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EL JUEGO ESTRATGICO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN

ARGENTINA (1996-2011)
THE STRATEGIC GAME OF CITIZEN SECURITY IN ARGENTINA (19962011)
Resumen: El objetivo del trabajo es reconstruir el juego estratgico que hay
detrs de la formulacin de las polticas de seguridad ciudadana en cuatro provincias de
Argentina entre 1996 y 2011. La hiptesis central es que los gobernadores son los
actores que tienen las facultades y el inters de formular una poltica de seguridad de
izquierda o de derecha segn su plan de campaa, que responde a otros condicionantes
que no son los supuestos intereses policiales: principalmente la ideologa del ejecutivo
nacional y la del elector medio. La contrastacin de dicha hiptesis instruye sobre el
juego estratgico de la formulacin de las polticas de seguridad provinciales y sobre la
autonoma relativa de la polica y el sistema penal en Argentina.
Summary: The aim of this article is reconstruct the strategic game behind the
formulation of citizen security policies in the main Argentines provinces between 1996
and 2011. The central hypothesis of this work consider that governors are the actors
with capacities and interests to pursue a policy of security of left or right according to
their plan of campaign, which responds to other factors which are not the alleged police
interests: mainly the ideology of the national executive and the location of the median
voter. The corroboration of this hypothesis instructs on the strategic game behind
securities policies and the relative autonomy of the police and the penal system in
Argentina.
Palabras Clave: Polticas de seguridad ciudadana Gobernadores Polica
Keywords: Citizen Security Policies Governors - Police

EL JUEGO ESTRATGICO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN


ARGENTINA (1996-2011)
1) Introduccin
A finales de 2013, una serie de protestas policiales iniciadas en Crdoba se
propagaron por casi todas las provincias argentinas. Segn el director del Centro de
Estudios Nueva Mayora, las revueltas de las fuerzas de seguridad fueron las ms
extendidas en la historia de nuestro pas: La mitad de las provincias tuvieron protestas
policiales en una misma semana, pero adems estas provincias tienen el 80% de la
poblacin total (La Nacin, 2013). Durante los casi quince das que duraron las
protestas policiales, las provincias afectadas sufrieron saqueos, muertes violentas, y un
aumento de la sensacin de inseguridad y de desgobierno democrtico (cfr. Clarn,
2013).
En este contexto, varios periodistas, polticos y especialistas en seguridad
argumentaron en los principales medios de comunicacin que las revueltas acontecan
porque la polica es una organizacin con una alta capacidad para independizarse del
poder poltico y perseguir sus propios intereses, muchas veces ilegales y represivos. Por
ejemplo, Len Arslanin, ministro de seguridad bonaerense en dos ocasiones, declar
que los gobiernos provinciales deban implementar reformas que les devuelvan la
conduccin de las fuerzas de seguridad y terminen con la autonoma y el autogobierno
policial (Pgina 12, 2014). Marcelo Sain, ex director de la Polica de Seguridad
Aeroportuaria, y quizs el especialista en seguridad ms citado del pas, sostuvo de
manera complementaria que el problema de las protestas policiales se explicaba porque
los gobiernos democrticos haban delegado cada vez ms poder en las fuerzas de
seguridad (Perfil, 2013).
Es de notar que esta interpretacin de los sucesos de diciembre de 2013 responde
a la perspectiva predominante en el anlisis acadmico de la polica en Argentina (Sain,
2002 y 2008; Galeano, 2005; Camou y Moreno, 2005; Arslanin, 2008). Segn el libro
clsico de Marcelo Sain publicado en 2002, Seguridad, democracia y reforma del
sistema policial en la Argentina, la polica se ha hecho cargo tradicionalmente de la
administracin de la seguridad pblica y, en particular, de la formulacin e
implementacin de la poltica de seguridad interior, y de su conduccin estratgica y
operativa. La polica cuenta con la potestad para definir sus propias funciones,

misiones y fines institucionales y para proporcionarse sus propios criterios y medios


para cumplirlos. En efecto, la autonoma poltica de las agencias policiales les permite
sustentar una marcada independencia doctrinal, orgnica y funcional frente al gobierno
estatal y frente a la sociedad poltica y civil, y, a partir de ello, desenvolver en forma
autosustentada ciertas modalidades organizativas y de funcionamiento y ciertas
prcticas institucionales regulares (2002, 41).
Ahora bien, en contraposicin a esta perspectiva tan extendida, algunos estudios
histricos argumentan que la polica ha sufrido muchas intervenciones discrecionales
del poder poltico en su organizacin y funcionamiento (Frederic, 2008; Barreneche,
2009 y 2010; Rodrigo, 2013; Costantino, 2013). De hecho, existen varios antecedentes
que testimonian que el diseo constitucional y las prcticas polticas argentinas han
aceptado una gran intervencin de los ejecutivos en la estructura y composicin de las
fuerzas de seguridad, incluso mayor que la sucedida en otras burocracias pblicas (vg.
justicia, educacin, etc.). Algunos ejemplos importantes de esta intervencin
discrecional son los repetidos desplazamientos de las cpulas policiales y las
consecuentes purgas que ha sufrido esta institucin, adems de la consecuente
prohibicin de la sindicalizacin de sus miembros.
Estas visiones divergentes sobre la autonoma policial llevan a revisar en qu
medida la polica es independiente del poder poltico, en qu medida tiene intereses
propios y recursos para llevarlos a cabo. En el contexto de esta investigacin, la
pregunta especfica es qu actores tienen la capacidad y el inters de determinar la
formulacin de la poltica de seguridad en una jurisdiccin? Esta pregunta abre una
indagacin relevante porque la formulacin de la poltica de seguridad ciudadana puede
ser analizada como variable, y porque tiene vinculaciones importantes tanto con el
funcionamiento de las burocracias policiales y penales como con la interaccin entre los
actores principales de la dinmica poltica argentina.
Para ensayar una respuesta a la pregunta formulada, elaboramos un marco
terico basado en literatura clsica (Downs, 1957) y contempornea (Calabresi, 1995;
Ornstein y Mann, 2000) de la ciencia poltica, literatura que permite indagar en la lgica
de la competencia partidaria y en su vnculo con la formulacin de las polticas de
seguridad en las provincias argentinas. Luego, analizamos los procesos de formulacin
de las polticas de seguridad en las cuatro provincias principales de Argentina entre

