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So Paulo
2010
2
Maringela Furlan Haswani
So Paulo
2010
Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a
fonte.
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Nome: HASWANI, Maringela Furlan
Ttulo: A comunicao estatal como garantia de direitos: foco no Brasil, na Colmbia
e na Venezuela.
Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina
da Universidade de So Paulo (Prolam-USP), linha de pesquisa Comunicao e
Cultura, para obteno do ttulo de Doutor.
Data da apresentao:
DEDICATRIA
AGRADECIMENTOS
minha orientadora, professora Margarida Kunsch, pelo apoio permanente
na pesquisa e pela coragem de abraar comigo ideias, autores e caminhos
ainda no trilhados no Brasil.
minha amiga Margarida por me apresentar e emprestar! a doura da
Clarinha.
Ao meu filho, Daniel, pelas pacientes tradues de todos os ttulos em ingls
que constam nas referncias e que passam longe do seu mundo do mercado
financeiro.
Flvia, minha primognita, pelo suporte logstico no conturbado cotidiano
domstico.
Aos funcionrios
do CRP (Rosa, Mari, Estevam, Renata, Edinaldo, Edson e Jos) pelo
apoio e tolerncia aos sumios e rabugices nos perodos crticos de
elaborao da tese;
do Prolam (William e Rafaela) pela ateno e cordialidade.
Aos colegas Eneus Trindade, Leandro Leonardo Batista e Otvio Freire, pelos
valiosos palpites de corredor durante a elaborao da pesquisa.
Ao professor Stefano Rolando, pela disponibilidade em dirimir minhas dvidas
na etapa final de elaborao da tese.
Ao samurai das leis, Nelson Hiroyuki Nakamura, pelos ensinamentos no
campo das Cincias Jurdicas e pelas muitas horas de boa conversa.
Aos colegas Anne Candal e Felippe Mendona, da disciplina Democracia,
pela amizade e pela claque, a cada nova etapa vencida.
A Alexandre Augusto Giorgio, pela parceria de ideias, de livros e de corao.
Isabelle Moura, pela valiosssima parte das obras no disponveis no Brasil,
que trouxe gentilmente da Itlia.
Hebe Lucas, pela cruel competncia na garimpagem e correo dos
tropeos, erros e absurdos desta tese.
Aos alunos de graduao, pelas oportunidades de aprendizado.
Aos orientandos que, ao escolherem o caminho da comunicao pblica,
passam uma incrvel sensao do semeador que v brotarem as primeiras
sementes.
A todos, muito obrigada.
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RESUMO
A tese aborda a comunicao estatal pr-ativa como garantia de direitos
constitucionais em Estados Democrticos de Direito. Para tanto, apresenta excertos
jurdicos da Teoria do Estado, o conceito de pblico segundo disciplinas das
Cincias Sociais, com destaque para a publicidade estatal habermasiana, chegando
s diversas reflexes dos pesquisadores italianos sobre a comunicao pblica,
suas subdivises e modelos. Desses modelos resulta a sugesto de uma proposta
passvel de aplicao no Brasil e em outros pases da Amrica do Sul,
particularmente Colmbia e Venezuela, para uma comunicao estatal pr-ativa
capaz de garantir direitos fundamentais nas suas sociedades, se possvel por meio
de emendas constitucionais.
Palavras-chave: Comunicao pblica. Comunicao estatal. Garantia de direitos.
Estado democrtico de direito. Esfera pblica.
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ABSTRACT
The thesis focuses on States proactive communication as a guarantee of
constitutional rights in Democratic States. To this matter, presents legal excerpts
from State Theory, the concept of Public based on Social Sciences disciplines,
highlighting States propaganda as Habermas posits it, reaching several reflections of
Italian researchers on public communication, its subdivisions and models. From
these models originated a suggestion of a proposal applicable to Brazil and other
South American countries, particularly Colombia and Venezuela, of a proactive State
communication capable of guaranteeing fundamental rights in their societies, if
possible through constitutional amendments.
Keywords: Public communication. State communication. Guarantee of rights.
Democratic states. Public sphere.
10
RESUMEN
La tesis expone la comunicacin estatal, proactiva, como garanta de
los derechos constitucionales, en Estados Democrticos de Derecho.
Presenta extractos jurdicos de la Teora del Estado, el concepto de
pblico, de acuerdo con asignaturas de las Ciencias Sociales, con
nfasis en la publicidad estatal habermasiana, hasta llegar a varias
reflexiones
de
investigadores
italianos,
sobre
la
comunicacin
pblica, sus subdivisiones y modelos. De esos modelos resulta la
sugerencia de una propuesta pasible de aplicacin en Brasil y en otros
pases de Amrica del Sur, en particular, Colombia y Venezuela, para
una comunicacin estatal proactiva, capaz de garantizar los derechos
fundamentales en sus sociedades, si es posible, a travs de enmiendas
constitucionales.
Palabras
Garanta
pblica.
claves:
Comunicacin
de
derechos.
Estado
pblica.
democrtico
Comunicacin
de
derecho.
estatal.
Esfera
11
LISTA DE ILUSTRAES
Figura 1. Um diagrama conceitual das esferas pblica e privada que localiza a
sociedade civil
Figura 2. Representao esquemtica da informao
Figura 3. Representao esquemtica do processo de comunicao
Figura 4. Representao esquemtica de relacionamento
Figura 5. Representao esquemtica de dilogo/debate
Figura 6. Representao esquemtica da participao
Figura 7. Representao esquemtica do compartilhamento
Figura 8. Tipos de comunicao
Figura 9. Tipos de comunicao e influncias primrias na transmisso de
informaes
Figura 10. Relao entre governana e democracia
Figura 11. Sujeitos e objeto da comunicao pblica
Figura 12. O mbito da comunicao pblica
Figura 13. Destinatrios das mensagens estatais que garantem direitos
Figura 14. A hiptese da interdependncia poltica
Figura 15. Mecanismos de transmisso e sincronizao de conjunturas
12
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Casos confirmados de raiva, por ano, segundo regio Brasil, 1990 a
2005
Tabela 2. Modelos tericos para o estudo da comunicao
Tabela 3. Estgios da construo da comunicao pblica
13
SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................
CAPTULO 1. ESTADO, DEMOCRACIA, DIREITOS,
CONSTITUCIONALISMO ...............................................................................
1.1 Estado ......................................................................................................
1.1.1 Estado democrtico de direito ..............................................................
1.2 Democracia .............................................................................................
1.3 Direitos e constitucionalismo ...................................................................
15
30
30
38
42
50
57
58
72
79
82
84
89
89
99
104
109
122
124
133
138
140
143
146
146
148
150
153
155
157
159
164
164
172
179
181
183
186
14
CONCLUSO ...............................................................................................
REFERNCIAS ............................................................................................
APNDICE ...................................................................................................
ANEXOS ......................................................................................................
195
200
208
214
15
INTRODUO
A convico de que os rgos estatais tm ou deveriam ter
obrigao de informar os cidados sobre temas que garantam seus direitos me
acompanha desde o incio da vida profissional, mas ganhou impulso em 1990,
durante atuao frente da equipe de comunicao do complexo municipal de
transportes do municpio de So Paulo. A atuao abrangia o trabalho de assessoria
de comunicao e imprensa da Secretaria Municipal de Transportes (SMT),
Departamento de Transportes Pblicos (DTP), Comando de Policiamento de
Trnsito (CPTran), Departamento de Servios Virios (DSV) e Companhia de
Engenharia de Trfego (CET). Partindo do pressuposto de que as informaes em
poder daqueles rgos poderiam funcionar como garantia do direito fundamental de
ir e vir de quem residia ou passava pela cidade, foi elaborado um cuidadoso
planejamento de captao interna e de emisso das informaes ali produzidas.
Vista pela imprensa e pelo pblico interno com cautela, no incio das atividades, ao
final do dcimo ms, a assessoria ganhara credibilidade e colaborao desses
pblicos porque tudo se expunha: fatos de carter poltico como o
posicionamento em casos de greve , interrupes temporrias no trnsito de ruas,
novos servios disponibilizados (entre esses servios, a venda antecipada de passes
Passe Fcil para os nibus da capital, muito vantajosa no perodo inflacionrio,
e o transporte especial para portadores de deficincia fsica so alguns exemplos),
documentos referentes a licitaes, mapas, projetos em andamento ou qualquer
outro tema que envolvesse as reas de trnsito e transportes.
A ao pr-ativa da assessoria lanava mo de todos os recursos das
trs principais reas da comunicao a publicidade, o jornalismo e as relaes
pblicas: realizou uma campanha publicitria para divulgao do Passe Fcil e a
permanente busca dos meios de comunicao como parceiros, nos casos de
intervenes no sistema virio que pudessem trazer transtornos aos seus usurios;
as discusses do Reescalonamento de Horrios envolveram pblicos muito distintos
e a administrao dos conflitos foi o trabalho de relaes pblicas. Quando da
realizao do Grande Prmio Brasil de Frmula 1, que naquela edio retornava a
So Paulo, uma gigantesca ao de comunicao teve incio 30 dias antes da
competio: farto material informativo e de orientao foi direcionado aos meios de
comunicao, vizinhana do local da prova e aos potenciais participantes do
16
evento; postos de informao foram instalados nas estradas que do acesso a So
Paulo, situando os interessados em acessar o Autdromo de Interlagos sobre as
melhores opes disponveis. Jornalistas e relaes-pblicas permaneceram 48
horas em regime de planto, de modo que nenhum cidado ou instituio, em
nenhum momento, ficasse sem as informaes procuradas. Na ocasio,
participantes que se deslocaram de helicptero, transporte particular, levaram o
dobro do tempo dos que utilizaram transporte coletivo, pblico, para deixar
Interlagos, ao trmino da competio.
Os
resultados
de
todas
essas
aes
da
assessoria
foram
17
Na dissertao Quem agenda quem: estudo das relaes entre
assessorias de imprensa do setor pblico e veculos jornalsticos privados: foco na
cidade de So Paulo, apresentada por mim Escola de Comunicaes e Artes da
Universidade de So Paulo, em 2004, algumas reflexes se desenvolveram em
torno dessas questes. Entretanto, as respostas obtidas com o trabalho no
constituram a concluso, mas o incio de uma nova pesquisa, desta feita no
universo maior e mais complexo da comunicao do ente Estado, agora visto como
tutor de direitos positivados constitucionalmente, cerne da presente investigao.
A escolha do tema justifica-se, tambm, pelo ineditismo da abordagem.
Nas Amricas, a produo acadmica em comunicao pblica, comunicao
poltica, marketing poltico e eleitoral aborda aspectos do discurso, das polticas de
comunicao, campanhas eleitorais, estudos de caso, relaes com a mdia,
accountability, opinio pblica, mas no contempla a necessidade da comunicao
estatal como garantia de direitos, nem a possibilidade de sua positivao
constitucional. Desse modo, informaes essenciais para que os cidados
conheam seus direitos e possam realiz-los plenamente permanecem nos Dirios
Oficiais e seus arquivos, cumprindo a exigncia legal de publicao. Exemplos no
faltam, mas um deles, relativamente recente, ilustra bem a situao: o novo Cdigo
de Trnsito Brasileiro. Decretadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelo
presidente da Repblica em setembro de 1997, as mudanas na legislao foram
levadas espontaneamente populao pelos programas jornalsticos veiculados nos
diversos meios de comunicao de massa, conforme seus legtimos interesses
de pauta. Mesmo afetando a todos motoristas e pedestres , nenhuma iniciativa
governamental foi implementada para dar amplo conhecimento dos pontos mais
importantes criados e/ou modificados pelo cdigo.
Caso semelhante ocorre com a pesquisa Poltica Nacional de Sade do
Homem, lanada em agosto de 2009 e divulgada no site do Ministrio da Sade do
Brasil, segundo a qual as doenas que afetam o sexo masculino so um problema
de sade pblica porque, a cada trs mortes de pessoas adultas, duas so de
homens; eles vivem, em mdia, sete anos menos que as mulheres e tm mais
doenas do corao, cncer, diabetes, presso arterial e colesterol mais elevados. A
principal causa a relutncia dos homens em cuidar da prpria sade. Completo, o
texto do estudo compe uma excelente cartilha com informaes de interesse para
toda a populao do pas homens como objeto da pesquisa, mulheres que so
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esposas, mes ou filhas desses homens. Eventualmente, algumas emissoras de TV
veiculam um anncio institucional com parte do contedo da pesquisa. No entanto, o
conjunto mais significativo fica restrito ao portal do Ministrio, que at poderia ser
consultado se as pessoas soubessem da sua existncia. Tambm no portal so
disponibilizadas as peas da campanha (cartazes, folhetos, filmes etc.). Nesse caso,
nem os meios jornalsticos destacaram a existncia e a disponibilidade dessas
informaes, mesmo sendo elas uma garantia aos direitos constitucionais vida e
sade.
No
Brasil,
interesse
pela
comunicao
pblica
no
19
A delimitao espacial abrange sobretudo o Brasil, e, entre os de
lngua espanhola, a Colmbia e a Venezuela. Para chegar a esse escopo,
procedemos leitura e anlise das constituies nacionais dos pases das
Amricas do Sul, Central e Caribe. Embora a primeira leitura dessas Cartas tenha
apontado uma enorme semelhana entre quase todas elas, no que concerne
natureza e ao papel do Estado, aos direitos individuais e sociais e ausncia da
comunicao, explicitamente positivada como garantia de direitos, juntos, pases
insulares e ilhas somariam cerca de 40 realidades e constituies a analisar uma
empreitada demasiadamente pesada para o perodo regulamentar de dedicao no
exclusiva pesquisa.
No entanto, quando decidimos manter apenas trs pases para facilitar
a consecuo da pesquisa, no foi de todo abandonada a ideia de que os
argumentos apresentados prestam-se, sim, tambm s realidades de outros pases
da Amrica do Sul: Bolvia, Chile, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai em cujas
constituies aparecem caractersticas de Estados democrticos de direito, tenham
ou no outras qualificaes adicionais e, ainda, pela semelhana na formao
histrica
desses
Estados
de
suas
sociedades,
do
descobrimento
contemporaneidade.
As constituies federais de 12 pases foram analisadas para, quem
sabe, subsidiar algum dia a elaborao de proposta de emenda, incluindo a
comunicao como garantia de direitos e obrigao do Estado.
Mesmo fechando o escopo no Estado emissor de informaes,
enorme a gama de direitos individuais e sociais constantes nas cartas magnas em
estudo. Por essa razo, um novo recorte isola, para efeito de anlise, somente o
direito vida: ele est presente, explcita ou implicitamente, na maioria dos demais
direitos individuais e sociais. possvel que em etapas futuras se possa ampliar o
espectro desse estudo, abordando direitos no contemplados neste momento.
A comunicao tratada a partir dos modelos bsicos, situando o
Estado como emissor de informaes. Posteriormente, dos estudos desenvolvidos
na Itlia so extrados conceitos e modelos de comunicao pblica sugeridos por
autores dedicados ao tema nos mbitos acadmico e/ou profissional (alguns autores
europeus respeitados no meio acadmico no tm pesquisas realizadas em
universidades; a consistncia de suas obras vem da vivncia profissional junto aos
organismos estatais).
20
A maior parte dos textos consultados ao longo da pesquisa dedica-se,
enfaticamente, s relaes da comunicao estatal/governamental com a mdia, em
geral, e com a imprensa, em particular. Por isso, antes de iniciar a defesa dos pontos
de vista essenciais tese, convm esclarecer por que a imprensa ser tratada
exclusivamente como receptora de informaes do setor pblico. Muitos polticos e
assessores mandatrios ou ocupantes de cargos em comisso costumam
atribuir aos meios jornalsticos a responsabilidade sobre sua imagem, positiva ou
negativa, perante a opinio pblica.
Alguns episdios corroboram a necessidade de situar claramente o
foco deste papel da imprensa: durante o carnaval de 2008, a Folha de S. Paulo
noticiou que o ministro da Sade do Brasil, Jos Gomes Temporo, criticou a
atuao da imprensa na cobertura dos casos de febre amarela, e defendeu que a
sade pblica seja tratada como questo de segurana nacional. Para ele, no cabe
imprensa questionar informao das autoridades sanitrias sobre necessidade de
vacinao. E, ainda, que milhares de pessoas se vacinaram sem necessidade
porque a mdia ps em dvida as declaraes das autoridades sanitrias. Defendeu
que a liberdade de questionamento da imprensa no pode prevalecer em questes
de Sade Pblica (Anexo A). No mesmo perodo, os rgos oficiais de sade no
apresentaram qualquer campanha de esclarecimento, o que certamente evitaria as
interpretaes mais ou menos exageradas dos meios. A comunicao oficial limitouse a uma nica e breve apario do ministro da Sade, para pronunciamento em
cadeia nacional, no horrio nobre da televiso, que compreende aproximadamente
o perodo entre 19 e 22 horas.
No Brasil, parte substancial do noticirio dos veculos jornalsticos de
grande circulao vive das performances e percalos ocorridos nos organismos
estatais, em grande parte graas prtica da maioria desses prprios rgos em
disseminar informaes para a imprensa, sobretudo por meio das assessorias de
imprensa, sem qualquer garantia de que os fatos realmente sero divulgados. As
ondas de denuncismo jornalstico tm se mostrado, de fato, capazes de
comprometer a imagem pblica da poltica, de partidos polticos e de personalidades
das hostes dos trs poderes. Porm, a postura da imprensa no o foco da
presente investigao. Os meios jornalsticos so organizaes privadas, mesmo
aqueles que dependem de concesso estatal. A Constituio Federal vigente na
maioria dos pases estudados lhes garante liberdade de expresso. A liberdade de
21
imprensa , ela mesma, um cone dos Estados democrticos. Desse modo, aqui, ela
ser apenas um dos pblicos-alvo da comunicao estatal, mesmo reconhecendo o
importante papel que hoje desempenha na divulgao das informaes que
conforme defendemos deveria ser obrigao dos organismos estatais.
As garantias dos direitos fundamentais (como o direito vida) possuem
vnculos com as mais variadas reas do conhecimento e constituem um leque
extremamente amplo de anlise. Para garantir a viabilidade e a indispensvel
verticalidade na tese, o foco principal estar na rea da Sade. A escolha se justifica
na medida em que governo, profissionais e acadmicos da Medicina e da Sade
Pblica vm empenhando esforos na produo e socializao das informaes de
interesse pblico, notadamente no Brasil. uma das vertentes que melhor
expressam a necessidade e a obrigao do Estado em fazer chegar aos cidados as
informaes de interesse geral.
o caso, a ttulo de exemplo, dos trabalhos disponibilizados pelo
Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus), rgo da
Secretaria Executiva do Ministrio da Sade do governo brasileiro que tem como
tarefas a coleta, o processamento e a disseminao de informaes sobre sade.
Conforme perfil apresentado no site1, a misso da instituio prover os rgos do
Sistema nico de Sade (SUS) de sistemas de informao e suporte de informtica,
necessrios ao processo de planejamento, operao e controle do Sistema nico de
Sade. Isso ocorre por meio da manuteno de bases de dados nacionais, apoio e
consultoria na implantao de sistemas e coordenao das atividades de informtica
inerentes ao funcionamento integrado daqueles rgos.
Entre os organismos que alimentam essas bases de dados est a
Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa). Criada a partir de
iniciativas da Organizao das Naes Unidas, atua no complexo sistema de
relaes institucionais em que ocorrem o processamento e a utilizao das
informaes
sobre
sade.
Compreende
vrios
mecanismos
de
gesto
www.datasus.gov.br
22
associaes tcnico-cientficas e as que congregam categorias profissionais ou
funcionais; e organizaes no governamentais.2 (Anexo B)
Uma parte das informaes, disponibilizadas nas bases de dados, tem
como alvo restrito instituies ou pessoas envolvidas profissionalmente com as
questes da sade; outra parte contm informaes de interesse para todos, desde
que traduzidas para uma linguagem apropriada heterogeneidade dos diversos
pblicos. Elas compem, entre outras, as mensagens que o Estado, geralmente, no
faz chegar sociedade, com a atitude pr-ativa e acessvel a todos os cidados,
aqui defendida. o caso dos folhetos Indicadores e Dados Bsicos Brasil,
elaborados pela Ripsa: Folhetos IDB 2006 Sade do homem, IDB 2005
Mortalidade por doenas crnicas, IDB 2004 Saneamento bsico domiciliar e IDB
2003 Sade da mulher.
A tese prope a investigao das seguintes hipteses:
1. A informao (sempre) e a comunicao (quando houver demanda) so
instrumentos de garantia dos direitos fundamentais (individuais e sociais)
nos Estados democrticos (de direito, sociais, cooperativos). Estudos de
Direito do Estado mostram que, nos Estados democrticos, os direitos
fundamentais positivados constitucionalmente devem vir, necessariamente,
acompanhados das suas garantias. Vejamos um caso concreto que envolve a
informao pr-ativa estatal: a dengue uma doena causada pelo inseto aedes
aegypti, que se multiplica na gua limpa armazenada, propositalmente ou no,
em quaisquer recipientes, de tampinhas de garrafas a caixas dgua, em
ambientes de uso pblico parques, rgos governamentais ou particular
residncias, empresas etc. A verso hemorrgica da molstia pode levar o
paciente morte em poucas horas, se no houver atendimento mdico imediato
e apropriado. Essas informaes devem ser amplamente disseminadas, de modo
a atingir a totalidade da populao para que sejam adotadas as medidas de
combate ao transmissor e, na presena dos sintomas, se saiba que necessrio
buscar assistncia mdica. Nesse caso, as informaes constituem uma das
garantias dos direitos vida e sade.
2. Como meio indispensvel garantia dos direitos, a informao e/ou a
comunicao deve dispor de mecanismos legais para ser cobrada ao
2
www.ripsa.org.br
23
Estado, quando sua ausncia significar ameaa ou desrespeito queles
direitos deve, pois, ser obrigatria por lei sempre que representar
garantia dos direitos individuais e sociais, constitucionalmente estatudos.
No mesmo caso da dengue, se uma famlia perde um de seus membros
acometido pela doena e essas pessoas nada sabiam a respeito, deveriam
dispor de algum dispositivo legal que lhes permitisse responsabilizar o Estado
pela falta das informaes que garantiriam seu direito sade e vida. A
proposta se justifica porque as aes do Estado s podem ocorrer se houver
para elas previso legal, conforme preconiza o Princpio da Legalidade ou
Reserva Legal. Alm do mais, sob a perspectiva histrica, em pases como o
Brasil, a Colmbia e a Venezuela, o Estado raramente precisou da sociedade
para obter ou conservar o poder. Na viso de Raimundo Faoro, as bases de
sustentao social e poltica do poder pblico brasileiro situavam-se numa restrita
aristocracia, cooptada pela distribuio de benesses governamentais desde os
primrdios da colonizao e responsvel, segundo o autor, pela formao do
estamento burocrtico brasileiro. Com isso, em nenhum momento histrico a
manuteno do poder estatal dependeu da opinio da sociedade, mesmo em
tempos de governos representativos, como o atual. Desse modo, a criao e a
abertura de canais para exposio do Estado como todo e para divulgao de
informaes de interesse coletivo so um passo relevante para que a sociedade
civil se organize e ocupe seu espao como ator social influente na conduo do
seu prprio destino.
Conforme adianta o ttulo do trabalho, o objetivo geral apresentar a
comunicao como garantia de direitos fundamentais e sociais que aparecem como
clusulas ptreas nas cartas magnas dos Estados, bem como sua obrigatoriedade.
Os objetivos especficos so:
24
O referencial terico acompanha a concepo geral da pesquisa na
confluncia de duas perspectivas: uma da cincia jurdica e das cincias sociais para
fundamentar o Estado democrtico de direito e constitucional; outra dos estudos de
comunicao, partindo de conceitos mais abrangentes para a comunicao pblica
estatal.
A cincia jurdica, em suas diversas vertentes tericas, vem
acompanhando a evoluo do complexo ente Estado, cujas abordagens impem
interfaces com diferentes campos das cincias sociais. Dallari refere-se Teoria
Geral do Estado (TGA) como uma disciplina de sntese, que sistematiza
conhecimentos
jurdicos,
filosficos,
sociolgicos,
polticos,
histricos,
25
medida que apresenta ideias e procedimentos que envolvem a
construo dos Estados contemporneos, a maioria dos tericos do Estado, do
constitucionalismo, da democracia e dos direitos trata do tema da cidadania, dentro
do contexto maior da sociedade com que o Estado mantm suas diversas relaes.
Da o pensamento desses autores tambm contribuir para o conceitual que aborda a
esfera pblica, ao lado de Hanna Arendt (2001), Jrgen Habermas (1980, 1984,
1992, 2003, 2004), Seyla Benhabib (1996), Srgio Costa (2002) e Liszt Vieira
(2001), entre outros pesquisadores dedicados ao intrincado conceito de pblico.
O referencial terico em cincias da comunicao apresenta dois
segmentos distintos:
conceitual
de
Olivier
Dabne
(2001)
sobre
processo
de
26
aspectos mais convenientes sistematizao do tema, considerada a complexidade
nascida da reunio dos dois campos que sustentam a pesquisa Cincias da
Comunicao e Cincia Jurdica , cujos fundamentos possuem especificidades
que carecem de conexo entre si.
A preocupao inicial foi decidir o que se entender como Cincia. O
tema da tese nasceu de situaes da realidade brasileira, expandindo-se,
posteriormente, para os demais pases da Amrica do Sul; contm sugestes
provavelmente capazes de intervir nessas realidades, qui modificando-as na
prtica. Da, a adoo da abordagem de Lakatos, segundo a qual
a finalidade da atividade cientfica a obteno da verdade, por
intermdio da comprovao de hipteses, que, por sua vez, so
pontes entre a observao da realidade e a teoria cientfica, que
explica a realidade. O mtodo o conjunto das atividades
sistemticas e racionais que, com maior segurana e economia,
permite alcanar o objetivo conhecimentos vlidos e verdadeiros
, traando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando
as decises do cientista (2000, p. 46).
27
ideais, preconceitos, etc. [...] e o objeto (ob + jectum) o que lanado, posto
diante do sujeito (BARROS, 1999, p. 14), traamos o seguinte quadro:
que aborda o tema nas vrias formas adquiridas sob os enfoques idealista e
pragmtico.
Cada modelo terico define uma modalidade na relao sujeitoobjeto, a qual est vinculada a proposies gerais da teoria do
conhecimento, na qual se apia, e filosofia, em suas grandes
correntes de pensamento: o idealismo, o empirismo (ou o realismo,
ou ainda o determinismo) e a dialtica (2006, p. 111).
28
peridicos
cientficos
internacionais
disponibilizados
em
meio
digital
aos
conceitos
de
comunicao
empregados
por
profissionais
29
pesquisadores nas estruturas da comunicao organizacional e da administrao
pblica e o potencial de cada um deles de gerao de demandas polticas,
estruturais e operacionais.
No quarto captulo apresento a reviso de literatura de comunicao
pblica e os conceitos e modelos desta comunicao j desenvolvidos por outros
estudiosos, principalmente italianos. Aponto, tambm, alguns elementos para a
construo de um modelo de comunicao para os pases componentes do escopo
da pesquisa.
No quinto captulo procedo a um breve resgate histrico do Brasil, da
Colmbia e da Venezuela para, em seguida, expor as relaes de interdependncia,
transmisso de conjuntura, irradiao, contgio e sincronizao poltica e econmica
entre os pases da Amrica Latina, em geral, e dos escolhidos para o trabalho, em
particular. Finalizo o captulo com a anlise de alguns trechos das constituies dos
trs pases, nos aspectos de interesse da pesquisa.
Procuro, com este trabalho, despertar o interesse de jovens
pesquisadores e profissionais do setor pblico para a importncia da comunicao
pblica estatal pr-ativa como requisito para o exerccio pleno da cidadania. Para
tanto, busquei a contribuio de novos autores e abordagens ainda inditas no Brasil
e, provavelmente, na Amrica Latina, mostrando que o tema, sua abrangncia e
seus problemas dizem respeito, de fato, a todos ns.
30
CAPTULO 1. ESTADO, DEMOCRACIA, DIREITOS, CONSTITUCIONALISMO
O duplo posicionamento do Estado, como objeto em relao ao
pesquisador e como sujeito a quem, hipoteticamente, cabe a responsabilidade de
ser
emissor
pr-ativo
iniciador
da
comunicao
que
garante
direitos
procura
positivados
nas
cartas
magnas.
Desse
modo,
Estado,
democracia,
31
O estudo da origem do Estado estabelece dois enfoques possveis: um
temporal (a poca em que nasce o Estado), outro causal (dos motivos que
determinam o surgimento dos Estados).
As teorias com enfoque temporal podem-se resumir a trs linhas
fundamentais, conforme Dallari3:
a) Para muitos autores, o Estado, assim como a prpria sociedade,
existiu sempre, pois desde que o homem vive sobre a Terra acha-se
integrado numa organizao social, dotada de poder e com
autoridade para determinar o comportamento de todo o grupo. Entre
os que adotam essa posio destacam-se Eduard Meyer, historiador
das sociedades antigas, e Wilhelm Koppers, etnlogo, ambos
afirmando que o Estado um elemento universal na organizao
social humana. Meyer define mesmo o Estado como o princpio
organizador e unificador em toda organizao social da Humanidade,
4
considerando-o, por isso, onipresente na sociedade humana.
b) Uma segunda ordem de autores admite que a sociedade humana
existiu sem o Estado durante um certo perodo. Depois, por motivos
diversos [...] este foi constitudo para atender s necessidades ou s
convenincias dos grupos sociais. Segundo esses autores, que, no
seu conjunto, representam ampla maioria, no houve concomitncia
na formao do Estado em diferentes lugares, uma vez que este foi
aparecendo de acordo com as condies concretas de cada lugar.
c) A terceira posio a [...] dos autores que s admitem como
Estado a sociedade poltica dotada de certas caractersticas muito
bem definidas. Justificando seu ponto de vista, um dos adeptos dessa
tese, Karl Schmidt, diz que o conceito de Estado no um conceito
geral vlido para todos os tempos, mas um conceito histrico
concreto, que surge quando nascem a idia e a prtica da soberania,
o que s ocorreu no sculo XVII. Outro defensor desse ponto de vista,
Balladore Pallieri, indica mesmo, com absoluta preciso, o ano do
nascimento do Estado, escrevendo que a data oficial em que o
mundo ocidental se apresenta organizado em Estados a de 1648,
5
ano em que foi assinada a paz de Westflia (2003, p. 52-53).
Dalmo de Abreu Dallari, jurista, professor de Direito do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo.
4
Eduard Meyer expe seu pensamento a respeito deste assunto em sua Histria da Antiguidade, publicada entre
1921 e 1925. A sustentao dessa tese por Wilhelm Koppers mais recente, constando de seu trabalho LOrigine
de ltat, apresentado no VI Congresso Internacional de Cincias Antropolgicas e Etnolgicas, realizado em
Paris, no ano de 1960.
5
Giorgio Balladore Pallieri, A doutrina do estado, v. 1, p. 16. A paz de Westflia, que esses autores indicam
como o momento culminante na criao do Estado, e que muitos outros consideram o ponto de separao entre o
Estado Medieval e o Estado Moderno, foi consubstanciada em dois tratados, assinados nas cidades westfalianas
de Munster e Onsbruck. Pelos tratados de Westflia, de 1648, fixaram-se os limites territoriais resultantes das
guerras religiosas, principalmente da Guerra dos Trinta Anos, movida pela Frana e seus aliados contra a
Alemanha.
32
consoantes. Uma dessas questes refere-se palavra Estado.6 Significando
situao permanente de convivncia e ligada sociedade poltica, o termo aparece
pela primeira vez em O prncipe, de Maquiavel, e passa a ser usado, na Itlia, para
denominar uma cidade independente,
como, por exemplo, stato di Firenze. Durante os sculos XVI e XVII a
expresso foi sendo admitida em escritos franceses, ingleses e
alemes. Na Espanha, at o sculo XVIII, aplicava-se tambm a
denominao de estados a grandes propriedades rurais de domnio
particular, cujos proprietrios tinham poder jurisdicional. De qualquer
forma, certo que o nome Estado, indicando uma sociedade poltica,
s aparece no sculo XVI, e este um dos argumentos para alguns
autores que no admitem a existncia do Estado antes do sculo
XVII. Para eles, entretanto, sua tese no se reduz a uma questo de
nome, sendo mais importante o argumento de que o nome Estado s
pode ser aplicado com propriedade sociedade poltica dotada de
certas caractersticas bem definidas. A maioria dos autores, no
entanto, admitindo que a sociedade ora denominada Estado , na sua
essncia, igual que existiu anteriormente, embora com nomes
diversos, d essa designao a todas as sociedades polticas que,
com autoridade superior, fixaram as regras de convivncia de seus
membros (DALLARI, 2003, p. 51).
33
do Estado era, por sua vez, uma parte fundamental da Constituio. Esta
articulao do Estado com o texto tambm questionada nos esquemas de
representao da ps-modernidade porque a organizao poltica no tem centro:
um sistema de sistemas autnomos, auto-organizados e
reciprocamente interferentes; multipolar e multiorganizativa. Com
efeito, ao lado do "Estado", existem, difusos pela comunidade, entes
autnomos institucionais (ordens profissionais, associaes), e
territoriais (municpios, regies). Da a referncia perda do centro
(do Estado concebido como organizao unitria e centralizada) e a
existncia de um direito sem Estado, isto , de modos de regulao
(contratos, concertao social, negociaes) constitutivos daquilo a
que se poder chamar reserva normativa da sociedade civil
(CANOTILHO, 1992, p. 16).
