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que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d outras providncias.
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AULA INAUGURAL
1. APRESENTAO ................................................................................................................................................................. 3
2. INTRODUO AO ESTUDO DO ORAMENTO E DA CONTABILIDADE PBLICA. CONCEITO DE ORAMENTO PBLICO ........ 3
2.1
2.2.
2.3
2.4.
Iniciativa....................................................................................................................................................................... 5
Oramento autorizativo .......................................................................................................................................... 6
Natureza jurdica do oramento pblico ......................................................................................................... 8
Outros aspectos do oramento pblico ......................................................................................................... 10
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1. Apresentao
Pessoal,
um prazer estar com vocs em mais um curso online para concursos, dessa vez,
para o concurso do AFT.
Para quem no me conhece ainda, meu nome Fernando e trabalho no TCU j h 5
anos. Antes havia trabalhado com Fiscal de Tributos de Mato Grosso e como Analista
do TCDF. Fui tambm Gestor Governamental e bancrio. Aprovado em 1 o lugar no
concurso da Receita em 2005, acabei no assumindo o cargo em razo de ter sido
convocado para o TCU. Desde ento, adquiri muita experincia em auditoria e
oramento pblico e por isso resolvi levar adiante esse curso aqui no site.
Nosso curso ser baseado do Edital CESPE 2013 e teremos o seguinte contedo:
Oramento pblico. 8.1 Princpios oramentrios. 8.2 Diretrizes
oramentrias. 8.3 Processo oramentrio. 8.4 Mtodos, tcnicas e
instrumentos do oramento pblico; normas legais aplicveis. 8.5 Receita
pblica: categorias, fontes, estgios; dvida ativa. 8.6 Despesa pblica:
categorias, estgios. 8.7 Suprimento de fundos. 8.8 Restos a pagar. 8.9
Despesas de exerccios anteriores. 8.10 A conta nica do Tesouro.
Vamos comear o nosso curso falando sobre os princpios basilares do estudo do
oramento pblico brasileiro.
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BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 411.
FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. 9. ed. Braslia: Franco & Fortes, 2006, p. 73.
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2.1 Iniciativa
O oramento pblico ato de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo.
Assim, cada um dos poderes elaborar sua proposta oramentria e encaminhar ao
Poder Executivo para consolidao e posterior envio de uma proposta consolidada de
oramento da unidade da federao envolvida ao Legislativo. Assim, por exemplo,
no caso da Unio, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, Ministrio Pblico e
Tribunal de Contas da Unio elaboram suas propostas oramentrias e encaminham
para a consolidao para o Poder Executivo. Uma vez consolidada, a proposta de
oramento da Unio segue para o Legislativo.
Ateno
Muitas questes de concurso abordam a questo da iniciativa da lei
oramentria, alegando que seria possvel um Poder qualquer enviar sua
prpria proposta oramentria diretamente ao Poder Legislativo. Nesse
caso, marque falso.
Tambm so comuns questes alegando a possibilidade de o prprio Poder
Legislativo aprovar o seu oramento, j que este o Poder que aprova as
leis. Marque tambm falso. O Poder Legislativo, assim como todos os
demais, tem que enviar sua proposta oramentria para consolidao pelo
Poder Executivo, para posterior envio ao Congresso (no caso da Unio).
Por fim, algumas questes abordam se eventual vcio de iniciativa das leis
oramentrias poderia ser convalidado pelo Poder Legislativo ao aprovar a
lei. Marque, mais uma vez, falso.
Sobre a iniciativa das leis oramentrias, vale trazer recentes decises do STF a
respeito:
(...) Os textos normativos de que se cuida no poderiam dispor sobre
matria oramentria. Vcio formal configurado art. 165, III, da
Constituio do Brasil- iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo
das leis que disponham sobre matria oramentria. Precedentes. (...).
