La gestin de las sequas en Espaa

Teodoro Estrela Monreal

DESCRIPTORES
SEQUAS
ESPAA
INDICADORES DE SEQUA
PLANES ESPECIALES DE SEQUAS

Introduccin
No existe una definicin unnimemente admitida para el concepto de sequa y ello se explica por los distintos tipos de sequas que pueden producirse, dependiendo de la variable
que se considere como referencia.
Se dice que se est en sequa meteorolgica cuando se
produce una escasez continuada de las precipitaciones. Es la
sequa que da origen a los restantes tipos de sequa y normalmente suele afectar a zonas de gran extensin. El origen de la
escasez de precipitaciones est relacionado con el comportamiento global del sistema ocano-atmsfera, donde influyen
tanto factores naturales como factores antrpicos, como la deforestacin o el incremento de los gases de efecto invernadero.
La sequa hidrolgica se produce cuando hay una reduccin continuada de caudales en los ros o de agua almacenada en los embalses y acuferos, mientras que se dice que
est ocurriendo una sequa agrcola o hidroedfica cuando
no hay humedad suficiente en la zona radicular para satisfacer las necesidades de un cultivo en un lugar y en una poca
determinada. En los cultivos de secano la oferta de agua viene dada por la precipitacin sobre la zona durante la temporada de desarrollo del cultivo, mientras que la demanda
corresponde a la evapotranspiracin potencial, que depende
de las condiciones climticas, del tipo de cultivo y de su etapa de desarrollo.
Finalmente, se dice que se est en sequa operativa cuando se producen perodos de tiempo en estado de fallos (no satisfaccin de un uso) anmalos en un sistema de explotacin
de recursos hdricos desarrollado. Las causas pueden ser: la
escasez recursos (sequa hidrolgica), el exceso de demanda
o la gestin o el diseo no adecuado del sistema de explotacin de recursos y de sus reglas de explotacin.
Una posible definicin que engloba a todos los tipos de
sequas mencionados anteriormente podra ser la siguiente:
La sequa es un fenmeno hidrolgico extremo que puede de52

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finirse como una disminucin temporal significativa de los recursos hdricos durante un perodo suficientemente prolongado que afecta a un rea extensa con consecuencias socioeconmicas adversas.
Las sequas, a diferencia de las avenidas, tienen un carcter lento y progresivo, de tal manera que, cuando se manifiestan, ya se est de lleno en ellas. No es posible predecirlas ni identificar fenmenos peridicos o cclicos. Estas caractersticas hacen que normalmente no se busquen las causas y
remedios de la sequa hasta que la zona se halla en situacin
de crisis, lo que conlleva que las medidas sean de emergencia y en ocasiones poco eficientes.
Las alternativas en la gestin de las sequas son bsicamente dos: a) como situacin de emergencia, considerando
que es una situacin de crisis, a la que hay que hacer frente
movilizando recursos de carcter extraordinario, y b) en el
marco de la planificacin general, haciendo un anlisis del
riesgo existente, e introduciendo la sequa en la planificacin
como un escenario distinto.
En Espaa tradicionalmente las sequas se han gestionado por emergencia, aunque como en apartados siguientes se
describe, en la actualidad se estn realizando planteamientos
basados en la gestin planificada de las sequas.

Las sequas histricas y la sequa actual

Las sequas se han venido produciendo de forma peridica en
Espaa afectando a territorios ms o menos extensos. En la
actualidad se est inmerso en un ciclo de sequa que afecta
especialmente a los territorios con mayor escasez de recursos.
Las sequas intensas y prolongadas tienen graves efectos
sobre el territorio. La ltima sequa que se produjo en Espaa, la ocurrida en el perodo comprendido entre los aos
1991 y 1995, permiti valorar los efectos socio-econmicos
y medioambientales en Espaa.

Fig. 1. Evolucin de las precipitaciones totales trimestrales en Espaa (mm).