1996 y 20111, a fin de corroborar si la hiptesis de la teora de la autonoma policial o la


elaborada a partir de nuestro marco terico, se ajusta mejor a la interpretacin de los
sucesos.
Finalmente, a partir de la contrastacin realizada, explicamos cmo el anlisis
del juego estratgico de la seguridad ciudadana provincial puede aportar a la
construccin de enfoques relacionales en el estudio del funcionamiento
de la polica y del sistema penal. En este sentido, coincidimos con
Sabina Frederic que la construccin de dichos enfoques relacionales
ser fundamental para desafiar los prejuicios ms difundidos en la
academia sobre la gestin de la polica y del sistema penal en
Argentina2, facilitando el dilogo razonable entre los actores clave de
los procesos de formulacin e implementacin de polticas de
seguridad ciudadana.
2) La formulacin de las polticas de seguridad ciudadana
En general, la opinin pblica y gran parte de la literatura especializada
entienden por poltica de seguridad ciudadana al conjunto de las acciones
gubernamentales que tienen como objetivo mejorar la prevencin, la investigacin y el
castigo de los delitos en determinada jurisdiccin.3 Es de notar que los trabajos
acadmicos suelen referirse en vez de a la poltica de seguridad, a las reformas de la
polica y/o del sistema penal (cfr. Rico, 1998; Salles Kobilanski, 2011; Gonzlez, 2007;
San, 2002). Pero el objeto de anlisis suele ser el mismo: cambios normativos y
administrativos producidos por los gobiernos de turno que hacen a la gestin de la
seguridad. Por ejemplo, la promulgacin de leyes penales, la elaboracin de cambios

Las provincias han sido elegidas puesto que sus gobiernos dirigen las burocracias policiales y penales
ms grandes de Argentina, adems de ser las ms pobladas. El recorte temporal se debe a cuestiones
vinculadas a la accesibilidad a informacin secundaria sobre datos legales y burocrticos provinciales.
Asimismo, consideramos que el recorte a nivel jurisdiccional y temporal resulta en una muestra
representativa de lo que sucede en la formulacin de las polticas de seguridad nacional en otras
provincias argentinas.
2
Como explica Frederic (2008: 49), es interesante advertir cmo insiste la visin segn la cual gran
parte del comportamiento policial visto como un desvo de la norma se debe a su autonoma profesional y
poltica, y por consiguiente a la disociacin entre la moral policial y la moral societal. Compartimos con
Frederic su perspectiva sobre las consecuencias tericas y prcticas de esta visin (ver Conclusiones).
3
Segn Diego Galeano (2005: 96), las polticas pblicas se definen usualmente como un proceso que
envuelve una serie de objetivos, decisiones y acciones llevadas a cabo por un gobierno con el propsito
de atender los problemas que en un momento determinado la ciudadana considera prioritarios.

administrativos y reglamentarios, la inversin de recursos econmicos y humanos para


llevar adelante los programas ideados en las leyes y reglamentos, etc.4
Si seguimos la literatura de la ciencia de las polticas pblicas ms
contempornea, lo que la opinin pblica y muchos investigadores sociales llaman
polticas de seguridad o reformas del sistema de seguridad, en realidad hace referencia
a la formulacin de la poltica pblica: a la gran decisin en la cspide del estado
(Aguilar Villanueva, 1992: 24 y 25). Pues el concepto de poltica pblica, la poltica
pblica como proceso, segn esta literatura, debe incorporar las muchas y diversas
decisiones de los actores participantes, gubernamentales y extra gubernamentales, que
en sus diversas interacciones preparan y condicionan la decisin central y su
implementacin (cfr. Marsh y Rhodes, 1992; Jordana, 1995). Siguiendo este punto de
vista, sera fundamental para analizar las polticas de seguridad el accionar de civiles,
agentes judiciales, policiales, penitenciarios, a polticos y lderes de opinin, que con
sus comportamientos afectan sustancialmente la prevencin, la investigacin y el
castigo de los delitos. En efecto, sera importante sumar al anlisis fenmenos como las
protestas policiales, judiciales y penitenciarias; las olas de noticias sobre inseguridad o
corrupcin policial; los cambios en los mercados de los delitos; etc.
Ahora bien, existen buenas razones para comenzar el anlisis focalizndonos en
las decisiones de la cspide del estado, en cmo se formulan las polticas de seguridad.
Si bien los enfoques inclusivos de muchos actores suelen parecer ms pertinentes a la
hora de analizar determinada poltica pblica en un momento determinado, cuando se
los intenta conceptualizar y operacionalizar para que produzcan conocimiento con
capacidad de vuelo ms all de la descripcin de un momento puntual, cuando se lo
trata de convertir en un enfoque parsimonioso, pierden fcilmente el eje. Debido a la
complejidad del anlisis del proceso de las polticas pblicas, el analista debe encontrar
alguna forma de simplificar la situacin a fin de poder encontrar el grupo reducido de
relaciones crticas entre elementos que subyace a la complejidad desconcertante de los
fenmenos para describir y explicar algo.5 Considero que una buena estrategia para
4

Una curiosidad de la literatura argentina es que denomina reformas del sistema policial y penal, en
general, slo a aquellos cambios normativos y administrativos que se ajustan a un modelo progresista o
de izquierdas, mientras que los cambios de derecha se denominan contrarreformas.
5
En este punto nos acercamos al enfoque epistemolgico convencional que uno puede encontrar en las
propuestas de diseo de investigacin de King (2000) o Sabatier (2010). En palabras de Sabatier (2010:
11) el supuesto ontolgico fundamental de la ciencia es que existe un grupo reducido de relaciones
crticas entre elementos que subyace a la complejidad desconcertante de los fenmenos. Estas relaciones
tiene que ser captadas mediante conceptos y proposiciones relativamente claros e internamente
coherentes, que identifiquen en forma precisa factores causales, y generan hiptesis falsables y
suficientemente amplias en su alcance.

comenzar este proceso de simplificacin necesario es focalizarse en los gobiernos de


turno, en sus recursos e intereses.
Dicha focalizacin es pertinente porque en la mayora de las organizaciones
polticas contemporneas, el gobierno sigue siendo el actor central del accionar
coordinado con resultados sustantivos en la prevencin, investigacin y castigo de los
delitos a travs del tiempo. Las leyes, las reglamentaciones, las rdenes y las
declaraciones oficiales de estas instituciones gubernativas suelen ser un elemento
importante que afecta los recursos econmicos y las personas que gestionan la provisin
de esos bienes pblicos. En efecto, tienen un impacto sustantivo en los comportamientos
y discursos que hacen a la puesta en prctica de la poltica pblica. Adems, estas
decisiones son fundamentales tambin para que el gobierno le comunique al electorado
(a la opinin pblica) su posicin y su estrategia para enfrentar el problema del delito,
logrando aumentar la popularidad o disminuyndola. 6 Esto tiene consecuencias polticas
relevantes pues repercute tanto en la carrera electoral para mantenerse en el gobierno
como en la aquiescencia y en la colaboracin de intendentes, comisarios, jueces y
fiscales hacia la poltica de seguridad.
Quizs por todo lo dicho es que, ms all de las recomendaciones de la literatura
experta de la ciencia de las polticas pblicas, los funcionarios, investigadores y
periodistas especializados en temas de seguridad continan centrando sus anlisis en las
acciones del gobierno. Estos especialistas en temas vinculados a las polticas (o
reformas) en el rea de seguridad suele clasificar las medidas segn un criterio
ideolgico, segn se acercan a modelos seguritarios de izquierda o de derecha (Rico,
1997; Rico y Chinchilla, 2002; Sain, 2002; Gonzlez, 2007; Salles Kobilanski, 2011). 7
Este criterio ideolgico suele tener como dimensiones: a) la forma de gobierno del
sistema de seguridad y b) las acciones a emprender para: i) prevenir el delito, ii)
investigar y enjuiciar a los presuntos delincuentes y iii) castigar a los criminales.

