CRITRIOS TCNICOS PARA A VERIFICAO DA LEGALIDADE DE

ADITIVOS EM OBRAS PBLICAS JUSTIFICADOS COM BASE EM

ALTERAES DE PROJETO
Carnot Leal Nogueira / Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE) /
carnot@tce.pe.gov.br
RESUMO
A engenharia de obras pblicas brasileira padece com a m qualidade dos projetos, que, inmeras
vezes, trazem erros e imprecises determinantes de aditivos contratuais durante a execuo das
obras. Tal problema, comumente tratado e referido como m qualidade do projeto implica grave
prejuzo para a Administrao: no s as obras sofrem grandes aditivos contratuais, como
tambm, muitas vezes, so deixadas em virtude das limitaes legais nos valores dos aditivos
incompletas. O problema subjacente e at anterior questo da m qualidade dos projetos a
percepo de que as alteraes necessrias execuo de obras pblicas podem ser realizadas
durante a prpria execuo da obra; ou seja, h uma generalizada percepo de que as obras
podem ser executadas sem a devida e necessria avaliao completa do projeto, sem o
levantamento das dificuldades reais em campo, sem o conhecimento das interferncias das obras
com particulares e com sistemas de infraestrutura (e.g., rede eltrica, sistemas de abastecimento e
esgoto, rede de telefonia). Os termos aditivos nas obras de engenharia de obras publicas, assim,
deterioram-se, comumente, em formas ilegais de correo de erros e deficincias nos projetos.
Nesse contexto, levando em considerao as normas que regem a matria e as responsabilidades
dos construtores, projetistas e gestores pblicos, so propostos critrios para a verificao da
legalidade de termos aditivos em obras pblicas justificados com base em alteraes nos seus
projetos. Os critrios so apontados, no somente para a verificao da legalidade dos aditivos,
mas tambm para a determinao da responsabilidade das partes intervenientes nas obras.
Prope-se, ainda, um critrio que explicita a necessidade de menor onerosidade da nova soluo
adotada, de forma que os aditivos mesmo quando necessrios no se prestem como justificativa
para aumentos exorbitantes nos custos das obras.
Palavras-chave: obra pblica, termo aditivo, projeto, responsabilidade tcnica, dever de
cooperao.
1. INTRODUO
Considere-se, exemplificativamente, a construo de uma rodovia com 10 km de extenso, cuja
execuo licitada, contratada e iniciada baseava-se em projeto que contemplava dois viadutos.
Logo nos primeiros meses da obra, surgem os seguintes problemas: (i) uma linha frrea, que se
pensava desativada e cruzava a rodovia, ainda apresentava fluxo espordico de trens; (ii) existia um
gasoduto, sem qualquer indicao de sua existncia no terreno, tal gasoduto ainda era usado e
cruzava a estrada; e, por fim, (iii) diversos terrenos cujas desapropriaes eram previstas, apesar
dos esforos da Administrao, no foram desocupados antes das obras e com a necessidade de
processos judiciais para a desocupao dos terrenos houve atrasos nas liberaes de trechos da nova
rodovia. Em virtude da linha frrea e do gasoduto, houve celebrao de aditivo modificando o
traado e, ainda, modificando a soluo do primeiro viaduto; muito embora a anterior soluo fosse

