grupo de Trabalho procedeu a identificao e levantamento topogrfico das reas da
Fazenda para assentamento daqueles que ocuparam terras em Xerem. Esta etapa foi realizada com
muita morosidade, face falta de recursos humanos e financeiros para apoio desta atividade. Neste
interim, estavam em andamento trs fatos que alterariam a relao do governo com a luta pela terra
de "trabalho" e com o agro fluminense em sua totalidade, cujos reflexos seriam sentidos inclusive no
processo de assentamento em Italva: 1) a coalizo poltica do PDT com as bancadas fluminenses do
PTB e do PMDB, 2) a criao do primeiro orgo de terras a nvel estadual e 3) a segunda e maior
ocupao de terras durante o Governo Brizola.
Concluindo, gostaramos de salientar que a iniciativa de transferir aquelas famlias para a
Fazenda Experimental de Italva teve por efeito provocar nos nveis superiores do pessoal do Estado
um processo de discusso sobre as ocupaes e posteriores demandas especficas de um assentamento
voltado para as atividades agrcolas.
Dada a ausncia de pessoal tcnico experimentado na questo, a falta de recursos financeiros
e de infraestrutura de apoio, acrescido do fato deste Grupo ter tido uma curta durao (11.05.83 95

Ver no Anexo 3, uma breve anlise sobre Contratos Agrrios e as possibilidades legais de um goveno estadual
utilizar esta forma de explorao dos trabalhadores rurais.

82

01.11.83), no lhe foi possvel cumprir os objetivos propostos na Resoluo que o criou, ou seja, de
definir diretrizes de poltica fundiria para o Estado, nem encaminhar a reivindicao dos sindicatos de
trabalhadores rurais, vinculados FETAG, de discriminao de terras devolutas estaduais.
Devido principalmente s limitaes constitucionais do governo estadual na questo agrria,
particularmente quanto formao de um estoque de terras visando assentamento rural, restou ao
governo usar os instrumentos de poltica fundiria ao seu alcance em fatos polticos j criados.

3.3. Poltica de alianas

A proposta do governador em desenvolver uma poltica agrria de forma integrada,

articulando os diferentes orgos envolvidos na questo, como forma de evitar superposio de
atribuies e disperso de esforos, defrontou-se com a composio partidria resultante das eleies
de novembro de 1982 para o Poder Legislativo96, uma vez que o governo viu-se na necessidade de
obter maioria na Assemblia Legislativa como forma de viabilizar poltica e economicamente as
prioridades estabelecidas (particularmente na rea de educao, os CIEPs). Neste sentido, o partido
governista buscou e conseguiu firmar uma aliana com as bancadas fluminenses do PTB e do PMDB,
tendo como um dos principais articuladores o Secretrio de Justia. Objetivava-se a formao de um
bloco parlamentar de apoio favorvel nas votaes de interesse do Governo Brizola, principalmente
naquelas referentes ao oramento estadual.97
Esta aliana poltica com o PMDB de maioria "chaguista" levou incorporao de diretrizes e
prticas na conformao da poltica de Estado, inclusive assumindo dentro de seu espao de atuao a
forma de uma "oposio dentro do governo" s suas linhas programticas, inclusive poltica
fundiria que o governo iniciava.
No que interessa a esta pesquisa, a cristalizao desta coalizo na materialidade institucional
do Estado deu-se quando foi nomeado, em novembro de 1983, o novo Secretrio de Estado de
Agricultura e Abastecimento, o mdico Elias Camilo Jorge98, indicado pelo PMDB.
96

Ver segundo captulo.

Juntas as bancadas fluminenses pemedebista e petebista, possuiam 28,3% das cadeiras da Assemblia
Legislativa, as quais acrescidas das 27,8% obtidas pelo PDT, garantiram ao Governo Brizola apoio majoritrio.
98
A partir da coalizo com o PMDB a SEDA, por fora da Lei n 689, de 29.11.83, voltava a se denominar
97

83

A nova regionalizao da fora poltica dos partidos, resultante do realinhamento do

eleitorado num contexto pluripartidrio, surge como uma das razes que pesaram na mesa de
negociao que atribuiu ao PMDB a Secretaria de Agricultura.
Ao analisarmos a votao para governador, por partido e grandes regi~,oes, verificamos que a
base eleitoral do PMDB ficou dispersa e reduzida ao interior do estado, visto que, no interior,
englobando 56 municpios, residiam naquele momento apenas 23,5% dos eleitores estaduais
(SOUZA, 1985). Por outro lado, a Secretaria de Agricultura um dos aparatos do Estado que
possuem maior capilaridade no interior do Rio de Janeiro, atravs dos escritrios municipais de suas
empresas vinculadas. Desta forma, ela poderia possibilitar a consolidao da base eleitoral do PMDB
no interior do estado (atravs da utilizao dos instrumentos de poltica agrcola), onde teve bom
desempenho apoiado nas classes dominantes tradicionais do meio rural fluminense, em especial
daquelas localizadas na Regio Norte.
Para o PDT, que garantiu a eleio de Brizola na cidade do Rio de Janeiro e na Baixada
Fluminense, alm da maioria na Assemblia Legislativa, esta coalizo significava a possibilidade de
ampliao de sua base de apoio eleitoral e parlamentar nos municpios interioranos, onde recebeu
baixos percentuais de votao.
Com a entrega do aparato responsvel pela formulao e implementao da poltica agrcola
bancada estadual do PMDB, o Governo Brizola dava continuidade tentativa de aproximao com o
eleitorado e foras polticas do interior do estado, iniciada com a nomeao de Pereira Pinto, um
usineiro pedetista, para Secretrio de Agricultura99, atravs da bancada pemedebista e da mais
importante frao de classe dominante no meio rural fluminense, tanto econmica quanto
politicamente: os proprietrios de usinas de cana de acar.
Para alm dos objetivos polticos regionais do PMDB, do PDT e de Brizola, esta coalizo
reproduzia a slida aliana entre o Estado e a classe dominante rural brasileira que, para viabilizar seus
objetivos ou tornar seus interesses passveis de tratamento poltico, deve estar materializada, quer por
ao de grupos de presso e/ou cooptao, na armao institucional do Estado100. Este elemento nos
Secretaria de Estado de Agricultura e Abastecimento - SAA. Dados extrados do Dirio Oficial de 30.11.83.
99
Na realidade, a "Proposta Preliminar" (PDT, 1983) j elencava, como um dos programas prioritrios, o apoio
agroindstria aucareira de Campos.
100
"Si esto es as se debe a que las diversas clases y fracciones del bloque en el poder no participan en la

84

fornece um segundo modelo explicativo, complementar regionalizao da expresso poltica dos

partidos anteriormente apresentada, para compreenso desta coalizo (e o porque da Secretaria de
Agricultura), inclusive a nvel nacional, dadas as pretenses polticas de Brizola.
Todavia, um partido de apoio deter o comando de um dos aparatos, que no desempenha o
papel dominante no Estado, numa coalizo poltica por exemplo, muito diferente de "ter poder",
inclusive na sua rea de atuao, pois a complexa articulao dos aparatos do Estado lhe permite,
atravs do Poder Executivo, o deslocamento entre poder real e poder formal (ou vice-versa) intra e
inter aparatos (POULANTZAS,1986). O que foi sistematicamente realizado pelo Governo Brizola.
O primeiro passo do processo de esvaziamento tcnico, financeiro e poltico do orgo
responsvel pelo trato dos problemas do agro deu-se ainda durante a negociao da coalizo. Com a
criao de um orgo de terras a nvel estadual, no mbito da Secretaria de Estado de Justia101,
verifica-se a separao institucional do encaminhamento das polticas agrcola e fundiria, as quais at
ento eram de competncia exclusiva da SEDA que, mesmo de forma incipiente, tambm atuava no
encaminhamento dos conflitos fundirios rurais atravs do Grupo de Trabalho para Assuntos
Fundirios.
O segundo verifica-se com a coalizo e entrega da Secretaria de Agricultura ao PMDB, face
s manobras institucionais efetuadas pelo governo para implementar programas e projetos mais
prximos linha de atuao que procuraria desenvolver. Como veremos, esta aliana poltica levou
incorporao de uma concepo de desenvolvimento agropecurio e prticas coerentes com os
interesses de fraes de classes dominantes rurais representados por este partido (e pelo PDS),
conforme ficou explicitado nas eleies de 1982.
Passados dois anos de governo, o ento Subsecretrio de Planejamento, Teodoro Buarque de
Hollanda, ao responder s questes formuladas pela Associao dos Engenheiros Agrnomos do
Estado do Rio de Janeiro para publicao em seu jornal (Jornal Opinio do Engenheiro Agrnomo),
assim interpretava a relao entre a coalizo com o PMDB, o governo federal e a conduo da
poltica agrcola:
dominacin poltica ms que en la medida de su presencia en el Estado" (POULANTZAS, 1986: 159)
101
Atravs do decreto n 7.011, de 26.12.83, o governador criou o Departamento de Municipalidades no mbito da
Secretaria de Justia, com a finalidade de maior integrao com as prefeituras - o que reforava o papel poltico do
Secretrio de Justia.

85

Muito mais importante do que a contraposio de interesses partidrios que se

pretenda atribuir s dificuldades para a conduo de uma poltica agrcola
mais agressiva pelo Governo do Estado foi o intervencionismo crescente das
polticas federais que se seguiram s eleies de 15 de novembro e que
significaram para o sistema bancrio estadual uma camisa de fora tal que o
crdito deixou de ser um instrumento possvel de fomento e democratizao
da agricultura (...) Para que se tenha uma idia, apenas em dezembro de 1984
tivemos autorizao do Banco Central para emisso de Obrigaes
Reajustveis do Tesouro Estadual (leia-se: autorizao para endividamento) e
pudemos vislumbrar os primeiros recursos para investimentos com vistas ao
ano de 1985, que esto sendo alocados paulatinamente, projeto por projeto,
de modo a no prejudicar o andamento do carro-chefe do Governo que o
Programa Especial de Educao.
Esta avaliao foi feita pelo Subsecretrio de um governo que, por um lado, necessitava da
coalizo, e por outro, era oposio ao governo federal, o que se associava tambm, segundo ele, a um
"boicote sistemtico no repasse dos recursos que nos pertencem e submisso das autoridades
federais a uma poltica discriminatria ao Rio de Janeiro". Em que pesem estes aspectos, um outro
deve ser considerado para compreendermos a dinmica interna da Secretaria de Agricultura que
impediu inclusive uma continuidade da "poltica agrcola pemedebista" no seio do Governo Brizola - a
alta rotatividade de seus secretrios: 1) Antnio Carlos Pereira Pinto (PDT), responsvel pela
elaborao da "Programao Setorial", base para redao, no que diz respeito agricultura e
abastecimento alimentar, do Plano de Governo (15.03.83 - 28.11.83); 2) Elias Camilo Jorge
(PMDB), que at 04.06.85 se manteve a frente da pasta; 3) Alusio Gama (PMDB), em sua gesto a
partir de 12.06.85 estabelecido o "Plano de Ao Prioritria para a Agricultura" at que em
15.05.86 desincompatibiliza-se para concorrer s elei~,oes e; 4) Aureo Gama (PMDB), que
permanece no cargo at o fim do governo.102
No entanto, o que mais chama a ateno um progressivo esvaziamento da Secretaria de
Agricultura, com a absoro por outras secretarias de algumas de suas atribuies no s na definio
de polticas, mas tambm em alguns casos especficos, na execuo direta de aes voltadas para o
setor primrio e para o abastecimento alimentar. Para isso, segundo BORGES (1986:33),
contribuiram
102

Dados extrados do Dirio Oficial. Uma sntese destes programas e respectivos projetos, pode ser encontrada em

86

as estruturas produtivas e de comercializao do setor primrio fluminense,

por seu arcaismo e pela teia de interesses contraditrios que apresentam, esto
representadas nos orgos pblicos que lhes dizem respeito, de forma a
constituir um elemento de freio s mudanas e ao desenvolvimento
harmonioso das zonas rurais do Estado do Rio ... e que querem impor seus
"modus faciendi" ao conjunto dos orgos ligados ao setor.
Desta forma, duas secretarias estaduais foram o brao operacional do governo para
formulao e execuo dos seguintes Programas, atravs dos quais o governo ampliou seu leque de
alianas no campo e na cidade:
1) Secretaria de Justia: Programa de Desenvolvimento da Caprinocultura Leiteira PRODECAPRI (ERJ, 1985), iniciado em uma das reas conquistadas pelo movimento de ocupao
de terras;
2) Secretaria de Planejamento: a) Distribuio de leite tipo "B" (1984) - complemento da
merenda escolar que atingiu em abril de 1986 a marca de 116.000 litros/dia, sendo que, a partir de
maro de 1986, passou-se tambm a distribuir leite "C" s creches e escolas comunitrias da Zona
Oeste do Municpio do Rio de Janeiro, o que levou ao aumento de 5% na produo leiteira estadual;
b) Grupo de Trabalho de Abastecimento Alimentar (1984) - venda direta de produtos hortigranjeiros
a preos inferiores aos praticados no mercado ("Feira Mvel do Produtor"); c) Grupo Executivo de
Poltica Pesqueira (1984) - entre outros programas destacamos o de "Abastecimento de Pescado para
a Populao de Baixa Renda" e; d) Proposta do Estado do Rio de Janeiro para o Programa Nacional
de Irrigao - PRONI (1986) (BORGES, 1986).
Apesar de eleger a agricultura como pasta negocivel com o PMDB, politizando formalmente
os interesses que este partido representa, o Governo Brizola, no transcorrer de seu mandato,
promoveu um processo de esvaziamento que restringiu substancialmente a capacidade de
investimento do orgo encarregado de definir e executar a poltica agrcola e agrria. Convm
destacar que, ao limitar sua efetividade, o Poder Executivo criou um "espao estrutural despolitizado"
(OFFE, 1984). Por outro lado, depreende-se que os programas executados pela Secretaria de
Planejamento objetivaram simultaneamente, (a) uma aproximao com os pecuaristas (segundo mais
importante grupo de presso do meio rural fluminense), particularmente com uma pequena parcela
BORGES (1986).

87

deles - os produtores de leite "B", ao garantir a comercializao de parte de sua produo e (b)
atravs de uma poltica social, atender prioritariamente as crianas em idade escolar, e de modo geral,
s populaes carentes residentes em bairros populares e favelas, mediante iniciativas pontuais na rea
de abastecimento alimentar, uma questo, sem dvidas, de forte apelo popular e que podia render
dividendos eleitorais expressivos, dada a elevadssima concentrao populacional na Regio
Metropolitana.
Da mesma forma que as grandes questes nacionais, os problemas existentes no agro
fluminense representam uma unidade multifacetada, resultante do modelo de desenvolvimento
imposto pelo Estado brasileiro. Se, por um lado, o encaminhamento das diversas faces do problema
atravs de polticas setoriais justificada por princpios de racionalizao da ao administrativa
estatal, sob a ideologia do "Estado neutro" (agente do interesse geral da sociedade), por outro,
nenhuma medida administrativa pode ser vista pura e simplesmente como tal pois a "setorializao" da
interveno do Estado , na realidade, um dos mecanismos de reproduo das relaes de dominao.
Entendemos que, inserido no processo de esvaziamento da Secretaria de Agricultura, a
separao institucional para encaminhamento das polticas agrcola e fundiria fluminense e o
privilegiamento desta ltima pelo Governo Brizola, tambm refletem prticas da cultura poltica
adquirida durante o recente regime de exceo. Enquanto os governos militares encaminharam a
fragmentao da luta, das reivindicaes (posseiros, sem terra, produtores integrados, assalariados do
campo, pequenos produtores, etc.) atravs de diferentes canais institucionais (Ministrio da
Agricultura, Ministrio Extraordinrio de Assuntos Fundirios, ministrios econmicos e Ministrio
do Trabalho), o que esvaziava o poder dos grupos de presso excludos do processo de
desenvolvimento proposto, as foras oposicionistas ao regime valorizaram a adoo de uma poltica
agrria, particularmente a reivindicao da Reforma Agrria, atribuindo menor importncia poltica
agrcola e suas repercusses103.
As polticas agrcola e agrria relacionam-se ntima ou organicamente, ou seja, a forma como
encaminhada uma delas traz implicitamente a determinao da outra (DELGADO, 1989)104. Neste
103

Sobre "A relevncia da Poltica Agrcola", ver: DELGADO (1989).

Vide os efeitos da "modernizao dolorosa" na concentrao da estrutura fundiria e a no-realizao da
Reforma Agrria que trazia consigo o direcionamento da poltica agrcola (crdito, incentivos, subsdios, etc.) para
grandes produtores e culturas voltadas para a exportao.
104

88

sentido, a separao institucional ou em sua implementao leva integrao ou excluso de

determinados grupos de interesse do processo econmico-social.
A coalizo e nomeao do Secretrio de Agricultura do PMDB representou primeiramente a
manuteno por mais quatro anos de uma estrutura de poder fortemente sedimentada e representada
tanto pelo PMDB quanto pelo PDS (haja visto a porcentagem de votos recebidos por estes partidos
no interior do estado nas eleies de 1982), dado que a poltica agrcola influencia a organizao, o
poder e as condies de reproduo econmico-social das classes e grupos sociais no campo, bem
diferente das propostas do PDT e do governo para o agro fluminense conforme constam no segundo
captulo desta pesquisa.
Devido s caractersticas da luta pela terra para "trabalho" no Rio de Janeiro, concentrada na
Regio Metropolitana do estado, o confronto poltico do Governo Brizola no se d com os
"latifundirios" do interior, mas com os especuladores imobilirios urbanos, face s aes dos
movimentos sociais e s medidas governamentais utilizadas para garantir a permanncia das famlias
na terra. Assim, o governo no teve posta em cheque, na sua essncia, sua poltica de alianas quer
com os grupos de interesses rurais dominantes (usineiros, pecuaristas, latifundirios, etc.) - exceto,
como veremos, no caso de um assentamento no norte do estado - quer com os grupos de presso
excludos social, poltica e economicamente que lutavam por terra para moradia e/ou "trabalho".
Ao trabalharmos o Estado como a condensao, em seus aparatos, de uma relao de foras
entre classes e fraes de classe, implicitamente estamos considerando que: (a) a luta de classes e a
dominao poltica esto inscritas na estrutura institucional do Estado, (b) as contradies entre
classes e fraes de classe esto materializadas na ossatura institucional do Estado, assumindo a forma
de contradies intra e inter aparatos estatais. No presente estudo de caso, no qual as polticas
setoriais voltadas para o agro fluminense foram encaminhadas por dois aparatos (Agricultura e
Justia) que defendiam e representavam interesses polticos antagnicos em um "governo de
coalizo", a conceituao elaborada por Nicos Poulantzas, que capta o Estado como um campo e
processo estratgicos, permite-nos entender como foi se construindo a poltica de Estado do Governo
Brizola, particularmente para o campo fluminense:
Este campo estratgico est atravesado por tcticas frecuentemente muy
explcitas al nivel limitado de su inscripcin en el Estado, tcticas que se

89

entrecruzan, luchan entre s, encuentran puntos de impacto en ciertos

aparatos, son cortocircuitadas por otras y perfilan finalmente lo que se llama
"la poltica" del Estado, lnea de fuerza general que atraviesa los
enfrentamientos en el seno del Estado. A tal nivel, esta poltica puede ser,
ciertamente, descifrable como clculo estratgico, pero ms como resultado
de una coordinacin conflictiva de micropolticas y tcticas explcitas y
divergentes que como formulacin racional de un proyecto global y
coherente." (POULANTZAS, 1986: 164)

90

4 - INTERNALIZANDO A LUTA PELA TERRA NO ESTADO

A dinmica que a luta pela terra estava assumindo, ou seja, abrangendo desde o fato novo que,
no contexto carioca, representaram as ocupaes urbanas, passando pelas resistncias de posseiros ao
despejo e culminando com uma ocupao de terras para "trabalho", fez com que o governo, tambm
inserido na disputa a nvel nacional por propostas e prticas, adequasse seu aparato institucional para
buscar internalizar a luta pela terra na ossatura do Estado.
Conforme j visto, as secretarias estaduais do Desenvolvimento Agropecurio, atravs do Grupo
de Trabalho para Assuntos Fundirios, a de Justia e Interior, pelo aparelho repressivo de Estado
(Policias Civil e Militar), e a de Trabalho e Habitao, via poltica habitacional, vinham atuando, de
modo mais ou menos articulado, em resposta aos conflitos sociais urbanos e rurais gerados pela luta
por terra. Os secretrios de Justia e o de Trabalho e Habitao disputaram uma "queda de brao" pela
hegemonia na conduo especificamente dos conflitos urbanos. Embora o encaminhamento da questo
fundiria exigisse a convergncia de esforos de diversas secretarias, o que se disputava era a
coordenao destas atividades. Em ltima instncia, isto significava competio por espao poltico,
dividendos eleitorais e/ou poder de influir no processo decisrio.

4.1. Comisso de Assuntos Fundirios - CAF

Pondo fim, ao menos formalmente, competio entre secretrios pelo encaminhamento dos
conflitos fundirios, o governador, em 01.11.83, criou a Comisso de Assuntos Fundirios - CAF,
vinculada Secretaria de Estado de Justia e Interior e constituda pelos secretrios de Estado do
Desenvolvimento Agropecurio, de Planejamento e Controle, Extraordinrio do Trabalho e Habitao,
Extraordinrio para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana e pelo Procurador Geral do Estado.
Coube ao Secretrio de Justia a coordenao do novo orgo, bem como a indicao de seu Secretrio

91

Executivo.
Destacam-se entre seus objetivos: arrecadar as terras devolutas estaduais, legitimar as posses
existentes na rea discriminada, assentar trabalhadores rurais nas terras arrecadadas e manter famlias
nas terras, quer as que se destinassem para moradia quer as que se voltassem para atividade produtiva.
A CAF poderia convidar para reunies e a colaborar em suas atividades, em funo da especificidade
dos problemas que surgissem, a FAMERJ, a FAFERJ, a FETAG, a Pastoral das Favelas e outras
entidades a seu critrio (ERJ, 1983a).
As inovaes institucionais emergenciais abordadas no terceiro captulo (Comisso de
Emergncia, Cada Famlia um Lote, Grupo de Trabalho para Assuntos Fundirios) j estavam referidas
inconsistncia do aparelho de Estado para compatibilizar os interesses contraditrios envolvidos na
luta pela terra (OFFE, 1984). A criao da CAF, dadas as caractersticas da questo agrria, que
envolve diferentes polticas setoriais, ratificava a necessidade de racionalizao interna das instituies
existentes no sentido de articul-las.
Nos casos de resistncia ao despejo judicial e de tentativas de expulso violenta por milcias
privadas, as principais demandas dos posseiros referem-se conteno da violncia pblica e privada,
bem como ao assessoramento jurdico para o questionamento da situao dominial das terras em
litgio. Trata-se de manter estas pessoas nas terras em que trabalham.
Quando o problema fundirio decorrente da ocupao de terras, depois de atendidas as
mesmas demandas dos casos de resistncia, o governo passa a enfrentar a necessidade de viabilizar a
produo agrcola partindo, na maioria dos casos, da terra-nua, o que implica no envolvimento de
diversos orgos atravs de suas polticas setoriais: alimentos at a primeira safra, obras infraestruturais
(vias de acesso, eletrificao, saneamento bsico, canais de drenagem e irrigao, etc.),
desenvolvimento agrcola (assistncia tcnica, equipamentos e insumos agrcolas, beneficiamento e
comercializao dos produtos, linhas de crdito especiais, etc.), educao (escola pblica), sade
(posto de sade), assessoramento na construo das moradias, bem como outras intervenes que cada
caso especfico exigir.
Apontada esta matriz intitucional, passamos a resgatar os principais aspectos do processo
poltico que culminou na criao de aparato fundirio ao nvel de uma Comisso e vinculado
Secretaria de Justia.

92

Segundo o Secretrio Executivo da CAF, nomeado pelo governador trs meses aps a sua
criao, a disputa pelo encaminhamento da questo fundiria tambm foi permeada por concepes
sobre a forma de tratar a questo, o que revela os diferentes e contraditrios interesses internalizados
no Estado atravs de seu pessoal (POULANTZAS, 1986):
A partir da sua existncia, a CAF passou a encaminhar toda essa questo de
conflitos urbanos e rurais e isso tambm foi fonte de atritos dentro do governo,
porque essa parte urbana tem um poder de render voto muito maior do que a
rea rural e isso era uma das atribuies que a Secretaria de Trabalho queria que
ficasse sob sua jurisdio. A sensibilidade da CAF para a questo da posse da
terra era mais avanada, mais consequente, que a da Secretaria de Trabalho,
que tinha uma sensibilidade mais ligada a solues que envolvessem mtuo
interesse dos proprietrios. Ns nos preocupvamos basicamente com solues
que resolvessem plenamente o interesse do posseiro, seja ele urbano ou rural.
Havia sim uma diferena de contedo com relao s duas aes.105
A novidade que a questo representava para o pessoal do Estado, aps vinte anos sem existir
aparato fundirio estadual, tanto para avaliar a evoluo da luta pela terra, quanto para pressupor a
ampliao dos fins da mobilizao, antes restrito a lotes para moradia, ficam caracterizados no
depoimento de um assessor da CAF apresentado a seguir, onde ser possvel melhor compreender,
alm da criao de orgo de terras ao nvel de Comisso, como se deu, desde os momentos iniciais, o
relacionamento entre o governo e os movimentos de luta pela terra, particularmente aqueles que a
visavam como meio de produo agrcola:
Na verdade a CAF foi criada em funo de evitar despejos urbanos, ser prontosocorro imediato dos conflitos urbanos que eram bem maiores que os rurais.
No teve uma preocupao inicialmente com a questo rural. Acho que no
processo, no decorrer da consolidao da Comisso, que se percebeu que os
nossos horizontes eram muito mais amplos do que a gente imaginava no incio.
E acho que o trabalho da Comisso se amplia a partir das ocupaes de terras
rurais.106
O encontro entre o acirramento da luta pela terra no estado com um governo estadual
receptivo s demandas por terra, porm despreparado administrativamente para trat-las, acrescido das
limitaes legais de um Estado-Federado, contribuiu para que o relacionamento entre o Estado e os

105
106

Dados de entrevista.
Dados de entrevista.

93

movimentos de luta pela terra tivesse como referncia, ou impulso, os fatos polticos criados pelos
movimentos de resistncia ao despejo e ocupao de terras.
Um assessor da FAMERJ, que tambm atuou na CAF, fornece uma interpretao para a
vinculao da CAF Secretaria de Justia, da qual transparece o prestgio do Secretrio de Justia
junto ao governador. Ao colocar a questo na sua origem, aproxima-nos do entendimento deste ponto:
A CAF foi vinculada Secretaria de Justia por dois motivos: 1) porque o
Vivaldo Barbosa na poca estava acumulando a Secretaria de Justia e a
Secretaria de Segurana Pblica, qual estavam subordinadas as Polcias Civil
e Militar; 2) por ser Secretrio de Justia, o Vivaldo Barbosa tinha uma
passagem junto ao Poder Judicirio. Desta forma a vinculao da CAF
Secretaria de Justia foi um processo natural, na medida em que amos para l
para exigir do Brizola que ele parasse a polcia, e para que ele intercedesse
junto ao Poder Judicirio no sentido de evitar os despejos.107
O ento Secretrio de Justia e Coordenador da CAF, Vivaldo Barbosa, assim justifica a
vinculao da CAF Secretaria de Justia e Interior:
Porque isto foi iniciado na Secretaria de Justia, no atendimento a estas
populaes. Ns atuvamos como um pronto socorro, com uma ao judicial
rpida para salvar as famlias que estavam sendo despejadas e a partir da se
formou, nucleou um grupo de pessoas e at servidores da Secretaria de Polcia
Civil e Militar na poca, porque eram policiais envolvidos em aes de despejo,
policiais militares que eram solicitados para proteger, para dar proteo s
famlias, aos ocupantes, aos grileiros, etc. Comeou a ter muito este carter
policial, de manuteno da segurana pblica, um carter judicial de prestar
socorro a estas famlias e como isso foi bem equacionado passamos a
desenvolver outras atividades e a a criao da CAF dentro da Secretaria de
Justia passou a ser uma questo bem normal.108
Conclumos que a vinculao da CAF Secretaria de Justia esteve associada (a) coalizo
poltica e entrega do orgo responsvel pelo encaminhamento dos problemas agrrios estaduais ao
PMDB, (b) forma como a questo agrria estava sendo encaminhada pelo governo: soluo pontual
e emergencial dos conflitos fundirios e no como uma poltica de desenvolvimento, mas tambm, e
principalmente, (c) devido conjuntura poltica nacional, em que uma oposio no-consentida assume
o governo com uma sociedade civil mobilizada pelos seus direitos bsicos, reprimidos pelos governos
107
108

Dados de entrevista.
Dados de entrevista.

94

militares, e com uma imprensa (silenciosa durante a ditadura) que clamava por "ordem" e exigia do
Estado (atravs da "opinio publicada") a utilizao de seu aparelho repressivo para conter os
movimentos de luta pela terra, enquanto o governo optava pelo dilogo e negociao. Assim, a
vinculao Secretaria de Justia se, por um lado, estava ligada ao carter eminentemente judicial
atribudo questo fundiria naquela fase da luta pela terra, pois ainda no haviam realizado nenhum
assentamento rural, por outro, foi uma opo tomada por um governo pressionado, na defensiva, que
entrega a conduo da questo fundiria fluminense, naquele momento, ao seu advogado e articulador
poltico - o Secretrio de Justia.
Analisar o Estado como um "campo e processo estratgicos", cuja poltica estabelecida por
contradies interestatais, no significa que o Estado no possua uma "unidade de aparato", o que
verificvel por sua poltica global em favor da classe hegemnica (POULANTZAS, 1986). Segundo
Claus Offe, esta natureza classista do Estado deve-se a que a estrutura interna do sistema de
instituies tem sedimentados premissas que funcionam como critrios e mecanismos de seleo.
Os critrios de seleo objetivam proteger o capital coletivo dos conflitivos e estreitos
interesses dos capitais individuais e dos interesses anti-capitalistas, visando decantar um interesse de
classe a longo prazo. Os mecanismos de seleo constituem um sistema de filtros, um anteposto ao
outro, cujos resultados so os atos concretos e processos polticos. So eles: ideologia ("no sentido de
promover a percepo e articulao seletiva de problemas e conflitos sociais"), processo
("procedimentos institucionalizados da formulao e implementao poltica"), represso ("atos
repressivos do aparelho estatal atravs dos orgos de polcia, exrcito ou justia") e estrutura:
Uma condio adicional para que somente um certo elenco de temas sociais em
um sistema poltico dado sejam "susceptveis de tratamento poltico" ... se
encontra na existncia e na efetividade de organizaes burocrticas: onde elas
no existem ou fracassam, inicia-se o espao estrutural "despolitizado". A
estrutura de cada sistema institucional-poltico pode ser interpretado, portanto,
como uma exclusividade consolidada institucionalmente, como um programa
de seleo que estabelece premissas e barreiras de ao, inaugurando um
espao de atuao mais ou menos estreito para a "poltica" possvel." (OFFE,
1984: 152)
Com a criao de um orgo de terras, entendido como um mecanismo de seletividade
estrutural do Estado, responsvel pelo encaminhamento dos conflitos fundirios urbanos e rurais, a

95

questo da luta por terra, alm de se reafirmar como um tema passvel de tratamento poltico pelo
Governo Brizola face a sua materializao na estrutura institucional do Estado, canalizou as
reivindicaes para um nico aparato do Estado, o que potencializou o poder de presso dos
movimentos de luta pela terra.

4.2. Secretaria Executiva da CAF: "poltica de apagar incndios"

O encaminhamento da poltica fundiria do Governo Brizola, aps a criao da CAF,

caracterizou-se por dois momentos distintos, referidos a existncia ou no de infraestrutura no orgo
de terras, aos quais corresponderam diferentes mtodos de atuao face s formas de luta e demandas
especficas dos assentamentos rurais. Neste subcaptulo abordamos o primeiro momento, no qual o
Estado relaciona-se com o pique da mobilizao popular na luta por terra (1984/85) atravs de um
aparato fundirio sem infra-estrutura administrativa adequada. Todavia, neste perodo que so postas
em prtica as primeiras intervenes do governo, quer em relao s aes dos movimentos de luta
pela terra, quer por sua iniciativa, e que resultam no acmulo de experincias para o estabelecimento
de procedimentos de rotina no enfrentamento dos conflitos fundirios.
A estruturao da Secretaria Executiva da CAF, quanto a instalaes e recursos humanos e
financeiros, foi um longo processo, ditado pela conjuntura nacional de politizao da questo agrria e,
embora no no mesmo ritmo, pela intensificao dos conflitos de luta pela terra. Considerando-se a
data de seu decreto de criao (01.11.83), durante dois teros de sua existncia, ou seja at julho de
1985, ela atuou sem uma infra-estrutura de apoio adequada para o cumprimento dos objetivos a que se
propunha, ou seja, sem sala, sem pessoal tcnico e de escritrio, carro e, principalmente, recursos
prprios.
Neste perodo, foi de fundamental importncia o apoio da Secretaria de Planejamento
(SECPLAN) que, como vimos, j vinha formulando e/ou implementando programas e projetos de
atribuio da Secretaria de Agricultura: "Apesar da Comisso ser vinculada Secretaria de Justia, ns
conseguimos muito mais recursos atravs da Secretaria de Planejamento, onde tnhamos mais espao,

96

mais receptividade do que com o Secretrio de Justia ... "109

Ao considerarmos que, no decorrer dos anos de 1984 e 1985, concentrou-se a maior parte dos
conflitos de luta pela terra para "uso urbano, rural e misto", ocorridos durante o Governo Brizola (ver
no Anexo 2, Tabela 4)110 e que este mesmo perodo correspondeu fase em que a Secretaria
Executiva da CAF no possua infra-estrutura de apoio para desenvolver suas atividades facilmente
compreensvel a classificao da sua atuao, feita por seus assessores, como "poltica de apagar
incndios"111. Trs fatores foram determinantes para isso. O primeiro diz respeito s limitaes legais
impostas pela Constituio Federal aos governos estaduais para resoluo de suas questes fundirias,
principalmente quanto impossibilidade de desapropriar terras por interesse social para fins de
Reforma Agrria.
Segundo, a maneira como a questo estava sendo concebida (poltica de segurana pblica)
associada falta de uma poltica fundiria clara, que orientasse a atuao da Secretaria Executiva da
CAF, dado que suas atribuies restringiam-se apenas a orientaes gerais, sem a articulao entre as
polticas agrcola e fundiria. Nisso pesou tambm a coalizo com o PMDB, o que, se por um lado,
restringiu a margem de atuao da CAF, por outro, abriu espao para definies pessoais na conduo
da poltica fundiria.
Terceiro, as limitaes da Secretaria Executiva da CAF, especialmente quanto a recursos
humanos, que no propiciaram condies para a pesquisa, orientao das famlias envolvidas e utilizao
pelo Estado dos possveis instrumentos legais visando a manuteno na terra frente ameaa de aes
judiciais de despejo.112
A "poltica de apagar incndios" tambm significava a incapacidade estrutural da Secretaria
Executiva da CAF de antecipar-se ecloso dos conflitos e desenvolver um trabalho preventivo nas
reas de tenso social. Quanto s ocupaes de terras, a CAF lidava com fatos consumados e no
realizava (mesmo quando os ocupantes no estavam na rea, como no caso de Italva) sequer um
cadastro dos ocupantes: origem, tradio agropecuria, condio anterior do produtor (arrendatrio,
109

Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF.

