Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
El control parlamentario
y el rediseo
de las polticas pblicas
Lucero Ramrez Len
El control parlamentario.indd 1
Presidente
Dip. Silvano Aureoles Conejo
Integrantes
Dip. Manlio Fabio Beltrones Rivera
Dip. Luis Alberto Villarreal Garca
Dip. Arturo Escobar y Vega
Dip. Alberto Anaya Gutirrez
Dip. Ricardo Monreal vila
Dip. Mara Sanjuana Cerda Franco
Secretario General
Mtro. Mauricio Farah Gebara
Secretario de Servicios Parlamentarios
Lic. Juan Carlos Delgadillo Salas
El control parlamentario.indd 2
EL CONTROL PARLAMENTARIO
Y EL REDISEO DE LAS POLTICA PBLICAS
El control parlamentario.indd 3
Presidente
Dip. Sebastin Alfonso de la Rosa Pelez
Secretarios
Dip. Ana Isabel Allende Cano
Dip. Mara Teresa Jimnez Esquivel
Dip. Carol Antonio Altamirano
Integrantes
Dip. Lilia Aguilar Gil
Dip. Sue Ellen Bernal Bolnik
Dip. Cristina Olvera Barrios
Dip. Rosa Elba Prez Hernndez
Dip. Laura Guadalupe Vargas Vargas
Dip. Martn Alonso Heredia Lizrraga
Francisco Alfonso Durazo Montao
CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES
Y DE OPININ PBLICA
Director General
Dr. Rafael Arstegui Ruiz
El control parlamentario.indd 4
El control parlamentario
y el rediseo de las polticas pblicas
El control parlamentario.indd 5
El control parlamentario.indd 6
ndice
Presentacin
11
Introduccin
19
El control parlamentario.indd 7
31
33
37
38
41
46
54
56
60
63
64
68
71
74
77
80
83
86
91
93
97
102
105
108
110
113
118
120
122
124
126
130
136
El control parlamentario.indd 8
137
140
142
NDICE
Los casos
El anlisis comparativo
9
144
146
153
158
163
167
169
170
172
177
179
181
184
Consideraciones finales
211
Bibliografa
219
245
251
El control parlamentario.indd 9
187
189
197
200
202
208
El control parlamentario.indd 10
Presentacin
Rafael Arstegui Ruiz*
Que como la buena ley es superior a todo hombre, las que dicte
nuestro Congreso deben ser tales que obliguen a constancia
y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte
se aumente el jornal del pobre que mejore sus costumbres,
alejando la ignorancia, la rapia y el hurto.
Artculo 12, Sentimientos de la Nacin
El control parlamentario.indd 11
12
El control parlamentario.indd 12
PRESENTACIN
13
El control parlamentario.indd 13
14
El control parlamentario.indd 14
PRESENTACIN
15
El control parlamentario.indd 15
16
El control parlamentario.indd 16
PRESENTACIN
17
El control parlamentario.indd 17
El control parlamentario.indd 18
Introduccin
El control parlamentario.indd 19
20
El control parlamentario.indd 20
INTRODUCCIN
21
unos deciden y otros ejecutan, a la vez que estos ltimos son vigilados
para evitar posibles desviaciones (Subirats, 1991).
Frente al panorama clsico mencionado, un argumento central de
este trabajo sostiene que los procesos decisionales que eventualmente se convertirn en polticas pblicas pueden ser el resultado de
interacciones mltiples entre legisladores y funcionarios de alto nivel a
travs de redes, formales e informales, que permiten una codireccin
parlamentaria de los asuntos pblicos. Consideramos que la disciplina
del anlisis de polticas pblicas es un marco pertinente para desarrollar
este trabajo, porque se parte de un supuesto distinto, o por lo menos
ms amplio, de control parlamentario: primero, se asume que el control
es un instrumento verstil y dinmico, nunca esttico ni puramente tcnico; y segundo, que las decisiones de gobierno se toman tras un entrecruzamiento y recambio de informacin entre Ejecutivo y Legislativo,2
en donde la profesionalizacin legislativa juega un papel fundamental.
Esta deduccin busca sustento en entrevistas sistemticas que se realizaron, en distintos momentos, a miembros de las asambleas legislativas
de Alemania (Bundestag), Chile y Mxico.
Una pregunta que pretende responderse en este libro es: por qu
algunos congresos son ms influyentes en la codireccin del gobierno
y el codiseo de polticas pblicas que otros? La pregunta se extiende
a otras dos interrogantes: qu explica las diferencias entre unos y otros
congresos? Y, qu consecuencias tienen esas diferencias para el proceso de formulacin de las polticas pblicas?
El control parlamentario.indd 21
22
El control parlamentario.indd 22
INTRODUCCIN
23
El control parlamentario.indd 23
24
El control parlamentario.indd 24
INTRODUCCIN
25
El control parlamentario.indd 25
26
El control parlamentario.indd 26
INTRODUCCIN
27
Por lo que se refiere a la eleccin de los pases latinoamericanos, habra que anotar en primer lugar que es a partir de la dcada de 1990 y
en el marco de la reforma del Estado, cuando en la regin se refuerza la
conviccin sobre la necesidad imperiosa de mejorar el funcionamiento
de los parlamentos, superar sus debilidades e insuficiencias en los planos institucional y tcnico, y en lo que concierne a sus relaciones con
la sociedad civil (Alcntara, 1998).
El Congreso Nacional de Chile surge como un caso un tanto divergente, que no satisface muchas de las generalidades que proyectan las
teoras ms aceptadas sobre la gestin de los regmenes democrticos
en Amrica Latina, las cuales, entre otras cosas, plantean la debilidad
de instituciones como el Congreso ante presidentes fuertes. Segn Valenzuela (1998), histricamente, las instituciones polticas chilenas han
tenido una evolucin similar a las de Europa y de Estados Unidos, lo
que ha hecho que se ubique a este pas entre los ms democrticos del
mundo, y por lo que se refiere a su Legislativo, se caracteriza por haber
desarrollado una capacidad tcnico-profesional y de socializacin de
sus miembros con ciertos patrones de comportamiento organizacional
como una forma de operar de manera eficiente para dar sustento a la
gobernabilidad (Nolte, 2003: 58), adems de que desde el Congreso
se articularon las principales fuerzas polticas y sociales, y hasta cierto
punto antagnicas del pas, a fin de solucionar de manera pacfica los
conflictos (Siavelis, 2000).
Ese avance que caracteriza al Legislativo chileno lo hizo un caso
atractivo para comparar con otro histricamente situado en un papel
secundario en materia de decisiones polticas y de gestin pblica: el
Congreso mexicano, segn documentan aspectos que han llevado a esa
debilidad: Valads (1988), Bjar (1995), Ugalde (2000), Lujambio (2001)
y Juan Jos Rodrguez Prats (2006), entre otros muchos que los han
trabajado y revisado.
Finalmente, es oportuno mencionar que son muchos los estudios que
se encaminan a resaltar el control parlamentario ms all de la simple
fiscalizacin ex post del gobierno o de las fronteras de lo jurdicoprocedimental. Sin embargo, en un primer acercamiento a los temas
de control parlamentario, el diseo y rediseo de las polticas pblicas
y la especializacin legislativa, se comprob que si bien estamos ante
asuntos considerados clave en la relacin Legislativo-Ejecutivo, inde-
El control parlamentario.indd 27
28
El control parlamentario.indd 28
INTRODUCCIN
29
El control parlamentario.indd 29
El control parlamentario.indd 30
CAPTULO I
Introduccin
Conducir al Estado y ejercer el poder es un proceso en el que tericamente estn implicados, de manera conjunta, el Legislativo y el Ejecutivo, ya sea en un sistema presidencial o uno parlamentario. Cada
poder, por supuesto, se diferencia por el papel que desempea en su
respectivo mbito, que los hace tener tanto intereses distintos como
estrategias diversas para obtener lo que buscan. Por eso, entre otras
cosas, siendo un argumento clsico, esa codireccin del gobierno es
un asunto todava no resuelto del todo por la teora de la democracia
en las sociedades modernas y, por el contrario, suele haber tensiones
constantes entre las capacidades legislativas del Ejecutivo y las facultades de ejecucin del Legislativo; de hecho, es comn restarle potestad
al Congreso para ejercer la accin de gobierno, a fin de restringirlo a
sus funciones legislativas.