(ADI no 820, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 15/3/2008, DJE)
Competncia exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das
matrias pertinentes ao Plano Plurianual, s Diretrizes Oramentrias e aos
Oramentos Anuais. Precedentes: ADI no 103 e ADI no 550. (ADI no 1.759MC, Rel. Min. Nri da Silveira, julgamento em 12/3/1998, DJ de 6/4/2001)
Oramento anual. Competncia privativa. Por fora de vinculao
administrativo-constitucional, a competncia para propor oramento anual
privativa do Chefe do Poder Executivo. (ADI no 882, Rel. Min. Maurcio
Corra, julgamento em 19/2/2004, DJ de 23/4/2004)
Prof. Fernando Gama
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Importante notar que o STF tem entendido que projetos de lei de anistias
tributrias que a princpio no so de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo
e, portanto, podem ser concedidas pelo Poder Legislativo, causam impacto no
oramento e por esse motivo, a reduo da receita tributria deve vir consignada em
proposta do Executivo, sob pena de se configurar violada a iniciativa da lei
oramentria.
No h dvida de que a Lei em questo anula atos administrativos, quando
diz: Ficam canceladas as notificaes fiscais emitidas com base na
Declarao de Informaes Econmico-Fiscais DIEF, ano base 1998. Ora,
atos administrativos do Poder Executivo, se ilegais ou inconstitucionais,
podem ser anulados, em princpio, pelo prprio Poder Executivo, ou, ento,
pelo Judicirio, na via prpria. No, assim, pelo Legislativo. Afora isso, o art.
2o da Lei obriga o Estado a restituir, no prazo de trinta dias, os valores
eventualmente recolhidos aos cofres pblicos, decorrentes das notificaes
fiscais canceladas. E tudo sem iniciativa do Poder Executivo, o que seria, em
princpio, necessrio, por se tratar de matria tributria (art. 61, II, b, da
CF). Mesmo que se qualifique a Lei impugnada, como de anistia, que ao
Legislativo caberia, em princpio, conceder (art. 48, VIII, da Constituio),
no deixaria de ser uma anistia tributria, a exigir a iniciativa do chefe do
Poder Executivo. At porque provoca repercusso no errio pblico, na
arrecadao de tributos e, consequentemente, na Administrao estadual.
Havendo, assim, repercusso no oramento do Estado, diante da referida
obrigao de restituir, parece violado, ao menos, o disposto no art. 165, III,
da CF, quando atribui ao Poder Executivo a iniciativa da lei oramentria
anual. (ADI no 2.345-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em
1/8/2002, DJ de 28/3/2003)
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Para fins de concurso, especialmente nas provas elaboradas pelo Cespe, tem sido
cobrado conhecimento acerca do impacto no planejamento de rgos pblicos do
oramento autorizativo. Muito se comenta que o Brasil deveria adotar o oramento
impositivo, j que com isso, estaria assegurado o planejamento inicialmente
estipulado e aprovado pelo Poder Legislativo. Assim, o oramento impositivo seria
um fortalecimento do Poder Legislativo e do planejamento, em detrimento do Poder
Executivo que v no oramento autorizativo uma forma sutil de executar algo
diferente do acordado quando da aprovao da lei, atravs de contingenciamentos,
por exemplo.
Enquanto no se resolve a questo, para fins de concurso bom saber que:
1) existe grande discusso na sociedade atualmente em relao necessidade de
se estabelecer um oramento impositivo ( preciso que o candidato conhea a
celeuma para poder se posicionar numa eventual prova discursiva ou at numa
prova objetiva em que avente essa discusso);
2) os que defendem o oramento impositivo entendem que o governo obrigado a
seguir o planejamento estabelecido nas leis oramentrias e no deveria ter
liberdade para decidir o que executar.
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(...)
A Constituio federal de 1988, em seu art. 174, afirma,
categoricamente, que o planejamento determinante
para o setor governamental e indicativo apenas para o
setor privado. Mais de 20 anos antes da atual
Constituio, o art. 7o do Decreto-lei no 200, de 1967,
j definia o oramento pblico como um dos quatro
instrumentos bsicos do planejamento, ao lado dos
planos e programas nacionais, setoriais e regionais, do
programa de governo e da programao financeira.
Portanto, segundo o mais elementar raciocnio dedutivo,
no nosso Estado democrtico de Direito, o oramento
deveria ser determinativo, ao menos para os agentes
pblicos.4 (grifo nosso).