En efecto, las polticas de seguridad ciudadana se destacan respecto a otras polticas pblicas
provinciales porque la responsabilidad institucional del gobernador sobre la burocracia policial y
penitenciaria es ms directa que sobre otras (vg. salud, educacin, etc.), y porque la tematizacin
creciente de los delitos en los medios de comunicacin hacen a la poltica de seguridad un elemento
fundamental de la reputacin del gobernador. Una consecuencia de esto es que la formulacin de las
polticas de seguridad est fuertemente asociada con la estrategia de campaa, adems de con distintos
sucesos criminales que conmocionan a la opinin pblica y que obligan a tomar posicin al gobierno de la
provincia (ver apartado 3).
7
Otra curiosidad de la literatura argentina es que suele denominar a las polticas de centro derecha como
polticas populistas punitivas, autoritarias, represivas, etc. Mientras que a las de centro izquierda las
denomina democrticas, ciudadanas, garantistas.

Las polticas de seguridad ciudadana situadas cerca del polo izquierdo se


caracterizan por promover un modelo participativo de direccin y control de la poltica
de seguridad (Sain, 2002; Camou y Moreno, 2005; Arslanin, 2008). No slo proponen
elegir por medio del voto a los gobernantes del sistema penal, sino que proyectan otros
mecanismos de participacin de la ciudadana en la elaboracin y en la implementacin
de la poltica de seguridad (funcionarios civiles a cargo del ministerio y de la polica,
foros de seguridad, audiencias pblicas, defensores pblicos contra la inseguridad y el
maltrato policial, fiscalas especializadas, etc.).
En cuanto al contenido de la poltica de seguridad, las propuestas de izquierda
subrayan que la polica y el sistema penal son un instrumento de eficacia limitada para
prevenir el delito. Existen otros factores como la educacin familiar y escolar, el
trabajo, las relaciones sociales y la opinin pblica, que juegan un papel igual o ms
relevante para desincentivar el crimen. Ms a la izquierda, se sostiene que si no se
combate la pobreza y la desigualdad socioeconmica estructural, la violencia y el delito
son inevitables. En efecto, estos modelos proponen polticas integrales contra la
inseguridad que ayuden a los sectores ms vulnerables a organizarse laboral y
socialmente, posibilitndoles el acceso a buenos sistemas de salud, educativos,
culturales, deportivos y recreativos, generando tambin con ello la posibilidad de su
organizacin poltica (Ciafardini, 2005; Centro de Estudios Legales y Sociales -CELS-,
2004).
Una segunda caracterstica del contenido de las propuestas seguritarias de
izquierda es que consideran que la polica y el sistema penal son ms un peligro que una
necesidad para los derechos de los ciudadanos. De ah la importancia de estipular
mecanismos de control del poder de disuasin, investigacin y sancin a los presuntos
criminales, polticas garantistas que materializan el derecho a un debido proceso en la
verificacin de los delitos y en su enjuiciamiento y penalizacin (Diez Ripolls, 2004;
Prez Cepeda, 2006). Por otra parte, la persecucin penal debe ir ms all del delito
comn y debe enfrentar al delito de alta complejidad y de corrupcin, que son los que
debilitan en mayor medida al Estado y su capacidad de implementar polticas integrales
(CELS, 2004; Centro de Estudios de Justicia de las Amricas CEJA-, 2005).
Finalmente, las polticas de seguridad de izquierda resaltan que las sanciones
penales tienen que respetar la dignidad humana. Los castigos deben ser proporcionales
al delito cometido (no deben castigar por dems al individuo por una cuestin
simblica/disuasoria), y deben estar orientados a la resocializacin del delincuente. En

general, las personas que comparten esta visin de la poltica seguritaria desconfan de
la crcel ya que no logra ste fin ltimo (Diez Ripolls, 2004; Prez Cepeda, 2006;
Zaffaroni, 2009).
En oposicin a las polticas de izquierda, las polticas seguritarias cercanas al
polo derecho, sostienen que el gobierno del sistema penal debe estar en manos de
miembros o representantes de esta burocracia o de las fuerzas armadas. Es decir, de
especialistas en el manejo de la violencia legtima. Luego, la estructura organizativa
debe ser centralizada y jerrquica para maximizar su capacidad operativa.
En cuanto al contenido de la poltica de seguridad, las posiciones de derecha
sostienen que la polica y el sistema penal son un instrumento eficaz para prevenir el
delito porque disuaden, aslan e inocuizan a los delincuentes, con un castigo lo
suficientemente penoso. Ms all de los distintos factores que afectan la comisin de
delitos, consideran que el sistema de seguridad es un elemento clave y necesario, pues
siempre existen en las sociedades, por ms igualitarias que sean, gente que ejerce
violencia arbitraria sobre la integridad fsica y los bienes de otras personas o de todos.
Respecto al tema de la persecucin penal, los defensores de las polticas
seguritarias de derecha consideran que el sistema de seguridad es ms una necesidad
que un peligro para los derechos de los ciudadanos. Pues mucho ms peligrosos son las
personas que han devenido enemigos de la sociedad debido a su reincidencia en el delito
y a su integracin en organizaciones delictivas estructuradas. Frente a este tipo de
individuo que no ofrece la mnima seguridad cognitiva de un comportamiento personal
acorde con el ordenamiento jurdico, la persecucin penal debe ser eficaz con el fin de
aislarlos e inocuizarlos. En efecto, desde esta perspectiva las garantas y derechos
procesales pasan a segundo plano, por ejemplo, reducindose las exigencias de licitud y
admisibilidad de la prueba, de investigacin secreta y clandestina, se amplan los plazos
de detencin policial y de prisin preventiva para el cumplimiento de fines
investigadores, incluso se admiten las vejaciones a los presuntos delincuentes y
delincuentes en funcin de controlar su peligrosidad y la de otros (Diez Ripolls, 2004;
Prez Cepeda, 2006).
Sobre el castigo, estas posturas plantean las sanciones penales tienen que aislar e
inocuizar al delincuente, e intimidar a la delincuencia en general. Vinculado a esto, las
crceles son un recurso eficiente y econmico para el castigo, el control y la
intimidacin de los delincuentes. Adems, el juicio y el castigo penal son importantes
porque recuerdan el significado de la justicia retributiva, que hay que cumplir con las

normas y el papel de un gobierno efectivo para que esto suceda (Diez Ripolls, 2004;
Prez Cepeda, 2006).
En el medio de estos dos paradigmas de polticas de seguridad se encuentran los
discursos de centro. Estos discursos combinan de manera ms o menos coherente
argumentos y polticas de derecha y de izquierda. De hecho, muchos polticos y actores
sociales relevantes proponen acciones integrales o bienestaristas para mejorar la
situacin de los sectores ms vulnerables y marginales, a la vez que sealan la
importancia de polticas punitivas que castiguen y/o inocuicen a aquellas personas que a
pesar del esfuerzo del Estado, deciden robar, matar, etc. (lvarez et al., 2013). Respecto
de la persecucin penal, los formuladores de este discurso se muestran comprometidos
con la investigacin criminal del delito comn, pero tambin con la delincuencia
organizada y la corrupcin. Finalmente, consideran que lo ideal sera instrumentar penas
que promuevan la resocializacin de los delincuentes. An as, y dado que no hay
recetas infalibles para lograr esto, la crcel es una pena conveniente -en la medida en
que es proporcional al delito cometido-, pues permite la inocuizacin temporal del
delincuente, mientras se prueban distintas experiencias resocializadoras.8