Respecto al abastecimiento urbano, 12 millones de habitantes sufrieron restricciones en 1995, y se presentaron problemas agudos en las poblaciones de Sevilla, Cdiz y Palma
de Mallorca.
En cuanto a la produccin agrcola, sufri una reduccin
anual de 200.000 a 300.000 millones de pesetas entre los
aos 1992 y 1995 respecto a las producciones de los aos
anteriores y posteriores.
Se produjo una multiplicacin de los seguros agrarios por
1,6 en 1999 respecto a los contratados en 1995 (750.000
millones de pesetas) para el secano.
Los efectos medioambientales no estn tan cuantificados
como los efectos socioeconmicos, aunque se tienen referencias de mortandades de ictiofauna en embalses y de avifauna en humedales de interior.
Esta sequa sirvi para sentar las bases de incorporacin
de la gestin de sequas en el proceso de planificacin general en lugar de como situacin de emergencia.
La sequa actual se inici a principios del ao hidrolgico 2004, extendindose prcticamente a la mayora de los
territorios espaoles durante ese ao hidrolgico. En el presente ao hidrolgico la sequa est afectando especialmente a los territorios de la cabecera del Guadiana, la cuenca
del ro Jcar, la cuenca del Segura y algunas zonas del Tajo
y Guadalquivir.
El seguimiento de esta sequa se realiza con periodicidad
semanal desde la Direccin General del Agua, con informacin procedente de los Organismos de cuenca. Tambin, con
periodicidad trimestral, el Ministerio de Medio Ambiente publica en su pgina web los Informes sobre el estado hidrolgico de las cuencas en Espaa, cuyo objetivo es mostrar al
ciudadano la situacin hidrolgica de las cuencas y los sistemas de explotacin de recursos, as como los problemas existentes y las medidas adoptadas.

Fig. 2. Evolucin de reservas totales en los embalses espaoles.

En la figura 1 se muestra la evolucin de las precipitaciones totales trimestrales en Espaa en milmetros, desde el ao
hidrolgico 1969-70 hasta la actualidad (MIMAM, 2006). La
precipitacin total anual est descompuesta en la correspondiente a cada uno de los cuatro trimestres del ao hidrolgico (de octubre a diciembre, de enero a marzo, de abril a junio y de julio a septiembre). Esta descomposicin permite visualizar el valor alcanzado de precipitacin durante cada trimestre, su importancia relativa respecto al valor normal de
ese trimestre y la relacin de ese trimestre en el total anual.
Un indicador del estado hidrolgico de las cuencas lo
constituye el estado de sus reservas, y muy especialmente del
agua almacenada en los embalses. El Boletn Hidrolgico de
la Direccin General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente proporciona informacin sobre el estado de almacenamiento de los grandes embalses existentes en Espaa.
El pasado ao hidrolgico las reservas del conjunto de
embalses espaoles sufrieron un acusado descenso, lo que
hace que la condicin inicial de partida en el ao hidrolgico 2005/06 haya sido muy baja. La figura 2 muestra el agotamiento de reservas durante el pasado ao hidrolgico y la
recuperacin que en valores medios se ha producido en el ltimo trimestre para el conjunto de los embalses en Espaa.
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En los ltimos aos la situacin de algunos humedales espaoles ha pasado a ser crtica por el efecto de la sequa, llegando a reducirse de manera preocupante su superficie. En la
figura 3 se presenta la evolucin de la situacin de un humedal muy significativo que ilustra la afirmacin anterior: las Tablas de Daimiel. La superficie inundada de las Tablas de Daimiel se encuentra actualmente en niveles alarmantemente bajos, despus de haber registrado niveles muy superiores a la
media durante gran parte del pasado ao. Estos bajos niveles son similares a los que se alcanzaron en el ao 2003/04,
y muy inferiores a los marcados por la media.
Aunque durante el presente ao hidrolgico el estado hidrolgico global en Espaa ha mejorado, existen algunos sistemas de explotacin de recursos donde los niveles de reservas en sus embalses son todava muy bajos. Un ejemplo lo
constituye el conjunto de los embalses de Alarcn, Contreras
y Tous en el sistema Jcar. Los niveles mximos alcanzados en

Fig. 3. Comparativa de la evolucin de la superficie encharcada

en las Tablas de Daimiel.

la serie representada en la figura 4 sobrepasan ligeramente

los 900 hm3. Durante el pasado ao hidrolgico se redujo la
disponibilidad en unos 366 hm3 y en el primer semestre de
este ao solo se acumula un llenado de unos 80 hm3.