Sin embargo, el Legislativo o Parlamento es un rgano del Estado
con poder poltico, cuya naturaleza primordial es representativa, lo que
lo convierte en una institucin de carcter colectivo, deliberativo y con
[31]
El control parlamentario.indd 31
32
El control parlamentario.indd 32
33
El control parlamentario
El control parlamentario es una de las funciones clsicas de la institucin
representativa, llmese poder u rgano Legislativo, cuerpo colegiado re-
El control parlamentario.indd 33
34
El control parlamentario.indd 34
35
El control parlamentario.indd 35
36
lo que los propios juristas comienzan a tomar conciencia de la naturaleza dinmica de las leyes y de las funciones que le corresponden a los
legislativos, ms all de legislar (Figueroa y Oss, 1998: 215).
Ese cambio se ha visto reflejado en una multitud de interpretaciones
y aproximaciones a travs de las cuales se ha querido explicar el control
parlamentario. Krause (1999: 535) ya adverta que no existe una nocin
que con tanta frecuencia se quiera explicar de distintas formas y, de hecho, hay un campo rico en las variaciones terminolgicas del concepto.
Sin embargo, esas aproximaciones bien podran agruparse en tres:
1. Segn las funciones puede ser control legislativo o control poltico
(Sartori, 2002: 227).3
2. Segn el momento se le considera control ex ante o control ex post.
3. Dependiendo del tipo de rgimen poltico, sea presidencial o
parlamentario, porque los instrumentos de control varan4 (Strom
2003).
A partir de estos acercamientos, el control parlamentario puede adoptar un cmulo de elementos en torno a los cuales se puede debatir, pero
a nuestro juicio, destacaran dos grandes modelos: uno, desarrollado
por la literatura jurdico-constitucional que se ha preocupado ms por el
3
Sartori (2002: 227) considera que en los parlamentos de nuestro tiempo se
ejerce el control de la legislacin y el control de la actividad de direccin poltica
del gobierno con una funcin asociada de inspeccin, que denomina control poltico y que, en la dinmica de este libro, se entiende como control parlamentario.
En todo caso, segn la perspectiva de Sartori, el control parlamentario tendra dos
vertientes: el control desde la legislacin y el control propiamente del Ejecutivo y
la burocracia, aunque ambas tengan implcita la preocupacin de evitar los excesos
del poder. En uno y otro caso, Valads (1988) advierte que la ejecucin de este mecanismo tambin est condicionada por mltiples factores, los cuales, para intentar
describirlos, ubica como aquellos que tienen que ver con la lucha por el control
parlamentario, la lucha contra el control parlamentario y la lucha en el control parlamentario.
4
Aun cuando hay variaciones en cuanto al control parlamentario segn el rgimen, Aragn (1998: 37) advierte que una cosa son los instrumentos y procedimientos especficos de control parlamentario, y otra la funcin de control parlamentario,
que si bien se realiza particularmente a travs de instrumentos y procedimientos
propios de cada sistema, no deja de realizarse tambin de manera general a travs
de todas las actividades de la Cmara.
El control parlamentario.indd 36
37
El control parlamentario.indd 37
38
El control parlamentario.indd 38
39
El control parlamentario.indd 39
40
El control parlamentario.indd 40
41
El modelo sustantivo-administrativo
Los procesos de legitimacin y representacin de los parlamentos han
cambiado en la prctica y, con ello, tambin ha evolucionado el concepto de control parlamentario. Ismayr (2001: 39) documenta la manera
en que la necesaria participacin del Parlamento y la administracin
pblica en la formulacin de poltica pblicas ha generado un entrelazamiento entre los que se suelen considerar controles ex ante y controles ex post, por lo que el control ahora se extiende a todas las reas de
actividad y se explica desde una perspectiva ms dinmica y compleja.
Una premisa de este anlisis, que se coment al inicio, es que la
perspectiva sustantivo-administrativa del control parlamentario constitu-
El control parlamentario.indd 41
42
ye un correctivo y un complemento necesario para el modelo jurdicoprocedimental, porque en este ltimo se concibe el trmino proceso
legislativo como un fenmeno poltico generado por demandas socialmente determinables y resuelto por decisiones jurdicamente denominadas leyes o decretos (Serna de la Garza, 1997), y se asume que
esas demandas provienen de los ciudadanos que buscan una solucin
a una problemtica, y los facultados constitucionalmente para ello6 son
quienes formulan, a partir de esas peticiones, una iniciativa que rena
las condiciones y caractersticas legales o constitucionales.
En el fondo, ese proceso legislativo lleva implcito el proceso de polticas pblicas, aunque el Congreso mexicano se ha eregido, en el mejor de
los casos, como el hacedor de leyes sin implicarse ms all aun cuando
constitucionalmente est facultado. Por ello es que el desenvolvimiento
que ha tenido la perspectiva de anlisis del control parlamentario desde
una visin administrativa permite considerarlo, hoy da, como un principio general que le concede al Poder Legislativo jugar otro papel, sea en
sistemas presidenciales o parlamentarios, toda vez que si bien son formas
de gobierno que responden a lgicas polticas e histricas distintas, ambos sistemas surgen por oposicin a estructuras en las que el poder se
concentraba en un solo individuo o en un solo rgano. Su desarrollo histrico y terico, hasta llegar a las democracias modernas, ha convertido
al control parlamentario en el medio de intervencin poltica de mayor
calado, pues, incluso, tericamente se considera al gobierno como una
comisin del Legislativo que ha de ejecutar su poltica bajo el control
del Congreso (Martnez Elipe, 2000: 99-100).
Desde una perspectiva sustantivo-administrativa, el control parlamentario tiene que ver con una de las formas de conseguir un elemento
de equilibrio entre el Legislativo y el Ejecutivo que se manifiesta, precisamente, durante el proceso de elaboracin de las polticas pblicas.
Trabajos como los de McCubbins y Schwartz (1984), Calvert, McCubbins
6
El artculo 71 de la Constitucin mexicana seala que tienen el derecho de
iniciar leyes o decretos, el presidente de la repblica, los diputados o senadores al
Congreso de la Unin, y las legislaturas de los estados. En la ltima reforma constitucional al citado artculo, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federacin, el 8 de agosto de 2012, se determina que tienen esta facultad tambin
los ciudadanos en un nmero equivalente, por lo menos, al 0.13% de la lista nominal de electores, en los trminos que sealen las leyes.
El control parlamentario.indd 42
43
y Weingast (1989) y McCubbins, Noll y Weingast (1989) han demostrado que en la funcin legislativa del Congreso reside gran parte de su
poder para establecer controles efectivos sobre el proceso de diseo y
ejecucin de polticas pblicas, toda vez que durante el transcurso de la
elaboracin de la legislacin, el Congreso tiene una oportunidad nica
para introducir las reglamentaciones necesarias para limitar la discrecionalidad que los diferentes actores tendrn durante la implementacin.
Dichos autores, adems de Epstein y OHalloran (1999) y Huber y
Shipan (2002), coinciden en sealar que el mecanismo de control parlamentario se ejerce, en primer lugar, cuando en una ley se definen en
forma detallada los rasgos de la poltica a llevar a cabo y las atribuciones de quienes la ejecutarn, adems de que tambin se incluyen dispositivos destinados a controlar el poder discrecional que el Parlamento
est dispuesto a delegar en el Ejecutivo o en la burocracia. Pero durante
la ejecucin de la poltica pblica el control parlamentario tiene que
continuar, de lo contrario el Congreso perder toda influencia en las
futuras decisiones sobre dicha poltica, que la reformulan de manera
constante. Como seala Peters (1992), la distincin de etapas o fases del
ciclo de polticas pblicas es solamente analtica: en la prctica, la implementacin de una poltica supone su constante reformulacin. Para
el caso del Congreso de Estados Unidos, tanto Aberbach, como Kaufmann y Rosenbloom (2000) han mostrado que los comits y subcomits
legislativos mantienen un detallado control sobre la implementacin
de las polticas, mediante slidas redes informales entre directivos de
agencias pblicas, legisladores y staff.
Por cierto esta perspectiva de anlisis no es nueva. De hecho, Weber (1918), tras la crtica al Parlamento federal alemn, planteaba una
visin ms moderna del mismo que fundamenta en su propuesta de
una codireccin de la burocracia entre el Legislativo y el Ejecutivo.
Idea que retoma Oberreuter (1980: 4), a partir del trabajo de Bumlin
y Kewening (Oberreuter, 1992: 169), cuando a finales de la dcada de
1960 se genera una discusin sobre el papel que el Parlamento alemn
deba jugar en el sistema poltico de entonces. Estos autores recharazon
el papel negativo del Parlamento y propusieron articular su papel positivo,
como recoge Ferraro (2008a), para lo cual no se limitaron a analizar slo
la funcin de fiscalizacin de los parlamentos, sino que proyectaron la
idea de que los comits parlamentarios funcionaran como instancias de
El control parlamentario.indd 43
44
cogobierno (mitregierung); es decir, que el Parlamento ejerciera la direccin del Estado conjuntamente con el Ejecutivo, en una especie de
codireccin de la burocracia.