Neste perodo ocorreram 84% dos conflitos "urbanos", 60% dos "rurais" e 60% dos "mistos". Ver ERJ (1987b).
111
Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAf. Esta forma de atuao na questo fundiria levou
publicao de uma charge, na qual aparecia Brizola uniformizado de bombeiro, como que querendo mostrar uma
nova fase na sua vida poltica, dado que foi considerado no pr-64 como o "incendirio da Reforma Agrria".
110

97

meeiro, posseiro, etc.) que possibilitasse esboar o perfil das famlias que ocupavam terras, visando
determinar a sua capacidade produtiva e administrativa e orientar a atuao do governo nesta questo.
No incio do governo (ainda durante o regime militar) houve um entendimento entre os assessores da
Secretaria Executiva da CAF que a realizao de um cadastro scio-econmico nos assentamentos
rurais seria uma "atitude policialesca". Consideravam tambm o fato de que as pessoas se identificavam
por nmeros nas ocupaes.
Apesar das limitaes existentes, nessa primeira fase, os assessores da Secretaria Executiva da
CAF, habitualmente presentes nas reas conflagradas, souberam utilizar o peso do aparelho de Estado
na intermediao entre os interesses envolvidos, procurando coibir a violncia privada. Como nos
resgata o ex-Secretrio Executivo:
S a presena do governo naquela rea, dizendo qual era a sua disposio,
evitava a violncia. Se o governo estiver presente em qualquer rea de conflito,
se evita a violncia em quase 100% dos casos. Esta metodologia comeou a
dar resultados imediatos e ns mantnhamos essa preocupao de estar
presente, isso era a nossa prtica.113
Isto nos remete a um aspecto importante para melhor compreendermos como se deu a relao
entre o governo e movimentos de luta pela terra. Diz respeito ao perfil das pessoas convidadas para
assessoria e que permaneceram quando da criao da Secretaria Extraordinria de Assuntos
Fundirios: em sua maioria eram pertencentes aos quadros da FAMERJ, entidade que vinha atuando
em conjunto com o governo desde o seu incio nas ocupaes urbanas, como j vimos no terceiro
captulo (seo 3.1.).
Com base em suas experincias anteriores de assessoramento ao movimento popular urbano,
acrescida daquela adquirida no primeiro ano de atividade no governo (1984), passaram a desenvolver
procedimentos rotineiros tanto nas reas de resistncia ao despejo quanto naquelas objeto de ao dos
movimentos de ocupao de terras:
A palavra de ordem era ganhar tempo, o que implicava em: 1) desmobilizar a
polcia, sem dar margem a que o juiz pudesse solicitar, por exemplo, a Polcia
Federal ou o Exrcito; 2) estimular a resistncia do movimento popular na
rea em conflito; 3) contando com esse fator importante (a mobilizao
112
113

Sobre a margem de atuao legal de um governo estadual, ver Anexo 3.

Dados de entrevista.

98

popular) entrvamos em negociao com o juiz pedindo 30, 60 ou 90 dias de

prazo. Neste perodo, a Comisso sabia qual a realidade que gerou aquele
conflito e se havia ainda possibilidade de recorrer juridicamente, esgotar a
questo jurdica. A sim a Comisso analisando caso a caso, procurava sugerir
ao governo a melhor soluo, visando a manuteno das famlias na rea.114
4.2.1. As primeiras intervenes do aparato fundirio
A Secretaria Executiva da CAF, quando foi constituda, j tinha como incumbncia imediata,
alm de tentar garantir a permanncia na terra daqueles ameaados de despejo, o encaminhamento de
dois fatos polticos anteriormente criados: a transferncia para Italva das famlias que ocuparam uma
rea em Xerm e a ocupao de terras em Campo Alegre. Ao intervir nesses conflitos, o governo
levado a dar os primeiros passos na utilizao dos instrumentos de poltica agrria (discriminao de
terras devolutas, desapropriao de terras, etc.), que repercutiriam no grau de mobilizao e tipo de
reivindicaes dos grupos envolvidos na luta pela terra. A seguir analisamos estes dois casos e a forma
como foram utilizados aqueles intrumentos, por serem ilustrativos da poltica agrria do Governo
Brizola.

a) Fazenda Experimental de Italva

A anlise do caso de Italva permitir-nos- uma melhor compreenso dos problemas
decorrentes da coalizo com o PMDB. A Fazenda Experimental de Italva era administrada pela
Empresa de Servios e Insumos Bsicos para a Agropecuria (SIAGRO) vinculada Secretaria de
Agricultura. Alm disso, tratando-se de um assentamento rural com suas demandas especficas
(insumos e equipamentos agrcolas, assistncia tcnica, etc.), o envolvimento desta pasta tornava-se um
pr-requisito para a implantao deste projeto. Frente a isso a Secretaria Executiva da CAF props um
encontro com o Secretrio de Agricultura.
Neste encontro, este secretrio colocou em discusso a continuidade ou no do assentamento
em Italva, ficando acertada apenas a visita das famlias fazenda para se conhecer suas opinies sobre
a transferncia. Justamente neste aspecto - participao da Secretaria de Agricultura no projeto residiu o principal problema para a transferncia e posterior consolidao do assentamento daquelas
114

Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF.

99

famlias. O secretrio que tinha ligaes polticas com Italva e fazendeiros da regio, chegou a colocar
para o governador: "ou eu ou aquele projeto"115.
Apesar das dificuldades de articulao com a Secretaria de Agricultura e da falta de recursos
humanos da Secretaria Executiva da CAF para orientar o desenvolvimento agrcola, este projeto de
assentamento possua, naquele momento, um significado muito importante para seu processo de
legitimao e estruturao, no que se refere ao aporte de recursos e incio da discusso no interior do
Estado sobre a questo agrria, segundo um de seus assessores.
Como exemplificado pela necessria "sensibilizao" do Secretrio de Justia, para a
transferncia das famlias e posterior dotao da Secretaria Executiva da CAF de uma infra-estrutura,
verificou-se tambm entre os secretrios pedetistas a falta de coeso sobre como o governo deveria
agir com relao s ocupaes de terras. Havia entre eles inclusive a concepo de que estes
movimentos eram uma fora opositora organizada por outros partidos e entidades com a finalidade de
desestabilizar o Governo Brizola.116
Diante deste quadro, coube ao chefe do Poder Executivo definir a questo do assentamento em
Italva, no levando em conta as correntes contrrias a este projeto dentro do prprio governo pedetista
e independente das alegaes do Secretrio de Agricultura, de que "os agitadores iam criar problemas
para os fazendeiros da regio"117.
Efetivamente em 09.03.84, aproximadamente sete meses aps a ocupao de Xerm, o
governador decide favoravelmente pelo assentamento em Italva de 31das 72 cadastradas que, aps
visita ao local, decidiram-se pela transferncia. Entretanto, Brizola autorizou a Secretaria de
Agricultura, atravs da SIAGRO, a fazer um contrato de arrendamento, por um prazo de dez anos
prorrogveis, devendo estas famlias "contribuir com pequena cota da produo para o Estado",
comprometendo-se o governo a ajudar na construo das casas e auxlio alimentao118. Desta forma,
115

Entrevista com assessor da CAF. Na concepo elaborada por Nicos Poulantzas ("Estado-relao"), as
contradies entre classes e fraes de classe esto materializadas na ossatura institucional do Estado, assumindo a
forma de contradies intra e inter aparatos estatais (POULANTZAS, 1986)
116
"Era um governo constitudo por faces e essa realidade explodia quando havia uma ocupao de terra. Eu
mesmo recebia telefonemas de secretrios e de vrios membros do governo, que falavam em defesa dos
proprietrios. Vrias vezes ns tivemos discusses dentro do governo para manter nossas posies." Entrevista com
assessor da Secretaria Executiva da CAF.
117
Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF.
118
Dados extrados de: O Globo, "Ex-posseiros de Xerem vo para fazenda em Italva", 10.03.84.

100

o Governo Brizola legitimava a prtica dos governos anteriores de explorao de trabalhadores rurais
via contratos agrrios.119
Os ocupantes de Xerm, cuja transferncia para Italva j estava autorizada, estavam
acampados em Campo Alegre, a segunda ocupao de terras durante o Governo Brizola. Isto significa
que as famlias, ao deixarem Xerm, reincorporaram-se ao movimento de ocupao de terras em sua
busca de novas reas a serem ocupadas, at descobrirem Campo Alegre em Nova Iguau. Todavia, das
31 famlias que aceitaram a proposta do governo120, somente 14 das que ocuparam Xerm foram
transferidas para Italva(CPT/RJ,1984). Segundo um assessor da CAF:
Foram pessoas que iam na CAF solicitar um lote urbano ou rural, qualquer
coisa, queriam um lote. Ns chegamos a fazer um cadastro com mais de mil
pessoas, que descobriam a existncia da Comisso e iam l se inscrever,
colocar o problema que estavam passando, que tinha 5, 10 filhos, que estavam
desempregados e passando fome. Queriam voltar para o interior, que no
aguentavam mais essa vida na cidade, no importava onde, queriam recomear
tudo na vida. Ento algumas dessas famlias de Italva so fruto deste
cadastro.121
Alm da ajuda para construo das moradias e auxlio alimentao, os outros compromissos
assumidos pelo governo para o desenvolvimento agrcola do projeto, constantes no contrato de
arrendamento, seriam executados pela SIAGRO (fornecimento de insumos e preparo da terra para o
plantio), como tambm pela EMATER (assistncia tcnica), ambas vinculadas Secretaria de
Agricultura que, por sua vez, era contrria transferncia daquelas famlias para Italva. O exCoordenador do "Grupo de Trabalho ...", indicado pela CAF para dar continuidade ao projeto,
resgata-nos sua verso sobre a situao encontrada na Fazenda de Italva: "Houve realmente uma
oposio clara, flagrante, contra o projeto, o poder ligado aos pecuaristas da regio era o mesmo do

119

Esta forma de relao Estado-terra-famlias, via contrato de arrendamento, mereceu fortes crticas da imprensa,
ver: Jornal do Brasil, "Estado explora lavradores em latifndio de Italva", 22.12.85. O Secretrio de Justia, o
Secretrio Executivo da CAF e o Presidente da SIAGRO refutaram as crticas veiculadas atravs do Dirio
Oficial,"Secretrio explica caso de lavradores de Italva - Siagro refuta crtica de posseiros - Estado manter
famlias na rea", 27.12.85.
120
Conforme ata da reunio de 13.02.84, entre a SIAGRO e os interessados (Dirio Oficial, 27.12.85).
121
Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF. Este "cadastro" objetivava exclusivamente identificar
o interessado (nome, endereo, nmero de filhos, etc.), e no avaliar sua capacidade administrativa e produtiva
com vistas seleo para futuro assentamento.

101

governo anterior, ningum trocou ningum, estava todo mundo al."122

Quanto participao da Secretaria Executiva da CAF:
Ns da Comisso de Assuntos Fundirios, quanto questo agrcola, a gente
nem estava a. Como a CAF no tinha tcnico na rea agrcola, ns deixamos
isso por conta do encarregado pelo projeto e com o pessoal da SIAGRO.
Ficamos mais na preocupao poltica de enfrentar as contradies al.123
O resultado do trabalho dos assessores da CAF, frente esta "preocupao poltica", foi a
intensificao dos conflitos atravs de questionamentos e reivindicaes referidas especificamente s
prticas e diretrizes impostas pela administrao da fazenda, veiculadas agora pela Associao dos
Lavradores da Fazenda Experimental de Italva, criada por incentivo da Secretaria Executiva da CAF, o
que viria a ser uma prtica nas reas atendidas pelo governo:
Os conflitos passaram a existir quando ns comeamos a organizar Italva.
Conseguimos, junto com eles, ir estruturando uma organizao popular na
fazenda, para poder enfrentar a resistncia e avanar no projeto de
consolidao do assentamento, para que assim se pudesse rever toda aquela
situao que existia. Havia denncias, por exemplo, de que parte da fazenda j
tinha sido grilada por fazendeiros vizinhos, que os fazendeiros da regio
utilizavam a fazenda para fazer pasto. Enfim, sem nenhuma fiscalizao,
cobrana por parte da SIAGRO, era uma coisa que j se admitia como
normal.124
Outro ponto que deve ser destacado no processo de assentamento em Italva diz respeito ao fato
de que a transferncia de famlias da Baixada Fluminense para o norte do estado, gerou problemas
com a populao local. Esta inclusive indagou porque no assentar os "sem-terra" da prpria regio:
"A ida dos "estrangeiros" para Italva gerou uma srie de conflitos com os que j estavam l, pois se
sentiram desprestigiados, se sentiram como se os "estrangeiros" estivessem tirando um pedao da
subsistncia deles. Quanto ao fato deles serem da Baixada Fluminense, eles achavam que eram um
bando de marginais, um bando de bandidos, que a cidade at ento to tranquila ia virar uma cidade de

122

Dados de entrevista. Segundo o Jornal do Brasil (22.12.85), um dos assentados denunciava que: "enquanto as
negociaes se faziam no Palcio Guanabara, tudo lhes era prometido e, depois que o assunto passou apreciao
da Secretaria de Agricultura e da SIAGRO-RIO, as promessas foram esquecidas".
123
Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF.
124
Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF.

102

assaltos e violenta."125
A separao institucional no encaminhamento das polticas voltadas para o campo, a
internalizao de uma oposio s linhas programticas do PDT e do governo atravs da Secretaria de
Agricultura, o perfil dos "sem-terra" assentados, cuja ltima origem foram as favelas e bairros
populares, a inexistncia de uma infraestrutura mnima e experincia do pessoal do Estado lotado no
orgo de terras para proceder um assentamento rural, conformam um conjunto de fatores estruturais e
conjunturais que determinaram a relao entre Estado e famlias envolvidas neste assentamento, e que
persistiriam, em suas linhas gerais, durante todo Governo Brizola.
Transparecem, nas entrevistas realizadas, os diferentes e antagnicos interesses envolvidos na
questo da luta pela terra internalizados no Estado tanto atravs de seus aparatos como pelo pessoal
do Estado neles lotado (POULANTZAS, 1986), bem como, a importncia do peso decisrio do
governador para dar o pontap inicial na conduo da poltica fundiria direcionada para as aes dos
movimentos de ocupao de terras e, consequentemente, na construo do relacionamento com a luta
pela terra, que no seria contida pela interveno do aparelho repressivo.
A autorizao do governador para assentamento das famlias, e no norte do estado,
extrapolando os interesses e compromissos estaduais, estava inserida no projeto de construo de uma
imagem poltico-partidria no cenrio nacional, no caso, atravs de medidas efetivas para
encaminhamento da questo agrria, em meio s campanhas pela "Reforma Agrria e Diretas, J".
Sobressai, tambm, nos depoimentos coletados sobre este momento de estruturao e
consolidao poltica da Secretaria Executiva da CAF, a importncia do pessoal do Estado nela lotado
na impulso e definio do relacionamento com os movimentos de luta pela terra. Entendemos que
este aspecto vincula-se ao perfil desses assessores que, distinto do burocrata tpico weberiano126, era na
realidade mais prximo do que se chama de "militantes", portadores de uma identidade e projetos
polticos prprios, o que est associado s suas trajetrias polticas no interior e de assessoramento aos
movimentos populares urbanos.
Desta forma, foi-se construindo uma frgil linha divisria entre o "pessoal do Estado" e "pessoal
125

Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF.

"...podemos dizer que a administrao burocrtica aquela forma da organizao da ao social ... que no pode
tematizar suas prprias premissas. nisso que se baseia tambm a diviso rgida entre administrao e poltica,
prevista no tipo ideal burocrtico." (OFFE, 1984: 217)
126

103

do movimento" que, no nosso entender, melhor caracterizam a relao do Estado e a luta pela terra
nesta pesquisa, ora atuando como Estado ora movimento.

b) Mutiro Campo Alegre

A segunda e a maior ocupao de terras ocorrida durante o Governo Brizola, foi considerada,
tanto pelo pessoal do Estado quanto pelo movimento de ocupao de terras, como um referencial para
suas futuras aes. Ela se deu em Campo Alegre.
A antiga Fazenda Mato Grosso localizada no Distrito de Queimados, Municpio de Nova
Iguau, foi transformada em loteamento urbano no incio dos anos 50 e, devido falncia do
empreendimento o imvel, praticamente abandonado127. No decorrer dos anos foi sendo parcialmente
grilado por criadores de gado que se diziam proprietrios, at que a rea foi descoberta pelo
movimento de ocupao de terras, em sua trajetria128.
Passado o impacto inicial da ocupao, os grileiros articulam-se e as famlias de Campo Alegre
comearam a sofrer ameaas de morte e outras intimidaes, como gado solto nas plantaes,
derrubada e queima de casas. Inicialmente, ante a indefinio do governo, isto se d com a negligncia
do aparelho repressivo de Estado. Dez dias aps a ocupao, as famlias verificaram uma mudana na
atitude da PM, o que contribuiu para atenuar os conflitos com os grileiros: "eles ontem chegaram a
receber um comando da PM com certa hostilidade, mas tiveram uma surpresa: o Major nio, o
Capito Marques e o Tenente Tiamerole foram fazer "uma averiguao para informar s autoridades" e
garantiram que eles no seriam molestados."129
O Secretrio de Trabalho e Habitao, o Sub-Secretrio de Justia e o Chefe de Gabinete da
Secretaria de Agricultura, todos membros da CAF, reuniram-se logo aps a ocupao com uma
comisso de lavradores, quando ento prometeu-se solucionar o caso Campo Alegre atravs de uma
das seguintes alternativas: manuteno na rea ocupada, assentamento em Italva ou em outra terra do
127

Este perodo corresponde ao fim do ciclo econmico da laranja e a transformao dessas fazendas em
loteamentos urbanos, inserido num processo de especulao imobiliria, ou seja, o incio da conformao na Regio
Metropolitana de uma "zona cinzenta" (urbana/rural). Sobre a histria econmica de Nova Iguau, ver: PEREIRA
(1978).
128
Na realidade, alm dos proprietrios desconhecidos, "cerca de 1 mil lotes pertencem ao Bradesco, 338 ao Ita e
tanto a Prefeitura de Nova Iguau quanto a Unio so tambm proprietrios". Dados extrados de: Correio da
Lavoura, "Campo Alegre", 21-22.01.84.

104

Estado. Neste encontro, os ocupantes reivindicaram: equipamentos agrcolas, alimentos e assistncia

no perodo em que no podero plantar, melhores condies para abrigar as famlias, as mulheres e as
crianas e garantia contra a represso dos que eles chamavam de "jagunos de grileiros"130.
Com a nomeao do Secretrio Executivo da CAF (31.01.84)131, este passou a coordenar as
aes do governo. Apesar da tenso social existente, o processo organizativo das famlias estava em
andamento132. No dia 20.06.84, em passeata desde a Central do Brasil at o Palcio Guanabara,
levaram suas reivindicaes ao governador: fim da violncia com o desarmamento dos pretensos
proprietrios e uma forma legal que lhes garanta o uso e posse da terra.133
Face continuidade das presses, pois passaram todo o dia repetindo atravs de megafone
suas reivindicaes, noite, Brizola foi ao encontro das famlias e, aps longo discurso (BRIZOLA,
1984), assinou decreto de desapropriao em cima de uma batata134.
Este caso permite-nos resgatar que o governador adotou como prtica rotineira o norecebimento de comisses, mas a ida ao encontro das famlias mobilizadas, o que, associada ao
invlucro simblico das medidas do Poder Executivo, reforavam o culto ao personalismo, ao
"brizolismo", criando expectativas e estabelecendo vnculos pessoais ou no-institucionais.
Este foi o primeiro decreto de desapropriao utilizado pelo Governo Brizola visando
equacionar litgios gerados pelo movimento de ocupao de terras. Dado que os Estados-Federados
no tem competncia para desapropriar por Interesse Social para fins de Reforma Agrria, o governo
estadual recorreu um Decreto-Lei federal para declarar Campo Alegre como uma rea de Utilidade
Pblica para fins de desapropriao135.
Durante estes seis primeiros meses todas as atividades desenvolvidas pelas famlias de Campo
Alegre, com o assessoramento e apoio da CPT/RJ e do NAF desde a eleio da rea e planejamento de
sua ocupao, tiveram como objetivo sobreviver, resistir na rea e consolidar a ocupao. As duas
129

Jornal do Brasil,"Famlias de lavradores invadem fazenda em Queimados", 18.01.84.

Jornal do Brasil,"Famlias de lavradores invadem fazenda em Queimados", 18.01.84.
131
Provavelmente a ocupao de Campo Alegre acelerou o processo de nomeao do Secretrio Executivo da CAF.
132
Em 23.02.84 foi registrado no Cartrio do 8 Ofcio de Nova Iguau o MUTIRO CAMPO ALEGRE, como
uma sociedade civil sem fins lucrativos.
133
Dados extrados de: Jornal de Hoje, "Lavradores vo hoje pedir terra a Brizola", 20.06.84.
134
Jornal do Brasil,"Brizola atende invasor de terra em Queimados", 21.06.84.
135
Ver, ERJ (1984a) e Anexo 3. Posteriormente a rea desapropriada de Campo Alegre foi reduzida para 2.059
hectares, atravs do Decreto n 9.365, de 13.02.87.
130

105

formas de enfrentamento utilizadas visaram inviabilizar investidas dos grileiros sobre os ocupantes
individualmente. Uma delas foi o mutiro, onde um conjunto de tarefas indispensveis como
desmatamento, limpeza e arao, construo de moradias, cozinha, vigilncia, etc., passaram a ser
realizadas coletivamente. Verificada a impossibilidade de ocuparem a totalidade da rea e, ao mesmo
tempo, enfrentarem a violncia dos grileiros, os ocupantes concentraram as suas foras e investiram
contra um adversrio de cada vez. Assim, a ocupao foi progredindo por etapas.
Aps a assinatura do decreto de desapropriao, reconhecendo a legitimidade das suas
reivindicaes, verifica-se um alto nvel de mobilizao do Mutiro Campo Alegre para planificao do
assentamento e da produo. Por seu turno, o governo comeava a tomar as primeiras medidas legais e
tcnicas para o desenvolvimento agrcola do Mutiro. O Secretrio de Justia e o Secretrio Executivo
da CAF, em visita Campo Alegre (22.07.84), comprometeram-se a, no prazo de 90 dias, indenizar as
benfeitorias dos grileiros visando a desocupao da rea136; e, o mais brevemente possvel, iniciar a
medio, demarcao e distribuio dos lotes, cujo tamanho, baseado em estudo preliminar da
EMATER, seria inversamente proporcional fertilidade do solo.137
Em 03.09.84, atendendo s reivindicaes do Mutiro, foi criado um Grupo de Trabalho pelo
Secretrio de Agricultura, ao qual, alm dos tcnicos de suas empresas vinculadas (EMATER,
PESAGRO e SIAGRO), incorporaram-se outros da SECPLAN e da Secretaria Executiva da CAF. Ele
foi incumbido de elaborar um Projeto Emergencial para a "Fazenda Campo Alegre" (ERJ,

1984b)

visando a explorao da terra ainda na safra 84/85. O Grupo de Trabalho encontrou em Campo Alegre
quatro grupos de trabalho coletivo integrados cada um por dez trabalhadores e ocupando uma rea
total de quarenta hectares j quase totalmente plantada, outros trabalhadores acampados aguardando a
demarcao de seus lotes e 180 famlias estabelecidas permanentemente na rea em lotes individuais de
3 a 4,5 hectares.
A descrio fsica da rea apontava a necessidade de elevados investimentos para o seu
manejo adequado, visto que predominavam solos com textura arenosa ou areno-argilosa, com sinais de
136

Atravs do Decreto n 7.964, de 17.01.85, o Poder Executivo liberou recursos da ordem de Cr$ 272.275.610,00
para indenizar as benfeitorias de 6 pecuaristas. Dados extrados de: Dirio Oficial,"Verba permite ocupao total
de Campo Alegre", 18.01.85.
137
Depoimento do Secretrio Executivo da CAF, extrado de: Correio da Lavoura,"Secretrio de Brizola garante
que Campo Alegre j dos posseiros", 23.07.84; e do Dirio Oficial de 20.07.84, onde o Secretrio de Justia

106

acidez e desgastados, alm das reas identificadas como sujeitas inundao, precisando de drenagem
e rios assoreados, demandando dragagem e saneamento.
O objetivo do projeto era apoiar a produo agrcola das 180 famlias j assentadas e o mtodo
adotado para o planejamento, tratando-se de atendimento emergencial, foi baseado na "anlise tcnica
das solicitaes individuais destes lavradores quanto s necessidades quantitativas de sementes e mudas
baseadas em densidades de semeio e plantio". A partir deste critrio, estabeleceram-se as necessidades
de insumos e equipamentos (sementes, corretivos, horas de aluguel de trator para o preparo do solo,
adubos e defensivos) para o plantio de aproximadamente 200 hectares (rea mdia/famlia: 1,1 ha).
Foram liberados recursos para a instalao de um Posto de Revenda de Insumos da SIAGRO e
do Escritrio da EMATER, para contratao de aluguel de trator e compra de sementes e fertilizantes.
Porm, como informou o Secretrio de Planejamento, "no fornecimento gratuito"138. Efetivamente
foi elaborado um contrato, nos moldes do j experimentado em Santa Catarina conhecido como o
"Sistema Troca-Troca", entre a SIAGRO, a EMATER e a Associao Mutiro Campo Alegre,
visando o financiamento de insumos e servios pela SIAGRO e o fornecimento de assistncia tcnica
pela EMATER Associao, sendo que:
O repasse dos insumos e servios somente se efetivar na hiptese de o
associado concordar em que sua dvida dal resultante, para com a Associao,
ser paga em produtos colhidos, nos prazos e quantidades especificados na
"Declarao de Recebimento e Termo de Compromisso", ou em dinheiro,
critrio do associado, ficando desde j ajustado que a dvida em dinheiro ser
calculada multiplicando-se cada quantidade de produto pelos seus respectivos
preos vigentes para operaes de atacado, no dia do vencimento, na praa do
Rio de Janeiro (ERJ, 1984d).
O Grupo de Trabalho, reconhecendo as limitaes impostas pelo carter emergencial do
projeto, recomendava que, no decorrer desta safra, o trabalho
deve ser orientado no sentido de escolher para o futuro entre as exploraes
mais rentveis, de melhor mercado e que atendam a cesta bsica ... aquelas
mais adaptadas regio e aos solos, cuja classe de uso se ajustem, colocando
cada cultivo em sua faixa de terra apropriada. Em suma, lavouras da maior
rusticidade possvel e nos solos que lhes convm.

"pede moderao na ocupao de novas reas".

138
Dados extrados de: Dirio Oficial, "Posseiro de Campo Alegre j tem apoio para plantar", 15.10.84.

107

Ou seja, apontava para a necessidade de um estudo de mercado e zoneamento agrcola do

imvel - fatores limitantes que independiam das "pretenses individuais" de plantio.
Entretanto, tanto o tamanho dos lotes (3-4,5 ha), muito limitados face s caractersticas fsicoqumicas do solo, como tambm outros aspectos apontados pelo Grupo de Trabalho, que deveriam ser
considerados para a reproduo ampliada daquelas famlias, no foram observados nas safras
posteriores emergencial, ficando o pessoal do Estado preso sua concepo de "autonomia do
movimento":
O governo, tanto em Campo Alegre como em outras reas desapropriadas, ele
procurava prestigiar a autonomia do movimento. Campo Alegre, como ns
sabemos, foi uma ocupao espontnea, no foi uma ocupao planejada pelo
governo, com todos aqueles requisitos prvios, etc. E ns procuramos
respeitar essa autonomia, e estimular inclusive, porque ns sabamos a
dificuldade que o governo tinha de manter a administrao de uma rea grande
sem estrutura para isso. Essa questo a de administrao de Campo Alegre era
mais uma poltica de apoio do governo. Quem traava toda a poltica de
diviso de lotes, de recursos necessrios, escola, sade, tratores, era o Mutiro,
que se reunia semanalmente, discutia todos os problemas administrativos e
trazia suas reivindicaes ao governo139.
Realmente, a Secretaria Executiva da Comisso de Assuntos Fundirios funcionou, at
julho/85, quase sem nenhuma infraestrutura de apoio e, durante o governo, sem a necessria
articulao com a Secretaria de Agricultura, entregue bancada fluminense do PMDB. Todavia, deve
ser ressaltado (a) a mudana do posicionamento do pessoal do Estado - da observncia dos critrios
tcnicos preliminares, diviso dos lotes em funo da fertilidade do solo (ocupao planejada) ao
"respeito autonomia do movimento" e, (b) a no exigncia (ou acolhimento) pelos ocupantes e
lideranas de Campo Alegre daqueles critrios.

c) Formao de estoque de terras

Dentro das limitaes constitucionais de um Estado Federado, a Secretaria Executiva da CAF,
atuando na "poltica de apagar incndios", ensaiou e/ou efetivamente deu os primeiros passos na
utilizao dos instrumentos de poltica fundiria visando a formao de um estoque de terras, atravs
de: a) cadastro de terras pblicas estaduais, b) discriminao de terras devolutas e c) decretos de

108

desapropriao justificados pela necessidade ou utilidade pblica do imvel.

Todavia, devemos ressaltar que, com exceo do cadastro, as demais medidas legais no foram
implementadas no estrito sentido de "formao" de um estoque de terras140, ou seja, previamente ao
processo de assentamento das famlias. Para isso, pesaram as caractersticas da luta pela terra, a
inexperincia do pessoal do Estado lotado no orgo de terras, tanto para sua aplicao quanto para
pesquisa e orientao dos trabalhadores rurais na utilizao de outros dispositivos legais ao seu alcance
e a impossibilidade de um governo estadual desapropriar terras por interesse social para fins de reforma
agrria (BRASIL,1969).
Desta forma, a discriminao de terras devolutas e os decretos de desapropriao foram
utilizados durante todo o Governo Brizola, objetivando garantir a permanncia de famlias em terras
conflagradas, devido tenso social gerada pelos movimentos de resistncia ao despejo e de ocupao
de terras.
Esta forma de utilizao desses instrumentos de poltica fundiria conformam o incio da
construo do relacionamento com os movimentos de luta pela terra (implicando na adequao de suas
reivindicaes) e com o Poder Judicirio, mediadas pela no represso do aparelho de Estado, o que
apenas apontaremos aqui para melhor analisar no prximo captulo.

c.1) Cadastro de Terras Pblicas

Em 16.05.84 foi firmado um convnio entre a Secretaria de Estado do Desenvolvimento da
Regio Metropolitana (SECDREM) e as Secretarias de Estado de Justia, de Planejamento, de
Trabalho e de Agricultura para desenvolver o projeto "Cadastro das Terras Pblicas", atravs do
levantamento de dados fsicos e jurdicos, visando a identificao de reas urbanas e rurais ociosas de
propriedade do Estado e dos quatorze municpios da Regio Metropolitana, para futuro
aproveitamento em programas de interesse social141. Todavia, nenhum imvel foi identificado pelo
139

Entrevista com o Secretrio Executivo da Comisso de Assuntos Fundirios.

A partir de 1976 os governos militares utilizaram a ao discriminatria administrativa (arrecadao sumria),
principalmente na Amaznia, para formar estoque de terras visando posterior "assentamento de grandes
consrcios" (nacionais e estrangeiros).
141
Segundo o Secretrio da SECDREM: "a iniciativa servir para formar um estoque de recursos imobilirios para
utilizao em setores prioritrios, como construo de escolas e postos de sade, distribuio de lotes residenciais
dentro do Programa "Cada Famlia, um Lote" e assentamento de trabalhadores rurais sem terra". Dados extrados
140

109

cadastro para assentamento de trabalhadores rurais.

c.2) Discriminao de Terras Devolutas

A discriminao de terras devolutas estaduais foi apontada como instrumento de poltica agrria
para formao de estoque de terras, visando assentamento de trabalhadores rurais, desde a proposta do
Grupo de Agricultura na transio entre governos (PDT,1983), at ser definida como uma das
principais atribuies da Secretaria Executiva da CAF(ERJ,1983a) e ratificado como uma das
prioridades da poltica agrria do governo (ERJ, 1983b).
A interveno do governo na questo fundiria, visando formao de estoque de terras, atravs
da ao discriminatria, foi caracterizada por trs momentos distintos: (a) "modismo" e
inexperincia142, iniciada por uma tentativa "traumtica", que se refletiu na fase seguinte, (b) negao
de sua viabilidade (tcnica, poltica, econmica) e (c) reificao de sua eficcia e no-realizao, aps
a criao da Secretaria Extraordinria de Assuntos Fundirios. Nesta ltima fase, a legislao estadual
que trata da discriminao ganhou uma nova regulamentao e o anncio dos possveis resultados que
seriam alcanados com sua instaurao, inseriam-se no campo de disputa por propostas na questo
agrria com o governo federal.
Apesar das reivindicaes do movimento sindical rural - "ao de discriminao em todas as
terras em conflito com posseiros no estado" (OF.N 17/SE/84), a primeira tentativa em arrecadar terras
via ao discriminatria administrativa, deu-se em rea urbana. A partir do final da dcada de 70, a
regio de Pendotiba-Piratininga, Municpio de Niteri, passou a sofrer intenso processo de grilagem de
terras e especulao imobiliria, acarretando sucessivos despejos de famlias de posseiros urbanos143. A
Secretaria Executiva da CAF, que j vinha prestando assessoria jurdica a essas famlias, inclusive
conseguindo, atravs de negociao, o adiamento de uma ao de despejo144, obteve autorizao do
governador para instaurar procedimento discriminatrio de terras devolutas, sendo que as reas
de: Jornal do Brasil,"Cadastro de terras ganha apoio", 17.05.84.
142
"Ocorreu o seguinte, as pessoas comearam a chegar no governo e virou moda - no no sentido pejorativo,
virou moda mesmo se falar em discriminatria" (Dados de entrevista).
143
Sobre a especulao imobiliria na regio de Piratininga, Itaipu, Itacoatiara, Itaipuau e Maric, ver: Jornal do
Brasil,"Ocupao desordenada encarece os lotes do litoral fluminense", 08.11.84 . Na realidade, por "ocupao
desordenada", entenda-se grilagem de terras e posterior utilizao em empreendimentos imobilirios.
144
Dirio Oficial, "Julgamento de despejo contra famlias de Pendotiba adiado", 18.09.84.