Georg Jellinek, filsofo do Direito e juiz alemo, professor nas universidades de Basileia e de Heidelberg.
34
tecnicizao do direito pblico era a conseqncia natural da concepo do Estado
como Estado de direito, como Estado concebido principalmente como rgo de
produo jurdica e, no seu conjunto, como ordenamento jurdico (Ibidem).
A reconstruo do Estado como ordenamento jurdico no anulou o
fato de o Estado ser tambm, por intermdio do direito, uma forma de organizao
social e, desse modo, no poderia ser dissociado da sociedade e das relaes
sociais subjacentes. Evidencia-se, a, a necessidade de uma distino entre o ponto
de vista jurdico a ser deixado aos juristas que, de resto, tinham sido por sculos
os principais artfices dos tratados sobre o Estado e o ponto de vista sociolgico,
que deveria valer-se das contribuies dos socilogos, dos etnlogos, dos
estudiosos das vrias formas de organizao social: uma distino que no podia
ser percebida antes do advento da sociologia como cincia geral que englobava a
teoria do Estado.
Essa distino motivou tambm Max Weber10 a reconhecer e sustentar
a necessidade de diferenciar o ponto de vista jurdico do sociolgico. Para tanto,
inaugurou o tratamento de sociologia jurdica, da qual considerado um dos
fundadores. Defende que quando se fala de direito, ordenamento jurdico, norma
jurdica, necessrio um particular rigor para diferenar o ponto de vista jurdico do
sociolgico; uma distino que ele reconduz diferena entre a validade ideal, de
que se ocupam os juristas, e a validade emprica das normas, de que se ocupam os
socilogos. Bobbio comenta que, para Weber, essa distino era uma premissa
indispensvel para deixar claro que ele se ocuparia do Estado como socilogo e no
como jurista. Esse posicionamento resulta em um captulo da teoria dos grupos
sociais, entre os quais esto os grupos polticos que se tornam Estados
(modernos).
Um dos maiores crticos do ponto de vista de Jellinek Hans Kelsen11;
para ele o Estado resolvido totalmente no ordenamento jurdico, aparecendo como
entidade do direito, que lhe regula a atividade dedicada produo e execuo de
normas jurdicas. A tese kelseniana de reduo radical do Estado a ordenamento
jurdico no teve aceitao entre os estudiosos. Alis, com a transformao do
Estado de direito em Estado social, teorias que tratavam apenas juridicamente do
10
Max Weber, jurista, economista e socilogo, considerado um dos fundadores da Sociologia, ao lado de
Emile Durkheim, Karl Marx e Vilfredo Pareto.
11
Hans Kelsen, jurista austro-americano, um dos mais importantes e influentes do sculo XX; considerado o
principal representante da chamada Escola Positivista do Direito.
35
Estado, negativamente avaliadas como formalistas, foram desprezadas pelos
prprios juristas. Com isso, recuperaram vigor os estudos de sociologia poltica, que
tm por objeto o Estado como forma complexa de organizao social (da qual o
direito apenas um dos elementos constitutivos) (BOBBIO, 2007, p. 58). O autor
ainda considera que, longe de promover a perspectiva mais ampla e estratgica,
Kelsen passa margem das finalidades do Estado, reduzindo-o a uma simples
tcnica de organizao social. Sendo um conjunto de meios destinados a alcanar
um fim determinado, o Estado pode ser utilizado para atingir os fins mais diversos.
Como afirma Weber (1963, p. 10-18), no seria possvel definir um agrupamento
poltico por aquilo que ele faz. Da o Estado no poder ser definido por sua
finalidade, j que no h nenhuma atividade que os Estados no tenham
perseguido, em um momento ou outro da histria, assim como no h atividades que
todos os Estados tenham buscado atingir.12
Ainda no campo da Sociologia do Estado, a teoria marxista e a teoria
funcionalista destacam-se das demais no apenas pelas suas diferenas
inconciliveis nas concepes de cincia e mtodo, mas, principalmente, pela
maneira como compreendem o Estado no sistema social. A teoria funcionalista,
representada principalmente por Talcott Parsons13, preconiza a conservao social,
com as mudanas ocorrendo no interior do sistema, sem rupturas abruptas, a partir
de ajustes que o prprio sistema seja capaz de absorver. Portanto, ocorrem
mudanas nas relaes entre Estado e sociedade, mas o sistema permanece o
mesmo. Na teoria marxiana, representada pelo pensamento de Karl Marx14, a
grande mudana apresenta uma ruptura com o sistema vigente, criando, com
avano qualitativo, um novo sistema.
Nenhuma das duas teorias obteve hegemonia, na atualidade, cedendo
lugar representao sistmica do Estado que, segundo Bobbio, perfeitamente
12
Nada obstante a pertinncia da observao de Weber, parece certo que a finalidade compe um dos chamados
elementos do Estado, que deve existir coetaneamente, pelo menos, ao territrio (elemento material, que faz com
que o conceito de Estado se distinga da simples nao (conjunto de pessoas vinculadas por laos culturais,
tnicos etc., tal como, na histria recente, era identificada a comunidade judaica antes da fundao do Estado de
Israel) e ao povo (elemento humano, formado pelo conjunto de cidados, isto , de pessoas aptas a formar e
dirigir a vontade dessa pessoa poltica que o Estado. Portanto, diferente da simples populao). Os autores no
so concordes quanto ao nmero de elementos. H, todavia, certo consenso quanto a esses trs. E, de fato, como
qualquer agrupamento de pessoas, ainda mais organizado em ou sob forma de sociedade, no compreensvel
seno em vista de algum objetivo proposto ou finalidade.
13
Talcott Edgar Frederick Parsons, professor da Universidade de Harvard, nos departamentos de Sociologia e de
Relaes Sociais, onde desenvolveu a teoria para anlise social conhecida como Funcionalismo Estrutural.
14
Karl Heinrich Marx, filsofo e economista alemo, o principal idealizador do socialismo e do comunismo
revolucionrio.
36
compatvel com as teorias marxista e funcionalista porque prope um conceitual
para analisar como as instituies polticas funcionam, como exercem a funo que
lhes prpria, seja qual for a interpretao que delas se faa (2007, p. 60). De fato,
ao atuar com base na relao demanda-resposta (input-output), o Estado d estas
respostas
sob a forma de decises coletivas vinculatrias para toda a
sociedade. Por sua vez, estas respostas retroagem sobre a
transformao do ambiente social, do qual, em sequncia ao modo
como so dadas as respostas, nascem novas demandas, num
processo de mudana contnua que pode ser gradual quando existe
correspondncia entre demandas e respostas, brusco quando por
uma sobrecarga das demandas sobre as respostas interrompe-se o
fluxo de retroao e as instituies polticas vigentes, no
conseguindo mais dar respostas satisfatrias, sofrem um processo de
transformao que pode chegar fase final completamente
modificada (BOBBIO, 2007, p. 60).
entre
Estado,
mercado
organizaes
no
governamentais
bem-estar
social,
tem
sua
ordem
socioadministrativa
profundamente
modificada, abrindo caminho para a era da Welfare Society, em que a sociedade civil
toma para si a discusso e a deliberao sobre as causas coletivas (DAMBROSI16 e
GIARDINA17, 2006).
15
Celso Antonio Pacheco Fiorillo, livre-docente em Direito Ambiental pela PUC/SP, o primeiro professor
livre-docente em Direito Ambiental do Brasil. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direitos
Especiais/Direitos Difusos e Coletivos, entre outras.
16
Lcia DAmbrosi, docente de Comunicao Pblica na Universidade de Macerata, Itlia.
17
Maria Valentina Giardina, advogada especializada em Direito Administrativo e projetos para a administrao
pblica, na Itlia.
37
O crescente endividamento pblico por aes voltadas a garantir a
assistncia e a previdncia social tem motivado o Estado a rever as suas polticas de
interveno,
levando
sociedade
civil
assumir
algumas
tarefas
Esta
lacuna
passa
ser
ocupada
pelo
voluntariado,
pelo
38
A velha lgica do Welfare State que preconiza solues uniformes e
generalizadas vem sendo gradualmente substituda por um poder
pblico que se orienta por meio de intervenes de ajuda e suporte
das diferenas sociais, de modo a reforar as potencialidades dos
diversos componentes da sociedade civil. [...] Com a superao da
lgica da providncia estatal afirma-se o princpio da solidariedade
que sustenta os cidados na aquisio das responsabilidades
pessoais com vistas ao bem comum (DAMBROSI, GIARDINA, op.
cit., p. 18).
19
Paulo Bonavides, jurista cearense, professor titular da Teoria Geral do Estado na Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Cear.
39
O Estado de Direito tem origem liberal, sustentada pela necessidade de
limitar o poder do soberano. Ao ver de Silva Telles19, o Estado de Direito aquele
em que os direitos considerados os fundamentais do homem so explicitamente
reconhecidos, assumindo o Estado, de maneira institucionalizada, o dever de
ampar-los pelo imprio da lei (1977, p. 121). O Estado de Direito visava assegurar
liberdade em face do administrador pblico, impondo-lhe a maior absteno
possvel, no concernente ao trato com particulares: a mnima interveno estatal.
Como garantia, apresentava os traos da legalidade (na submisso de todos ao ato
formal emanado da funo legislativa), da tripartio das funes do poder estatal
vinculando o exerccio de cada uma delas a organismos independentes e
harmnicos entre si e do enunciado de direitos e garantias individuais e
polticos.20
No entanto, a igualdade teoricamente proporcionada pela natureza
abstrata da norma jurdica acabou por gerar maior aumento das desigualdades
sociais: o sistema ditatorial anterior, em que o Estado tudo podia, foi substitudo por
outro, igualmente forte, estratificado por classes sociais e vazado no poder
econmico. O indivduo no mais contava com mecanismos de defesa em face das
foras econmicas de entidades privadas porque ao Estado j no era permitido
intervir nessas relaes. A propsito, Gomes Canotilho diz que um mnimo de
Estado no corresponde a um mximo de liberdade (1992, p. 529).
Essas desigualdades inflamaram os movimentos sociais, notadamente
entre o final do sculo XIX e o incio do sculo XX, e o enfoque dado ao indivduo
pelo liberalismo no correspondia aos anseios dos movimentos sociais, cujos
interesses transcendiam a esfera privada (LENZA21, 2003, p. 24). Esses interesses
deveriam ser reconhecidos pelo ordenamento jurdico, sob pena de abrir um abismo
entre o direito e a realidade social, colocando em risco o papel do Estado de
regrador da vida em sociedade.
Ficou evidente a necessidade da interveno do Estado nas relaes
econmica e social, a fim de lhes dar maior justeza e de viabilizar a isonomia, de
19
Igncio da Silva Telles, filsofo e jurista, foi professor na Faculdade de Direito da USP, entre outras, e
fundador do Instituto Brasileiro de Filosofia, do Instituto Histrico e Geogrfico de So Paulo e do Ateneu
Paulista de Histria.
20
Jos Afonso da Silva (2001, p. 117) considera estas premissas bsicas como conquistas do pensamento liberal,
mantidas at hoje entre os postulados do Estado de Direito.
21
Pedro Lenza, advogado, professor de Direito Constitucional e Direito Processual Civil, membro do Instituto
Brasileiro de Direito Processual (IBDP) e do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional (IBDC).
40
modo que as liberdades pblicas passaram a ser tambm aquelas que, para serem
exercidas pelos cidados, exigem a interferncia do Estado na defesa do trabalho
contra a agressividade do Capital (TELLES, op. cit, p. 122). Ento, coube ao Estado
sobrepor-se ao individualismo e policiar as relaes entre os sbditos, graduando
os direitos de cada um pelas convenincias cumulativas, da comunidade e das
pessoas, do Estado de Direito e da sociedade que ele protege (CALMON22, 1947, p.
282).23
Surgiram, dessa premissa, as bases do chamado Estado Social de
Direito, em que se afirmaram os direitos sociais e criaram-se estruturas para a
consecuo dos objetivos da justia social, para a formao do Estado do bem-estar
social (Welfare State).
Os objetivos desse Estado Social de Direito no chegaram a termo. A
diversidade de interpretaes do vocbulo social levou a uma proliferao de
sistemas polticos e ideolgicos to antagnicos quanto o comunismo e o
nazifascismo, em que a participao popular era repudiada ou condicionada a servir
ao regime imposto pelos novos soberanos.
Nesse cenrio, ganha destaque a figura da autoridade, do chefe.
Daniel Coelho de Souza24 relata que, ante as imensas carncias da populao,
quem quer que acenasse a essas multides ingnuas com a promessa de melhor
condio social, tinha-lhes conquistado a confiana total e, em conseqncia,
adquirido seu absoluto domnio (1979, p. 129). Tomando o fascismo como exemplo,
o autor afirma que o sistema tentou, em vo, forjar a execuo de uma poltica
inspirada nos interesses populares:
decorrido o perodo de sua implantao, o Estado fascista
transformou-se, completa e perfeitamente, num puro Estado policial.
De sorte que, quando a sua existncia perdeu qualquer apoio
popular, passou a repousar na sua prpria fora policial, ramificada e
22
Pedro Calmon, poltico, historiador, bigrafo, ensasta e orador, foi professor de Direito Pblico
Constitucional na Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil, onde ocupou, tambm, o cargo de
Reitor.
23
Uma obra que retrata bem essa evoluo do Estado no intervencionista para o chamado Estado social de
Orlando Gomes (um dos mais respeitados civilistas do sculo passado e ainda hoje festejado) em seu
Transformaes gerais dos direitos das obrigaes. Embora cuide de matria civil, portanto, eminentemente de
direito privado, vale a sua leitura pelo retrato que d quanto ao envolver entre os dois Estados, como
consequncia da evoluo da prpria sociedade, das relaes negociais e, por causa da intensificao e
complexidade destas, da necessidade de alguma interveno estatal, retirando o Estado do absentesmo liberal.
(Comentrio de Nelson Nakamura)
24
Daniel Coelho de Souza foi professor de Direito e reitor da Universidade Federal do Par (UFPA). Faz parte
de uma gerao que marcou o ensino e a execuo do Direito naquele estado brasileiro.
41
espalhada por todos os setores sociais, pela instituio das polcias
polticas (Idem, p. 130).
Manoel Gonalves Ferreira Filho foi professor de Direito Constitucional e diretor na Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo (USP). Na esfera poltico-administrativa, foi vice-governador, suplente de senador,
secretrio da Administrao e da Justia. Tambm foi chefe de Gabinete e secretrio-geral do Ministrio da
Justia.
26
Francisco de Assis Toledo, formado pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP), foi
ministro do Superior Tribunal de Justia, a partir da Constituio de 1988, e professor de Direito das Faculdades
Metropolitanas Unidas, em So Paulo, e da Universidade de Braslia .
42
27
43
No aspecto temporal, das trs ondas de democratizao30 de Samuel
Huntington31 (1991), interessa-nos apenas a terceira onda, iniciada com a
Revoluo dos Cravos, que marcou o fim da ditadura em Portugal, em 1974, e
atingiu alm de frica, sia e Europa do Leste a Amrica Latina, em que se
encontram os pases componentes do escopo desta pesquisa.
Desde a Antiguidade Clssica at a contemporaneidade, emprega-se o
vocbulo democracia para designar a forma de governo em que o poder poltico
exercido pelo povo. Ao se analisar a evoluo histrica da democracia, porm,
verifica-se que o significado da palavra a nica herana dos antigos, mantida
intacta nos dias de hoje. Os fundamentos clssicos da democracia direta exercida
na polis sem intermedirios sobreviveram at Rousseau32 que, embora admitisse
a impossibilidade da sua consecuo nos Estados com territrios e populaes de
grande porte, considerava a democracia representativa como parcial, capaz de
dividir o que deveria permanecer unido; para ele, a soberania no pode ser
representada [...] e o povo ingls acredita ser livre mas se engana redondamente;
s o durante a eleio dos membros do parlamento; uma vez eleitos estes, ele
volta a ser escravo, no mais nada (1973, p. 15). A contraposio entre
democracia direta e democracia representativa sustentou, na Europa, dcadas de
um debate em cujo cerne questionava-se esta legitimidade da representao. O
advento da repblica, que renovou a ideia do governo representativo, da democracia
representativa, fortaleceu o argumento de que, nos grandes Estados, esta a nica
possvel. Surgiram, porm, autores contrapondo repblica e democracia; entre eles,
Madison pondera que
os dois grandes elementos de diferenciao entre uma democracia e
uma repblica so os seguintes: em primeiro lugar, no caso desta
ltima, h uma delegao da ao governativa a um pequeno nmero
de cidados eleitos pelos outros; em segundo lugar, ela pode ampliar
a sua influncia sobre um maior nmero de cidados e sobre uma
maior extenso territorial. [...]. Outro ponto de distino que um
regime republicano pode abarcar um maior nmero de cidados e um
mais amplo territrio em comparao com um regime democrtico, e
exatamente esta circunstncia que faz com que as possveis
30
A primeira onda nasce no incio do sculo XIX, nos Estados Unidos, e termina no fim da 1 Guerra Mundial,
com 30 pases democrticos no mundo (em 1942, j eram apenas 12). A segunda onda tem incio no trmino
da 2 Guerra Mundial, atingindo inicialmente os pases com regimes fascistas derrotados e, depois, os que
conseguiram a independncia aps descolonizao; no final desta onda, os 36 pases com regime democrtico
passaram por uma nova fase de restaurao autoritria, nos anos 1960.
31
Samuel Phillips Huntington cientista poltico, professor da Universidade de Harvard, EUA.
32
Jean Jacques Rousseau, filsofo suo, terico poltico, foi um dos pensadores marcantes do Iluminismo
francs.
44
manobras das faces sejam menos temveis no primeiro do que no
segundo caso (17871788, p. 61, apud BOBBIO, 2007, p. 150).
33
Alexis de Tocqueville, francs que, em viagem aos Estados Unidos (18311832) impressionou-se pela eficcia
do regime democrtico l vivenciado, extraindo da material para publicar um dos maiores clssicos da
sociologia poltica moderna: A democracia na Amrica, de 1835.
45
como relao social (DONATI34, 2003, p. 32), ganha valor a regra desenvolvida
pelos sujeitos privados no processo de organizao e funcionamento da sociedade.
Uma democracia participativa (de que tratamos adiante), porm, que permite ao
cidado colaborar mais ativamente na definio das polticas pblicas, colocando-se
entre os atores principais na resoluo de problemas de interesse geral. O cidado,
por anos mero sujeito passivo em condio de fruir de algumas prestaes (de
servios), mas no de poder escolher as modalidades e as formas de organizao
desses servios, adquiriu o direito no s de manifestar necessidades e de exprimir
descontentamento, mas tambm de individualizar procedimentos e opinies que
satisfaam as suas exigncias.
A perda de confiana, da parte da coletividade, nos confrontos das
instituies rompe a certeza e o equilbrio sobre os quais se fundam as respostas no
interior da sociedade: o indivduo no delega mais ao Estado a competncia de
melhorar a prpria condio de vida, assumindo regras e responsabilidades diversas
com respeito ao passado.35 Isso, se de um lado provoca desorientao na
coletividade enquanto abala os tradicionais pontos de referncia, de outro lado
confere aos cidados maior liberdade de escolha, aquela de poder definir o prprio
bem-estar por uma qualidade de vida satisfatria.
Liberdade como nova forma de solidariedade, que no retorna nem
entre os direitos tradicionais (liberdade pessoal, de opinio, reunio, associao,
etc.), nem entre os direitos sociais (liberdade de vontade) e que justamente por seu
particular ingresso no se configura com finalidade egosta, mas tende a trazer
vantagem tambm aos sujeitos diferentes daqueles que agem (ARENA, 2004, p. 8).
34
Pierpaolo Donati, professor de Sociologia na Facolt di Scienze Politiche da Universit di Bologna, diretor do
Centro de Estudos de Poltica Social e Sociologia Sanitria (Ceposs), props uma teoria geral para anlise da
sociedade, conhecida como sociologia relacional, diferente de todas as teorias sociolgicas precedentes e
contemporneas.
35
No mesmo sentido, manifesta-se Almiro do Couto e Silva: A segurana jurdica entendida como sendo um
conceito ou um princpio jurdico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza
subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, aquela que envolve a questo dos limites retroatividade dos atos
do Estado at mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, proteo ao
direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada. Diferentemente do que acontece em outros pases
cujos ordenamentos jurdicos freqentemente tm servido de inspirao ao direito brasileiro, tal proteo est h
muito incorporada nossa tradio constitucional e dela expressamente cogita a Constituio de 1988, no art. 5.,
inciso XXXVI. A outra, de natureza subjetiva, concerne proteo confiana das pessoas no pertinente aos
atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuao (In: O princpio da
segurana jurdica (proteo confiana) no Direito Brasileiro e o direito da Administrao Pblica de anular
seus prprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da Unio
(Lei n 9.784/99). Revista Eletrnica de Direito do Estado, n. 2, abr/maio/jun. 2005, Salvador, Bahia.
46
Alm das reflexes j mencionadas, a questo das formas de
participao do povo nos processos democrticos constitui ponto central da
investigao, uma vez que cada uma dessas formas requer um estgio diferente da
comunicao, conforme explicitamos no Captulo 3.
A participao do povo no poder manifesta-se em trs tipos de
democracia: direta, indireta ou representativa e semidireta.
Democracia direta aquela em que o povo exerce, por si, os poderes
governamentais, fazendo leis, administrando e julgando; constitui
36
reminiscncia histrica.
37
Democracia indireta ,chamada democracia representativa, aquela
na qual o povo, fonte primria do poder, no podendo dirigir os
negcios do estado diretamente, em face da extenso territorial, da
densidade demogrfica e da complexidade dos problemas sociais,
outorga as funes de governo aos seus representantes, que elege
periodicamente.
Democracia semidireta , na verdade, democracia representativa com
alguns institutos de participao direta do povo nas funes de
governo, institutos que, entre outros, integram a democracia
participativa (SILVA, 2001, p. 140).
36
Ao falar de reminiscncia histrica, o autor se refere democracia praticada na cidade-Estado grega, a plis.
Anote-se, de passagem, que a democracia indireta conceito diverso de eleies indiretas. (N. A.)
38
Cf. Silva (p. 145), o projeto precisa ser subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional [...],
distribudos pelo menos em cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um
deles. Nos municpios, necessria a adeso de cinco por cento do eleitorado e, nos estados, estatui-se que a lei
dispor sobre o tema no processo legislativo estadual.
37
47
Referendo popular em que projetos de lei j aprovados pelo
legislativo so submetidos vontade popular, inclusive os referentes
matria constitucional.
Plebiscito tambm uma consulta popular, mas difere do referendo
por tratar de matria ainda sem formulao legislativa.
relevante destacar o carter prtico dessas formas de exerccio da
democracia pelos cidados. Aquele povo abstrato dos conceitos de democracia
passa a ter materialidade e capacidade para agir. Alm da interveno do cidado
por meio das citadas instituies legais, outras formas so possveis no universo da
esfera pblica, conforme expomos no Captulo 2.
Entre as heranas deixadas pela experincia de democracia na cidadeEstado grega est a ideia de exposio pblica de todo o processo decisrio dos
temas relevantes para a coletividade. Cidados reuniam-se em um local pblico
(chamado de gora ou de eclsia) para apresentar propostas, acusaes, denncias
e, ainda, debater e deliberar sobre as questes referentes vida na plis.
Mesmo quando o ideal dessa democracia direta foi considerado
ultrapassado, o carter pblico do poder entendido como aberto ao pblico, sem
segredo continuou sendo um dos aspectos essenciais na distino entre Estado
democrtico constitucional e Estado absoluto e, conforme Bobbio (2000), assinalou
a volta do poder pblico em pblico. Carl Schmitt39 capta o significado existente
entre representao40 e carter pblico do poder; ele entende a representao como
uma maneira de apresentar, de fazer presente e tornar visvel o que, de outro modo,
estaria oculto:
A representao apenas pode ocorrer na esfera da publicidade. No
existe nenhuma representao que se desenvolva em segredo ou a
portas fechadas [...]. Um parlamento tem um carter representativo
apenas enquanto se acredita que sua atividade prpria seja pblica.
Sesses secretas, acordos e decises secretas de qualquer comit
podem ser muito significativos e importantes, mas no podem jamais
ter um carter representativo. [...] Representar significa tornar visvel
e tornar presente um ser invisvel mediante um ser publicamente
presente. A dialtica do conceito repousa do fato de que o invisvel
pressuposto como ausente e ao mesmo tempo tornado presente
(SCHMITT, 1928, p. 208 apud BOBBIO, 2000, p. 101).
39
Carl Schmitt, conhecido como o jurista do nazismo, defensor do Estado totalitrio e do Leviat, mas muito
referenciado por ser considerado o grande defensor da soberania poltica.
40
O termo representao, aqui, mencionado como o ato poltico de representar, na democracia representativa.
48
Alm da representao, a teoria do governo democrtico apresenta
outro tema muito ligado ao poder visvel: a descentralizao, entendida como
reposicionamento da relevncia poltica da periferia em relao ao centro. E, nesse
ponto, Bobbio menciona, com certa nfase, os atributos do governo local, que estar
tanto mais visvel quanto mais prximo dos governados. Ele admite a proximidade
proporcionada pelos meios de comunicao de massa entre atos legislativos dos
mandatrios com seus eleitores, seja pela imprensa, seja pelo Dirio Oficial, por
exemplo. Refora, porm, que um governo municipal tem a publicidade mais direta,
concreta, palpvel e, portanto, a maior possibilidade oferecida ao cidado de
colocar os prprios olhos nos negcios que lhe dizem respeito e de deixar o mnimo
espao ao poder invisvel (2000, p. 102).
Quando passamos do ente Estado permanente e abstrato para o
concretizador dos seus preceitos, o governo temporrio e concreto , chegamos
aos padres e s regras da administrao pblica. nela que se realizam em
maior ou menor plenitude as ambies democrticas. Isso porque o nvel de
desenvolvimento poltico de um pas tem uma boa medida no padro de
relacionamento entre o Estado e a sociedade, entre o governo e o conjunto dos
cidados, entre a burocracia oficial e sua clientela.
Pedro Demo41 trata desse padro fazendo um paralelo entre
desenvolvimento econmico e poltico; o primeiro, de significao material, se
expressa em dados quantitativos e relaciona-se com o ter; o segundo, de contedo
no material, tem base em dados qualitativos e relaciona-se com o ser. Da que o
setor privilegiado da economia tende a ter maior representao no poder constitudo,
ao mesmo tempo em que os no privilegiados no conseguem obter um grau
satisfatrio de representao nas hostes decisrias governamentais mesmo
constituindo a base da pirmide econmica brasileira e, portanto, um nmero
bastante mais significativo de eleitores. So sociedades politicamente pobres, com
pouca tradio de associativismo, participao e representao resultante de uma
histria perversa que favorecem uma espcie de prepotncia do Estado sobre a
sociedade que o sustenta e qual deveria servir. Com isso, segundo Campos, o
Estado transforma-se em tutor e o povo em tutelado.
41
Pedro Demo, professor do Curso de Servio Social da Universidade de Braslia (UnB) e ps-doutor em
Educao pela Ucla, de Los Angeles, Estados Unidos.
49
Outro aspecto analisado pela autora o do fortalecimento do governo
central como estratgia internacional de consolidao dos Estados nacionais que, no
Brasil, resultou em acentuada supremacia do Executivo federal sobre os outros
nveis (estadual e municipal), bem como sobre outros poderes do governo
(Legislativo e Judicirio, p. 43), supremacia esta motivada pela debilidade das
instituies. Esse Executivo forte e sem freios atribui a si mesmo o controle do
comportamento dos cidados, arrecada descontroladamente recursos desses
cidados e se considera independente para alocar recursos pblicos sem qualquer
considerao a critrios como igualdade, representao, participao, transparncia
(Idem).
Esse padro de governo materializa-se em trs aspectos da sociedade
brasileira centralizao poltica, centralizao administrativa e inacessibilidade da
participao individual e comunitria formulao da poltica pblica e leva o
Estado a apossar-se da vida civil das pessoas; mas a vida do Estado no pblica,
porque no dada ao conhecimento dos cidados, resultando numa corrupo
endmica, descontrolada e poucas vezes punida. Ao ver de Campos, essa tradio
de impunidade anula e desmoraliza qualquer tentativa de controle da burocracia,
seja interno ou externo (a accountability).
Nos governos autoritrios e populistas, a burocracia federal toma
decises em nome das clientelas-alvo de seus programas; tecnocratas identificam
prioridades nacionais, desenvolvem propostas e fazem escolhas polticas sem
qualquer contato com os beneficirios dessas aes. So tcnicos com referencial
de classe mdia, sem qualquer contato com os pobres, por exemplo, que elaboram
os programas de assistncia pobreza. Anna Maria Campos avalia que
Os tecnocratas acreditam firmemente que no erram; se erram,
nunca ficam sabendo, porque se protegem da avaliao de
estranhos. Os mecanismos de controle internos burocracia no
consideram o resultado ou impacto dos programas. Em que pese a
suspeita de baixo nvel de eficincia e eficcia para nem
mencionar efetividade a ao do governo tende a ocorrer sem
qualquer controle. Tal tendncia persistir enquanto no ocorrer a
mobilizao poltica (1990, p. 45).
50
remeter para um crculo vicioso: sem mobilizao poltica, o cidado careceria das
informaes estatais para conhecer, debater, avaliar e se mobilizar a favor ou contra
as polticas pblicas. Como as informaes lhe so sonegadas, no h
conhecimento, nem debate, nem mobilizao sobre os temas do seu interesse.
Essa caracterstica da democracia presena da publicidade do
poder estatal ponto central da pesquisa porque sua perspectiva ultrapassa o
domnio do Estado democrtico de direito, estende-se no horizonte conceitual de
pblico e, ligando os campos, esto os elos indispensveis da informao e da
comunicao.
1.3 Direitos e constitucionalismo
O universo dos direitos bastante amplo e complexo. Para a presente
reflexo interessam-nos os direitos fundamentais, mas abordaremos, tambm,
alguns aspectos que diferenciam direitos fundamentais de direitos humanos.
O conceito ancestral de direitos tem ntima relao com a ideia de
liberdade:
O direito se traduz em direitos. A liberdade se concretiza em
liberdades. A lei garante os direitos na qualidade de penhor da
liberdade. Todos somos livres para agir ou deixar de agir exercer
nossos direitos, realizando nossa liberdade nas condies da lei, a
principiar da Constituio. Mas a liberdade no consiste em fazer tudo
o que se queira ou se possa fazer, conforme o consiga o mais forte
ou o mais astuto. Essa seria a liberdade selvagem. O que o direito
reconhece e protege a liberdade civilizada: a liberdade dos
cidados. Pode ser dita liberdade poltica para significar que surgiu
como liberdade na plis, contraposta liberdade na selva. Bem a
definiu Montesquieu: A liberdade o direito de fazer tudo o que as
42
leis permitem. Hoje, preciso acrescentar: no, leis elaboradas,
interpretadas e aplicadas de qualquer modo, distantes e ausentes dos
direitos humanos, mormente se estiverem eles declinados como
43 44
direitos fundamentais na Constituio (BARROS ).
SECONDAT, Charles-Louis de, Baro de la Brde e de MONTESQUIEU. De lesprit des lois. Texto
estabelecido com uma introduo, notas e variantes, por Gonzague Truc. Paris: ditions Garnier Frres, 1949.
tomo I, p. 162.
43
Srgio Resende de Barros, professor na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, na rea de Direito
do Estado, na Faculdade de Direito da Universidade dos Estudos de Udine, Itlia e na Universidade Internacional
Menndez Pelayo, Espanha.
44
Trs Geraes de Direitos, artigo disponvel em http://www.srbarros.com.br.
51
no terem sido outorgados pelo rei, no poderiam ser por ele revogados: apenas
deveria reconhec-los e assegur-los. No entanto, os documentos45 que registram
esses direitos no constituram, formalmente, declaraes de direitos: De ingleses
com ingleses, mais eram pactos com o rei do que declaraes ante o rei (Idem). Na
Frana ocorreu um movimento semelhante, de direitos dos sditos contra o rei, mas
deduzidos racionalmente, como frmula de raciocnio poltico; os direitos naturais
eram derivados da prpria natureza humana e no outorgados pelo soberano. Para
a dupla finalidade de dar conhecimento e garantir os direitos naturais do ser
humano, surgiu formalmente a declarao de direitos que, junto com a diviso dos
poderes, se tornou parte indispensvel das constituies escritas, para garantir os
direitos fundamentais dos sditos (Ibidem).
A partir da Revoluo Francesa, as declaraes de direitos passaram a
ter duas abordagens distintas, que podem vir parcial ou totalmente superpostas:
direitos humanos e direitos fundamentais.
Para Bobbio (1992), direitos humanos tm dimenso histrica e reativa
e, por no serem produto da natureza, mas da civilizao humana, so mutveis,
suscetveis
de
transformaes
e ampliaes,
guisa
dos
estmulos
do
45
O principal registro desses direitos est na Magna Charta Libertatum, a Grande Carta das Liberdades,
assinada em 1215 pelo rei Joo Sem Terra, depois confirmada vrias vezes por sucessivos soberanos. Houve
outros documentos de defesa dos direitos, como a Petition of Right, de 1627, o "Habeas corpus" Act, de 1679,
culminando com o Bill of Rights, de fevereiro de 1689.
52
e depende do movimento do mundo, cujo transcurso a histria, nome com que
tambm se designa o relato do transcurso (2008, p. 22).