em concreto e tal concepo continuasse possvel, a construtora adotou, na nova soluo, uma
estrutura mista em ao e concreto. A nova soluo implicou a supresso do segundo viaduto e um
aumento de 20% no valor inicial do contrato. Em decorrncia da demora na desapropriao, houve
celebrao de outro termo aditivo, que aumentou o custo da obra em 5% em relao ao valor inicial.
Assim, ao final, a obra no contemplou o segundo viaduto e foi aditada em 25% do seu valor.
Problemas de interferncias externas em obras sistemas de infraestrutura e atrasos em
desapropriaes so extremamente comuns em obras pblicas; normalmente, as interferncias
implicam atrasos e modificaes na soluo, implementados em aditivos limitados a 25% do valor
contratado.
As questes que se colocam so relacionadas responsabilidade pelos aditivos, a sua legalidade
e, tambm, extenso das alteraes trazidas pelos aditivos. No exemplo acima, pergunta-se: Seria
legalmente admissvel estender o prazo em virtude de atrasos nas desapropriaes? A quem deve
ser atribuda a responsabilidade pela extenso do prazo e pelo conseqente aumento dos custos? Da
mesma forma, pergunta-se: No exemplo, seria admissvel a mudana no traado e a alterao da
soluo tcnica do viaduto? H que se falar em responsabilizao da construtora pela alterao da
soluo tcnica? legal a supresso do segundo viaduto? Quem deve ser responsabilizado?
Questes semelhantes s aqui propostas so muito comuns e infelizmente normalmente tratadas
dentro de um contexto no qual, havendo necessidade de alguma alterao do projeto inicial, outras
alteraes simultneas so possveis e justificveis at o limite de 25%. As respostas s questes
acima devem ser construdas tendo em vista as normas de responsabilidade civil e normas tcnicas
sobre a responsabilidade das partes intervenientes nas obras pblicas; o projeto licitado no deve
ser concebido e tratado como algo que s serve para licitar e que, por isso, pode e deve ser
alterado e incrementado em 25%.
2. DA RESPONSABILIDADE DAS PARTES INTERVENIENTES NA OBRA POR
TERMOS ADITIVOS DECORRENTES DE ALTERAES DE PROJETOS
A alterao de projetos em obras pblicas, muito embora corriqueira e quase sempre
incrementadora de custos, tratada na engenharia de obras pblicas nacional como algo possvel e
normal, plena e facilmente justificvel quando qualquer nova situao encontrada em campo.
Assim, independentemente de a nova situao em campo ser algo plenamente previsvel e
determinvel mesmo antes do projeto, trata-se a pseudo nova situao como algo que justificaria
a alterao. Esquece-se que a construtora e principalmente o projetista do projeto licitado devem
ser responsabilizados por quaisquer alteraes que se fizerem necessrias nos projetos, desde que
tais alteraes sejam referentes a situaes que poderiam ter sido anteriormente previstas.
Assim, no caso exposto na introduo, h plena responsabilidade do projetista e da construtora
pelas consequncias das interferncias da rodovia com a linha frrea e com o gasoduto, pois o
projetista e o construtor devem conhecer e estudar o terreno onde ser feita a obra. Tal
conhecimento deve-se estender, inclusive, situao fundiria e imobiliria dos terrenos atingidos;
desapropriaes necessrias, por exemplo, devem ser de pleno conhecimento do projetista e do
construtor (muito embora os processos possam ser de responsabilidade da Administrao Pblica).
Ademais, projetista e construtor devem conhecer todas as interferncias da obra com outros
sistemas de infraestrutura urbana: rede eltrica, tubulaes de petrleo e gs, ferrovias, rede de
gua, esgoto, rede de telefonia, etc.
Nesse sentido, alm de plenamente fundamentada em normas legais do Cdigo Civil, na Lei de
Licitaes e Contratos e em outras normas legais (NOGUEIRA, 2010), normas tcnicas impem a

responsabilidades ao projetista e ao construtor no que concerne a alteraes em projetos. Nesse

diapaso, a NBR 5.671 determina as seguintes responsabilidades:
5.4 Do autor do projeto.
5.4.1 de responsabilidade do autor do projeto:
a) nos termos da legislao pertinente, arcar com suas responsabilidades tcnicas de autor do
projeto;
b) elaborar seu projeto de forma que se apresente devidamente coordenado e integrado com os
demais e que contenha todos os elementos necessrios execuo do empreendimento; (...)