110

arrecadadas deveriam ser destinadas ao programa "Cada Famlia Um Lote"145.

Assim, a primeira ao discriminatria no Governo Brizola foi instaurada em 17.10.84 com a
criao da "Comisso Especial de Discriminao de Terras Devolutas Estaduais" (ERJ, 1984c)146.
Todavia, o permetro a ser discriminado localizava-se em rea urbana densamente povoada,
abrangendo uma gleba com 1.310 hectares. Isto certamente revelava o desconhecimento do pessoal do
Estado sobre a questo, o que contribuiu para a ineficcia do procedimento discriminatrio, conforme
tambm a autocrtica do ento Secretrio de Justia, Vivaldo Barbosa:
Constatamos que, quando se trata de reas ocupadas por grande nmero de
famlias, as dificuldades processuais so imensas. Ns acabamos num tumulto
judicial muito grande, e verificamos que no chegaramos a lugar nenhum, ou
que durante muito tempo ficaramos mergulhados ou embaralhados em questes
de ordem judicial.147
Apesar de ter sido detectada a existncia de lacunas na cadeia sucessria dos imveis, o
fracasso da discriminao em Pendotiba esteve associado falta de tradio do Estado para
observncia das prticas recomendveis no procedimento discriminatrio148 que possibilitaria a
redefinio do permetro a ser discriminado visando uma rpida arrecadao sumria (ou
administrativa) de terras para o patrimnio estadual e consequente assentamento e/ou regularizao
fundiria.
Esta tentativa frustrada gerou reflexos no interior do Estado pois, apesar de posteriormente
terem sido realizados levantamentos preliminares em outros municpios com elevada tenso social
gerada pela luta por terra, como em Parati, a discriminao de terras devolutas estaduais caiu
temporariamente no campo das questes impensveis149.
Seis meses aps a criao da Comisso Especial de Discriminao, uma nova soluo para os
conflitos fundirios urbanos em Pendotiba comeava a ser estudada: a desapropriao150 , sendo

145

Dirio Oficial, "Estado regularizar terra em Pendotiba", 10.10.84 .

Ficou constatado, no levantamento cartorial sobre a cadeia sucessria dos imveis, que: "Existe uma interrupo
de mais de dois sculos nos documentos de propriedade de Pendotiba, Piratininga e Itaip." (Dirio Oficial,
"Estado define posse da terra em Itaip", 22.10.84).
147
Dados de entrevista.
148
Ver Anexo 3.
149
Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF.
150
Dirio Oficial,"Governo vai desapropriar rea em Pendotiba", 30.04.85.
146

111

autorizada pelo governador a desapropriao de parte da rea em outubro de 1985151, o que foi
concretizado no ano seguinte quando foi declarada a utilidade pblica de duzentos hectares (dos 1.310
hectares que se pretendia discriminar) para fins de desapropriao, o que beneficiou cinco mil
famlias152.
O "congelamento" da discriminatria pode ser verificado pela segunda tentativa visando a
preservao do Parque Estadual do Desengano (PED), face aos sucessivos desmatamentos efetuados
por serrarias limtrofes ao parque153. O PED j havia sido declarado de utilidade pblica para fins de
desapropriao em janeiro de 1979 e, devido ao esgotamento do prazo legal de cinco anos para
concluso da desapropriao (BRASIL,1941)154, no mesmo dia em que foi criada a Comisso Especial
para identificar terras devolutas em Pendotiba (17.10.84), a Secretaria Executiva da CAF anunciou que
estava realizando estudos para instaurao de ao discriminatria no PED, objetivando a preservao
ambiental dessa rea, j tendo sido identificada a superposio de ttulos de propriedade155. Entretanto,
devido ao fracasso na arrecadao de terras devolutas em Pendotiba, a ao discriminatria do PED
somente foi iniciada um ano depois (out/85)156. Esta ao discriminatria teve soluo de continuidade
quando, ainda no Governo Brizola, o Presidente da Comisso Especial de Terras Devolutas do Parque
Estadual do Desengano, um Procurador do Estado, solicitou para ser substitudo e no o foi, o que
implicou na suspenso do processo discriminatrio157.
Como vimos, durante a "poltica de apagar incndios" a Secretaria Executiva da CAF, sem
infra-estrutura de apoio prpria e adequada, e graas principalmente ao empenho do pessoal do Estado
nela lotado, face s indefinies iniciais do primeiro escalo do governo, encaminhou a resoluo dos
conflitos gerados pelos movimentos de resistncia ao despejo pelo dilogo, no-violncia pblica,
conteno da violncia privada e atravs de tentativas frustradas na utilizao de instrumentos de
151

Dirio Oficial, "Pendotiba ter rea desapropriada", 03.10.85.

Decreto n 8.880, de 10.03.86 (ERJ,1987b).
153
O PED, com rea de 25.000 hectares, foi criado em 1970 e abrange parte dos municpios de Campos, Santa
Maria Madalena e So Fidlis no norte do estado.
154
Conforme O Globo, "Parque do Desengano - Desmatamentos ilegais destroem nica reserva florestal primitiva
do Norte Fluminense", 07.09.82: "As reas devolutas no foram pesquisadas e tampouco a autenticidade dos ttulos
de propriedade. Se at janeiro de 1984 no houver providncias neste sentido, o decreto vai caducar, colocando em
risco ainda maior a integridade do parque."
155
Dirio Oficial, "Parque do Desengano ser preservado", 18.10.84 .
156
Dirio Oficial,"Estado faz levantamento para preservar PED", 31.10.85.
157
Informaes prestadas por tcnico da Fundao Intituto Estadual de Floresta (IEF).
152

112

poltica fundiria arrecadadores de terras tidas como devolutas (ao discriminatria), bem como duas
ocupaes de terras sendo a soluo proposta inicialmente para ambas a transferncia para terras do
patrimnio estadual, o que foi aceita no caso do assentamento em Italva e rejeitada pelos ocupantes de
Campo Alegre.
Tanto nas aes do movimento de resistncia ao despejo quanto de ocupao de terras, o
Governo Brizola, buscando canais para sua resoluo e extrapolando a competncia de um EstadoFederado, utilizou-se de decretos que declararam como de utilidade pblica as reas conflagradas para
fins de desapropriao visando garantir a permanncia ou acesso das famlias mobilizadas pela
conquista da terra. Esta prtica, de resposta imediata na eliminao do conflito fundirio, onerosa e
com complexos desdobramentos, caracterizaria o primeiro Governo Brizola e contribuiu para a
conformao de uma correlao de foras favorvel aos movimentos sociais no campo fluminense.
Todavia, verificou-se, no decorrer do Governo Brizola, uma prtica oposta ao discurso do
Secretaria Executiva da CAF de "respeito autonomia do movimento", nas reas de resistncia ao
despejo e, principalmente, nos assentamentos decorrentes das ocupaes de terras. Inicialmente, o
aparato fundirio no consegue distinguir o "respeito autonomia" da necessria racionalidade tcnica
exigida no parcelamento do solo para o efetivo desenvolvimento agrcola do projeto de assentamento,
causando estranheza o fato de ter sido aceito tanto pelas antigas lideranas camponesas do pr-64,
quanto pelos assentados, o que levou consolidao de um "modelo" de assentamento.
Posteriormente, o orgo de terras, particularmente atravs do pessoal do Estado, passa a intervir
diretamente na organizao dos assentamentos e na direo poltica do movimento de luta pela terra.
Esses e outros aspectos, da relao entre Estado e luta pela terra, sero analisados no prximo
captulo.

4.3. Secretaria Extraordinria de Assuntos Fundirios - SEAF

A criao da SEAF est inserida e, no nosso entender, tambm pode ser explicada pela
conjuntura nacional de politizao da questo agrria e de competio poltica por ela gerada, no
perodo pesquisado, entre os governos federal e estaduais, partidos polticos e respectivos candidatos
presidncia da repblica, razo pela qual iniciaremos este subcaptulo com a leitura de alguns aspectos

113

deste processo.

4.3.1. Conjuntura de criao da SEAF

A bandeira da Reforma Agrria erguida pelos movimentos camponeses do pr-64 continuava
hasteada e havia razes para crer que a Reforma Agrria fosse implementada com o fim do regime
burocrtico-autoritrio. No ano de 1985 d-se uma intensa mobilizao na luta pela terra, j tendo
ocorrido em janeiro o I Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais Sem Terra. Durante o 4
Congresso da CONTAG (maio/85)158 foi apresentada para discusso a proposta do MIRAD, do Plano
Nacional de Reforma Agrria - PNRA159.
Enquanto dava um maior ritmo sua "proposta de reforma agrria" estadual, dotando a
Secretaria Executiva da CAF de infra-estrutura, Brizola recomendava a Sarney mais prudncia na
questo da Reforma Agrria, pois entendia que "as discusses sobre a Reforma e a lei de greve foram
detonadas sem o necessrio esclarecimento da sociedade, por isso provocaram polmica e reaes
contrrias, em um momento em que Sarney atravessa um quadro difcil, sem sustentao poltica e
sofrendo grandes presses"160. Mostrava-se favorvel troca do termo "reforma agrria, segundo ele
inconveniente, por colonizao"161.
Para os proprietrios de terras, o texto da Proposta de PNRA foi considerado uma
"provocao" e, at a Assemblia Constituinte, passaram a atuar em duas frentes: pressionando o
governo atravs do congresso e pela violncia no campo162. No mesmo ms de lanamento da
proposta do PNRA, nasceu em Gois a Unio Democrtica Ruralista - UDR163.
Por seu turno, enquanto a direo do movimento sindical procurava dar apoio e defender a
158

Avaliaes sobre os temas centrais do 4 Congresso, podem ser obtidas em: a) ABRAMOVAY(1986), b)
GRAZIANO DA SILVA (1986;1987), c) MEDEIROS (1989), d) Jornal dos Trabalhadores Sem Terra, "Confiar
apenas na organizao", maro-maio/85; "4 Congresso da CONTAG - Faltou debate", junho/85; "Queremos
mudanas na CONTAG", junho/85.
159
Ver ABRA (1985).
160
ESP, "Brizola a Sarney: V mais devagar", 13.06.85; JB, "Brizola recomenda a Sarney cautela na reforma
agrria", 13.06.85.
161
FSP, "Brizola critica encaminhamento", 14.06.85. A recomendao de cautela feita a Sarney mereceu fortes
crticas: ESP, "Brizola j esquece a reforma agrria", 23.06.85.
162
JB, "Fazendeiros vo pressionar", 13.06.85; JB, "Fazendeiro se organiza no Paran para defender terra",
07.06.85; Globo,"Reforma Agrria: donos de terras compram armas", 17.06.85; FSP, "Deputado afirma que em
Minas Gerais os fazendeiros esto comprando armas", 11.07.85.

114

Proposta, para o Movimento dos Sem Terra tratava-se de manter, ao mesmo tempo, um canal aberto
de dilogo com o MIRAD, inclusive enviando-lhe sugestes e reafirmando a necessidade de garantir o
incio do processo reformista, e realizar presses para viabilizar medidas concretas(MEDEIROS,1989).
Devido aos sucessivos adiamentos para aprovao do Plano definitivo, decorrentes da extrema
sensibilidade do governo s presses polticas dos proprietrios de terra, ocorreram diversas
manifestaes pblicas pr-reforma agrria, acampamentos e ocupaes de terras, concentradas
basicamente no Centro-Sul. No Rio de Janeiro, foram detectados nesta pesquisa a reivindicao de
desapropriao ao INCRA em reas conquistadas pelos movimentos de ocupao de terras (Parque
Estoril e Boa Esperana), atos pblicos da campanha "Reforma Agrria, J" em Parati e no centro da
cidade, em local simblico para os trabalhadores em luta por terra (a Central do Brasil) e a ocupao
da Fazenda Barreiros em Paracambi por 200 famlias164.
A reao do latifndio e seus representantes Proposta do PNRA, segundo
ABRAMOVAY(1986), conseguiu que o Plano Nacional de Reforma Agrria (BRASIL, 1985a),
assinado em 10.10.85, incorporasse a descaracterizao do objeto da desapropriao, do sujeito da
Reforma Agrria e do processo de Reforma Agrria165.
Na descaracterizao do PNRA podem ser identificados dois momentos que se
retroalimentaram. O primeiro, interno ao aparelho de Estado, verificvel pelas "inabilidades" contidas
na primeira proposta166 que, em interao com a sociedade poltica e civil, contribuiram para o
segundo: sucessivos adiamentos para publicao do Plano definitivo, os recuos que se verificaram no
163

Ver IBASE (1987).

Ver, respectivamente: (a) JB, "Lavradores pedem desapropriao", 12.06.85. (b) JB, "Lavradores lanam em
Parati campanha pela reforma agrria", 25.07.85; FETAG, "Todos os Trabalhadores Rurais e Urbanos ao ato
pblico na Cinelndia - Dia Nacional de Luta pela Reforma Agrria", 26.07.85; O Nacional, "Comcio como o de
Jango, em 64, exige a reforma agrria - No mesmo local, h 21 anos", 7/8.09.85; Jornal dos Trabalhadores Sem
Terra, "Dia de Luta pela Reforma Agrria - Rio de Janeiro", setembro/85; JB, "Lavradores pedem terra em
passeata", 07.09.85 e (c) O Dia, "Lavradores de Paracambi invadem fazenda abandonada", 10.09.85.
165
Ver: MARTINS (1986a), SILVA (1987;1989), GRAZIANO DA SILVA (1986), Graziano da Silva, Jos. Para
entender o Plano Nacional de Reforma Agrria. So Paulo, Brasiliense, 1985; Leal, Laurindo (org.). Reforma
Agrria da Nova Repblica: Contradies e Alternativas. So Paulo, Cortez/EDUC,1986 e Boletim Especial do
Movimento Sem Terra, "Reforma Agrria - A farsa do governo", 17.10.85.
166
1) falar em 15 anos e 7,1 milhes de famlias assentadas naquela conjuntura poltica e econmica, 2) no
explicar que somente seriam desapropriados latifndios improdutivos maiores de trs mdulos, 3) no considerar
para as desapropriaes o limite legal para emisso de TDA's e 4) "anunciar intenes" de "sensibilizar o Poder
Judicirio" para que se estabelea como justo preo para as desapropriaes, o valor declarado para fins de
tributao (GRAZIANO DA SILVA,1986).
164

115

PNRA, sua implementao aqum inclusive das metas estabelecidas e a decretao da falncia do
Plano na Assemblia Constituinte (SILVA, 1989). Este processo poltico pode ser captado pela tica
do Estado, atravs das anlises de Claus Offe e Gero Lenhardt sobre as consequncias reais da poltica
social: "Essas consequncias so produzidas pelos conflitos sociais, para os quais a poltica social
estatal limita-se a fixar o lugar de arbitragem, o momento, a temtica e as "regras do jogo". Em tais
casos de "implementao extra-estatal" de medidas de poltica social, a poltica social estatal no fixa
de forma alguma
"situaes" concretas ..., mas demarca os temas do conflito e pr-define,
atravs do maior ou menor poder conferido aos grupos em presena, a medida
em que as instituies de poltica social podem ser efetivamente aproveitadas
(...) como condies iniciais desencadeadoras de interaes conflitivas, sobre
cujo resultado decidem relaes de poder estruturais e constelaes de
interesses, ficando em aberto, portanto, os seus resultados ou apresentando-se
como ambivalentes.167
De modo semelhante ao Governo Brizola, no qual o pessoal do Estado, lotado no aparato
fundirio, teve importncia no processo de construo do relacionamento Estado-luta pela terra e de
legitimao do governo junto a esses movimentos, no Governo Sarney, a presena de pessoas de
notrio conhecimento sobre a questo agrria oxigenou o orgo de terras construdo pela ditadura
militar, legitimando o governo federal atravs da Proposta do PNRA. Todavia, entre maio e outubro
de 1985, foram sistematicamente perdendo importncia (ou funcionalidade), na medida em que o
Estado internalizava as diferentes capacidades de presso das foras polticas envolvidas que
conformaram uma correlao desfavorvel para os trabalhadores rurais.
Conforme ficou determinado no PNRA, caberia aos estados a elaborao do Plano Regional
de Reforma Agrria. Ainda em dezembro de 1985, foi divulgada a primeira proposta do PRRA/RJ168
que foi consolidada e encaminhada a Braslia para avaliao e autorizao aproximadamente quatro
meses aps169.
Em 19.05.86, a rea rural fluminense foi declarada como prioritria para execuo da Reforma
Agrria (BRASIL, 1986a). Este decreto tinha como anexo o Plano Regional de Reforma Agrria 167

Offe, Claus e Lenhardt, Gero. Teoria do Estado e Poltica Social. In: OFFE (1984:39)
O Globo, "Rio de Janeiro: metas para a reforma agrria", 21.12.85.
169
JB, "Rio props desapropriao de 29 mil hectares", 04.04.86.
168

116

PRRA/RJ que, sem mudanas significativas em relao primeira proposta, assumia como metas para
os ltimos seis meses de 1986: 1) Programa Bsico: assentamento de 1.700 famlias - 1,8% dos
potenciais beneficirios do PRRA/RJ, o que exigiria a desapropriao de 30.000 hectares; 2) Programa
Complementar: regularizao fundiria de 1.800 ocupaes existentes em reas conflagradas
arrecadadas para o patrimnio pblico, atravs de aes discriminatrias, de competncia do governo
estadual ou executada em convnio com o INCRA, em aproximadamente 30.000 hectares170 e 3)
dotao dos assentamentos de infra-estrutura bsica (vias de acesso, habitaes e obras comunitrias) e
a prestao de servios de apoio produo e bem-estar social (crdito rural, assistncia tcnica,
difuso tecnolgica, sade e educao)171.
As desapropriaes ocorridas durante o PRRA/RJ no visaram punir o uso indevido da terra
(funo social) ou alterar a distribuio dos imveis por estrato de rea mas dirimir antigos conflitos ou
aqueles gerados recentemente pelos movimentos de ocupao de terras. Desta forma, o principal
critrio de seleo das famlias para assentamento foi a ancianidade da ocupao (antigos conflitos) e a
participao na ocupao da terra, ou seja, os mesmos "critrios" adotados pelo governo estadual. Isto
pode ser exemplificado com o caso da Fazenda Boa Esperana, ocupada por famlias de perfil urbano
que foram assentadas pelo INCRA (MENEZES, 1991)172.
O PRRA/RJ se tornou visvel com o assentamento de 73 famlias (29.07.86) na Fazenda Boa
Esperana, ocupada desde abril de 1985173. Durante a solenidade de entrega de ttulos, o Diretor
Regional do INCRA, preocupado tambm com o perfil urbano dos assentados, disse-lhes que "a partir
daquele momento todos tinham uma responsabilidade histrica: provar que os trabalhadores sem terra
170

Estes programas seriam desenvolvidos nos seguintes municpios: So Joo da Barra, Campos, Silva Jardim,
Cabo Frio, Casemiro de Abreu, Mag, Cachoeiras de Macacu, Nova Iguau, Araruama, Parati, Angra dos Reis,
Paracambi, Maca e Terespolis. No foi instaurado procedimento discriminatrio aps a vigncia do PRRA/RJ.
171
Os municpios de So Gonalo e Saquarema foram excludos da "rea Prioritria de Reforma Agrria". Em que
pese a pouca expresso no conjunto do estado, chama a ateno a justificativa dada: "as caractersticas urbanas e
tursticas". Como vimos no primeiro captulo, estas tambm foram as razes que o orgo de terras federal usou para
revogar os decretos de desapropriao do pr-64.
172
Os critrios de seleo foram gestados a partir de 1970 visando a implantao de Projetos Integrados de
Colonizao, principalmente na Amaznia, o que os tornava anacrnicos em relao ao perfil do "sem terra
fluminense". Neste sentido, a Secretaria Estadual do MST enviou carta ao Diretor Regional do INCRA/RJ, em
27.11.85, reivindicando que: "os critrios de pontuao adotados pelo INCRA para seleo dos candidatos no
discriminassem os lavradores pela idade ou os camponeses temporariamente afastados da produo agrcola".
173
Este imvel localizado em Nova Iguau, com 278 hectares, teve decretada sua desapropriao em 07.03.86
(BRASIL, 1986), portanto antes da aprovao do PRRA/RJ.

117

tem capacidade de produzir, para dar um basta na campanha daqueles que so contra o Plano de
Reforma Agrria do Presidente Jos Sarney"174.
No Rio de Janeiro, face morosidade na implementao do PRRA, ocorreu uma srie de
mobilizaes: a) na Fazenda Pedra Lisa a primeira Romaria da Terra, de cunho religioso, social e
poltico (CPT/RJ, 1986)175, b) cem trabalhadores rurais ocupam a Fazenda So Jos da Boa Morte,
desapropriada em 1981 pelo INCRA, "cansados de esperar pela reforma agrria"176 e c) invaso de 31
lotes do PIC Aldeia Velha (Silva Jardim) por comerciantes locais, em detrimento das famlias
selecionadas que aguardavam o assentamento com Autorizao Provisria de Ocupao177.
Desde a aprovao do PRRA/RJ at 14.03.87, quando se encerra o Governo Brizola, o
INCRA desapropriou os seguintes imveis: a) Fazenda Santa Rosa, Mag (09.10.86)178; b) Fazenda
Santo Incio, Trajano de Moraes (06.01.87); c) Fazenda So Roque, Parati (13.01.87) e d) Fazenda
Alpina, Terespolis (06.03.87) (BRASIL, 1988). Desta forma, o INCRA ao desapropriar duas
fazendas - Boa Esperana (antes do PRRA/RJ) e Santa Rosa, atingiu apenas 2,16% da rea e 7% dos
assentamentos estabelecidos como meta para 1986, ou 0,12% dos potenciais beneficirios da Reforma
Agrria.
Entretanto, mais importante que o inexpressivo resultado obtido pela ao do aparato fundirio
federal no agro nacional e fluminense, foi a competio poltica que provocou e foi estabelecida pelo
Governo Brizola, no s com o governo federal, mas tambm com outros governos estaduais potenciais candidatos sucesso presidencial.

4.3.2. Aes da SEAF

O Governo Brizola, diferente de outras unidades da federao (MST, 1985e), no esquivou-se
174

O Globo, "Colonos do Rio recebem ttulos", 30.07.86. Em agosto de 1986 foi instalada a Comisso Agrria do
PRRA/RJ para anlise de 4 processos propondo desapropriaes em Parati, Nova Iguau, Mag e Cabo Frio,
totalizando 2.500 hectares visando beneficiar 250 famlias (O Globo, "Comisso Agrria do Rio comea com
quatro processos para 250 famlias", 13.08.86).
175
JB, "Ato por Reforma Agrria rene 2 mil em Nova Iguau", 22.09.86. A segunda Romaria da Terra ocorreu no
ano seguinte (CPT/RJ, 1987).
176
JB, "Agricultores de Papucaia ocupam casas abandonadas", 23.09.86; O Globo, "Invaso de fazenda em Macacu
pode gerar luta entre posseiros - Sindicato aponta falta de condies de trabalho e abandono de lavrador - rea
pantanosa: falta drenagem", 29.09.86.
177
JB, "INCRA quer punio para falsos agricultores do Rio", 22.12.86.
178
Esta rea tambm foi desapropriada pelo governo estadual - decreto n 8.521, de 21.10.85 (ERJ, 1987b).

118

de atuar na questo fundiria fluminense com a desculpa de aguardar as intervenes do PNRA ou do

PRRA/RJ. O que nos remete a um outro importante aspecto: a competio poltica por espao no
cenrio fluminense e nacional estabelecida pelo governo estadual com o federal mediada por propostas
e medidas prticas no encaminhamento da questo agrria.
Dentro de suas limitaes constitucionais, o Governo Brizola tambm atuava nas reas
conflagradas sob jurisdio do INCRA ou em disputa com o orgo federal de terras. No caso de
Campos Novos, por exemplo, j desapropriada pelo governo federal, "os conflitos se acirrando, quem
fazia reunio com a comunidade, ia delegacia de Cabo Frio, colocava a polcia para intimidar os
grileiros, ramos ns do governo estadual"179. Na Fazenda Boa Esperana (Mutiro Guand), aps
dez dias acampados em frente a sede do INCRA e sem respostas, foi solicitada a intermediao do
governo estadual, atravs da CAF, o que levou a um acordo com os proprietrios da fazenda,
permitindo que os ocupantes se instalassem numa pequena rea at que o INCRA encontrasse uma
soluo definitiva180. Na Fazenda Barreiros (Mutiro Vitria da Unio), "houve um tumulto na disputa
entre o Governo Brizola e o INCRA que saiu do trabalho de cadastramento e seleo, e o governo
estadual passou a encaminhar a desapropriao"181.
Nesta competio, devido atuao incipiente do INCRA no estado182, o governo estadual
conseguiu maior visibilidade poltica pois, atravs da Secretaria Executiva da CAF, atuou em 51
"conflitos urbanos, mistos e rurais" iniciados em 1985, representando 48% dos conflitos fundirios
acompanhados pelo orgo de terras no perodo pesquisado. Quanto aos 14 conflitos fundirios rurais
verificados em 1985, dois deles tiveram suas reas declaradas como de utilidade pblica para fins de
desapropriao183.
A forma como o MIRAD vinha encaminhando o PNRA - provocando reaes violentas dos
latifundirios, retrocessos e morosidade em sua implementao - recebeu crticas do Governo Brizola.
179

Entrevista com ex-assessor do aparato fundirio.

JB,"Lavrador deixa o Centro e volta fazenda da Baixada", 29.08.85.
181
Entrevista com liderana do MST/RJ.
182
Das 50 desapropriaes realizadas no ano de 1985, das quais 34 aps a publicao do PNRA, somente 1 decreto
abrangeu terras conflagradas fluminenses: Fazenda Sabugo e Stio Anexo So Jos em Paracambi (BRASIL,1986).
Segundo FETAG (1981) desde 1972 uma empresa imobiliria vinha tentando expulsar os posseiros que l residiam
por mais de 50 anos.
183
Em 1984 e 1985 foi decretada a desapropriao de 17 imveis, sendo que 4 envolvidos em conflitos
rurais(ERJ,1987b). Ver tambm Anexo 2 (tabelas 1 e 4.
180

119

Vivaldo Barbosa referia-se ao trabalho do governo estadual como uma "reforma agrria silenciosa, sem
traumas" e, quanto a uma possvel atuao conjunta dos orgos de terras federal e estadual, entendia
que "o INCRA, ainda tem uma viso muito "formalista" do processo e no tem a autonomia que a
soluo do problema requer". O Secretrio tambm no escondia sua preocupao quanto ao abalo
confiabilidade do governo do Estado que a morosidade do INCRA poderia acarretar184. Essas
afirmaes tornam clara a competio poltica entre eles e a busca de uma identidade distinta daquela
assignada pelos movimentos de luta pela terra ao governo federal.
o prprio Coordenador da CAF quem nos resgata o significado da "reforma agrria
silenciosa, sem traumas":
A questo da Reforma Agrria no Brasil sempre foi tratada com muito
emocionalismo e ns procuramos dar um tratamento racional, de baixa
temperatura. Todos os problemas no campo foram bem equacionados com os
proprietrios de terra de reas ocupadas. At pretensos proprietrios que
conseguimos descobrir a tempo reconheceram nossa autoridade e desistiram de
suas pretenses. Com os proprietrios legtimos ns negociamos, compramos
terra, permutamos terra, at recebemos terra em doao de proprietrios que
queriam se ver livres de certos problemas e tambm desapropriamos quando
foi necessrio. Mas tudo isso sem provocar grandes reaes. E, no final, a
estratgia foi vitoriosa porque nenhuma reao maior foi organizada contra o
nosso governo nesta rea. Os proprietrios se sentiram resguardados em seus
direitos e com isso ns pudemos caminhar e avanamos bastante sem nenhum
trauma, sem fazer estardalhao, e com isso, sem criar maiores resistncias. Este
foi um dos aspectos mais positivos de nosso trabalho.185
Enquanto o governo federal cada vez mais recuava na implementao do PNRA, no Rio de
Janeiro, iniciam-se as discusses sobre a criao de um novo orgo de terras em 1986, impulsionados
por um conjunto de fatores186: a) conjuntura nacional de intensa politizao da questo agrria, b)

184

JB,"Brizola faz reforma agrria silenciosa para 400 mil", 15.12.85. Nesta entrevista pela primeira vez tornada
pblica a inteno do governo estadual em promover a regularizao fundiria atravs da concesso real de uso.
185
Entrevista com Vivaldo Barbosa.
186
Segundo ex-assessor da Secretaria Executiva da CAF, a criao da SEAF esteve associada aos interesses
poltico-eleitorais do Secretrio de Justia que, desincompatibilizou-se em fevereiro de 1986 para concorrer a
deputado federal: "Na medida em que o Secretrio de Justia passou a ser outra pessoa (Seabra Fagundes) o
Vivaldo passou a estimular a criao de um orgo de terras fora da Secretaria de Justia, para continuar tendo uma
interferncia poltica. Eu acho que foi uma questo de contedo mais eleitoral do que administrativa, porque o
Vivaldo ficou como assessor do governador para essas questes agrrias enquanto estava em campanha." (Dados de
entrevista). Todavia, atribumos maior peso aos fatores de ordem conjuntural, poltica e estrutural.

120

disputa com o governo federal e outras foras polticas por visibilidade no cenrio nacional, facilitada
pela incipiente atuao do MIRAD e c) inconsistncia do aparato fundirio existente at ento no
solucionada e referida coalizo com o PMDB (Secretaria de Agricultura) para, principalmente,
atender s demandas especficas de um assentamento rural:
Ns ficvamos o dia inteiro, como loucos, correndo atrs dos conflitos e sem
possibilidade de pensar o prprio destino do trabalho fundirio do governo.
Quando esses assentamentos comearam a se consolidar mais que se
verificou que ns no tnhamos estrutura sequer para desapropriar as reas,
quanto mais para a questo da regularizao fundiria, do abastecimento de
alimentos e do desenvolvimento agrcola dos assentamentos. Bem, isso ainda
rolou durante alguns meses, at que num certo momento, o Brizola concordou
com a criao da secretaria e no do instituto de terras.187
A principal diferena entre essas opes diz respeito maior agilidade administrativa de uma
empresa da administrao indireta quando comparada legislao que estabelece o modo de operao
de uma secretaria estadual (administrao direta). A criao de um instituto de terras implicaria
necessariamente na compra ou aluguel de instalaes, elevao do nmero de cargos comissionados,
etc., o que, em associao com a necessria aprovao pelo Poder Legislativo nos casos de aumento
de despesas no oramento estadual, aqui includos a demora e acordos polticos, provavelmente
direcionaram a escolha para a criao de uma secretaria extraordinria - com o compromisso de no
aumentar despesas - de competncia do Poder Executivo e sem a anuncia da Assemblia
Legislativa188.
Aproximadamente a dez meses do fim do governo (08.05.86), foi criada a Secretaria
Extraordinria de Assuntos Fundirios, Assentamentos Humanos e Projetos Especiais - SEAF189. Na
justificativa para sua criao, que significava a autonomizao do aparato fundirio, so ratificados os
motivos listados no decreto de criao da CAF(ERJ,1983a), acrecentando-se agora a "necessidade
imperiosa de promover maior grau de descentralizao na administrao superior do Estado, com o
propsito de ajust-lo s prioridades do Governo" (ERJ,1986).
187

Entrevista com ex-assessor da Secretaria Executiva da CAF.

Atualmente, no segundo Governo Brizola (1991-1995), apesar de j ter sido publicado em Dirio Oficial,
durante o governo que o antecedeu, a autorizao da Assemblia Legislativa para criao de um instituto de terras,
o governo alega falta de recursos para esta finalidade.
189
Com a seguinte estrutura: Secretrio, Subsecretrio, Chefe de Gabinete e Diretorias Gerais de: Projetos e
188

121

Nas reas objeto de ao da poltica fundiria, a SEAF teria competncia para promover
assentamentos urbanos e rurais, regularizao fundiria e medidas judiciais visando a soluo de
conflitos fundirios, bem como as seguintes atribuies: "estimular a utilizao racional e produtiva das
pequenas e mdias propriedades (); apoiar o desenvolvimento, implantao e funcionamento de
cooperativas...; promover e apoiar a comercializao dos produtos finais..." (ERJ, 1986). Estas
atribuies refletem a separao institucional do encaminhamento dos problemas do agro fluminense
(Secretaria de Agricultura e SEAF) ou, em outras palavras, a inconsistncia ainda existente no aparato
fundirio (OFFE, 1984).
Neste sentido, uma nova etapa no processo de racionalizao interna do aparelho de Estado se
fez necessria. A Empresa de Servios e Insumos Bsicos para a Agropecuria (SIAGRO), vinculada a
Secretaria de Agricultura (sob o comando do PMDB), na prtica foi acoplada SEAF, visto que o
Secretrio de Assuntos Fundirios foi nomeado presidente daquela empresa da administrao indireta
do Estado190. A partir deste momento, a estrutura da SIAGRO foi utilizada para atender as reas onde
o orgo de terras atuava, o que de alguma forma permitiu a vinculao da poltica agrcola fundiria
nos assentamentos, at ento bloqueada pelos secretrios de agricultura do PMDB.
Paulo Alberto Schmidt, primeiro presidente do Instituto Gacho de Reforma Agrria (IGRA),
criado por Brizola quando governou o Rio Grande do Sul191e, em seguida, responsvel pelo
Departamento de Colonizao e Migraes Internas (DECOMI) da SUPRA, criada por Joo Goulart,
veio do Rio Grande do Sul, convite do governador, para ser o primeiro Secretrio de Assuntos
Fundirios do Rio de Janeiro:
Eu entendo que a modalidade de ao que o governador j tinha escolhido
quando me convidou - criao de uma secretaria com brao operativo numa
empresa pblica - no teria nada mais gil do que isso. Da mesma forma, o
Governador Brizola preferiu ter uma relao direta com um secretrio com a
mesma viso dele sobre a questo agrria, o que diminuiu os meandros
polticos do processo. No havia por que criar um Instituto de Terras numa
situao de emergncia, era uma medida de emergncia, faltava pouco para o

Assentamentos, Assuntos Jurdicos, Organizao e Promoo Social e de Administrao.