Para Oberreuter (1980), la idea de control parlamentario del gobierno
como codireccin (mitsteuerung) de los asuntos pblicos representa la
visin moderna del trabajo parlamentario,7 que va ms all de su funcin clsica de fiscalizacin y vigilancia del Ejecutivo; tesis que tiene
muchas semejanzas con lo que plantean Aberbach (1990) y Rosenbloom
(2000) para el caso del Congreso de Estados Unidos. Especialmente
para Rosenbloom (2000: 23), la burocracia de este pas es una extensin
del Poder Legislativo, porque las agencias de la administracin pblica
son las que completan los detalles de la legislacin mediante reglamentaciones, de modo que el Congreso las dirige sin mayor intermediacin
y simplemente les delega autoridad legislativa. Estos puntos de vista
rechazan, por tanto, una distincin estricta entre controles previos a la
ejecucin de las leyes (contenidos en la ley misma) y controles posteriores, que el Congreso realiza sobre la burocracia para constatar que
la ley se aplique segn sus propsitos. Ms bien, el control parlamentario es un nico proceso dinmico de formulacin e implementacin
de polticas pblicas, bajo la direccin del Congreso (Ismayr, 2001: 39;
Ferraro, 2008a: 206-207).
Incluso, desde la escuela de la eleccin racional (rational choice),
autores como Lupia (2003: 44-53) y Strom (2003: 67-73) identifican dos
grandes clasificaciones del control parlamentario: el ex ante y el ex
post; grosso modo, el primero es para anticiparse a los problemas y,
el segundo, para ejercerlo despus de cometidos los hechos. Calvert,
McCubbins y Weingast (1989: 605) destacan la importancia de la etapa
ex ante, o etapa de diseo, es decir, ponderan el inicio del proceso de
polticas pblicas por ser el momento en el que se establece la misin
7
En Europa, el ideal democratizador del constitucionalismo de la dcada de
1920, detenido slo por las dictaduras de la siguiente dcada, acab por reforzar, en
la segunda mitad de la dcada de 1940, la posicin central del Parlamento en el conjunto del sistema poltico, de manera que ste no slo consolid su papel central a
travs de sus tradicionales funciones legislativas, presupuestarias y de control, sino
que adquiri un notable protagonismo en otros campos y actividades a travs de lo
que la doctrina italiana ha denominado indirizzo, esto es, en donde el Parlamento
asume predominantemente funciones de direccin e impulso de la accin poltica
(vase Mora-Donnato, 2001).
El control parlamentario.indd 44
45
de las dependencias administrativas y las atribuciones que tendrn, entre otras cosas; en cuanto al mecanismos ex post, los autores llaman la
atencin sobre las fuertes limitaciones a las que cotidianamente estn
sometidos los congresos para controlar lo que hacen los ejecutivos y las
burocracias, por lo que el control parlamentario a posteriori termina por
ser poco eficiente y efectivo.
Sin embargo, Aberbach (1990: 14-98) considera que estas dos etapas
deben estar fuertemente unidas para hacer efectivo al control parlamentario y afirma que ambas se asocian con un proceso poltico informal
como la creacin de extensas redes de contacto entre legisladores, staff
parlamentario, y personal directivo (profesional) de las agencias administrativas. Es decir, no hay un antes ni un despus para el control parlamentario, sino que es el resultado de la existencia de redes informales
entre legisladores y miembros de la alta burocracia, que funcionan permanentemente durante el proceso de polticas pblicas (diseo, implementacin y evaluacin), a travs del cual se entrelazan las funciones
del Congreso y las de la administracin o burocracia (Aberbarch, 1990:
187). Esta tesis de enlazamiento coincide con la de Ismayr (2001: 39)
cuando analiza el caso del Bundestag alemn.
Como se puede apreciar tras unos primeros trazos, el control parlamentario en el proceso de polticas pblicas es dinmico y si bien
tiene que ser estudiado en diversos escenarios y etapas, en el modelo sustantivo-administrativo todo forma parte de un mismo proceso,
que tiene que ver con la capacidad del Parlamento de revisar, vigilar
y sancionar el comportamiento de otros actores e instituciones, sobre
todo gobierno y administracin pblica (Fiorina, 1981; Stefanni, 1989;
Krause, 1999; Fuchs y Nolte, 2005), pero tambin de participar en los
principios, criterios y formas de elaborar, gestionar y dirigir los asuntos
pblicos (Oberreuter, 1992).
Por todo ello, en una visin amplia del control parlamentario y de
sus instrumentos en los parlamentos modernos, se puede concluir que
la idea de control es algo ms que revisar las cuentas pblicas8 o slo la
8
Es comn encontrar autores que consideren slo la versin ms clsica y bsica
del control parlamentario que es la fiscalizacin o auditora contable del Ejecutivo
(Portero Molina, 1998). Otros autores, como Figueroa (2007), advierten tambin que
la reduccin en el tema de control parlamentario tiene que ver con la fiscalizacin
sta equiparada a la revisin del presupuesto y la cuenta pblica, toda vez que
El control parlamentario.indd 45
46
finalidad de sancionar, ratificar o destituir un gobierno y, por el contrario, es un mecanismo que puede fijar con precisin las relaciones para
codirigir al gobierno entre el Ejecutivo y el Legislativo, una vez que
incluye toda la actividad de las cmaras, destinadas no slo a fiscalizar
la accin (normativa y no normativa) del gobierno o de otros entes pblicos, llevando aparejada o no la posibilidad de sancin o de exigencia
de responsabilidad poltica inmediata, sino tambin la posibilidad de
incidir en los procesos decisionales.
Finalmente, la constatacin que hace Valads (2009: 9) es sumamente
pertinente. Este autor advierte que el control parlamentario ms eficaz
es aquel que no paraliza la accin de los rganos del poder y, por
tanto, se requiere de un sistema democrtico que garantice, entre otras
cosas, un equilibrio de poderes y una distribucin del poder, adems
de controles que verifiquen las formas de accin, evaluacin de resultados e impidan el desbordamiento del poder mismo, lo que en trminos
generales se vinculara a esta idea de codireccin del gobierno entre
Ejecutivo y Legislativo.
El control parlamentario.indd 46
47
La anterior enunciacin tiene como punto de partida las seis dimensiones que utiliza Steffani (1989: 1326) para definir al control parlamentario, tras considerar que delimitan al concepto de manera precisa y, por
tanto, facilita la comparacin y permite operacionalizar los dos aspectos
relevantes que se desarrollarn ms adelante en este trabajo: la profesionalizacin legislativa y el proceso de polticas pblicas (vase Cuadro 1).
Para Steffani (1989: 1328), el control parlamentario es un instrumento
que le otorga a la institucin representativa una multiplicidad de posiCuadro 1. Seis formas distintas de entender la interrelacin
entre Legislativo y Ejecutivo (Steffani, 1989)
1. Examen posterior por el Parlamento de las acciones de gobierno
y de la administracin pblica.
2. Vigilancia permanente por parte del Parlamento que acompaa a
la accin del gobierno y de la administracin pblica.
3. Control (en cualquiera de las dos formas anteriores) con la posibilidad de intervenir en los actos de gobierno a travs de la sancin
de las leyes y el presupuesto.
4. Competencia del Parlamento de obligar al gobierno y a la administracin a dar cuenta pblicamente de sus actos. A esa competencia se unira la propia competencia parlamentaria de emitir
dictmenes y de influir sobre terceros que pueden acabar con el
gobierno (por medio de las elecciones).
5. Competencia del Parlamento de obligar al gobierno y a la administracin a dar cuenta pblica de sus actos. Esa competencia estara
vinculada con la capacidad de emitir dictmenes y de revocar a
los miembros del gobierno.
6. Posibilidad de obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades
y, eventualmente, de destituirlo (o de destituir a algunos de sus
miembros).
El control parlamentario.indd 47
48
El control parlamentario.indd 48
49
El control parlamentario.indd 49
El control parlamentario.indd 50
gobierno.*
(canciller) ante el
pleno
No
parlamentaria
Mayora
del Congreso.