Marco legal de la gestin

de sequas en Espaa
Tradicionalmente, en Espaa y en la mayora de los pases
de nuestro entorno, las gestin de las sequas se ha abordado como situacin de crisis, mediante medidas de emergencia que hacen frente a ella. Este enfoque se ilustra claramente en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (T.R.L.A.), que,
en su artculo 58, prev en circunstancias de sequas extraordinarias la adopcin, mediante Decreto acordado en
Consejo de Ministros y odo el organismo de cuenca, de las
medidas que sean precisas para la superacin de dichas situaciones, en relacin con la utilizacin del dominio pblico
hidrulico. Estas medidas llevan implcitas la declaracin de
utilidad pblica de las obras, sondeos y estudios necesarios
para desarrollarlos, a efectos de la ocupacin temporal y expropiacin forzosa de bienes y derechos, as como la urgente necesidad de la ocupacin.
En cumplimiento del citado artculo 58 del T.R.L.A. y en relacin con la actual sequa, se han producido las principales
actuaciones normativas:
Real Decreto 1265/2005, de 21 de octubre, por el que se
adoptan medidas administrativas excepcionales para la
gestin de los recursos hidrulicos y para corregir los efectos de la sequa en las cuencas hidrogrficas de los ros Jcar, Segura y Tajo.

Fig. 4. Evolucin interanual de las reservas conjuntas de los embalses de Alarcn, Contreras y Tous.

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 Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que

se adoptan medidas administrativas excepcionales para la
gestin de los recursos hidrulicos y para corregir los efectos de la sequa en las cuencas hidrogrficas de los ros
Guadiana, Guadalquivir y Ebro.
Real Decreto-Ley 15/2005, de 16 de diciembre, de medidas urgentes para la regulacin de las transacciones de derechos al aprovechamiento de agua.
Real Decreto 287/2006, de 10 de marzo, por el que se regulan las obras urgentes de mejora y consolidacin de regados, con objeto de obtener un adecuado ahorro de
agua que pale los daos producidos por la sequa.
Este planteamiento de aplicacin de decretos con medidas de urgencia se ha venido utilizando y sin duda seguir
utilizndose en el futuro. Sin embargo, desde el ao 2001,
la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrolgico Nacional, ha establecido las bases para una gestin ms planificada de las sequas.
En el apartado 1 de su artculo 27, Gestin de sequas, dice que El Ministerio de Medio Ambiente, para las cuencas intercomunitarias, con el fin de minimizar los impactos ambientales, econmicos y sociales de eventuales situaciones de sequa, establecer un sistema global de indicadores hidrolgicos que permita prever estas situaciones y que sirva de referencia general a los Organismos de cuenca para la declaracin formal de situaciones de alerta y eventual sequa. Dicha
declaracin implicar la entrada en vigor del Plan especial a
que se refiere el apartado siguiente.
Seguidamente, en el apartado 2 de ese mismo artculo 27,
establece que Los Organismos de cuenca elaborarn en los
mbitos de los Planes Hidrolgicos de cuenca correspondientes, en el plazo mximo de dos aos desde la entrada en vigor de la presente Ley, planes especiales de actuacin en situaciones de alerta y eventual sequa, incluyendo las reglas de
explotacin de los sistemas y las medidas a aplicar en relacin
con el uso del dominio pblico hidrulico. Los citados planes,
previo informe del Consejo de Agua de cada cuenca, se remitirn al Ministerio de Medio Ambiente para su aprobacin.
Finalmente, en el apartado 3 del mismo artculo 27, dice
que Las Administraciones pblicas responsables de sistemas de
abastecimiento urbano que atiendan, singular o mancomunadamente, a una poblacin igual o superior a 20.000 habitantes debern disponer de un Plan de Emergencia ante situaciones de sequa. Dichos Planes, que sern informados por el Organismo de cuenca o Administracin hidrulica correspondiente, debern tener en cuenta las reglas y medidas previstas en
los Planes especiales a que se refiere el apartado 2, y debern
encontrarse operativos en el plazo mximo de cuatro aos.

Fig. 5. Cronologa para el desarrollo

de los planes especiales de sequa y los planes de alerta.

Durante los ltimos meses, los Organismos de cuenca

desarrollaron y aprobaron los Protocolos de Sequa con objeto de hacer frente, de la forma ms organizada y eficiente
posible, a la situacin hidrolgica que se viene padeciendo.
Dichos documentos constituyen un avance de los Planes Especiales de Actuacin ante la Situacin de Alerta o Eventual
Sequa, que, conforme al artculo 27 de la Ley 10/2001, es
necesario elaborar por los Organismos de cuenca.