Andr Ramos Tavares tambm atribui dinmica das transformaes
humanas e das relaes sociais a demanda de um permanente e incessante
repensar dos Direitos (TAVARES, 2000, p. 358).
Dessas afirmaes, tem-se que o conceito de direitos humanos mais
amplo, se comparado aos direitos fundamentais, porque contempla direitos naturais
e valores bsicos em constante transformao e que demandaro diferentes
exigncias (de liberdade, dignidade e igualdade) em cada momento histrico. Os
direitos fundamentais expressam normas positivadas pelo ordenamento jurdico
interno, notadamente na Constituio, que lhes confere maior estabilidade e
segurana jurdica. Na sntese de Gomes Canotilho, direitos do homem so direitos
vlidos para todos os povos e em todos os tempos (dimenso jurisnaturalistauniversalista);
direitos
fundamentais
so
os
direitos
do
homem
jurdico-
46
Karel Vasak, jurista tcheco, estudou na Frana, foi professor universitrio e diretor da Diviso de Direitos
Humanos e Paz da Unesco, entre outros cargos de relevncia internacional.
47
A palestra Pour les droits de lhomme de la troisime gnration: les droits de solidariet" (Pelos direitos do
homem da terceira gerao: os direitos de solidariedade), teve lugar no Instituto Internacional dos Direitos
Humanos.
48
Noes sobre geraes de direitos. Aula disponvel em http://www.srbarros.com.br.
53
Da a primeira gerao, dos direitos civis, fundamentada na
liberdade (libert). Quando esta ideologia liberal deu lugar aos brados da questo
social, originada no capitalismo selvagem do sculo XIX, nasceu a segunda
gerao, a dos direitos econmicos, sociais e culturais, buscando a igualdade
social (galit). No sculo XX, a partir de hecatombes e holocaustos, a terceira
gerao, dos direitos de solidariedade e de fraternidade (fraternit), conquistou
seu espao no plano do direito internacional. Essa terceira gerao dotada de
flagrante carter comunitrio, contemplando o direito: paz, ao desenvolvimento, ao
patrimnio comum da humanidade, comunicao, autodeterminao dos povos e
ao meio ambiente sadio ou ecologicamente equilibrado. Segundo Barros,
diuturnamente vm sendo acrescidos outros direitos ( alimentao bsica,
educao fundamental, sade fsica etc.), que cada vez mais se tornam direitos
de todos. Ao finalizar o texto Noes sobre as geraes de direitos, Barros
apresenta, em sntese, o perfil de cada uma dessas geraes:
Perfil da primeira gerao
Titularidade:
o
ser
humano
como
indivduo
(singularidade).
Objeto: a defesa da liberdade individual.
Perfil da segunda gerao
Titularidade: o ser humano em uma categoria ou parte
social (parcialidade).
Objeto: a promoo da igualdade social.
Perfil da terceira gerao
Titularidade: o ser humano como gnero humano
(generalidade).
Objeto: a defesa da humanidade e a promoo da
solidariedade humana.
Essas geraes de direitos despertaram inmeras reaes entre os
estudiosos, mas a maioria concorda que as novas geraes de direitos incorporam
os pressupostos das geraes anteriores. Desse modo, os direitos de primeira
gerao no desaparecem, mas se adaptam aos preceitos da segunda gerao, e
assim sucessivamente. Alguns autores tm apresentado a projeo de uma quarta
gerao de direitos, que incluiria os direitos informao, democracia direta e ao
pluralismo; essa hiptese, porm, no encontra eco na comunidade acadmica at o
momento.
54
As transformaes ideolgicas ocorridas aps a Segunda Guerra
Mundial geraram uma categoria de interesses que vai alm da tradicional discusso
entre interesse pblico (de titularidade do Estado) e interesse privado (de titularidade
do indivduo). So temas que no se encontram no plano privado, dizem respeito
coletividade, mas no chegam a constituir interesse pblico (pblico como estatal)
(CAPPELLETTI49, 1988). Na atualidade, a doutrina jurdica denomina esses
interesses como metaindividuais. E dessa perspectiva nasce uma nova categoria
de direitos, os direitos difusos, j contemplados na constituio brasileira de 1988
(Art. 129, III), mas que s no Cdigo de Defesa do Consumidor, tambm do Brasil,
ganhou uma definio especfica, como se l no seu artigo 81:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das
vtimas poder ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo
coletivo.
Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de:
I interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste
Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato.
49
Mauro Cappelletti foi professor nas universidades de Florena e Macerata e no Instituto Universitrio
Europeu, em Fiesoli, Itlia. Considerado um dos grandes processualistas italianos, foi discpulo de Calamandrei.
50
Henrique Augusto Mouro, professor de Direito Ambiental da Escola Superior de Advocacia da Ordem dos
Advogados do Brasil de Minas Gerais (OAB/MG), membro titular da Comisso de Direito Ambiental da
OAB/MG e conselheiro titular do Conselho Estadual do Patrimnio Cultural (Conep).
55
estariam interligadas pela mesma circunstncia, ou seja, seriam afetadas pelos
malefcios do ar poludo.
De volta aos direitos, verifica-se que sua histria possui estreita ligao
com a dos Estados constitucionais, como argumenta Bonavides: toda interpretao
dos direitos fundamentais vincula-se, de necessidade, a uma teoria dos direitos
fundamentais; esta, por sua vez, a uma teoria da Constituio, e ambas a teoria
dos direitos fundamentais e a teoria da Constituio a uma indeclinvel
concepo de Estado, da Constituio e da cidadania (2003, p. 258). Esses direitos
fundamentais apresentam algumas caractersticas, entre as quais destacamos as
expostas por Ciocchetti de Souza, a partir da obra de Alexandre de Moraes:
Menciona o autor a inviolabilidade, consubstanciada na
impossibilidade de desrespeito por determinaes infraconstitucionais
ou por atos das autoridades pblicas; a efetividade, consistente na
vinculao do Poder Pblico, que, por suas autoridades, deve sempre
atuar no sentido de garantir a efetivao dos direitos e garantias
previstos,
com
mecanismos
coercitivos
para
tanto;
a
interdependncia entre as vrias previses constitucionais, as quais,
apesar de autnomas, possuem diversas interseces para atingirem
suas finalidades; e a complementariedade, no sentido de que os
direitos humanos fundamentais no devem ser interpretados
isoladamente, mas sim de forma conjunta com a finalidade de alcance
dos objetivos previstos pelo legislador constituinte (SOUZA, 2007, p.
43).
Cf. DUGUIT L.; MONNIER H.; BONNARD R. Les constitutions et les principales lois politiques de la
France depuis 1789. 7. ed. por Georges Berlia. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1952. p. 3.
Apud BARROS, 2008.
56
As
Constituies
contemporneas,
em
vez
de
disciplinar
57
CAPTULO 2. DIMENSES E ABRANGNCIA DO CONCEITO DE PBLICO
58
as assessorias de imprensa do setor pblico e os meios jornalsticos na cidade de
So Paulo.
2.1 Pblico/privado, esfera pblica, espao pblico
No Houaiss (2000, p. 2.330), pblico aparece significando 1. relativo
ou pertencente a um povo, a uma coletividade; 2. relativo ou pertencente ao governo
de um pas, estado, cidade, etc.; 3. o que pertence a todos, comum (por oposio a
privado) [...], com o primeiro registro escrito do vocbulo datando de 1285.
Parece simples, visto assim. Porm, quando entram em cena, em
profundidade, as prprias variveis apresentadas pelo dicionrio pertencimento,
coletividade, povo, estado, privado o conceito se subdivide e se espalha em
expresses com tantos significados quantas so as caractersticas e as
transformaes de cada perodo histrico. Adrin Gurza Lavalle53 afirma que a
constelao de substantivos e adjetivaes associados ao campo semntico desse
conceito (pblico) prdiga em usos lingsticos contrastantes e at francamente
contraditrios (2001, p. 26). De fato, no sculo XVIII, as palavras publicana e
publique significavam, no castelhano, a prostituta e o bordel (mulher e casa
pblicas); no mesmo perodo, na Inglaterra e em alguns outros pases, public houses
(pubs) eram os locais de encontro e convivncia pblica; no latim, pblico poderia
ser confiscar uma propriedade (torn-la pblica) ou motivar uma runa.
Lavalle considera, ainda, que os sentidos conflitantes do termo pblico
podem ser multiplicados com extrema facilidade, particularmente se
considerada a mirade de possibilidades do adjetivo pblico: homem
pblico e mulher pblica, f pblica e clamor pblico, fora pblica e
opinio pblica, por exemplo, so expresses em que o qualificativo
no reenvia a uma fonte nica de significao. A vantagem desses
rodeios lingsticos trazer tona de forma imediata a inexistncia
de unidade bvia nas diferentes dimenses vinculadas ao espao
pblico, levantando como problema inicial a prpria concreo do
conceito, isto , a difcil conexo de seus determinantes constitutivos
(Idem).
53
Adrin Gurza Lavalle professor do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH-USP) e diretor cientfico e pesquisador do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap, SP).
59
Abordamos, aqui, apenas alguns desses fundamentos, necessrios
determinao do que entenderemos, adiante, por comunicao pblica. Optou-se
por adotar uma sistematizao conceitual em que a abstrao conformada com o
objetivo de detectar suas principais caractersticas, de tal maneira que o modelo
da resultante possa ser aplicado para equacionar problemas. Entre as valiosas
contribuies contemporneas54, algumas das quais citadas pontualmente no
decorrer do captulo, no h dvida de que Arendt e Habermas tm maior destaque
na literatura acadmica que trata das questes relacionadas ao espao pblico,
embora a concepo de opinio pblica de Luhmann venha conquistando
importncia no debate poltico, mesmo com a dificuldade de assimilao da proposta
terica, resultante da densidade conceitual de sua obra. Ocorre que, no pensamento
de Arendt, pblico uma categoria filosfica e no propriamente um fenmeno
que encontra sua elucidao no desenvolvimento histrico.
Decidiu-se, ento, pela adoo das formulaes de Habermas tambm
porque, nas ltimas dcadas, na literatura mundial e brasileira, o debate em torno
dos novos conceitos de sociedade civil fundamenta-se justamente nos postulados
desse autor, particularmente a perspectiva sobre a publicidade ou esfera pblica,
seja nas suas prprias citaes, seja na viso de seus discpulos, comentaristas e
crticos.
Para Sandra Jovchelovitch55 (2000, p. 44), [...] a noo de esfera
pblica s pode ser entendida em relao ao seu contrrio, isto , esfera privada.
, portanto, dentro dessa relao que algo como um espao pblico toma corpo,
ideia que permeia, tambm, parte importante do pensamento habermasiano.
Jrgen Habermas56, em Mudana estrutural na esfera pblica (1984, p.
16) aponta a cidadeEstado grega e a Europa entre os sculos XVII e XIX como
marcos histrico-conceituais da noo de esfera pblica.57 Na plis, a esfera privada
era a domiciliar; ali as pessoas viviam juntas para atender s necessidades vitais,
54
Carl Schmitt, Niklas Luhmann, Norberto Bobbio, Claude Lefort, John Keane, Manuel Garca-Pelayo,
Koselleck, Sennett, Arendt e Habermas
55
Sandra Jovchelovitch, psicloga, diretora do Instituto de Psicologia na London School of Economics, onde se
doutorou, pesquisa e leciona. A nfase do seu trabalho se apoia na ideia de psicologia como cincia social e
cultural.
56
Jngen Habermas, filsofo alemo, herdeiro direto da Escola de Frankfurt, foi assistente de Thodor Adorno e
desenvolveu, em suas inmeras obras, um importante conceitual sobre aspectos da sociedade civil como agente
poltico.
57
Estas origens constituem uma rara unanimidade entre acadmicos do Direito, da Sociologia e das Cincias
Sociais.
60
dos ciclos do nascimento morte, visando tudo o que dissesse respeito s
necessidades biolgicas da vida. Jovchelovitch explicita com grande clareza esse
mesmo conceito ao afirmar que a vida pblica existe precisamente para enfrentar
questes de interesse coletivo que no podem ser resolvidas atravs de caminhos
que contm apenas verdades singulares, radicadas em interesses privados (2000,
p. 49). A autora segue os passos de Hanna Arendt58 (1983), para quem, primeiro, o
que pblico pode ser visto e escutado por todos e possui a maior publicidade
possvel; segundo, o termo se refere ao prprio mundo enquanto algo que comum
a todos os seres humanos e se diferencia do lugar privado que cada pessoa ocupa
nele. O mundo, entretanto, no deve ser entendido como a terra ou como a natureza
em estado puro; ao contrrio, o mundo resultado da fabricao de mos humanas
ou seja, ele se relaciona com o artefato humano e com as questes que se pem
para aqueles que vivem neste espao. O que caracteriza essencialmente o viver
partilhado dos seres humanos no mundo que existe um mundo de objetos entre
aqueles que coletivamente o dividem.
Aqueles conceitos distintos de publicus e privatus, herdados dos
gregos pelos romanos, no encontraram espao na Europa medieval. O que se
encontrava nas sociedades do perodo eram as relaes de dominao centradas
na casa do senhor, capazes de abranger tudo o que existia, inclusive a organizao
do trabalho social. Para Habermas (1984, p. 17), a representao pblica medieval
estava imediatamente vinculada existncia do senhor. No havia uma noo do
poder pblico. A legitimidade do governo era dada pelos atributos pessoais
derivados da propriedade da terra ou da linhagem aristocrtica. Quando tem incio a
polarizao que antecede a luta da burguesia para firmar-se como alternativa
ordem feudal, lentamente essa viso de pblico esmaece, dando lugar, no final do
sculo XVIII, diviso em elementos pblicos e privados por parte das autoridades
feudais a Igreja, os prncipes e a nobreza.
a partir dessa lenta ruptura que se firmam alguns dos conceitos
adotados neste trabalho. O primeiro deles o de que pblico passa a ser o Estado,
revestido de uma existncia objetiva em relao pessoa que o governa. O
segundo refere-se distino entre pblico e privado que aparece na Europa,
58
Hanna Arendt, figurando entre os mais importantes filsofos do sculo XX, conhecida como a pensadora da
liberdade. Vivenciou as transformaes do poder poltico da sua poca e estudou a formao dos regimes
totalitrios do perodo. Foi defensora dos direitos individuais e da famlia, contra as sociedades de massas.
61
definindo privat (alemo), private (ingls) e priv (francs) como sem funo pblica
ou oficial, de onde se desenvolve o conceito de sociedade civil. O terceiro o de
esfera pblica, em que indivduos privados se renem para discutir questes de
interesse pblico e so capazes de construir e sustentar uma discusso poltica de
carter crtico (HABERMAS, 1984, 1989).
A esfera pblica introduzida pela revoluo burguesa traz consigo a
concepo da participao poltica e da relao entre Estado e sociedade. Ela indica
a existncia de um espao em que os cidados buscam participao poltica por
meio do dilogo racional sobre as questes de seu interesse. A partir da vitria da
burguesia sobre os Estados absolutistas, firmaram-se os objetivos deste novo
pblico de mediar a relao entre Estado e sociedade, fazendo com que o Estado
prestasse sociedade contas do que fazia, por meio da publicidade disponvel. Para
Jovchelovitch
a prestao de contas [...] indicava, no incio, o requerimento de que
a informao relativa ao do Estado deveria ser sujeita ao
escrutnio da opinio pblica. Alm disso, ela tambm indicava que os
interesses gerais da sociedade deveriam ser transmitidos a agentes
do Estado atravs de canais legalmente institucionalizados, como a
liberdade de imprensa, de palavra e de direito reunio (2000, p. 56).
62
Entre os cientistas polticos, Seyla Benhabib desponta como referncia
terica; ela reorganiza os preceitos de Arendt, Ackerman e Habermas em trs
modelos de espao pblico.
O primeiro, de tradio republicana e cuja principal referncia Hanna
Arendt, apresenta as condies da modernidade como motivo da perda do espao
pblico. Enftica ao destacar as virtudes do espao poltico agonstico da plis
grega, Arendt mostra a substituio do poltico pelo social a partir da diviso das
sociedades modernas em dois segmentos: um, da esfera poltica e outro, de
economia de mercado e famlia. Para Benhabib, a postura de Arendt no
saudosista, mas dedicada ao estudo sobre o que considera declnio do espao
pblico, que a perda da trindade romana que, por milhares de anos, uniu religio,
autoridade e tradio (ARENDT apud BENHABIB, 1993, p. 76). Ainda nesse
modelo, o termo espao pblico surge com duas qualificaes contrastantes,
apresentadas por Arendt em obras distintas: espao agonstico e espao
associativo. Agonstico um espao de competio por reconhecimento e
aclamao, em que se busca a perpetuao das coisas humanas a partir do
herosmo e da superioridade. Associativo o conceito em que qualquer lugar pode
tornar-se um espao pblico se significar tambm espao de poder, de possvel
interveno poltica. Liszt Vieira, ao comentar o modelo, diz que
a oposio entre a concepo agonstica e a associativa de espao
pblico corresponde distino entre a experincia grega e a
experincia moderna de poltica. O espao agonstico da plis tornouse possvel pelo carter exclusivo, moralmente homogneo e
politicamente igualitrio da sociedade [...]. Para os modernos, no
entanto, o espao pblico essencialmente poroso. No pode ter seu
acesso nem sua agenda de debate predefinidos por critrios de
heteroneneidade moral e poltica (VIEIRA, 2001, p. 55).
63
Para Benhabib, a disputa pela incluso de determinados itens no
debate pblico deve, necessariamente, emergir de aes em conjunto. A prpria
conquista desta incluso resulta da luta por justia e liberdade. Ela critica o
pensamento de Arendt porque a distino entre o social e o poltico no tem lugar no
contexto contemporneo [...] no porque toda poltica tenha se tornado
administrao, ou porque a economia tenha se tornado a quintessncia do pblico,
como pensava Hanna Arendt, mas principalmente porque a luta para tornar algo
pblico uma luta por justia (BENHABIB, 1996, p. 79).
O modelo chamado de liberal pela autora tem como base a obra de
Bruce Ackerman59, compartilhando algumas ideias com Johan Rawls60 e Ronald
Dworkin61, esses ltimos considerados referncias nos estudos do liberalismo
moderno. Para Ackerman, o liberalismo se constitui num modo de levar o debate
sobre poder ao espao pblico. A questo central, para ele, [...] como os diferentes
grupos primrios, sobre os quais apenas sabemos que no compartilham a mesma
concepo de Bem, podem resolver o problema da mtua coexistncia de um modo
razovel (BENHABIB, 1996, p. 82). Ackerman salienta, ainda, a neutralidade como
elemento balizador desse dilogo. Na crtica de Vieira, [...] poltica e democracia
no podem ser neutras. Desafiam, redefinem e renegociam o tempo todo as divises
entre o bom e o justo, o moral e o legal, o privado e o pblico. Estas distines so
produtos de lutas sociais e histricas e contm o resultado de compromissos de
poder (2001, p. 57). Da Vieira considerar que a neutralidade dialgica reduziria a
pauta do dilogo pblico, de forma lesiva aos interesses dos grupos oprimidos
(Idem).
O terceiro modelo de Benhabib, o discursivo, sustenta-se no
pensamento de Jrgen Habermas, para quem a esfera pblica autnoma e a
presena da participao e do debate condio central para a sua existncia. O
espao pblico democrtico, isto , as decises polticas coletivas que afetam a
sociedade como um todo ou segmentos dela so tomadas com a participao
desses interessados no seu planejamento e na sua implementao. Para Benhabib,
59
Bruce Ackerman, professor de Direito Constitucional e Cincia Poltica na Universidade de Yale, Estados
Unidos.
60
John Rawls, o mais conhecido e celebrado filsofo poltico norte-americano, falecido em 2002, tido como o
principal terico contemporneo da democracia liberal.
61
Ronald Dworkin, jurista e professor na Universidade de Oxford, Estados Unidos, causou grande impacto na
dcada de 1970 com suas ideias sobre as bases da filosofia do Direito.
64
uma nova esfera pblica, no passiva, em que os sujeitos-alvo de uma norma
seja ela poltica ou social podem no s adotar uma posio prtica como
tambm avaliar essa norma: a democratizao nas sociedades contemporneas
pode ser vista como o aumento e crescimento de espaos pblicos autnomos entre
participantes (1996, p. 87).
A participao poltica se reposiciona: agora, pode ocorrer, tambm, na
esfera cultural ou social. Participar de um movimento contra a corrupo ou para a
recuperao de uma praa pblica to poltico quanto criticar numa revista cultural
a imagem pejorativa e estereotipada com que certos grupos so apresentados na
imprensa. Na concepo, mantm-se a nfase de participao de todos os
interessados e/ou envolvidos pelo tema, articulando, conforme Vieira (2001), uma
viso do poltico adequada s sociedades complexas modernas
A prpria Benhabib, porm, lembra que nas democracias ocidentais
realmente existentes, a esfera pblica de legitimao democrtica ruiu sob o impacto
da mdia, do crescimento das corporaes empresariais e das organizaes polticoempresariais como lobby, por exemplo. O cidado autnomo, cujo julgamento
racional e participao eram condio sine qua non da esfera pblica, foi
transformado em cidado consumidor de imagens e mensagens transmitidas por
grandes lobbies e organizaes. Esse empobrecimento da vida pblica
acompanhado pelo crescimento da sociedade de vigilncia e voyeurismo (Foucault),
por um lado, e da colonizao do mundo da vida (Habermas), por outro (BENHABIB,
1996).
O modelo discursivo de Benhabib considerado por Liszt Vieira o
nico compatvel com as inclinaes sociais gerais de nossas sociedades e com as
aspiraes emancipatrias dos novos movimentos sociais, como, por exemplo, o
movimento de mulheres. O procedimentalismo radical deste modelo constitui
poderoso critrio para desmitificar os discursos de poder e suas agendas implcitas.
Alm disso, a incluso de novos grupos na esfera pblica e a expanso dos direitos
de cidadania tornam inimaginvel um espao pblico homogneo e politicamente
igualitrio. O modelo habermasiano amplia o mbito da atividade poltica,
fertilizando-a com os influxos comunicativos provenientes da sociedade civil
(VIEIRA, 2001, p. 64).
65
Srgio Costa62 (2002) adota um enfoque do espao pblico em que
os processos esto intimamente ligados existncia e ao papel dos meios de
comunicao de massa como atores sociais e polticos, na perspectiva de formao
e/ou manipulao da opinio da sociedade que constitui sua audincia. Partindo
daqueles trs modelos de espao pblico de Benhabib, ele prope duas linhas de
argumentos:
A primeira [...] caracteriza-se pela centralidade conferida aos meios de
comunicao de massa e pela nfase da impossibilidade factual de
entendimento comunicativo dentro da esfera pblica. Tratar-se-ia, em tal
rbita, da disputa pelo controle do acervo de recursos simblicos disponveis,
j que a eficcia na manipulao de tais recursos, e no os mritos de
contedo das diversas mensagens apresentadas, que moldar as
preferncias (polticas, de consumo, estticas etc.) das massas.
A segunda abordagem distingue-se pela ateno conferida a todo conjunto de
instncias constitutivas da esfera pblica (alm da mdia, as organizaes da
sociedade civil, os espaos de comunicao interpessoal, as redes informais
de intercmbio, etc.) e por vislumbrar a possibilidade de formas discursivas
de comunicao pblica, relativizando-se, portanto, a ao manipuladora dos
meios de comunicao de massa (2002, p. 16).
62
Srgio Costa, economista e socilogo, professor titular de Sociologia da Universidade Livre de Berlim e
pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, So Paulo (Cebrap).
66
temas e opinies (output) s esferas de tomada de deciso poltica (1994, p. 8,
apud COSTA, 2002, p. 17).
Entre os pesquisadores latino-americanos cujo objeto de estudo a
mdia, a maioria postula essas mesmas ideias, no cenrio em que forma e
contedo, estetizao e argumentao, so variveis opostas e mutuamente
excludentes, isto , assume-se que o imperativo do espetculo teria levado ao
sacrifcio dos debates substantivos e obliterao das possibilidades discursivas da
esfera pblica, substituindo, conforme Gilmar Ribeiro (1994, p. 37), o pblico pelo
publicitrio. H que se ter cautela com o termo publicidade e seus derivados,
porque o publicitrio de Ribeiro est voltado para o mundo dos negcios; a
publicidade de Habermas e Bobbio, apresentada adiante, ter significao mais
apropriada para o mundo das relaes entre o Estado e a sociedade civil.
Na Amrica Latina as mudanas culturais recentes merecem destaque
na obra de Martin Barbero63, Garcia Canclini64 e Jos Brunner65. No obstante
algumas divergncias pontuais entre seus preceitos, concordam que o psmodernismo e a centralidade dos meios de comunicao exerceram grande
influncia para o delineamento as atuais identidades das sociedades latinoamericanas.
Segundo
esses
autores,
alguns
pressupostos
histricos
que
compuseram o perfil europeu (como a reforma religiosa, a ideologia liberaluniversalista etc.) no ocorreram nas Amricas (espanhola e portuguesa). Esta seria
a razo de a modernidade chegar com atraso ao Continente, resultando em uma
esfera pblica poltica das sociedades latino-americanas caracterizada pela
inexistncia histrica de um espao comunicativo prprio, porque os meios de
comunicao de massa j os havia ocupado nas mediaes sociais, estabelecendo
uma nova diagramao de espaos e intercmbios urbanos (CANCLINI, 1990, p.
49).
O autor apresenta, ainda, uma anlise controversa desse processo ao
afirmar que o cidado daria lugar ao consumidor porque este, sim, est se
organizando de modo a instituir direitos e fazendo valer seus interesses por meio de
63
67
protestos e boicotes. A, pois, estariam oportunidades promissoras para a operao
de transformaes sociais e para novas formas de ao poltica.
Costa critica veementemente a posio de Canclini, argumentando que
[...] o crescimento do nvel de exigncia dos consumidores apenas a
contraparte da tendncia contempornea de expanso do
capitalismo, caracterizada, como se sabe, pela flexibilizao da
estrutura produtiva e pela diversificao da oferta e individualizao
no atendimento de demandas diferenciadas dos consumidores. Ao
transformar tal tendncia econmica, que de resto tem efeitos sociais
devastadores (insegurana, desemprego, etc.), em virtude poltica,
Garcia Canclini confunde nveis analticos e ignora processos
histricos importantes (2002, p. 21).
68
humanitrios (como campanhas de solidariedade), s vezes dogmticos (como a
discusso sobre o aborto).
Vieira, ao esmiuar a perspectiva de Janoski, esclarece algumas das
interseces mostrando que
nos tempos modernos, as esferas do Estado, do mercado e pblica
invadiram a esfera privada. precisamente o que Habermas
denomina colonizao do mundo da vida. Regulamentaes por
parte do estado de assuntos tradicionalmente considerados privados
abusos de crianas, perda do ptrio poder, divrcio, entre outros
acabam gerando processos que trazem assuntos considerados
privados a conhecimento pblico. Parte da propriedade privada
encontra-se na esfera privada; mas, em sociedades capitalistas,
importante que se localize tambm na esfera do mercado. No tocante
a organizaes privadas, notadamente as que tm impacto
substancial no interesse pblico, considera o autor que devem ser
mais bem localizadas na esfera do mercado do que na privada (2001,
p. 66).
67
De fato, no apenas Janoski, mas a maioria dos pesquisadores das teorias do Estado (sejam juristas, cientistas
polticos ou historiadores) trata das questes relativas ao segredo nos Estados.
69
ESFERA ESTATAL
Executivo
Judicirio
Burocrac ia
Estado de
welfare pblico,
mdia, educao
ESFERA
PBLICA
Contratos de defesa
Partidos
polticos
Educa o,
sade e
mdia
privada
Associaes
voluntrias:
welfare,
interesse,
Mov imentos
grupos de
sociais
auto-ajuda
Polcia
Foras Armadas
Polcia S ecreta
E spionagem
Corpora es
de direito pblico
com c ontrole tripa rtite
Federaes sindicais
Associaes de empregados
Regula o
ESFERA DE
MERCADO
Sindicatos
Empresas
Associa e s de consumidores
Famlia
Rede de e empresa s
familiares e de clubes de elite
ESFERA PRIVADA
Amigos e c onhecidos
Mercados
Amor e afei o
Relaes sexuais
70
71
critrio de utilidade pblica ou particular da relao: o primeiro diria respeito s
coisas do Estado [...], enquanto que o segundo seria pertinente ao interesse de cada
indivduo [...] (REALE, 1994, p. 335). Mas, considerando essa compreenso
incompleta, Reale prope duas maneiras complementares de fazer-se a distino
entre Direito Pblico e Privado,
[...] uma atendendo ao contedo; a outra com base no elemento
formal, mas sem cortes rgidos, de conformidade com o seguinte
esquema, que leva em conta as notas distintivas prevalecentes:
Quanto ao contedo ou objeto da relao jurdica:
a. Quando visado imediata e prevalecentemente o interesse geral, o
Direito pblico.
b. Quando imediato e prevalecente o interesse particular, o Direito
privado.
Quanto forma da relao:
a. Se a relao de coordenao, trata-se, geralmente, de Direito
Privado.
b. Se a relao de subordinao, trata-se, geralmente, de Direito
Pblico (REALE, 1994, p. 336).
Do
conjunto
de
conceitos
abordados,
temos
em
comum,
fundamentalmente:
O ponto central das atenes para a sociedade civil como agente em relao aos
seus prprios membros e ao Estado.
72
levar (algo) ao conhecimento do pblico (para uma lei) [...] (apud HOUAISS, 2000,
p. 2.330).
No Dicionrio de comunicao, o termo surge ligado rea de
editorao, definido como divulgar uma notcia, um texto, etc., atravs de veculos
de informao [...] (RABAA, BARBOSA, 1978, p. 382).
Essas definies, embora elaboradas moda linear dos dicionrios,
fornecem o esboo de um dos aspectos centrais do pblico a que nos referimos na
tese: o tornar pblico, fazer-se visvel, divulgar.
A lngua inglesa tem duas palavras para indicar o conceito de
publicidade que buscamos: publicity o termo mais usado, sobretudo nos manuais e
na prtica do jornalismo e das relaes pblicas, mas no , certamente, o mais
correto. Para diz-la em palavras simples, esse termo de fato serve para indicar
todas aquelas atividades que permitem a uma instituio fazer falar de si ou que
indicam, na prtica do jornalismo, o fato pblico que transcende o que a
dimenso do privado, por assumir implicaes e validaes de interesse geral.
Publicity indica que alguma forma de comunicao de massa no paga na qual o
sujeito no identificado como patrocinador direto (CROMPTON, LAMB, 1986, p.
463). evidente que esta definio refere-se a qualquer atividade que as
administraes pblicas e privadas pem em prtica, sobretudo nos confrontos dos
jornalistas, para comunicar, para veicular a prpria imagem, para ampliar o prprio
raio de ao.
Outro termo ingls que traduz o nosso publicidade publicness,
certamente mais apropriado para exprimir o suporte terico do conceito que
discutimos aqui. No ao acaso, usado normalmente em ingls para traduzir o
alemo ffentlichkeit sobre o qual Habermas centra a sua complexa discusso da
esfera pblica burguesa. O mesmo sufixo ingls ness, conectado a public, usado
normalmente para indicar uma propriedade, o ser de uma coisa, e por isso parece
adaptar-se muito bem ao ser pblico das instituies e dos seus argumentos que
se pretende tratar e discutir.
ffentlichkeit o termo que Habermas utilizou originalmente referindose publicidade, ao estudar os efeitos do poder sobre a atividade pblica da
sociedade civil burguesa. Entretanto, o vocbulo teve sua traduo nas lnguas
neolatinas como vida pblica, opinio pblica, pblico, espao pblico e esfera
pblica esta ltima de uso mais comum em portugus e em ingls. Isso se deve
73
ao fato de a palavra ter perdido suas referncias originais, e, nos sculos XIX e XX
(neste, principalmente), ter passado por sucessivas etapas de ressignificao no
campo semntico da mdia e da propaganda comercial (HABERMAS, 2004, p. 94123). Em 196268, quando publicou seu trabalho, a expresso publicidade burguesa
remetia a um perodo histrico confuso de gestao social e suas consequncias
polticas: ao mesmo tempo em que se edificava a autonomia moral da burguesia,
essa autonomia se projetava para o convvio social publicidade literria e
para a esfera poltica publicidade poltica. Se por um lado a publicidade remete
qualidade ou estado das coisas pblicas, de outro aponta o feitio de uma
publicidade com as feies da sociedade civil burguesa, construda sobre uma slida
esfera privada.
Na medida em que ocorre a autonomia do social, as caractersticas
histricas da publicidade burguesa apresentam um emaranhado de fatores que se
entrelaam, mas coexistem, cada qual com sua identidade expanso dos
mercados, urbanizao, proliferao do hbito social da leitura e auge da imprensa
etc. Nesse universo, aquilo que se costuma designar como esfera pblica equivale,
na obra de Habermas, s instituies da publicidade69, consolidadas entre o final
do sculo XVII e todo o XVIII. Embora o termo esfera pblica no exista em
Habermas como traduo de publicidade, ele emprega a ideia esfera da
publicidade para definir um espao consolidado e garantido por instituies
privadas (a sociedade civil burguesa), cuja existncia abre o caminho da
notoriedade poltica formao de consensos emergentes no seio da sociedade
(ARATO, COHEN, 1999, p. 37). por isso que a publicidade burguesa explica as
instituies da publicidade esfera pblica como ingrediente colaborador na
consolidao da identidade, alm de promover e defender publicamente seus
interesses de classe. No ponto final do processo est a opinio pblica,
representando a consagrao das pretenses de legitimidade dos interesses das
68
Histria e crtica da opinio pblica teve sua primeira publicao nessa data. A edio utilizada para a tese a
oitava, de 2004.