2.3
Publicado no jornal O Estado de S. Paulo (08/05/2008). Artigo de Joo Henrique Pederiva. A falcia do oramento autorizativo.
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Art. 165, 9o. Cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a
vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, LDO e da LOA. (Grifo
nosso)
bom ter ateno a este fato. A Lei no 4.320/1964 uma lei ordinria, mas
tem status de lei complementar, o que significa que s pode ser alterada por
lei complementar e no mais, desde a vigncia da nova Constituio, por lei
ordinria nem por medida provisria.
A Lei no 4.320/1964 no se aplica s empresas estatais que no recebam recursos
da Unio para a sua manuteno ou para investimentos, que esto submetidas Lei
no 6.404/1976 (Lei das Sociedades Annimas S.A.), como o Banco do Brasil ou a
Petrobras S.A., por exemplo.
Cumpre ressaltar que as leis oramentrias (lei oramentria anual, Lei
de Diretrizes Oramentrias e Plano Plurianual) so leis ordinrias, mas
possuem rito processual de tramitao e aprovao no Poder Legislativo diverso
daquele das demais leis ordinrias, como veremos no tpico sobre o Ciclo
Oramentrio. A ttulo de exemplo dessas diferenas, podemos citar o fato de que os
projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, s diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais, apresentados pelo chefe do Executivo,
sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum, ao passo que as leis ordinrias so apreciadas, separadamente,
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IMPORTANTE
O PPA e a LDO so inovaes da CF/1988
Ateno
Os projetos de PPA, LDO e LOA so de iniciativa exclusiva do chefe do
Poder Executivo, aprovados por maioria simples pelo Poder Legislativo,
posto que so leis ordinrias.
4.1.
as Diretrizes;
os Objetivos; e
FIQUE
LIGADO
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Ateno Concurseiro
Quando as bancas examinadoras falam em planejamentos esto se
referindo ao PPA e quando falam em oramento esto se referindo LOA.
1o Para aplicao dos critrios de que trata este artigo, excluem-se das
despesas totais as relativas:
I aos projetos considerados prioritrios no Plano Plurianual;
Ou seja, o que for prioritrio no Plano Plurianual no carregaria a funo de
reduzir as desigualdades regionais do pas. Ora, alm de retirar eficcia de
meios na perseguio deste importante objetivo, constata-se, como j foi
visto, que o PPA no destaca projetos prioritrios!
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Lei no 10.933/2004.
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iniciado sem prvia incluso no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a incluso,
sob pena de crime de responsabilidade.
No caso da Unio, o projeto do PPA ser encaminhado, pelo presidente ao
Legislativo, at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro
do mandato presidencial, ou seja, at 31 de agosto do primeiro ano de mandato.
Os Estados, o Distrito Federal e os municpios podero fixar, nas suas
constituies e leis orgnicas, respectivamente, prazo diverso do
estabelecido na Constituio Federal; em caso omisso dever ser obedecido
o prazo estabelecido na CF/1988.
FIQUE LIGADO
Legislatura
Perodo de 4 anos
(pargrafo nico, art. 44,
CF)
Sesso Legislativa
Ser de 2 de fevereiro a
22 de dezembro (art. 57,
CF).
FIQUE LIGADO
1o perodo: vai de 2 de
fevereiro a 17 de julho
(art. 57, CF).
Perodo Legislativo
2o perodo: vai de 1o de
agosto a 22 de dezembro
(art. 57, CF).
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MUITO COBRADO EM
CONCURSOS
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Vigncia do
mandato
atual
Vigncia do
PPA atual
Vigncia do 1o
2o
3o Ano 4o Ano
PPA anterior Ano Ano 2006
2007
2004 2005
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considerao aquela meta anual que vem da LDO e que se origina no desdobramento
do PPA. Importante saber que as metas das quatro LDOs do perodo considerado
deve ser igual meta do PPA.
PPA = LDO1 + LDO2 + LDO3 + LDO4
por isso que se fala que a LDO conter as metas e prioridades da Administrao
Pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente (art. 165 da Constituio Federal).
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Disposies
Constitucionais
Constituio (ADCT).
Transitrias
da
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Lei no 11.514/2007.