No
Comparecencia del
del gobierno
Mayora parlamentaria
presidente
Censura a miembros
Destitucin del
Chile
(Cmara de Diputados)
No
Mxico
(Cmara de Diputados)
Alemania
(Bundestag)
El control parlamentario.indd 51
Decreto-Ley
confianza
tiempo limitado.
posteriormente, se con-
da una valoracin de la
racin de Decreto-Ley se
En el proceso de elabo-
gobierno.
si no se aprueba dicha
mismo; posteriormente,
Cuestiones de
voluntariamente somete a
La cuestin de confianza
No
No
No
No
El control parlamentario.indd 52
Estado (ministros)
secretarios de
presidente o
Interpelacin del
investigacin
Comisiones de
en comisiones
Audiencia pblica
pleno
de la repblica.
in).
integrantes de la comis-
No
o 5% de los diputados).
No
(gabinete) ante el solicitud de una bancada y los directores administrativos de or- Ministros y funcionarios
Citacin de inte- S
El control parlamentario.indd 53
parte de la bancada).
do la pida).
No
No
Sin estipular
No
No
No
Sin estipular
No
solicitud y la entrega.
alidad
Preguntas de actu-
No se estipula si hay sancin para las Hay sancin por no enviar esos
(basta con que un diputa- dependencias por no enviar la infor- informes, pero no se estipula el
Cuestiones urgentes S
informacin oral
Solicitudes de
con debate
Solicitudes de infor-
54
El control parlamentario.indd 54
55
El control parlamentario.indd 55
56
El control parlamentario.indd 56
57
El control parlamentario.indd 57
58
El control parlamentario.indd 58
59
del Congreso de Estados Unidos y los funcionarios jerrquicos de carrera en la administracin pblica federal. Descubren que la frecuencia de
contactos entre los dos grupos mencionados (legisladores y burcratas
superiores) resulta significativamente ms alta que la que corresponde
a la de los burcratas superiores con secretarios de Estado (ministros):
Este hallazgo emprico no solamente permite, para Aberbach, Putnam y
Rockman (1981:235) sostener la hiptesis relativa a que el Congreso de EEUU
ejerce mayor influencia sobre la burocracia federal que el Poder Ejecutivo, sino
tambin concluir que los secretarios de Estado a cargo de un departamento
(ministros) resultan, frecuentemente, nada ms que forasteros (outsider)
en un esquema de gerenciamiento dominado por la relacin entre el Poder
Legislativo y la burocracia (Ferraro, 2005: 200).
En 1990, Aberbach presenta evidencia emprica respecto a la actividad de control del Congreso de Estados Unidos sobre la burocracia,
registrando un incremento dramtico de dicha actividad entre 1970 y
1990. El autor pasa por alto los supuestos metodolgicos principales de
la escuela de la eleccin racional y considera que tal incremento dramtico de las actividades de control no puede explicarse en trminos de
autointers por parte de los legisladores, sino que hay un desarrollo de
una conciencia institucional para llevar a cabo las actividades, es decir,
los legisladores perciben dicha actividad como apropiada y parte de las
obligaciones de su funcin (Aberbach, 1990: 160).
En esa misma lnea, Rosembloom (2000: 22-59) introduce la tesis de
que el Congreso de Estados Unidos no solamente controla (en el sentido de que dirige) la burocracia pblica federal de ese pas, sino que
este fenmeno es resultado de un desarrollo terico y poltico deliberadamente puesto en marcha y llevado adelante por el propio Congreso.
Segn el autor, se trata de un verdadero plan estratgico, que constituye
la respuesta del Congreso a la creacin de un estado administrativo
en la dcada de 1930, y a los intentos, por parte del Poder Ejecutivo, de
poner dicho estado administrativo bajo su control. El eje central de la
respuesta del Congreso, tanto en su propuesta terica originaria como
en su implementacin prctica en las dcadas sucesivas, consiste en
disear y estructurar la administracin pblica de modo que sta acte
como una extensin del Poder Legislativo.
El control parlamentario.indd 59
60
Resumiendo, Aberbach, Putnam y Rockman (1981: 24), tras un anlisis comparado entre nueve pases, concluyeron que, en Estados Unidos,
los legisladores tienden a jugar un papel ms importante que en otras
naciones en la supervisin del Ejecutivo y en la puesta en marcha de las
polticas pblicas, lo que no descarta un papel influyente de los burcratas de alto nivel. Precisamente esto es lo que crea tensiones potenciales en la codireccin de la gestin pblica en la que, inevitablemente,
Legislativo y Ejecutivo se implican en la accin de gobierno.
El cogobierno alemn
En Europa es Weber (1918) quien plantea una visin ms moderna del
control parlamentario desde su idea de una codireccin de la burocracia
entre el Legislativo y el Ejecutivo; idea que retoma Oberreuter (1992:
169) a partir del trabajo del Bumlin y Kewening, en donde se concibe
al control parlamentario del gobierno como codireccin (mitregierung)
de los asuntos pblicos; tesis que como dijimos arriba presenta semejanzas con lo planteado por Aberbarch (1990) y Rosenbloom (2000)
en Estados Unidos. La propuesta weberiana fue conducir a la administracin pblica de acuerdo con las normas aprobadas por el Parlamento
control parlamentario administrativo para convertirlo as en un
factor de poltica positiva, pues segn su punto de vista el Parlamento
alemn de la poca ejerca slo pura poltica negativa. Segn Weber:
slo quien puede agenciarse este conocimiento de los hechos, independientemente de la buena voluntad del funcionario, est en condiciones de controlar
eficazmente en cada caso concreto a la administracin (...) el instrumento
de poder ms importante del funcionario lo constituye la transformacin
del saber profesional en un saber secreto por obra del infausto concepto
de secreto profesional que, en definitiva, no constituye otra cosa que un
medio para asegurar a la administracin contra todo control.
El control parlamentario era concebido por este autor como un requisito previo indispensable con vista a un fecundo trabajo parlamentario
y de rendimiento institucional. Dicho control slo poda ser ejercido
por parlamentarios cualificados que hubieran pasado por la escuela
de las comisiones legislativas, y en ese sentido pona como ejemplo al
El control parlamentario.indd 60
61
El control parlamentario.indd 61
62
El control parlamentario.indd 62
63
El control parlamentario.indd 63
64
proactivas, como el Congreso de Estados Unidos, que propician y sancionan sus propias propuestas legislativas. Esto no significa que los congresos de Amrica Latina no tengan poder, como veremos ms adelante.
Los mismos autores advierten de los juegos polticos que pueden generarse entre legislativos-ejecutivos, porque aunque se siga considerado
al presidente como actor central, en teora la previsin de un (posible)
veto legislativo condiciona la mayor parte de sus actos de gobierno:
La estrategia ms econmica (por parte del Ejecutivo) ser a menudo reunir
la mayor cantidad de votos posibles basndose puramente en sus mritos,
y reservar otros activos, como los favores polticos menudos (pork) y el
patronazgo (patronage), para asegurarse los restantes votos marginales que
pueda necesitar (Cox y Morgenstern, 2000: 373).
El control parlamentario.indd 64
65
El control parlamentario.indd 65
66
1971). Aragn, (1998: 36) considera que si bien no hay democracia sin
partidos, el problema es que el Estado se ha vuelto patrimonio de los
partidos, con graves consecuencias para el Parlamento.
Por lo que se refiere al control parlamentario y la crisis del Parlamento, autores como Duverger (1970: 178) han considerado que la omisin
de control eficaz es producto de la timidez y de la demagogia de ciertos
parlamentos, lo que en la prctica se combina con la dependencia que
algunos legisladores tienen con respecto del Poder Ejecutivo al que tericamente deben controlar, es decir, es comn que el jefe del Ejecutivo
en turno haya influido en la nominacin de diputados y senadores, ya
porque presione directamente sobre ellos, o bien, porque el presidente
compre lealtades parlamentarias con futuros cargos pblicos.
De esta forma, los problemas a la hora de ejercer el control parlamentario en distintos pases democrticos han pasado por diferentes etapas
relacionadas generalmente con el argumento del fortalecimiento de los
ejecutivos, producto de fallas en el diseo institucional, que ha dado
como resultado una incapacidad del Legislativo para ejercer algunas
de sus funciones bsicas y, por tanto, una cesin de autoridad legislativa hacia el Ejecutivo. Sin embargo, estudiosos como Carey y Shugart
(1998), al pretender explicar los orgenes de la autoridad legislativa del
Ejecutivo, dentro de un amplio marco comparativo, descartaron que las
potestades legislativas del Ejecutivo sean una usurpacin de ste, sino
que, por el contrario, son los propios legisladores los responsables de
esa capacidad legislativa del Ejecutivo, bien sea por delegacin expresa
de los legisladores o por medio de una clusula constitucional que as
lo autoriza.