O projetista, assim, ao elaborar projeto, deve conceb-lo de forma integrada com os demais projetos
e com todos os elementos necessrios sua execuo: e.g., interferncias, desapropriaes.
No que concerne ao construtor, a mesma norma determina como sua primeira responsabilidade a
anlise prvia do projeto:
5.6 Do executante.
5.6.1 de responsabilidade do executante:
a) examinar previamente os projetos e executar o empreendimento, aplicado processos, materiais,
componentes, subcomponentes, e equipamentos e ferramentas, respeitando os mesmos projetos e
as determinaes tcnicas destes; (...)

O reexame do projeto pelo construtor ( reexame, porque o projetista j o examinara antes)

plenamente compatvel (e complementado) com o dever de visitar e examinar o local da obra
durante a fase de licitao.
A Administrao contratante, por sua vez, alm dos deveres (contratuais e legais) referentes a
verificaes, pagamentos e acompanhamento da obra, tem o dever de cooperao com o contratado
(tal dever de cooperao inerente relao entre construtor e dono da obra). E, ainda que no
estejam contratualmente explicitadas as obrigaes da Administrao de proceder s
desapropriaes, tais obrigaes so efetivamente da Administrao, em decorrncia de seu dever
de cooperao e pelo fato de que somente ela, a Administrao, ter poder para desapropriar. Dessa
forma, aditivos e aumentos de custos decorrentes de aes ou omisses da Administrao no
decorrer das obras no devem ser imputadas ao construtor, devem, porm, ser imputadas aos
gestores responsveis por tais aes e omisses.
3. ANLISE DO PERMISSIVO LEGAL PARA ALTERAES CONTRATUAIS
A Lei de Licitaes e Contratos permite o acrscimo de at 25% no valor da obra (em reformas,
o limite 50%), desde que existam as devidas justificativas. O texto da lei traz o seguinte:
L8666. Seo III Da Alterao dos Contratos
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas,
nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica
aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou
diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
(...)

 1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou

supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do
valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de
equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos. (...)

O texto legal bastante impreciso e at omisso no que concerne s justificativas para os

aditivos. As alteraes, segundo a lei, devero ter as devidas justificativas e sero possveis
quando houver modificao do projeto visando melhor adequao tcnica ou, ainda, quando
houver alterao quantitativa de seu objeto.
As imprecises e omisses da Lei, ao possibilitar as alteraes contratuais usando expresses
que possibilitam amplas e diferentes interpretaes (O que seriam as devidas justificativas? O que
define uma melhor adequao?) devem ser complementadas e entendidas dentro das amplas
responsabilidades tcnicas e legais do projetista, do construtor e da prpria Administrao. Ou seja,
as responsabilidades da partes intervenientes, mormente as responsabilidades do projetista e do
construtor, no podem ser afastadas ou esquecidas na hiptese de celebrao de aditivos. Se a
modificao do projeto consequncia de erro do projetista ou do construtor, tais partes devem
arcar com os acrscimos de custos. Se a melhor adequao tcnica poderia ter sido concebida
anteriormente licitao, na fase de projeto, o projetista deve ser responsabilizado.
A omisso da cobrana das responsabilidades das partes intervenientes quando h celebrao de
aditivos, alm dos prejuzos financeiros com o acrscimo de custos e de eventuais prejuzos
sociedade com obras inacabadas ou com partes suprimidas, implica fraude licitao, pois se licita
algo que no ser executado na forma como foi licitado (e que, eventualmente, poderia ser
executado por um preo melhor por outra empresa licitante).
4. CRITRIOS TCNICOS PARA VERIFICAO DA LEGALIDADE DE ADITIVOS
Com base no exposto acima, levando em considerao as responsabilidades das partes
intervenientes, bem como as normas da Lei de Licitaes e Contratos, so propostos os seguintes
critrios para verificao da legalidade de termos aditivos em obras de engenharia civil.
4.1. Imprevisibilidade das causas da alterao
As causas, a motivao, para a celebrao de termos aditivos devem ser imprevisveis ou, se
previsveis, de consequncias imprevisveis. Dessa forma, em ocorrendo necessidade de alterao
do projeto em virtude de causas que poderiam ter sido previstas quando da elaborao do projeto ou
quando da visita ao local da obra, os impactos financeiros negativos (aumento de custo) devem ser
arcados pelo construtor e pelo projetista conjuntamente. Assim, em uma obra rodoviria, onde aps
o incio das obras se constatou que havia uma ferrovia ou um gasoduto cruzando a pista e
interferindo no traado, qualquer custo associado a alteraes por meio de aditivos devem ser
arcados pelo construtor e pelo projetista. Por outro, se, aps a elaborao do projeto e a visita do
licitante ao local da obra, uma nova ferrovia ou um novo gasoduto interferem no traado da obra, o
aditivo lcito e nem o construtor nem o projetista devem ser responsabilizados. No caso de atrasos
decorrentes de desapropriaes levadas a cabo pela Administrao contratante, o construtor e o
projetista no devem ser responsabilizados; a responsabilidade deve ser imputada aos gestores
pblicos responsveis pelos processos de desapropriao.