Instrumentos para la gestin

de sequas en Espaa
La anticipacin en la aplicacin de las medidas de mitigacin
es un elemento clave en la reduccin de los efectos socioeconmicos de las sequas. El desarrollo de los sistemas de indicadores debe considerarse como un elemento esencial en la
gestin de los eventos de sequa y en la planificacin estratgica de las acciones a llevar a cabo.
Las principales herramientas para la planificacin de las
sequas en Espaa son, por tanto:
Sistemas de indicadores de estado hidrolgico de los Organismos de cuenca y del conjunto del territorio espaol.
Planes especiales de Sequa de los Organismos de cuenca.
Planes de emergencia para los abastecimientos urbanos
mayores de 20.000 habitantes.
En los Organismos de cuenca se estn desarrollando sistemas de indicadores con motivo de los trabajos en curso de
los Planes Especiales de Actuacin en Situacin de Alerta o
Eventual Sequa.
Las fases en el desarrollo de estos sistemas de indicadores
son: a) definicin de unidades de demanda, b) seleccin del
indicador ms representativo de evolucin del recurso disponible para cada unidad de demanda, c) recopilacin de series hidrolgicas asociadas a cada indicador, d) ponderacin
de los distintos indicadores por sistema de explotacin y para todo el mbito del Organismo de cuenca, y e) seguimiento continuo de la evolucin de los indicadores.
Estos sistemas estn formados por puntos de control distribuidos por los respectivos mbitos territoriales de los Organismos de cuenca que incluyen informacin sobre volumen almacenado en embalses superficiales, niveles piezomtricos en
acuferos, aportaciones fluviales en rgimen natural, pluviometra en estaciones representativas, etc.
A partir de los valores de los indicadores en los puntos de
control, en cada Organismo de cuenca se obtienen, por diversos procedimientos de agregacin, unos valores medios
representativos de cada uno de los sistemas de explotacin
que conforman su mbito territorial.
En la Gua para la Redaccin de los Planes de Sequa
(DGA, 2004) elaborada por la Direccin General del Agua
del Ministerio de Medio Ambiente se establecen los criterios
comunes que deben reunir los Sistemas de Indicadores de los
diferentes Organismos de cuenca.
De acuerdo con estos criterios, los indicadores adoptan
valores comprendidos entre 0 y 1, correspondiendo los valores bajos a situaciones de sequa y el valor de 0,5 a la situacin media. Mediante la ponderacin del valor del indicador
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en cada zona o sistema (teniendo en cuenta la importancia

de la demanda atendida) se obtiene el valor del indicador
global. Estos indicadores clasifican los estados hidrolgicos
de los sistemas de explotacin de recursos hdricos en cuatro
categoras, tal y como se indica en la tabla 1.
En la figura 6 se muestra la clasificacin de los sistemas
de explotacin en las cuencas intercomunitarias a finales de
marzo de 2006.
Por su singularidad, el estado de los sistemas de Alto Tajo
(Entrepeas-Buenda), abastecimiento al conglomerado urbano
de Madrid y el sistema Alberche (ligado al anterior) no se han
caracterizado conforme al criterio general y su situacin se ha
descrito separadamente: a) la cabecera del Tajo se encuentra
en situacin hidrolgica excepcional, b) el abastecimiento a
Madrid y su rea de influencia hidrulica se encuentran en situacin de sequa severa, y c) en el Sistema Alberche los embalses se encuentran a niveles muy bajos respecto a lo habitual.
TABLA 1
Clasificacin de los estados hidrolgicos
Riesgo de restricciones