Ms an, la baja produccin legislativa podra ser aparente, o bien,
responder a una estrategia del propio Legislativo, escudndose en las
limitaciones institucionales o la asimetra de informacin, por ejemplo,
con el propsito de transferir facultades legislativas al Ejecutivo y evitar
responsabilidades por las polticas pblicas aprobadas, como lo sugieren Morgenstern y Nacif (2002).
En Amrica Latina, esta idea de la poca influencia del Legislativo
en la gestin de los asuntos pblicos se basa regularmente en las facultades constitucionales y legales existentes, pero se dejan de lado
aspectos fundamentales que caen en el mbito informal del poder poltico y que, eventualmente, hace muy influyentes a los parlamentos
El control parlamentario.indd 66
67
El control parlamentario.indd 67
68
El modelo predominante
de control parlamentario en Amrica Latina
Frente a este panorama latinoamericano, hasta ahora la reflexin terica
no ha sido lo suficientemente amplia como para abarcar, discutir y poner
en prctica el modelo sustantivo-administrativo del control parlamentario, que podra conducir a esquemas de codireccin del gobierno entre
Legislativo-Ejecutivo, aunque el Congreso Nacional de Chile se perfila
como una excepcin. En cualquier caso, es importante evitar poner como
vctimas a los congresos ante los ejecutivos simplemente presentando
cuestiones tcnicas o normativas, porque casi siempre hay mecanismos
El control parlamentario.indd 68
69
El control parlamentario.indd 69
70
El control parlamentario.indd 70
71
El control parlamentario,
un derecho de la oposicin?
Hay un tema recurrente cuando de estudiar el control parlamentario
se trata y es el relativo a la consideracin que hacen varios autores de
que prcticamente slo es la oposicin la que ejerce este mecanismo.
Consideracin totalmente errada que, sin embargo, est ampliamente difundida y se fundamenta en el hecho de que la oposicin tiene
como objetivo conseguir la mayora en el siguiente proceso electoral,
por lo que buscar siempre ejercer ms control sobre el jefe del Ejecutivo y su equipo, para evidenciar lo que no funciona. Esto tiene su
simiente en el hecho de que durante la poca del partido hegemnico, en el caso de Mxico, la mayora priista no ejerca ningn tipo de
control sobre el Ejecutivo y eran los partidos de oposicin los nicos
que criticaban con el firme propsito de provocar su debilitamiento
e influir en el electorado para que le retiraran su confianza al jefe del
Ejecutivo.
Fuchs y Nolte (2005: 65) resumen esa perspectiva de anlisis al considerar que a travs de los pedidos de informacin, la oposicin poltica
no slo puede controlar al gobierno, sino tambin proveer informacin
al Parlamento, al electorado y al propio gobierno. Es decir, los autores
centran esa posibilidad slo en la oposicin y su argumento se basa en
considerar que la efectividad de los pedidos de informacin depende,
en gran medida, de los derechos de la oposicin poltica para utilizar
los mecanismos asociados a la misma.
Sin embargo, la literatura al respecto rechaza tal aseveracin e incluso
establece que es la mayora quien a veces ejerce ms control sobre el
Ejecutivo por contar con ms informacin sobre la conduccin de la
administracin pblica y los programas de gobierno.
Autores como Krause (1999) han demostrado que tambin el partido
del gobierno ejerce ese derecho e incluso que, cuando lo hace, la asamblea legislativa, como actor institucional, adquiere ms influencia sobre
el gobierno. Steffani (1989: 1328) es un frreo defensor de esa idea,
pues considera que circunscribir el control parlamentario a un derecho
de la oposicin es limitar el alcance de este instrumento y convertir al
Parlamento en un mero revisor de cuentas. En una frase que citamos en
el epgrafe de este captulo, dice Steffani:
El control parlamentario.indd 71
72
Traduccin propia.
Entrevista con Ole Schrder, diputado del Partido Unin Demcrata Cristiana
(Christlich-Democratische Union, CDU), Berln, Alemania, 15 de junio de 2006.
18
El control parlamentario.indd 72
73
Hay otros contextos que tambin muestran que el control parlamentario no es un derecho o una prctica exclusiva de la oposicin. Hurtado (2002: 252) describe el caso del Congreso de Estados Unidos, donde
es comn que los congresistas miembros del partido del presidente
puedan comprometerlo en una batalla poltica con los representantes
del partido mayoritario en el Congreso, por dos razones fundamentalmente: una, porque las diferencias sobre la legislacin pueden ser slo
entre congresistas de partidos diferentes, y no necesariamente entre
ramas del gobierno; y dos, porque a los congresistas les puede resultar
19
Las citas de entrevistas fueron traducidas por la autora del presente trabajo.
Carbonell (2002) hace una amplia exposicin sobre otros tipos de control que
los congresos tienen contemplados para revisar al gobierno, entre los que considera
el control social, junto con el control jurdico, el control jurisdiccional y el control
administrativo, adems, claro est, del control parlamentario.
20
El control parlamentario.indd 73
74
ms provechoso no aprobar en forma inercial las iniciativas del presidente que hacerlo, aunque ambos sean miembros del mismo partido.
En el caso de Mxico est comprobado que la oposicin, aun siendo
mayora, no ejerce suficientemente su funcin de control. En un estudio
realizado en 1997, cuando por primera vez, y despus de ms de 70
aos en el poder, el partido del presidente pierde la mayora absoluta en
el Congreso y la oposicin es mayora, Hurtado (2002: 259) comprob
que tampoco pudo ejercer el control parlamentario sobre el gobierno:
Aun siendo el partido del presidente minora en la Cmara de Diputados, no
necesariamente la oposicin produce una mayor vigilancia del Legislativo sobre
el Ejecutivo, ni puede ejercer a plenitud las responsabilidades que en esta
materia, en esencia, le corresponden [...] en todo caso, hay otro tipo de arreglos
informales. 21
Comentarios al captulo
Una vez planteado el anterior panorama, resulta excesivamente simple
y poco til, desde el punto de vista descriptivo y prescriptivo, la pura
21
Cuando en la LVII Legislatura federal surgi la posibilidad de que la Cmara
de Diputados pudiera fincar acusacin para juicio poltico contra los gobernadores
Vctor Cervera Pacheco, de Yucatn, y de Tabasco, Roberto Madrazo, esa posibilidad se evapor en virtud del intercambio que de su voto hizo el diputado Jorge
Emilio Gonzlez, del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) para reformar la
Constitucin, reduciendo la edad mnima requerida para ser senador. A la siguiente
legislatura, el diputado del PVEM fue senador. Un ejemplo de los arreglos informales
a que se refiere Hurtado (2002).
El control parlamentario.indd 74
75
La separacin de poderes no significa necesariamente que las tres ramas Ejecutivo, Legislativo y Judicial tengan un poder igual sobre las mismas reas de actividad. Desde nuestra perspectiva, es ms conveniente la tesis de que la separacin de
poderes gubernamentales difunde la autoridad poltica y hace mejor la operacin del
gobierno al introducirse una especie de elemento de incomodidad donde los tres
poderes se sienten vigilados entres s. En el presente trabajo, el planteamiento fundamental que se desarrolla consiste en entender que las ramas del gobierno son diseadas para competir el uno contra el otro en la formulacin de polticas pblicas, lo que
los obliga a cogobernar y reforzar, de esta manera, el sistema democrtico.
El control parlamentario.indd 75
El control parlamentario.indd 76
CAPTULO II
Introduccin
El paradigma weberiano que nos alcanza hasta nuestros das y es asumido en las democracias modernas establece que hay dos grupos de
polticos: los que viven para la poltica y los que intentan ganarse la
vida de la poltica. Los que viven para la poltica, segn Weber, son los
profesionales que se caracterizan por la responsabilidad propia frente
a su causa; mientras que los que viven de la poltica tratan de hacer de
ella una fuente duradera de ingresos y, entre otras cosas, dejan ah su
espacio de libertad para actuar y decidir.
Sartori (2002: 202) dice que hoy da el grueso de los casos est constituido por polticos que combinan el vivir para y de la poltica, lo que
l llama poltico semiprofesional. Los estudios ms recientes sobre los
polticos profesionales no dejan lugar a duda de esta combinacin; es
decir, que la poltica de nuestros tiempos no solamente es una lucha
por el poder, los esfuerzos para el bien comn o la formacin de las
condiciones colectivas de vida, es adems una profesin, es decir, una
actividad permanente, retribuida, compuesta por individuos que crean
redes dentro del entramado poltico-gubernamental como una forma
[77]
El control parlamentario.indd 77
78
El control parlamentario.indd 78
79
son los polticos que desempean su actividad principal en los parlamentos. El objetivo, por tanto, es investigar la profesionalizacin de los
legisladores, es decir, las actividades que los polticos ejercen en las
asambleas legislativas.