190
Isto significou mais um deslocamento de poder real inter aparatos do Estado (POULANTZAS,1986), no
processo de esvaziamento da Secretaria de Agricultura. Ver terceiro captulo (3.3.).
191
Sobre o Movimento dos Agricultores Sem Terra do Rio Grande do Sul (MASTER) e sua relao com o Governo
Brizola (1959-1962), ver: ECKERT (1984).

122

fim do governo, havia necessidade de agilizar solues.192

Na verso dos assessores da Secretaria Executiva da CAF, que permaneceram no orgo de
terras, aps a criao da SEAF, a vinda de Paulo Schmidt significou a formalizao da estrutura e das
relaes internas da SEAF, quando comparados "informalidade" administrativa e hierrquica da
Secretaria Executiva da CAF; uma mudana na relao com os movimentos de luta pela terra - ao
perseguir a construo de uma relao institucional, ou seja, entre um aparato do Estado e as
organizaes representativas dos trabalhadores rurais, procurando restringir a margem de atuao a
nvel pessoal e partidrio, e um impulso para o desenvolvimento econmico dos assentamentos, devido
s suas experincias anteriores. Todavia, essas mudanas no foram um ponto pacfico para o pessoal
do Estado lotado no aparato fundirio, devido s diferentes faces pedetistas que procuravam se
beneficiar com a atuao do orgo de terras, em um ano eleitoral (1986).
Durante os oito meses em que esteve frente da SEAF, Paulo Schmidt concentrou sua ateno
na consolidao e desenvolvimento agrcola dos assentamentos decorrentes da ao dos movimentos
de ocupao. Segundo o secretrio, este privilegiamento sustentava-se no seguinte raciocnio:
otimizando a soluo dos conflitos fundirios urbanos, seria necessrio a construo de uma cidade,
com elevadssimos custos para a desapropriao ou compra da terra e dotao de infra-estrutura, o que
somente geraria riquezas durante o seu processo de construo. O retorno para o campo via
assentamentos rurais, assistidos pelo governo, alm de desinchar os centros urbanos a um custo dez
vezes inferior opo anterior, tornaria o estado, em curto prazo, autosuficiente no abastecimento de
produtos agrcolas.193
Ao adotar esta linha de ao, o acompanhamento dos conflitos urbanos foi relegado a segundo
plano, gerando tenses entre os interesses eleitorais representados no interior do pessoal do Estado
lotado no aparato fundirio.Segundo ERJ(1987b), os conflitos urbanos envolviam 87% das famlias
(18.326) assistidas pelo orgo de terras.
O convite feito a Paulo Schmidt, a criao da SEAF e a opo pelo rural estavam inseridos
numa conjuntura de previsvel falncia do PNRA e de competio poltica por propostas e formas de

192
193

Entrevista com Paulo Alberto Schimdt.

Dados de entrevista.

123

encaminhamento da questo agrria, entre o governo estadual e federal194.

4.3.2.a. Discriminao de terras devolutas: nova regulamentao

Aps a criao da SEAF, a interveno do governo na questo fundiria, atravs da
discriminao de terras devolutas, entra em sua terceira e ltima fase - a reificao de sua eficcia e
no-realizao195.
Extinta a CAF, criado um Conselho Fundirio constitudo pelos secretrios de Justia,
Planejamento, Agricultura, Trabalho e Desenvolvimento Metropolitano, sob a coordenao da SEAF,
com atribuio de "traar a linha de uma poltica efetiva de governo para o problema agrrio, fixar o
homem no campo e incentivar seu retorno da cidade para a rea rural", atravs da "formao de
estoque de terras para assentamento de famlias" (discriminao de terras devolutas, estimadas em
quinhentos mil hectares) e realizao de um "cadastro de agricultores candidatos ao assentamento"196.
O governador decretou em 29.10.86 uma nova regulamentao da lei estadual de
discriminao de terras devolutas197. Este decreto trouxe, alm das adequaes nova estrutura
institucional do Estado, representada pela criao da SEAF, algumas inovaes: a) ficou "garantida a
participao das organizaes dos trabalhadores rurais ... com direito a voz e voto em todos os
momentos", o que tambm significava que no se limitou a considerar a FETAG como o nico
representante dos trabalhadores rurais, abrindo novo campo de disputa no interior do Estado e na
relao Estado-movimento, b) no mais seriam legitimadas posses de "at 100 hectares", mas sim de
at um mdulo rural (4-25 ha), c) conservar 20% da rea do imvel em mata e, d) a legitimao da
posse consistiria no fornecimento de um ttulo de Concesso Real de Uso, por prazo indeterminado,
194

"Depois de acusar o Ministro Paulo Brossard de exacerbar os conflitos no campo em ves de resolv-los, o
Governador Leonel Brizola anunciou ontem que no final de seu governo ir mostrar no Rio de Janeiro como se faz
a reforma agrria ..." (O Globo, "Brizola promete dar terras", 19.06.86).
195
As duas fases anteriores ("modismo" e "congelamento") foram abordadas em 4.2.1.
196
Segundo os levantamentos da SEAF: a) os conflitos fundirios fluminenses envolviam 65.000 famlias na rea
urbana e 5 mil na rea rural, b) o governo j havia assentado 12 mil famlias na rea urbana e mil na rea rural e c)
70% dos assentados no Mutiro Vitria da Unio (Paracambi) e 90% no Mutiro Campo Alegre (Nova Iguau) so
"ex-urbanizados" ou "ex-favelados". Dados extrados de: Dirio Oficial, "Conselho Fundirio prope estoque de
terras para assentar famlias",10.10.86; Jornal do Brasil, "Estado debate questo da terra", 10.10.86.
197
Segundo Miguel Pressburguer, Diretor Jurdico da SEAF, "o atraso na aplicao da discriminao
responsabilidade dos governos anteriores que se omitiram e at estimularam a apropriao e privatizao das terras
pblicas" (Dirio Oficial, "Ao do Estado assentar 25 mil famlias em terras de grileiros", 18.10.86).

124

sem nus para os interessados, assegurada tambm " mulher com filhos, ou dependentes, casada ou
no"198.
Quando este decreto foi publicado, a SEAF junto com a Procuradoria Geral do Estado, j
estava se preparando para dar incio aos processos de discriminao, atravs da seleo de algumas
reas nas regies da Baia da Ilha Grande, Baixada Fluminese e Bacia de So Joo e Macacu199.
As metas almejadas com a instaurao de aes discriminatrias eram bastante otimistas no
discurso do Governo Brizola e inseriam-se no processo de disputa estabelecido com o governo federal,
na busca de resultados mais expressivos que aqueles at ento alcanados pelo PNRA: "O Governo do
Estado, mesmo que no possa fazer a Reforma Agrria, que atribuio do Governo Federal, tem
condies, com as "previses mais pessimistas", segundo Pressburguer, de assentar um nmero superior
de famlias (25 mil) em rea mais ampla (300 mil hectares) que as prprias estimativas do PNRA"200.

4.3.2.b. Regularizao Fundiria

Dois tipos de presso passaram a ser exercidos com a proximidade do fim do Governo Brizola
(15.03.87), quanto s reas desapropriadas. Uma delas diz respeito aos interesses dos ex-proprietrios
em serem indenizados pela perda de seus imveis. o caso, por exemplo, de um dos pecuaristas de
Campo Alegre que, acusando o Estado de ser "posseiro em sua terras", tentava receber, em fevereiro
de 1987, a indenizao201.
O outro tipo de presso partiu das famlias que ocupavam as reas protegidas por decretos de
desapropriao, visando a regularizao fundiria de suas posses. Uma comisso, representando todas
as reas conflagradas atendidas pelo governo estadual, foi ao Palcio Guanabara, na ltima semana da
administrao Brizola, para cobrar a titulao da terra temendo que "o Governo Moreira Franco no
prossiga com a titulao da terra ocupada pelos camponeses", tendo o Secretrio prometido que at o
dia 13.03.87, o ltimo dia til do Governo Brizola, algumas reas iriam ser tituladas.202
198

Dados extrados do Decreto n 9.316, de 29.10.86 (ERJ,1986b). Quanto aos aspectos no abordados aqui, devese ao fato de que se mantiveram idnticos legislao anterior. Ver Anexo 3.
199
Dados extrados do Dirio Oficial de 30.10.86.
200
Dados extrados de: Beatriz Cardoso, Tribuna da Imprensa,"Brizola no define extenso de terras devolutas do
Rio", 05.10.86.
201
Dados extrados de: O Globo,"Sargento acusa o Estado de ocupar suas terras sem pagar indenizao",06.02.87.
202
Dados extrados de: Jornal do Brasil,"Posseiro cobra ttulo de terras ao Governo", 10.03.87.

125

Assumiu papel fundamental no processo de regularizao fundiria, concretizado nas ltimas

horas do governo, a Procuradoria Geral do Estado (PGE), atravs do Ncleo de Terras, criado na
Procuradoria do Patrimnio Imobilirio. Este Ncleo, na realidade, foi um forum informal onde Estado
e lideranas das reas conflagradas discutiram e redigiram conjuntamente as clusulas do instrumento
legal eleito pela PGE para oficialmente imitir na posse daquelas reas as famlias envolvidas - Termo de
Cesso de Uso.
A formalizao do Termo se deu com a Associao dos Lavradores, ficando esta obrigada a
respeitar o direito dos ocupantes elencados no cadastro scio-econmico realizado pela SEAF, e que
tambm assinaram o Termo203, sendo que todos tiveram por finalidade a implantao de um projeto
experimental, com o objetivo de ser um polo gerador de tecnologia. Alm da definio dos encargos a
que ficam obrigadas as partes, foram estabelecidas restries ao uso do solo e clusulas resolutivas do
Termo de Cesso de Uso.
Ficou estabelecido tambm que o prazo do Termo seria de 10 anos, renovveis at que fosse
concludo o processo de desapropriao da rea, o Estado concluisse a regularizao da rea,
registrando-a em seu nome (como no caso da Fazenda da Conquista em Valena) e to logo a
legislao o permitisse (como nos casos das Fazendas de Italva e So Domingos - antigos patrimnios
do Estado), quando ento o Estado se obrigaria a fazer com o Cessionrio a Concesso de Direito
Real de Uso204.
Conforme Certido fornecida pelo Departamento do Patrimnio Imobilirio do Estado, foram
lavrados em livros Termos de Cesso de Uso firmados entre o Estado e as seguintes entidades, por
destinao do imvel: a - "uso rural": 1) Mutiro da Fazenda Engenho do Mato (Niteri), 2) Mutiro
da Conquista (Valena), 3) Associao dos Lavradores da Fazenda Experimental de Italva, 4)
Associao Rural do Mutiro dos Trabalhadores de Pedra Lisa e Jaceruba (Nova Iguau), 5) Mutiro
da Fazenda de Itaitindiba (So Gonalo), 6) Associao dos Pequenos Produtores de Cachoeira
Grande (Mag) e 7) Associao dos Trabalhadores Rurais da Fazenda So Domingos (Conceio de
203

"Tanto a nvel urbano quanto rural, ns sempre defendemos a titulao coletiva. Chegou ento uma
oportunidade irrecusvel de faz-la, porque ns no tnhamos tempo para titular individualmente" (Entrevista com
ex-assessor da CAF e da SEAF.). Quanto escassez de tempo, como justificativa para titular coletivamente, isto
corroborado pelo Secretrio (Globo,10.03.87).
204
Dados extrados de: ERJ(1987c, 1987d, 1987e, 1987f). Sobre esta forma de regularizao fundiria, ver o

126

Macabu); b - "uso misto": 1) Associao de Moradores da Matriz de Guaratiba (Rio de Janeiro), 2)

Associao Unio dos Moradores em Posse da Fazenda de Ino (Maric).

Anexo 3.

127

5. O ESTADO E OS MOVIMENTOS DE LUTA PELA TERRA

A dinmica do relacionamento estabelecida entre o Governo Brizola e a luta pela terra deve ser
entendida no bojo do processo de redemocratizao em que o pas vivia, onde se verifica a repolitizao da questo agrria, semelhante aquela observada no incio dos anos 60. Nesta conjuntura,
os diferentes atores envolvidos na luta pela terra, seus mediadores e representantes, bem como os
partidos polticos e os governos federal e estaduais, inseriram-se na arena poltica de disputa por
propostas e prticas.

5.1. Contradies internas ao aparelho de Estado

A anlise da relao entre os poderes do Estado, mediada pela atuao do Executivo frente s
aes e reivindicaes dos movimentos de luta pela terra, permitir identificar os conflitos ocorridos
intra e inter aparatos. Essas contradies esto referidas tanto competncia e atribuies (funes)
constitucionalmente definidas, particularmente para o Poder Judicirio, quanto ao processo de
legitimao poltico-partidrio.
A constituio, complexificao e autonomizao do aparato fundirio, as medidas legais e
assistenciais e a forma de atuao do aparelho repressivo - algumas das quais dependentes da
intermediao e avaliao do Legislativo e Judicirio, conformaram a poltica agrria do Governo
Brizola. Contribuiu decisivamente para o tipo de relao estabelecida com as famlias envolvidas em
conflitos fundirios, depois de garantida a permanncia na rea conflagrada, o pessoal do Estado
lotado no aparato fundirio, o perfil e objetivos daqueles que se mobilizaram pela terra e o modo como
atuaram as entidades de apoio, mediadores e representantes desses movimentos.
Tratava-se do governo de um Estado Federado, com discurso social-democrata ou trabalhista
em uma conjuntura de mobilizao, que se legitima junto s classes sociais principalmente pela

128

proposta de implementao de polticas pblicas voltadas para as classes populares. Desta forma,
insere-se no processo de organizao da hegemonia, menos por seu "aparato econmico", e mais pelos
"compromissos materiais" (POULANTZAS, 1986).

5.1.1. O Legislativo no "estatismo autoritrio"

Na histria poltica brasileira recente, durante a ditadura militar, verificou-se um sistemtico
deslocamento do lugar do debate e de tomada de decises do Poder Legislativo para o Poder
Executivo que, atravs de Emendas Constitucionais, Atos Institucionais, Atos Complementares e
Decretos-Leis, concentrou o poder decisrio na esfera do Executivo federal, em detrimento das
unidades federativas205.
Provavelmente devido a este processo de descaracterizao e esvaziamento das funes do
parlamento, observou-se, durante o Governo Brizola, um inexpressivo envolvimento da Assemblia
Legislativa do estado do Rio de Janeiro na questo fundiria.
Entretanto, em que pese o aspecto centralizador do regime federativo brasileiro, deve-se
considerar a relao entre Executivo e Legislativo estadual neste perodo, que reforou a
"despolitizao" deste espao estrutural. Ela est associada composio partidria da Assemblia
Legislativa e coalizo poltica com as bancadas fluminenses do PMDB e PTB (ver seo 3.3.) pois,
aps ter conseguido maioria parlamentar, o executivo interviu na questo agrria atravs de estruturas
paralelas, ou seja, de maneira oposta quela preconizada nas propostas partidrias e do governo (ver
segundo captulo). No que se refere ao esvaziamento das funes legislativas, exemplifica o recurso a
estruturas paralelas a criao de secretarias extraordinrias (Trabalho e Habitao, Desenvolvimento da
Regio Metropolitana, etc.), dentre elas, a de Assuntos Fundirios, que devido ao seu carter
"extraordinrio", no dependia da aprovao do Poder Legislativo.
Nas entrevistas realizadas com assessores do orgo de terras, da Comisso Pastoral da Terra
(CPT/RJ) e lideranas do movimento de luta pela terra (Movimento Sindical e Movimento dos Sem
Terra), a participao do Poder Legislativo no encaminhamento dos conflitos fundirios ficou
caracterizada pela solidariedade de alguns parlamentares do PDT e do PT nas ocupaes de terras e
resistncias ao despejo, pela constituio de "lobbies" entre deputados e proprietrios de terras

129

abrangidas por decretos de desapropriao, visando pressionar o Poder Executivo e pelo no envio de
mensagens sobre a questo fundiria, o que somente viria a ocorrer na legislatura seguinte, durante a
elaborao da Constituio Estadual. Desta forma, no podemos nos referir relao Poder
Legislativo-luta pela terra, mas ao envolvimento de alguns parlamentares/partidos na questo fundiria
fluminense.
Segundo POULANTZAS(1986), atual fase do capitalismo monopolista correspondem as
transformaes do Estado nas sociedades capitalistas ocidentais - uma nova forma de Estado - o
"estatismo autoritrio"206, particularmente no Estado dos pases capitalistas dominantes (Europa e
Estados Unidos), mas que concernem tambm ao conjunto dos pases capitalistas, sem entretanto
identificar-se com o totalitarismo, um fascismo de novo tipo ou ditadura militar.
O autor considera como fio condutor da anlise do "estatismo autoritrio" o atual papel
econmico do Estado ("aparato econmico"), que pe em questo a distino relativa entre os poderes
Executivo e Legislativo - lugar de promulgao de normas gerais, universais e formais:
Dicho papel del Estado ya no cabe en el molde de normas generales, formales,
universales, adaptado, en lo esencial, a la intervencin del Estado en la
conservacin y reproducin de las "condiciones generales" de la produccin.
Ese papel se ajusta a reglamentaciones particulares, adaptadas a tales o cuales
coyunturas, situaciones e intereses precisos. La multiplicidad de los problemas
econmico-sociales tratados por el Estado exige igualmente una concrecin
cada vez ms detallada de esas normas generales.
De esta manera, la distincin relativa entre poder legislativo y poder
ejecutivo se esfuma: el dictado de normas y la promulgacin de reglas se
desplaza hacia el ejecutivo y la administracin, desplaziamento correlativo a las
transformaciones de la naturaleza de dicha reglamentacin. La legitimacin,
encarnada por el parlamento, cuyo marco referencial era una racionalidad
universal, se desliza hacia una legitimacin de otro tipo: la racionalidad
instrumental de la eficacia, encarnada por el ejecutivo-administracin
(POULANTZAS, 1986: 266/7)207.
205

Sobre este aspecto, ver o primeiro captulo, o Anexo 3 e ARRUDA (1986).

"De la misma manera que el Estado liberal se vinculaba ao estadio competitivo del capitalismo, y el Estado
intervencionista, en sus diversas formas, a las fases precedentes del capitalismo monopolista."
(POULANTZAS,1986:248)
207
Os critrios de racionalidade da ao poltico-administrativa, com vistas a legitimao, sero abordados na
seo 5.2. Recentemente extintos os decretos-lei, o Executivo federal (Governo Collor) procurou governar atravs
de Medidas Provisrias, principalmente na rea econmico-financeira, s quais resistiu o Congresso Nacional. No
nosso entender isto exemplifica, no caso brasileiro, o "estatismo autoritrio". Conforme SCHWARTZ (1984), a
necessidade de regulamentar o sistema econmico norte-americano, aps a grande depresso do incio dos anos 30,
206

130

5.1.2. Executivo X Judicirio

na relao entre os poderes Executivo e Judicirio, mediada pela forma de atuao do
aparelho repressivo (polcias civil e militar) e medidas legais (discriminao de terras devolutas e
decretos de desapropriao de terras), frente s aes dos movimentos de luta pela terra, que se
revelaram mais claramente as contradies entre classes materializadas nos diferentes aparatos do
Estado.

a) Discriminao de terras devolutas: fase judicial

Aps um ano de "congelamento" das aes discriminatrias de terras, devido ineficcia de
sua utilizao em Pendotiba, como vimos no ltimo captulo (4.2.1.), a ltima tentativa realizada pelo
Governo Brizola em garantir a permanncia de posseiros na terra atravs da ao discriminatria, em
plena discusso sobre o Plano Nacional de Reforma Agrria, ocorreu no Municpio de Parati,
simultnea quela iniciada no Parque Estadual do Desengano.
Considerada rea prioritria para fins de reforma agrria pelo INCRA em 1972 e 1978, o
Municpio de Parati em 1985 concentrava 21% dos 140 conflitos fundirios estaduais (FETAG,1985),
que se intensificam aps a construo da Rio-Santos nos anos 70, como vimos no primeiro captulo.
neste quadro que se insere a disputa pelas terras da Fazenda Santa Maria (Praia do Sono). A
Secretaria Executiva da CAF iniciou, em outubro de 1985, uma ao discriminatria judicial visando
sustar os despejos, eliminar a tenso social e, inclusive, permitir o retorno das famlias despejadas, dado
que foram constatadas irregularidades na cadeia sucessria do imvel208.
No entanto, a ao discriminatria judicial mostrou-se ineficaz, provavelmente devido
falsificao de ttulos de propriedade, o que levou o governo, em seus ltimos dias de mandato,
implicou em que a concepo do "federalismo duplo" (Estado-federal e Estados-membros com rea exclusiva de
autoridade) entrasse em declnio em favor do "new deal" - maiores poderes ao governo federal para intervir nas
unidades federativas. A partir dos anos 80 (Governo Reagan) verificou-se um movimento de descentralizao
destes poderes em favor dos Estados-federados.
208
Segundo estudos do historiador Andr Vieira Campos, da Seo de Pesquisas da Diviso de Pesquisas
Histricas do Arquivo Pblico do Estado, que fez um levantamento sobre a titulao da propriedade, as terras
pertencem ao domnio pblico, pelo menos desde 1836. Dados extrados de: Dirio Oficial, "Estado quer provar

131

dezesseis meses aps iniciada a discriminatria, a declarar o imvel de noventa e trs hectares como de
utilidade pblica para fins de desapropriao209, o que beneficiaria cinquenta e sete famlias
remanescentes210.
As sucessivas tentativas e fracassos do Governo Brizola em arrecadar terras atravs da
instaurao de procedimento discriminatrio de terras devolutas estaduais, refletiu-se tanto no interior
do aparato fundirio quanto do movimento de luta pela terra, no que se refere ao instrumento de
poltica fundiria para solucionar conflitos e formar estoque de terras. Os movimentos passaram a
reivindicar a desapropriao das terras e deixaram de lado a demanda por discriminao211.
Desta forma, alm da importncia que deve ser atribuda seleo e redefinio de reas com
maiores possibilidades de sucesso na discriminao administrativa (arrecadao sumria das terras
devolutas), outros aspectos devem ser considerados quanto fase judicial da discriminatria, devido
aos seguintes fatos que se articulam: a) a sua morosidade, podendo ultrapassar o mandato do governo
que a iniciou e o prximo pode no ter o mesmo interesse em conclu-la, b) a sua possvel ineficcia,
dada a conivncia entre os grileiros de terras devolutas e os cartrios de registros de imveis
("grilagem cartorial"), que fabricam e reconhecem falsos ttulos de propriedade e c) a relao
diferenciada existente entre o Poder Judicirio e grileiros/latifundirios/especuladores e lavradoresposseiros (direito de propriedade x direito de posse).

b) Desapropriao por utilidade pblica para fins de reforma agrria

Devido falta de competncia legal do Estado Federado para realizao da Reforma Agrria, o
Governo Brizola teve que encontrar brechas na legislao federal para dirimir conflitos fundirios,
tambm face inexperincia do pessoal do Estado lotado no orgo de terras para orientao dos
posseiros em aes de Usucapio (rea urbana) e Usucapio Especial (rea rural) e utilizao adequada
da ao discriminatria. O instrumento jurdico identificado e utilizado maciamente foi a decretao
que rea em Parati pertence a posseiros", 02.10.85 .
209
Decreto n 9.655, de 23.02.87. Dados extrados de ERJ (1987b) e, Dirio Oficial, "Brizola desapropria rea em
Parati e beneficia famlias de posseiros", 25.02.87 .
210
Ao invs de dar continuidade ao processo de desapropriao, o governo que o sucedeu optou por tentar
arrecadar estas terras para o patrimnio estadual atravs de uma ao judicial. Entretanto, ela foi julgada
improcedente e governo foi classificado como "litigante de m-f"... (Jornal do Brasil, "Estado perde disputa
judicial por terras em praia de Parati", 11.12.90).

132

de desapropriaes - em 41 das 107 reas conflagradas este foi o encaminhamento dado pelo governo
(ver Anexo 2, Tabela 2). Segundo um assessor do orgo de terras: "No aprofundamos uma discusso
sobre o usucapio e, na questo da discriminao, no desenvolvemos mais a pesquisa cartorial, no
nos especializamos no estudo das cadeias sucessrias. Talvez por isso mesmo utilizamos, na maioria
dos casos, a desapropriao. No conseguimos tirar as terras das mos da especulao sem utilizar o
instrumento da desapropriao. Este desafio o Governo Brizola no resolveu: a obteno de terras
num valor mais baixo que a desapropriao."212
Somente a Unio tem competncia para desapropriar com a finalidade de assentar
trabalhadores rurais ou corrigir distores sociais causadas pela estrutura fundiria (ver Anexo 3). Por
outro lado, por se tratar de uma ao judicial, a sua consecuo no depende exclusivamente do Poder
Executivo, pois envolve tambm o Poder Judicirio na aceitao da ao desapropriatria e
intermediao no estabelecimento do "justo valor" da indenizao visando a obteno de mandato de
imisso provisria na posse, at que o expropriado, caso no recorra (mandato de segurana etc.),
aceite o valor estipulado e saque a indenizao depositada em juzo e consume-se a desapropriao.
Considerando principalmente as limitaes constitucionais de um Estado-Federado, achamos
importante resgatar quais foram as justificativas legais usadas pelo governo em cada situao (urbana e
rural) para decretar como de Necessidade Pblica 41 imveis e, especialmente, como foi a relao
entre o Poder Executivo e o Judicirio, nesta questo:
Ns no tnhamos base legal para desapropriar nas reas rurais. Ento ns
fizemos basicamente duas coisas: uma delas que a gente desapropriava em
rea rural por Utilidade Pblica para criao de centros urbanos (o que era
ridculo, porque criar um centro de populao presume-se um conjunto
habitacional, etc.). L para frente desapropriamos por Utilidade Pblica para
criao de fazendas experimentais, o que era uma fico jurdica porque criar
uma fazenda experimental no meter cinquenta famlias numa rea e botar o
cara plantando o que ele podia plantar, quer dizer, com assistncia tcnica sim,
mas aquilo que eles achavam que podiam plantar...no tinha nada de
experimental naquele negcio de fazenda experimental. Com o tempo a gente
parou de usar a justificativa da criao de centros urbanos na rea rural,
usamos mais na rea urbana, ficando a questo da criao de fazendas
experimentais para as desapropriaes rurais213. Mas a gente no tinha medo, a
211

Dados de entrevista com assessor do orgo de terras.

Dados de entrevista.
213
O entrevistado refere-se ao Art. 5 do Decreto-Lei n 3.365, de 21.12.1941 (BRASIL,1941), nas alneas "e) a
212

133

gente entrava com o decreto, era como um jogo, voc jogava torcendo para
que o juiz no criasse problemas. E s um realmente criou, ento, ou a gente
jogava ou no desapropriava ...214
O nico caso em que a justificativa de criao de fazenda experimental teve problemas para ser
aceita pelo juiz, qual o entrevistado se refere, diz respeito Fazenda Vitria da Unio em Paracambi,
ocupada por 200 famlias em 08.09.85. Como resgata o ento Secretrio de Justia:
Tivemos um problema em Paracambi, em que o juiz desafiou um decreto de
desapropriao, ele at foi advertido pelo Presidente do Tribunal de Justia na
poca. Ele resistiu muito, criou diversos embaraos em defesa dos
proprietrios de uma fazenda que estava ocupada e sobre a qual pairavam
dvidas sobre a legitimidade dos ttulos que estes proprietrios apresentavam.
Superamos o problema depois por recurso interveno da direo do
Tribunal. Em todos os outros casos tivemos a boa compreenso dos juzes e
nenhum despejo foi realizado.215
Apesar das limitaes constitucionais de um Estado-Federado para desapropriar terras com fins
de Reforma Agrria, o governo decretou a desapropriao de sete imveis cuja destinao era
exclusivamente agrcola e de trs reas que foram objeto da ao dos movimentos de ocupao de
terras para "trabalho" - "desapropriao por utilidade pblica para fins de reforma agrria".
A hiptese que aventamos para dar conta dessa questo - extrapolao de competncia legal,
aceita pelo Poder Judicirio - embasa-se na premissa de que h uma "mo-dupla" inserida no processo
de julgamento, que possibilitou esta profuso de decretos de desapropriao. Se considerarmos como
verdadeiro que no direito positivista, os juzes se manifestam pelos autos do processo (s interessa o
que est no processo, o que est fora no existe, ou seja, que o juiz emite um mandato de despejo e
reintegrao de posse sem considerar a questo social geradora do conflito), o juiz, por no se deslocar
(ou mandar algum) ao imvel abrangido pelo decreto de desapropriao para verificar a sua
verdadeira destinao, perfil das famlias envolvidas e o mvel da luta, permitiu que os decretos de

criao e melhoramento de centros de populao, seu abastecimento regular de meios de subsistncia", e "o) a
reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfica, artstica ou literria", respectivamente.
214
E ntrevista com assessor do aparato fundirio.
215
Dados de entrevista. Sobre o histrico deste conflito e o confronto entre os poderes Executivo e Judicirio, ver:
O Dia, "Lavradores de Paracambi invadem fazenda abandonada", 10.09.95; Jornal do Brasil, "Polcia retira
lavradores de fazenda em Paracambi", 21.09.85 e Jornal do Brasil, "Juiz no respeita ato de Brizola",23.09.85.

134

desapropriao no fossem anulados e que se multiplicassem216. Assim, o mesmo rito processual que,
em questo de horas, promove um despejo, permitia ao governo continuar decretando
desapropriaes, pois o que constava no processo era que o Poder Executivo objetivava, ao iniciar um
processo de desapropriao, criar centros de populao e fazendas experimentais.
A percepo dos conflitos sociais sob a tica dos autos processuais no apenas uma
caracterstica do direito positivista, mas um dos principais mecanismos de dominao servio do
Estado capitalista que lhe propicia as condies para surgir como se afastado da estrutura produtiva e
da sociedade civil e, desta forma, procurando revelar-se como um Estado com carter no-classista (ou
como agente do interesse geral da sociedade), ao promover a individualizao atravs de seu sistema
jurdico.
Dos 15 decretos de desapropriao abrangendo imveis de uso rural e urbano-rural, somente
dois de destinao mista, localizados em Guaratiba, foram consumados (Fazenda Retiro e Matriz), ou
seja, o expropriado foi indenizado e o Estado imitiu-se definitivamente na posse destas reas,
registrando-as em seu patrimnio. Isto significa que as aes desapropriatrias restantes no chegaram
ao seu trmino devido ao no pagamento das indenizaes. Em sua maioria, segundo advogada
assessora da CPT/RJ, estas aes nem sequer foram ajuizadas - discusso do valor do depsito a ser
feito pelo Estado - ficando os processos tramitando entre o orgo de terras e a Procuradoria Geral do
Estado, o que nos leva a supor que estes decretos caducaram aps passados cinco anos de sua
publicao, prazo em que a desapropriao por Utilidade Pblica deve ser concluda.
Apesar deste aspecto, nas reas protegidas por decretos de desapropriao, conseguiu-se
suspender as aes judiciais de despejo e a manuteno das famlias de posseiros ou daquelas atuantes
nos movimentos de ocupao de terras. Isto se deve, ainda segundo a assessora da CPT/RJ, a que:
Um decreto de desapropriao no significa absolutamente nada em termos
legais. Entretanto, parava a ao de despejo e/ou garantia a permanncia das
famlias porque se instaurava uma negociao. Quer dizer, na medida em que
havia o decreto do Poder Executivo desapropriando aquela rea,
imediatamente os donos, ou os pretensos donos, eram chamados para
negociar. E a voc estabelece todo um cronograma de entendimento, e esse
216

"No h lei que obrigue o juiz a se deslocar de seu gabinete para ir conhecer o conflito, o que mudaria
substancialmente a sensibilidade da justia, mas a lei no obriga, o juiz tambm no vai." (Entrevista com o
Secretrio Executivo da CAF.)