Al lector atento podra parecerle que esta clasificacin de las polticas pblicas de corte ideolgico niega
o soslaya aspectos que habra que poner en primer plano en el anlisis y en la discusin de las polticas de
seguridad. Por ejemplo, la condicin laboral de los funcionarios del sistema policial y penal vis a vis otras
profesiones y vis a vis otras jurisdicciones y pocas, el nivel de eficiencia que uno puede encontrar en el
desempeo de los funcionarios del sistema policial y penal vis a vis otras profesiones y vis a vis otras
jurisdicciones y pocas. Sin embargo, la dificultad actual de conseguir informacin razonablemente
exhaustiva y sin sesgos sobre estos asuntos impide avanzar en nuevas clasificaciones ms pertinentes y
menos sesgadas. Por otra parte, las diferencias en la inversin de normas, recursos econmicos y
recursos humanos tienen consecuencias que son relevantes desde el punto de vista del anlisis poltico,
tanto en el funcionamiento de la poltica de seguridad como en la carrera electoral de los gobernadores.

Fuentes: Elaboracin propia en base al estado de la cuestin expuesto en ste apartado.

3) Polticas de seguridad e intereses policiales


La mayor parte de la literatura especializada en temas de seguridad considera que
en Argentina se ha consolidado una situacin dnde la polica tiene una gran autonoma
respecto de las autoridades polticas y de la ciudadana en general. 9 Esta autonoma se
expresa, entre otras cosas, en formulaciones de la poltica de seguridad que
corresponden a modelos de derecha. Esta visin de la polica y de la formulacin de las
polticas de seguridad se remonta varias dcadas atrs, pero se instal con fuerza en las
universidades argentinas a finales de la dcada de los noventa, a partir de la
convergencia entre investigadores sociales, periodistas y dirigentes polticos.10
Quizs la argumentacin ms sofisticada de este punto de vista se encuentra en los
libros de Marcelo San (2002, 2008), en dnde se explica la perversa lgica del
desgobierno poltico y su contracara, la autonoma policial. Segn la sntesis de dos
9

La literatura se diferencia luego, al evaluar las razones de esta autonoma, poniendo en juego distintos
factores causales, ya sean estructurales, institucionales y/o agenciales (cfr. Costantino, 2013).
10
Algunos textos clave en sta lnea interpretativa son: el Cdigo procesal penal modelo para
Iberoamrica de Julio Maier (1989), el Plan de Reorganizacin General del Sistema Integral de
Seguridad de Alberto Binder y Len Arslanin (1997), el libro La bonaerense de Ricardo Ragendorfer y
Carlos Dutil (1997), el informe La inseguridad policial del CELS (1998).

seguidores de la argumentacin de San, Antonio Camou y Jos Moreno (2005: 141142), las instituciones policiales de hoy son hijas de las doctrinas de la Seguridad
Nacional de ayer, pero tambin de intestinas y cotidianas luchas de fragmentos de
poder. En efecto, la dirigencia poltica y, en particular, las autoridades
gubernamentales, delegan a las agencias policiales el monopolio de la administracin de
seguridad pblica, y la institucin policial posee amplios mrgenes de autonoma para
autogobernarse orgnica y funcionalmente. Esta autonoma est caracterizada por:
1. Una polica cuyo cuerpo institucional es unificado, con conduccin
centralizada y ejercida por un estado mayor cuasi castrense, con una
estructura cerrada, hiperjerarquizada y militarizada,
2. Las prcticas institucionales estn regidas y orientadas por la reproduccin y
preservacin de la institucin policial, las cuales estn basadas en criterios de
mano dura y formas de control social ilegales y extrainstitucionales,
3. El financiamiento oficial del sistema es complementado por otras fuentes
ilegales,
4. La ausencia de toda modalidad e instancia de intervencin o participacin
comunitaria en los asuntos de seguridad pblica.
Siguiendo el mismo orden de ideas, Len Arslanin, jurista reconocido y ex
ministro de seguridad bonaerense en dos ocasiones, escribe en su ltimo libro: Buena
parte de los males que aquejan a la agencia policial en Amrica Latina responden a un
modelo de organizacin anacrnico, a la ausencia de todo tipo de control y evaluacin
respecto de su funcionamiento, y a la falta absoluta de articulacin social, todo lo cual
refleja un craso abandono por parte del Estado de su misin esencial de formular
polticas en materia de seguridad. () A su vez, semejante dejacin de poder por parte
del Estado, a travs de gobiernos tanto legtimos como usurpadores, favoreci la
autonomizacin policial y cristaliz un modelo de relacin negocial entre la corporacin
y los diferentes gobiernos que pactaron con aqulla el sostenimiento de un cierto orden
pblico que garantizara, ms que nada, condiciones de tranquilidad poltica a travs de
la represin policial de protestas polticas y sociales reivindicativas de derechos
denegados (2008: 61 y 62).11
11

Tal vaco ha sido cubierto de modo errtico y espasmdico por reformas legislativas que hicieron eje
en el reforzamiento de las penas y de los poderes policiales y en recurrentes restricciones al rgimen de
libertad durante el proceso, cuyo peor rostro lo expone un sistema carcelario que contiene a una cantidad
de internos muy superior a la que puede admitir y cuya abrumadora mayora son presos sin condena
(Arslanin bid).

Existen otras investigaciones que complejizan el entramado de actores que


promueven las polticas de seguridad de derecha (vg. Fohrig y Pomares, 2003; Fuentes,
2005), pero que sin embargo coinciden en que la polica preferira y tendra amplios
recursos para llevar adelante este tipo de polticas.12 En efecto, los policas contaran con
la capacidad de determinar que las fuerzas de seguridad sean dirigidas por profesionales
(policas), que la estructura burocrtica sea esencialmente jerrquica y centralizada, que
se potencie la capacidad disuasoria del Estado invirtiendo ms y mejores recursos para
los encargados del ejercicio del monopolio de la violencia legtima, que la persecucin
penal deje de lado las posturas garantistas, que la crcel se entienda como una
institucin destinada a castigar e inocuizar a los delincuentes.
Ahora bien, un anlisis de las polticas de seguridad formuladas en las principales
provincias argentinas contradice estas afirmaciones de la teora de la autonoma policial.
El estudio de estas polticas entre 1996 y la actualidad muestra que los presuntos
intereses policiales no se han tenido en cuenta en muchas ocasiones, durante muchos
aos. Como desarrollaremos ms adelante, los gobiernos de Buenos Aires, Santa F,
Mendoza y Crdoba han implementado en distintos momentos profundas reformas en
las policas y en los sistemas penales con un diagnstico y unos objetivos contrarios a la
visin policial. Sobre todo entre 1997 y 1999, se observan polticas de seguridad
provinciales que comparten una serie de similitudes (cfr. Estevez, 2000: 173 y 174):

Descabezamiento de la cpula de conduccin y separacin de altos oficiales policiales.