Hay dos razones fundamentales para concentrarnos en los parlamentos: la primera, porque el papel de los legisladores en el sistema poltico en su conjunto es primordial y desde su posicin pueden jugar un
papel central en la conduccin del Estado. La segunda, porque desde
los parlamentos se puede analizar bien y de manera ms focalizada el
trabajo de los polticos, pues es en los congresos, considera Borchert
(2003: 3), donde mejor se puede observar a la poltica como profesin.
Los legisladores, para profesionalizarse, utilizan oportunidades institucionales, formales e informales, para sobresalir en una escala poltica.
Para esto, no pueden descuidar tres puntos fundamentales que inciden
en su condicin de ser o haber sido electos: estar atentos a otros actores
que puedan daar su carrera, estar atentos al votante o elector, y cuidar
(y cuidarse) del partido.
En este libro se aborda el trabajo de los parlamentarios en los congresos de Chile y Mxico, considerando tambin al Bundestag Deutscher como caso de referencia. Con el propsito de establecer una base
para el anlisis comparado de la profesionalizacin de los legisladores
en esos tres pases, es necesario acotar el fondo implcito, terico y
conceptual de la profesionalizacin de tal forma que podamos tener
un esquema comn que facilite ese acercamiento comparativo. En ese
sentido, la profesionalizacin de los legisladores se entender como la
orientacin de su actividad hacia un rea especfica de poltica pblica.
En otras palabras, desde nuestra perspectiva, para que la profesionalizacin de los polticos en el Parlamento sea un concepto analticamente til, tiene que ser explicado a travs de una de sus acepciones: la
especializacin legislativa. Esto es, el conocimiento que los parlamentarios obtienen al concentrarse en un rubro especfico de poltica pblica,
el hecho de establecer redes de contactos, formales e informales, con
directivos pblicos de alto nivel para obtener informacin certera, pronta y expedita, y por tanto, la adquisicin de influencia con respecto a los
que toman decisiones en asuntos relacionados con esa rea concreta,
en este caso, el Poder Ejecutivo y la administracin pblica (Wesolowski, 2004; Zgraggen y Linder, 2004; Borchert y Golsch, 2005).
El control parlamentario.indd 79
80
El control parlamentario.indd 80
81
El control parlamentario.indd 81
82
El control parlamentario.indd 82
83
El control parlamentario.indd 83
84
El control parlamentario.indd 84
85
El control parlamentario.indd 85
86
El control parlamentario.indd 86
87
El control parlamentario.indd 87
88
El control parlamentario.indd 88
89
El control parlamentario.indd 89
90
de elaborar una ley sino tambin cuando se pone en marcha (...) Desde la
oposicin tenemos la obligacin de definir la poltica y tenemos que saber
por dnde podemos hacer que nos llegue informacin, y eso slo se logra
siendo especialista en un tema, conociendo bien las fuentes de informacin
e incluso, teniendo contactos constantes con integrantes del gobierno y de
otros grupos de la sociedad.11
Para los partidos minoritarios, la especializacin en un tema concreto de poltica pblica les garantiza mantener posiciones relevantes en
negociaciones importantes y especficas, como podra ser el caso de
Los Verdes (Bndnis 90/Die Grnen) y los temas relacionados con el
medio ambiente:
11
12
13
El control parlamentario.indd 90
91
El control parlamentario.indd 91
92
inters, no siempre pudiendo formar parte de la comisin que est relacionada con su trayectoria acadmica. Dijo una diputada que expresa
una opinin muy similar a la de otros entrevistados:
Es imposible porque cada comit tiene un nmero limitado de integrantes
y no siempre puedes esperar entrar a tu comit preferido en el primer ao.
Eso hay que discutirlo y puedes trabajar en favor de tu propuesta, se puede
negociar, todo depende si tienes un buen contacto con tu jefe del grupo,
probablemente puedes influir en algo. Es la poltica.16
El control parlamentario.indd 92
93
La especializacin legislativa
en el Congreso de Estados Unidos
Al analizar la literatura sobre la profesionalizacin de las carreras legislativas en Estados Unidos se encuentran dos similitudes fundamentales
respecto a Alemania: primero, la connotacin negativa que el trmino
tuvo en algn momento de la historia; y dos, la importancia que va
adquiriendo la especializacin de los legisladores en un tema concreto
de poltica pblica como una forma efectiva de control parlamentario.
En Estados Unidos, segn documentan Borchert y Copeland (2005),
los fundadores del sistema constitucional mostraron una desconfianza
profunda hacia los parlamentarios profesionales en la etapa temprana de la repblica, en el siglo XIX, tan es as que establecieron
un mximo de tres aos para que un legislador ocupara su escao.
La idea fundamental era que los polticos debieran ser reclutados de
entre la ciudadana para ocuparse de ser legisladores por un periodo
corto, para luego volver a su ocupacin civil. Esto se conoci como
la american ideology identificada con el republicanismo clsico (Petracca, 1992).
A finales del siglo XIX, los legisladores estadounidenses que provenan de partidos generalmente se hacan de un cargo pblico o de una
oficina partidista en los niveles federal, estatal y local, e iniciaban as
una carrera profesional. Sin embargo, la tendencia fue hacia la monopolizacin de la clase emergente poltica de Estados Unidos y en ese
sentido, el Senado fue considerado una federacin de jefes estatales o
una especie de comit central de la clase poltica emergente. A partir de
aqu, Estados Unidos empieza a trabajar a favor de una clase profesional
de legisladores y durante las dcadas de 1960 y 1970 se da un impulso
definitivo a la construccin de carreras legislativas y su profesionalizacin, siendo la caracterstica ms sobresaliente el porcentaje tan bajo de
18
El control parlamentario.indd 93
SPD,
Berln, Alemania.
94
El control parlamentario.indd 94
95
Borchert y Copelan (2005) consideran que no hay ninguna explicacin simple para encontrar los orgenes y el crecimiento de las carreras parlamentarias profesionales en Estados Unidos, aunque se pueden
mencionar varios factores, el primero de ellos y el ms importante, al
igual que en el caso alemn, fue el incremento de la responsabilidad
del Congreso ante el surgimiento de temas cada vez ms complejos,
planteados por la sociedad y los ciudadanos, que obligaban a disear
mejores polticas pblicas. Un segundo punto fue la relacin del Congreso con el Ejecutivo, la que se haca ms compleja en la medida en
que ambas instituciones crecan. Un tercer elemento fundamental fue
el aumento de los salarios y las pensiones de los legisladores, as como
los recursos con que llegaron a contar sus oficinas.
Simultneamente, la institucionalizacin del Congreso y de las legislaturas estatales estableci un nexo muy fuerte entre la tarea legislativa
profesional y el desarrollo de la propia institucin, haciendo las posiciones en el Congreso ms atractivas, as como la continuidad en el
cargo. Esto trajo como consecuencia una competencia ms fuerte entre
quienes queran acceder a esos puestos, as que la poltica empez a
hacerse de manera independiente, establecindose oficinas dotadas con
personal capacitado y experto en ciertos temas de inters para el electorado, adems de que se empez a buscar capital privado para mantener
la competencia y con todo ello, se estructuraron grupos de trabajo ad
hoc para servir a las necesidades polticas, lo que tambin era un reflejo
de la debilidad de los partidos.
Un elemento importante que se introdujo en la poltica estadounidense fue la organizacin de elecciones primarias para seleccionar a los
candidatos a puestos de eleccin popular, aunque la reeleccin es un
factor determinante, sustentado por los fuertes recursos econmicos que
se consiguen durante la campaa para refrendar el cargo. Actualmente,
90% de los integrantes de la Cmara de Diputados ha sido reelecto en
Estados Unidos, y en este sentido, los polticos slo usan a su partido
20
Traduccin propia.