135

entendimento rola at hoje por exemplo em Campo Alegre que tem milhares de
proprietrios, porque antes era um loteamento urbano. Ento voc tem que
chamar todo mundo para vir no processo, tem que discriminar, tem que fazer o
memorial descritivo da rea e a fica entre o orgo de terras, que prepara
tecnicamente e enviar para a Procuradoria. Falta algum parecer ou alguma
planta, ou alguma coisa, volta para o orgo de terras para retificar...Mas
enquanto se discutia isso, o Estado estava imitido provisriamente na posse.217
O sistema jurdico, a lei, um campo estratgico de foras pois, sendo um sistema composto
por um conjunto de normas abstratas, gerais e formais, possibilita diferentes interpretaes que tambm
refletem uma dada correlao de foras existente na sociedade:
La axiomtica jurdica ... permite la previsin poltica de las clases dominantes:
aun expresando una relacin de fuerza entre clases, constituye igualmente el
soporte de un clculo estratgico, porque incluye, en las variables de su
sistema, el factor resistencia y lucha de las clases dominadas. (POULANTZAS,
1986:108)
Neste sentido, tambm revelando as contradies internas do aparelho de Estado, o Governo
Brizola dentro das possveis interpretaes sobre a Necessidade Pblica de um imvel (ou da
legislao), ao decretar desapropriaes, por um lado, atribuiu status poltico queles que, de outra
forma, seriam tratados sob os "rigores da lei" (violncia fsica), tornando seus interesses passveis de
tratamento poltico no interior do Estado e, por outro, criou fatos polticos irreversveis.

c) Aparelho repressivo de Estado

Durante o regime militar, o aparelho repressivo de Estado - polcias, foras armadas e Poder
Judicirio - tanto ao nvel da Unio, quanto das unidades da federao, teve como principal misso o
combate sistemtico ao "inimigo interno" do regime: a sociedade civil organizada.
Conforme o ex-Secretrio de Polcia Militar, Coronel Carlos Magno Nazareth Cerqueira, o
Governo Brizola procurou ser um ponto de inflexo nas prticas correntes das polcias em relao s
"populaes carentes"218.
217

Dados de entrevista.
"Ns no estvamos acostumados com um governo que impussesse sua vontade poltica, suas diretrizes. Era um
fato novo. Uma diretriz geral do governador, logo no incio, foi que ele ia mudar a atuao da polcia em todas
essas questes que envolvessem conflitos sociais. A participao da polcia deveria ser neutra ("articulao com a
comunidade")." Dados de entrevista.
218

136

Em todas as entrevistas realizadas durante a pesquisa com assessores dos orgos de terra, da
CPT, da FETAG e ex-membros da Secretaria Estadual do MST, percebemos haver o consenso de que
a atuao do aparelho repressivo de Estado no se pautou pela violncia nos conflitos fundirios rurais,
mas sim pelo dilogo e negociao.
Ainda segundo o Coronel Cerqueira, este tipo de relao entre o aparelho repressivo e os
movimentos de luta pela terra, somente foi possvel devido forma articulada de interveno entre as
polcias (Coordenadoria de Segurana Pblica) e entre essas e os orgos de terra (CAF e SEAF), onde
as polcias civil e militar tinham representantes que eram acionados em qualquer caso de tenso social
no campo:
Quando ns recebamos qualquer ordem judicial de despejo, ns alertvamos a
Secretaria de Justia, ficando acertado que em todas essas aes de despejo iria
sempre algum do orgo de terras ou da Procuradoria Geral do Estado. Era
muito comum o policial acompanhar o Oficial de Justia e participar do
desmonte de barracos nos despejos. A partir desta Coordenadoria ficou
proibido polcia intervir desta forma, devendo restringir-se a dar apoio.
Policial no ia desmontar barracos. Acho que foi a primeira vez que se
desenvolveu esta experincia.219
Deve ser ressaltado que esta mudana na forma de atuao das polcias junto s comunidades
carentes e aos trabalhadores rurais, no foi um ponto pacfico para determinados estratos da
sociedade220, nem internamente ao aparelho repressivo de Estado. O ex-Secretrio Executivo da CAF
corrobora o depoimento do ex-Secretrio da PM, como tambm d destaque ao relacionamento
diferenciado entre o orgo de terras e as polcias civil e militar:
A polcia no teve sorte no Governo Brizola, realmente. O prprio Secretrio
Campana, da Polcia Civil, articulava s vezes com os latifundirios o despejo
de lavradores. As comunidades, desesperadas, procuravam o governo porque
no estavam entendendo aquilo: a Polcia Militar tem uma atuao e a Polcia
Civil tem outra. Ento, muitas vezes, a gente tinha que ir ao Gabinete do
Secretrio de Polcia Civil e mostrar com determinao que assim no se
resolviam os conflitos no campo e criava-se outro dentro do governo, caso a
Polcia Civil fosse para l, diferente da Polcia Militar, sem passar pela
Comisso de Assuntos Fundirios. O grileiro e o latifundirio j sabiam que no
219

Dados de entrevista.
"Fora da corporao havia tambm um coro que queria uma policia violenta, porque alguns segmentos sociais
utilizam a polcia para fazer violncia para eles, para expulsar da terra, etc." (Dados de entrevista com exsecretrio da PM).
220

137

Palcio Guanabara eles no tinham respaldo, nem na Polcia Militar, ento s

vezes eles procuravam o Secretrio de Policia Civil. Como que um governo
tem uma Comisso de Assuntos Fundirios para manter o posseiro na terra e
um Secretrio de Polcia Civil como o Campana?221
A forma de atuao do aparelho repressivo foi decisiva para o movimento grevista dos
canavieiros, ocorrido em 30.07.84 no norte fluminense222, no sentido de criar um ambiente mais
favorvel aos trabalhadores rurais:
Fizemos a greve, e o que acontece, a polcia foi para l e no queria deixar que
os trabalhadores parassem, dando apoio inclusive ao usineiro para carregar
trabalhador para a usina, at em ambulncia. Bastou um telefonema para o
governador. Concluso: ele disse que a polcia tinha que manter a ordem e no
tomar partido. E o que aconteceu? Os policiais sairam dal na mesma hora, uns
dois ou trs policiais al, mas sem intervir, a greve foi um sucesso. Ento isso a
realmente marcou e foi a partir da que o movimento sindical, vendo essa forma
de trabalho, hoje a maioria dos sindicatos so aliados ao Brizola.223
Apesar dos bons resultados alcanados, quanto conteno da violncia pblica, que se
refletiu positivamente no grau de mobilizao no s dos grupos sociais que lutavam por terra mas
tambm por questes trabalhistas, constata-se que, inclusive no interior do aparelho repressivo de
Estado sob o comando do Poder Executivo, as contradies entre classes esto materializadas em seus
diferentes aparatos (secretarias de polcia civil e militar), internalizadas pelo pessoal do Estado neles
lotados (POULANTZAS,1986), o que revela as alianas construdas entre a classe dominante (rural) e
o aparelho repressivo, neste caso materializada principalmente na polcia civil que, em detrimento da
orientao do governador, entendia no-violncia como no-atuao ou omisso, dados seus prprios
interesses e aqueles que procurava preservar.
Considerando que o aparelho repressivo de Estado compreende o governo, a administrao, o
exrcito, a polcia, os tribunais, etc., ou seja, diferentes poderes do sistema estatal, o no acatamento

221

Dados de entrevista.
Sobre esta greve, ver: O Globo, "Bias-frias do Rio exigem acordo igual ao de Guariba" 13.06.84; Dirio
Oficial, "Grupo de Trabalho defende os interesses do homem do campo", 26.07.84; Jornal do Brasil, "Reunio hoje
em Campos tenta por fim a greve dos cortadores de cana", 31.07.84; Dirio Oficial, "Acordo leva ao fim greve de
canavieiros", 01.08.84.
223
Entrevista com membro da diretoria da FETAG. Na campanha eleitoral de 1982, a FETAG apoiou o candidato
do PMDB (Miro Teixeira).
222

138

pelo Poder Executivo das decises do Poder Judicirio pela no utilizao do aparato repressivo de
Estado nas aes judiciais de despejo, revelava que, alm dos conflitos na fora policial, existiram
contradies no interior do aparelho repressivo materializado nos diferentes aparatos e em
independentes poderes do Estado, o que melhor compreendido luz do conceito "Estado-relao"
elaborado por POULANTZAS (1986).
Concentrando a ateno na relao Estado-lutas populares, como podemos captar o papel do
aparelho repressivo de Estado (polcias) se ele no atuou basicamente pela violncia fsica sobre os
corpos dos trabalhadores rurais organizados em movimentos de luta pela terra ?
A conceituao dos papis ideolgicos e repressivos do Estado, desenvolvidos por Gramsci e
sistematizados por Althusser (CARNOY,1988), em aparelhos principalmente repressivos ou
principalmente ideolgicos, somente podem ser aceitos ttulo puramente descritivo, posto que, alm
do Estado ter a capacidade de promover o deslocamento entre "poder formal" e "poder real" intra e
inter aparatos,
Segn las formas del Estado y de regimn, y segn las fases de reproduccin
del capitalismo, ciertos aparatos pueden pasar de una esfera a otra, acumular o
permutar funciones: un ejemplo caracterstico es el ejrcito, que en ciertas
formas de dictadura militar se convierte directamente en aparato ideolgicoorganizativo al funcionar principalmente como partido poltico de la burguesa.
No hace falta, por lo dems, sealar el constante papel ideolgico de toda una
srie de aparatos represivos (justicia, prisin, polica)...(POULANTZAS,
1986:34)224
Neste sentido, entendemos que a atuao do aparelho repressivo no Governo Brizola foi
norteada por uma lgica de busca de legitimao poltico-partidria junto populao carente em geral
e aos movimentos sociais de luta pela terra, pela acumulao no aparelho repressivo das funes de
obteno do consenso, na qual obviamente pesaram a conjuntura nacional de politizao da questo
agrria, o passado e o futuro poltico de Leonel Brizola.

224

POULANTZAS(1986:34), tambm avana em relao a Althusser e Gramsci, ao apontar que o maior

inconveniente desta "classificao taxonmica" reduzir a importncia do "aparato econmico do Estado", onde se
"concentra, por excelencia, el poder de la fraccin hegemnica de la burguesia", ao diluir suas funes nos diversos
aparatos repressivos e ideolgicos.

139

5.2. Pessoal do Estado lotado no aparato fundirio: "dupla militncia" e racionalidade da ao

poltico-administrativa

Segundo seus assessores, a partir de meados de 1985, quando se encerra o perodo da "poltica
de apagar incndios", a Secretaria Executiva da CAF, com recursos e melhor estruturao interna,
passa a atuar nos conflitos e ocupaes existentes, desenvolvendo uma "poltica de assistncia",
principalmente na questo agrcola e social, atravs de uma equipe multidisciplinar, composta por
advogados, assistentes sociais, engenheiros (agrnomo, cartgrafo, civil, florestal), mdicos,
topgrafos, etc., contratados ou requisitados de outras secretarias estaduais. Assim, a relao entre o
pessoal lotado no aparato fundirio e os movimentos de luta pela terra deu-se atravs da assistncia
social, tcnica e jurdica225.
Na assistncia prestada para a consolidao e desenvolvimento agrcola dos assentamentos, a
relao entre os tcnicos agropecurios e os assentados, segundo entrevista com um dos assessores da
Secretaria Executiva da CAF, foi caracterizada pelo conflito:
Os tcnicos no colocaram seu saber disposio dos assentados para, a partir
de um processo de discusso, estabelecerem prioridades comuns. Os
trabalhadores no aceitavam suas imposies e isso criou realmente muitos
conflitos. Ns tivemos muitas dificuldades em fazer conviver, num projeto de
assentamento, tcnico e lavrador, porque a organizao do assentamento
lutava por sua autonomia e pelas diretrizes do movimento. Vrias reclamaes
chegaram CAF.226
Entretanto, os conflitos no se restringiram relao tcnico-assentado. Assumiu aspecto
relevante no Governo Brizola, e talvez lhe d especificidade, a forma de atuao de alguns assessores
do aparato fundirio, na sua relao com a "elite estatal" e, particularmente, com os "assentados"
(ocupaes) e "trabalhadores rurais" (resistncia ao despejo), assistidos pelo orgo de terras.
Estamos nos referindo queles convidados para assessorar a Secretaria Executiva da CAF,

225

Obrigatria nos casos de resistncia ao despejo e de ocupaes de terras, enquanto as outras concentraram-se
principalmente nos assentamentos decorrentes das ocupaes, dado que as reas de resistncia j vinham sendo
atendidas por outros aparatos do Estado.
226
Dados de entrevista. Na assistncia tcnica prestada aos assentamentos, alm daqueles lotados no aparato
fundirio, atuaram tambm, tcnicos da EMATER(SAA). Sobre a diviso social do trabalho (manual/intelectual)
incorporada pelo Estado e reproduzida pelos intelectuais do Estado (tcnicos), ver: POULANTZAS(1986).

140

desde sua criao e que permaneceram no orgo de terras aps sua transformao em Secretaria
Extraordinria de Assuntos Fundirios. Devido falta de tradio ou cultura tcnico-administrativa do
Estado e, com preocupao inicial concentrada nos conflitos de terras na cidade do Rio de Janeiro, o
governo, em busca de quadros que tivessem trnsito na questo fundiria urbana, nomeou para os
principais cargos da Secretaria Executiva da CAF, basicamente membros, inclusive da diretoria, da
FAMERJ, que j havia sido atrada para a esfera do governo, e com ele atuou em conjunto, para o
equacionamento daqueles conflitos227. Segundo um dos entrevistados:
O governo considerava importante a presena de pessoas que tinham lidado
com as situaes criadas pelos movimentos populares no Rio, que tinham
vivido esses conflitos, mas que ainda estando no movimento, pudessem
contribuir numa Comisso que brotava, que pudessem estabelecer uma relao
aberta, democrtica, transparente com essas comunidades. As pessoas que
assumiram a Secretaria Executiva da CAF vinham de um embate no
movimento popular. O Secretrio Executivo tinha sido advogado da FAMERJ,
eu era diretor da FAMERJ naquela poca, o ... era advogado de posseiros em
Niteri, a ... era secretria da FAMERJ e conhecia os problemas que bateram
l. Ento tnhamos uma vivncia com o barril de plvora que eram os despejos
de posseiros, particularmente na Zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro. Na
FAMERJ ns desenvolvamos uma luta de denncia e resistncia. ramos
solicitados constantemente para tentar fazer um movimento de resistncia aos
despejos.228
Como vimos anteriormente, num orgo de terras sem infraestrutura, foi de fundamental
importncia o empenho pessoal e as prticas desenvolvidas por esses assessores, tanto para garantir a
permanncia na terra das famlias envolvidas em aes de despejo e encaminhar a discusso interna
sobre as ocupaes de terras, quanto para "sensibilizar" ou pressionar setores do prprio governo,
inclusive o Secretrio de Justia e Coordenador da CAF, como o secretrio da coalizo (agricultura)
no caso de Italva. Neste sentido, estes assessores constituiram um "grupo de presso" no interior do
Estado, favorvel aos movimentos de luta pela terra.
Segundo POULANTZAS (1986), estes aspectos se devem a que, da mesma forma que os
interesses de classes esto materializados na estrutura institucional do Estado (aparatos), as
227

Ver terceiro captulo (3.1.).

Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF. Como vimos no quarto captulo (4.2.), esta era uma
das atividades da "poltica de apagar incndios", ou seja, uma prtica trazida para o interior do Estado.
228

141

contradies entre classes tambm esto inscritas no Estado, intra e inter aparatos, atravs das divises
internas do pessoal do Estado:
Las luchas populares, que forzosamente desvelan la naturaleza real del Estado
a los ojos de los agentes ya predispuestos, por su pertenencia de clase, a ver
ms claro, acentan tambin las divisiones, contradicciones y diferenciaciones
en el seno del personal del Estado. Tanto ms cuanto que esa lucha se articula
frecuentemente con las reivindicaciones propias de dicho personal.
(POULANTZAS, 1986:189)
Os conflitos entre o pessoal do Estado que atuou no aparato fundirio diziam respeito, por um
lado, s posies polticas coincidentes entre assessores e movimentos de luta pela terra. Por outro,
estavam inseridas num processo de questionamento, por parte desses assessores, da centralizao do
poder decisrio: "Falar do Governo Brizola, na questo fundiria, falar de dois governos, um que
decide (Vivaldo, Brizola, etc.) e um intermedirio. Ns tivemos poder na intermediao. Ns
chegvamos para o movimento e dizamos: "Olha, o Vivaldo cortou a grana de vocs", "O processo
est com fulano, aperta o fulano".229
Todavia, de maneira oposta ao discurso de "respeito autonomia do movimento", a atuao
desses assessores no se restringiu nem ao confronto pessoal direto com a cpula do aparato fundirio
ou do governo ("sensibilizar", "pressionar"), nem ao confronto indireto atravs do vazamento de
informaes de interesse para o movimento. Em que pese uma conjuntura nacional caracterizada pela
nsia de participao poltica, esses assessores interviram direta, pessoal e politicamente nas reas
atendidas pelo aparato fundirio, participando no processo de organizao das famlias envolvidas em
conflitos de terra, pois entendiam que "eram desorganizadas"; incentivando a criao de associaes de
produtores, inclusive nas reas conflagradas atendidas pelo movimento sindical, para "facilitar a
comunicao entre o Estado e a populao daquelas comunidades"; participando e procurando dar
direo poltica nas assembleias de assentados (ocupaes) e trabalhadores rurais (resistncia ao
despejo); apoiando politicamente determinadas lideranas locais e "mobilizando o movimento" e
canalizando esta mobilizao para pressionar o governo, visando viabilizar as "decises dos assessores"
e atendimento das reivindicaes das famlias em luta por terra230. Segundo o depoimento de um

229
230

Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF.

"Diversos acampamentos no Palcio Guanabara aconteceram a partir do que dizamos pros caras. Pendotiba

142

desses assessores:
Bem, ns eramos militantes. Os que no eram militantes, que foram chegando
depois, eram mais os quadros tcnicos. Ento ns tnhamos uma base de
aproximao com a comunidade, que era exatamente a nossa militncia, ns
sempre falamos muito a lngua desse pessoal. Ento, ns tivemos uma
facilidade de estabelecer esse dilogo e uma legitimidade, porque j tnhamos
um trabalho de anos. A gente tinha esse nvel de interveno, at dando
"caro" nos caras, quando sentamos que estavam acomodados: "p, vocs no
querem que a gente faa tudo". Diziam que a gente agia nvel de reao, em
funo das aes do movimento, mas a gente nem nvel de reao a gente
agia, porque a gente tinha muitas vezes esse trabalho dentro da comunidade,
que no tinha este tipo de experincia.231
Este tipo de prtica do pessoal do Estado os levou a se auto-definirem como numa situao de
"dupla militncia" (militantes no interior do Estado e do movimento):
A gente sabia de todas as estratgias que o movimento ia adotar para dar
porrada no orgo de terras, ns participvamos inclusive e ajudvamos a
montar as estratgias. Um exemplo forte disso, foi Guandu do Sena.
Resolvemos desapropriar Guandu do Sena, encaminhamos a desapropriao e
o Vivaldo segura, diz que no vai desapropriar. Ento a gente conduziu toda
uma ocupao da Secretaria de Justia, inclusive ns fizemos msica para eles
cantarem. Foi tudo conduzido por ns. A gente fazia isso mesmo para arrancar
uma desapropriao, para poder arrancar uma liberao de recursos, para
poder conseguir a nomeao de algum para conduzir determinados
trabalhos.232
Consideramos importante destacar uma das "prticas da dupla militncia", que d a medida do
grau de envolvimento desses assessores na luta pela terra, estabelecendo mais uma complexidade na
relao Estado-movimento:
Quando ocorria um conflito de terra, com a polcia e o Oficial de Justia no
local, entrava a importncia do movimento popular. Como eu era da FAMERJ,
a gente ia para esses conflitos, no incndio, e no se apresentava como do
governo. Chegava l como do movimento. A a gente trazia uma outra pessoa,
comeou com um acampamento, vindos ao Palcio a nosso pedido, encheram aquele auditrio, foi o primeiro
acampamento na porta do Palcio." (Entrevista com assessor do orgo de terras).
231
Entrevista com um dos assessores da Secretaria Executiva da CAF.
232
Entrevista com um dos assessores do aparato fundirio. "Guandu do Sena", rea reivindicada pelo movimento
de resistncia ao despejo, no Municpio do Rio de Janeiro, aps longo perodo de indefinio governamental (o
processo administrativo iniciou em 1984), foi declarada como de utilidade pblica para fins de desapropriao em
1986 (Decreto n 8.936, de 24.04.86). Ver ERJ (1987b). Grifos meus, VAN.

143

um advogado, que se apresentava como da CAF. A gente se dividia.

Procedamos da seguinte maneira: entrava no carro do Estado, saa do Palcio
Guanabara, e eu descia do carro oficial uns metros antes, para no chegar junto
com o governo. Chegar l e botar a minha representao popular, que aquela
histria da dupla militncia.233
Devido a esta prtica do pessoal do Estado lotado no orgo de terras, uma das principais
reivindicaes do movimento sindical rural - a discriminao de terras devolutas estaduais, foi
paulatinamente posta de lado:
Aquela presso, aquele trabalho com a discriminao sinceramente no houve,
porque - vamos ser sinceros - foi o governo que mais se conseguiu ocupao e
resistncia ao despejo. Ento, quer dizer, voc procurava o orgo de terras e o
pessoal que trabalhava l parecia que eram pessoas do campo tambm, eram
pessoas interessadas, da luta.234
No entanto, excluindo-se o que se pode chamar de "excessos da dupla militncia", a forma de
interveno do pessoal do Estado lotado no aparato fundirio no pode ser vista como visando
exclusivamente os interesses das famlias integrantes dos movimentos de luta pela terra ou polticopartidrios prprios. Deve-se levar em conta os critrios de racionalidade que norteiam a ao
administrativa do governo, tanto para legitim-lo junto aos grupos de interesse beneficiados
diretamente, quanto para consecuo de objetivos. Tais como desenvolvimento econmico e social das
reas conflagradas, aumento da produo de alimentos, etc., critrios estes permeados pela necessidade
de justificar os investimentos pblicos realizados na implementao de sua poltica agrria perante os
grupos sociais antagnicos e a sociedade como um todo.
Dado que os atos do governo so supervisionados pelo Poder Judicirio, um primeiro critrio
de racionalidade a que est sujeita a ao administrativa o de "conformidade legal". Distinto do
modelo legal-burocrtico weberiano em que os inputs da ao administrativa pr-definem e orientam
os outputs, no modelo estrutural da poltica administrativa social-estatal(OFFE,1984), verifica-se um
processo de converso de direo exatamente oposta - as premissas de ao consistem em resultados
concretos e definidos, cabendo muitas vezes administrao obter ou criar os inputs para a realizao
destas tarefas concretas - "teste de efetividade funcional".
233
234

Entrevista com um dos assessores da SEAF.

Entrevista com membro da diretoria da FETAG.

144

Este critrio de racionalidade da ao administrativa pode ser exemplificado, neste estudo de

caso, da seguinte forma: a) com o objetivo de consolidar o assentamento rural, um input requerido (e
criado) foi o incentivo formao de associao de produtores, dotao de infraestrutura social e
produtiva, etc.; b) se o resultado esperado (output) era o governo estadual, dentro de suas limitaes
constitucionais garantir a permanncia das famlias na terra, se fez necessrio adequar a legislao
(input) aos objetivos235. Todavia,
Na medida em que os preceitos jurdicos precisam ser vistos como
contingentes, na perspectiva de sua adequao para certas tarefas, virtualizados
e relativizados em sua generalidade abstrata por critrios de oportunidade e de
interpretao, eles se tornam imprprios para a legitimao de uma ao
administrativa que mantenha com a legalidade essa relao reflexiva. (OFFE,
1984: 223)
Na atual fase do capitalismo, este aspecto pode ser observado no "estatismo autoritrio"236 em
que o Poder Executivo, face a determinadas demandas conjunturais, promove regulamentaes
especficas no acervo de leis existentes, pondo em questo a distino entre Executivo e Legislativo.
Na medida em que as instituies parlamentares tornam-se dependentes da administrao e as normas
legais deixam de ser legitimadoras da ao administrativa, tanto a separao entre produtores (pessoal
do Estado) e consumidores de servios (assentados), quanto a separao entre poltica e administrao
perdem sua nitidez, pois a poltica administrativa forada a voltar-se para a base social, tornando-se
sujeita a um "teste de consenso poltico"237:
A tarefa de obter consenso e harmonizar interesses se coloca para a
administrao no s ... quando se torna necessrio abrandar, pela negociao,
a resistncia de grupos antagnicos com poder de veto e de presso, mas
tambm na relao com sua prpria clientela ... , ou ainda na relao com seu
"meio ambiente interno", os membros da administrao, com seus interesses e
concepes de valor, de ordem profissional, econmica e poltica.
A partir desta tica, a "politizao da administrao" no tanto o resultado de novos critrios
235

Ver seo 5.1.2. - "Desapropriao por utilidade pblica para fins de reforma agrria".
Ver seo 5.1.1. - O Legislativo no "estatismo autoritrio".
237
As Medidas Provisrias e os programas do governo federal (Plano Cruzado, Vero, confisco de poupana, etc.),
amparados por macia propaganda oficial nos meios de comunicao de massa, so exemplos desta racionalidade
administrativa.
236

145

de relevncia que ela teria assimilado, mas o resultado de um processo em que os programas de ao
antigos, vinculados ao Estado de direito, e, por isso mesmo, estritamente condicionais, se tornam
crescentemente inconfiveis. (OFFE, 1984: 225)
A coalizo poltica com as bancadas fluminenses do PMDB e PTB, a entrega da Secretaria de
Agricultura ao PMDB, os "tijolaos" semanais publicados nos jornais de grande circulao em defesa
dos CIEP's e outros programas governamentais; a forma de atuao no-repressiva da fora policial e
do pessoal do Estado lotado no aparato fundirio e a necessidade de "sensibilizar" secretrios estaduais
e cpula partidria para implementao da poltica fundiria ("meio ambiente interno") exemplificam
este critrio de racionalidade.
Um outro aspecto que deve ser ressaltado sobre a autodenominada "dupla militncia" (no
interior do Estado e dos movimentos) que ela no era neutra no sentido poltico-partidrio pois o
Secretrio de Assuntos Fundirios, ao assumir s vsperas das eleies de 1986, deparou-se com duas
correntes que disputavam os possveis dividendos eleitorais advindos da ao do aparato fundirio para
seus respectivos candidatos238, o que nos aproxima dos conceitos de "funcionrios polticos"
(WEBER,1968) - distinto do "funcionrio de carreira" e de "mquina poltica" (DINIZ, 1982a).

5.3. O Governo Brizola e os movimentos de luta pela terra

No final do governo foram consolidados os resultados obtidos com as atuaes da Secretaria

Executiva da CAF e da SEAF no documento intitulado "Ao do Governo Leonel Brizola na Soluo
de Conflitos Fundirios, Agrrios e Urbanos"(ERJ,1987b). As tabelas que fornecem a localizao e a
descrio das reas de conflito informam um total de 107 casos239, sendo que a maioria (80%) ocorreu
na Regio Metropolitana e os restantes (20%) concentraram-se na Regio Litornea do estado, e
objetivaram principalmente o uso urbano (57), seguidos de rural (44), misto (5) e indgena (1). Isso
indica que o governo buscou atender basicamente quatro tipos de comunidades envolvidas em
238

Dados de entrevista.
O termo "conflito" engloba as ocupaes de terras do patrimnio pblico e privado, como tambm, as resistncias
de posseiros s aes de despejo e/ou expulso violenta. Segundo ERJ (1987b: 7), estas tabelas representam os
conflitos envolvendo comunidades, pois caso fossem includos aqueles envolvendo apenas uma famlia estas
listagens tornar-se-iam muito extensas.
239

146

conflitos pela posse da terra: trabalhadores rurais, populao de baixa renda residentes na periferia ou
nas favelas, pescadores artesanais e ndios (ver Anexo 2, Tabela 2).
Convm desde j ressaltar que o perodo pesquisado foi muito rico em experincias na relao
Estado-luta pela terra (atores, representantes e entidades de apoio), menos pela atuao do aparato
fundirio nas resistncias ao despejo de posseiros representados pelo movimento sindical e mais no tipo
de relao estabelecida com os movimentos de ocupao de terras e assentamentos rurais deles
decorrentes, mediada por medidas legais saneadoras dos conflitos e pela dotao, atravs do governo,
de infraestrutura social e produtiva desde os momentos iniciais da ocupao, visando o
desenvolvimento agrcola e consolidao dos assentamentos, devido principalmente: (a) s prioridades
programticas e limitaes financeiras e constitucionais do governo estadual, (b) ao perfil dos "sem
terra fluminenses" mobilizados neste perodo, (c) ao tipo de lideranas que emergem nos
assentamentos, (d) s diferentes concepes polticas e objetivos do movimento dos sem terra a nvel
estadual e nacional, (e) atuao das entidades de apoio, particularmente da Comisso Pastoral da
Terra (CPT/RJ) e, (f) ao perfil "militante" do pessoal do Estado lotado no aparato fundirio que,
semelhante aos assessores das entidades de apoio, confundiram-se com os movimentos de ocupao de
terras, numa prtica oposta ao discurso da Secretaria Executiva da CAF de "respeito autonomia do
movimento"240.
Como vimos no primeiro captulo, no incio da "abertura poltica" ocorreu o ressurgimento de
lideranas camponesas do pr-64, concentradas no NAF, na mesma regio que foi palco dos principais
conflitos fundirios dos anos 50 e incio dos 60 - a Baixada Fluminense. A continuidade dos
movimentos de ocupao de terras tornou-se visvel a partir da reocupao de algumas reas, de onde
haviam sido expulsos, basicamente pelas mesmas famlias.
Como as terras reconquistadas tornaram-se pequenas para o nmero de interessados, algumas
lideranas vinculadas ao NAF continuaram mobilizando e cadastrando famlias para novas ocupaes,
como foi o caso de Xerm, em Caxias (ago/83), e Campo Alegre em Nova Iguau (jan/84), cujos
desdobramentos j foram abordados nos dois ltimos captulos. Estas foram as nicas ocupaes,
durante o Governo Brizola, at a estruturao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra a

240

Sobre este discurso, ver no quarto captulo (4.2.1.).

147

nvel nacional, que culmina com a realizao de seu primeiro Congresso Nacional (janeiro/85)241.
A rigor, entretanto, no podemos captar os movimentos de ocupao de terras no Rio de
Janeiro, durante o perodo investigado, como integrante a nvel nacional do MST, apesar dos esforos
da Secretaria Estadual do Movimento e das entidades de apoio. Este fato est associado a um conjunto
de caractersticas desses movimentos, a seguir apontados, que determinaram a sua dinmica interna e
contribuiram decisivamente para a conformao do tipo de relao estabelecida com o Estado, atravs
do Governo Brizola. Analogicamente, os vnculos que existiram entre o MST e os movimentos de
ocupao fluminenses, restringiram-se luta pela terra pois esgotaram-se na sua conquista, o que os
distanciavam profundamente das propostas e objetivos do Movimento mdio e longo prazo.
Um aspecto central diz respeito ao perfil urbano dos sem terra fluminenses, que se mobilizaram
para a conquista da terra durante o primeiro Governo Brizola. Semelhante aos ocupantes de Xerm
(ver seo 3.2.2.), no caso de Campo Alegre (Nova Iguau), mesmo que houvessem entre eles
lavradores, inclusive aqueles vindos para os centros urbanos (xodo rural) e, por isso, afastados das
atividades agrcolas a longo tempo, eram a minoria:
O trabalho com os ocupantes de Campo Alegre teve incio com
desempregados da Baixada Fluminense, em reunies na Catedral de Nova
Igua. No houve linhas definidas, e s posteriormente se ligou com
experincias anteriores de Duque de Caxias, onde houve tentativas de
ocupao de terras. Houve fuso de movimentos de desempregados,
biscateiros, mal aposentados, que se reuniram em torno do trabalho pastoral da
Diocese de Nova Iguau. (CPT/RJ, 1985: 1)242.
Ocorrida antes da institucionalizao do Movimento no Rio de Janeiro, a ocupao de Campo
Alegre tornou-se, alm de modelo para as outras ocupaes e assentamentos, o epicentro de um
"movimento real" que se revelaria descolado do "movimento ideal" proposto a nvel nacional:
Durante a consolidao da ocupao de Campo Alegre continuou al o
alistamento de pessoas para novas ocupaes243. Na medida que as pessoas
241

Sobre o histrico, trajetria e o Congresso dos Sem Terra, ver: GRZYBOWSKI (1987), MEDEIROS (1989),
ZIMERMAN (1989) E TORRENS (1991).
242
"Uma parte significativa dos ocupantes de Campo Alegre so oriundas do Mutiro Nova Aurora, uma ocupao
urbana que tinha acontecido naquela poca. Os excedentes de Nova Aurora foram mobilizados para a questo da
terra e para Campo Alegre". (Entrevista com assessor da CPT/RJ)
243
Segundo, Jornal dos Trabalhadores Sem Terra (ago/85): "Todo santo dia chega gente pedindo terra. J so
3.600 inscritos. uma reserva que vai abrindo novas frentes de luta. Na cidade so reserva de trabalho salrio
miservel. No Mutiro Campo Alegre, vira reserva de combate pela Reforma Agrria."

148

iam para Campo Alegre se alistar e que as lideranas de Campo Alegre

estavam preocupadas com os problemas de Campo Alegre e no com os sem
terra que estavam chegando, esses sem terra quando descobriam uma rea
prxima com possibilidade de ocupar, eles mesmos se desvencilhavam de
Campo Alegre e comeavam a discutir entre si e se articular em torno da
ocupao daquela rea. Ento, as ocupaes do Rio de Janeiro, de Campo
Alegre para c, no foram fruto da organizao do Movimento dos Sem Terra,
mas o Movimento foi fruto das lutas que iam surgindo. Assim o Movimento se
expande, mas com essa caracterstica: as pessoas viam o Movimento dos Sem
Terra apenas como um referencial.244
Durante o perodo pesquisado, "a FETAG no teve absolutamente nada a ver com as
ocupaes e os sindicatos de trabalhadores rurais no tinham como preocupao a discusso da terra,
no tinham como ordem primeira essa discusso de ocupar a terra"245. Este afastamento dos
movimentos de ocupao, como forma de luta pela terra, revelou-se num dos principais focos de
tenso entre o movimento sindical fluminense - mais preocupado com poltica agrcola, legislao
trabalhista e reforma agrria, como proposta mais global - e o MST/RJ, que passaria a desenvolver
uma prtica poltica voltada para a formao de lideranas sindicais e conquista de sindicatos de
trabalhadores rurais ("oposio sindical"), apoiado pela CPT/RJ246. O nico caso, detectado nesta
pesquisa, em que este trabalho frutificou, foi no Municpio de Parati247.
Alm das divergncias, a nvel nacional, entre o movimento sindical e o MST e a CPT,
devemos destacar que o perfil dos "sem terra fluminenses" e as prticas de seu "movimento real",
tambm contribuiram, a nvel estadual, para a inexistncia de dilogo entre FETAG e MST/RJ, bem
como para o no estabelecimento de uma relao representante-representado entre FETAG e "sem
terra". Conforme um de nossos entrevistados:
No houve a relao movimento sindical-movimento sem terra. Esse pessoal
244

Entrevista com liderana do MST/RJ. Ao analisarmos cpia parcial deste alistamento, encontrada nos arquivos
do CEDI, podemos visualizar o perfil daqueles que viriam a ocupar novas reas: a) endereo residencial: bairros da
Baixada Fluminense, subrbios da Leopoldina e acampados em Campo Alegre; b) profisso/ocupao - aposentado,
ambulante, pedreiro, desempregado, biscateiro, viva, policial militar reformado, estivador ... lavrador.
245
Entrevista com assessor do orgo de terras. Este aspecto foi ratificado nas entrevistas com lideranas do
MST/RJ e assessores da CPT/RJ.
246
Na realidade, como vimos no primeiro captulo, no Rio de Janeiro a oposio s prticas sindicais, via
organizaes alternativas ao modelo CONTAG, se d a partir de 1978 no Municpio de Duque de Caxias, quando
criado o Ncleo Agrcola Fluminense - NAF por lideranas camponesas do pr-64 (algumas delas posteriormente
atuariam em conjunto com a CPT/RJ e no MST/RJ) para "ocupar um espao que estava sendo tomado por pelegos".
247
Jornal dos Trabalhadores Sem Terra, "Remdio contra grileiro conquista STR de Parati", abril/86.