4.2. Efetiva melhoria do projeto aditado

A alterao introduzida na obra atravs do aditivo no pode ser feita em detrimento de outra
parte da obra; a alterao no pode implicar a inexecuo de trechos anteriormente previstos, no
pode haver supresso de itens relevantes da obra anteriormente previstos. A supresso de trechos da
obra, por si s, j implica prejuzo populao, pois o equipamento construdo, a obra, ser
entregue incompleta. A obra entregue incompleta implica prejuzo em virtude da inexistncia de
suas partes, e pode a depender da obra comprometer o uso dos trechos executados e, ainda,
pode at expor a populao a perigos (e.g., estrada sem sinalizao, cruzamento em nvel onde
deveria haver um viaduto). A melhoria do projeto aditado deve ser clara, pois a lei assim exige
(L8666, art. 65, I, a) e, tambm, porque no se deve admitir que uma obra seja melhorada em um
seu trecho em detrimento da completude da obra inteira, como projetada e licitada. O
procedimento normalmente adota pela Administrao, de novamente licitar o trecho faltante, nada
mais que fracionamento indevido do objeto obra inicialmente contratado.
4.3. Inexistncia de motivao ligada inpcia da Administrao Pblica ou da contratada
Quando o aditivo celebrado tem como motivao inpcia da contratada, anterior ou posterior
licitao (e.g., no se observou que uma ferrovia cruzava a nova estrada ou a construtora imps
ritmo demasiadamente lento obra, respectivamente), a prpria contratada deve arcar com os custos
do aditivo. Em existindo motivao para o aditivo ligada inpcia da Administrao (e.g., demora
demasiada nas desapropriaes, atrasando as obras), o Poder Pblico deve celebrar o aditivo e
cobrar eventuais custos dele decorrente dos funcionrios que deram causa inpcia determinante do
aditivo. A inpcia da Administrao ou da contratada muitas vezes se confunde com
descumprimento contratual, pois os contratos (e at a Lei de Licitaes e Contratos) trazem com
algum detalhe as obrigaes das partes. Descumprimento contratual, naturalmente, no pode
fundamentar a celebrao de aditivos, em havendo tal descumprimento as penas previstas no
contrato devem ser aplicadas.
4.4. Princpio da menor onerosidade da soluo tcnica adotada no projeto alterado
A celebrao de um termo aditivo legalmente justificvel no pode servir para legitimar
aumentos de custos arbitrrios nos contratos. Dessa forma, em sendo legal e justificvel o aditivo, a
alterao contratual deve se dar de maneira que a soluo menos onerosa possvel seja a soluo
adotada e aditada. Se, por exemplo, justificvel, legitima e legal a alterao do local de um
viaduto devido mudana no traado de uma rodovia, o novo viaduto deve ser simples alterao do
viaduto que havia sido licitado; no se pode, arbitrariamente, adotar uma outra soluo tcnica mais
onerosa. Saliente-se que se uma determinada soluo tcnica do projeto usado na licitao da obra
for simplesmente alterada, o princpio da menor onerosidade da nova soluo tcnica
provavelmente ser atendido, pois a licitao seleciona a proposta mais vantajosa para a
Administrao.
O que infelizmente acontece comumente durante a execuo de obras publicas a invocao de
legais e legtimas causas para a celebrao de aditivos e a ilegal e ilegtima adoo de fraudulentas
solues tcnicas mais onerosas, de forma a maximizar o lucro dos construtores, muitas vezes em
detrimento da completude da obra licitada. Destarte, invocando-se causas legitimas para o aditivo,
adota-se desnecessariamente uma nova soluo tcnica muito mais cara, atinge-se o limite legal
de 25% ou 50%, e a obra fica incompleta, aguardando nova licitao para que seja concluda.