69
A propsito, Adrian Lavalle (2001, p. 33) comenta que com maior preciso, trata-se de dois tipos de
cristalizao institucional: primeiro, a afirmao confiante da autonomia em prticas e espaos de convvio
dialgico clubes de leitura, sales, casas de caf e de ch, reunies de conversao, lojas manicas e
sociedades diversas de ndole cultural; segundo, a culminncia dessa autonomia perante o poder, dessa vez
materializada em um conjunto de instituies dedicadas a veicular publicamente as opinies representativas dos
interesses desse segmento social de livres proprietrios jornais, ligas, clubes e associaes polticas
extraparlamentares.
74
pessoas privadas como imperativo da prpria democracia o mandato da
publicidade.
Quando se debrua sobre o conceito de publicidade representativa,
Habermas aponta o progressivo declnio das sociedades baseadas numa lgica
comunitria e na corporificao representativa do poder, e ao correlativo surgimento
da sociedade de indivduos, da subjetividade moderna do ntimo, da privacidade e
do interesse particular com seu correspondente mundo do social (LAVALLE,
2001, p. 45), fenmeno predominante at meados do sculo XX, quando as
consequncias dos grandes conflitos mundiais alteraram essa rota. A concepo
moderna de espao pblico, ento, passa a uma nova perspectiva, com a
proliferao de associaes civis autnomas, espontneas, inteiramente voltadas
aos assuntos de interesse geral, coletivo. Trazendo este pensamento para a
realidade da maioria dos pases da Amrica Latina, verificamos que os temas da
vida pblica tornaram-se o centro das atenes, no sob a perspectiva psmoderna, reducionista do espao pblico, mas como o nascimento de vias inditas
para a ampliao desse espao a partir de consensos emergidos no seio da
sociedade uma renovao democratizadora, ora em curso.
Descrito este ncleo de caractersticas responsveis pelo nascimento e
consolidao da publicidade moderna, importa agora enumerar alguns fatores
capazes de refinar o pensamento habermasiano de publicidade, da maneira como a
maioria dos autores o aplica na atualidade. H pelo menos duas grandes linhas
tericas em que a publicidade apresenta perfis conceituais mais ou menos
definitivos: a relao conflitante entre a sociedade civil e o Estado e a qualificao
dos seus termos componentes.
O princpio de publicidade70 um componente indispensvel no
contexto das instituies polticas de regimes democrticos. No entanto, o
alastramento de dinmicas de manipulao da opinio pblica71 aps o advento da
democracia de massa leva Habermas a apontar a teoria da legitimidade como
resposta clausura do poder que Bobbio chama de poder invisvel.
70
Tem sido frequente, na literatura acadmica, a apresentao do conceito de publicidade com os termos
transparncia ou accountability. O sentido dessas palavras, porm, nos parece reduzir a abrangncia original do
conceito de Habermas simples prestao de contas dos organismos estatais, sem contemplar a essencial
possibilidade de dilogo, de resposta do processo da comunicao.
71
Lavalle (2001, p. 46) refere-se a essa manipulao com o curioso termo revoluo do nmero, considerando
que a estatstica quantitativa tem substitudo, na poltica, a qualificao de eventos e fenmenos de interesse
geral.
75
Legitimidade, nas formulaes de Max Weber72, adotadas e tambm criticadas por
Habermas, seria a sntese dos limites da autonomia do Estado nos seus vnculos
com a sociedade. Nas democracias, o poder deve expor e argumentar publicamente
as razes de seus atos e decises, possibilitando, inclusive, a contestao dos seus
motivos por parte da opinio pblica. Desse modo, mesmo com os possveis
constrangimentos73 a que sujeita o poder, o princpio da publicidade est
inevitavelmente atrelado a ele, na dinmica dos protestos sociais divulgados por
meio de instituies autnomas da opinio pblica. Pela sua penetrao na vida
social,
essas
instituies
so
consideradas,
tambm,
indispensveis
no
72
Habermas, A crise de legitimao no capitalismo tardio (1980, p. 121-140). A principal crtica de Habermas
viso de legitimidade por Weber reside nos obstculos que ela requer para resolver de forma satisfatria a
relao entre verdade e legitimidade.
73
Bobbio (2000, p. 105) aponta o escndalo como um desses constrangimentos: O momento em que nasce o
escndalo e o momento em que se torna pblico um ato ou uma srie de atos at ento mantidos em segredo ou
ocultos, na medida em que no podiam ser tornados pblicos [...].Como exemplos, ele nomeia a corrupo
pblica, o peculato, a malversao, a concusso, o interesse privado em atos oficiais.
76
iguais (1996, p. 69). Com isso, ela nos remete a alguns fatores de fundamental
importncia se transportarmos as afirmaes para a realidade sul-americana,
considerando que, do ponto de vista da formao histrica, a existncia de
aristocracias no comando do poder sempre dificultou se no impediu as
deliberaes notadamente justas e entre iguais.
O eixo da separao entre o mundo autnomo da sociedade e o
Estado (incluindo suas regras de poder) resultou na ideia de sociedade em dois
nveis, da teoria da ao comunicativa: o primeiro nvel a sociedade aparece
agora como mundo da vida, o horizonte no interior do qual as aes comunicativas
esto sempre prontas e moventes e onde os indivduos interagem no apenas em
funo do que j preexistente, mas tambm na produo de sentidos que no
mais se afetam com o controle administrativo. Ao mesmo tempo, a esfera poltica
nvel sistmico se expande e passa a comportar a lgica funcional da poltica e da
economia (HABERMAS, 1981, p. 237-337). Ao ver de Lavalle, esta ciso entre o
mundo da vida e o mundo sistmico tem resultados importantes para o modelo de
publicidade de Habermas porque
aprimora sensivelmente o achado histrico e sociolgico de uma
sociabilidade mediada por fluxos autnomos de comunicao,
capazes de produzir efeitos de racionalizao do poder; mas,
sobretudo, eleva esse achado ao plano de uma teoria geral da
evoluo social e da ao social, despindo-o de todo vestgio
particularista oriundo de sua gnese burguesa. O resultado a
postulao de um modelo de publicidade passvel de ser
analiticamente mobilizado na reflexo programtica acerca das
possibilidades contemporneas de realizao dos ideais modernos
(2001, p. 40).
77
privacidade familiar.74 Agora, o mundo da vida no apenas detm o universo de
experincias de vida, mas tambm a base comum que move e intermedia a
reapropriao e produo dos sentidos na arena poltica.75 Lavalle considera que
a chave do revigoramento da publicidade reside na arquitetura dual
da sociedade e na relao necessria entre ambos os nveis. De um
lado, o mundo da vida sempre exposto s investidas colonizadoras
provindas dos sistemas, mas por definio salvo; do outro, a
realidade sistmica ensimesmada, porm incapaz de produzir sua
prpria legitimidade e, portanto, de se clausurar diante dos reclamos
que, emergindo do mundo da vida, alcanam consenso social pela via
da publicidade (2001, p. 51).
78
a estatstica como medida de retorno ao pblico da opinio do pblico e da sua
identidade
coletiva,
fornecendo
aos
socilogos
um
instrumento
cientfico,
79
Lippmann81 (2008), numa obra que aborda o tema sob a perspectiva da
difuso jornalstica, considera tambm o concurso de fatores subjetivos na formao
da opinio pblica. Para ele, a mesma estria no nunca igual para todos os
ouvintes porque duas experincias no so exatamente iguais; cada pessoa a
representar de seu prprio jeito, e a tratar com seus prprios sentimentos (p.
158). Considerando, depois, que a opinio pblica deve ser a primeira mobilizadora
nas democracias, apresenta como desafio a validao das posies privadas na
cena poltica, aproximando seu pensamento da publicidade de Habermas.
2.3 Propaganda e publicidade comercial
Os conceitos at agora expostos se fecham no escopo das hipteses a
investigar, da o arcabouo terico orbitando entre a sociologia, a cincia poltica, a
filosofia e o direito. Fora dessas disciplinas basilares e numa perspectiva
mercadolgica, a publicidade apresenta outras feies, que talvez possam servir,
parcialmente e com indispensveis adaptaes, nas etapas operacionais da
comunicao pblica. Trata-se da publicidade conhecida como comercial, criada e
desenvolvida para organizaes privadas com vistas oferta e venda de produtos e
servios lucrativos, ou implementar e manter conceitos positivos da empresa junto
aos pblicos com que se relaciona direta ou indiretamente, mas cujos princpios e
tcnicas
de
persuaso
vm
sendo
utilizados
tambm
nos
campos
estatal/governamental.
Nesse momento, embora a incluso dessas abordagens no corpus da
pesquisa seja dispensvel, optamos por discorrer brevemente sobre suas
caractersticas operacionais. O primeiro aspecto a considerar a diferena apontada
por alguns autores entre publicidade e propaganda, sobre o qual no h
unanimidade.
Segundo Antnio Herman Benjamin82,
A publicidade tem um objetivo comercial [...] enquanto que a
propaganda visa a um fim ideolgico, religioso, filosfico, poltico,
81
Walter Lippmann, jornalista, comentarista poltico, crtico e filsofo estadunidense, estudou na Harvard
University, Estados Unidos. Foi fundador e editor da revista The New Republic, em 1913.
82
Antnio Herman de Vasconcelos e Benjamin foi professor de Direito Ambiental e Comparado e Direito da
Biodiversidade na Texas University, Estados Unidos. No Brasil, membro do Conselho Diretor da Comisso
Fulbright desde 2001 e do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e, tambm, ministro do Superior
Tribunal de Justia.
80
econmico ou social [...] A diferena essencial entre a publicidade e a
propaganda baseia-se no fato de que a primeira faz-se com a
inteno de alcanar lucro, enquanto que a segunda exclui quase
sempre
a
idia
de
benefcio
econmico.
(http://www.iadb.org/biz/agenda/Benjamin.pdf)
83
Harold Dwight Lasswell foi professor de Cincia Poltica na University of Chicago, Estados Unidos, onde se
formou em Economia e Filosofia. Em 1922, passou a pesquisar as relaes entre poltica, psicologia e
comunicao (nela, a propaganda). considerado o pai da moderna Cincia Poltica e tem uma importncia
decisiva nos estudos desta rea e na Comunicao, at hoje.
84
Eugnio Malanga foi escritor e professor na Faculdade de Comunicao Social Csper Lbero, em So Paulo.
85
Jos Benedito Pinho, professor da rea de Comunicao e Marketing Rural da Universidade Federal de Viosa
(MG). Anteriormente, ministrou disciplinas de Comunicao Social e de Publicidade na Puccamp, na Unimep e
na Unesp-Bauru.
81
uma decorrncia do conceito de Propaganda, tambm persuasiva,
mas com objetivo comercial bem caracterizado. Portanto, a
Publicidade definida como a arte de despertar no pblico o desejo
de compra, levando-o ao. A Publicidade um conjunto de
tcnicas de ao coletiva, utilizadas no sentido de promover o lucro
de uma atividade comercial, conquistando, aumentando ou mantendo
clientes (1976, p. 11).
86
Armando SantAnna foi professor e coordenador-geral dos cursos de Propaganda, Relaes Pblicas e
Jornalismo na Fundao Armando lvares Penteado (FAAP), em So Paulo. Possui vasta experincia
profissional em publicidade, atendendo clientes de organizaes privadas e campanhas cvicas e eleitorais.
87
Segundo relatrio da Big Won Report, criado por Patridk Collister, ex-vice-presidente e diretor de criao
executivo da Ogilvy Londres, em parceria com a consultoria britnica The Garden Partnership, o Brasil ocupou,
em 2009, o 5 lugar em prmios internacionais, ficando atrs de Estados Unidos, Alemanha, Reino Unido e
Austrlia. Disponvel, entre outros, em http://ccsp.com.br/ultimas/noticia.php?id=43691.
82
2.4 Transparncia e accountability
Excertos da ideia de publicidade estatal/governamental de Habermas
aparecem, s vezes, na literatura de comunicao e frequentemente nos discursos
eleitorais
governamentais,
nominados
como
transparncia
ou
como
accountability.
A
palavra
transparncia,
quando
aplicada
aos
organismos
83
No rpido perfil que traamos da administrao pblica brasileira
(captulos 1 e 5), pudemos verificar o quanto esses valores democrticos carecem
de avanos para alcanar patamares aceitveis de accountability, que requer
credibilidade, legitimidade e autonomia dos controladores do Estado e seus
governos. Ora, um dos controladores da administrao pblica federal, no Brasil, o
Tribunal de Contas da Unio (TCU), cujos ministros so nomeados pelo presidente
da Repblica e aprovados pelo Senado Federal. Anna Maria Campos (Idem, p. 45)
considera que a extenso do mandato do tribunal e a nomeao dos seus membros
constituem um ponto crtico quando se considera a accountability da burocracia: o
grau de liberdade (ou de coao) do Legislativo para aprovar a indicao dos
membros varia tambm conforme o poder do Legislativo em relao ao Executivo
reforando a ativao de mecanismos para anular o controle do Legislativo ,
caracterstica frequente nos perodos de fortalecimento do Executivo. Nesse caso,
do TCU, a legitimidade garantida pela lei, mas a autonomia e a credibilidade esto
comprometidas pela prpria estrutura do processo. O fato de esta Corte se limitar a
aspectos contbeis e oramentrios verificados apenas formalmente retira das
suas aes o carter da accountability porque pouco se pode concluir quanto
eficincia do emprego dos recursos pela instituio, a efetiva ateno s
necessidades da populao, a eficcia na conquista das metas e a justia social e
poltica, nas tabelas de custos e benefcios.
Campos entende que as possibilidades de tornar a administrao
pblica mais aberta ao controle dependero de reverso do padro de tutela que
caracteriza, hoje, a relao entre governo e sociedade. A ocorrncia dessa
transformao relaciona-se:
84
Amitai Etzioni88 trata da accountability em uma perspectiva inicialmente
mais ampla e, posteriormente, focada em gesto da sade. Ele sistematiza trs
situaes em que oradores e escritores situam a accountability:
Para referir-se a mais responsabilidade e sensibilidade; para aludir a
uma maior ateno ou considerao para com a comunidade (em
geral, um eufemismo para negros, norte-americanos de origem
mexicana, ndios norte-americanos ou outras minorias); ou para exigir
maior compromisso com valores (como na expresso padres mais
elevados de moralidade, por exemplo). O que comum a todos
esses exemplos o uso simblico do termo accountability (2009, p.
288).
A partir da, Etzioni discorre sobre o tema sob uma tica dialgica e
participativa, destinada principalmente a obter consensos, na abordagem que ele
nomeia como de orientao, baseada em diversas foras interativas e no apenas
em mecanismos isolados. Sem rejeitar a accountability, circunscrita e demarcada
pelas legalidades e formalidades do Estado, sustenta que, ao lado da base de
poder nela contida, h tambm uma base moral contida nos valores internalizados
pelos dirigentes, bem como acalentados pelos outros participantes, internos ou
externos ao rgo de sade em questo (Idem, p. 296). As deliberaes, ento,
resultariam das discusses ocorridas em um corpo coletivo em acordo ou consenso.
Difere muito, portanto, da accountability de Campos, em que a exposio das aes
estatais permite controle externo, considerando-se a necessidade de uma abertura
dos rgos oficiais ao olhar e crtica da sociedade.
Para a tese, importa ressaltar que a accountability pode ocorrer apenas
a partir da informao estatal, emitida direta ou indiretamente ou simplesmente
disponibilizada, facilmente acessvel sociedade. Da simples observao at o
controle do Estado pela esfera pblica, qualquer processo ter incio na exibio
visceral dos rgos pblicos.
2.5 Interesse pblico
A expresso interesse pblico frequentemente mencionada por
organizaes e instituies ao fixar objetivos das suas aes ou justificar a
88
Amitai Etzioni, socilogo e professor das Universidades de Columbia e de George Washington, Estados
Unidos, e membro do Instituto de Estudo de Guerra e Paz, dedicou-se principalmente ao estudo da
psicossociologia das organizaes. um dos mais importantes autores da Teoria Estruturalista da
Administrao.
85
disseminao de informaes de naturezas diversas. Na
literatura sobre
das
divergncias
pontuais,
maioria
dos
autores
A obra que contm os artigos desses 19 cientistas foi editada por FRIEDRICH, Carl J. O interesse pblico.
Rio de Janeiro: Edies O Cruzeiro. O livro foi originariamente editado em ingls, nos Estados Unidos, sob o
ttulo Nomos V: The public interest, Atherton Press, 1962.
86
nas decises geradas pela inteno ou vontade do governante. Trata-se
de uma concepo utilitria ou agregativa que, nos efeitos, eleva ao
mximo os interesses particulares.
Um sentido substantivo, localizado no objeto que deve ser procurado na
ao governamental [...]
Richard Musgrave foi professor de Economia Poltica na Harvard University, Estados Unidos.
87
no o ser para outros. O melhor conceito de bem comum aquele professado por
Joo XXIII, em duas encclicas, e colacionado por Dalmo Dallari, em seu Elementos
de teoria geral do Estado: O bem comum consiste no conjunto de todas as
condies de vida social que consintam e favoream o desenvolvimento integral da
personalidade humana (Pacem in Terris, n. 58). Tal definio foi originariamente
proposta na encclica Mater et Magistra, no seguinte e interessante contexto: Para o
conseguir, requer-se, porm, que as autoridades pblicas se tenham formado, e
realizem praticamente, uma concepo exata do bem comum; este compreende o
conjunto das condies sociais que permitem e favorecem nos homens o
desenvolvimento integral da personalidade (n. 65).91
No obstante a relevncia de todos esses pesquisadores, adotar-se-
a viso jurdica, que rene um pouco das demais definies: pblico como
propriedade do que pertence coletividade e interesse como o direito de obter
vantagem de alguma coisa (MELO, 1985 apud CHAPARRO, 1987, p. 91).
A opo se justifica em uma escolha anterior, da opo pela rea
jurdica como base do suporte terico aqui adotado.
Vistos os conceitos, temos para a tese que:
1. Pblico aquilo que amplamente disseminado, de conhecimento
geral, passvel de acesso e compreenso por toda a sociedade. No contexto da
comunicao que pesquisamos, pblico traz inicialmente essa caracterstica
censitria: o Estado responsvel por todos os que esto no seu territrio. Desse
modo, as informaes sobre a gripe A H1N1 e a dengue, por exemplo, precisam
atingir todas as pessoas que j esto no pas ou chegam a ele, como uma garantia
aos direitos sade e vida. Mas o conceito de pblico poder ser segmentado
medida que a informao garanta o direito especfico de um fragmento da
populao. Vejamos um exemplo recente: as empresas tero parte da sua tributao
definida conforme o nmero de acidentes de trabalho registrados no perodo fiscal.
Mais acidentes, maior tributao; menos acidentes, menor tributao. O pblico
interessado o empresarial e, a partir dele, os empregados das organizaes.
Portanto, a informao estatal sobre o tema atuar como garantia de direitos desses
empresrios, apenas.
91
88
2. Esfera pblica (ou espao pblico) a arena em que se discutem
temas de interesse da sociedade em geral ou de comunidades em particular;
indispensvel que haja envolvimento coletivo, seja no pas ou num bairro. Quando
foi proposta a lei proibindo o funcionamento dos bingos, em todo o territrio nacional,
abriu-se uma enorme discusso sobre o assunto, em diversos segmentos da
sociedade civil: ex-empregados (desemprego), clubes e associaes beneficiados
com parte do faturamento dos bingos (reduo dos recursos), proprietrios, religies
(aspectos morais dos jogos), rgos de segurana pblica (relao entre bingos e
crime organizado) e, com a repercusso promovida pelos meios de comunicao de
massa, toda a sociedade. A discusso ainda prossegue, na atualidade, mesmo com
menor visibilidade para a totalidade da populao.
3. rgo pblico por excelncia todo aquele que, direta ou
indiretamente, traga consigo a chancela do Estado.
89
CAPTULO 3. COMUNICAO: DOS CONCEITOS, ABRANGNCIA E
APLICAES COMUNICAO PBLICA
Os captulos anteriores expem alguns conceitos envolvidos na raiz da
presente pesquisa, quando preconiza a pr-atividade estatal na disseminao de
informaes de interesse geral ou da instaurao de processos de comunicao que
constituam parte ou a totalidade das garantias de direitos, no quadro institucional de
Estado democrtico.
Ocorre que, para estabelecer os fundamentos dessa disseminao ou
desse processo, necessrio, primeiro, distinguir e interpretar alguns dos seus
elementos constitutivos e, ainda, a natureza da literatura produzida sobre o tema,
aspectos de que se ocupa este captulo.
3.1 Do dado ao compartilhamento
A preocupao inicial apresentar definies claras de substantivos
nomeados indiferentemente ou confundidos entre si, at no cotidiano acadmico,
embora
exprimam
coisas
diferentes.
Palavras
empregadas
formal
92
90
objetivos relativos a eventos, e que no dizem nada por si ss (1998, p. 108).
Exemplos esclarecedores so os dados sobre mortalidade infantil: no tem
significado algum dizer que em determinado pas morrem 50 crianas antes dos 2
anos de idade para cada mil nascidas; mas, se esse dado for contextualizado para
comparao com outro pas, em que morrem 12 crianas para cada mil nascidas, j
teremos algum significado e, portanto, no mais o dado e sim a informao. De outro
ngulo, dados so elementos celulares que compem a mensagem nos quadros da
informao e da comunicao.
Governos de todos os pases, inclusive Brasil, Colmbia e Venezuela,
dispem de uma quantidade fabulosa de dados relativos a todas as reas que suas
atividades abrangem, para planejamento, operao ou controle das funes do
Estado.93 O cruzamento entre eles pode indicar outros cenrios, j com significado
suficiente para se tornarem informaes. Vejamos um caso real: o relatrio de
pesquisa Indicadores Bsicos para a Sade no Brasil 2008 2 Edio94 mostra, na
ficha de qualificao Morbidade e fatores de risco, no item Incidncia de raiva
humana, quantos foram os bitos decorrentes da doena apenas uma
constatao do Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan) do
Ministrio da Sade, detalhada por regio e a cada dois anos, de 1990 at 2005
(Tabela 1). Trata-se apenas de uma exposio de dados estatsticos.
Tabela 1. Casos confirmados de raiva, por ano, segundo regio
Brasil, 1990 a 2005
Regies
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
70
50
31
25
26
21
17
44
Norte
14
17
Nordeste
49
25
12
12
11
10
15
26
Sudeste
13
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Fonte: Datasus.
Estes dados podem estar mais ou menos organizados, sistematizados e disponibilizados, dependendo dos
recursos e das polticas de cada pas e, dentro deles, de cada regio.
94
Disponvel em http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2006/CapituloD.pdf.
91
cada uma delas. Davenport e Prusak definem informao como dados
interpretados, dotados de relevncia e propsito. A respeito, Rafael Capurro95 e
Birger Hjorland96, que fazem uma detalhada reflexo sobre o conceito de
informao, de certo modo detalhando a exposio dos dois autores, afirmam que
til compreender como pessoas diferentes empregam os termos. A
famosa teoria do significado de Wittgenstein enfatiza este aspecto, de
definir termos descobrindo como as pessoas realmente os
empregam. O mesmo se aplica ao termo informao. Dicionrios
como o The Oxford English Dictionary (1989), fornecem indicaes
valiosas sobre a etimologia das palavras e como diferentes autores
utilizaram-na no decorrer dos sculos. Esta etimologia deveria ser
complementada por descries mais detalhadas sobre como as
palavras tm sido usadas em diferentes disciplinas. O uso real de
termos pode diferir de suas definies mais formais. O uso ordinrio
de um termo como informao pode ter significados diferentes de sua
definio formal, significando que vises tericas conflitantes podem
surgir entre as definies cientficas explcitas e as definies
implcitas de uso comum. Em funo disto, devemos no apenas
comparar diferentes definies formais, mas tambm considerar o
significado de uma palavra como informao, tal como usada em
relao a outros termos, por exemplo, a busca de informao,
sistemas de informao e servios de informao (2003, p. 343-411).
95
92
93
a Medicina, a Fsica, entre outras. Porm, essas origens to diversas no impediram
a convergncia dos autores quanto aos componentes bsicos do processo de
comunicao: mensagem, emissor (ou fonte), receptor (ou destinatrio), canal (ou
meio) e resposta so elementos presentes em todos os textos tericos da rea.
Divergncias, conflitos e crticas, presentes nas correntes, no tocam na existncia
desses elementos, mas na qualificao de um ou mais deles conforme o contexto
histrico, ideologias ou recortes pontuais.
Carla Brotto traz uma sntese bastante apropriada para a pesquisa:
Comunicar, do latim, tem o significado de colocar em comum. A
comunicao um processo circular em que emissor e receptor
participam de modo paritrio, atravs de fases alternadas de
expresso e de escuta de mensagens. Cada um tem, por isso, a
tarefa seja de exprimir/codificar idias, pensamentos, vontade, etc.
seja escutar/decodificar/interpretar, para dar uma resposta adequada.
Esta reciprocidade de empenho garante a circularidade do processo
no qual o envolvimento igual para ambos os participantes (2005, p.
16).
de
comunicao
aponta,
na
gnese
do
processo,
para
94
atendimento e/ou correspondncia) de modo que o destinatrio da informao possa
dar sequncia ao processo.
95
intimidade que facilita trocas e administrao de conflitos por meio do
dilogo/debate.
+
Figura 4. Representao esquemtica de relacionamento
Fonte: Maringela Haswani.
96
presena de divergncias. a harmonia dos relacionamentos, preconizada pelo
campo das Relaes Pblicas.
A propsito, se aceitarmos que relacionamento a comunicao que
permanece no tempo, ento dilogo e debate podem ser componentes valiosos do
relacionamento porque atuaro como instrumentos de sintonia, de harmonizao,
quando necessrios manuteno do relacionamento.
Dilogo e debate tm estrutura semelhante do relacionamento.
Porm, a preparao das equipes da administrao pblica carecer de um
tratamento qualitativo mais rigoroso porque envolver argumentao e
argumentao requer dados, fatos, leis e outros elementos que lhe deem suporte.
dos
exemplos
recorrentes.
Porm,
participao
no
implica
97
para o Fulano, cara, Vai pra casa, perna de pau etc.), ao treinador (Pe o
Ronaldo! Pe o Ronaldo!) e at ao rbitro (Carto pra ele, carto pra ele, No
teve impedimento, juiz ladro etc.); naquele local lhes dado o direito de livre
manifestao, individual ou coletiva, as sugestes gritadas ou cantadas em conjunto
podem ser ouvidas pelos destinatrios; todavia, ningum garante que as sugestes
sero aceitas.
Em muitos municpios brasileiros vem sendo implantado o chamado
Oramento Participativo, procedimento em que lideranas de movimentos da
sociedade civil se renem com representantes do governo local para definir o
destino dos recursos disponveis para investimento naquele bairro.99 Na maioria dos
casos, so concedidos voz e voto aos participantes. Porm, no h garantia de que
as obras eleitas pela maioria sero acolhidas e implementadas pela administrao.
99
Em alguns municpios as lideranas indicam duas ou trs obras prioritrias para seu prprio bairro e, tambm,
uma obra de interesse para todo o municpio.
98
100
Embora direcionada, aqui, para o estudo do Estado, a sequncia tambm se prestaria ao exame de
organizaes privadas do mercado. Desse modo, uma concepo administrativa fordista jamais passaria do nvel
de informao para o de comunicao e, em hiptese alguma, para os nveis seguintes (de dilogo/debate,
participao e compartilhamento).
99
3.2 Breve panorama de teorias e classificaes
A comunicao possui uma gama variada de teorias, a maioria das
quais originadas em outros saberes e diferentes pressupostos filosficos,
sociolgicos, polticos, etc. e as hipteses do agendamento (agenda setting), do
newsmaking e da espiral do silncio101; juntas, formam um leque amplo e complexo
de formulaes, com variveis histricas, ideolgicas, sociais e tecnolgicas. A
tabela seguinte d uma ideia das dimenses deste horizonte.
As diferenas e as divergncias entre elas, evidenciadas na Tabela 2,
no impedem que os modelos propostos por essas teorias contemplem, sem
exceo, um processo tendo como componentes: um emissor (tambm chamado
de fonte) que transmite uma mensagem por meio de um canal (ou um meio) a um
receptor (ou destinatrio) que d ao emissor uma resposta (feedback).
Cada um desses elementos pode, na totalidade do modelo ou
isoladamente, aparecer no plural: emissores, mensagens, canais, receptores e
respostas. Um programa radiofnico ou televisivo com audincia, por exemplo, tem
um nico emissor e centenas, milhares e at milhes de receptores; no sentido
contrrio, um cidado comum, diuturnamente, receptor de mensagens de dezenas
de emissores do mercado, do Estado e do terceiro setor. Dependendo do acesso
aos meios, esses receptores podem, se desejarem, enviar uma resposta ao emissor.
Isso ocorre, hoje, na programao de emissoras de rdio que transmitem para a
Grande So Paulo102; alm de emitir informaes e comentrios, recebem dos
ouvintes sugestes, crticas, comentrios, indicao de vias de melhor circulao
para os motoristas por telefone (fixo ou mvel) e mensagens de texto (pela internet
ou por telefone mvel). Nesses casos, se a mensagem de voz levada ao ar pela
emissora, de ouvinte receptor, o participante passa a ser emissor da mensagem.
101
Estas hipteses, elaboradas em meados do sculo XX pelo movimento conhecido como Communication
Research, passaram cerca de 40 anos no ostracismo e foram, recentemente, trazidas novamente luz das
discusses acadmicas no campo da Comunicao.
102
O sinal de algumas atinge apenas a Regio Metropolitana da Capital, como a Rdio Sul Amrica Trnsito.
Outras, como a CBN, podem alcanar, em rede, todo o territrio nacional.
100
Tabela 2. Modelos tericos para o estudo da comunicao
Disciplinas
de apoio
Como Cincia do
Comportamento
Cincia poltica,
sociologia, psicologia
Metodologia
Experimentos,
pesquisas de opinio
e atitude, anlises de
contedo etc.
Objetivos
Elucidao de leis,
predio
Tipos de
explicao
Viso de
Cincia
Categoria
tpica de
anlise
Definio de
comunicao
Causal/funcional
Autores
principais
Como Cincia
Crtica
Materialismo
histrico,
economia
poltica
Anlise histrica
crtica
Elucidao de
leis
Opinies, atitudes,
funes
a. Elucidao de
estruturas universais
b. Controle do processo
a. Estrutural
b. Matemtica
a. Neutra
b. Neutra (positiva)
a. Textos
b. Mquinas e sistemas
Resposta
discricionria de um
organismo a um
estmulo
a. Sistema complexo de
significaes
b. Estuda e aplica H =
log2N
a mercadoria
produzida pela
indstria cultural
Laswell, Lazarsfeld,
Lewin, Hovland,
Festinger, Rogers etc.
Escola de
Frankfurt, H.
Schiller, A.
Matellart etc.
Neutra (positiva)
Causal
(dialtica)
Comprometida
Indstria
cultural
101
A primeira aparece, total ou parcialmente, nas obras de Straubhaar103 e
LaRose104 (2004), Kreps (1995), Gaudncio Torquato105 (2000), Kunsch106 (2003,
2009) e na quase totalidade dos autores que tratam da comunicao organizacional.
Tem como critrio o nmero de pessoas envolvidas no processo: intrapessoal,
interpessoal, pequenos grupos, grandes grupos e comunicao de massa. Cada um
deles pode ou no envolver o uso de meios mecnicos ou eletrnicos para realizar o
fluxo de informaes. Quando esses meios so utilizados, a comunicao
chamada de mediada.
A comunicao intrapessoal ocorre quando um indivduo troca
informaes com ele mesmo, em momentos de reflexo, quando canta enquanto
arruma a casa, ao anotar os compromissos na agenda pessoal ou ao elaborar um
texto no computador nesses dois ltimos casos, a comunicao mediada.
Kreps107 destaca a comunicao intrapessoal como o nvel mais bsico
da comunicao humana porque nela interpretamos mensagens e desenvolvemos
as que enviaremos para os demais (1995, p. 54). De fato, quando algum recebe
uma mensagem, processar sua decodificao e codificar respostas conversando
consigo mesmo. Ela o ponto de partida para os nveis seguintes de comunicao:
interpessoal, grupal e coletiva.
Comunicao interpessoal aquela em que duas ou mais pessoas
se envolvem no processo. Embora essa definio aparea em muitas obras da rea,
a maioria dos pesquisadores entende como interpessoal a comunicao que envolve
apenas duas pessoas, falando ou gesticulando face a face ou escrevendo uma
carta, dando um telefonema e, nesse caso, alm de mediada essa ao tambm
chamada ponto a ponto.
A comunicao em grupo ocorre quando trs ou mais pessoas se
encontram em comunicao108, podendo acontecer em:
103
102
103
modus operandi nova mdia, coexistindo com os demais meios e acrescentandolhes novas caractersticas.
A Figura 8 apresenta, em resumo, a elaborao de Straubhaar e
LaRose:
Intrapessoal
Consigo mesmo
Pensamentos
Dirio pessoal
Face a face
Conversa
Expresso corporal
Interpessoal
Ponto a ponto
Ligao telefnica
Correio eletrnico (e-mail)
Grupos pequenos
para
Ponto a ponto
Conferncia via telefone
Ponto a multipontos
Teleconferncia
Grupo grande
Discurso/Palestra
Conferncia/Aula
Meios de comunicao de Fonte central para receptores individuais
massa
Jornais
Televiso, rdio
Figura 8. Tipos de comunicao
Fonte: Straubhaar e LaRose, 2004, p. 8.