149

do sem terra eram pessoas da cidade, no era um pessoal do meio rural.

Quando voc ouve falar: "Eu sou do sem terra", voc faz um levantamento da
vida dele e vai ver que ele nunca foi trabalhador rural. Hoje ta o representante
dos sem terra, o ... , ele no trabalhador rural, nunca foi trabalhador rural,
quer dizer: do sem terra. O trabalhador rural autntico, ele vai querer o que?
Ele vai querer se associar no seu sindicato e continuar a luta via o seu sindicato
e no atravs de um movimento paralelo.248
Com exceo de uma ocupao no municpio de Valena (fev/86), em rea do patrimnio
estadual, todas as outras cinco ocupaes de terras atendidas pelo Governo Brizola, concentraram-se
na Regio Metropolitana: Nova Iguau (2), Duque de Caxias, Itaguai, e Paracambi. Esta restrita
distribuio geogrfica proporcional ao conhecimento desses sem terra das reas possveis de
ocupao, dado seus locais de residncia e a no-integrao com a Secretaria Estadual do Movimento,
e est inserida numa lgica prpria desses movimentos populares. Isto pode ser verificado nos valores
que nortearam o processo de seleo da rea ocupada em Paracambi (Fazenda Vitria da Unio):
Na verdade mesmo na localizao das reas que iam sendo ocupadas, estava
muito presente a proximidade aos servios urbanos como escola, hospital, e a
proximidade das suas moradias que eram em Paracambi. Havia outras reas
possveis de serem ocupadas em Paracambi, mas a turma resolveu ocupar
aquela.249
Da mesma forma, a ocupao ocorrida na Universidade Rural (Itaguai), em que se estabeleceu
um confronto entre os governos federal e estadual, segundo o Secretrio de Assuntos Fundirios,
Paulo Alberto Schmidt,
no era um movimento legtimo por que, quando fizemos o cadastramento para
ver quem queria ir para o interior para produzir mesmo, e que foram, ns
assentamos numa fazenda do Estado em Conceio de Macabu, das 120
sobraram 36 famlias.250
248

Entrevista com membro da diretoria da FETAG. Sobre esta questo, ver tambm: Jornal dos Trabalhadores Sem
Terra, "Movimento dos Sem Terra no faz paralelismo sindical", setembro/84.
249
Entrevista com assessor da CPT/RJ. Sobre a conquista da terra e a constituio do Mutiro de Paracambi, ver:
Jornal dos Trabalhadores Sem Terra, "Paracambi resiste e vence", maro/86. Sobre o Mutiro Vitria da Unio, ver"
LIMA(1991).grifos meus, VAN.
250
Sobre este conflito, ver: JB, "Posseiros de Itaguai prometem plantar muito",18.10.86, ESP, "Brizola ignora
Brossard e no desocupa universidade",21.10.86, ESP, "Governo do Rio decide omitir-se, invasores armam mais
barracas", 22.10.86, O Globo, "Brizola se recusa a responder telex de Brossard", 23.10.86, O Globo, "Acordo adia
o despejo de invasores", 24.10.86, O Globo, "Invasores saem hoje de terras da universidade", 25.10.86 e Jb,
"Posseiro paga o dobro pelo leite em Itaguai", 28.10.86.

150

Os objetivos dos sem terra fluminenses esto associados ao seu perfil urbano, excludo social e
economicamente, como morador de favelas e bairros populares. Como tambm foi identificado entre
os ocupantes de Paracambi (conforme grifado na citao anterior) e Campo Alegre (segundo os
entrevistados), a pesquisa de campo realizada por MENEZES(1991), na Fazenda Boa Esperana
(Mutiro Guandu), primeira ocupao aps Campo Alegre (abr/85) e a primeira a ser desapropriada no
estado pelo INCRA sob a vigncia do PNRA (mar/86), constatou que 41% dos ocupantes j possuiam
casa prpria, enquanto outros 22% tinham posses estabelecidas antes da ocupao da terra, ou seja,
63% dos assentados no objetivaram, com a ocupao, terra exclusivamente para morar. A autora
interpreta esta "volta ao campo" como uma rejeio s favelas, uma volta s origens (saudosismo) e
principalmente objetivando ascenso social, isto , complementao de renda (sobrevivncia), posto
que a maioria manteve seus vnculos empregatcios (temporrio/permanente) e atividades econmicas
nos centros urbanos, onde boa parte de suas mulheres e filhos residiam. Aqueles que prosperaram no
assentamento no reinvestiram na produo agrcola mas na aquisio de lotes urbanos, demonstrando
tratar-se de uma "relativa volta ao campo".251
Quanto atuao do aparato fundirio nos seis conflitos gerados pelos movimentos de
ocupao, verificou-se que somente trs reas foram protegidas por decretos desapropriatrios (ver
Anexo 2, Tabela 3): Campo Alegre e Pedra Lisa em Nova Iguau e Vitria da Unio (Paracambi),
visto que em duas ocupaes a soluo apontada pelo governo, e aceita pelos sem terra, foi a
transferncia para reas do patrimnio estadual: de Xerm (Caxias) para Italva e da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (Itaguai) para a Fazenda da FEEM - Fazenda So Domingos, em
Conceio de Macabu (primeira e ltima ocupaes, respectivamente, ocorridas durante o Goveno
Brizola), enquanto que a outra ocupao se deu em terras do Estado, passando a ser denominada
Fazenda da Conquista (Valena)252. Desta forma, o Governo Brizola conseguiu garantir a permanncia

251

Sobre a Fazenda Boa Esperana, ver: Jornal dos Trabalhadores Sem Terra, "Mutiro Guand - Vamos em frente
at que todos tenham terra", maro-maio/85; O Dia, "Agricultores pedem terras abandonadas para cultivar",
12.06.85; O Fluminense, "Lavrador de Nova Iguau faz passeata e tumultua o Rio", 12.06.85; ltima Hora,
"Camponeses pedem reforma agrria, j", 12.06.85; O Fluminense, "Desemprego atingiu 100 mil trabalhadores",
17.06.85 e Jornal de Hoje, "Posseiros expulsos querem voltar rea ocupada", 24.06.85.
252
Sobre a conquista dessa rea, ver: Jornal dos Trabalhadores Sem Terra, "Valena: ocupao derrota o domnio
do latifndio", maro/86.

151

das famlias nas reas ocupadas atravs de decretos de desapropriao, encaminhou os conflitos
fundirios favoravelmente aos seus interesses e no reprimiu a ocupao de terras de seu patrimnio.
Todavia, na dinmica interna dos assentamentos que emergem as principais tenses. Como
veremos, elas no se deram entre os assentados e o governo253, mas principalmente entre os assentados
e as entidades de apoio, entre a CPT/RJ e o governo, entre o MST/RJ e o governo e entre a CPT/RJ e
o MST/RJ. Estes conflitos foram causados tanto pelo descompasso dos objetivos e prticas do
"movimento real" em relao s propostas do MST a nvel nacional, quanto pela questo da autonomia
do MST/RJ, quer na sua relao com o Governo Brizola, quer com a Comisso Pastoral da Terra/RJ.
Apesar do papel fundamental que desempenharam para o reincio dos movimentos de
ocupao de terras a partir de 1978/79, as lideranas camponesas que militaram no pr-64 foram
classificadas, no perodo investigado, por entrevistados da Secretaria Estadual do Movimento e da
CPT/RJ, como "timos mobilizadores para a ocupao da terra e pssimos organizadores nos
assentamentos", o que foi atribudo tanto "falta de flego, cansao e idade" quanto, em alguns casos,
por terem se identificado com o governo e seu principal partido de sustentao (PDT), "fazendo da
luta pela terra o seu projeto poltico pessoal e no o projeto poltico do Movimento"254.
Segundo membro do secretariado da CPT/RJ, residentes na periferia (bairros populares e
favelas) e convivendo, se no ativa pelo menos passivamente conscientes, com uma rede de
criminalidade (roubo, trfico, etc.) que envolve das partes mecanismos de dominao e de
sobrevivncia individual, os sem terra fluminenses acabaram por formar uma "culturao" que
transportada para os assentamentos, nos quais a corrupo, a direo autoritria e, principalmente, as
"chefias" so aceitas, porque so a reproduo do meio urbano perifrico de onde vieram.255
Em sua maioria, as novas lideranas ("chefias") dos assentamentos, que emergem no interior
desses movimentos de ocupao, no tinham experincias polticas anteriores na luta pela terra, nem se
constituram no processo de luta ou por sua tradio agrcola. Foram "lderes" que surgiram por
intervir numa assemblia, passar lista de presena nas reunies preparatrias para a ocupao ou nas
253

Exceto, como vimos na seo 5.2., na relao estabelecida entre os "tcnicos intelectuais" e os assentados.
Uma dessas lideranas viria a ser Vice-Prefeito (PDT) de Nova Iguau e posteriormente se candidataria para
deputado federal (PDT). Dados de entrevista.
255
Estas caractersticas, que se verificaram de maneira generalizada nos assentamentos localizados na Regio
Metropolitana, ocorreu de modo mais intenso, segundo os entrevistados, no Mutiro Campo Alegre, provavelmente
254

152

assemblias do assentamento, ser pastor evanglico, etc256. Em sntese, pessoas que conseguiram, de
alguma forma, sobressair-se no meio de uma massa disforme que, segundo MENEZES(1991), por
influncia dos mediadores, apropriaram-se de categorias scio-polticas j existentes, legitimadas e
politizadas (trabalhador sem terra, campons, assentado - "identidades virtuais").
O Movimento dos Sem Terra, a nvel nacional, pautou-se por um discurso socializante,
coletivista, buscando estimular o associativismo e o cooperativismo nos assentamentos, apoiado nas
experincias j desenvolvidas pela "Igreja popular"257, como veculo e cimento ideolgico das relaes
sociais na construo de uma "nova sociedade"258 ou, em outras palavras, como forma de inserir os
assentados em um processo de contra-ideologia dominante, organizada e reproduzida pelo Estado que,
atravs de seu sistema jurdico, individualiza os trabalhadores para imped-los de se organizarem
politicamente como classe, mantendo-os isolados de seus interesses de classe (POULANTZAS,1986).
Mesmo se considerarmos que as populaes residentes nas reas urbanas desenvolvem
coletivamente determinadas atividades, como construo de casas ou instalao de equipamentos
comunitrios (rede de gua e esgoto), incentivados ou no pelo material de construo fornecido pelos
governos e entidades; podemos antever a dimenso dos problemas gerados pela iniciativa da CPT/RJ e
do MST/RJ, em propor a explorao da terra atravs de "roas comunitrias", aqui denominadas de
"coletivos", nos assentamentos, particularmente no que se refere ao processo organizativo e produtivo,
dado o perfil urbano dessas famlias e forma de atuao de suas "lideranas".259
Conforme uma das lideranas do MST/RJ: "Todas as tentativas de explorao coletiva
fracassaram, devido viso individualista dos assentados. Se j havia dificuldades para discutir a
prpria unidade de produo, mais difcil ainda foi desenvolver prticas coletivas e administrar bens

devido ao grande nmero de assentados (600). Ver CPT/RJ (1985).

256
Dados de entrevista. Sobre o processo de surgimento de lideranas no Mutiro Boa Esperana e Mutiro Campo
Alegre, ver MENEZES (1991) e CPT/RJ (1985), respectivamente.
257
Sobre uma anlise destas experincias, ver: ESTERCI (1984).
258
"Conquistar a terra no o fim da luta, mas o princpio da caminhada. Os assentamentos deveriam ser um
espelho para a construo de uma nova sociedade. At hoje, o capitalismo ensina dizer "isso meu, aquilo teu".
Ns queremos mudar esta forma de vida transformando o "meu" em "nosso". Isto s depende dos trabalhadores.
Somos 85 por cento da nao."(Jornal dos Trabalhadores Sem Terra, "Congresso faz avaliao dos assentamentos",
abril/86)
259
O Governo Brizola tambm estimulou a explorao coletiva das terras, tanto atravs do pessoal lotado no
aparato fundirio, quanto pelo fornecimento de insumos e equipamentos agrcolas.

153

comunitrios"260.
Todos os assentamentos, decorrentes das aes dos movimentos de ocupaes de terras,
autointitularam-se como "Mutiro" (Mutiro da Conquista, Mutiro Campo Alegre, etc.)261. Todavia,
podemos afirmar que na realidade houve apenas "mutiro para ocupao" e no para a explorao da
terra.262
Uma outra caracterstica dos movimentos de ocupao, diz respeito ao parcelamento da terra
em lotes individuais de 3 hectares e o papel do Estado nessa definio. Com exceo do Mutiro da
Conquista (Valena), no qual o governo realizou a diviso da terra, em todos os outros assentamentos
a medio e designao dos ocupantes por lote ficou a cargo da direo do "Mutiro", enquanto o
aparato fundirio, na verso de seus assessores, ficou restrito sua concepo de "respeito
autonomia do movimento"263.
O Governo Brizola em todos os assentamentos decorrentes das aes dos movimentos de
ocupao, aps o tratamento padro adotado nos momentos iniciais do conflito (ver seo 4.2.),
forneceu alimentos da cesta bsica at a colheita da primeira safra264, material para construo das
casas, recursos para aluguel de tratores (preparo do solo), insumos agrcolas (sementes, adubos,
corretivos, etc.), assistncia tcnica e, em alguns casos, dotou-os de infraestrutura social (posto de
sade, escola) e produtiva (caminho para escoamento da produo, tratores, arados, grades, etc.).265
Se, por um lado, a no-violncia pblica e os decretos de desapropriao criaram um ambiente
favorvel para as aes dos movimentos de ocupao, por outro, por mais paradoxal que possa
parecer, aps a conquista da terra, isto , nos assentamentos, "o governo ao atender s demandas,
desmobilizava, desarticulava o Movimento" - conforme interpretao fornecida por uma das lideranas
260

Dados de entrevista. Sobre uma avaliao do "Processo de gerao de renda nos assentamentos rurais do Estado
do Rio de Janeiro", ver: GUANZIROLI(199 1).
261
Registrado em cartrio como uma "sociedade civil sem fins lucrativos", ver, por exemplo, MCA (1984; 1984a).
262
Apesar dos pontos positivos, em Campo alegre: a) devido a falta de esclarecimento a FASE foi considerada
como uma empresa e um assessor da CPT/RJ como seu capataz. Este mesmo tipo de "confuso" ("padre-patro")
tambm foi observada nas experincias relatadas em ESTERCI(1984); b) repetiu-se a mesma relao entre o
coordenador do "coletivo" e os participantes - a "chefia"(CPT/RJ, 1985).
263
O critrio de seleo dos assentados, adotado pelos "sem terra fluminenses" e aceito pelo orgo de terras, foi
unicamente a participao na ocupao da terra.
264
No caso de Italva, primeira ocupao de terras, o governo pagou para cada famlia assentada um salrio mnimo
e meio durante um ano.
265
Dados coletados em documentos oficiais, jornais, entrevistas e no Dirio Ofical.

154

do MST/RJ. Um dos principais problemas desse "movimento real" e de sua organizao, se d quando
aquelas "lideranas" dos "sem terras fluminenses" passam a se relacionar com o governo, visando a
consolidao dos assentamentos. Na realidade, a questo central desse relacionamento residiu menos
em "o que" o governo repassava para os assentamentos e mais sobre a "forma" como eram repassados
e como foram internalizados pelos assentados - conquista ou concesso ?
Como vimos no quarto captulo (seo 4.2.1.), no Mutiro Campo Alegre, a inteno do
governo no era "dar" a infraestrutura produtiva para os assentados, mas sim que os servios de
mecanizao e insumos agrcolas fornecidos fossem pagos pelo "Sistema Troca-Troca"(ERJ,1984d),
ou seja, pagamento com produtos alimentares colhidos no assentamento. Todavia, devido
principalmente falta de tradio agrcola dos assentados, esta e outras tentativas em desenvolver o
"Sistema Troca-Troca" fracassaram e contribuiram para o estabelecimento de uma relao de tipo
assistencialista entre assentados e governo.
Um outro aspecto desse "movimento real", determinante para a construo desse
relacionamento, foi a forma de atuao das "lideranas" dos assentamentos. Se, inicialmente, a relao
se deu pelo confronto, atravs de manifestaes pblicas (passeatas, acampamentos na porta do
Palcio, etc.), visando a conquista das reivindicaes formuladas, posteriormente, "so as lideranas
dos assentamentos quem tem contato com o orgo de terras, so elas quem trazem os recursos para os
assentamentos, no o coletivo dos assentados que discute para que as reivindicaes atendidas sejam
uma conquista, e no uma concesso. Simultaneamente, isso vai levando, atravs do tempo, uma
acomodao dos assentados:
Desde que tenha algum que faa tudo, vamos cruzar os braos". Ento voc
comea a criar esse tipo de vcio e a organizao vai se esfacelando. Quando
voc tem uma liderana que se preocupa em desenvolver o processo de
organizao dentro do prprio assentamento, voc tem uma renovao de
quadros, quando no, se d a centralizao, ele no consegue distribuir tarefas,
e a voc passa a ter uma srie de problemas, como prestao de contas, etc.,
ou seja, este tipo de procedimento desorganiza, desmobiliza o movimento.266
As negociaes realizadas pelas "lideranas" nos gabinetes oficiais foram eficazes na obteno
de recursos para os assentamentos. Todavia, por no se fazerem acompanhar de um processo de
266

Entrevista com liderana do MST/RJ.

155

organizao e mobilizao das famlias beneficiadas, levou a que no se desse um processo de

formao poltica coletiva, tanto para outras conquistas quanto para que os bens comunitrios
(tratores, etc.) cedidos pelo governo fossem vistos como tais e administrados coletivamente, o que veio
a reforar o poder local das "lideranas", como "chefias" e eficientes intermedirios das benesses do
Estado, fortalecidos pela omisso e acomodao dos assentados.267
Da mesma forma, o Governo Brizola no teve uma relao com a Secretaria Estadual do MST
nas aes dos movimentos de ocupao, mas sim com os lderes por ocupao. Aps a conquista da
terra, num primeiro momento, a relao se d diretamente entre aquelas lideranas e o pessoal do
Estado "duplamente militante" lotado no orgo de terras. Tratando os assentamentos caso a caso e
atendendo suas demandas isoladamente, e no como um Movimento institucionalizado a nvel
nacional, atravs de uma poltica agrria claramente definida268 e de maneira integrada, o governo, por
um lado, reforou o esvaziamento poltico de um espao estrutural (Secretaria Estadual do MST) j
despolitizado pelo "movimento real" e, por outro, ao abrir espao para definies polticas pessoais269,
criou condies para a "manipulao", pelo pessoal do Estado, do sistema de representao de
interesse, no caso, as "lideranas" dos assentamentos, inclusive fortalecendo e legitimando algumas
atravs de apoio material270.
Num segundo momento, durante a gesto de Paulo Schmidt na SEAF, devido ao "nopertencimento" dos sem terra fluminenses tanto ao MST/RJ quanto ao movimento sindical, a relao

267

Em Campo Alegre estas distores agravam-se aps o Governo Brizola pois: a) uma das lideranas da ocupao
(...), chefiando um grupo de assentados, pressionava os lavradores (incendiando casas, destruindo plantaes,
ameaando de morte, etc.) para que abandonassem seus lotes visando sua venda para comerciantes que recebiam
carteiras de camponeses; b) o caminho do mutiro havia sumido e c) os tratores passaram a ser de uso exclusivo dos
presidentes das regionais enquanto que os assentados tinham que pagar pelo aluguel de tratores particulares (Dados
extrados de: JB, "Conflito de terra na Baixada - Cooperativa Agrcola que no vingou", 05.03.89).
268
At a criao da Secretaria de Assuntos Fundirios, os alimentos fornecidos aos assentados eram desviados de
programas da LBA, do DESIPE e da rede escolar estadual.
269
"Eu acho que em determinados momentos, a gente quis impor os nossos projetos, o nosso ideal, quisemos
construir o nosso assentamento. Isso foi uma perda de tempo, um atraso, o espontaneismo no leva a nada, o
espontaneismo s atrasa, a gente precisava ter uma poltica mais geral e organizao hierarquizada." (Entrevista
com asssessor da Secretaria Executiva da CAF).
270
Aps a conquista da terra o Estado de "opositor" passa a "colaborador" fundamental nos assentamentos.
Entretanto, conforme tambm observou FRANCO (1992:202), em um assentamento no Paran (Xagu): "Os
recursos vindos do Estado, ao recairem sobre a teia de relaes sociais presente no assentamento, tornaram-se um
"capital poltico" (BOURDIEU,1983) apropriado por certos grupos em detrimento de outros, interferindo
diretamente no campo das foras em disputa." Ver tambm NOVAES (1989).

156

tambm se deu de forma direta entre as "lideranas" dos assentamentos e o governo, sendo que agora
atravs de reunies semanais realizadas com o Secretrio de Assuntos Fundirios. Isso restringiu a
margem de atuao dos "duplamente militantes".
A Secretaria Estadual do MST e a assessoria da CPT/RJ, ao entenderem que o Governo
Brizola "esvaziava e cooptava o movimento"271, pela forma como se relacionou e atendeu s
reivindicaes dos assentamentos, passavam para os assentados, nas tentativas de formao poltica, a
interpretao de que o "Estado o inimigo" (CPT/RJ,1985:13). Entretanto, essas formulaes no
tiveram eco entre os assentados, por que, no nosso entender, e aqui se revelam as diferenas entre os
"movimentos real e ideal", atacaram o governo no interior de movimentos que no questionavam o
papel do Estado na questo agrria e cujos objetivos se limitavam queles que o governo de alguma
forma atendia (terra, casa, alimentos, etc.).
Esta sincronia entre os objetivos do "movimento real" e aes do Governo Brizola ratificada
pelas informaes coletadas em entrevistas com assessores do orgo de terras, da CPT/RJ e do
Movimento, segundo as quais: "90% dos assentados eram brizolistas", o que diferente de serem
pedetistas.
As ocupaes de terras na cidade do Rio de Janeiro, ocorridas no primeiro semestre de 1983272
e que no se institucionalizaram, nem tiveram como mediadores a FAMERJ e a FAFERJ, passaram a
se relacionar diretamente com o Governo Brizola - nico aliado possvel. De modo semelhante, o
"movimento real" de ocupao de terras, desvinculado organizativa e ideologicamente do MST/RJ e
CPT/RJ e cujo perfil predominantemente urbano contribuiu, a nvel estadual, para sua no absoro
pelo movimento sindical (FETAG), teve tambm como interlocutor privilegiado o governo estadual
que j havia adquirido prtica no encaminhamento de conflitos gerados por movimentos com baixo
grau de organizao, e por isso mais facilmente "manipulvel", como os movimentos urbanos, atravs
da rotinizao dos procedimentos administrativos e constituio de canal direto para a relao Estadomovimento.
271

Segundo Paulo Schmidt: "No houve atrelamento, o que houve foi que a SEAF acompanhou a forca dos
movimentos, e por isso trabalhamos em sintonia e nos relacionamos diretamente com as pessoas que nos
reivindicavam, por que elas no tinham intermedirios para reivindicar por elas. Nem o sindicalismo nem o
Movimento dos Sem Terra representavam aquela gente." (Dados de entrevista)
272
Ver terceiro captulo, seo 3.1.

157

A atuao do governo frente forma atomizada dos movimentos, tratando os assentamentos

caso a caso, pontual e emergencialmente atravs de uma poltica assistencialista, sem uma viso global
do processo e a dos assessores da Secretaria Executiva da CAF e de Paulo Schmidt, foram
interpretadas, tanto pelos entrevistados do MST/RJ quanto da CPT/RJ, no sentido de "esvaziar,
aparelhar e cooptar o movimento":
At hoje eu tenho dvidas, se eles tinham ou no razo. Acho que
inconscientemente o movimento se deixou cooptar e ns inconscientemente
cooptamos o movimento. Isso ser dito por uma pessoa que do movimento
popular, complicado, eu sei disso, mas que a gente al tinha uma relao,
onde todo mundo tinha espao para discutir tudo. Ento aquela tenso entre o
movimento popular e o governo foi amortizada, os conflitos foram se
abrandando, at o ponto de se chegar ao estgio de tentar definir polticas de
ao conjunta. Como tinha pessoas do movimento popular representando o
Estado, a identificao por quem chegava ao Estado era imediata. As pessoas
estabeleciam nveis de confiana rpido. Ento, s vezes era automtico a gente
dar uma direo nas assemblias, sem aquela estria de no querer dizer nada:
"Somos Estado aqui, vamos ficar calados", coisa nenhuma, ns somos parte
integrante dessa histria. A sim, acabou se criando reas de menos conflitos na
relao Estado-movimento popular.273
Assim, o confronto desses movimentos com a lgica do Estado (direito de propriedade) ocupao da terra numa situao de mobilizao coletiva274, esgota-se no reconhecimento de sua
legitimidade pelo governo, com as tranferncias para terras pblicas ou com os decretos
desapropriatrios. Simultneo explicitao nos assentamentos dos objetivos que levaram os "sem
terra" fluminenses a se mobilizarem pela terra de "trabalho" (ou das diferenas entre movimentos "real"
e "ideal") e individualizao desses objetivos no interior dos "mutires", verifica-se uma relao
"pacfica" - no mais de confronto e conquista, mas de aliana e concesso - entre os assentados e o
Governo Brizola.275
A questo da autonomia do MST/RJ no se restringiu sua relao com o governo, via
complicado voc lidar com um governo desses."
273
Devemos lembrar 273Entrevista com assessor da Secretaria Executiva da CAF. Segundo assessora da CPT/RJ:
"Foi muito complicado voc lidar com um governo desses."
274
Devemos lembrar que, em alguns casos, como vimos na seo 5.2., o pessoal do Estado mobilizou as famlias
envolvidas em conflitos fundirios para o confronto com o governo.
275
Segundo uma das lideranas do MST/RJ, isto levou deformaes: "Eles viam o Estado como um aliado,
colocavam o Estado como parte de sua organizao." (Dados de entrevista)

158

pessoal do Estado, nos assentamentos, mas tambm diz respeito ao seu relacionamento com os
assessores da CPT/RJ276. Da mesma forma que a falta de quadros e o fracasso das tentativas de
formao poltica dos sem terra fluminenses levaram emergncia e manuteno das "lideranaschefias", o MST/RJ, ao no conseguir assumir o papel de direo poltica dos movimentos de
ocupao de terras e nos assentamentos, criou condies no s para que o pessoal do Estado, mas
tambm, e principalmente, que os assessores da CPT/RJ ocupassem este espao:
Para quem desenvolve um trabalho direto no campo da educao popular, a
partir de determinado momento eu acho que h uma confuso muito grande
entre assessoria e liderana do movimento, eu acho que isso inegvel, ainda
mais quando a liderana incipiente, ainda est dando seus primeiros passos.
H uma interveno na verdade muito grande de quem faz assessoria, at
exagerada. s vezes voc tem conscincia disso, mas na hora em que se est
decidindo coisas to duras, voc tem necessidade de acelerar, de se anteceder
ao processo de maturao na cabea das lideranas com quem voc est
trabalhando e assim ela um pouco atropelada. No caso da CPT/RJ com o
Movimento dos Sem Terra, eu acho que houve uma colagem muito grande da
assessoria ao movimento, que levou a perda da identidade como entidade de
apoio.277
Neste sentido, os assentamentos tornaram-se arenas de disputa de propostas polticas, entre o
pessoal do Estado "duplamente militante" lotado no aparato fundirio e os assessores da CPT/RJ,
direes polticas estas que se materializavam tanto atravs da ascenso e queda das "lideranas",
quanto em votaes nas assemblias dos assentamentos:
Eram reunies feitas pelos assentados com a participao dos assessores do
orgo de terras, com a participao das assessorias, e outros simpatizantes que
estavam l. Todo mundo opinava, mas no podia votar, s votava massa. O
grosso da massa muito calado, fica observando, presta muita ateno e tem
todo um cdigo, concorda com tudo e com todos e no final decide por quem
ele acha ter mais representatividade, ou s vezes, por quem d alguma coisa.278
Entendemos que esses assessores (aparato fundirio e CPT/RJ), dentro de suas margens de
atuao e capacidades de negociao e convencimento, atuaram sob a forma de "agremiaes polticas
de esquerda", apresentando-se como favorveis aos interesses dos assentados, passando suas vises do

276
277

Ver:Jornal dos Trabalhadores Sem Terra, "A Igreja apia, mas no decide", outubro/84 e POLETTO(1985).
Entrevista com assessora da CPT/RJ.

159

"mundo real" e os caminhos para o "mundo ideal" e, inclusive, fazendo "alianas polticas":
Muitas vezes a gente fez alianas, ns governo, com a CPT, para fazer
incrementar a discusso poltica de determinados mutires que estavam
engasgados, ou que estavam sendo dirigidos por oportunistas ou pessoas sem
uma viso poltica mais ampla.279
Devido particularmente ao distanciamento entre o movimento idealizado e aquele
materializado nos assentamentos, entendemos que - sem entrar no mrito das propostas - o poder de
convencimento do "pessoal do Estado" sobre os assentados era superior ao dos assessores da CPT/RJ,
face aos compromissos materiais do governo, que estavam implcita ou explicitamente postos em jogo,
o que significava maiores possibilidades de vitria nas votaes dos mutires e consequentemente
maior influncia no direcionamento poltico dos assentados.
No que se refere aos conflitos sociais causados pela resistncia de posseiros ao despejo judicial
visando exclusivamente uso agrcola280, verificou-se que, alm da no-violncia pblica, dilogo e
negociao com os proprietrios e pretensos proprietrios, nos 38 casos listados pelo governo
(ERJ,1987b) o decreto de desapropriao foi a soluo dada em 7 conflitos (ver Anexo 2, Tabela 3),
visando garantir a permanncia das famlias na terra - uma das principais reivindicaes do movimento
sindical fluminense281.
Segundo um dos membros da diretoria da FETAG, os decretos desapropriatrios refletiram-se
no comportamento dos proprietrios de terras envolvidos em conflitos fundirios:
A concluso que muita gente foi desapropriada, e os prprios fazendeiros
comearam a no criar muito problema para os trabalhadores, porque eles viam
aquelas fazendas desapropriadas: "Bom, se eu ponho esse trabalhador para
fora, se eu fao presso em cima dele, a minha pode ser uma delas". Ento
preferiram inclusive desenvolver mais a agricultura, empregar mais
trabalhadores, deixar que os trabalhadores continuassem.
A principal queixa do movimento sindical residiu na forma de atuao do pessoal do Estado
"duplamente militante" lotado no aparato fundirio, nas reas de resistncia ao despejo desapropriadas
278

Entrevista com assessora da CPT/RJ.

Entrevista com assessor do orgo de terras
280
Houve cinco resistncias ao despejo em reas mistas - fins urbanos e rurais (ERJ,1987b).
281
Fazenda Engenho Novo (Guaratiba), Guand do Sena (Bang), Cachoeira Grande (Mag), Santa Rosa (Mag),
Praia Vermelha (Angra dos Reis), Fazendinha (Cabo Frio) e Prais do Sono (Parati).
279

160

e assistidas pelo governo pois, como vimos na seo 5.2., eles incentivavam a formao de associaes
de produtores como forma de facilitar o repasse de recursos, insumos e equipamentos agrcolas. De
forma semelhante relao estabelecida com as "lideranas" dos assentamentos decorrentes dos
movimentos de ocupao, nas reas de resistncia ao despejo a relao no era via sindicato ou
FETAG, mas diretamente com os posseiros atravs da associao, o que enfraqueceu o movimento
sindical:
Era o sindicato que encaminhava documento, pedia desapropriao, dava
advogado e orientao. No momento em que se discutia passar dinheiro pro
trabalhador, criava-se a associao e todo o trabalho j comeava a ser via
associao e no via sindicato. A ponto de o sindicato nem saber das reunies
que existiam entre a associao e a Secretaria de Assuntos Fundirios. L eles
conversavam com vrios tcnicos, cada um com o seu encaminhamento. No
momento que eles conseguem a terra e cria-se uma associao que diz que
tudo de graa, jamais ele vai no sindicato para pagar seu sindicato. Quando
voc passava todos os recursos para a associao isso enfraquecia muito o
sindicato. Havia tambm a orientao de alguns partidos de que a associao
teria que se mobilizar para tirar aquela diretoria do sindicato e ela assumir o
sindicato.282
Um dos assessores do aparato fundirio corrobora esta avaliao, atribuindo como uma da
causas, as caractersticas internas do movimento sindical e sua forma de atuao:
A FETAG no incio do Governo Brizola pressionava apenas as autoridades
federais, a quem competia a desapropriao para fins de Reforma Agrria. A
FETAG aparecia eventualmente em um determinado conflito de uma rea do
sindicato que tinha bom relacionamento com a FETAG, a FETAG nunca
apareceu para discutir questo nenhuma de Parati porque no tinha entrada l.
Em Mag, por exemplo, o sindicato participou de todas as discusses
(Fazendas Santa Rosa, Morro das Cinzas e Cachoeira Grande), porque o
sindicato era ligado FETAG. Normalmente a discusso sempre foi com os
assentados em si. A FETAG procurava o governo em funo de coisas isoladas
e o governo discutia com o mutiro, associao, etc.; ns no discutimos com
os sindicatos rurais.283
Se, conjunturalmente, o Governo Brizola atuou de modo favorvel aos movimentos sociais no
campo - greves, resistncias ao despejo e ocupaes de terras, por outro lado, estruturalmente, as

282
283

Entrevista com membro da diretoria da FETAG.