Estado hidrolgico

Muy Bajo Bajo

Normalidad

Medio

Prealerta

Alto

Alerta

Muy Alto

Emergencia

Los planes especiales de sequa

y los planes de emergencia
El objetivo de los Planes especiales de sequa es anticiparse a
las sequas, previendo soluciones para satisfacer las demandas y cumplir con los requerimientos medioambientales.
Los planes especiales de sequa se basan en:
a. Conocimiento del sistema de recursos y la capacidad de
sus elementos para ser forzados en situacin de escasez.
b. Conocimiento del sistema de demandas y de su vulnerabilidad frente a la sequa.
c. Sistema de indicadores que pongan de manifiesto la situacin de sequa con anticipacin suficiente para actuar segn las previsiones del Plan.
d. Aplicacin de medidas para reducir el impacto de la sequa en funcin del estado de los indicadores.
e. Adecuacin de la estructura administrativa para su seguimiento y coordinacin entre las distintas administraciones
implicadas.
f. Plan de informacin pblica y a los responsables de los sistemas de abastecimiento.
Los planes especiales de sequa contemplan tres tipos de
medidas: estratgicas, tcticas y de emergencia.
Las medidas estratgicas proporcionan respuesta a largo
y medio plazo. Suelen estar apoyadas en textos normativos
(leyes, decretos) y suelen requerir inversiones considerables. Algunos ejemplos son la construccin de nuevos embalses, desaladoras, esquemas de reutilizacin, etc.

Fig. 6. Estado de los sistemas de explotacin en marzo 2006.

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Fig. 7. Actuaciones de emergencia:

pozos de sequa de las reas costeras del Jcar.

Las medidas tcticas dan respuesta a corto plazo. Los planes especiales recogen las medidas a adoptar durante las sequas, los parmetros para imponerlas, los procesos de decisin, las formas de involucrar e informar al pblico, etc.
Es conocido que las prdidas por fallos en los suministros
de agua no son lineales con el dficit. Es preferible anticiparse mediante el establecimiento de ahorros en los suministros
(pequeos dficits repartidos son mejores que un gran dficit
de igual magnitud concentrado). Los modelos matemticos de
simulacin y optimizacin se utilizan para estudiar las reglas
de explotacin y los suministros de las demandas de agua para alcanzar una gestin ptima de la sequa.
Las medidas de emergencia dan respuesta a circunstancias inesperadas, cuando se producen sequas ms severas o
ms largas de lo previsto, por ejemplo mediante la construccin de pozos de emergencia, el establecimiento de restricciones al suministro, la prohibicin de usos, la modificacin
temporal de los derechos etc.
El uso de las aguas subterrneas permite incrementar los
recursos necesarios para atender las demandas. Tiene la ventaja de no necesitar grandes infraestructuras para su explotacin. Algunos acuferos pueden ser temporalmente explotados
por encima de sus recursos renovables aunque se deber ser
muy cuidadoso al hacerlo, estableciendo procedimientos de
control sistemtico, para evitar que se produzcan afecciones
medioambientales a ecosistemas de ellos dependientes. Durante situaciones de crisis se puede por tanto construir o poner
en operacin pozos de emergencia de aguas subterrneas. En
la figura 7 se muestran los pozos de emergencia existentes en
las reas costeras de la cuenca del Jcar (CHJ, 2005).

Los Planes Especiales de Sequa se encuentran en fase de

elaboracin por las distintas Confederaciones Hidrogrficas.
La Direccin General del Agua ha elaborado una Gua para
la redaccin de Planes Especiales de Actuacin en situacin
de Alerta y Eventual Sequa (DGA, 2004), donde se establecen los criterios de coordinacin necesarios para el desarrollo de los planes. En la actualidad los trabajos tcnicos estn
muy avanzados y se ha iniciado el proceso de tramitacin de
la evaluacin ambiental estratgica del Plan con la redaccin
del Documento Inicial, que se encuentra en fase de consultas.
Est previsto que los Planes especiales de sequa se terminen
durante el presente ao 2006 y establezcan las condiciones
de contorno para el desarrollo de los planes de emergencia
de los abastecimientos urbanos.
El objetivo de los Planes de emergencia de los abastecimientos a ncleos urbanos mayores de 20.000 habitantes es
gestionar la sequa para garantizar el abastecimiento a la poblacin. Las bases de estos planes de emergencia son: a) sistema de valoracin y control del riesgo de desabastecimiento, b) aplicacin de actuaciones en funcin del estado de los
indicadores, c) gestin de la demanda, y d) actuaciones sobre la oferta. Un ejemplo de este tipo de planes lo constituye
el Canal de Isabel II en Madrid con su Manual de abastecimiento (CyII, 2003), donde se establecen las responsabilidades, los mtodos de alerta, las medidas a aplicar segn la severidad de sequa y las estrategias de futuro.

Teodoro Estrela Monreal

Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
Subdirector General de Planificacin Hidrolgica
y Uso Sostenible del Agua
Ministerio de Medio Ambiente

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