Creacin de instancias civiles para la conduccin de las polticas de seguridad y de los cuerpos
policiales.

Instauracin de mecanismos de participacin ciudadana como modo de democratizar los


mecanismos de control de la seguridad pblica.

Creacin de comisiones legislativas para la supervisin y control de los procesos de


transformacin.

Promocin de instancias gubernamentales de control interno para abordar problemas de


corrupcin y abusos policiales.

12

En trminos de Fuentes (2005: 5 y ss.), existe una coalicin de actores pro orden o statu quo
conformada por policas, gobernadores e intendentes del partido justicialista, funcionarios pblicos del
ministerio del interior, que explotan sus ventajas de poder para resistir los intentos de reforma del sistema
policial y penal de otra coalicin de actores ms progresistas, compuesto por organizaciones de derechos
humanos, miembros de la Unin Cvica Radical (UCR) y funcionarios pblicos.

Fijacin de principios bsicos para la actuacin de la polica fundados en convenciones y


declaraciones internacionales y de las Naciones Unidas con el objeto de asegurar un efectivo
respeto de los derechos humanos.

Disolucin de los organismos de inteligencia policiales y su reemplazo por nuevas estructuras


bajo control democrtico.

Separacin entre las funciones de polica de seguridad y polica de investigaciones o en funcin


judicial, entre otras medidas tendientes a modificar la estructura de la institucin policial con el
criterio de especializacin funcional.

Descentralizacin de las Policas de Seguridad.

Desarrollo de modificaciones en el sistemas procesal penal, lo cual en s mismo constitua otra


proceso de reforma.

Reforzamiento de la coordinacin y colaboracin entre las diversas policas, y su interaccin con


las autoridades judiciales.

Priorizacin de la formacin y capacitacin policial, creando una instancia ministerial para el


diseo de los planes y organizacin de un instituto estudios superiores sobre seguridad pblica.

Si bien es cierto que todos los procesos tuvieron marchas y contramarchas, con
sectores de la polica y de la sociedad quejndose y resistindose a medidas
determinadas, los gobiernos provinciales pudieron llevar adelante acciones e
instituciones nuevas que transformaron sustancialmente al sistema de seguridad y que
perduraron en el tiempo. En el caso de Buenos Aires y Santa Fe, por ejemplo, los
gobiernos provinciales llevaron adelante reformas de izquierda no slo entre 1996 y
1999 sino tambin entre 2004 y 2007. En la provincia de Mendoza, un acuerdo
interpartidario logr que la reforma de 1998 perdurara una dcada. La poltica de
seguridad de Crdoba no sucumbi al discurso de la mano dura sino hasta la gestin de
De la Sota.
En efecto, considero que las variaciones en los tipos de polticas de seguridad
provinciales prueban de forma convincente que la polica no tiene el inters comn ni la
capacidad colectiva para convertirse en un actor importante en la formulacin del tipo
de poltica de seguridad. De lo contrario, no podran haber existido tantas polticas de
seguridad, muchas de ellas que perduraron varios aos, contrarias a los intereses
policiales. Ahora bien, Cmo se explican los cambios en las polticas de seguridad
provinciales? Se pueden explicar a travs de una lgica de actores? Y en ese caso,
cules seran los actores relevantes, sus intereses y estrategias?

4. Gobernadores, planes de campaa y polticas de seguridad


La teora
La hiptesis fundamental de este trabajo es que el ejecutivo provincial, y no la
polica, es el actor13 que tiene las facultades y el inters de formular una poltica de
seguridad determinada (de izquierda o de derecha) segn su plan de campaa. A la vez,
este plan de campaa est condicionado en gran medida por la ideologa del ejecutivo
nacional y la ubicacin del elector medio. Si tenemos en cuenta estos factores,
podremos acercarnos bastante a la comprensin de la formulacin de las polticas de
seguridad provinciales.
Como sealan Steven Calabresi (1995: 73-74) y Elena Kagan (2000: 2334 y ss.),
los ejecutivos suelen ser los actores cruciales de la mayora de las polticas pblicas en
las democracias modernas, pues las constituciones los posicionan para recibir la mxima
presin del electorado va votos y opinin pblica, y para ejercer la mxima influencia
sobre la administracin en funcin de dicha presin.14 En el caso de la direccin y la
supervisin de la poltica de seguridad argentina, el diseo federal posiciona y faculta al
ejecutivo provincial para ser el primer responsable de la gestin del sistema policial y
penal de su jurisdiccin.
Ahora bien, aceptamos que los Ejecutivos provinciales son los cargos
fundamentales para comprender los cambios en la administracin pblica a nivel
agregado, pero por qu eligen formular polticas de derecha o de izquierda? O en otras
palabras, cmo entendemos que entre 1996 y 1999 los gobiernos provinciales eligen
polticas de seguridad de izquierda? Por qu, luego, las trayectorias se diferencian pero
13

Si bien compartimos las crticas clsicas a los enfoques explicativos en ciencia poltica basados en
actores racionales (cfr. March y Olsen, 1984) consideramos que en muchos casos, dichos enfoques sirven
a la construccin de teoras parsimoniosas que permiten explicar variaciones importantes en las polticas
pblicas (ver nota 6, Sabatier, 2010: 11 y Costantino, 2013: 18-29).
14
Sobre el primer punto hay dos cuestiones a tener en cuenta: la unitariedad del ejecutivo y el mecanismo
de su seleccin. La unitariedad es un primer rasgo que favorece la visibilizacin y la responsabilizacin
del ejecutivo por parte del electorado y de los medios de comunicacin. Por otro lado, el mecanismo de
seleccin del presidente (y del gobernador) refuerza la idea del mandato y la responsabilidad de
representar la voluntad general, pues es el nico cargo elegido por una mayora nacional (o provincial),
por un tiempo determinado. Sobre el segundo punto hay que notar que slo el ejecutivo, de todos los
actores en competencia por dirigir o influenciar a la burocracia, es quien tiene la energa para generar
cambios sustantivos y coherentes en la gestin de las polticas pblicas. Esta energa se deriva de las
siguientes razones: a) Es un actor unitario y jerrquico. b) Su jurisdiccin se extiende a travs de toda la
administracin del Estado (o por lo menos del poder ejecutivo). c) Por los mecanismos de direccin y
control que tiene sobre sus subordinados puede recompensar o castigar rpida y sustancialmente a los
funcionarios sospechosos de un delito o de una negligencia (vg. poder de designar, reubicar y remover a
los funcionarios, gestin del dinero presupuestado, poder reglamentario para gestionar la burocracia, etc.).