104
poderamos situar o que se passa na web? Qualquer resposta, hoje, seria imprecisa
porque os novos modos e meios de emisso so processos que, embora velozes,
ainda experimentam passos iniciais.
No contato da populao com os rgos estatais todos os nveis
podem ocorrer, at simultaneamente, se houver canais disponveis para tanto.
3.3 A comunicao organizacional
Outro mtodo de classificao considera o ambiente em que a
comunicao acontece e a natureza do processo. o caso da comunicao
organizacional109, que ocorre no interior de organizaes formalmente estruturadas,
como as grandes empresas, e comporta a tipologia anteriormente exposta. Os nveis
intrapessoal, interpessoal e grupal so consenso entre os autores, quer na sua
incluso, quer no seu conceito. Nem sempre, porm, as bases para elaborao da
tipologia so as mesmas. No universo da comunicao organizacional, Torquato
nomeia trs dimenses para os atos comunicativos e nelas insere os destinatrios
da comunicao e tambm a tecnologia empregada:
a) a dimenso comportamental, com um circuito de abrangncia
sobre o posicionamento dos recursos humanos e o
desenvolvimento organizacional e acolhendo trs nveis:
o nvel intrapessoal;
o nvel interpessoal e
o nvel grupal.
b) a dimenso social, envolvendo a comunicao entre a
organizao e o sistema social.
c) a dimenso ciberntica, agrupando os circuitos de captao,
armazenamento, tratamento e disseminao de informaes para
uso dos quadros organizacionais (1983, p. 119).
105
K.H. Roberts, C.A. OReilly III, G.E. Bretton e L.W. Porter escreveram
originalmente um artigo na revista Human Relations, no qual analisam
os diferentes nveis de anlise da comunicao mostrando as
variveis individuais, organizacional e ambientais relacionadas em
cada nvel de anlise. Seus dados foram dispostos em duas tabelas,
que aqui reproduzimos a partir de Richard H. Hall (1984). Como diz
esse autor, as comunicaes assumem muitas formas nas
organizaes: algumas so totalmente interpessoais; outras dizem
respeito a assuntos internos da organizao; e outras, ainda, se
voltam para os vnculos entre a organizao e seus ambientes.
Contexto da
comunicao
Independente da
organizao
Dentro da
organizao
Tipo de comunicao
(nvel de anlise)
Interpessoal
Interpessoal
Interunidades
Externo a uma
organizao
especfica
Interorganizacional
Organizacionalambiental
Influncias primrias na
transmisso de informaes
Fenmenos cognitivos e papis e
normas sociais
Papis e normas organizacionais
mais as normas sociais
aplicveis.
Relaes entre as organizaes.
Componentes ambientais.
da
comunicao
institucional,
da
comunicao
mercadolgica,
da
106
com vistas ao relacionamento harmnico entre os pblicos envolvidos. A vocao
clnica da rea oferece a profissionais e pesquisadores rotinas importantes de
levantamento de informaes, anlise e diagnstico de modo a garantir um
planejamento preciso, que contemple todos os ambientes afins organizao ou
instituio. Embora suas aes tenham, sim, finalidades persuasivas, os mtodos
desse campo so sutis e, geralmente, de metas a serem alcanadas em mdio e
longo prazo.
Propaganda e publicidade so, frequentemente, apresentadas como
sinnimas no mercado e na academia, visto que a persuaso a pedra de toque em
ambos os casos. Optamos, aqui, pela separao das duas especialidades:
propaganda caberia o plano imaterial de ideologias e dogmas, publicidade o plano
material de produtos bens e servios. Assim, a disseminao de ideias religiosas
e polticas, por exemplo, objeto da propaganda; a persuaso para aquisio de
bens ou servios objeto da publicidade, conforme j tratamos no Captulo 2 desta
pesquisa.
O jornalismo uma disciplina de informao. Pauta e apura fatos
considerados relevantes para sua linha editorial e dispe os relatos e opinies em
uma formatao apropriada sua audincia ou clientela. Atividade de grande
credibilidade junto populao, no Brasil111, a imprensa tem assumido
cotidianamente o papel de disseminar informaes que garantem direitos
fundamentais, defendidas na tese como dever do Estado.
difcil imaginar, na atualidade das organizaes ou das instituies,
que um planejamento de comunicao objetivando consequncias eficazes possa
ser operado isoladamente em publicidade ou imprensa ou relaes pblicas.
Experincias profissionais e pesquisas vm demonstrando que a plenitude dos
resultados de planejamento em comunicao depende da conjuno das trs
especialidades de modo a atingir divulgao (sempre), persuaso e sintonia (quando
necessrio). Tambm o marketing, com seus instrumentos, compe o espectro da
comunicao integrada e, embora bastante aplicado em perodos eleitorais,
apresentaria algumas inconsistncias ao se referir rea pblica porque todo seu
111
Segundo a pesquisa de opinio pblica sobre confiana em instituies realizada pelo Ibope Inteligncia,
em 2009, os meios de comunicao, como a TV, o rdio e os jornais gozam de 34% de muita confiana e 49% de
alguma confiana. Para se ter ideia da relevncia desses ndices, no topo da credibilidade est o corpo de
bombeiros, com 71% de muita confiana e 21% de alguma confiana. O menor ndice ficou com os partidos
polticos (4% e 27%) e o Congresso Nacional (5% e 31%).
107
modus operandi traz no cerne o pressuposto mercadolgico do lucro e das vendas,
difcil de adaptar ao Estado no lucrativo e prestador de servios a seus
mantenedores, os cidados contribuintes. No entanto, os governos dos pases sulamericanos, inclusive Brasil, Colmbia e Venezuela, utilizam diuturnamente as
armas e estratgias preconizadas pelo marketing de forma subliminar.
Um tema recorrente na pesquisa em comunicao a evoluo
tecnolgica e sua influncia sobre os meios e sobre as pessoas. Esse
desenvolvimento
tem
dado
origem
mudanas
na
sociedade
ocidental,
facilidades
para
processo
acima
descrito,
da
informao
ao
108
organizativa que tem rendido, com o tempo, mais habilidade no fornecimento de
prestao de servios de qualidade sempre melhor, sustentado por uma
comunicao
eficaz.
Porm,
verificamos
que,
para
comunicao
inicialmente
no
pensamento
de
autores
norte-americanos,
foi,
109
Como a relao com a sociedade implica uma multiplicidade de
interaes entre atores sociais com interesses diferentes,
fundamental a predisposio para encontrar espaos de dilogo, na
tentativa de chegar ao entendimento. Essa postura possibilita a
construo de relacionamentos mais consistentes e sustentveis, os
quais garantem a legitimidade organizao. Todo o processo, se
efetivo, contribui para ganhos econmicos e para a projeo de um
conceito pblico que evidencie valores a que a organizao espera
ser associada (2009, p. 323).
110
A disseminao aberta e irrestrita da informao do setor pblico
tambm promove a melhoria da sade e segurana pblicas e do
bem-estar social geral, medida que os cidados se tornem mais
bem informados para tomar decises sobre sua vida cotidiana, seu
ambiente e seu futuro. Sem dvida, h uma vasta gama de objetivos
sociais que servem de base para o provimento de contedos
pblicos. Em uma extremidade do espectro esto os objetivos de
poltica de bem pblico ou de interesse pblico. Nesse contexto, o
bem-estar pblico ser melhor proporcionado por meio do acesso ou
disseminao da informao, em vez de uma abordagem paternalista
em que as decises so tomadas pelo governo em nome do povo
revelia deste. Um exemplo disso a disponibilizao da informao
referente a servios de sade em casos onde o provedor do servio
de sade, como por exemplo um laboratrio ou hospital, deixou de
fornecer servios de diagnstico ou tratamento dentro de um padro
adequado. Independentemente da propriedade pblica ou privada ou
do status daquele provedor de servio, os cidados tm o direito de
acessar essa informao por uma srie de razes, tais como para
capacit-los a evitar riscos a sua sade, para escolher outro provedor,
ou para fazer presso com a finalidade de provocar a correo das
falhas. A mesma razo se aplica s preocupaes com relao
poluio ambiental, ao mau uso dos recursos pblicos, e assim por
diante (2006, p. 30).
anlise
de
protocolos
estatudos,
com
impressionante
111
informao e das relaes pblicas governamentais. No que cabe ao
governo, tem sido muito discutido se este deveria tomar conta disso por si
mesmo, ou deix-las [as relaes pblicas] para a comunicao de massa
existente. O estabelecimento, desde 1946, de diversos comits
governamentais no diminuiu o debate pblico nesta rea. As razes para
a contnua controvrsia so muitas, mas a falta de entendimento da
verdadeira natureza da comunicao tem contribudo para esta confuso
(1987, p. 491-512).
112
como
Dominique
Wolton117
tratam
relao
entre
Ela meramente serve para contornar o fato nos conflitos dos sistemas
democrticos e que podem ser, tambm, expressos por meio da comunicao.
Portanto, a comunicao tanto um fato da vida diria quanto um conceito
necessrio para a compreenso da pluralidade das democracias de massa.
No pensamento de Jan van Cuilenburg119 e Denis McQuail120, polticas
de mdia e comunicao devem ser abordadas sob o prisma dos paradigmas.
Detectaram nos Estados Unidos e no Oeste Europeu trs fases paradigmticas da
comunicao e da poltica de mdia: o paradigma da poltica das indstrias de
comunicaes emergentes dos servios pblicos (at a Segunda Guerra Mundial); o
paradigma da poltica de mdia do servio pblico (19451980/90); e a fase atual
117
Dominique Wolton, socilogo e diretor do Centro Nacional de Pesquisas Cientficas da Frana. Pesquisa a
relao entre cultura, comunicao, sociedade, poltica e as implicaes polticas e culturais da globalizao da
informao e da comunicao.
118
Isso nos remete distino, tratada no Captulo 3, apontando a necessidade da presena do dilogo/debate
para manuteno do relacionamento.
119
Jan van Cuilenburg, professor de mdia e polticas de telecomunicaes na University of Amsterdam,
Holanda, com foco em competio, diversidade e inovao miditica.
120
Denis McQuail, professor emrito na School of Communication Research (Ascor), University of Amsterdam,
Holanda e professor visitante na University of Southampton.
113
(dos anos 1980/90 em diante), na qual o paradigma de uma nova poltica est sendo
procurado. Na primeira fase, comunicao e poltica de mdia eram relacionadas
com as tecnologias emergentes do telgrafo, telefonia e aparelhos sem fio. As
polticas de comunicao, naquela era, foram principalmente perseguidas por
interesses de Estado e de benefcios s corporaes financeiras. Depois da
Segunda Guerra Mundial, as diretrizes de mdia foram dominadas pela sociopoltica,
em vez das preocupaes econmicas ou das estratgias nacionais. Nessa fase
paradigmtica, que durou at 1980/90, o ideal da comunicao dos servios pblicos
estava no seu perodo ureo, especialmente no Oeste Europeu. De 1980 em diante,
no
entanto,
tendncias
tecnolgicas,
econmicas
sociais
mudaram,
114
perspectiva. Conclui que elas no necessariamente produzem novos cidados,
mas sim provm para novas e importantes prticas de cidadania.
Tambm Jan van Cuilenburg e Paul Slaa abordam os aspectos mais
tcnicos da comunicao pblica, mas no contexto das relaes entre a mdia e as
telecomunicaes. Segundo os autores, devido a todos os tipos de avanos
tecnolgicos e econmicos, o tradicional setor de mdia e o setor de
telecomunicaes esto se tornando cada vez mais relacionados:
a infra-estrutura de difuso est gradualmente sendo integrada
infra-estrutura de telecomunicaes, que torna possvel aos
operadores de telecomunicaes pblicas entrar no domnio da
difuso. A prpria introduo da TV a cabo, por si s, levou a
orientao a ser restrita para audincias altamente segmentadas (TV
paga). Alm disso, novas tecnologias permitiram s organizaes de
mdia prover servios comerciais para usurios comerciais (servios
de dados, televiso de negcios) (1993, p. 153).
115
pblico/no pblico, direto/mediado construda atravs de uma janela de trabalho
na qual cada campo definido de acordo com estas oposies (2006, p. 318). Isso
ajuda a entender como os oradores tentam colocar a si mesmos, os seus parceiros e
os seus atos comunicativos e como eles constroem as comunicaes na sua
estrutura de espao. As oposies semnticas discutidas no texto constituem um
aspecto da complexa teoria das comunicaes que englobam todas as formas de
comunicao, do pessoal at a mdia de massa; leva em considerao a existncia
de sobreposio de esferas pblicas, bem como tenta explicar os comportamentos
comunicativos das pessoas em termos de inteno e sucesso, normas e estratgias.
A accountability raramente aparece nos textos consultados em
peridicos cientficos. Mas, em Media meet the citizen, Jo Bardoel122 e Leen
dHaenens123 estudam as mudanas estruturais na mdia global que, incluindo um
aumento da competitividade e comrcio, significam que a urgncia da necessidade
de responsabilidade social na mdia est aumentando. Analogamente, a discusso
de responsabilidade social das companhias e organizaes se torna uma
preocupao central no mundo dos negcios e nos governos, como mostra o
conceito de boa governana. Os autores observam que
Nos anos recentes, vimos a crena de que o mercado competitivo
absoluto est novamente em debate. Ao invs do retorno a um
governo controlador como o principal provedor de uma complexa
ecologia de polticas de comunicao, as solues possveis esto
surgindo agora com uma enorme responsabilidade para os prprios
atores da mdia (empresas de mdia, organizaes, cidados,
conselhos de superviso e comisses) e na auto-regulao das
profisses na mdia (2004, p. 183).
116
autorregulao, conselho de superviso, formas de consulta pblica, e os
comunicadores procurando contatar-se com os cidados (por exemplo, o jornalismo
civil).
David Deacon124 e Wendy Monk125 examinam as atividades de
comunicao
pblica
das
organizaes
governamentais
quase
autnomas
124
117
pblica sob a gide da cidadania, ora com foco nas relaes entre a sociedade civil
e o poder estatal, ora nos movimentos comunicativos da prpria esfera pblica,
organizada em instituies do terceiro setor. O texto que mais se aproxima dos
nossos interesses o assinado por Lara Bezzon.129 Embora no trate da
comunicao pblica estatal pr-ativa, esquadrinha o processo evolutivo de
participao poltica da sociedade civil brasileira sob uma tica histrica, baseada no
pensamento de Raimundo Faoro e seu estamento burocrtico brasileiro, que
abordamos mais detalhadamente no captulo de anlise da Amrica Latina.
Converge com nosso ponto de vista ao estabelecer uma relao muito prxima dos
processos de formao dos Estados como causa primeira da inexistncia ou
insuficincia ou inadequao da comunicao estatal/governamental, na atualidade.
Em 2006, organizado por Joo Roberto Vieira da Costa130, foi lanado
o ttulo Comunicao de interesse pblico Idias que movem pessoas e fazem um
mundo
melhor,
reunindo
artigos
de
profissionais
com
formao
diversa
Lara Andra Crivelaro Bezzon, cientista social, com formao em Sociologia, professora no Instituto de
Cincias Exatas e Tecnolgicas da Universidade Paulista (Unip), na Faculdade de Medicina e na Faculdade de
Direito e Administrao de Catanduva e coordenadora do curso de especializao em Gesto Ambiental da
Metrocamp.
130
Joo Roberto Vieira da Costa, graduado em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas, atuou
profissionalmente em diversas funes e reas governamentais, entre elas a de secretrio de Estado de
Comunicao de Governo da Presidncia da Repblica.
118
precedentes no Brasil, sobrevivendo a cinco mandatos presidenciais sem dar sinais
de enfraquecimento.
Tambm em 2006, a revista Organicom trouxe a edio Comunicao
Pblica e Governamental, com seleo de artigos de pesquisadores interessados e
dedicados direta ou indiretamente ao tema.
La comunicacin em las organizaciones privadas y pblicas (2006, p.
41-57), assinado pela mexicana Maria Antonieta Rebeil Corella131, aborda aspectos
da comunicao pblica sob a perspectiva da comunicao organizacional. Ao
apresentar uma diviso em quatro tipos de empresas privadas mega; privadas
micro, pequenas e mdias; instituies pblicas e organizaes do terceiro setor
a autora posiciona exclusivamente o Estado como instituio pblica, destacando
que no o mesmo trabalhar em uma corporao privada que em uma instituio
pblica. Considera a necessidade de formao especfica para o bom atendimento
tanto nas organizaes privadas quanto nas instituies pblicas.
Heloiza Matos132 sustenta, no artigo Comunicao Poltica e
Comunicao Pblica, a mesma posio encontrada em outros textos de sua
autoria a comunicao pblica como uma vertente da comunicao poltica: o
conceito de Comunicao Pblica incorporou-se ao vocabulrio de comunicao,
apoiado talvez pelas referncias dominantes comunicao governamental, ao
marketing poltico e ao e-governo (p. 61). A autora apresenta uma reflexo mais
focada nas reais e potenciais aes de comunicao pblica no universo da mdia e
das telecomunicaes, moda de outros pesquisadores anteriormente citados.
Temos, em relao ao texto de Matos, uma divergncia fundamental: considerarmos
a comunicao poltica como uma das vertentes da comunicao pblica
posicionamento defendido adiante, no Captulo 4 , o oposto ao preconizado pela
pesquisadora.
Na mesma edio da Organicom, pelo menos dois textos133 abordam
diretamente o e-government (governo eletrnico) e suas virtudes facilitadoras da
comunicao entre governos e cidados, quer no aspecto mais prtico de
131
Maria Antoniela Rebeil Corella, diretora do Centro de Investigacin para La Comunicacin Aplicada (Cica)
da Escola de Comunicao da Universidad Anhuac Mxico Norte.
132
Heloiza Helena Gomes de Matos, professora da Faculdade de Comunicao Social Csper Lbero, atua na
rea de Comunicao com nfase em mdia, eleies e democracia.
133
Governabilidad Meditica: mass media y grado de gobierno: difcil (des)encuentro, de Jos Luis Exeni (p.
90-105) e Cibercidadania: a virtualizao da Comunicao Pblica contempornea, de Jos Augusto Pereira
Brito (p. 106-123).
119
obteno de servios e orientaes , quer no aspecto poltico de exibio de
publicidade oficial com o intuito de angariar apoios e aprovao. De fato, a Internet
o meio de menor custo e maior eficincia para disseminao e troca de mensagens
e, portanto, para implementao e manuteno de comunicao e relacionamento
entre governo e sociedade. H, porm, um obstculo e uma hiptese capazes de
descartar ou encolher a importncia das virtudes do ciberespao: as restries de
acesso134 Internet e a deciso de algum governo de no fornecer aos provedores
de contedo as informaes garantidoras de direitos. Por isso, o governo eletrnico
figura, na tese, apenas como um dos meios disponveis para a realizao da
comunicao estatal.
No artigo de Ana Lcia Novelli135 (2006) so discutidos aspectos da
governana e a comunicao pblica/estatal assumindo
na prtica uma importncia significativa para o exerccio da
participao poltica e da cidadania. Cabe comunicao pblica,
nesse contexto, extrapolar a esfera da divulgao de informaes do
governo e da assessoria de imprensa como mecanismo de
autopromoo dos governantes e de suas aes para colocar-se
como instrumento facilitador do relacionamento entre cidado e
Estado (p. 77).
134
Em nenhum dos pases da Amrica do Sul o acesso Internet pleno, embora haja avanos significativos, em
parte estimulados pelas campanhas de incluso digital e em parte pela queda gradual no preo dos computadores.
135
Ana Lucia Coelho Romero Novelli, diretora da Secretaria de Pesquisa e Opinio Pblica do Senado Federal
do Brasil.
120
participao demanda algumas etapas anteriores, aqui descritas anteriormente e
no mencionadas pela autora.
Governana
Os governos que asseguram a participao
dos cidados na formulao e
implementao de polticas tornam-se mais
eficientes na medida em que estas polticas
alcanam maior sustentabilidade poltica e
legitimidade.
Democracia
As estratgias governamentais para uma
governana eficiente tornam o Estado mais
permevel influncia da sociedade, seja
pela participao direta, seja pela
representao.
136
Jorge Duarte, mestre e doutor pela Universidade Metodista de So Paulo, funcionrio de carreira na
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e, atualmente, assessor na Secretaria de Comunicao
(Secom) da Presidncia da Repblica, em Braslia.
121
Fora dos domnios da comunicao, so inmeros os estudiosos que
dedicam obras inteiras ou partes delas a conceitos que remetem
comunicao pblica. o caso da sociologia, que aborda uma comunicao mais
poltica tambm nos domnios da opinio pblica, mas com vistas ideologia.
Michael Rush137 tem convico de que sem a comunicao, a opinio pblica e a
ideologia no poderiam existir e nem tampouco a sociedade poderia vir a ser. E,
todavia, comunicao tem-se prestado pouca ateno da parte da sociologia
poltica (2007, p. 179). O autor no retm sua afirmao no campo democrtico.
Refere-se ao desenvolvimento dos estudos sobre comunicao, a partir dos anos
1950, quando os meios de comunicao de massa, sobretudo a televiso, tm sido
objeto de um grande nmero de pesquisas (em particular, sobre as relaes entre
meios de comunicao de massa e opinio pblica), mas lembrando que, em
princpio, o interesse sobre a opinio pblica era largamente centrado sobre o rol da
propaganda, de modo particular sobre sua utilizao na sociedade totalitria da
Alemanha nazista e da Unio Sovitica sob o regime stalinista. Mesmo assim, diz o
autor, a comunicao um elemento determinante dos processos de socializao
poltica, da participao e do recrutamento [...] e seu resultado consiste na interao
entre saber, os valores, a experincia e a personalidade do indivduo [...]. O
comportamento poltico no pode, portanto, ser compreendido realmente sem o
conhecimento do processo de comunicao (Idem). A opinio pblica, ento, pode
ser considerada como o produto mais bvio da comunicao poltica, mas no se
pode limitar a consider-la no mbito restrito da democracia.
Outros escritos pesquisados expem pontos de vista com algum
interesse para o nosso estudo. Todavia, as origens em to diversas reas do
conhecimento antropologia, sociologia, geografia, filosofia, entre outras nos
levou prudncia de manter o suporte terico nas cincias jurdicas, sociais e da
comunicao, indispensveis para a defesa das hipteses propostas.
137
Michael Rush, professor emrito de Cincia Poltica na University of Exeter, Reino Unido.
122
CAPTULO 4. COMUNICAO PBLICA: CONCEITOS E MODELOS
A existncia da comunicao como instrumento de conquista e
manuteno do poder estatal e de contato com os povos subordinados a esses
Estados data da Antiguidade.138 Considerando que o ncleo da tese se situa na
contemporaneidade, e que o passado pouco acrescentaria139 reflexo, declinamos
da necessidade de uma retrospectiva histrica detalhada e passamos anlise da
literatura mais recente.
Desde os anos 1980, pesquisadores de diversas partes do mundo vm
empreendendo esforos para desvendar os meandros da comunicao pblica
estatal/governamental, no necessariamente sob a tica miditica. Investigam a
necessidade, a legalidade, a legitimidade, os meios e os instrumentos para sua
consecuo uma compleio menos operacional, mais sociopoltica da sua
construo e do seu papel. At meados dos anos 1990, no entanto, publicavam-se
pareceres genricos e reforos a situaes bvias, reveladas com maior
profundidade em outras disciplinas. Mesmo assim, constituem uma colaborao
significativa por indicar o interesse explcito pela causa da comunicao estatal,
embrionria no perodo. o caso de Teobaldo de Andrade140, ao afirmar que
A separao entre governantes e governados quase sempre
conseqncia da falta de informaes. A Administrao Pblica no
pode funcionar sem a compreenso popular de suas atividades e
processos, pois o Poder Pblico depende do consentimento e da
participao do povo na execuo das diretrizes governamentais.
Porm, os Governos em geral, como se no precisassem dos
cidados, no cuidam de estabelecer um aparelhamento de
informaes, capaz de permitir o esclarecimento do povo a respeito
da motivao e dinmica administrativas. Ningum deve ser excludo
da responsabilidade de contribuir para o equacionamento e soluo
dos problemas ligados aos negcios pblicos (1982, p. 84).
138
O mito da caverna de Plato, os estudos de Retrica (entre os gregos), a publicao das acta diurna e a
criao da Via Apia para fins da administrao pblica (entre os romanos), alm de afrescos, monumentos e
retratos milenares, so alguns dos registros dessa histria remota.
139
Cabe destacar: a histria remota que no nos interessa, aqui, a da comunicao pblica. No captulo sobre
Amrica Latina, ao contrrio, a formao histrica do continente fundamental para a compreenso do quadro
atual em comunicao pblica.
140
Candido Teobaldo de Sousa Andrade foi professor na Universidade de So Paulo e um dos pioneiros na
pesquisa de Relaes Pblicas no Brasil.
123
diagnstico mais abrangente, incluindo pontos especficos da comunicao.
Permaneceu, porm, no patamar de deteco de demandas; no as analisa mais
profundamente e no apresenta sugestes consistentes para melhorar a
performance, quer no plano conceitual, quer no operacional.
Atualmente, outros brasileiros vm empreendendo encontros e
pesquisas no campo da comunicao poltica. Congressos, seminrios e ciclos de
estudos geralmente apresentam um Grupo de Trabalho (GT) especfico sobre o
tema. A Associao Brasileira de Pesquisadores em Comunicao e Poltica
(Compoltica), criada em 2006, tem como objetivo promover a especialidade e rene,
alm da comunicao e cincia poltica, estudiosos de sociologia, psicologia, filosofia
e antropologia, com foco para a interface entre a poltica e os fenmenos
comunicativos,
sobretudo
os
media,
suas
linguagens
seus
agentes
publicidade.
Essas
iniciativas,
porm,
no
compreendem
Realizado na Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, em Porto Alegre RS, Brasil, em maio
de 2010.
124
aquilo que faz no atua, necessariamente, em um processo de comunicao com estes.
Para que isso se realize, de fato, seria necessrio que houvesse
uma transferncia de informaes codificadas isto , sinais
que exprimem ou representam estavelmente um dado objeto
fsico ou mental com base em certas regras de um sujeito
para outro, mediante processos bilaterais de emisso,
transmisso, recepo, interpretao (GALLINO apud
FACCIOLI, 2000, p. 45).
125
interesse geral e sua finalidade contribuir para a realizao desse interesse. Os
atores que promovem esta modalidade de comunicao so, em primeira instncia,
os sujeitos institucionais o ente Estado, abstrato, e suas administraes, brao
concreto e executivo no sentido de implementar a transparncia e a maior eficcia
da ao dos poderes pblicos, mas tambm de sensibilizar os cidados sobre
problemas de particular interesse e significado para o desenvolvimento civil da
sociedade.
Outro posicionamento a destacar que, se a finalidade principal da
comunicao pblica a realizao do interesse geral, imprescindvel consider-la
entre os atores considerados os sujeitos privados do Terceiro Setor que, mais
recentemente, movimentaram processos de informao e de comunicao com os
cidados a respeito de temas socialmente relevantes, desenvolvendo s vezes
tambm uma ao de suprimento das estruturas pblicas.
Franca Faccioli142 (2000) entende que a comunicao pblica aquela
destinada ao cidado em sua veste de coletividade e conota-se, em primeira
instncia, como comunicao de servio que o Estado nas suas articulaes
funcionais e territoriais ativa, com o objetivo de garantir a implementao do
direito informao, transparncia, ao acesso e participao na definio das
polticas pblicas e, assim, com a finalidade de realizar uma ampliao dos espaos
de democracia. Stefano Rolando (1992) sublinha que a profisso de comuniclogo
da rea pblica no tem nada a ver com aquela de propagandista, mas sim com a
acepo anglo-saxnica do civil servant,
em um processo em que modernizao do Estado e acolhimento dos
direitos dos cidados so duas funes integradas e realizadas com
autoridade por parte de quem promove e organiza as prestaes,
com sinergia efetiva dos recursos profissionais disponveis, com um
projeto estratgico de neutralidade e de maturidade dos funcionrios,
detentores de uma nova perspectiva de trabalho, adequadas aos
interesses coletivos (p. 127).
142
126
necessrio, portanto, que se ative um sistema de comunicao que envolva
estrutura e atores pblicos, tanto na sua gesto, quanto na sua relao e no
confronto com outros sujeitos que ocupam a rea pblica. Os protagonistas
principais de tal sistema so, portanto, os operadores pblicos, aqueles que em
diversos nveis e com diversas responsabilidades concorrem atividade das
instituies e das administraes e se confrontam cotidianamente com as exigncias
dos cidados.
Faccioli observa, porm, que nesta perspectiva indispensvel
considerar outros dois sujeitos determinantes na realizao de tal processo: as
associaes civis e o sistema miditico este um dos principais atores da arena
pblica, em cujo interior desenvolve papis diversos e s vezes contraditrios.
De um lado, na verdade, ele se move na perspectiva da informao
de servio, e de outro ele se coloca como o lugar da representao
da arena pblica, onde confrontam e se chocam os diversos sujeitos
e as diversas posies. Esta colocao do sistema miditico faz com
que seu papel seja importante sobretudo na ligao com o vrtice
poltico das instituies e das administraes pblicas, mas tambm
na relao de intermediao com os cidados, medida que um
dos instrumentos que concorrem na definio da agenda pblica
(2000, p. 20).
127
poltica. A funo de mediao entre o Estado e os cidados desenvolvida pelos
partidos uma das causas de tal ambiguidade. Se, entre as finalidades da
comunicao pblica, temos a reconstruo de uma relao de confiana entre as
instituies e os cidados que leve em conta tambm a perspectiva de dar nova
legitimao a instituies, que viveram ausentes por longo tempo ou que, como no
caso brasileiro, vivem uma severa crise de credibilidade, necessrio que haja a
mxima clareza entre competncias e mbitos da esfera poltica e da esfera pblica.
Faccioli vislumbra, finalmente, que a ativao de percursos de comunicao pblica
pode ser um dos meios para a realizao deste processo de redefinio e de
clarificao.
Paolo Mancini143 (2008) sugere a delimitao da comunicao pblica
a partir do cruzamento entre trs dimenses: os promotores/emissores, a finalidade
e os objetos.
Os promotores/emissores, para o autor, podem ser organizaes
pblicas, privadas ou semipblicas, notando que no se trata de definies
exclusivamente jurdicas; ao contrrio, a tentativa de combinar, ao mesmo tempo,
a natureza jurdica desses entes e o campo mais amplo de investigao. Como
muitos outros conceitos, este tambm se pe sobre os diversos mbitos disciplinares
e diversos campos do agir social. Embora a primeira concepo instituio
pblica se referisse a todas aquelas instituies que, mais ou menos diretamente,
dependem do Estado, a segunda e a terceira so mais complexas. Por instituies
semipblicas se entendem aquelas que, como os partidos, so sujeitos de direito
privado, mas interveem continuamente sob argumentos de interesse pblico. So
aquelas instituies que se pem entre o Estado e os cidados, que organizam a
participao deles no Estado e nos confrontos com o Estado. Em alguns casos,
como naquele dos partidos, eles so financiados tambm com dinheiro pblico; em
outros, como no caso das organizaes sindicais ou de empreendedorismo, mesmo
regendo-se exclusivamente por financiamento privado, tm uma tarefa prioritria de
representao e contratao de interesses tambm nas fronteiras do Estado. So,
enfim, outras instituies da mais estrita natureza privada: so aquelas organizaes
frutos da livre vontade dos cidados de se organizarem para intervir tambm, mas
143
Paolo Mancini, professor de Sociologia das Comunicaes na Faculdade de Cincia Poltica da Universit di
Perugia, Itlia.
128
no exclusivamente, sob argumentos de interesse pblico, no necessariamente
ligados ao campo de competncia do Estado.
Para Mancini, o que determina a insero da comunicao destas
instituies naquele mbito de pblica a finalidade: a sua comunicao no deve
ser orientada para obteno de uma utilidade econmica imediata (a venda de um
produto, uma troca etc.). esta a dimenso definidora que, mais do que outras,
delimita o campo da comunicao pblica, distinguindo entre comunicao lucrativa
e comunicao no lucrativa, embora a comunicao institucional j seja um
conceito consagrado no mbito das relaes pblicas nas organizaes privadas.
Isso no impede, ento,
que algumas organizaes orientadas para o lucro possam investir
em comunicao sem fins lucrativos: o caso das organizaes
econmicas que se fazem promotoras dos valores sociais geralmente
aceitos ou de servios de interesse social. A distino entre
organizaes lucrativas e no lucrativas tem, obviamente, razes
jurdicas, mas encontra tambm amplo espao na literatura
especializada, seja do campo da comunicao, seja do marketing. Em
particular, a referncia do dever de Philip Kotler e ao seu livro
Marketing para organizaes que no visam lucro, no qual o autor
teoriza a aplicao nas organizaes sem fins lucrativos dos
princpios do marketing comercial. Os diferentes servios pblicos, os
hospitais, as escolas devem desenvolver atividade de aproximao e
depois tambm estratgias de comunicao visando a responder
melhor s exigncias e reivindicaes desses cidados.
Evidentemente, isto parece antes de mais nada desnecessrio em
uma situao de concorrncia com outras organizaes, tambm
privadas, mas no se pode ignorar que em uma condio de
monoplio, como agora na Itlia para muitos servios pblicos, as
estratgias de marketing concentram-se em adequar melhor os
servios oferecidos s exigncias dos usurios, transformando uma
organizao complexa orientada ao produto.