El control parlamentario.indd 95
96
El control parlamentario.indd 96
97
La especializacin legislativa
en Amrica Latina. El caso de Mxico
En Amrica Latina en general se conoce poco sobre el hacer y quehacer de los integrantes de los congresos y mucho menos respecto
al grado concreto de profesionalizacin de las carreras legislativas,
el nivel de especializacin, la experiencia y la calidad o expertise del
trabajo parlamentario.21 No hay, por tanto, suficiente evidencia emprica, al menos sistematizada, que permita saber: primero, si existe una
tendencia de los legisladores a profesionalizarse en el sentido de la
especializacin en un rea especfica de la poltica pblica; segundo,
si hay condiciones para esa especializacin; tercero, si sta es positiva o negativa para la carrera poltica del diputado/senador y; cuarto,
si la especializacin en un rea determinada le permite al legislador
tener capacidad de control sobre la administracin pblica en su rea
especfica.22
La deficiencia del anlisis sobre las carreras parlamentarias se corresponde con la falta de atencin al papel de los legisladores en los
sistemas polticos nacionales (Prats, 1997: 25). La literatura se concentra
sobre el presidencialismo, sin que el Poder Legislativo ocupe ms que
un lugar marginal en esos anlisis (Dworak, 2003).23
21
En el caso de Amrica Latina no se tiene informacin amplia sobre la profesionalizacin de los legisladores, aunque se han realizado algunos trabajos sobre Argentina
(Jones et al., 2002), Chile (Carey, 2002) y Brasil (Leoni et al., 2004), que proporcionan
datos muy generales sobre el tipo de polticos en los parlamentos. Vase tambin un
reciente estudio del Poder Legislativo en Amrica Latina (Alcntara, 2005).
22
Aunque se trata de casos especficos, la situacin que se describe a continuacin
es generalizada para Amrica Latina. En el Informe de Prensa-Encuesta Trabajo y
vida parlamentaria, Chile-Argentina, septiembre de 2005, elaborado por el Centro de
Estudios de la Realidad Contempornea de Chile, se dice que las encuestas de parlamentarios hasta ahora han sido iniciativa de acadmicos extranjeros y su objetivo
ha sido principalmente conocer sus opiniones. A comienzos de la dcada de 1990 se
hizo una encuesta a diputados por acadmicos de la Universidad de Salamanca, Espaa. A fines de los 90, el Instituto Iberoamericano de Hamburgo, Alemania, realiz
una encuesta a senadores, pero no ha habido encuestas que pregunten especficamente a los legisladores sobre su especializacin dentro de la actividad legislativa.
23
En el Captulo I se abord el tema de la crisis del Parlamento en general y
la idea generalizada de que el Poder Legislativo siempre se ubica en un segundo
orden, despus del Ejecutivo.
El control parlamentario.indd 97
98
El control parlamentario.indd 98
99
El debate sobre la reeleccin consecutiva como factor que favorece la profesionalizacin y especializacin legislativa ha sido un tema
histricamente polmico en Mxico, porque si bien una gran mayora
de estudios parlamentarios la considera necesaria, incluso los propios
legisladores,27 hay quienes afirman que la reeleccin no es el nico
medio para lograr el objetivo y que, ante la imposibilidad real y poltica
de hacer avanzar esta reforma constitucional, es necesario trabajar en
otros aspectos. Los argumentos en contra de la reeleccin inmediata
25
El control parlamentario.indd 99
100
pueden resultar igual de discutibles, como el que considera que el fortalecimiento del Poder Legislativo en Mxico no depende de la permanencia por ms tiempo de los legisladores en el escao, sino de que se
cumplan las normas constitucionales y reglamentarias, as como que las
prcticas establecidas sean claras y precisas.28
Quiz uno de lo argumentos que se perfilan como ms convincentes
en contra de la reeleccin inmediata de los legisladores en Mxico es
cuando se demuestra que, si bien un diputado o senador no puede continuar en su cargo ms all de los tres aos en el primero de los casos,
y seis en el segundo, la realidad es que pueden cambiar de una cmara
a otra, y an as se ha demostrado que quienes lo han hecho, no estn
especializados en ningn rea de trabajo particular. El ejemplo ms claro
se observa si se analizan las carreras parlamentarias ms largas de Mxico;
polticos que han sido diputados locales, diputados federales, senadores
y vuelto a ocupar un escao en cualquiera de esos niveles Algunos de
ellos se han movido en una lnea constante; fueron lderes de los grupos
corporativos que se organizaron a la sombra del entonces partido mayoritario, el PRI, desde donde se utilizaba la reeleccin (aun sin ser inmediata)
como un sistema de recompensas y de favores para los que haban sido
leales al sistema. Lo cierto es que esta especie de reeleccin no se ha
traducido en una mayor profesionalizacin de la poltica y mucho menos
especializacin de la tarea legislativa (Carbonell, 1998: 37-38).
Una situacin distinta se vive en Chile, donde se considera que la
posibilidad de los legisladores de ser reelegidos consecutivamente es
uno de los fundamentos centrales que han permitido una mejor calidad
de leyes y un ejercicio ms positivo del papel legislativo, aunque una
diferencia fundamental con Mxico es que no hay un sistema de partidos tan fuerte que determina el futuro de los legisladores, situacin que
incluso podra registrarse en un esquema de reeleccin inmediata. Valenzuela (2005) considera que la reeleccin va mucho ms all de la experiencia tcnica y legislativa propiamente; tiene que ver con la lgica
misma de los incentivos o desincentivos polticos para la cooperacin y
la formulacin de consensos que surgen del andamiaje institucional de
28
Esta afirmacin se desprende del dictamen que el 24 de mayo de 1965 fue
elaborado por las comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales del Senado
mexicano que rechazaba una de tantas iniciativas que se han presentado para modificar el precepto de no reeleccin legislativa inmediata.
101
102
De la profesionalizacin
de la poltica a la especializacin legislativa
A partir de considerar que la expresin poltico profesional nos remite a
la clase poltica e incluso considerando su acepcin ms simple, como
el de alguien que ocupa un lugar relevante, en este trabajo nos interesa
un concepto ms concreto que, como ya se dijo, bien puede desprenderse de este marco terico general y que tiene que ver slo con la especializacin de los legisladores, es decir, los polticos profesionales que tienen
en el Congreso su centro de accin principal. Esta derivacin se justifica
porque la profesionalizacin de la poltica se entiende, en el sentido weberiano, como la dedicacin exclusiva de un individuo a esa actividad,
por la que recibe un salario y tiene espacios de competencia que le permiten permanecer e incluso ascender; todas ellas condiciones propicias
para su especializacin en temas especficos de la vida pblica. Trabajos
como los de Zgraggen y Linder (2004) muestran lo prctico y til que
31
Peters considera que las legislaturas pueden ser definidas como instituciones
con diverso grado de institucionalizacin. Es decir, puede afirmarse que se diferencian por la mayor o menor eficacia con que logran imponer a sus miembros un
conjunto de valores comunes. La mayora de tales valores son los de la profesionalizacin y la aceptacin de la idea de que un cargo legislativo es un empleo de tiempo
completo. La idea de institucionalizacin da por sentado que existen ciertas concepciones comunes acerca de la mejor manera de manejar el cargo, independientemente de los valores polticos que cada miembro de la institucin pueda tener. Dentro
de la misma lnea de pensamiento, la institucionalizacin implica el desarrollo de
cargos legislativos ms amplios y de servicios ms centralizados para la legislatura,
como un medio de lograr que esta pueda dar cuenta eficazmente de la informacin
disponible a travs de la burocracia permanente. Esta concepcin se basa, en parte,
en el papel de las legislaturas estadounidenses como legislaturas transformadoras
(Polsby, 1965), a diferencia de las legislaturas de desacuerdo de la mayora de
los regmenes parlamentarios, pero tambin dice algo acerca de la estructura y el
funcionamiento de las legislaturas en general (Peters, 2003: 131).
103
104
105
106
107
108
en una palabra, haber trabajado para convertirse en polticos profesionales; todos los otros polticos, en el sentido weberiano, eran funcionarios a
sueldo de un partido o representantes de grupos de inters.
Por ello es que el tema de la especializacin legislativa ha sido objeto
de estudio al analizar el funcionamiento de los congresos, sobre todo
cuando se trata de analizar las comisiones legislativas como fuentes de
especializacin y, en ese sentido, son ciertamente relevantes tanto en
Estados Unidos como Alemania, aunque es fundamental puntualizar las
caractersticas propias de cada sistema. A diferencia de Estados Unidos,
en el Bundestag alemn, un legislador, por muy especializado que sea,
no propondr una iniciativa de ley si antes no ha sido consensuada
con su partido; de esta manera, el Parlamento evita hacerse cargo de
intereses particulares. La situacin es el resultado de varias enmiendas
realizadas en las ltimas dcadas a las reglas de funcionamiento del
Bundestag, con el propsito adems de hacerlo ms funcional, pues al
evitar que los legisladores propongan iniciativas individuales se reduce
significativamente la carga de trabajo del Parlamento.
Una peculiaridad del Bundestag es que si bien el canciller (Bundeskanzler) y su gabinete son parte de la mayora parlamentaria, los
miembros de este gabinete han tenido que sufrir un aprendizaje parlamentario para adquirir habilidades polticas y de mando en el Bundestag, adems de haber sido seleccionados por su fraccin parlamentaria.