Assim, o princpio da menor onerosidade da soluo tcnica no observado, o objeto licitado fica
descaracterizado, a obra fica, ilegalmente, incompleta e mais cara.
Na hiptese de no verificao dos 4 (quatro) critrios acima, no se justifica a celebrao de
aditivo. No caso especfico de alterao necessria decorrente de erro de projeto, todo o nus
decorrente deve ser arcado pela empresa construtora ou projetista ou, ainda, pelas duas,
simultaneamente, face sua responsabilidade in solidum, pois a relao entre os projetistas e a
construtora introduz responsabilidade in solidum; na qual no existe solidariedade entre os
devedores porque no existe uma causa comum, uma origem comum da obrigao (VENOSA,
2005:133; NOGUEIRA, 2010). Da mesma forma, caso no seja atendido o princpio da menor
onerosidade da soluo tcnica adotada, a construtora e o projetista devem ser responsabilizados
por qualquer aumento de custo em relao ao valor licitado.
5. CONCLUSES
A celebrao de termos aditivos, com base em justificativas tcnicas, durante a execuo de
obras pblicas, procedimento extremamente comuns em obras pblicas no Brasil. Normalmente,
com base em deficincias nos projetos, as justificativas tcnicas so acatadas pela Administrao
contratante muito embora tais deficincias nos projetos sejam plenamente imputveis ao projetista e
ao construtor. No presente trabalho, com base na legislao e em normas tcnicas, so propostos
quatro critrios para a verificao da possibilidade e legalidade de termos aditivos justificados com
alteraes dos projetos das obras. Os trs primeiros critrios visam a determinar a legalidade dos
aditivos com base nas alteraes de projeto e, ainda, responsabilizao das partes intervenientes:
projetista, construtor, gestores pblicos. O quarto critrio introduz o princpio da menor
onerosidade da soluo tcnica adotada no projeto alterado, indicando a forma como a alterao
do projeto e a celebrao do termo aditivo devem ser realizadas. Tal princpio visa a evitar que uma
alterao de projeto e um termo aditivo legais e legtimos introduzam alteraes ilegtimas e
onerosas nas obras aditadas. O presente trabalho introduz, assim, critrios para a verificao da
legalidade de termos aditivos em obras publicas baseados em justificativas tcnicas e, ainda, orienta
a forma como as alteraes devem ser implementadas nos aditivos.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS. NBR 5671: Responsabilidade das partes intervenientes em
obras de engenharia. Rio de Janeiro, 1990.
BRASIL. Lei n. 8.666, Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, de 21 de junho de 1993.
MEIRELLES, H. L., Direito de Construir, 9 ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2005.
NOGUEIRA, C. L., Auditoria de qualidade de obras pblicas, So Paulo: PINI, 2008.
NOGUEIRA, C. L., Responsabilidade do empreiteiro e do projetista por danos decorrentes de erros em projetos
de obras pblicas, XIII SINAOP, Porto Alegre, 2010.
SENA, C., Da empreitada no Direito Civil, Rio de Janeiro: Graphica So Jorge, 1935.
VENOSA, S. DE S., Direito Civil: Teoria Geral das Obrigaes e Teoria Geral dos Contratos, So Paulo, Editora
Atlas, 2005.