todas tendiendo a la derecha? Por qu, durante la presidencia de Kirchner, en Buenos


Aires y Santa F sucede una vuelta hacia los modelos seguritarios de izquierda? Por
qu desde 2008 el discurso seguritario de los gobernadores comienza a endurecerse
nuevamente?
Coincidiendo con una postura ya clsica (Schumpeter, 1942; Downs, 1957;
Blumenthal, 1982), considero que la respuesta hay que buscarla en los intereses
electorales de los ejecutivos provinciales. Como sostienen Ornstein y Mann (2000: vii),
las decisiones gubernamentales de los ejecutivos tienen como fin continuo y prioritario
sacar ventaja a los principales adversarios polticos para ganar elecciones. Las
decisiones gubernamentales apuntan a ganar votos, cargos clave y financiacin (del
sector pblico y/o privado) a los competidores ms peligrosos para cumplir su objetivo.
Los ejecutivos estn en una campaa permanente, que no para en ningn momento de
su gestin, de manera que sus consultores de marketing poltico estn continuamente
diseando polticas que transmitan el mensaje correcto a los actores polticos cruciales y
al electorado para sacar ventaja a sus competidores respecto de la obtencin de votos,
apoyos polticos y recursos econmicos.15
En las provincias argentinas, el clculo del plan de campaa de los gobernadores
tiene dos condicionantes clave que los afectan de manera diferente segn el armado
poltico del gobernador16 y las finanzas provinciales: i) la posicin ideolgica del
ejecutivo nacional; ii) y la posicin ideolgica del elector medio. Veamos por qu.
i) Por la estructura federal y el acuerdo fiscal argentino, los gobernadores
necesitan coordinar sus acciones con el Ejecutivo nacional para llevar adelante polticas
pblicas y ganar elecciones, sobre todo si los recursos econmicos, la popularidad y los
apoyos polticos del presidente son altos. En efecto, la debilidad presupuestaria
provincial y la centralidad meditica del presidente generan fuertes incentivos para que
el gobernador elabore polticas pblicas similares o cercanas al discurso del Ejecutivo
nacional, cuando el presidente cuenta con los recursos de poder mencionados.
ii) Ahora bien, cuando el presidente es dbil en recursos fiscales y popularidad, el
gobernador tiene fuertes incentivos en proponer polticas que se alejan del discurso del
Ejecutivo nacional y se acercan a la opinin pblica crtica del gobierno. Es importante
15

Ver nota 5.
La historia del armado poltico del gobernador es importante porque una vez que un lder ha colocado
su ideologa en el mercado no puede abandonarla repentinamente o alterarla radicalmente sin
provocar desconfianza en los votantes y conflictos con sectores aliados. Parafraseando el trabajo clsico
de Anthony Downs, ningn lder puede permitirse una reputacin deshonesta u oscura.
16

notar que la ubicacin ideolgica de la media electoral se convierte en un factor ms


importante en la medida que los recursos y la popularidad del presidente decaen, pues el
gobernador buscar los recursos que no encuentra en el ejecutivo nacional acercndose
al electorado crtico de este.
De lo dicho se desprenden las siguientes expectativas de observacin respecto de
la poltica de seguridad de los gobernadores, que vara en cierta medida segn el armado
poltico del gobernador y la fortaleza o debilidad de las finanzas provinciales:
1) Si el presidente tiene altos niveles de popularidad y recursos fiscales, el
gobernador elaborar un plan de campaa que llevar adelante una poltica de seguridad
cercana a la ubicacin ideolgica del poder ejecutivo nacional.
2) Si el presidente no cuenta con los recursos mencionados, el gobernador
elaborar un plan de campaa que impulse una poltica de seguridad cercana a la
ubicacin ideolgica del votante medio.
Los casos
Las expectativas de mis hiptesis son validadas por la contrastacin en las
provincias que analizo. Como seal anteriormente, todos los gobiernos provinciales
formularon, de manera ms o menos consistente, polticas de seguridad progresistas
durante la segunda gestin del presidente Menem. Esto se explica, segn mi marco
terico, porque en ste perodo los recursos de poder del presidente (econmicos, en
apoyos polticos y popularidad) disminuyeron sustancialmente respecto a la primera
gestin, y en consecuencia se convirti en racional que los gobernadores elaborasen
planes de campaa apuntando al electorado mayormente crtico del menemismo, que se
ubicaba a la izquierda de las posiciones del gobierno nacional, y especialmente en
materia seguritaria. Durante ste perodo, Eduardo Duhalde17, Jorge Obeid18, Arturo
17

La poltica de seguridad de Duhalde tuvo como medidas clave los nombramientos de Eduardo De
Lazzari, Luis Lugones y Len Arslanin en la cartera de seguridad, las purgas policiales extendidas, y la
implementacin de las siguientes normas: decreto 12/96 (de emergencia policial), leyes 11.868 (creacin
del Consejo de la Magistratura), 11.922 (nuevo Cdigo Procesal Penal acusatorio), decreto 4506/97 y ley
12.068 (de intervencin de la Polica Bonaerense), ley 12.069 (creacin del Instituto de Poltica Criminal
y Seguridad), 12.154 (de Seguridad Pblica) y 12.155 (de Organizacin de las Policas de la Provincia de
Buenos Aires).
18
En la Provincia de Santa Fe, las medidas clave de la nueva poltica de seguridad fueron la designacin
de Roberto Rosa para dirigir la cartera de seguridad, la creacin de juntas barriales de seguridad
comunitaria, la modificacin de los sistemas de reclutamiento y formacin policial, la creacin de la
Direccin Provincial de Asuntos Internos (DPAI), y la ley de Organismos de Seguridad Pblica de la
Provincia de Santa Fe (Gonzlez 2007).

Lafalla19 y Ramn Mestre20 implementaron medidas asociadas a la direccin civil de la


polica, a la potenciacin de los mecanismos de accountability judicial y legislativo
sobre las fuerzas de seguridad, a la creacin de mecanismos de participacin ciudadana
sobre temas de seguridad, etc.
La llegada de De la Ra a la presidencia implic la instalacin de un gobierno
nacional dbil, que a los pocos meses fue cuestionado en su capacidad de mantener el
orden interno21. Los gobernadores provinciales, sobre todo los peronistas, se
distanciaron en diferentes grados pero de manera constante de las posiciones tomadas
desde el gobierno nacional, formulando declaraciones e implementando medidas que
respondan a las crecientes demandas de orden y seguridad. En el caso bonaerense,
Carlos Ruckauf puso en el centro de su plan de campaa la lucha contra la delincuencia
que aquejaba a los bonaerenses, y la necesidad de alejarse de las posturas progresistas
de la Alianza en esta materia22. Carlos Reuteman y Jos Manuel De la Sota tambin
dejaron de implementar medidas progresistas en materia de seguridad, pero articularon
un discurso ms moderado que el gobernador bonaerense23. La crisis de diciembre de
2001 y la cada de De la Ra fueron seguidas por la vuelta del peronismo a la
presidencia, convirtiendo a Eduardo Duhalde en el primero entre sus pares
gobernadores. Desde la presidencia de la nacin, Duhalde articul una alianza frgil con
De la Sota, Reutemann y Felipe Sol, que dej de lado el discurso de la mano dura
19