Entrevista com assessor do aparato fundirio.

161

demandas de poltica fundiria e de poltica agrcola foram internalizadas no Estado atravs de

diferentes aparatos - CAF (posteriormente SEAF) e Secretaria de Agricultura, respectivamente284, o
que dividia e enfraquecia o seu poder de presso, dado que no houve uma integrao institucional das
polticas voltadas para o agro fluminense.
A ao do Estado e de seu pessoal nos assentamentos e reas de resistncia ao despejo, aps a
conquista da terra, significou uma interveno e direcionamento no processo organizativo das famlias,
permeados por vises pessoais e poltico-partidrias, para o que contribuiu o perfil e objetivos dos que
lutavam por terra, a forma de atuao de suas entidades de apoio e representantes e a relao
estabelecida entre eles.

284

Ressalte-se que, devido coalizo, a Secretaria de Agricultura foi entregue ao PMDB.

162

6 - CONSIDERAES FINAIS

No Brasil, a interveno do Estado na questo fundiria, tanto ao nvel dos governos federais
quanto estaduais, pode ser caracterizada como uma "reforma agrria localizada ou reforma fundiria"
(ALMEIDA, 1982), no sentido de desapropriar somente como ltimo recurso para dirimir conflitos em
reas com elevada tenso social. Ao considerarmos que, desde a Lei de Terras (1850) at a ltima
Constituio republicana (1988), a legislao agrria representa uma barreira ao acesso a terra para os
"excludos" do modelo de desenvolvimento, entendemos que a poltica agrria pode ser percebida
como o modo pelo qual o Estado brasileiro tenta garantir de forma duradoura a no-reformulao da
estrutura agrria.
Isto verdadeiro, tudo permanece igual, apesar dos perodos de governo relativamente
democrtico, verificados de modo cclico no desenvolvimento poltico brasileiro recente. Entretanto,
esta leitura no d conta da complexidade do aparelho de Estado: por que o Estado reconhece a
existncia da questo agrria, formulando polticas e criando orgos para execut-la? Por que at os
regimes polticos autoritrios no deixam de fazer referncias a esta questo, mesmo sob as mais
diversas percepes e formulaes ?
Trata-se de uma forma de Estado que no est acima das classes (Estado-sujeito) ou que atua
por influncia exclusiva dos interesses dominantes (Estado-instrumento), mas sim de um campo e
processo estratgicos que condensa em seus aparatos uma relao de foras entre classes, mantendo e
reproduzindo no seu interior a relao dominao-subordinao (POULANTZAS,1986).
Desta forma, descartamos tambm a interpretao comum de que "o Estado agiu reboque
dos movimentos de luta pela terra", como uma correia de transmisso, pois o Estado elabora e d
forma s presses.
A reforma da estrutura agrria ou mesmo a implementao de uma "reforma fundiria", tem
como pr-requisito a alterao da correlao de foras existente na sociedade brasileira, que
internalizada e reproduzida pelo Estado, atravs de seus diferentes aparatos.

163

O perodo de anlise (1983-1987) se insere numa conjuntura internacional de queda ou

decomposio de regimes polticos autoritrios e de expanso das atividades da social-democracia no
terceiro mundo, enquanto a nvel nacional, em uma conjuntura de politizao da questo agrria e de
intensa mobilizao na luta pela terra. Nesta conjuntura o Estado brasileiro internalizou e condensou
em seus aparatos, tambm atravs do pessoal do Estado, uma correlao de foras que foi se
constituindo e evoluindo na sociedade civil.
No decorrer da pesquisa, verificamos que os conceitos elaborados por Claus Offe melhor
possibilitam analisar a lgica interna do Estado. A transformao dos interesses/exigncias em
"polticas" mediada por critrios e mecanismos de seletividade do Estado, que se apresentam sob a
forma de filtros, um anteposto ao outro, cujo resultado final so prticas efetivas que visam
compatibilizar os interesses contraditrios envolvidos (OFFE,1984). Quando se trata de tema
estrutural e/ou conjunturalmente passvel de tratamento poltico pelo Estado, estes filtros so
"adequados" nova relao de foras, de modo a reproduzir a imagem do Estado-neutro - agente do
interesse geral da sociedade.
Neste sculo, somente dois governos estaduais, de orientao trabalhista, Roberto
Silveira/Celso Peanha (PTB - 1959/62) e Leonel Brizola (PDT - 1983/87), em conjunturas nacionais
de intensa politizao da questo agrria, internalizaram a luta pela terra no Estado e procuraram de
alguma forma encaminhar os conflitos fundirios fluminenses.
Aps o golpe de 64, o Governo Brizola representou um ponto de inflexo na relao Estadoluta pela terra no Rio de Janeiro. Todavia, a construo deste relacionamento no se deu por uma
proposta poltica prvia, mas em meio a intensa mobilizao popular pois, como vimos, de questo
no-essencial na campanha eleitoral de 1982 e posteriormente definida em grandes linhas no Programa
de governo, a questo agrria foi paulatinamente crescendo de importncia no interior do Estado.
Este aspecto nos remete a outro importante fator na gestao da poltica de Estado. No regime
representativo, todos os partidos polticos objetivam a conquista, uso e manuteno do "poder
governamental", pelo qual se expressa o "poder estatal". Neste sentido, a ao do Poder Executivo
norteada pela necessidade de se legitimar junto ao eleitorado, implicando em redefinies dos
mecanismos de seletividade do Estado e levando ao surgimento de tenses no interior do Estado que
revelam as contradies nele internalizadas. No caso dos Estados-Federados, face s caractersticas

164

centralizadoras do regime federativo brasileiro, este processo de legitimao se d principalmente

atravs de propostas voltadas para as classes populares enquanto, a nvel nacional, disputam por
visibilidade no cenrio poltico.
Os movimentos sociais urbanos e rurais de luta pela terra, ao revelarem a inconsistncia do
acervo de instituies existente para compatibilizar os interesses contraditrios entre "posseiros", "sem
terra" e "proprietrios" de terras, levaram o Governo Brizola a progressivamente promover a
racionalizao interna do Estado, que culmina com a criao de um aparato fundirio autnomo - a
Secretaria Extraordinria de Assuntos Fundirios. Este processo foi ditado pela intensificao da
mobilizao popular (embora no no mesmo ritmo), pela disputa entre secretrios pelo
encaminhamento da questo, pelas demandas especficas de uma assentamento rural e pela competio
poltica estabelecida com o governo federal e outros governos estaduais - potenciais candidatos
sucesso presidencial, na busca de imagem positiva no cenrio poltico nacional.
Na perspectiva que adotamos, so os mecanismos de seletividade do Estado que determinam o
lugar e a forma atravs dos quais as contradies entre grupos de interesse sero encaminhadas. Se,
por um lado, a criao de aparato fundirio e a no-utilizao do aparelho repressivo de Estado para
conter a mobilizao geraram expectativas e condies favorveis para os movimentos de luta pela
terra, por outro, devido falta de "cultura institucional" (aps 20 anos sem existir rgo de terras de
qualquer tipo), a interveno do governo foi marcada por tentativas frustradas de arrecadar terras
devolutas e pela utilizao macia de decretos de desapropriao. Estas medidas legais e institucionais
inseriram-se, num primeiro momento, na "poltica de apagar incndios", de carter eminentemente
jurdico-legal, razo pela qual foi coordenada pela Secretaria de Justia e causaram reflexos tanto nas
reivindicaes formuladas quanto no relacionamento com os outros poderes do Estado.
Na relao com o Poder Legislativo estadual, aps obter maioria parlamentar na Assemblia
Legislativa, o governo atuou atravs de estruturas paralelas (secretarias extraordinrias), o que
reforou o esvaziamento deste espao estrutural j realizado pela ditadura militar e o "estatismo
autoritrio". No que se refere ao Poder Judicirio, dado que a lei tambm um campo de disputa, o
Executivo encontrou brechas na legislao federal ("desapropriao por utilidade pblica para fins de
reforma agrria") que garantiram a permanncia das famlias na terra, legitimando seus movimentos e
criando fatos polticos pois na maioria das reas protegidas pelos decretos, no se conseguiu retirar os

165

"trabalhadores rurais" ou os "assentados" que lutaram pela terra.

Se, por um lado, as medidas legais e institucionais revelavam e conformaram uma correlao
de foras favorvel aos movimentos de luta pela terra, por outro, a coalizo poltica e entrega da
Secretaria de Agricultura ao PMDB implicou na internalizao no Estado de uma oposio s
diretrizes constantes no Plano de governo, no esvaziamento da SAA, em problemas de inconsistncia
interna do aparelho de Estado e diviso do poder de presso dos movimentos, cujas demandas
passaram a ser encaminhadas a diversos aparatos do Estado, principalmente aquelas especficas de um
assentamento rural, o que se distanciava das propostas do Plano de governo.
A implementao da poltica agrria do Governo Brizola teve sua dinmica dada
particularmente pela forma de atuao do pessoal do Estado lotado no aparato fundirio, tanto por sua
relao com a "elite estatal" quanto com os movimentos de luta pela terra. A perda de nitidez entre o
"pessoal do Estado" e "pessoal do movimento" ("dupla militncia") foi perpassada por concepes
polticas pessoais, interesses poltico-partidrios e critrios de racionalidade da ao polticoadministrativa estatal-legal, efetividade e consenso poltico (OFFE, 1984).
No Governo Brizola, dadas as caractersticas dos movimentos de luta pela terra, o perfil e
objetivos das famlias, o tipo de lideranas que emergiram, a no-vinculao orgnica com seus
mediadores e representantes e a forma de atuao do pessoal do Estado, a relao Estado-luta pela
terra no se deu de maneira institucionalizada, mas diretamente com as famlias envolvidas, o que
reforou a "despolitizao" dos espaos estruturais (Secretaria Estadual do Movimento dos Sem Terra
e FETAG) j realizada pelos movimentos.
Devido s caractersticas da luta pela terra no perodo pesquisado - concentrada na Regio
Metropolitana do estado e da forma de atuao do aparelho repressivo e do aparato fundirio, o
Governo Brizola no teve posta em cheque sua poltica de alianas, quer com os interesses dominantes
do campo, quer com os movimentos de luta pela terra. Esta poltica de alianas, estava em sintonia
tanto com a "prtica trabalhista" (pr-64) quanto com a "prtica social-democrata" que o discurso
pedetista procurava sintetizar e era verbalizada pelo "socialismo moreno" da seguinte forma: "o PDT
uma coluna vertebral, com costelas direita e esquerda".
Como j dissemos, a interveno do Governo Brizola na questo agrria fluminense deu-se, e
procurou-se interpret-la, em uma conjuntura de intensa politizao da questo agrria e de disputa

166

com outras foras polticas por propostas e medidas efetivas para encaminhamento desta questo.
Neste sentido, entendemos que esta dissertao de mestrado aponta para a necessidade de realizao
de uma anlise comparativa com experincias vividas por governos de outras unidades federativas
neste perodo (1983 - 1987).

167

ANEXO 1

MAPA

168

ANEXO 2

TABELAS
TABELA 1
VOTAO POR CARGO E PARTIDO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO: 1982
(Em porcentagens de votos sobre o total apurado)

CARGO

PDT PDS PMDB PTB PT

BRANCOS E NULOS

GOVERNADOR

31,4

28,1

19,8

9,8

2,8

8,1

SENADOR

30,1

26,4

19,2

9,1

2,7

12,4

DEP. FEDERAL

29,1

25,7

19,4

9,2

2,6

14,0

DEP. ESTADUAL

27,8

25,1

19,3 9,0

2,6

16,2

Fonte: Mapas Eleitorais do Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro. In: SOUZA(1985:10).

169

TABELA 2
_________________________________________________________________
CONFLITOS DE LUTA PELA TERRA, NUMERO DE DECRETOS DE
DESAPROPRIAO
E
REA,
POR
DESTINAO
E
LOCALIZAO
__________________________________________________________________
N DE
N DE
AREA
LOCALIZAAO
CONFLITOS
DESAPROP
(ha)
__________________________________________________________________
MUNICIPIO RJ
-rea rural
-rea urb/rural
-rea urbana

3
2
276
2
2
114
37
11
84
____________________________________
SUBTOTAL
42
15
474
_________________________________________________________________
REGIAO METROPOLITANA(*)
(exceto mun. RJ)
-rea rural
-rea urb/rural
-rea urbana

24
9
6541
2
2
257
18
10
231
_____________________________________
SUBTOTAL
44
21
7029
_________________________________________________________________
OUTROS MUNICIPIOS
-rea rural
17
3
811
-rea urb/rural
1
1
-rea urbana
2
-indgena
1
1
700
____________________________________
SUBTOTAL
20
4
811
_________________________________________________________________________________
TOTAL
107
41
9014
_________________________________________________________________
FONTE: ERJ (1987b)
(*) Regio Metropolitana: Duque de Caxias, Itaborai, Itaguai, Mag, Mangaratiba, Maric, Nilpolis,
Niteri, Nova Iguau, Paracambi, Petrpolis, So Gonalo e So Joo de Meriti.

170

TABELA 3
NOME

LOCALIDADE/ USO

N DECRETO DE

MUNICPIO

U/R R

Eng Novo
Mato Alto
Matriz
S.Leocdia
G. do Sena

Guaratiba
"
"
C. Grande
Bangu

x
x
x
x
x

Capivari

D. Caxias

QuebraCoco
S.Loureno
Iera

"
"

x
x
x

Engd'Agua
Quissam
Itapacor
Coutinhos

Itaborai
"
"
"

x
x
x
x

"
"
"
"

CachGrande
Santa Rosa
Inhomirim
M.Cinzas

Mag
"
"
"

x
x
x

7955 - 28.12.84
8521 - 21.10.85
"
9364 - 14.11.86

F. Santana
Faz.Rubio

Mangaratiba
"

FazItapeba
Faz. Ino
Ponta Negra

Maric
"
"

x
x

Eng Mato

Niteri

Cpo.Alegre
Normandia
Guandu
PqeEstoril
Pedra Lisa
StioVelho

Nova Iguau
"
"
"
"
"

F.V.Unio

Paracambi

Itaitindib

So Gonalo

DESAPROP.

7461 - 09.08.84
8553 - 06.10.85
7206 - 15.03.84
"
8936 - 24.04.86

resistncia
"
"
"
"

7588 - 21.08.61
"

"
"

"
"
"

"
"

"
"
"

x
x
x
x
x
x
x
x
x

FORMA DE LUTA

7577 - 02.08.61
9365 - 13.02.87
7206 - 25.11.60

8952 - 07.05.86

"
ocupao
resistncia
"
"
ocupao
resistncia

8437 - 21.09.85

ocupao

8973 - 15.05.86

resistncia

171
Bracui
Gracutaia
Japuiba
P.Vermelha

A. dos Reis
"
"
"

SapucaiaN.
S.V. Paulo

Araruama

x
x

C. Novos
Fazendinha

Cabo Frio
"

x
x

Faz.Joror
Faz.St F

C. Macacu
"

x
x

S.Domingos
F.E.Italva

C. Macabu
Italva

x
x

Iririmirim
Paratimirim
P. do Sono

Parati
"
"

x
x
x

CachBagres
MonteVerde

Rio Bonito
Saquarema

x
x

Passarinho

S. Jardim

Conquista

Valena

Fonte: ERJ (1987b)

x
x
x

9347 - 13.11.86

indgena/res.
resistncia

9317 - 29.10.86

resistncia

"
"
"
8951 - 06.05.86

REA DO ESTADO ocup/tranf.

REA DO ESTADO
resistncia
9655 23.02.87

REA DO ESTADO ocupao

172

TABELA 4
NMERO DE CONFLITOS FUNDIRIOS POR ANO, USO E LOCALIZAO
60 82 83 84 85 86 87

TOTAL

URBANO
RJ
RM
OM

subtotal

3
-

9
4
-

23
10
2

2
4
-

37
18
2

- 3 13

35

57

URB/RUR
RJ
RM
OM

subtotal

1
1

1
1

2
2
1
-

INDGENA
OM

RURAL
RJ
RM
OM

- 3 - - 3 - 4 12 3 1
- - 4 6 2 4
1

subtotal 1 3 4 13 14
__________________

3
24
17
44

TOTAL
1 3 8 27 51 15 2
107
% / ANO 0,9 2,8 7,5 25 48 14 1,8 100
_________________________
Fonte: ERJ (1987b). (RJ - Municpio do Rio de Janeiro, RM - Regio Metropolitana, OM - Outros
Municpios)

173

ANEXO 3

AS LIMITAES CONSTITUCIONAIS DE UM GOVERNO ESTADUAL

E A LEGISLAO AGRRIA FLUMINENSE

INDICE

INTRODUO

1. FORMAO DE ESTOQUE DE TERRAS

1.1. Discriminao de Terras Devolutas
1.2. Desapropriao de Terras

2. REGULARIZAO FUNDIRIA
2.1. Legitimao de Posse
2.2. Usucapio Especial
2.3. Contratos Agrrios: arrendamento e parceria
2.4. Termo de Cesso de Uso e Concesso de Direito Real de Uso

174

INTRODUO

O Brasil, com a promulgao da Constituio de 1891, consolidou sua transformao de um

Estado (Imprio) unitrio em uma Repblica Federativa, outorgando-se aos Estados-membros
autonomia poltico-administrativa, tambm no que se refere ao patrimnio fundirio, ao transferir-lhes
as terras devolutas existentes em seus territrios.
A natureza jurdica do Estado Federal impe que os Estados-membros, apesar de poderem
elaborar suas constituies, no tem a faculdade de determinar a sua competncia. a Unio que
determina a prpria competncia e a dos Estados-membros. Assim, as constituies estaduais devem
respeitar os princpios constitucionais fixados pela Unio. So estes princpios que regem a
constitucionalidade tanto das leis estaduais quanto federais.
A estruturao do Estado-militar autoritrio correspondeu, por um lado, excessiva
centralizao de poderes e principalmente atribuies na Unio (Estado Federal) e, por outro, a um
esvaziamento poltico e econmico das unidades da federao (Estados-Federados), o que reduz
sensivelmente suas possibilidades de atuao e as leva a um constante relacionamento de carter
subordinado, como por exemplo, para a obteno de repasses de verbas, arrecadadas em seus
territrios, ou eleio de seus estados para implantao de projetos do governo federal.
No que se refere possibilidade de ao dos governos estaduais quanto questo fundiria,
criado um orgo de terras, o governo defronta-se principalmente com os seguintes problemas: (a)
constituio de um estoque de terras para projetos de assentamento de trabalhadores rurais, (b)
regularizao fundiria, tanto dos assentados quanto das ocupaes de boa-f j existentes e, (c) a
eleio de adequados instrumentos legais para estes fins.

1. FORMAO DE ESTOQUE DE TERRAS

Excetuando-se o patrimnio fundirio estadual, identificvel atravs do cadastro de terras

pblicas, passaremos a listar e analisar os instrumentos de competncia de um governo estadual para
incorporar terras ao seu patrimnio.

175

1.1. Discriminao de Terras Devolutas

O Instituto de Terras Devolutas provm de uma forma de concesso de terras promovida pela
Coroa Portuguesa no Brasil, j amplamente utilizada em Portugal a partir de 1375 - a sesmaria285. Aos
seus beneficirios era exigido, alm do pagamento do sesmo (sexta parte do que fosse produzido ou
extrado da terra), demarcar a rea, morar no imvel e cultiv-lo. Entretanto, com a promulgao da
Lei de Terras (Lei n 601, de 18/9/1850), quando a terra passou a ser considerada como mercadoria e
no mais podia ser doada pelos reis, estabelecida uma srie de novas obrigaes para os donos de
sesmarias. O no cumprimento de qualquer destas clusulas resolutivas implicava na anulao da
doao, isto , seu beneficirio deveria devolver as terras, da surgindo a "terra devolvida" ou "terra
devoluta".
Desde a Lei de Terras de 1850, passando por todas as Constituies Republicanas (1891, 1934,
1937, 1946, 1967 e 1969), permanece inalterada sua definio. Desta forma so terras devolutas,
aquelas que "no se achavam aplicadas a algum uso pblico; no se achavam no domnio particular por
qualquer ttulo legtimo; no foram dadas por sesmarias revalidadas; e, nem se achavam ocupadas por
posses legitimadas".
Com o advento da Repblica, as provncias transformaram-se em estados, com responsabilidade
jurdica e patrimnio. Quanto ao patrimnio fundirio, a Constituio de 1891 assim distribuiu as terras
devolutas:
a) terras devolutas da Unio: as situadas no Distrito Federal, nos territrios federais e na
faixa ao longo das fronteiras;
b) terras devolutas dos estados: as situadas dentro de seus respectivos territrios, exceto as
existentes na faixa ao longo das fronteiras.
Desta forma, desde 1891, os Estados-Federados so detentores das terras devolutas neles
existentes. O processo discriminatrio de terras devolutas objetiva, no s, mas principalmente
identificar, medir, demarcar e arrecadar (registrar em cartrio) para o patrimnio pblico suas terras
devolutas. Todavia, os instrumentos legais para sua efetiva identificao (e posterior destinao)
demoraram dcadas...
A Constituio de 1946, determinava que "Os Estados asseguraro aos posseiros de terras

176

devolutas, que nelas tenham morada habitual, preferncia para aquisio de at 25 ha(ARRUDA,
1986:33). Por sua vez, o Estatuto da Terra, editado pelo primeiro governo militar, destinava s terras
devolutas a finalidade prioritria de Reforma Agrria(BRASIL,1964). Entretanto, ambas eram apenas
"letra morta", pois a Lei n 3.081 (22.12.56) vigente quando da criao do Estatuto da Terra, previa
que a discriminao s poderia ser feita judicialmente(AJUP/FASE,1986).
A Lei n 6.383, de 07.12.76 (BRASIL,1976), que dispe sobre o processo de discriminao de
terras devolutas da Unio, revogou a Lei n 3.081 e foi sancionada por Geisel para atender aos novos
interesses da ditadura militar principalmente na Amaznia Legal aps o abandono da "colonizao
oficial com fins sociais" (SUSSEKIND,1977). Seus principais pontos so os seguintes:
a) o processo discriminatrio passou a ser administrativo (conduzido pelo orgo de terras) ou
judicial, quando esgotadas as possibilidades da fase administrativa para arrecadar as terras devolutas;
b) com a fase administrativa, o orgo de terras passou a ter competncia para arrecadar
sumariamente as reas onde fosse constatada a inexistncia de ttulos e registros pblicos, isto , por
ato do presidente do orgo fundirio, sem interveno do poder judicirio;
c) esta lei delegou competncia aos governos estaduais para instaurarem procedimentos
discriminatrios em seus territrios, ressalvando que somente podem faz-lo por " intermdio de orgo
estadual especfico, ou atravs do INCRA, mediante convnio ".286
Na realidade, os governos militares utilizaram-se do procedimento discriminatrio
principalmente na Amaznia Legal, para promover a regularizao fundiria do "grilo" nas terras
arrecadadas. Alm da lei que trata das discriminaes de terras devolutas conter artigos que abrem as
portas para "acordos", no mesmo ano dessa lei so criadas as Exposies de Motivo n 005/76 e
006/76, que assumiram fora de lei e facilitaram por demais a regularizao dos "grilos" pelos Projetos
Fundirios, que viabilizaram a segunda etapa da colonizao oficial -"assentamento de grandes
consrcios".287
Analisando a Lei de Discriminao de Terras Devolutas Estaduais sancionada pelo Governo
285

Sobre esta forma de concesso de terras, ver: GUIMARES (1968), LIMA (1980; 1984) e AJUP/FASE (1986).
Vrias unidades federativas a partir desta lei criaram orgos de terras para encaminhamento da questo
fundiria, com objetivo de arrecadar suas terras devolutas, bem como captar recursos do INCRA para estes fins ITERAM, ITERPA, ITERCE, ITERBA, etc.
287
Ver: SUSSEKIND (1977), GUANZIROLI (1984) e AJUP/FASE (1986).
286

177

Chagas Freitas,, e os decretos que a regulamentaram288, verifica-se tratar-se de uma cpia literal da Lei
de Discriminao de Terras Devolutas da Unio (BRASIL, 1976;1981). Algumas alteraes foram
realizadas no sentido de adaptar a lei estadual s especificidades de um Estado-Federado e estrutura
orgnica do governo fluminense. Por no possuir orgo especfico de terras, a iniciativa do processo
discriminatrio administrativo cabia Secretaria de Agricultura e Abastecimento que, atravs de ato
conjunto com o Secretrio de Justia, poderia criar a Comisso Especial de Discriminao de Terras
Devolutas, composta por trs membros: um presidente (Procurador do Estado) que fica com poderes
de representao do Estado; um membro tcnico (engenheiro agrnomo da SAA) e um secretrio
(representante do Departamento do Patrimnio Imobilirio do Estado). O apoio administrativo
discriminatria seria dado por outras secretarias de Estado, o que implica em maior esforo de
planejamento e coordenao das atividades pela Comisso Especial, quando comparado s unidades
federativas que possuiam um orgo de terras.
A lei estadual determinava que a eleio das reas a serem discriminadas deveria obedecer s
seguintes prioridades289: "a) reas onde existam maiores tenses sociais", enquanto para a lei federal
basta a "existncia de tenso social"; "b) reas de maior concentrao de famlias"; a lei federal
explicita: "famlias de agricultores"; c) "reas de maior produo rural, efetiva ou potencial"; por sua
vez, a lei federal restringe-se a "maior concentrao de produo rural".
Eleita a rea, cabe Comisso Especial, com a colaborao de outros orgos estaduais, elaborar
o "memorial descritivo da rea", que envolve a definio do permetro do polgono, levantamento
cartorial para identificar os registros das transcries das propriedades e suas cadeias sucessrias, o rol
das ocupaes conhecidas e o diagnstico tcnico da rea (dados sobre clima, topografia, vias de
acesso, aptido agrcola dos solos, etc.).
A lei estadual, como tambm a federal, no determina prazo para concluso desta etapa inicial,
que fundamental para o sucesso da discriminao. Este depende da lisura com que feito o
levantamento cartorial, que permite conhecer a origem desses ttulos (Sesmaria, Lei de Terras de 1850,
outras concesses do Estado, etc.), com a finalidade de avaliar a validade destes documentos: se so

288

ERJ(1981; 1982; 1982a).

Diferente da lei federal, no ressalvada a necessria presumvel presena de terras devolutas na rea a ser
eleita.
289

178

ttulos de propriedade de boa-f ou titulao duvidosa (vcios na sucesso dominial, alterao de

divisas, etc.), decorrentes das diferentes formas de grilagem, nas quais inclui-se a "fabricao" de ttulos
de propriedade, s vezes com a conivncia dos oficiais dos cartrios de registros de imveis.
Instaurado o procedimento discriminatrio administrativo, o Presidente da Comisso Especial
comunicar o fato a todos os ofcios de Registros de Imveis da jurisdio que, a partir de ento, ficam
proibidos - sem o prvio conhecimento daquele - de efetuar matrcula, registro, inscrio ou averbao
relativos aos imveis total ou parcialmente includos na rea a ser discriminada. Caso contrrio, o
Oficial de Registro de Imveis infrator incorrer nas penas do crime de prevaricao. Alm de
suspender o registro de contratos de compra e venda, etc., o principal efeito desta medida legal
suspender as aes de despejo, posto que somente pode entrar com ao de despejo contra famlias de
trabalhadores rurais (posseiros, arrendatrios, parceiros, etc.), o legtimo proprietrio, o que s ficar
definido e reconhecido pelo Estado ao fim do processo discriminatrio. Da mesma forma, iniciada a
discriminatria, no ser permitida "a alterao de quaisquer divisas na rea discriminada, sendo defesa
a derrubada da cobertura vegetal, a construo de cercas e tranferncias de benfeitorias a qualquer
ttulo".
A seguir, deve ser publicado no Dirio Oficial e na imprensa local o "Edital de Convocao",
cuja repetitividade determinada na lei. Este edital "ser dirigido, nominalmente, a todos os
interessados proprietrios, ocupantes, confinantes certos e respectivos cnjuges, bem como aos demais
interessados incertos ou desconhecidos", para que, no mximo em 60 dias, apresentem a Comisso
Especial seus ttulos, documentos e informaes de interesse. Desta maneira, repassa-se aos ocupantes,
a qualquer ttulo, o nus da prova de sua propriedade ou posse: o que no comprovadamente do
domnio privado pblico.
Constitudo o processo individual, com a documentao apresentada pelos interessados e
apensando-se os processos de outros pretendentes sobre a mesma rea (superposio de ttulos, litgios
- titulao duvidosa), deve ser realizada uma vistoria tcnica do imvel para identificar o ocupante e a
ocupao (benfeitorias, explorao agropecuria, materializao do imvel, cobertura vegetal, etc.),
com vistas a subsidiar a Comisso Especial para a futura concesso dos Termos de Reconhecimento
cabveis. Este aspecto ser tratado mais adiante quando discutiremos todas as formas de Regularizao
Fundiria de competncia do governo estadual.

179

Encerrado o prazo do "Edital de Convocao", o Presidente da Comisso Especial, no prazo

mximo de 30 dias, "dever pronunciar-se sobre as alegaes, ttulos de domnio, documentos dos
interessados e boa-f das ocupaes, mandando lavrar os respectivos Termos" (ocupaes legitimveis
ou no, domnio de boa-f, titulao duvidosa, etc.). Os interessados sero notificados, por ofcio,
para, no prazo no superior a 30 dias, "celebrarem com o Estado os termos cabveis, atravs do
Departamento do Patrimnio Imobilirio do Estado". Proferida a deciso da Comisso Especial d-se
por encerrada a fase administrativa do processo discriminatrio, devendo seu resultado ser
"comunicado Secretaria de Estado de Agricultura e Abastecimento e ao Departamento do
Patrimnio Imobilirio do Estado, cabendo a este providenciar, quanto s terras devolutas
discriminadas, a arrecadao, o registro imobilirio, em nome do Estado, e o cadastramento como bens
integrantes do patrimnio estadual".
A discriminao judicial ser promovida pela Procuradoria Geral do Estado, quando o processo
administrativo for dispensado (a lei federal acrescenta: "ou interrompido por presumida ineficcia"),
contra aqueles que no atenderem ao Edital de Convocao ou notificao para assinatura dos
Termos cabveis, contra aqueles que alteraram divisas, construiram cercas, etc. durante a
discriminatria administrativa sem o assentimento do representante do Estado e contra aqueles em que
seja reconhecida a existncia de dvidas sobre a legitimidade do ttulo de propriedade (grilagem, vrios
ttulos sobre o mesmo imvel, etc.).
Na fase administrativa da ao discriminatria, a lei determina que sua concluso deve se dar no
prazo mximo de 120 dias, contados a partir da segunda publicao do Edital de Convocao no
Dirio Oficial do Estado. Neste prazo no est computado o tempo necessrio para realizao do
levantamento cartorial dos ttulos e registros e suas cadeias sucessrias, que vai depender de trs
variveis: tamanho da rea a ser discriminada, sua estrutura fundiria (quanto mais existirem e maiores
forem os latifndios na rea a ser discriminada, menor o tempo necessrio), e quantidade de ttulos que
foram "fabricados".
Por seu turno, a fase judicial da discriminatria no tem prazo para ser concluda. A lei limita-se
a determinar que "ser observado o procedimento sumarssimo de que trata o Cdigo Civil" e que ela
"tem carter preferencial e prejudicial em relao s aes em andamento". Em outras palavras, pode
levar vrios anos at que o juiz defina: 1) se a rea de domnio pblico ou privado; 2) no caso de

180

titulao duvidosa, qual o legtimo detentor de domnio, entre mais de um pretenso proprietrio de
uma mesma rea, ou se nenhum deles. Isto significa que a discriminao judicial pode ultrapassar o
prazo de mandato do governo que instaurou a ao discriminatria, podendo seu sucessor no ter o
mesmo interesse em sua concluso. Nos casos de titulao duvidosa, abre-se a possibilidade de
acordos entre grileiros e Estado, onde o grileiro pode perder parte da terra para o Estado, mas em
compensao ter o restante da rea regularizada. Por esse caminho, possivel se descaracterizar,
durante a ao judicial, os objetivos propostos quando de sua instaurao - arrecadar terras devolutas,
legitimar posses e assentar trabalhadores rurais sem terra.
Outro aspecto negativo da discriminao judicial diz respeito indenizao (terra e benfeitorias)
que o Estado obrigado a pagar para aqueles que adquiriram de boa-f uma rea grilada por algum
dos seus antigos "proprietrios", quando constatado, no curso do processo judicial, que o ttulo
apresentado falso e que a terra devoluta - domnio pblico. O valor da indenizao da terra nua e
das benfeitorias existentes, dependendo da destinao destes imveis (agropecuria, stios de lazer,
etc.) e do nmero de casos que ocorrem na rea discriminada, poder inviabilizar financeiramente um
governo estadual para concluir a discriminao judicial.
A necessria avaliao a que me referi anteriormente, diz respeito a existncia ou no de terras
devolutas, e subsidiada basicamente pela pesquisa cartorial a ser realizada minuciosamente aps a
instaurao da ao discriminatria. Desta forma, so ampliadas as possibilidades da discriminao
resultar efetivamente em arrecadao de terras para o estoque fundirio do Estado (discriminao
administrativa). Por outro lado, reduzem-se sensivelmente os elevados custos financeiros e polticos de
uma tentativa mal sucedida.
Findo o levantamento dos ttulos registrados em cartrio, podero ocorrer trs situaes, quanto
aos aspectos jurdicos da propriedade da terra, na rea discriminada:
a) a rea coberta por ttulos de propriedade menor que a rea discriminada. Isto aponta para a
existncia de terras devolutas e para o sucesso da discriminatria administrativa;
b) a rea coberta por ttulos de propriedade igual a rea discriminada. Em princpio indica a
inexistncia de terras devolutas na rea discriminada;
c) a rea coberta por ttulos de propriedade superior a rea discriminada. Neste caso a fase
judicial da discriminatria obrigatria, para dirimir as dvidas sobre a validade dos ttulos existentes.