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Percebe-se pela leitura do art. 97 que a LDO 2008 traz uma poltica para as
agncias financeiras oficiais de fomento: no podem emprestar a encargos menores
do que o custo de captao. A exceo so os emprstimos com recursos dos Fundos
Constitucionais Regionais: FCO (Fundo Constitucional do Centro-Oeste), FNE (Fundo
Constitucional do Nordeste) e FNO (Fundo Constitucional do Norte).
5.6 Vigncia
A doutrina majoritria defendia, at bem pouco tempo, a ideia de que a vigncia
da LDO anual, ou seja, vigorava pelo perodo de 12 meses. Porm, hoje, j aceita
a tese de que a LDO possui eficcia formal por mais de um ano, tendo em vista que
ela comea a vigorar no segundo perodo legislativo de cada ano e vai at o trmino
do perodo legislativo seguinte. Isso porque do perodo da sua aprovao (geralmente
17/07/X1 at o fim do exerccio em que foi aprovada, 31/12/X1) ela orienta a
elaborao da LOA do ano seguinte, tendo, portanto, vigncia. J no exerccio de X2,
a LOA, ser executada, o ano inteiro, com base no regramento da LDO aprovada em
17/07/X1, o que d, segundo esse entendimento, vigncia lei por todo o exerccio
de X2.
Exemplo: Imagine que a LDO de 20X2 tenha sido sancionada e publicada em
17/07/X1. Como visto, a LDO orienta a elaborao da LOA. Assim, enquanto a LOA
de 20X2 est sendo elaborada, a LDO de 20X2 j est vigente porque a est
orientando, ainda no exerccio de X1. Alm disso, toda a execuo oramentria da
LOA de 20X2 em X2 ser feita com base nas regras oramentrias desta LDO, que
foi aprovada em X1, tendo, esta, portanto, vigncia de 01/01/X2 a 31/12/X2.
Somando os dois perodos, chegamos concluso de que a LDO de X2, tem vigncia
em X1 (17/07/X1 a 31/12/X1) e em X2 (01/01/X2 a 31/12/X2). Em tese, a LDO
perderia sua vigncia em 17/07/X2, com a publicao da nova LDO (LDO de 20X3).
Entretanto, isso no acontece porque a LOA de 20X2 ainda ser executada at o fim
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a)
b)
c)
A publicao da avaliao financeira e atuarial dos regimes geral de Previdncia
Social e prprio dos servidores civis e militares.
d)
e)
Art. 101, 7o. Os processos que tenham por objeto o exame de obras ou servios
nos quais foram constatados indcios de irregularidades graves sero instrudos
e apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas da Unio, com vistas a
garantir deciso que indique, de forma expressa, se as irregularidades
inicialmente apontadas foram confirmadas e se o empreendimento questionado
poder ter continuidade sem risco de prejuzos ao errio, no prazo de at seis
meses contado da comunicao prevista no 5o do art. 102 desta Lei.
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IMPORTANTE
o oramento fiscal e de investimento de estatais que tem por finalidade a
reduo das desigualdades interregionais segundo critrio populacional.
Examinadores tentam confundir o candidato, incluindo o oramento da
seguridade social como tambm hbil em reduzir desigualdades sociais.
Marque FALSO!
Oramento fiscal.
b)
c)
d)
e)
6.2 Emendas
As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
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sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
6.4 Prazos
O prazo para encaminhamento, aprovao e sano da LOA, coincide com o do
PPA, isto , projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do exerccio financeiro, 31/08, e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa, 22/12.
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IMPORTANTE
Caso o Presidente da Repblica no encaminhe o projeto ao Congresso
Nacional, qualquer parlamentar pode faz-lo para sanar a omisso? No, pois
essa competncia exclusiva do Presidente da Repblica. A proposta
apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal.
MUITO COBRADO EM CONCURSO: o Congresso Nacional pode na prpria LOA
autorizar: a contratao de qualquer modalidade de operao de crdito; a
abertura de crdito adicional suplementar; a realizao de operaes de
crdito por Antecipao da Receita Oramentria ARO.
7. Consideraes Finais
Para finalizar vamos tecer sugestes.
At a prxima aula!
Fernando Gama
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