129
sempre mais freqentemente e a conjugar-se com base em combinaes sempre
novas (Idem, p. XI).
Nessa concepo de Mancini, a comunicao pblica inclui a
comunicao dos entes governamentais, das instituies complexas, pblicas,
privadas e semipblicas, objetivando de maneira sistemtica a atuao em um
campo que no aquele dos interesses exclusivamente privados, ao contrrio,
aquele das funes socialmente relevantes (GALLINO, 1993). No se refere,
portanto, somente ao mbito dos atos normativos, mas tambm s iniciativas
voltadas a favorecer a relao entre cidados e instituies, a promover as
iniciativas e os servios oferecidos, a promover valores e imagens de interesse
geral. Essa interpretao inclui, no campo da comunicao pblica, a promoo dos
valores e ideias que pertencem sociedade inteira e que, ainda uma vez, no visam
a realizao do lucro.
A partir dos objetos da comunicao pblica, definidos genericamente,
se introduzem duas noes que constituem o seu corolrio imprescindvel: a
publicidade e a sociedade civil. Antes de mais nada, necessrio esclarecer o
equvoco com a publicidade comercial; evidentemente, este no campo de
interesse a que se refere o autor. A publicidade que se aborda tambm aqui
aquela propriedade das instituies de serem acessveis, abertas ao pblico e
disponveis para fornecer informaes de interesse geral (MANCINI, 2008, p. XII), a
publicidade de Bobbio, mencionada no Captulo 2.
Desse pressuposto, segundo Mancini, nascem dois diferentes campos
de ao e discusso que podemos definir como um passivo e outro ativo. No
primeiro caso, a instituio fica merc da demanda, dos controles e das
verificaes que sujeitos, externos, queiram fazer. No intervm ativamente na
produo das notcias, limita-se a aplicar e salvaguardar a maior transparncia
sobre seu trabalho. No segundo caso, a prpria instituio que promove um fluxo
comunicativo externo veiculando conhecimento, mas tambm intervindo, ou se
aproximando de intervir, sobre percepes e sobre comportamentos de seus
referentes. Em uma concepo mais geral e abandonando o mbito das instituies
envolvidas, publicidade se refere discusso pblica proveniente da sociedade civil
sobre argumentos de interesse geral. Em particular, esta a interpretao proposta
por Habermas, a que nos referimos anteriormente.
130
O que defendemos na tese que o Estado seja necessariamente ativo
sempre que a informao em pauta significar garantia de direitos fundamentais. O
termo publicness, que citamos no segundo captulo, identifica bem a viso mais
geral da comunicao pblica que foi primeiramente tratada: a referncia , de fato,
de todas as diversas formas de comunicao que contemplam as tarefas de
interesse geral.
A sociedade civil o lugar da publicidade e da comunicao pblica;
como afirma Privitera, referindo-se teoria habermasiana da esfera pblica, a infraestrutura da esfera pblica (PRIVITERA, 2001, p. 86). A sociedade civil , portanto,
o principal referente da comunicao pblica.
Vistos esses pressupostos, Mancini prope uma articulao da
comunicao pblica organizada a partir das abordagens muito difusas no campo
profissional. Ele sugere duas diferentes compleies: uma, mais geral, contempla o
mbito das funes que a comunicao abrange, seja horizontalmente (pondo em
contato os diversos sistemas sociais entre eles), seja verticalmente (permitindo ou
concordando o que a comunicao entre as instituies e os membros que no
fazem
parte
ou
que
so
interessados
em
sua
atividade).
Distingue,
consequentemente,
uma comunicao funcional, com finalidade de estabelecer e
exprimir o mbito das tarefas dos assuntos de cada sistema social
quer no confronto com outros sistemas, quer nos confrontos entre
possveis interessados, e uma comunicao com funes de
integrao simblica, destinada circulao de valores e smbolos
de interesse geral. No primeiro caso, a comunicao assume funes
ordenadoras da complexidade social, no segundo contribui para
determinar o imaginrio que caracteriza cada comunidade. Nos dois
casos, a comunicao pblica desempenha tarefas fundamentais de
integrao social, tanto no aspecto funcional quanto no simblico.
Essa distino tem um carter abstrato/terico, enquanto na prtica
cotidiana os dois mbitos tendem continuamente a se sobrepor e a se
confundir (2008, p. 98).
tipologia
apresenta
alguma
dificuldade
inquestionvel
131
pblico. O motivo que: a comunicao objeto complexo em que no sempre
fcil distinguir as diversas e muitas vezes contrastantes finalidades. Alm do mais, o
tema da comunicao pblica ainda pode ser interpretado luz dos processos das
diferenciaes sociais que acompanham o desenvolvimento da atual sociedade
complexa. Como tal, esse tema contempla a fragmentao e a articulao nem
sempre linear desses processos.
Roberto Grandi144 tambm considera a comunicao pblica um
conjunto de processos de comunicao caracterizados por seus objetos de
interesse geral mais do que pelos sujeitos agentes. O que chama nossa ateno
a constncia das citaes desse interesse pblico ou geral sem que se
consiga extrair um conceito objetivo. Maria Piemontese145 endossa o pensamento de
Grandi, mas, tendo como referncia uma literatura de carter mais lingustico, fala
tambm de comunicao pblica como uma comunicao que tem por objeto
atividades de interesse geral, em outras palavras, de uma comunicao
caracterizada mais por objetos do que por sujeitos. No caso dos linguistas, esses
objetos so constitudos por textos de interesse geral ou de relevncia pblica,
enquanto parte no s relevante, mas constitutiva do sistema inteiro de eventos
comunicativos que definem toda sociedade, como a nossa, sempre mais articulada,
complexa e democraticamente organizada (ou por organizar) (PIEMONTESE, 1999,
p. 71). Grandi ainda lembra que
s vezes o interesse geral definido em contraposio a um outro
tipo de interesse socialmente definido. Stefano Rolando fala da rea
pblica, contrapondo-a com a de mercado; Paolo Mancini retoma
definies de Luciano Gallino, de funes socialmente relevantes
contrapostas ao campo do lucro ou dos interesses exclusivamente
privados; Giorgio Fiorentini enfatiza a contraposio entre o
particularismo da empresa privada, e do consumidor ao qual se volta,
e o maior universalismo do interesse geral, que prprio do ente
pblico (p. 58).
132
de uma contraposio entre dois sujeitos que sozinhos preenchem todo o campo
das possibilidades, mas de uma contraposio entre sujeitos que se encontram nos
dois extremos de um continuum, dentro do qual h diversas instituies e
organizaes que apresentam, s vezes, caractersticas de ambos (Figura 11).
OBJETO:
Interesse
geral
133
Comunicao pblica
Comunicao da
instituio
pblica
Comunicao
poltica
Comunicao
social
Comunicao
social
Comunicao para
promoo da imagem
Comunicao
normativa
Comunicao de
servio
Comunicao de
responsabilidade
social
Comunicao das
instituies quase
pblicas
134
normativas (VIGNUDELLI146, 1992) e que assegure servios de informao capazes
de satisfazer especficas necessidades dos usurios (ROLANDO, 1992, p.138). A
condio necessria que tal atividade seja contnua, inserida em uma estratgia de
interveno com o objetivo de evitar o risco de aes fragmentadas, no
coordenadas e incoerentes, e que seja realizada por um quadro dotado de
profissionalismo especfico. Nessa perspectiva, a comunicao institucional uma
parte da comunicao pblica, considerada um grande aglomerado que assume o
aspecto de uma atividade prevalentemente informativa, limitada a auxiliar o cidado
a mover-se no labirinto da burocracia.
Alessandro
Rovinetti147 amplia
essa perspectiva
destacando a
Aljs Vignudelli professor de Direito Constitucional na Universit degli Studi di Modena. Tem, no currculo,
pesquisas desenvolvidas em diversas universidades italianas, como a Universit degli Studi di Bologna, em
Direito Constitucional e em Cincias Administrativas.
147
Alessandro Rovinetti, professor de Teoria e Tcnica da Comunicao Pblica na Universit di Pesaro-Urbino
e na Universit di Catania. secretrio-geral da Associao Italiana da Comunicao Pblica e Institucional.
135
responsabilidade, tanto em seu interior com seus funcionrios, quanto em seu
exterior entre seus utentes, sobre as escolhas que orientam as polticas de servio
pblico, faltar aquela base de conhecimento comum, sem a qual um processo de
comunicao pblica no pode se realizar (2000, p. 140).
A comunicao da instituio pblica de Paolo Mancini (2008) aquela
proveniente das instituies pblicas de fato e consideradas pelo objeto da sua
atividade. Caracterizam especificamente essa tipologia a comunicao institucional
(destinada a promover a imagem das instituies) e a comunicao normativa (que
veicula as informaes sobre as atividades decisrias) (VIGNUDELLI, 1992). Volta,
nesta tipologia, o tema da transparncia. As instituies pblicas podem abordar
tambm atividades de comunicao social no momento em que oferecem servios e
promovem valores. Enquadraria-se, nos ajustes conceituais descritos no Captulo 3,
na categoria informao.
A definio proposta por Roberto Grandi apresenta maior detalhamento
e se vale segundo o autor, instrumentalmente e impropriamente da
delimitao proposta por Harold Laswell para a comunicao de massa, tomando
por base o chamado postulado de Laswell, que se compe de uma extensa
pergunta (Who says what in what channel to whom with what effect?) assim
decomposta:
quem: a comunicao da instituio pblica aquela comunicao
realizada por uma administrao pblica (ente pblico ou servio
pblico), seja central ou perifrica, e reconhecida como tal; esta
148
atribuio deve poder ser operada por qualquer um , mediante a
presena, explcita e clara, da assinatura da fonte;
diz o qu: divulga a produo normativa, as atividades, a identidade e
o ponto de vista da administrao;
por meio de quais canais: utiliza, de maneira possivelmente integrada,
todas as mdias e canais disponveis (desde os murais at as novas
tecnologias em rede), por meio de uma oportuna declinao dos
relativos registros comunicativos;
a quem: aos cidados ou s organizaes, quando se apresenta
como comunicao externa direta; aos meios de massa, quando quer
atingir os cidados ou as organizaes atravs da mediao de
cabealhos informativos; a quem opera dentro das instituies
pblicas, quando se apresenta como comunicao interna;
com quais efeitos: garantir aos cidados o direito de informao
(principalmente o direito de se informarem e de serem informados);
construir e promover a identidade do ente pblico para reforar as
relaes entre os subordinados e a administrao, de um lado, e
entre os cidados e o ente, de outro; oferecer a possibilidade aos
cidados de exprimir de maneira ativa e substancial os direitos de
cidadania, a fim de se tornarem co-responsveis pela soluo de
148
Cabe notar que o autor considera, aqui, a figura dos prestadores terceirizados de servio pblico, uma
tendncia em crescimento no Brasil.
136
problemas de interesse geral; produzir uma transformao radical de
mentalidade dentro da administrao pblica, que dever reconhecer
a comunicao como recurso estratgico para a definio das
relaes com os cidados (p. 55).
149
No Estado de So Paulo, por exemplo, a campanha da Nota Fiscal Paulista, que visa combater a sonegao,
devolve aos contribuintes parte dos tributos estaduais recolhidos quando de suas compras com nota fiscal e,
ainda, d prmios em dinheiro aos inscritos no programa.
137
Comunicao estatal
Interna
Interpessoal
Face a face
Funcionrios
Interpessoal
Mediada
Telefone
Mala
direta
E-mail
Interpessoal
Face a face
Externa
Interpessoal
Mediada
Mediada
(coletiva
ou
de massa)
Telefone
Mala direta
E-mail
Cidados
e
Organizaes
Impressos
Rdio
Televiso
Internet
Altofalantes
138
4.2.1 A comunicao normativa
Nenhum autor que trata da comunicao pblica estatal se abstm de
contemplar a comunicao normativa como imprescindvel, provavelmente pelo fato
de as cartas magnas dos pases com regime democrtico apresentarem este
dispositivo como pressuposto para a vigncia das leis. Esta modalidade indica o
dever das instituies de publicar as leis, normas, decretos e divulg-los, explic-los
e dar as instrues necessrias para utiliz-los. Para Franca Faccioli, a comunicao
normativa a base da comunicao pblica medida que o conhecimento e a
compreenso das leis a pr-condio de cada possvel relao consciente entre
entes pblicos e cidados (2000, p. 48).
Gregorio
Arena150
nomeia
comunicao
normativa
como
139
trabalhos em questo e resulta incompreensvel para a maioria do
pblico (FACCIOLI, 2000, p. 46).
140
interesse est publicada em determinado nmero do Dirio Oficial de modo a poder
procur-la e, ainda, de conseguir compreender o que diz o texto relacionado a ela.
Ainis sublinha como a publicao no Dirio Oficial pressupe um conhecimento
hipottico e virtual do direito escrito, sabendo-se que a mesma tiragem do peridico
oficial garante uma nica cpia para aproximadamente 2.800 habitantes152 e,
portanto, circula mais nos escritrios das instituies sem realmente atingir os
cidados. Aqui se encontra a finalidade da comunicao normativa: fazer com que a
informao das leis chegue ao cidado por meios de difuso mais oportunos e
acessveis e que o texto seja redigido de modo compreensvel e claro.
Segundo Franca Faccioli, este um dos mbitos da comunicao
pblica em maior desenvolvimento e a respeito do qual as instituies esto mais
empenhadas na Itlia. Isso se evidencia em dois momentos: a formao da
Comisso para o legal drafting, requerida pelo presidente da Cmara dos
Deputados Luciano Violante com o objetivo de chegar redao de textos jurdicos
compreensveis, e a realizao do projeto para a simplificao da linguagem
administrativa que produziu o Manual de estilo e tambm um software para a
redao da modulstica e dos textos administrativos.
152
O Dirio Oficial do Estado de So Paulo tem uma tiragem diria de 14.509 exemplares em cinco cadernos:
Executivo 1 para normas gerais e especficas do governo do Estado (4.677 exemplares), Executivo 2 para as
normas referentes ao funcionalismo pblico (2.170 exemplares), Cidade de So Paulo para as normas da Capital
(6.757 exemplares), Empresarial para normas e divulgaes organizacionais (885 exemplares) e OAB (20
exemplares). Na internet, o Dirio Oficial est disponvel para consultas gratuitas no endereo
www.imprensaoficial.com.br. A populao estimada do Estado, em janeiro de 2010, segundo o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de 41.384.039 habitantes.
141
se deve haver entre aquilo que uma campanha de promoo de imagem de um
ente diz e aquilo que esse mesmo ente faz (2000, p. 54).
possvel que a autora se refira a uma publicidade como aquela
diuturnamente veiculada nos meios de massa do Brasil, exaltando feitos
governamentais (federais, estaduais e municipais) e que consome a maior parte das
verbas empregadas em comunicao pelas instncias estatais. Para se ter uma
ideia, em 2008 o governo federal brasileiro empregou quase 2 bilhes de reais em
publicidade oficial, conforme reportagem da revista Meio e Mensagem (2009, p. 3233). Inclui-se, nesse valor, a veiculao de descobertas e implantaes da
Petrobras, empresa estatal que lidera o ranking das maiores do pas. A assinatura
dos comerciais de televiso e anncios nos meios impressos traz consigo o slogan
Brasil, um pas de todos, que vem marcando os anos de mandato de Lula, atual
presidente da Repblica.
Giovanna Gadotti153 considera que, mesmo quando se apresenta
aparentemente como atividade informativa, esta comunicao evidencia o nexo
entre o desenvolvimento das atividades de comunicao e as exigncias de
legitimao e de modernizao do poder pblico. Esse tipo de mensagem, portanto,
segundo a autora, no s informativo, mas tambm persuasivo, medida que
deve induzir o cidado a encontrar na norma publicada uma utilidade individual e
coletiva e, assim, a dispor-se colaborativamente nos contatos com a administrao
que comunica.
Por meio da atividade de promoo de imagem, o Estado visa a
conseguir consenso sobre a operao e sobre o seu papel desenvolvido nas
diversas esferas da vida pblica. Esse tipo de comunicao utiliza todas as tcnicas
da retrica colocadas em prtica pela publicidade comercial para informar de modo
persuasivo e envolver o pblico. Exemplos dessa comunicao, no Brasil, so as
campanhas de divulgao das obras do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) do governo federal, com o slogan Brasil, um pas de todos, e as das obras
em diversos setores do governo do estado de So Paulo, que traz o slogan So
Paulo um estado cada vez melhor.
O portal da Secretaria de Comunicao (Secom) do governo federal do
Brasil traz no campo Publicidade o ttulo Campanhas de Publicidade Institucional. Ali
153
142
esto listados e acessveis ao pblico os filmes de promoo de imagem veiculados
pela televiso desde 2003. Desde ento, 31 comerciais foram exibidos, destacando
os benefcios que as aes do governo trazem para o pas.
Giovanna Gadotti (1993) distingue outro tipo de promoo de imagem
da administrao pblica: aquele sobre os prprios servios, sobre a sua fruio,
sobre o seu funcionamento. Esse tipo de comunicao visa a incrementar o uso dos
servios pblicos por meio da exposio das possibilidades e das vantagens que
oferecem. Nesse sentido, confunde-se ou se sobrepe a outras dimenses da
comunicao estatal, como a de servio e a de cidadania.
Mesmo destacando a validade das tcnicas publicitrias para a
realizao de momentos de comunicao entre o Estado, suas administraes e os
cidados para contribuir para um processo de crescimento civil e social, alguns
autores ressaltam como o recurso da publicidade, se usado impropriamente, podem
acabar em resultados negativos, que, em lugar de desenvolver tais processos,
podem bloque-los. Gadotti entende que o risco principal o uso instrumental da
publicidade por parte dos entes pblicos para mascarar as prprias inobservncias e
os atrasos; notvel como este modo de proceder produz o efeito bumerangue,
medida que suscita nos cidados expectativas superiores ao que de fato pode
oferecer. Outro risco usar a publicidade como finalidade em si mesma, separada
de um plano de marketing ou de um planejamento estratgico de comunicao.
Convm observar que a publicidade um dos braos da comunicao
pblica que, apesar de mais visvel, nem sempre mais til. Sua eficcia depender
do que se quiser comunicar, do pblico a que se destinar, do contexto no qual opera
e da sua relao com as outras modalidades de comunicao. Sua utilidade pode
ser muito limitada se representar somente uma iniciativa de difuso publicitria, nos
moldes comerciais.
Importa considerar, tambm, outras contribuies que o recurso da
publicidade pode dar ao setor pblico. Nesse sentido, Giovanna Gadotti prope um
caminho interessante, destacando quatro vantagens principais: 1. a grande
visibilidade; 2. a boa memorizao; 3. a fixao de smbolos eficazes; 4. a aquisio
de um espao autossugestivo de comunicao. A publicidade, de fato,
faz visvel a administrao pblica e ao que esta quer fazer
conhecer; ela recorre a frases breves e fceis de lembrar que
chamam a ateno e remetem imediatamente ao tema que se quer
143
tematizar. A publicidade, alm disso, serve-se de um universo retrico
capaz de criar smbolos eficazes e de fix-los na mente do
destinatrio. Enfim, ela oferece administrao a possibilidade de
tomar a palavra a respeito de determinadas questes sociais sem
submeter-se s regras do newsmaking e ao filtro do jornalista e de
constituir-se, portanto, um espao auto-gerido de livre comunicao
(GADOTTI, 1992, p. 84).
154
144
produzidos pelo sistema poltico, pelo sistema das mdias e pelo cidado-eleitor
(1998, p. 61).
Sobre a centralidade assumida pelas mdias nas campanhas eleitorais,
Franca Faccioli rene autores e opinies que tratam da arena poltica, na qual as
mdias se colocam como os principais artfices da construo e da representao do
produto poltica:
Mario Morcellini evidencia como o elemento mais caracterstico desta
fase constitudo pela macia interveno das mdias de massa (em
particular, da TV), e pelo recurso aos mecanismos considerados
modernos e cientficos de espetacularizao das opinies por
meio da amplificao das pesquisas (Morcellini). Mario Livolsi
destaca como nas eleies de 1994 se verificou um entrelaamento
entre o protagonismo de lderes que tendem a personalizar o debate
poltico em detrimento dos contedos e um estilo televisivo baseado
no confronto, na espetacularizao e na dramatizao (Livolsi). As
mdias determinaram, assim, a cultura e os cdigos da comunicao
poltica e definiram tempos e as ocasies do debate poltico (Livolsi).
Sara Bentivegna sublinha como o sistema das mdias no se limita
mais a oferecer espaos e modalidades comunicativas em resposta
s demandas provenientes do sistema poltico, mas elabora modelos
comunicativos aos quais os atores polticos se adequam (Bentivegna)
(FACCIOLI, 2000, p. 48).
145
facilita o relato da poltica como confronto entre personagens os lderes das
diversas coalizes.
Srgio Costa, ao analisar aspectos da relao entre a comunicao
poltica e a mdia, afirma que a opinio pblica constituda pela ao dos diferentes
atores sociais e no assume, imediatamente, a forma de decises polticas. Essa
converso, diz ele,
ocorre conforme um modelo de dois nveis que descreve o policy
process. No primeiro estgio, verifica-se a formulao pblica a
apresentao de posicionamentos acerca de determinado
problema.[...] Somente quando a questo tematizada assimilada
pelo sistema poltico segundo estgio que ela pode
transformar-se numa deciso concreta (2002, p. 17).
146
audincias a tomar atitudes ou adotar alguma conduta ou, ainda, dispensar apoio
poltico administrao sob seu mandato.
4.4 Comunicao social
Esta dimenso da comunicao pblica, preconizada por Mancini,
apresenta como principal caracterstica a presena no s de atores estatais, mas
tambm privados, envolvidos em questes de interesse recproco, quer na obteno
de vantagens particulares e organizacionais, quer na consecuo de aes afeitas
fundamentalmente sociedade como ente coletivo.
147
temas sociais a respeito dos quais necessrio sensibilizar a opinio pblica, a
respeito do papel dos atores e aos objetivos que se quer atingir. Tais temas so
promovidos pelas instituies do Estado que se propem a dar elementos de
conhecimento e conscientizao aos cidados em relao aos problemas de
interesse coletivo, tambm na perspectiva de convenc-los a mudar seu
comportamento (FACCIOLI, 2000, p. 54).
Entre os filmes elaborados e exibidos pela Secom, o intitulado
Lgrimas convoca o pblico a procurar bens culturais roubados. O texto, coberto
por imagens de peas da arte sacra brasileira, diz:
Quando um bem cultural roubado, perdemos parte importante da
nossa identidade e da nossa histria. Proteja o patrimnio cultural
brasileiro. Veja no site do IPHAN a lista e as fotos dos bens
procurados. Comprar e vender peas de arte ou antiguidades
roubadas crime. Governo Federal. Brasil, um pas de todos.
(http://www.youtube.com/watch?v=LvfchiSiQTA&feature=player_emb
edded).
148
4.4.2 A comunicao de servio
A comunicao de servio, assim nomeada por Gregorio Arena,
tambm aparece em Stefano Rolando, em Franca Faccioli, em Roberto Grandi, em
Paolo Mancini, em Alessandro Rovinetti e em outros autores, nem sempre com a
mesma nomenclatura, mas com definies muito prximas, quando no idnticas.
Trata-se de uma modalidade direcionada a informar os cidados sobre as diversas
formas de funcionamento das reparties pblicas, suas normas aplicadas, as
prestaes (de servio) oferecidas (ARENA, 1999, p. 20). O carter desta classe de
informao se apresenta sob dois aspectos: so informaes que, em si, constituem
j um servio ao cidado e, ao mesmo tempo, parte integrante do servio oferecido
pela administrao. No primeiro caso, poderamos afirmar que um dever da
administrao fornecer aos cidados informaes, as mais claras e compreensveis
possveis, sobre regras referentes prpria atividade: responsabilidade da
administrao no s fornecer o servio, mas tambm fornecer instrues para o
uso deste servio, sem dar por certo, como normalmente ocorre, que o cidado deva
j ter conhecimento sobre as regras (Idem, p. 20). No segundo caso de
comunicaes que so parte integrante do servio oferecido pela administrao ,
deve-se sublinhar como se trata de comunicaes que incidem sobre a qualidade do
prprio servio, condicionando suas modalidades de utilizao e a percepo do
servio obtido por parte dos interessados.
provvel que o posicionamento de Arena encontre eco nas
administraes pblicas de pases europeus ou outros em que a sociedade possua
instncias e mecanismos de participao e reivindicao dos servios a que tem
direito. Na maioria dos pases da Amrica do Sul, inclusive no Brasil, a maior parte
das pessoas desconhece no apenas o rol dos servios ofertados, mas tambm a
tramitao que se deve cumprir para ter acesso a eles. De modo geral, o cidado
no tem sequer conscincia do seu direito aos servios. Para Anna Maria Campos,
isso ocorre porque
a burocracia pblica no Brasil opera sob um nvel mnimo de presso
das clientelas, concebidas como objeto do governo e subordinadas s
organizaes pblicas. Muito poucos so os que tm seus interesses
representados nos rgos do governo (os economicamente mais
fortes). De modo geral, os grupos sem poder (as classes mdia e
baixa) no tm acesso nem tomada de decises, nem participam da
avaliao de uma instituio pblica.
149
Porque as clientelas so vistas como tuteladas, os servios pblicos
so prestados como se fossem caridade pblica. Em muitos casos, os
prprios clientes encaram esses servios como ddivas e se sentem
na obrigao de retribu-los (1990).
150
4.4.3 A comunicao de responsabilidade social
A comunicao de responsabilidade social pode ser equiparada que
Kotler define como marketing societal, distinguindo-o do marketing social. Mancini
(2008, p. 203) menciona que, no esquema grfico adaptado por Ware, a
comunicao de responsabilidade social provm das organizaes alocadas no
quadrante embaixo e direita do esquema, aquele em que so includas empresas
privadas e pblicas financiadas por meio da venda de produtos e servios. Nesse
sentido, a comunicao de responsabilidade social pode envolver, tambm, os casos
considerados ambguos, com base no esquema interpretativo utilizado, da empresa
privada voltada produo de lucro, que intervm sobre temas de interesse geral. E,
de fato, se definir comunicao de responsabilidade social aquela que promove os
interesses de uma empresa ou de um ente, associando-a defesa do bem-estar do
consumidor/usurio e, mais geralmente, de toda a comunidade. Tambm essa forma
de comunicao pode se sobrepor a outras, j vistas anteriormente, e pode articularse no seu interior de forma mais especfica.
No h dvida de que nos ltimos anos se tem verificado na sociedade
uma grande mudana cultural e de costumes, originando uma sempre maior
conscincia a respeito das questes de interesse geral, que at agora no tinham
recebido a inteno adequada. Basta pensar nos problemas ambientais como, em
torno disso, esteja nascendo um interesse e uma mobilizao anteriormente
desconhecida. Isso verdade tambm para muitos outros temas como a sade, a
defesa das minorias etc. Essa mudana na sensibilidade social e cultural traz
consigo o risco de um contraste, explcito ou latente, entre interesses comerciais
privados e o respeito de critrios mais gerais e parmetros de interesse coletivo.
Muitas instituies pblicas ou empresas privadas tm investido na defesa e na
promoo dos temas e valores de interesse geral tambm em funo dos seus
prprios interesses. No entanto, dadas as controvrsias que envolvem o tema e as
dificuldades na mensurao de aspectos imateriais, ainda no possvel avaliar, de
fato, o real significado das aes dessas companhias.
Nesse sentido, pode-se prever na comunicao da responsabilidade
social o caso de uma organizao que identifique o prprio produto com a
promoo do interesse geral. A comunicao de servio pblico deste tipo: as
agendas que orientam os servios pblicos, os transportes, a sade etc., promovem
151
simultaneamente o prprio produto e a prpria imagem da instituio que age no
pleno respeito da responsabilidade coletiva que compete a eles.
Conforme Mancini, , portanto, sempre mais frequente o caso de
agendas privadas que tendem a promover os prprios produtos identificando-os ou
cercando de evidenciar onde e como esses possam identificar-se com o interesse da
coletividade (2008, p. 203). Em alguns casos, as aes atuam como recurso
instrumental desse tipo de comunicao, em outros so ponto central da prpria
estratgia comunicativa. Empresas brasileiras como a Natura e o Banco Real
ostentam, h anos, bandeiras voltadas ao interesse geral que, certamente, revertem
em bons conceitos institucionais. Ambas focaram sua contribuio nas causas
ambientais, hoje com grande destaque no debate mundial. A Natura divulga
enfaticamente seu papel social na adoo de uma poltica de aquisio apenas de
matria-prima obtida em fontes sustentveis colher a castanha sem derrubar a
castanheira. Com isso, contribui socialmente com comunidades como os chamados
povos da floresta155, gerando renda e melhor qualidade de vida ao adquirir os
produtos extrados da natureza por essas pessoas. At ser comprado pelo grupo
Santander, o Banco Real vinha fazendo histria com adoo e divulgao de
medidas bastante simples mas exemplares de contribuio ambiental e social,
como a emisso de extratos bancrios impressos em papel reciclado um
diferencial notvel at na identidade visual de seus papis , bastante elogiada pela
sua prpria clientela e at por no clientes que tomassem conhecimento dessa
ao. A reciclagem d emprego a quem recolhe o papel usado, ao intermedirio e,
alm disso, atende ao interesse geral ao cuidar do ambiente dando destino ao lixo e
evitando a derrubada de mais rvores.
Roberto Grandi tambm trata desta modalidade, mas com algumas
diferenas: o nome comunicao de solidariedade social e o ponto de apoio
terico o marketing. Para o autor,
O incremento deste tipo de comunicao pblica funo
direta do aumento, tambm na Itlia, de sujeitos no pblicos
que se ativam para o alcance de objetivos de interesse geral.
Como j lembramos, estes sujeitos compreendem: o
associacionismo cvico que demanda o reconhecimento de
novos direitos, e que pertence, em grande parte, ao
155
Povos da floresta o nome do grupo de ribeirinhos, indgenas e moradores das reas de preservao da
Amaznia acreana, outrora liderados por Chico Mendes, que defendem e praticam a explorao das riquezas da
floresta sem interferncia nos ecossistemas locais.
152
associacionismo no lucrativo, e os single issue movements
156
de nosso pas (2002, p. 61).
156
153
especficos segmentos de populao, o objetivo que distingue essas
campanhas de outras que podem parecer similares, medida que so
promovidas tambm por associaes sem fins lucrativos, porm, de temas
controversos. Nos casos de campanha de solidariedade social em defesa da
sade, como contra o fumo ou a favor do uso de capacetes e de cintos de
segurana, o interesse individual se encontra sempre conectado ao interesse
coletivo; em outras campanhas, como naquelas contra a poluio ou a favor da
economia energtica, dirige-se aos indivduos fazendo diretamente apelo aos
benefcios sociais que podem derivar de mudanas individuais (GRANDI, 2002,
p. 85-86).
Como as outras formas de comunicao pblica, tambm a
comunicao de responsabilidade social, mesmo tendo como finalidade o lucro de
uma parte, contribui para determinar os temas e valores de interesse geral
desempenhando uma funo integrativa nas relaes de toda a comunidade.
154
propostas de mudana na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) em nada
progrediram porque contam com a inegocivel discordncia das centrais sindicais de
trabalhadores. E o projeto de lei para regulamentao da atividade de lobby,
proposto em 1984 por Marco Maciel, at agora no entrou em discusso e votao,
premido pelas presses de empresas e lobistas.
Essas organizaes tm praticado uma comunicao pblica no
destinada exclusivamente aos seus afiliados, apresentando sociedade temas de
interesse geral, sim, mas bastante controversos. Esse primado das organizaes
empreendedoras
lucrativas
tem
apresentado
notveis
desdobramentos;
as
companhias atentam cada vez mais sobre o modo como seu ambiente externo
percebe suas aes comunicativas e de que maneira a comunicao de carter
simblico pode influenciar o comportamento do consumidor. O livro de Ferdinando
Fasce158, La democrazia degli affari, explica muito bem como nasceram, nos
Estados Unidos, as relaes pblicas como instrumento de influncia e de controle
sobre o ambiente externo a respeito desta agenda (2000).
Mais do que as organizaes empreendedoras, a evoluo dos
sindicatos um exemplo das transformaes sob sua interferncia, a partir da
metade dos anos 1970 na sociedade, em geral, e no campo da comunicao, em
particular. Mancini faz uma anlise do movimento sindical italiano, que muito se
assemelha ao ocorrido na Amrica Latina no mesmo perodo. O autor sistematiza o
movimento de comunicao sindical em duas fases temporais distintas: a primeira,
que pode ser definida como a fase da politizao da comunicao, e a seguinte, da
aproximao profissional. No primeiro caso, os sindicatos exasperam o carter
poltico do tema da comunicao, transformando-a em elemento e oportunidade de
luta. No segundo caso, prevalece, ao contrrio, um foco mais voltado ao
desenvolvimento da profissionalizao e de novas competncias, acompanhando a
mudana do clima social e poltico subsequente (2008, p. 209).
O fato que a comunicao pblica dos sindicatos alcanou, a partir
daqueles movimentos, aspectos significativos do interesse geral, modificando a
plataforma de relacionamento entre trabalhadores e empresas, trabalhadores e
Estado, tudo como resultado da amplificao das lutas proporcionada pela difuso
das ideias e aes sindicais nos meios de comunicao de massa.