181

Nas duas primeiras situaes podero ser ampliadas as reas no cobertas por ttulos ("a") ou
surgirem ("b") com a realizao do levantamento da cadeia sucessria destes ttulos. Entretanto, os
ttulos sobre os quais pairem dvidas quanto sua validade sero encaminhados obrigatoriamente para
a fase judicial. Na ltima situao ("c"), a plotagem dos ttulos em Planta Cadastral pode permitir
visualizar a concentrao espacial da titulao duvidosa, podendo ocorrer que a superposio de ttulos
no cubra toda rea discriminada e que surjam, no restante da superfcie discriminada, reas sem
titulao. Caracterizada esta possibilidade, pode-se reduzir a rea a ser discriminada e assim eliminar a
fase judicial da discriminatria e aumentar as possibilidades de arrecadao de terras devolutas. Uma
outra pesquisa que pode ser realizada paralelamente, refere-se s ocupaes (posses), no sentido de
identificar sua ocorrncia e concentrao, pois apontam para a existncia de terras devolutas na rea a
ser discriminada.
Este procedimento significa utilizar o principal objetivo da lei estadual de discriminao - a favor
dos antigos posseiros da rea em processo discrimininatrio e daqueles que nela podem ser assentados
- que a arrecadao sumria de terras devolutas por ato administrativo, sem a interveno do Poder
Judicirio, exigida na discriminao judicial, que pode ser demorada, onerosa e de eficcia duvidosa,
como vimos.
Concluindo, a instaurao de procedimento discriminatrio um importante instrumento que o
governo estadual pode utilizar para a legitimao de posses e futura titulao definitiva , como tambm
para a formao de um estoque de terras visando futuros assentamentos de trabalhadores rurais sem
terra. Isso desde que, de posse daqueles levantamentos, o governo estadual eleja reas onde as
possibilidades de arrecadao sumria sejam maiores, resultando em respostas rpidas e de baixo custo,
interveno do Estado em sua estrutura fundiria.

1.2. Desapropriao de Terras

Desapropriar significa: "privar algum da propriedade de; expropriar; desapossar". Todavia, ao
analisarmos a legislao brasileira que trata da matria, veremos que a desapropriao "parece, mas
no ", efetivamente, uma exceo ao direito de propriedade.
A partir da Constituio outorgada no Imprio (1824) e em todas as outras, a garantia ao direito
de propriedade, "em toda sua plenitude" e sem restries quanto ao seu tamanho, conviveu lado a lado

182

com a possibilidade de desapropriao. Esta ltima variou ao longo dos anos segundo a competncia
legal para sua decretao e o objetivo a que se propunha e, quanto ao valor, poca e forma de
pagamento da indenizao.290
Na primeira constituio republicana (1891) foi aberta a possibilidade de Desapropriao por
Necessidade ou Utilidade Pblica, mediante "indenizao prvia" (alterada, pela carta de 1934, para
"indenizao prvia e justa"). Este tipo de desapropriao foi mantido em todas as outras constituies.
Todavia, somente 50 anos depois, em pleno Estado-Novo, Vargas regulamenta a Desapropriao por
Utilidade Pblica, que vigora at os nossos dias, atravs do Decreto-Lei n 3.365, de 21.12.41,
determinando que o pagamento ser justo, prvio e em dinheiro e delegando competncia para sua
declarao, alm da Unio, aos Estados, Municpios, Distrito Federal, Territrios e ao Poder
Legislativo.291
A Constituio Liberal de 1934 foi a primeira a opor propriedade um "interesse social ou
coletivo". Entretanto, a interpretao do que seja isso foi remetida para leis especiais. Este tipo de
desapropriao no foi mencionado na Constituio outorgada em 1937, no incio do Estado-Novo.
Apenas na Constituio de 1946 foi admitido o interesse social como fundamento para a
desapropriao, cuja indenizao tambm deveria ser "justa, prvia e em dinheiro".
Com base nesta ltima Constituio, dezesseis anos depois, Joo Goulart sancionou a Lei n
4.132, de 10.09.62, que definiu os casos de desapropriao por interesse social e disps sobre sua
aplicao. Diferente do Decreto-Lei de 1941, esta lei foi aprovada pelo Congresso Nacional. A Lei de
1962 determinou que a indenizao seria "prvia, justa e em dinheiro".
Reflexo da composio do Congresso Nacional, de maioria no-reformista, a leitura dos seis
artigos desta lei permite-nos divid-la em duas partes:
1) reformista: que mantm a delegao de competncia aos Estados, determina que s ser
decretada "para promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar
social" (esboando o que viria a se chamar, em futuro breve, "a funo social da terra") e consegue a
incluso de 6 dentre os 8 casos que foram considerados de interesse social para os efeitos desta lei (um

290

Os dados que aqui sero apresentados sobre as constituies foram extrados de ARRUDA (1986).
Os dados que sero citados, sobre as leis que tratam da desapropriao, foram extrados da prpria legislao e
de PRESSBURGUER (1987).
291

183

item foi vetado)292;

2) que descaracteriza e inviabiliza, tcnica e econmicamente, a primeira parte:
a) descaracterizao: pagar justa indenizao para desapropriar uma propriedade injusta
socialmente;
b) economicamente: "promover a justa distribuio da propriedade" atravs do pagamento de
justa indenizao, prvia e em dinheiro, considerando-se que, dada nossa estrutura fundiria, quase
todo o pas pode ser considerado de interesse social para fins de desapropriao;
c) tecnicamente: dada a importncia deste aspecto, julgamos necessrio destacar dois trechos
desta lei:
"Art. 2 Considera-se de interesse social:
I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondncia com as
necessidades de habitao, trabalho e consumo dos centros de populao a que deve ou possa suprir
por seu destino econmico; (...)
p.1 O disposto no item I deste artigo s se aplicar nos casos de bens retirados de produo
ou tratando-se de imvel rural cuja produo, por ineficientemente explorados, seja inferior mdia da
regio, atendidas as condies naturais de seu solo e sua situao em relao aos
mercados"(BRASIL,1962)
Principalmente por este motivo, a Unio e os Estados, quanto aos imveis rurais, ficaram
totalmente impossibilitados, naquele momento, de intervir em suas estruturas fundirias, visto que as
limitaes impostas, ou melhor, a excluso a que se refere o p.1 acima citado, derivou na definio
destes imveis como "empresas rurais" no Estatuto da Terra (1964) e tiveram fixados os parmetros
regionais e de rea mnima agricultvel pelo Decreto n 55.891, de 31.3.65 (ZIBETTI,1981). Ou seja,
somente aps quase trs anos ficou-se sabendo quais imveis rurais estavam excludos da
Desapropriao por Interesse Social.293
292

O item VIII do art. 2 alinha, ao lado dos casos de verdadeiro interesse social para desapropriao, no mesmo
nvel de importncia, "a utilizao de reas, locais ou bens que, por suas caractersticas, sejam apropriadas ao
desenvolvimento de atividades tursticas".
293
Mais recentemente, durante o governo Sarney, naquilo que ficou conhecido como PNRA, foi inventado o
"latifndio produtivo" que se consolidou na Constituio de 1988. Isto demonstra que sempre possvel piorar,i.e.,
na questo fundiria o "Congresso Constituinte" de 1988 representou um retrocesso inclusive em relao a
Constituio de 1946, que rege os princpios da lei de desapropriao por interesse social.

184

Aps o golpe de 64 foram eliminados progressivamente todos os bices legais para

implementao da Reforma Agrria no pas. A Emenda Constitucional n 10, de 09.11.64,
Constituio de 1946, foi o primeiro passo. Com ela, a ditadura inseriu na legislao, que trata da
Desapropriao por Interesse Social, o que 18 anos de luta parlamentar no conseguiram: a
indenizao do valor da terra nua passava a ser em ttulos especiais da dvida pblica, resgatveis em
at 20 anos, com clusula de exata correo monetria.
Contudo, alguns pontos devem ser destacados para uma perfeita compreenso do que era esse
aparente paradoxo, ou "uma idia fora do lugar":
a) excluiam-se os governos estaduais da possibilidade de faz-lo, visto que sua decretao
passava a ser de exclusiva competncia da Unio, por decreto do Poder Executivo, e incidiria somente
sobre os imveis que contrariassem o condicionamento do uso da propriedade ao bem-estar social e
que estivessem includos nas zonas prioritrias, conforme fosse definido em lei (somente em 1965);
b) ao lado da prvia e justa indenizao, foi assegurada a aceitao dos ttulos da dvida pblica,
a qualquer tempo, como meio de pagamento de at 50% do imposto territorial rural e como
pagamento do preo de terras pblicas. Desta forma, caso o proprietrio no desejasse receber
parceladamente os ttulos, com exata correo monetria, era possvel "comprar" uma terra pblica e,
caso sobrassem alguns ttulos, poderia pagar com les 50% do ITR da nova propriedade...294
A Constituio de 1967 em nada alterou estas caractersticas da desapropriao por interesse
social. Todavia, Costa e Silva, atravs do Decreto-Lei n 554, de 25.4.1969, que "dispe sobre
desapropriao, por interesse social, de imveis rurais, para fim de reforma agrria", trouxe algumas
novidades que merecem ser ressaltadas (grifos meus):
a) somente a Unio pode promover este tipo de desapropriao, em imveis rurais, nas "reas
declaradas prioritrias para fins de reforma agrria", excluindo-se "os imveis que satisfazem os
requisitos para classificao como empresa rural". O novo est em que ambas j estavam definidas e
protegidas por lei;
b) a justa indenizao, quando inexistia acordo, passava a ser, no mais o preo de mercado, mas
"o valor da propriedade, declarado pelo seu titular para fins de pagamento do imposto territorial rural,
se aceito pelo expropriante". Invariavelmente, os valores declarados para tributao so sempre

185

inferiores ao valor real do imvel. Desta forma, poder-se-ia conseguir uma reduo substancial nos
valores das indenizaes para fins de Reforma Agrria. Todavia, a Emenda Constitucional n 1, de
17.10.69, retrocedeu nesta questo: a justa indenizao voltava a vigorar. Cabe ressaltar que esta
Emenda Constitucional derrubou o dispositivo constitucional da indenizao prvia, possibilitando a
imisso do governo na posse do bem expropriado em 72 horas, para depois ento conversar com o exproprietrio o valor do imvel;
c) eliminando qualquer possibilidade de interferncia na poltica fundiria que vinham e
continuariam fazendo, ficou determinado no Art.12 que ao Poder Judicirio vedado decidir se as
reas desapropriadas eram ou no casos de interesse social, para fins de Reforma Agrria.
Propositadamente, deixei para analisar agora, mais detidamente, a Desapropriao por
Necessidade ou Utilidade Pblica. J vimos que este o nico instrumento que restou aos governos
estaduais, para intervir nos conflitos de luta pela terra em suas unidades. Poderia restar dvidas sobre a
possibilidade de aplicao pelos estados da Desapropriao por Interesse Social (1962) para proceder
distribuio de terras. Contudo, aps a edio da Desapropriao para fins de Reforma Agrria (1969),
como ressalta PRESSBURGUER (1987:15):
"Tem acontecido casos de governos estaduais promoverem desapropriaes mesmo sem falar
em reforma agrria, com base nos dispositivos da Lei 4.132, de 1962. Mas, invariavelmente, os
Tribunais tem anulado essas desapropriaes, pretextando que s o governo federal tem competncia
para este tipo de desapropriao."
O expropriante tem um prazo de cinco anos para efetivar a desapropriao. Ou seja, aps a
declarao da rea como de utilidade pblica e neste intervalo de tempo, deve entrar com uma ao de
desapropriao junto com o depsito (prvio) em dinheiro do valor que acha justo pagar. Aqui surgem
os problemas de pagar um preo de mercado, o justo preo, por um imvel cujo uso considerado
injusto socialmente. Neste momento o Poder Executivo, o Poder Judicirio e o expropriado devero
entrar em acordo sobre o valor da justa e prvia indenizao em dinheiro - o que complicadssimo de
se realizar, pois passa a se tratar de uma simples relao de compra e venda. O juiz, decidindo que o
valor depositado pelo Estado baixo, designa um perito para avaliar o imvel. Se o Estado aceita o
valor e faz o depsito (ou se o valor inicialmente depositado aceito pelo juiz), o Estado imitido
294

Dados extrados de BRASIL(1975).

186

provisoriamente na posse do bem desapropriado. Todavia, em ltima instncia, a desapropriao s se

concretiza, com a imisso definitiva na posse, quando aquele que desapropriado concorda com o
valor depositado e levanta o dinheiro. Caso contrrio, discorda e inicia-se um longo processo de
discusso na justia. Caso no se esgote em 5 anos, o decreto ter caducado.295

2. REGULARIZAO FUNDIRIA

Alm de arrecadar terras para formao de um estoque, possvel a um governo estadual,

promover a regularizao fundiria d/as posses anteriormente existentes e daqueles que sejam
beneficiados em projetos de assentamento. Em funo da orientao poltica do governo, as reas
podem ser tituladas definitiva ou provisoriamente, neste ltimo caso, obrigando destinao
agropecuria do imvel e impedindo a livre negociao por seus detentores.

2.1. Legitimao de Posse

Consiste no Estado reconhecer a legitimidade de uma posse em terras do seu patrimnio,
abrangendo as terras j arrecadadas e aquelas identificadas como devolutas no processo
discriminatrio, conforme determina o decreto que regulamentou a lei estadual de discriminao de
terras devolutas:
"Art. 7 - O ocupante de terras do Estado que as tenha tornado produtivas com seu trabalho e o
da sua famlia, far jus legitimao de posse da rea contnua at 100 (cem) hectares, desde que
preencha os seguintes requisitos.
I - no seja proprietrio de imvel rural; e
II- comprove a morada permanente e cultura efetiva pelo prazo mnimo de 1 (um) ano."(ERJ,
1982)296
295

Dados extrados de PRESSBURGUER(1987:8/9).Devemos ressaltar que, aps a reforma fiscal e tributria de

1966, os governos estaduais no mais arrecadam os recursos advindos do Imposto Territorial Rural, fundamentais
para a constituio de um fundo visando a a desapropriao de terras, ou seja, pagamento das indenizaes
"prvias e em dinheiro". Passa a constar da Constituio de 1967: "Art. 22 - Compete Unio decretar impostos
sobre: (...) III - propriedade territorial rural;" e mantida na Emenda Constitucional n 1/69 (BRASIL, 1975).
296
Por se tratar de uma cpia literal da lei federal, possvel a legitimao de uma rea de 100 ha. Ao
considerarmos a distribuio dos imveis por estrato de rea, veremos que 100 ha no RJ j pode ser visto como

187

Aps vistoria tcnica realizada pela Secretaria de Agricultura, para verificar o preenchimento
destes requisitos, a legitimao da posse consiste no fornecimento de uma Licena de Ocupao (LO),
por um prazo de 4 anos, quando ento realizada nova vistoria para avaliar se ainda so cumpridos
aqueles requisitos, acrescido da comprovao de "sua capacidade para desenvolver a rea ocupada".
Tendo um parecer tcnico favorvel, "o ocupante ter a preferncia para a aquisio do lote pelo valor
histrico da terra nua", recebendo ento um Ttulo Definitivo a ser registrado em cartrio.297
Durante a vigncia da Licena de Ocupao (LO), esta "ser intransfervel inter vivos e
inegocivel". Ou seja, no caso do detentor da LO vender a sua posse, o adquirente no ser
reconhecido pelo Estado, devendo se passar mais 1 ano e nova vistoria para que se inicie novamente o
processo de legitimao da posse com vistas sua titulao definitiva. A LO "dar acesso aos
financiamentos concedidos por instituies financeiras do Estado", com o aval do governo estadual.
Porm deve-se considerar dois pontos: 1) como as garantias que o posseiro oferece ao banco
restringem-se s benfeitorias existentes no imvel e futura produo agropecuria, s autorizado a
liberao de crdito para custeio da produo e no de investimentos; 2) a lei garante ao Estado o
cancelamento da LO nos casos de inadimplncia do ocupante junto aos bancos. Neste caso, o Estado
"providenciar a alienao do imvel, na forma da lei, a fim de ressarcir-se do que houver assegurado".
A lei estadual prev ainda uma outra clusula resolutiva: pode ocorrer o cancelamento da LO a
qualquer tempo e a desocupao do imvel em 180 dias quando o Estado declarar a rea como de
necessidade ou utilidade pblica.

2.2. Usucapio Especial

Cabe aos interessados ("posseiros") a iniciativa de usucapir, atravs de requerimento junto a
comarca da situao do imvel, onde ser processada e julgada a ao de usucapio especial. Contudo,
como o Estado fica obrigado por lei, quando solicitado, a prestar assistncia judiciria gratuita e, se o
desejar, orientar o posseiro para requerer o usucapio especial, como tambm assistir tecnicamente o
requerente na medio, demarcao e elaborao de planta que individualize o imvel para instruo
processual, este instrumento pode ser elencado junto aos outros de competncia de um governo
uma grande propriedade rural, um latifndio!
297
Valor histrico da terra nua significa que o posseiro dever pagar o valor da terra na poca de sua ocupao.

188

estadual, para regularizar imveis rurais.

No art.1 da Lei n 6.969, so estabelecidos os requisitos que devem ser preenchidos pelo
pretendente para que se habilite numa ao de usucapio especial:
"Todo aquele que, no sendo proprietrio rural nem urbano, possuir como sua, por 5 (cinco)
anos ininterruptos, sem oposio, rea rural contnua, no excedente de 25 (vinte e cinco) hectares, e a
houver tornado produtiva com seu trabalho e nela tiver sua morada, adquirir-lhe- o domnio,
independente de justo ttulo e boa-f, podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentena, a
qual servir de ttulo para transcrio no Registro de Imveis."(BRASIL,1981a)
Interessa ressaltar que o recurso ao de usucapio especial abrange tanto as terras particulares
quanto as terras devolutas (estaduais e federais), abrindo-se a possibilidade para que, no curso de uma
ao discriminatria, a ao de usucapio especial, quando requerida, "possa ser reconhecida
administrativamente, com a consequente expedio do ttulo definitivo de domnio, para transcrio no
Registro de Imveis". Isto significa que o Presidente da Comisso Especial, ao encerrar a
discriminao administrativa, deve reconhec-la atravs de termo especfico. Caso contrrio se,
"decorridos 90 (noventa) dias do pedido ao orgo administrativo, no houver a expedio do ttulo de
domnio, o interessado poder ingressar com a ao da usucapio especial, na forma prevista nesta
lei"(Art. 4).
Desta forma o ocupante, cuja posse localizar-se em terras devolutas, poder regularizar sua rea
atravs de um dos dois dispositivos legais: a Licena de Ocupao (LO) que somente em 4 anos pode
converter-se em Ttulo Definitivo, ou alcanar este objetivo em apenas 90 dias, a partir da data do
requerimento Comisso Especial de Discriminao - "usucapio especial administrativa". Se no
for atendido neste prazo, pode requerer a "usucapio especial judicial", como prev esta lei.
A lei de usucapio especial garante ao seu requerente a permanncia na posse at que seja
proferida a deciso final da causa, inclusive com a proteo do aparato policial do Estado. Pode-se
visualizar duas situaes concretas em que esta lei iria a favor dos posseiros que a requeiram:
a) na tentativa de expulso violenta: "O autor...poder requerer, na petio inicial, designao de
audincia preliminar, a fim de justificar a posse, e, se comprovada esta, ser nela mantido,
liminarmente, at a deciso final da causa"(Art.5);
b) nas aes de despejo: "A usucapio especial poder ser invocada como matria de defesa,

189

valendo a sentena que a reconhecer como ttulo para transcrio no Registro de Imveis"(Art.7).
Como vimos, a regularizao fundiria via usucapio especial depende basicamente do Poder
Judicirio (tambm quanto a assistncia jurdica gratuita), exceto nas reas onde esteja ocorrendo uma
ao discriminatria. Resta ao Poder Executivo, atravs de seu orgo de terras, o espao da
intermediao: assessorando os possveis beneficirios desta lei em todas as etapas da ao; assistindo
tecnicamente nos servios topogrficos e garantindo a permanncia na rea e a integridade fsica dos
posseiros.

2.3. Contratos Agrrios: arrendamento e parceria

No Brasil, a explorao agropecuria atravs destes contratos que regularizam juridicamente o
uso ou a posse temporria da terra, remonta ao perodo anterior abolio da escravatura, mais
precisamente por volta do ano de 1850, quando se d a proibio do trfico de escravos e a criao da
Lei de Terras (Lei n 601, de 18.09.1850). Essa lei determina que a terra somente poderia ser obtida
atravs da compra, o que impossibilitou o acesso propriedade da terra (a) aos imigrantes, que
espontaneamente ou incentivados por fazendeiros ou programas governamentais vinham trabalhar
principalmente na cultura do caf e (b) ao que se poderia chamar de "campesinato brasileiro em
formao" - ndios, negros libertos, mestios, atingidos e empobrecidos pelo regime do morgadio,
agregados da fazenda - os "excludos" (MARTINS,1986). Assim, o surgimento dos contratos agrrios
se deveu a fatores objetivos que conciliaram os interesses do proprietrio - preservar a grande
propriedade e substituir o trabalho escravo - e dos imigrantes e "excludos", que, atravs da explorao
da terra, pretendiam acumular divisas, vendo nos contratos agrrios uma etapa em sua trajetria para
ser um futuro proprietrio.
O Cdigo Civil Brasileiro, promulgado no incio deste sculo, apesar de conceituar os institutos
da parceria e do arrendamento, considerava as partes contratantes como iguais, determinando que
deveria prevalecer "os critrios dos Usos e Costumes vigorantes em cada regio"298.
O Estatuto da Terra condenou os contratos agrrios. Por um lado, como forma de explorao
da terra - quando indicou as reas com elevada incidncia de arrendatrios, parceiros e posseiros como
prioritrias para Reforma Agrria, via desapropriao (Art.20). Por outro, quanto relao entre os

190

contratantes - ao determinar a existncia de clusulas obrigatrias quanto conservao dos recursos

naturais e a irrenunciabilidade dos direitos e vantagens assegurados a parceiros e arrendatrios. Alm
das clusulas obrigatrias, o Estatuto da Terra e o decreto que regulamenta os contratos agrrios
(BRASIL,1966a), tratam dos seguintes pontos: conceituao dos contratos agrrios, forma e contedo
dos contratos agrrios (verbais ou escritos, proibies legais, prova dos contratos agrrios), o direito de
preferncia ( no caso de venda do imvel ), alienao do imvel e a imposio de nus reais, direitos e
deveres, renovao automtica dos contratos, prazos contratuais, preos e cotas legais, controle e
fiscalizao dos contratos agrrios, extino e resciso dos contratos e quanto s indenizaes e direito
de reteno das benfeitorias. Segundo MARQUES e PETTERSEN (1980:41):
"Ao adotar estes princpios e preceitos, objetivou a nossa legislao agrria, contrariamente ao
disposto no Cdigo Civil, abolir a concepo liberal da livre conveno entre as partes, adotando
concepo mais moderna da interveno do Estado nas contrataes, justificadas pela necessidade de
promover a igualdade e o equilbrio entre os contratantes, e capaz de assegurar termos relativamente
justos de contrato, impedindo por fim, o arbtrio ou o egosmo ditado pelo poder econmico,
eliminando prticas injustas e nocivas ao progresso e ao desenvolvimento da economia nacional."
Entretanto, esses objetivos, como a Reforma Agrria, ficaram no plano do discurso e na "letra
morta" dessa legislao; visto que, no foi acompanhada de efetivo controle (fornecimento de
"Certificado de Uso Temporrio") e fiscalizao dos contratos, incluindo a aplicao das punies que a
lei prev, como: "a perda de condies para classificao como empresa rural" (que as tornam passveis
de desapropriao) e "cassao do Certificado de Uso Temporrio". A lei determinou que esta tarefa
de fiscalizao e controle dos contratos agrrios seria realizada atravs de convnios entre o orgo
federal de terras e as Prefeituras Municipais, as Federaes de Agricultores, os Sindicatos e as Federaes
de Trabalhadores na Agricultura, para possibilitar assistncia jurdica aos arrendatrios e parceiros.
O Estatuto da Terra que indica as reas de maior concentrao de arrendatrios e parceiros
como prioritrias para Reforma Agrria e que intervm nas relaes contratuais do uso ou posse
temporrio da terra o mesmo que autoriza contratos agrrios nas terras patrimoniais do Estado:
"Art.94. vedado contrato de arrendamento ou parceria na explorao de terras de propriedade
pblica, ressalvado o disposto no pargrafo nico deste artigo.
298

Dados extrados de MARQUES(1980:16).

191

Pargrafo nico. Excepcionalmente, podero ser arrendadas ou dadas em parceria terras de

propriedade pblica, quando:
a) razes de segurana nacional o determinarem;
b) reas de ncleos de colonizao pioneira, na sua fase de implantao, forem organizadas para
fins de demonstrao;
c) forem motivo de posse pacfica e a justo ttulo, reconhecida pelo Poder Pblico, antes da
vigncia desta lei." (BRASIL,1964)
O decreto que regulamentou os contratos agrrios (BRASIL, 1966a), atribuindo ao IBRA,
nvel federal, o poder de representao do Estado na assinatura destes contratos, a ttulo precrio,
manteve as duas primeiras alneas ("a" e "b") e alterou a redao da ltima alnea: "c) forem
consideradas de posse pacfica, a justo ttulo, reconhecida pelo Poder Pblico", e delegou competncia
aos "Estados e Municpios, ou qualquer entidade de direito pblico", para que, atravs de contratos de
arrendamento e parceria, autorizem o uso ou a posse temporria de suas terras.
Excluindo-se as alneas que atingem as reas de segurana nacional e de colonizao pioneira,
resta a um governo estadual, para regularizar terras de seu patrimnio com base nesta legislao, as
ocupaes que "forem consideradas de posse pacfica, a justo ttulo, reconhecida pelo Poder Pblico".
Insere-se na competncia de um orgo de terras estadual manter contatos para a fiscalizao
dos contratos agrrios atravs da assinatura de convnios entre as Prefeituras Municipais/Sindicatos de
Trabalhadores Rurais (FETAG/RJ) e o INCRA. O aparato fundirio estadual poderia ainda elaborar o
seu Sistema Estadual de Cadastro Rural, para que, em convnio com as Prefeituras Municipais e a
FETAG, fornecesse assessoria jurdica e promovesse em conjunto o controle e fiscalizao dos
contratos agrrios. Em um segundo momento, este cadastro rural permitiria identificar os imveis
rurais que no se encaixam na situao de "empresa rural", ou seja, que mantm terras agricultveis
sem explor-las e/ou so explorados por falsos contratos agrrios; alm disso, subsidiria a seleo de
arrendatrios e parceiros para futuro assentamento em terras do patrimnio estadual. Outra
possibilidade de interveno, inserida no espao de atuao de um governo estadual, a promoo de
pesquisa visando identificar outro instrumento legal para regularizao fundiria das famlias que
exploram terras pblicas sob contratos agrrios, para que assim elimine a figura do "Estadolatifundirio".

192

2.4. Termo de Cesso de Uso e Concesso de Direito Real de Uso

Ambos dispositivos legais, regidos pelos artigos 40 a 49 da Lei Complementar n 8, de 25.10.77,
objetivam promover a regularizao fundiria, sempre em carter provisrio, dos ocupantes ou
daqueles que venham a ser assentados em terras pblicas estaduais. O Termo ou a Concesso de Uso
podem ser assinados individual ou coletivamente (Associao de Produtores, Mutiro, etc.). Neste
ltimo caso deve ser acompanhado de cadastro de seus beneficirios. Contudo a eleio de um ou de
outro documento ser em funo de como o Estado estiver imitido na posse, provisria ou
definitivamente. Quando o Estado est na posse da terra atravs de mandato de imisso provisria (por
exemplo, no caso de uma ao expropriatria em andamento) somente poder ser assinado entre o
Estado e o(s) cessionrio(s) o Termo de Cesso de Uso, no qual podem constar clusulas que
determinem: a) a destinao da rea cedida (agropecuria, pastoril, etc.); b) a quantidade de hectares
por cessionrio; c) o modo como o imvel ser explorado (individual e/ou coletivamente); d) o prazo
da Cesso de Uso que pode ser renovvel automaticamente; e) a proibio do cessionrio explorar a
rea atravs de contratos agrrios, ceder ou transfer-la, etc.; f) a preservao dos recursos naturais e;
g) inclusive a obrigatoriedade do Estado, quando imitido definitivamente no imvel, consolidar a
relao dos posseiros com a terra atravs da assinatura de uma Concesso de Direito Real de Uso.
Quanto s Concesses de Direito Real de Uso, para regularizar antigas ocupaes existentes ou
daqueles que venham a ser beneficiados em projetos de assentamento, deve-se levar em conta as
seguintes ponderaes: "Em primeiro lugar, embora assegure de modo absoluto a posse e o uso do solo,
no transfere a propriedade plena, alm de caracterizar-se por ser temporria. Pode entretanto, em face
de legislao local (municipal ou estadual), constituir-se na nica forma possvel de assentamento. Se
isso acontecer, ou se a comunidade por razes de ordem social (evitar a venda do bem, por exemplo)
preferir a modalidade da concesso de uso, indispensvel que a ajuste de modo vitalcio, com prazos
em torno de 100 anos, renovveis, e evitando, ou removendo, causas de resciso. Ningum deve
ignorar que a concesso real de uso pode servir para assentamentos provisrios, considerados
inevitveis diante de eventuais conjunturas polticas, mas que, por no serem definitivos, continuem
sendo suscetveis de futuras remoes, to ao gosto dos governos e das classes privilegiadas."
(BALDEZ, 1986:15)

193

ANEXO 4

ENTREVISTAS REALIZADAS

Almir Paulo de Lima (julho/90)

Carlos Magno Nazareth Cerqueira (junho/90)
Edgar Ribeiro de Sousa (julho/90)
Fernando Moura (novembro/90)
Joaquim Carvalho (novembro/90)
Jos Augusto Rodrigues (julho/90)
Laerte Rezende Bastos (julho/90)
Osvaldo de Oliveira (novembro/90)
Paulo Alberto Schmidt (fevereiro/91)
Rodolfo Pimenta Velloso Neto (novembro/90)
Vera Lcia Marques Tavares (novembro/90)
Vivaldo Vieira Barbosa (julho/90)

194

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ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1982a - Altera os dispositivos legais da Lei n 508, de
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ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO 1983a - Institui a Comisso de Assuntos Fundirios, e
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Rio de Janeiro. Secretaria de Agricultura e Abastecimento. Departamento de Economia Rural.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1984a - Declara de Utilidade Pblica, para fins de
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Justia, de Agricultura e Abastecimento, de Planejamento e Controle e do Procurador Geral do

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ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1984d - Termo de contrato que entre si fazem a
SIAGRO-RIO, a EMATER-RIO, com a intervenincia das Secretarias de Estado de Agricultura e
de Justia e do Interior, e a Associao "Mutiro Campo Alegre". minuta, s/d.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1985 - Introduo da Caprinocultura Leiteira na
Fazenda Campo Alegre. Secretaria de Estado de Planejamento e Controle, ago/85. mmeo.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1985a - Ao do Governo Brizola na rea de
Educao - Prioridade Educao. SECPLAN, outubro de 1985.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1985b - Bairros Populares e Favelas. SECPLAN,
outubro de 1985.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1986 - Cria, sem aumento de despesa, a Secretaria
Extraordinria de Assuntos Fundirios, Assentamentos Humanos e Projetos Especiais. (Decreto
n 8953, de 08.05.86)
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1986a - Dispe sobre a criao de ncleo de trabalho
de identificao e regularizao fundiria de terras pblicas estaduais. (Resoluo Conjunta
SAF/SJ/PGE n 01, de 07.86)
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1986b - Regulamenta o processo discriminatrio de
terras devolutas do Estado, de acordo com a Lei n 508, de 03.12.81 com as alteraes constantes
da Lei n 545, de 25.05.82. (Decreto n 9.316, de 29.10.86)
ERJ ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1986c - Aprender e ensinar sade - Campo Alegre.
Projeto Especial de Sade para as reas de Assentamento Rural.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1987 - Leite B - o leite das crianas: balano do
Programa de Distribuio de Leite B durante o Governo Leonel Brizola. SECPLAN.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1987a - Governo Leonel Brizola: Prestao de Contas.
SECPLAN.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1987b - Ao do Governo Brizola na Soluo de
Conflitos Fundirios, Agrrios e Urbanos. Secretaria Extraordinria de Assuntos Fundirios,
Assentamentos Humanos e Projetos Especiais.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1987c - Termo de Cesso de Uso com encargos de
imvel integrante do patrimnio estadual, situado em Piabet, Municpio de Mag, firmado entre
o Estado do Rio de Janeiro e a Associao dos Pequenos Produtores de Cachoeira Grande.
Lavrado em 12.03.87, s fls. 2v 4v, Livro B13.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1987d - Termo de Cesso de Uso com encargos de
imvel integrante do patrimnio estadual, situado em Japeri, Municpio de Nova Iguau, firmado
entre o Estado do Rio de Janeiro e a Associao Rural Mutiro dos Trabalhadores de Pedra Lisa
e Jaceruba. Lavrado em 12.03.87, s fls. 5v 7v, Livro B15.

206

ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1987e - Termo de Cesso de Uso com encargos de
imvel integrante do patrimnio estadual, situado em Italva, Municpio do mesmo nome, firmado
entre o Estado do Rio de Janeiro e a Sociedade Civil "Associao de Lavradores da Fazenda
Esperimental de Italva. Lavrado em 13.03.87, s fls. 19v 22v, Livro B11.
ERJ - ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 1987f - Termo de Cesso de Uso com encargos do
imveol integrante do patrimnio estadual, situado no Municpio de Valena, firmado entre o
Estado do Rio de Janeiro e o Mutiro da Conquista. Lavrado em 12.03.87, s fls. 1v. 2v. 3v. 3 4v.
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da

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