En Mendoza, la Reforma Estructural del Sistema Provincial de Seguridad Pblica, en esencia similar
al espritu y esquema organizativo del dela provincia de Buenos Aires, se implement con las leyes
provinciales 6651, 6652 y 6653 (Estvez, 2000).
20
Segn Estvez, el gobierno de Crdoba llev adelante desde 1995 una reforma del sistema de seguridad
que a diferencia de las llevadas a cabo en las provincias de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires se
caracteriz por haber sido progresiva y hasta silenciosa. Algunas de las medidas clave de este proceso
reformista gradual fueron la ley 8.520 (modificatoria de las leyes 6.701/62, orgnica policial y 7.826/89
ley orgnica del Ministerio Pblico) que crea la polica judicial, y la ley 8.574 que implementa el
Programa de Prevencin del Delito y Seguridad Ciudadana.
21
Desde su llegada al gobierno, el presidente De la Ra plante como objetivo prioritario del inicio de su
gestin el enviar buenas seales macroeconmicas a los mercados internacionales para promover una
nueva ola de ingresos de capitales que motorizara el crecimiento nacional como lo haba hecho entre 1996
y 1997 (Leiras, 2007: 168 y ss.). Entre las medidas requeridas para ello se encontraban los ajustes
presupuestarios dispuestos por el equipo econmico, un piso de transferencias de recursos de origen
nacional a las provincias y una reforma en el rgimen de contrato de trabajo. El gobierno aliancista tuvo
problemas para negociar con los gobernadores todas estas medidas, pero especialmente la ltima termin
con un escndalo de corrupcin en el Senado que implicaba directamente a funcionarios del Presidente.
En Octubre del 2000, con solo 10 meses de gestin, renunciaba el vicepresidente Carlos Chacho
lvarez y la Alianza oficialista quedaba casi quebrada.
22
Algunas medidas que expresan de manera clara la poltica seguritaria de derecha de Carlos Ruckauf son
los nombramientos de Aldo Rico, Orestes Vern y Casanovas en las carteras de seguridad y justicia, la
reincorporacin de funcionarios policiales cesanteados, la implementacin de las leyes 12.405 (de
reforma del Cdigo Procesal Penal) y 12.543 (de reforma del Cdigo de Ejecucin Penal). Tambin el
decreto premiando en efectivo a los policas que actuaran con arrojo contra los delincuentes.
23
Para el caso de Santa Fe, cfr. Gonzlez, 2007.

asociado al neoliberalismo menemista, pero tambin la profundizacin de las reformas


policiales de izquierda que fogoneaban los sectores ms progresistas de la Alianza.
El perodo de Nstor Kirchner en la presidencia de la nacin marca un momento
diferente pues, por primera vez en una dcada, el gobierno nacional dispuso de una alta
popularidad y de un creciente poder en recursos econmicos y en apoyos polticos. A
pesar del aumento paulatino de la preocupacin por la seguridad, sus posturas de
centroizquierda fueron escuchadas y compartidas por los gobernadores de Buenos Aires,
Santa Fe y Mendoza. En Buenos Aires, Felipe Sol design a Len Arslanin para que
ocupase por segunda vez el cargo de Ministro de Seguridad y para que retomase los
proyectos reformistas que haba iniciado en 199824. Jorge Obeid, en Santa Fe, tambin
nombr a su ex ministro Roberto Rosa para insistir con el discurso seguritario de su
primera gestin, y para llevar adelante las reformas iniciadas entonces 25. Julio Cobos, el
gobernador mendocino, continu apelando al acuerdo seguritario consensuado por las
fuerzas polticas de su provincia, el cual tena un claro tinte progresista 26. El caso de De
la Sota es ms complejo y se distingue, pues es el nico gobernador que se acerc al
discurso de derecha de Juan Carlos Blumberg en sta poca 27. Este acercamiento puede
comprenderse en el contexto del conflicto que el gobernador cordobs tuvo con
Kirchner desde el inicio de la gestin presidencial de ste.
Finalmente, la presidencia de Cristina Fernndez se caracteriza por el deterioro de
la popularidad y de las finanzas nacionales de manera pronunciada hasta 2010, y por el
aumento de un electorado crtico con posturas de centroderecha. Durante esta poca es
claro el corrimiento de todos los gobernadores hacia un discurso ms duro en materia
seguritaria. El caso bonaerense es el ms conocido. Las medidas del gobernador Scioli
implicaron un claro giro a la derecha que se fue profundizando hasta finales de 2010 28.
En Mendoza, el gobernador Jaque, y su ministro de seguridad Carlos Ciurca,
24

Las principales medidas de la nueva poltica de seguridad fueron, adems del nombramiento de Len
Arslanin en la cartera de seguridad y las repetidas purgas policiales, la promulgacin de las leyes 13.188
(de emergencia policial), 13.201 (de personal de policas) y 13.482 (de organizacin de las policas).
25
Adems de la designacin de Rosa, otras dos medidas clave fueron el nombramiento de la Dra. Leyla
Perazzo como jefa de la polica, y la promulgacin de la ley 6.769 en marzo de 2006.
26
El gobierno de Cobos tuvo como consultores en seguridad a especialistas del Instituto Latinoamericano
de Seguridad Democrtica (ILSED), y a miembros del partido justicialista y demcrata cristiano que
cristalizaban el compromiso de profundizar la reforma de finales de los noventa (cfr. Diario Uno, 2005;
Los Andes, 2005).
27
Cfr. Schaefer y Morales, 2013.
28
Algunas medidas ejemplares fueron los nombramientos de Stornelli y Casal en las carteras de seguridad
y justicia, el establecimiento del cargo de jefe de polica (Decreto 74/07), la reestructuracin jerrquica de
la institucin y la reglamentacin de un nuevo estatuto policial (Ley 13.982), las leyes 13811, 13812 y
13943, de reformas de los Cdigos Procesal y de Ejecucin Penal, la desactivacin de varios programas
progresistas de la gestin Arslanin como la Polica 2 y el Plan CERCA.

impulsaron un plan con el slogan de mano firme, nuevas leyes punitivas y ms policas
en la calle29. El gobernador Schiaretti continu con la poltica de seguridad de De la
Sota, aumentando significativamente el presupuesto del rea, a travs de la
incorporacin de agentes, de equipamiento tcnico y de armas. Este sector del Estado
provincial fue el que ms personal incorpor durante su gestin: 8895 efectivos30.