158
155
Entre as organizaes quase pblicas que hoje exibem suas
plataformas e divulgam aes, praticando sem dvida uma comunicao de
interesse geral, esto aquelas do terceiro setor. Partindo da atualidade dos temas
que abordam e do espao a elas dispensado pela mdia, denunciam, sugerem,
reivindicam solues sobre assuntos do interesse de todos. Um exemplo
mundialmente conhecido o Greenpeace, movimento ambientalista que, com
incurses cinematogrficas em inmeras situaes, chama a ateno da mdia e das
sociedades para a degradao do planeta um desrespeito indubitvel a direitos
difusos essenciais manuteno da vida e da sade das pessoas.
4.5 Outras propostas de dimenses da comunicao pblica
Alm das dimenses sistematizadas por Paolo Mancini, outras no
menos importantes merecem meno por carregarem no seu interior fundamentos
do Estado democrtico de direito.
Uma delas a comunicao administrativa159, tambm chamada por
Arena de comunicao de cidadania, tida pelo autor como a mais significativa
para os fins da realizao do modelo de administrao compartilhada. Esta
comunicao se diferencia das demais porque tem como objetivo no regular
relaes jurdicas ou informar acerca de um fato da vida cotidiana, mas para resolver
um problema de interesse geral. Ainda segundo Arena, a definio de comunicao
administrativa destaca o fato de ela ser um instrumento por meio do qual o rgo
pblico pode administrar convencendo, enquanto a definio de comunicao de
cidadania enfatiza, principalmente, o fato de que, por meio desse tipo de
comunicao, a administrao se reporta no aos usurios, nem aos clientes, mas
aos cidados, a sujeitos que enquanto membros de uma comunidade so tambm
titulares de direitos e deveres, entre os quais aquele de contribuir, nos limites da
prpria possibilidade, soluo de problemas de interesse geral (2004, p. 21).
Exemplos de problemas de interesse geral que Arena caracteriza como
solucionveis somente de forma conjunta so aqueles que dizem respeito tutela
ambiental, sanidade, previdncia, instruo, ocupao, segurana viria,
159
156
ordem pblica, ao escoamento do lixo, mobilidade de pessoas e de mercadorias.
Trata-se de problemas de sistema, na medida em que se referem ao sistema em seu
complexo e no so solucionveis seno por meio do esforo conjunto de mais
sujeitos concretos que do lugar a um sujeito coletivo abstrato: O papel essencial
da administrao [...] consiste no tanto em resolver diretamente o problema, quanto
em mobilizar os recursos pblicos e privados necessrios para faz-lo [...]
desenvolvendo aquilo que o papel de empreendimento das capacidades existentes
na sociedade (Idem, p. 22).
No Brasil acompanhamos uma situao exemplar de problema com
essas caractersticas: a dengue. A primeira ao para desencadear um combate
efetivo doena deve partir, sem dvida alguma, do poder pblico, anunciando a
existncia do mal, descrevendo seus sintomas e condutas para preveno ou, na
pior hiptese, aonde e como buscar atendimento mdico. Simultaneamente, porm,
precisa convencer a populao a colaborar no combate ao transmissor, que se
reproduz principalmente em recipientes que armazenam gua limpa, em residncias,
empresas, terrenos baldios etc., sem o que quaisquer tentativas solitrias do poder
pblico estaro fadadas ao fracasso.
Outra dimenso de comunicao pblica a chamada comunicao
da esfera pblica. A divulgao das decises e das aes administrativas e
polticas, segundo Stefano Rolando, so um dever das instituies, que so
obrigadas a garantir informaes corretas, objetivas e completas. De outra parte,
esta divulgao uma oportunidade para as organizaes do terceiro setor, na
medida em que garante sua visibilidade e legitimao, oportunidade que pode se
mover fora de regras e controles especficos, aos quais as administraes pblicas
devem responder. Essas organizaes materializam, hoje, aquela esfera pblica de
Habermas. Por isso, no se pode falar de comunicao que se move na perspectiva
do interesse geral sem considerar esses sujeitos associativos, tendo em conta o seu
papel inovativo e promocional desenvolvido em relao s instituies pblicas.
Rolando entende que as associaes so um dos atores mais vivazes da arena
pblica e, tambm, parceiras das administraes para a realizao de iniciativas e
de intervenes que visam o interesse comum. Faccioli concorda e acrescenta:
desejvel que esta parceria entre sujeitos pblicos e sujeitos privados da rea non
profit se difunda ulteriormente no sentido de que essa possa realizar uma efetiva
157
ampliao da democracia, dentro de um quadro de respeito e de tutela aos direitos e
s garantias (2002, p. 43).
Parece, sob este ponto de vista, mais oportuno falar de comunicao
pblica do que de comunicao institucional ou de interesse geral, medida que
justamente a dimenso da esfera pblica aquela que mais pertence e deve ser, ao
mesmo tempo, objeto e fim de suas mensagens. Embora a definio de esfera
pblica seja tarefa complicada (conforme abordamos no Captulo 2), podemos
adotar a anlise de Ota De Leonardis160 (1998) ao dizer que o significado de
pblico compreende aquilo que de pertinncia do Estado e aquilo que entra na
esfera de visibilidade social, tornando matria do discurso pblico sobre fins e
valores coletivos, trmites do reconhecimento intersubjetivo e plural de problemas e
solues.
Nesse contexto, a comunicao pblica o cenrio e o instrumento
que permite aos diversos atores que intervm na esfera pblica relacionar-se,
confrontar pontos de vista e valores para concorrer ao objetivo comum de realizar o
interesse da coletividade. Esta comunicao , ento, constituda por um conjunto
de processos que contribuem para valorizar a esfera pblica, levando interao
seus diversos atores, ativando relaes e trocas. Essa dimenso ocupa-se,
finalmente, de ativar a relao entre o Estado e os cidados, implementando um
processo de interao e de troca, prevendo a criao de espaos capazes de ouvir
os cidados e solicitar sua participao nas escolhas que orientam as polticas
pblicas.
4.6. Comunicao pblica e o edifcio de Rolando
O mais recente estudo publicado na Itlia vem assinado por Stefano
Rolando (2010a) e sustenta uma nova composio nas dimenses j abordadas de
comunicao pblica. Em entrevista que realizei com o autor em Milo, em
novembro de 2009, ele fez uma retrospectiva dos estudos que precederam a obra;
em 1987, quando iniciou o trabalho cientfico em comunicao pblica, procurou
isolar o Estado, os governos e suas funes, e sobre esse recorte passou s
reflexes algumas delas j mencionadas aqui.
160
Ota de Leonardis, professor de Sociologia dos Processos Culturais, dirige o Laboratrio de Sociologia da
Ao Pblica Sui Generis, na Universit di Milano Bicocca, Itlia.
158
Experincias de comunicao empresarial foram consideradas com
muitas reservas, na ocasio e por quase duas dcadas, embora algumas propostas
do universo privado tenham sido adaptadas atividade estatal. Nos ltimos cinco
anos, Rolando fez uma nova leitura da comunicao pblica, considerando ento os
emissores Estado, mercado, poltica, terceiro setor em relao ao receptor: ele
o mesmo personagem, mas alvo diverso conforme a origem da mensagem. Para o
mercado, consumidor; para o terceiro setor, assistido ou adepto colaborador;
para o Estado, tutelado; para a poltica, eleitor. Assim, mesmo que a
comunicao pblica se realize sempre com a participao desse personagem, ela
far parte desse sistema fragmentado. Aps o mapeamento da identidade de cada
rea, da natureza das suas aes, Rolando voltou-se novamente para a
comunicao pblica estatal, mas numa nova perspectiva.
Partindo desses pressupostos, o autor apresentou na conferncia
Comunicao Pblica: Interesses Pblicos e Privados (2010b) uma metfora que
resume parte do seu ltimo livro. Ele compara a comunicao pblica nos pases
com um edifcio de cinco andares, incluindo o trreo:
O trreo conhecido como acesso preliminar construdo para
desenvolver servios bsicos de comunicao, que podemos definir
como comunicao anagrfica (quem somos, aonde estamos,
nossas competncias). Tambm serve para regulamentar o direito de
acesso aos atos administrativos.
O primeiro andar conhecido como front line constitudo de
servios pontuais, como difuso de atos e normas. Tudo isso pode
ser feito tanto online quanto fisicamente.
O segundo andar constitudo pela dinmica das campanhas
(publicitrias e/ou jornalsticas) relacionadas aplicao das normas
e atuao das polticas pblicas, que devem ser amplamente
difundidas para a populao.
O terceiro andar est ligado democracia participativa, ou seja,
gesto processual do que deve ser debatido publicamente. O
cidado, por meio de formas associativas organizadas, deve interagir
sobre temas de interesse geral com as instituies antes da tomada
de deciso. Tal andar deve ser um espao para se desenvolver
diversas formas de comunicao social, poltica e administrativainstitucional.
O quarto andar, que existe especialmente em organizaes
privadas, constitudo pela gesto dinmica do patrimnio simblico
acumulado, ou seja, se refere ao relacionamento de cada instituio
com o territrio em que atua e s competncias organizacionais
(branding).
159
Tabela 3. Estgios da construo da comunicao pblica
ANDARES
4 ANDAR
3 ANDAR
ESTGIO DA
COMUNICAO
Branding:
Gesto dinmica do
patrimnio simblico
Democracia participativa:
gesto dos temas a serem
debatidos publicamente,
antes da tomada de deciso.
Comunicao social,
administrativa-institucional
e poltica
2 ANDAR
Campanhas de difuso
(normas e polticas pblicas)
1 ANDAR
NATUREZA DA
COMUNICAO
Condies de
comunicao pblica
em que est inserida
uma sociedade, um
pas ou um territrio
para identificar o
relacionamento entre
agenda setting e
qualidade da relao
entre instituio e
sociedade civil
Organizao de
servios de base
TRREO
Servios bsicos de
comunicao
PROFISSIONAIS
ENVOLVIDOS
Profissionais estratgicos
de comunicao
Profissionais de
comunicao ligados s
cincias sociais e por
procedimentos da
democracia
Profissionais de
comunicao ligados
publicidade
Profissionais de
comunicao de servio
inseridos no meio digital
Jurdico-administrativos
no h profissionais de
comunicao
Com exceo do Uruguai e, em parte, do Chile, que j atingiram um patamar social mais equilibrado, os
pases da Amrica do Sul ostentam grande concentrao de renda e qualidade de vida em cerca de 10% da
populao.
160
improvisadas e com pouca higiene, sem escolaridade, com alimentao insuficiente
e, no raro, deficiente) e, agravando o quadro, falta de informaes porque no
h acesso ou porque as informaes no so oferecidas ou porque, se oferecidas,
no so compreendidas pelas pessoas seja na interpretao da mensagem, seja
na valorao do seu contedo.
O segundo elemento a prpria organizao dos Estados. Para
fornecer informaes, necessrio que elas sejam acessveis e compreensveis,
antes
de
tudo,
ao
pblico
interno
os
prprios
agentes
pblicos
161
gesto esto descritos na Constituio Federal e seu detalhamento encontra-se nas
constituies dos estados e nas leis orgnicas dos municpios. Estabelecida essa
premissa, os passos para a consecuo do modelo so os seguintes:
1) Definio
dos
critrios
orientadores
da
comunicao,
conforme
tributrias
para
pessoas
jurdicas,
que
envolvem
Campanhas emergenciais.
162
5) Preparao do pblico interno (formao e reciclagem de funcionrios) para
implementao, gesto e avaliao das modalidades de elaborao, envio e
recepo das mensagens da comunicao estatal.
6) Elaborao de planejamento estratgico de comunicao por rea (Educao,
Abastecimento, Transportes etc.), a partir da esfera municipal, contemplando
a
necessidade
de
participao
dos
cidados
organizados
ou
necessidade
de
interseces
tambm
no
planejamento
da
163
completo colapso da vida social, como ocorreu na cidade de So Paulo na ocasio
dos ataques do grupo criminoso Primeiro Comando da Capital (PCC).
164
CAPTULO 5. COMUNICAO ESTATAL: BRASIL, COLMBIA E VENEZUELA,
DAS RAZES S CONSTITUIES
A mudana (do Welfare Sate para Welfare Society ou Welfare
Community) que a sociedade civil vem experimentando nas democracias avanadas
no tem equivalncia na Amrica Latina, em geral. Isso se deve, em grande parte,
herana histrica de conquista violenta do continente e poltica de privilgios
instaurada nos perodos colonial, imperial e republicano, em que a sociedade civil
pouco pde contra o poder pblico, mesmo nos territrios em que j existiam os
imprios Inca, Asteca e Maia, cuja organizao social, poltica e administrativa era
bastante avanada.
Neste captulo apresentamos um traado histrico breve, porm capaz
de demonstrar como se compuseram as relaes de poder no Novo Mundo e de que
modo elas se refletem nas questes especficas da comunicao estatal.
Para maior clareza na exposio, abordamos, separadamente, a
Amrica de colonizao espanhola e a Amrica de colonizao portuguesa,
considerando como pressupostos:
1. Que o perfil das lutas sociais e dos quadros poltico e econmico
contemporneos possui, necessariamente, razes na histria dos
espaos estudados.
2. Interesses e poder (internacionais e continentais) constituem o
diapaso da histria, em todos os seus perodos, refletindo-se nas
composies polticas (durante toda a histria) e nas Cartas Magnas162
(ao trmino dos perodos coloniais) que positivaram as diretrizes
nacionais.
5.1 A histria, abrigo das razes sul-americanas
Vale relembrar, para melhor situar a contemporaneidade, o panorama
econmico dos perodos histricos do mundo ocidental devido ao forte vnculo que
162
O termo Carta Magna pretende, no presente contexto, referir-se ao documento que positiva as intenes de
um Estado sob forma de lei maior. Pode aparecer nominada como Constitucin Poltica, Constitucin
Bolivariana, Constituio Federal, dependendo do pas em que vigora.
165
tm na determinao das relaes entre o poder oficial e as populaes desses
pases, inclusive Brasil, Colmbia e Venezuela:
163
Herdoto Barbeiro, historiador e jornalista, foi professor em cursos de diversos nveis, passando a dedicar-se,
a partir dos anos 1980, exclusivamente ao jornalismo.
166
de acelerar a circulao das mercadorias. com esse apetite que os ibricos
lanam-se ao mar, iniciando a era dos descobrimentos.
O cenrio econmico da Amrica recm-descoberta moldou-se, ento,
a partir das questes europeias no perodo. A guerra ocupava praticamente todos os
imigrantes; os lavradores que vieram encontraram um meio geogrfico hostil para
eles, sem as facilidades quanto aos recursos econmicos. A situao tornava-se
mais grave quando desmoronava a iluso de enriquecimento fcil, por meio da
direo pura e simples da empreitada, cujo trabalho rduo ficaria a cargo dos
naturais, os indgenas. Estes, porm, possuam um modo de vida consolidado, com
cultura e crenas prprias e sem qualquer identificao com as ambies de
acumulao mercantilistas e no aderiram voluntariamente ideia de trabalho do
homem branco. Afinal, na Amrica Espanhola, as populaes dominavam a
irrigao, a metalurgia do bronze, do ferro e do ouro e, ainda, um sistema de
contabilidade e mesmo de inscrio glfica muito prxima da escrita permitiam uma
forte estrutura poltica no Imprio asteca, entre os incas e os maias e talvez tambm
entre os chibchas da Colmbia (ROUQUI, 1991, p. 52). poca, estima-se a
existncia de 40 a 60 milhes de habitantes no continente latino-americano; no
mesmo perodo, o continente europeu somava 100 milhes de habitantes. Em 1650,
segundo alguns clculos, o conjunto do subcontinente, com todas as raas includas,
no tem mais de 12 milhes e 11 milhes de habitantes cem anos depois. Segundo
o autor, a brutal irrupo dos conquistadores espanhis, em particular, colocou em
questo novamente a ocupao do espao que provocou o desaparecimento de
parte dos habitantes primitivos [...], deslocou populaes para novos centros de
produo e criou uma srie de estabelecimentos porturios que os ligavam s
metrpoles e facilitavam a explorao do Novo Mundo.
Essa
devastao
demogrfica
confirma
as
informaes
dos
167
irreversveis, que se ligam ao que foi chamado traumatismo da
164
conquista (ROUQUI , 1991, p. 53).
164
Alain Rouqui, cientista poltico, especialista na Amrica Latina contempornea, foi embaixador da Frana
no Brasil entre 2000 e 2003.
168
Governo das colnias (ou administrao local) composto por
empreendedores particulares, vice-reis, capites-gerais, audincias e
cabildos ou ayuntamientos (Apndice C).
No apogeu do mundo colonial, na Europa, o trabalho servil da Idade
Mdia j evolura para o labor assalariado e, nas terras colonizadas da Amrica,
ndios e negros escravizados e/ou subjugados constituam a mo de obra a servio
da metrpole e seus protegidos. No entanto, no final da Idade Moderna, em meados
do sculo XVIII, o mercantilismo foi substitudo pelo liberalismo econmico e o
quadro mundial passa a sofrer novas transformaes:
Alguns desses piratas e corsrios fizeram fama, no perodo, e passaram posteridade: Ribault (francs, atacou
a Carolina do Sul), Cavendish (ingls, atacou Santos, em 1591, queimando engenhos de acar), Lancaster
(ingls, atacou o Recife em 1595), Piet Heijin (holands, atacou e saqueou uma frota de prata em 1625,
enriquecendo a Companhia Holandesa das ndias Ocidentais).
169
O sistema colonial apoiou-se no monoplio e a burguesia ditava as
regras do comrcio, obtendo lucros impressionantes.
Adam Smith166 afirmava que a Inglaterra fundara um grande imprio
com o nico objetivo de criar um povo de fregueses (1985). De fato, o capitalismo
movimentou o processo de colonizao e se entrelaou com ele. O desenvolvimento
de ambos era interdependente, mas a relao metrpolecolnia era parasitria,
com a metrpole sugando a colnia e gerando, com o tempo, contradies
inconciliveis entre colonizadores e colonizados.
Aptheker167 (1969) diz que a rebelio e suas sementes foram nutridas
pela distncia entre colonos e soberanos; pela mistura de povos que produziu um
novo, com a passagem das dcadas; pelas experincias isoladas dos colonos, que
os uniram entre si, mas os separavam da ptria; pela economia distinta das colnias
que, apesar das obstrues e restries, desenvolveram-se; pelo sentimento comum
de insatisfao, explorao e separatismo que, somados, determinaram o carter do
povo.
Essas mudanas impactaram profundamente sobre a ideologia, a
tradio e as relaes de supremacia social. Mas o crivo da dominao e da
sujeio perdurou, com novos ares.
Uma caracterstica marcante na formao dos povos da Amrica Latina
a mestiagem. Trs elementos tnicos esto presentes: a raa branca
representada pelo colonizador; a raa indiana168 representada pelos naturais; e a
raa negra representada pelos negros escravos. Espanhis e portugueses,
isentos do forte preconceito racial dos ingleses, cruzaram-se com ndios e negros,
dando origem, respectivamente, aos mestios e mulatos. Do cruzamento dos ndios
com os negros nascem os zambos (na Amrica espanhola) e os cafuzos (na
Amrica Portuguesa). Esta iseno de preconceito, porm, no se refletiu nas
relaes sociais consolidadas desde o descobrimento. As relaes de dominao,
implementadas na chegada dos espanhis e portugueses, iniciaram um processo
nefasto que prossegue na atualidade.
Adam Smith, economista e filsofo escocs, viveu durante o sculo XVIII, o sculo das luzes.
considerado o mais importante terico do liberalismo econmico e pai da economia moderna.
167
Herbert Aptheker foi um dos mais importantes historiadores marxistas norte-americanos e ativista poltico.
Seus mais de 50 livros abordam, principalmente, a histria da Amrica Africana e a histria geral dos Estados
Unidos.
168
Raa indiana apenas uma das designaes encontradas. Tambm aparecem silvcolas, indgenas, aborgenes,
dependendo ao autor.
166
170
Os espanhis eram a classe dominante, embora entre eles tambm
houvesse grande distanciamento social. Eram os altos funcionrios administrativos,
orgulhosos e altivos, nobres de toga e plebeus abastados, que viviam em palcios,
cercados de numerosa criadagem, desprezando as demais raas. Eram homens
inimigos do trabalho e de espritos levantados (MATTOSO, p. 125). No Chile eram
conhecidos como godos, em Nova Granada como chapetones e no Mxico como
cachupines. Desse grupo saram, no sculo XVI, as figuras dos grandes
conquistadores que fundaram cidades e dirigiram a Igreja com tirania e crueldade
e, em alguns lugares, deixaram suas marcas de prepotncia e rapina. Espanhis
menos afortunados ocuparam-se da pequena agricultura, cargos pblicos inferiores,
pequeno comrcio e alguns ofcios autnomos.
No incio, a emigrao espanhola foi casual, movida pelas exigncias
da conquista e da explorao. Segundo Mattoso,
Vm lavradores como vm aventureiros e criminosos sados das
prises. S no vm mulheres solteiras, proibidas quase de deixar a
Espanha, para apressar a fuso das duas raas. A estas medidas,
seguem-se outras destinadas a selecionar a imigrao: probe-se a
entrada de descendentes de mouros, judeus e condenados pela
Inquisio; dificulta-se a fixao dos estrangeiros; restringe-se a
passagem de letrados advogados, por se verificar que s servem
para levantar pleitos e diferenas; no se deixam sair da Espanha
homens casados que no venham acompanhados de suas esposas
(Idem).
171
territrio da reduo, onde s tinham entrada franca o missionrio,
que dirigia a educao religiosa, e o sacristo, que ensinava a lngua
castelhana a quem a queria aprender. Os habitantes das redues,
governados pelos prprios caciques, no faziam servio militar, no
pagavam contribuies gerais, no compareciam perante o tribunal
da Inquisio (Idem, p. 128 e seguintes).
172
74). Criou-se, na Amrica espanhola, uma confuso feudal entre tarefas
administrativas ou missionrias e interesses privados:
Num pas em que o conquistador difere cinicamente dos grupos
sociais dominados, o encomendero, a quem so confiados homens e
que se apropria das terras, torna-se uma espcie de senhor feudal.
Um sistema senhorial se estabelece tanto mais facilmente na medida
em que, com suas pirmides de vassalos e suas obrigaes de
reciprocidade, o encomendero deve ter armas e cavalo para
defender a Coroa e fazer a guerra (Idem).
173
Raymundo Faoro169 (1998), ao relatar a histria das oligarquias
brasileiras, expe as origens da nebulosa fronteira entre o que pblico e o que
privado, na formao do Estado portugus: A coroa conseguiu formar [...] imenso
patrimnio rural [...] cuja propriedade se confundia com o domnio da casa real,
aplicado o produto nas necessidades coletivas ou pessoais, sob as circunstncias
que distinguiam mal o bem pblico do bem particular, privativo do prncipe (p. 4).
As circunstncias descritas pelo autor evoluram ao longo dos sculos.
Transformaes ocorreram no seu modo de expresso, mas o pblico e o privado
mantiveram, na essncia, uma relao promscua, em que o Estado
representado, aps a chegada de Cabral, pela Coroa lanava mo de toda sorte
de benesses pblicas capazes de seduzir a minoria representada pela nobreza, pelo
clero e pela aristocracia econmica, para o apoio poltico Metrpole. No Brasil
Colnia
o alheamento do comando ao povo comandado alheamento poltico e
cultural ser definitivo, irrevogvel, permanente. Mais forte do que a
emancipao autoridade civil e ao tropismo direo do pontfice revelouse a integrao na ordem da rede burocrtica: o padre cedeu priso do
padroado e dependncia econmica, funcionrio tambm ele num
universo de funcionrios.
Uma imensa cadeia, formada aos ps do rei e alongada na colnia, penetra
em todas as atividades. O plantio da cana, a extrao de madeiras, a lavra
das minas obedeciam aos interesses fiscais do Estado. A conscincia do
homem, sua palavra e suas expresses polticas estavam merc dos
censores, censores informais ligados ao padre e ao funcionrio. A burguesia
se enobrece com a compra de cargos, o pardo se afidalga com o uniforme
das foras paramilitares. O cargo domestica turbulncias dispersas,
imantando, na sua dignidade, a submisso ao soberano. O velho e tenaz
patrimonialismo portugus desabrocha numa ordem estamental cada vez
mais burocrtica no seu estilo e na sua dependncia (Idem, p. 202).
Raimundo Faoro, advogado, jurista e escritor brasileiro, um dos grandes pensadores do Brasil, autor de
anlises imprescindveis ao entendimento da sociedade, da poltica e do Estado brasileiro, por isso conhecido
como O Embaixador da Cidadania. Foi presidente da Ordem dos Advogados do Brasil, a OAB (1977-1979) e
eleito por unanimidade para a Academia Brasileira de Letras (2000) na cadeira do jornalista Barbosa Lima
Sobrinho.
174
Tudo se concentrou [...] em situar no mundo poltico e administrativo
os fugitivos desempregados, colocando-lhes na boca uma teta do
Tesouro. [...] O eixo da poltica era o mesmo, secularmente fundido: o
reino deveria servir camada dominante, ao seu desfrute e gozo. Os
fidalgos ganharam penses, acesso aos postos superiores os oficiais
da Armada e do Exrcito, empregos e benefcios os civis e
eclesisticos (Idem, p. 250-251).
175
O sculo entre o primeiro e o segundo reinado trouxe ajustes apenas
superficiais ao enraizado sistema poltico brasileiro. A camada dirigente permaneceu
aristocrtica na sua funo e fechada na perpetuidade hereditria que as leis
garantiam.
A mentalidade patrimonialista estendia-se em outras atividades,
tambm com reflexos at a contemporaneidade. Gilberto Freyre lembra que,
paralelamente, desde o incio da colonizao, Portugal cultivou, ao lado dos agentes
do patrimnio real, os fabricantes de letrados, na figura dos jesutas:
O gosto pelo diploma de bacharel, pelo ttulo de mestre, criaram-no
bem cedo os jesutas no rapaz brasileiro; no sculo XVI o brasileiro se
deliciava em estudar retrica e latim para receber o ttulo de bacharel
ou de mestre em artes. J a beca dava uma nobreza toda especial ao
adolescente plido que saa dos pteos dos jesutas. Nela se
anunciava o bacharel do sculo XIX o que faria a Repblica, com a
adeso at dos bispos, dos generais e dos bares do Imprio. Todos
um tanto fascinados pelo brilho dos bacharis (FREYRE, 1951, p.
96).
176
da benevolncia da administrao. No instante em que o governo
quiser com afinco, a folha diria de maior circulao descer da
posio que adquiriu. Basta trancar-lhe as avenidas oficiais, e
subvencionar largamente outra empresa com o fim de hostiliz-la (p.
389-392).
No
ocaso
do
Imprio,
esse
quadro
assume
aspectos
mais
177
um fluxo contnuo e restrito de espanhis e portugueses que chegavam Amrica.
Mas, a partir de 1884 e at cerca dos anos 1940, os migrantes somaram milhes, no
continente, para substituir a mo de obra dos escravos, nas lavouras, aps o fim da
escravido. No Brasil chegaram europeus alemes, italianos, espanhis e
orientais japoneses e chineses.
Quando Getlio Vargas inaugura a Nova Repblica, para manter o
poder precisa reformul-lo. A insistente segregao imposta ao povo pelas elites
fortaleceu os movimentos populares, estimulados pelo anarquismo e pelo
comunismo, trazidos principalmente pelos imigrantes italianos. O eixo econmico
deslocava-se, gradualmente, do setor agrcola para o industrial, concentrando a
mobilizao operria nos centros urbanos. Nesse contexto e com a estatizao de
setores considerados estratgicos, o poder estatal sentia-se em condies de
comandar a economia, ainda baseada na formao de uma comunidade burocrtica,
agora mais marcadamente burocrtica que aristocrtica, mas ainda de carter
estamental, superior e capaz de arbitrar as classes. A primeira tentativa de
disciplinar,
jurdica
socialmente,
os
movimentos
operrios,
sob
tutela
178
que, no perodo inflacionrio, tornaram-se verdadeiros subsdios, porque no tinham
correo monetria.
Essa poltica, sob diferentes invlucros, atravessou todo o sculo XX.
O que Faoro chama de estamento burocrtico no se alterou, na essncia. Nas
dcadas de 1930 e 1940, com a falncia dos bares do caf, o eixo se desloca para
os bem-sucedidos imigrantes, cuja fortuna os credenciava para ingresso nos
circuitos do poder estatal. Nos anos 1950, a industrializao acelerada traz para o
ncleo do poder os capites da indstria e, a partir da, at o final do sculo
passado, as instituies financeiras ocuparam e ainda ocupam, no incio do sculo
XXI, majoritariamente, a melhor posio de acesso e permanncia junto aos centros
decisrios.
A roupagem evoluiu, sem dvida alguma. As vagas pblicas destinadas
aos filhos da corte e da aristocracia imperiais tornaram-se cargos em comisso,
popularmente chamados de cargos de confiana. Essas vagas so sempre de
comando, dispensam a participao dos candidatos em concursos pblicos e so
ocupadas por indicados pelos mandatrios eleitos.
O prprio Faoro, no pargrafo seguinte, resume os resultados dessa
histria que, embora se refira ao Brasil, pode representar, em linhas gerais, a
evoluo do poder poltico no continente sul-americano:
A comunidade poltica conduz, comanda, supervisiona os negcios,
como negcios privados seus, na origem, como negcios pblicos
depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O sdito, a
sociedade, se compreendem no mbito de um aparelhamento a
explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa
realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder,
institucionaliza um tipo de domnio: o patrimonialismo, cuja
legitimidade assenta no tradicionalismo assim , porque sempre foi
(Idem, p. 363).
179
5.3 Colmbia: um breve perfil
A Colmbia um pas da Amrica do Sul que, alm do territrio
continental, inclui dois pequenos territrios insulares, o territrio de San Andrs e
Providencia, no Mar das Carabas, e a ilha de Malpelo, no Pacfico. Com
aproximadamente 45 milhes de habitantes, o segundo pas mais populoso e o
terceiro mais rico da Amrica do Sul, conforme dados publicados no site oficial do
governo colombiano (web.presidencia.co).
Segundo a Constitucin Poltica de Colombia, de 1991, reformada em
1997, o pas um Estado social de direito, organizado em uma Repblica unitria,
descentralizada, democrtica e participativa. O poder pblico encontra-se dividido
em trs partes, o executivo, o legislativo e o judicirio. O presidente e seu vice so
eleitos mediante opo popular, em eleies que ocorrem a cada quatro anos. O
presidente s pode ser reeleito uma nica vez.
O conflito que conduziu o pas emancipao da Espanha ocorreu
entre 1810 e 1819, iniciando-se em Santaf de Bogot. Em julho de 1810, acontece
a primeira tentativa de proclamao da independncia. Uma longa guerra pela
independncia, liderada principalmente por Simn Bolvar e Francisco de Paula
Santander, terminou em 7 de agosto de 1819, aps a Batalha de Boyaca. Neste ano,
o Congresso de Angostura fundou a Repblica da Gr-Colmbia. Nesse momento,
os criollos substituram as autoridades espanholas existentes por juntas de
governo. O pas era formado naquele momento por Nova Granada, Venezuela e
Equador. Pouco depois, por falta de consenso entre federalistas e unionistas,
Venezuela e Equador se separaram do pas, constituindo outras duas repblicas.
Em 1849, so fundados os partidos conservador e liberal. O partido liberal governa o
pas de 1861 a 1885, e, nesse perodo, a Colmbia divide-se em nove territrios
autnomos. Em 1863, o nome do pas muda para Estados Unidos da Colmbia. Em
1885, os conservadores chegam ao poder, iniciando um regime que dura 45 anos.
Com isso, o poder centralizado e a Igreja volta a ter influncia. Na transio do
sculo XIX para o sculo XX, acontece a Guerra dos Mil Dias (de 1899 a 1903) entre
liberais e conservadores, que teve o saldo de 120 mil pessoas mortas. Influenciado
por Estados Unidos e Frana, o Panam, ento territrio do pas, torna-se
independente. A Colmbia se envolveu, ainda, em uma guerra de um ano com o
Peru pelo poder do departamento de Amazonas.
180
Em abril de 1948, o candidato presidncia da Colmbia Jos Elicer
Gaitn foi assassinado, deflagrando, nos trs dias seguintes, a ocupao de Bogot
pela populao. A ordem s foi reestabelecida quando unidades militares de
diversas regies do pas chegaram capital. O apoio dessas unidades foi
necessrio porque os efetivos policiais tinham sido derrotados pela massa popular.
O episdio ficou conhecido como Bogotazo. Liberais acusaram os conservadores
pelo assassinato; estes se defenderam acusando a direita liberal. Com o fim do
Bogotazo, os partidos Liberal e Conservador se preparam para uma Guerra Civil. No
contexto do momento, com a Guerra Fria acontecendo, os conservadores tm apoio
dos Estados Unidos. A guerra que comea dura de 1948 a 1953, com estimativa de
300 mil mortos.
Nesse perodo, os grupos guerrilheiros comeam a se organizar em
zonas montanhosas e distantes, em povoados rurais e nas plancies orientais. As
presses exercidas por esses grupos desestabilizadores justificaram a ascenso de
uma ditadura militar cuja misso era o controle das zonas de conflito. Este governo
foi sucedido por um regime bipartidarista entre liberais e conservadores, a partir de
1958, conhecido como Frente Nacional. A partir de 1960, a influncia comunista deu
um carter diferente ao conflito. Milhares de famlias abandonaram suas terras e se
organizaram nas montanhas, onde muitas se estabeleceram como grupos armados.