Fuentes: Elaboracin propia: (*) La popularidad presidencial es calculada de acuerdo a los


resultados de las encuestas de opinin sobre la aprobacin presidencial de las consultoras
argentinas IPSOS (1996-2002) y Poliarqua (2003-2011). (**) Los apoyos polticos al presidente
son calculados a partir de un ndice que toma los apoyos de los ejecutivos subnacionales
contndolos segn el peso electoral de sus jurisdicciones. (***) Los recursos fiscales son
estimados segn los anlisis de los resultados fiscales primarios de Gay y Escudero (2010) e
Instituto de Estudios Econmicos (2012). (****) La orientacin de la poltica de seguridad se
acerca a la posicin ideolgica del ejecutivo nacional o a la del votante medio, cuya opinin
ponderamos segn los datos de Latinobarmetro 1995-2010.

4. Conclusiones
En un libro muy interesante publicado en 2008, Sabina Frederic adverta sobre la
insistencia de la visin experta en considerar a la institucin policial como una
institucin de carcter cerrado, autnomo y corrupto. Segn la autora, esta visin
experta no se ajusta a la compleja realidad de dicha burocracia y es
poco fructfera en trminos de la produccin de conocimiento. Para
peor, trata a las fuerzas de seguridad como un cuerpo extrao
respecto a la poltica y a la sociedad, lo que genera nuevas y ms
29

Las nuevas leyes incluan el aumento de penas y la incorporacin de nuevas faltas y delitos, la ley de
allanamientos ms giles.
30
Cfr. Schaefer y Morales, 2013.

profundas contradicciones entre los actores polticos, burocrticos y


sociales, negando saberes, pertenencias y vnculos constitutivos del
trabajo policial cuyas condiciones de existencia no son slo policiales.
Frederic seala complementariamente que las ciencias sociales
deberan apostar a la introduccin de enfoques relacionales, que
muestren a los policas en relacin con otros actores, y a los propios
policas como actores atravesados y definidos por diferentes vnculos
y actividades, dentro y fuera de la polica. Creemos que los
cientficos sociales estaremos as en mejores condiciones para
desafiar los prejuicios dominantes, formular un dilogo sustantivo con
los

agentes

que

integran

las

fuerzas

armadas

ofrecer

un

conocimiento cuya contribucin a la agenda de gobierno consista en


determinar la sustentabilidad de las polticas atendiendo al punto de
vista de todos los implicados, incluyendo claro a los policas (2008:
89).
Consideramos que las apreciaciones de Frederic son muy pertinentes para
construir investigaciones que ayuden a formular e implementar polticas de seguridad
tanto sustentables como equitativas en nuestro pas. En este sentido, nuestro artculo
pretendi aportar algunas ideas que dan cuenta del juego estratgico que est detrs de
la formulacin de las polticas de seguridad provinciales, juego estratgico que
condiciona la direccin y el funcionamiento del sistema policial y penal. En efecto, en el
tercer apartado desarrollamos la hiptesis principal de nuestra investigacin: los
gobernadores son los actores que tienen las facultades de formular una poltica de
seguridad de izquierda o de derecha segn su plan de campaa, el cual responde a otros
condicionantes que no son los intereses policiales: principalmente los intereses del
ejecutivo nacional y la ubicacin del elector medio. Estos elementos son los que afectan
en gran medida las acciones que hacen a la formulacin de la poltica de seguridad,
como la eleccin de la cpula burocrtica, los cambios en la estructura legal y
reglamentaria del sistema policial y penal, y las inversiones estratgicas en recursos
econmicos y humanos para el cumplimiento de los programas policiales y penales.
Las pruebas recabadas en los casos de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y
Mendoza entre 1996 y 2011 dan cuenta que la hiptesis es explicativa. En el apartado
anterior describimos cmo los gobernadores formularon polticas de seguridad

progresistas durante la segunda presidencia de Menem, reorientaron sus polticas de


seguridad a la derecha durante la presidencia de De la Ra, y volvieron a correrse a una
postura ms progresista con la llegada de Duhalde al Ejecutivo nacional. Estos tres
momentos se caracterizan por la existencia de presidentes con bajos recursos de poder, y
polticas de seguridad que se orientan segn los cambios ideolgicos del elector
medio.31 La llegada de Kirchner al Ejecutivo nacional marca por primera vez en mucho
tiempo la presencia de un presidente con altos recursos de poder e ideologa progresista.
No es casual que durante su gestin los gobernadores orientasen la formulacin de sus
polticas de seguridad hacia la izquierda 32. Finalmente, la presidencia de Cristina
Fernndez se caracteriza por contar con recursos de poder decrecientes entre 2008 y
finales de 2010, momento en que su popularidad aumenta de forma notable, y la
reeleccin parece al alcance de la mano. De manera consistente con nuestra hiptesis,
durante esta presidencia, los gobernadores comienzan sus gestiones tomando medidas
seguritarias de centro derecha para, al finalizar sus mandatos, incluir medidas ms
progresistas33.
Este juego estratgico de los gobernadores, detrs de la formulacin de las
polticas de seguridad provinciales, ayuda a comprender la autonoma relativa de la
polica y del sistema penal. Muestra cmo policas, fiscales, defensores, jueces y
penitenciarios realizan sus tareas atravesados y condicionados por los discursos y las
medidas del juego poltico. Por supuesto, la reconstruccin de dicho juego estratgico
no agota la polmica sobre los alcances precisos de la autonoma policial en todas sus
aristas e implicancias. Pero s descubre la centralidad de los Ejecutivos, sus planes de
campaa, y la relacin con el presidente y la opinin pblica, en la elaboracin de
medidas que afectan sustancialmente el funcionamiento policial y penal para la gestin
de la seguridad. Consideramos que dicha revelacin puede contribuir a la construccin
de los enfoque relacionales sugeridos por Frederic, enfoques que nos salvaran de
prejuicios como los mencionados anteriormente, y que facilitaran el dilogo

31

La poltica de seguridad de Iglesias es la excepcin a sta tendencia. Excepcin que puede explicarse
por el armado poltico previo del gobernador mendozino, que se basa en actores progresistas de la
Alianza.
32
La poltica de seguridad de De la Sota es la excepcin a sta tendencia. Excepcin que puede explicarse
por el armado poltico previo del gobernador cordobs, y por el cortocircuito con Kirchner desde el inicio
de la gestin presidencial.
33
La poltica de seguridad de Binner es la excepcin a sta tendencia. Esta excepcin tambin puede
explicarse teniendo en cuenta el armado poltico previo del gobernador santafesino.

razonable y responsable entre los actores clave de los procesos de


formulacin e implementacin de las polticas de seguridad.
Con la meta de continuar esta lnea de trabajo, las prximas investigaciones
debern profundizar la nueva perspectiva terica que focaliza en el rol de los ejecutivos
y sus planes de campaa, avanzando no slo en la explicacin de la formulacin de las
polticas de seguridad en otras provincias y en otros perodos histricos (vg. 19842015), sino tambin en su eficacia desde el punto de vista de la sustentabilidad y la
equidad mencionadas. Seguramente este ltimo tipo de investigacin implicar el gran
desafo de incluir en el anlisis nuevos actores y coyunturas, pero sin poner en juego la
parsimonia mnima que requiere cualquier explicacin til.
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