A violncia comeou a manifestar-se como o enfrentamento entre guerrilhas de
orientao marxista-leninista e as Foras Armadas. S em 1974, com a extino da
Frente Nacional, o pas retorna ao sistema de eleies livres. Em resposta presso
dos Estados Unidos ao governo e exrcito colombiano pela eliminao de um grupo
esquerdista, Manuel Marulanda Vlez iniciou o movimento das Foras Armadas
Revolucionrias da Colmbia (Farc), pela criao do estado marxista. Nessa mesma
poca, o contrabando e o narcotrfico comeam a consolidar suas aes no pas e,
junto com as Farc, constituem um desafio que aos poucos vem sendo vencido pelo
governo colombiano.
A Constituio atualmente em vigor (Anexo C) resultou de uma
Assembleia Constituinte integrada por diversos grupos sociais (estudantes,
indgenas, ex-guerrilheiros, liberais, conservadores etc.) convocada aps um
plebiscito realizado em 1990, por iniciativa de estudantes universitrios. Promulgada
em 1991, teve seu texto reformado em 1997.
181
O primeiro presidente a se reeleger depois da nova constituio foi
lvaro Uribe Vlez, cujo mandato ainda est em curso.
5.4 Venezuela: um breve perfil
A Venezuela uma repblica federal dividida em 23 estados, um
Distrito Capital (que compreende a cidade de Caracas e a sua rea metropolitana),
as Dependncias Federais (formada por 72 ilhas e ilhotas, na sua maioria sem
populao humana) e um Territrio em Reclamao com a Guiana (Guayana
Esequiba). Conta, hoje, com uma populao de quase 27 milhes de habitantes,
conforme estimativa de 2004, divulgada no site oficial do governo venezuelano.
governada pela Constituio de 1999, que consagrou a existncia de
cinco poderes: executivo, legislativo, judicirio, cidado e eleitoral. Emendas
importantes ocorreram aps sua promulgao, como a que altera a durao do
mandato do presidente da Repblica. O poder executivo exercido pelo presidente
da Repblica, eleito por sufrgio universal para um mandato de seis anos, no
havendo limites para sua reeleio. Ele simultaneamente chefe de Estado e chefe
de governo. tambm o Comandante Supremo das Foras Armadas. Nomeia o
vice-presidente da Repblica (cargo ocupado desde janeiro de 2007 por Jorge
Rodrguez Gmez) e os ministros. O poder legislativo exercido pela Asamblea
Nacional, parlamento unicameral composto por 167 membros, trs dos quais
representantes dos povos indgenas. Seus membros so eleitos para um mandato
de cinco anos, podendo concorrer a mais duas eleies. Entre as funes da
Assembleia Nacional encontram-se aprovar as leis e o oramento e designar os
embaixadores. Antes da aprovao da constituio de 1999, a Venezuela tinha um
parlamento bicameral, composto pelo Senado e pela Cmara dos Deputados. As
ltimas eleies para a Assembleia Nacional tiveram lugar em dezembro de 2005. O
Supremo Tribunal de Justia, rgo mximo do poder judicirio, constitudo por 36
membros eleitos (pela Asamblea Nacional) para um mandato nico de 12 anos.
Cada estado possui um governador (eleito para um perodo de quatro anos) e um
Conselho Legislativo; o Distrito Capital tem um governador (eleito para um perodo
de quatro anos). O alcalde (prefeito, presidente da Cmara Municipal), a principal
figura do poder municipal, sendo eleito tambm para um mandato de quatro anos.
182
A primeira mobilizao independentista ocorreu em 1809, liderada pelo
general Francisco de Miranda. A independncia foi proclamada em 5 de julho de
1811, mas Miranda foi preso e foram necessrios dez anos de luta contra as foras
espanholas at a decisiva Batalha de Carabobo (1821). A Venezuela integrou ento
a Repblica da Grande Colmbia, junto com Colmbia, Equador e Panam. Aps a
morte de Simn Bolvar, o heri da independncia, a Venezuela retirou-se da
Grande Colmbia. Entre 1830 e 1848 o pas foi governado por uma oligarquia
conservadora at passar para as mos dos ditadores Monagas (1848-1858). A
revoluo de 1858, encabeada por Julin Castro, conduziu o pas a um perodo de
instabilidade, agravado pela guerra civil entre conservadores e liberais que se
desenvolveu entre 1866 e 1870, aps a introduo no pas de uma constituio
federalista (1864). De 1870 a 1888 o liberal Antonio Guzmn Blanco governou a
Venezuela de forma autoritria, exercendo uma poltica de obras pblicas, de luta
contra o analfabetismo e contra a influncia da Igreja Catlica. Ao seu governo
sucederam-se perodos de pequenas ditaduras militares. Cipriano Castro apoderouse da presidncia em 1899 e ps em prtica uma poltica externa agressiva que
provocou em 1902 o bloqueio e ataque dos portos da Venezuela pela Inglaterra,
Alemanha e Itlia. Em 1908 Castro foi deposto por Juan Vicente Gmez, cuja
ditadura durou pelos 27 anos seguintes. Foi durante o seu governo, em 1922, que se
iniciou a explorao das jazidas de petrleo da Venezuela.
Em 1945, aps a queda da ditadura do general Isaas Medina Angarita,
Rmulo Betancourt, fundador do partido Accin Democrtica, tornou-se presidente
provisrio at as eleies livres de finais de 1947, que levaram o escritor Rmulo
Gallegos presidncia. Uma revolta militar retirou-o do poder. Em 1953 instalou-se a
ditadura de Prez Jimnez, que durou at 1958, ano em que foi restabelecida a
democracia. Segundo informaes do site do governo venezuelano, os anos da
democracia representativa estiveram sob o marco jurdico da Constituio de 1961,
onde certamente os governos se faziam passar por democrticos, mas
implementaram aes e medidas como o desaparecimento de cidados, a
desassistncia da populao nas reas mais bsicas e fundamentais, a
implementao de programas neoliberais, a ateno com extrema diligncia em
resolver os assuntos de determinados setores oligrquicos, partidaristas e
empresariais nacionais ou estrangeiros, entre outros.
183
Essas prticas contriburam para criar um clima de mal-estar e
insatisfao popular, provocando um levante popular em fevereiro de 1989, as aes
militares de fevereiro e de novembro de 1992 e a eleio do atual presidente, Hugo
Rafael Chvez, em dezembro de 1998.
Desde que assumiu a presidncia, Chvez vem protagonizando
situaes de grande repercusso miditica, mas nem sempre sob aplausos.
Nacionaliza empresas sem aviso prvio; censura, persegue e cassa concesses de
meios de comunicao que apresentam divergncias com sua poltica e convive,
hoje, com crises energtica, de abastecimento etc. capazes de desestabilizar o
andamento do seu mandato. Apesar disso, a Constituio venezuelana mantm, em
suas clusulas iniciais, todos os componentes do Estado democrtico de direito, a
que nos referimos durante toda a argumentao da tese (Anexo D).
5.5 Sobre interdependncia poltica, contgio e contaminao
Passamos, ento, a trabalhar sobre a hiptese de que a necessidade
de positivao constitucional da informao estatal como garantia de direitos podese estender do Brasil para os demais pases sob o Estado Democrtico de Direito da
Amrica do Sul.170 Tratamos o recorte na esfera poltica admitindo que Estado,
democracia, Constitucionalismo e direitos podem-se abrigar sob a abrangncia da
poltica.
Olivier Dabne171, ao tratar das relaes entre pases latinoamericanos, compe alguns quadros demonstrando que existe interdependncia
poltica entre pases quando a evoluo poltica de um deles suscetvel de influir
na evoluo dos regimes polticos dos outros e quando, continuamente, a evoluo
dos regimes polticos da totalidade suscetvel de ser influenciada pelo mesmo
evento (2001, p. 23). H interdependncia poltica quando diferentes regimes,
reciprocamente, se influem, se copiam, se imitam e se fazem trocas mtuas, mas
tambm, ao mesmo tempo, se adaptam de maneira similar ao seu meio interno e
externo.
170
184
Valendo-se das noes da antropologia (que analisa as semelhanas
de traos culturais, espirituais ou materiais em termos de difuso e de
convergncia), ele afirma que a interdependncia adota a forma de uma
convergncia e de uma difuso; essa difuso pode resultar de um contgio
(influncia de um pas sobre seus vizinhos) ou de uma irradiao (influncia de um
centro ou de um fenmeno sobre o conjunto dos pases), conforme demonstra na
figura seguinte.
CONTGIO
IRRADIAO
entre
eles
permita
afirmar
que
so
interdependentes:
185
aparecem nos relatos da maioria dos historiadores. A base comum dos sistemas
polticos latino-americanos fundamentalmente cultural, embora existam outros
determinantes polticos, de ordem geogrfica, demogrfica, econmica etc.
A Figura 15 mostra os mecanismos apresentados pelo autor.
Efeitos
Causas
Transmisso internacional
de conjuntura (TIC)
Transmisso mundial de
conjuntura (TMC)
Sincronizao
horizontal de
conjuntura (SHC)
Sincronizao
vertical de
conjuntura (SVC)
Contgio
Irradiao
Convergncia
A burocracia pblica, na maioria dos pases sulamericanos, se realiza praticamente sem presso das clientelas, concebidas como
objeto do governo e subordinadas s organizaes pblicas. Apenas os poucos
economicamente mais fortes tm seus interesses representados nos organismos
governamentais, enquanto as classes mdia e baixa (grupos sem poder) no tm
acesso nem tomada de decises, nem participao nas avaliaes das
instituies pblicas.
Anna Maria Campos (1990) entende que pelo fato de as clientelas
serem vistas como tuteladas, os servios pblicos so prestados como se fossem
caridade pblica. Em muitos casos, os prprios clientes encaram esses servios
como ddivas e se sentem na obrigao de retribu-los. A autora destaca, no
contexto brasileiro, algumas dimenses que se prestam, tambm, abordagem da
maioria dos outros pases sul-americanos:
186
histricas
que
constituem
perfil
particular
de
cada
pas,
Constituies
individuais,
dos
sociais
Estados
e
estudados
difusos
explicitam
revelando,
direitos
ainda,
187
suprimidos no dizem respeito diretamente ao tema da pesquisa. Nem sempre a
meno de um item de interesse para a pesquisa se encontra no mesmo ttulo, nas
trs Cartas. Nesses casos, decidimos pela manuteno dos artigos em sua
sequncia original, destacando por cores os que se encontrarem em outro quadro
estabelecido pela tese, conforme a seguinte legenda:
Laranja comunicao;
Verde sade;
188
Brasil: Ttulo I Dos Princpios Fundamentais
Colmbia: Titulo I De los Principios Fundamentales
Venezuela: Titulo I Principios Fundamentales
BRASIL
COLMBIA
VENEZUELA
189
Brasil:
Colmbia:
Venezuela:
Ttulo II
Captulo I
Titulo II
Captulo I
Titulo III
Captulo III
BRASIL
COLMBIA
VENEZUELA
190
Separamos, entre os artigos que indicam os direitos individuais, os que
dizem respeito textualmente vida, sade, recepo e emisso de
informaes. Os trechos selecionados constituem, nas trs Cartas, direitos e
garantias fundamentais dos indivduos. A responsabilidade do Estado j se insere
explicitamente nas constituies da Colmbia e da Venezuela.
Chama a ateno a obrigatoriedade de estudo da Constituio, no art.
41 da Carta colombiana. O texto nos faz supor que, com esta obrigatoriedade, todos
os que frequentarem escolas tero conhecimento dos seus direitos com isso,
parte da garantia dos direitos, que aqui preconizamos. Porm, no exime o Estado
de prestar informaes que garantam direitos, cuja necessidade seja circunstancial:
por exemplo, no caso de doenas com potencial epidmico.
191
Brasil:
Colmbia:
Venezuela:
COLMBIA
VENEZUELA
ainda,
que
Constituio
venezuelana
expe
192
Brasil:
Colmbia:
Venezuela:
Ttulo III
Captulo II
Titulo VII
Captulo V
Titulo IV
Captulo I
Da Organizao do Estado
Da Unio
De la Rama Ejecutiva
De la Funcin Administrativa
Del Poder Pblico
De las Disposiciones Fundamentales
Seccin segunda: De la Administracin Pblica
Captulo II De la Competencia del Poder Pblico Nacional
BRASIL
COLMBIA
VENEZUELA
193
A Constituio brasileira traz uma detalhada descrio das questes
relativas Sade, transcritas a seguir:
TTULO VIII Da Ordem Social
Captulo I Disposio Geral
Seo II da Sade
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco
de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s
aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade,
cabendo ao poder pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua
regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser
feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica
ou jurdica de direito privado.
194
Tambm a Constituio do Brasil a nica a trazer, no mesmo ttulo,
um captulo (V Da Comunicao Social) inteiramente dedicado rea. Refora os
princpios da liberdade plena de manifestao de pensamento, de criao, de
informao e passa a tratar exclusivamente da regulamentao dos meios. No
menciona, em nenhum momento, qualquer fundamento ou ao concernentes
informao ou publicidade de iniciativa estatal como pressuposto para garantir
direitos.
A Constituio venezuelana apresenta, no seu artigo 108, a seguinte
aluso comunicao:
Los medios de comunicacin social, pblicos y privados, deben
contribuir a la formacin ciudadana. El Estado garantizar servicios
pblicos de radio, televisin y redes de biblioteca y de informtica,
con el fin de permitir el acceso universal a la informacin. Los centros
educativos deben incorporar el conocimiento y aplicacin de las
nuevas tecnologas, de sus innovaciones, segn los requisitos que
establezca la ley.
195
CONCLUSO
A comunicao pblica estatal, como tema e problema, vem sendo
objeto de investigao no campo das cincias da comunicao, da sociologia, da
filosofia e das cincias sociais, no mundo ocidental. Mas a literatura com interface
entre Direito do Estado e Comunicao tem revelado pouco interesse pela
comunicao pblica estatal, embora ela seja fator fundamental.
Por isso, um dos objetivos desta tese instigar a valorizao da
comunicao estatal pr-ativa como objeto de reflexo qui de mobilizao e
mudana nas reas acadmica e estatal.
Sustentados pelos aportes tericos apresentados, os resultados da
pesquisa levam seguinte verificao das hipteses:
A informao e a comunicao so instrumentos de garantia dos
direitos fundamentais (individuais e sociais) nos Estados democrticos (de
direito, sociais, cooperativos).
Brasil, Colmbia e Venezuela so Estados democrticos de direito.
Operam, ento, sob a gide de suas Cartas Magnas em que figuram, como
clusulas ptreas, direitos fundamentais individuais e sociais amparados,
ainda, pelos princpios apresentados nos mesmos documentos, entre os quais se
destaca o respeito vida e sua defesa.
A abrangncia da tutela, das competncias e do poder a eles
conferidos pelas constituies faz dos Estados captadores e detentores de uma
fabulosa quantidade de informaes, mais ou menos organizadas, dependendo do
modelo de gesto por eles adotado. Exceto aquelas cuja divulgao seja vetada por
representar risco segurana nacional, todas as demais compem um painel cuja
exposio constitui um dos fundamentos de Estados democrticos de direito e
devem estar disposio dos cidados que porventura desejem obt-las.
As constituies dos trs pases pesquisados explicitam o direito
informao, sempre que requerida pelo interessado, seja sua motivao particular ou
coletiva. Tambm positivada est a obrigatoriedade de divulgao de normas e leis,
que os poderes constitudos honram por meio de suas publicaes gazetas ou
dirios oficiais.
196
No rol das informaes de posse do Estado, muitas delas constituem
garantia de direitos e, se no disseminadas por iniciativa dos agentes estatais,
permanecero em segredo ou merc de pautas dos meios de comunicao de
massa que, livres, podem ou no divulg-las.
As mais evidentes mas no nicas so justamente aquelas que
se apresentam direta ou indiretamente como garantia do direito vida e sade,
geradas nas diversas reas da atividade estatal, principalmente na da Sade:
pedestres
noite
sujeitos a
197
apesar das solenes declaraes, eles sejam continuamente violados (1992, p. 25).
O ponto central em relao aos direitos, nos pases estudados, no tanto o de
justific-los, mas o de proteg-los, uma vez que j esto explicitados em suas Cartas
constitucionais.
A proteo aos seus prprios direitos poderia ser da lavra da sociedade
civil, dos cidados desses pases. No apanhado histrico do Captulo 5, verificamos
que a populao dos pases estudados foi, desde o descobrimento, alijada dos
processos decisrios. O seleto grupo das aristocracias do poder no teve a
preocupao de criar e manter canais de informao e comunicao com a massa
popular porque dela no necessitou e geralmente ainda no necessita para
conquistar e manter seus postos na mquina estatal. A opinio que importa, vinda
dos cidados, pode ser aquinhoada por meio de pesquisas, visando readequao
de algumas linhas de ao ou promessas capazes de reacender esperanas, calar
protestos e manter bons ndices de aceitao dos governos e baixa rejeio nos
perodos eleitorais.
A informao que garante direitos no necessariamente disseminada
para atingir toda a sociedade. Se um governo entender conveniente uma campanha
de utilidade pblica (alistamento militar, preveno Aids, prazo de entrega da
declarao do Imposto de Renda etc.), haver investimento e empenho para as
aes pretendidas. Caso contrrio, nada obriga o governo a divulgar as informaes,
mesmo que delas dependa a realizao de direitos fundamentais porque, na norma
maior do Estado a Constituio nada consta que determine sua consecuo.
Conforme o Princpio da Legalidade, na ausncia das previses legais
para seus atos, o Estado fica paralisado e impossibilitado de agir. Os Estados
estudados podem, pois, eximir-se da comunicao pr-ativa garantidora de direitos
porque no h leis ordinrias e no h dispositivo constitucional que
estabeleam a obrigatoriedade. Essa inexistncia de leis, aliada histria dos
pases sul-americanos (em que o poder estatal tem permanecido nas mos de
aristocracias polticas), nos leva a inferir a necessidade de emenda constitucional
exigindo do Estado, no mnimo, as informaes de interesse geral.
Para que ocorra a informao so necessrios: uma ou mais
mensagens (constitudas por um dado ou uma combinao deles), um ou mais
canais (meios) para disseminao dessas informaes, um receptor ou vrios
198
receptores para as mensagens. E, ainda, que os receptores tenham acesso aos
meios que veiculam as mensagens e repertrio suficiente para compreend-las.
Na Amrica do Sul, em geral, e nos trs pases-alvo desta tese, em
particular, os Estados dispem dos dados e das informaes. Os meios diretos
balces de atendimento, correspondncia pessoal, telefone, Internet e de massa
ou indiretos impressos, rdio e televiso existem, esto ao alcance dos
Estados: tm, pois, estrutura e potencial para atingir 100 por cento da populao de
cada pas; modelos de comunicao pblica estatal, embora sistematizados para a
realidade europeia, existem e podem ser ponto de partida para adaptaes, adoo
ou elaborao de modelos apropriados ao contexto sul-americano, conforme sugeri
no Captulo 4. No entanto, mesmo dispondo de todos os recursos, apenas as
campanhas da vacinao contra a poliomielite e as informaes sobre a Aids vm
sendo disseminadas espontnea e continuamente pelo Estado brasileiro, desde as
primeiras manifestaes. A qualquer momento, podem no mais ser divulgadas, se
um governo assim o decidir, pois no h dispositivo constitucional ou legislao
ordinria que imponha a iniciativa de levar a publicidade de utilidade pblica
populao, como garantia de direitos.
A rea dos direitos polticos tambm demanda alguma forma de
comunicao pr-ativa do Estado. Situaes constitucionais especficas, como a
convocao de referendos e plebiscitos, dependem, em suas etapas de concepo,
desenvolvimento e implementao, das informaes do Estado para sua plena
realizao, garantindo aos cidados o exerccio da participao nas decises
estatais/governamentais. A orientao pblica/estatal para a disseminao de
informaes de interesse geral como garantia de direitos pode, pois, estimular o
desenvolvimento
do
processo
iniciado
na
informao,
evoluindo
at
199
tesouro encontrado sejam cidados latino-americanos capazes de desenhar seus
prprios destinos, amparados por Estados constitucionais cada vez mais
democrticos, contando com a comunicao como arma para garantia de direitos.
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209
APNDICE A
PAS
CONSTITUIO/
DATA
BOLVIA
CONSTITUCIN
POLTICA DEL
ESTADO DE
BOLVIA/2004
BRASIL
CONSTITUIO DA
REPBLICA
FEDERATIVA DO
BRASIL/1988
CHILE
COLMBIA
CONSTITUCIN
POLTICA DE LA
REPBLICA DEL
CHILE/1980
CONSTITUCIN
POLTICA DE
COLOMBIA/1991
CON REFORMA DE
1997
ESTADO
Qualificao
Es un Estado Social y
Democrtico de Derecho que
sostiene como valores
superiores de su ordenamiento
jurdico, la libertad, la igualdad
y la Justicia. (Art. 1 inciso II).
A Repblica Federativa do
Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em
Estado democrtico de direito
e tem como fundamentos: I - a
soberania; II - a cidadania; III a dignidade da pessoa
humana; IV - os valores
sociais do trabalho e da livre
iniciativa; V - o pluralismo
poltico. (Ttulo I - Art. 1 Incisos I a V)
Chile es una repblica
democrtica. (Cap. 1 - Art. 4.)
ESTADO
Deveres para com os
cidados (amplos)
El Estado tiene la obligacin
de defender el capital humano
protegiendo la salud de la
poblacin;
asegurar
la
continuidad de sus medios de
subsistencia y rehabilitacin
de las personas inutilizadas;
propender
asimismo
al
mejoramiento
de
las
condiciones de vida del grupo
familiar. (Tt. 2 - Art. 158
Inc. I)
Constituem objetivos
fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade
livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento
nacional; III - erradicar a
pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de
discriminao; (Tt. I Art. 3
Incisos I a IV)
El Estado est al servicio de la
persona humana y su finalidad
es promover el bien comn,
para lo cual debe contribuir a
crear las condiciones sociales
que permitan a todos y a cada
uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor
realizacin espiritual y material
posible, con pleno respeto a
los derechos y garantas que
esta Constitucin establece.
Es
deber
del
Estado
resguardar
la
seguridad
nacional, dar proteccin a la
poblacin y a la familia,
propender al fortalecimiento
de
sta,
promover
la
integracin armnica de todos
los sectores de la Nacin y
asegurar el derecho de las
personas a participar con
igualdad de oportunidades en
la vida nacional.
(Cap. 1 - Art. 1)
Son fines esenciales del
Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad
general y garantizar la
efectividad de los principios,
derechos y deberes
consagrados en la
Constitucin; facilitar la
210
dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las
personas que la integran y en
la prevalencia del inters
general. (Tt. 1 - Art. 1)
EQUADOR
CONSTITUCIN
POLTICA DE LA
REPBLICA DEL
ECUADOR/1998
PARAGUAI
CONSTITUCIN DE
LA REPBLICA DE
PARAGUAY/1992
PERU
CONSTITUCIN
POLTICA DEL
PER/1993
211
Su gobierno es unitario,
representativo y
descentralizado, y se organiza
segn el principio de la
separacin de poderes. (Tt. II
Cap. I Art. 43)
URUGUAI
VENEZUELA
CONSTITUCIN
POLTICA DE LA
REPBLICA
ORIENTAL DEL
URUGUAY / 1967
Incluye reformas
plebiscitadas el 26 de
Noviembre de 1989;
26 de Noviembre de
1994; 8 de Diciembre
de 1996 y 31 de
Octubre de 2004.
CONSTITUTIN DE
LA REPBLICA
BOLIVARIANA DE
VENEZUELA 1999
humanos; proteger a la
poblacin de las amenazas
contra su seguridad; y
promover el bienestar general
que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la
Nacin.
Asimismo, es deber del
Estado establecer y ejecutar la
poltica de fronteras y
promover la integracin,
particularmente
latinoamericana, as como el
desarrollo y la cohesin de las
zonas fronterizas, en
concordancia con la poltica
exterior.
(Tt. II Cap. I Art. 44)
Venezuela se constituye en un
Estado democrtico y social
de Derecho y de Justicia, que
propugna como valores
superiores de su
ordenamiento jurdico y de su
actuacin, la vida, la libertad,
la justicia, la igualdad, la
solidaridad, la democracia, la
responsabilidad social y en
general, la preeminencia de
los derechos humanos, la
tica y el pluralismo poltico.
(Tt. I Art. 2)
212
APNDICE B rgos da administrao colonial espanhola no alm-mar
A vida das colnias era administrada, na metrpole, pelas seguintes
autoridades:
o rei era senhor nico do territrio colonial e das populaes que o
ocupavam172;
o Conselho das ndias era o rgo supremo do governo colonial e
tinha, por delegao real, poder igual ao do soberano em todos os
assuntos eclesisticos, civis, militares e comerciais, relativos ao
ultramar. Possua poder legislativo, alm de configurar o corpo
administrativo, indicando ao rei as pessoas que deveriam ocupar os
altos cargos no governo da Amrica. Era tribunal supremo, com
jurisdio civil e criminal, entre outras inmeras funes, todas de alto
escalo. Interessa-nos, particularmente, o fato de caber ao Conselho
velar pela proteo dos ndios.
O Conselho das ndias, substitudo em 1717 pela Secretaria do
Despacho Universal das ndias, realizou a Recopilao das Leis de
ndias, sancionadas pelo rei Carlos II em 1680, considerado modelo de
legislao colonial, sem comparao em qualquer outro pas europeu;
a Casa de Contratacin era uma espcie de ministrio do ultramar,
criada em 1502, em Sevilha; depois da organizao do Conselho das
ndias, suas funes limitaram-se a regular e fiscalizar o comrcio
colonial, constituindo ao mesmo tempo um tribunal de justia e uma
junta de fomento econmico. Foi extinta em 1790.
172
Esse posto foi reconhecido pelo Papa Alexandre VI, que, pela bula de 4 de maro de 1493 , dava ao rei a
posse perptua das terras descobertas, com livre, pleno e absoluto poder, autoridade e jurisdio sobre elas.
213
APNDICE C rgos da administrao colonial espanhola nas colnias (ou
administrao local)
Empresas
particulares foram
as
responsveis
pelos
descobrimentos (ao contrrio da Amrica portuguesa, em que os
empreendimentos eram organizados pelo Estado). Antes das
expedies, realizavam um acordo com o soberano, documentado
como capitulaciones, em que se fixavam as condies a obedecer,
indicava o governo a estabelecer, regulava os direitos e obrigaes dos
conquistadores e dos povos submetidos. Os primeiros desses
mandatrios rgios, os adelantados, se fixaram em diversas regies
das Amricas do Norte, Central e do Sul (Iucat, Rio da Prata, Flrida
etc.) e exerciam funes militares e polticas no incio do perodo
colonial. Foram substitudos por governadores e capites-generais.
Vice-rei no sculo XVIII, o imprio colonial da Espanha na Amrica
compreendia quatro divises administrativas, os vice-reinos, criados
em perodos sucessivos: Mxico ou Nova Espanha (1535), Peru
(1544), Nova Granada (1718) e Rio da Prata (1776), cuja maior
autoridade era o vice-rei, representante do soberano espanhol e com
poderes idnticos ao do prprio monarca. Comandava as foras de
terra e mar, superintendia em todos os assuntos financeiros, era o vicepatrono da Igreja, velava pela converso dos ndios, cuidava dos
rendimentos da coroa, julgava processos contra corregedores e
alcaides, nomeava os funcionrios cuja escolha no dependia
diretamente do rei, regulamentava as provises reais, por meio de
bandos ou esclarecimentos interpretativos. Suas atribuies eram
limitadas pelas audincias .
Capites-generais fora dos vice-reinos mantiveram-se certos
territrios, denominados capitanias-generais. A autoridade superior
local era o capito general, cujas funes eram idnticas ao do vicerei, no mbito da capitania.
Das oito inicialmente implantadas, restaram, no sculo XVIII, quatro:
Guatemala, Venezuela, Chile e Cuba.
Audincias eram assembleias de magistrados, organizadas no
momento da estabilizao administrativa das colnias espanholas na
Amrica, imagem e semelhana do que acontecia na metrpole.
Cada audincia tinha jurisdio civil e criminal em determinados
processos. Dispunha, tambm, de competncia poltica e
administrativa, substituindo o vice-rei quando ele falecia
repentinamente e, enquanto no era substitudo, tratava dos assuntos
relativos aos ndios, distribua as terras aos colonos, pronunciava-se
sobre a tributao. Alm de ser ouvida pelo vice-rei nos assuntos mais
crticos, podia reportar-se diretamente ao comando metropolitano (rei e
Conselho das ndias). Seus membros eram os ouvidores, funcionrios
214
de hierarquia elevada e, nas palavras dos reis Filipe II, Filipe III e Filipe
IV, eram representantes da sua real pessoa.
Cabildos ou ayuntamientos eram as corporaes municipais
responsveis pela administrao das cidades. Quando se criava uma
cidade, seu fundador era obrigado a organizar, em nome do rei, o
primeiro cabildo. Os seguintes constituam-se mediante eleio anual,
promovidas pelos componentes da comunidade, e tomavam posse
aps aprovao do vice-rei ou do governador da cidade. Tinha
autonomia para tratar de assuntos referentes polcia, moralidade,
higiene, inspeo de prises e hospitais, regulamentao e fiscalizao
das aes comerciais e industriais. Entre eles, os membros que
desempenhavam funes judicirias eram chamados alcaides. Os
demais, seis ou oito, eram os regedores, como o defensor dos
pobres, o alferes, o deputado da polcia, o defensor dos menores
etc.
173
Esta descrio das funes administrativas resultou das informaes fragmentadas de diversas fontes,
bibliogrficas e digitais, citadas nas Referncias desse trabalho.
215
ANEXO A
Matria do jornal Folha de S. Paulo
216
ANEXO B
Pgina introdutria do stio da Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa)
Disponvel em www.datasus.gov.br
217
comunidade tcnico-cientfica e as instncias de representao poltica do pas. Todos os
usurios desse instrumento esto convidados a contribuir com comentrios e sugestes
para o seu contnuo aperfeioamento.
218
ANEXO
C
CONSTITUCIN
CON REFORMA DE 1997 (trechos)
POLTICA
DE
COLOMBIA,
1991
TITULO I
DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Art. 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters
general.
Art. 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la
Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares.
Art. 3. La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder
pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en
los trminos que la Constitucin establece.
[]
CAPITULO 5
DE LA FINALIDAD SOCIAL DEL ESTADO Y DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
Art. 365. Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.
Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley. Podrn
ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la
vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberana o de inters social, el
Estado, mediante ley aprobada por la mayora de los miembros de una y otra
Cmara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades
estratgicas o servicios pblicos, deber indemnizar previa y plenamente a las
personas que en virtud de dicha ley queden privadas del ejercicio de una actividad
lcita.
Art. 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin
son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la
solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento
ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades
territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.
Art. 367. La ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestacin
de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiacin, y el
rgimen tarifario que tendr en cuenta adems de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribucin de ingresos.
219
Los servicios pblicos domiciliarios se prestarn directamente por cada municipio
cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirn funciones de
apoyo y coordinacin.
Art. 368. La Nacin, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades
descentralizadas podrn conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para
que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios
pblicos domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas.
Art. 369. La ley determinar los deberes y derechos de los usuarios, el rgimen de
su proteccin y sus formas de participacin en la gestin y fiscalizacin de las
empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definir la participacin de
los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten
servicios pblicos domiciliarios.
Art. 370. Corresponde al Presidente de la Repblica sealar, con sujecin a la ley,
las polticas generales de administracin y control de eficiencia de los servicios
pblicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios
Pblicos Domiciliarios, el control, la inspeccin y vigilancia de las entidades que los
presten.
220
ANEXO D - Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (trechos)
Repblica Bolivariana de Venezuela
Constitucin de 1999
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
(Publicada en Gaceta Oficial del jueves 30 de diciembre de 1999, Nmero 36.860)
PREMBULO
[]
Con el fin supremo de refundar la Repblica para establecer una sociedad
democrtica, participativa y protagnica, multitnica y pluricultural en un Estado de
justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la
independencia, la paz, la solidaridad, el bien comn, la integridad territorial, la
convivencia y el imperio de la ley para esta y las futuras generaciones; asegure el
derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educacin, a la justicia social y a la
igualdad sin discriminacin ni subordinacin alguna; promueva la cooperacin
pacfica entre las naciones e impulse y consolide la integracin latinoamericana de
acuerdo con el principio de no intervencin y autodeterminacin de los pueblos, la
garanta universal e indivisible de los derechos humanos, la democratizacin de la
sociedad internacional, el desarme nuclear, el equilibrio ecolgico y los bienes
jurdicos ambientales como patrimonio comn e irrenunciable de la humanidad;
En ejercicio de su poder originario representado por la Asamblea Nacional
Constituyente mediante el voto libre y en referendo democrtico, decreta la siguiente
TTULO I
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Artculo 1. La Repblica Bolivariana de Venezuela es irrevocablemente libre e
independiente y fundamenta su patrimonio moral y sus valores de libertad, igualdad,
justicia y paz internacional, en la doctrina de Simn Bolvar, el Libertador.
Son derechos irrenunciables de la Nacin la independencia, la libertad, la soberana,
la inmunidad, la integridad territorial y la autodeterminacin nacional.
Artculo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrtico y social de Derecho y
de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico y de
su actuacin, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia,
la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la
tica y el pluralismo poltico.
Artculo 3. El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la
persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad popular, la
construccin de una sociedad justa y amante de la paz, la promocin de la
prosperidad y bienestar del pueblo y la garanta del cumplimiento de los principios,
derechos y deberes consagrados en esta Constitucin.