Bajo estas circunstancias, es necesaria una cohesin estricta entre el
partido que apoya a un primer ministro y su gabinete, y estn unidos en
una relacin de dependencia mutua (Schttemeyer, 2001: 16), porque
adems, los polticos alemanes creen que la desunin traera consigo
incapacidad e indecisin y eso les restara apoyo de sus votantes. En
comparacin con el presidencialismo, en el parlamentarismo el miembro individual juega un papel menor en la legislatura; el partido, uno
mayor. Esto puede observarse en casi todas las democracias europeas,
incluyendo por supuesto, la Repblica Federal de Alemania.
109
pblicas puede lograrse en sistemas parlamentarios o presidenciales, incluso en situaciones de no reeleccin, toda vez que debe ser entendida
como un principio bsico para el buen funcionamiento del Congreso.
En el caso de Mxico, los sistemas de comisiones debieran permitir esa
especializacin, toda vez que este esquema se ha revelado como un
factor sustancial en el fortalecimiento del Poder Legislativo vis a vis a los
otros poderes, sobre todo, porque es sabido que tanto el Poder Judicial
como el Ejecutivo, especialmente este ltimo, tienen una ventaja comparativa en trminos de informacin y su capacidad de procesamiento.
La manera ms efectiva de disminuir la disparidad de recursos es la
creacin de patrones de especializacin al interior del Congreso, como
lo cita Casar en los distintos trabajos que tiene al respecto.
En ese sentido, puede afirmarse que las comisiones legislativas desempean una amplia gama de funciones y ofrecen al Legislativo la
posibilidad de trabajar con ms eficiencia y contar con un mayor grado
de competencia tcnica. Por medio de las comisiones, las legislaturas
pueden examinar a fondo proyectos de ley y fiscalizar los programas
del gobierno, y pueden ofrecer al pblico la oportunidad de participar
en el proceso legislativo del diseo de las polticas pblicas, o bien, de
su rediseo si se ha detectado que no funciona. Aunque el nmero, el
tipo, el tamao y las funciones de las comisiones varan considerablemente de una legislatura a otra, las comisiones son un componente de
importancia creciente para la organizacin de legislaturas eficaces.
Las comisiones legislativas pueden ser la clave para que una legislatura pueda participar activamente en el gobierno, como en los casos
de Estados Unidos y Alemania. En Estados Unidos, como se ha descrito
arriba, las comisiones permanentes desempean las funciones esenciales del examen de proyectos de ley y fiscalizan las actividades del
Poder Ejecutivo. En el caso del Bundestag, las comisiones permanentes
intervienen en el proceso legislativo pero no son tan importantes como
las comisiones del Congreso de Estados Unidos, no hacen gran uso de
sus facultades para investigar o recopilar informacin, pero realizan la
mayor parte del trabajo parlamentario, ejercen su poder de enmendar
leyes y funcionan como crticos responsables del gobierno.
En pases de Amrica Latina, en general, los legisladores estn privados de la asistencia de profesionales y disponen slo de secretarios.
Si quieren realizar investigaciones legislativas o cualquier otro anlisis,
110
deben hacerlo por su cuenta. Esta deficiencia explica por qu las comisiones en el Senado y la Cmara de Diputados de Mxico, por ejemplo,
que estn bien afianzadas y organizadas segn el modelo de las comisiones parlamentarias de Estados Unidos, no ejercen una influencia
comparable (Casar, 1998). La misma autora cita un estudio realizado en
1993 de las legislaturas de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Honduras,
en el que se revela que las comisiones de los cinco sistemas latinoamericanos carecan de personal especializado:
La mayora de las comisiones tienen un solo profesional no partidario
empleado por la secretara, complementado con un empleado designado
por cada uno de los bloques partidarios representados en el panel.
Legisladores generalistas
y especializados: anlisis de un cambio
Los estudiosos de la especializacin legislativa han dirigido sus esfuerzos a demostrar los beneficios de tener parlamentarios especializados
en temas concretos de polticas pblicas como posibilidad de lograr
un cambio institucional positivo (Thompson y Moncrief, 1992); postura
que tiene muchas semejanzas con lo que Weber planteaba al inicio del
siglo XX respecto a un papel positivo del Parlamento. El principal argumento en comn, a favor de la especializacin, es el simple hecho de
la complejidad de problemas en las sociedades actuales, que requieren
respuestas puntuales.
111
Por tanto, los anlisis se han encaminado hacia la forma de conseguir que un legislador amateur se convierta en un profesional, y para
ello, se han desarrollado una serie de argumentos. Se han revisado las
condiciones externas de los congresos, el diseo institucional, cuestiones electorales o simplemente el desarrollo natural de los parlamentos
en los contextos polticos respectivos. El trmino de amateur se relaciona de inmediato con un parlamentario nuevo, poco conocedor de la
prctica y la tcnica legislativa y, obviamente, sin ninguna experiencia
legislativa previa (Moncrief, 1994). Amateur viene a ser la contraparte
de especialista, sin embargo, nos interesa referirnos a otra categora de
legislador que, incluso teniendo aos en el Congreso, no necesariamente se ha sometido a procesos de especializacin; estamos hablando del
legislador generalista.
Los legisladores generalistas se identifican porque su papel suele
ser muy rutinario hacia adentro y fuera del Congreso y, en la mayora
de los casos, su trabajo consiste en asistir a las sesiones del pleno, a
las reuniones de trabajo de su grupo parlamentario y a las comisiones
en las que ha sido designado, pero sin ningn incentivo de participar
o aportar sobre algn tema en especfico. Revisando la literatura, este
tipo de legisladores generalistas puede relacionarse con lo que se ha
llamado el fenmeno del arribismo, uno de los temas que mayor atencin ha recibido, es decir, la posibilidad de que polticos improvisados
puedan acceder a una posicin legislativa y con ello, a una situacin de
poder y su funcin sea opinar de todo sin especializarse en nada. Price
(1971) considera que este fenmeno surge a partir de la debilidad de
los partidos polticos, lo que hace que las posiciones partidistas muy
a menudo sean ocupadas por polticos improvisados o coyunturales,
quienes, de llegar a cargos legislativos, siguen desarrollando patrones
de conducta caractersticos de polticos aficionados.
Otros, sin embargo, plantean que ese arribismo puede convertirse
en algo positivo, si el legislador en cuestin se dedica a los mismos
temas del sector del que proviene y que conoce. Esta tendencia puede
presentarse en sistemas donde el parlamentario tiene posibilidad de ser
reelegido, porque se convertir en un profesional si percibe que representa los intereses particulares de un grupo de electores y, por tanto, le
puede traer ms beneficios si se especializa en el tema con el propsito
de poder procesar polticas pblicas en beneficio de ese sector, que si
112
se queda en la generalidad de los asuntos. La especializacin del legislador dependera aqu de la representatividad: es una de las lneas de
investigacin que desarrollan Burns y otros autores (2004) para explicar
los factores que influyen en la especializacin legislativa.
En congresos donde la especializacin de los legisladores es fundamental, como el caso del Bundestag, se considera a los generalistas
como una excepcin justificada. Los diputados consultados al respecto
coincidieron en que el legislador generalista es la excepcin porque
la tendencia es hacia la especializacin en un tema concreto de poltica
pblica, como uno de los instrumentos ms importantes para mantener
el control parlamentario del gobierno. Los entrevistados ubican a los
coordinadores parlamentarios, a los jefes de partido y al canciller como
los principales diputados generalistas, lo que se explica por la responsabilidad del cargo, pero los dems integrantes del Bundestag enfocan
su tarea legislativa a temas concretos.
En los casos de Chile y Mxico, un porcentaje muy elevado de diputados y senadores consultados dijeron estar muy cerca de ser legisladores generalistas por dos razones fundamentales: debido al exceso de
trabajo legislativo, que los obliga a pertenecer a distintas comisiones al
mismo tiempo y porque reciben una presin muy fuerte de los medios
de comunicacin para opinar sobre cualquier tema. En aras de consolidar su posicin poltica, sea que puedan ser reelegidos o no, tanto
legisladores chilenos como mexicanos dijeron estar dispuestos a opinar
sobre cualquier tema para mantenerse en la vida poltica activa. Como
ya se ha dicho, se vern las diferencias fundamentales entres los legisladores chilenos y mexicanos, incluso cuando registren esas presiones
para ser generalistas.
Evidentemente, hace falta un cambio de estilo de los legisladores
hacia una mejora que pueden obtener a travs de la especializacin
en temas concretos de polticas pblicas, lo que constituye uno de los
principales retos de las asambleas legislativas en Amrica Latina.
CAPTULO III
Introduccin
emos analizado hasta aqu la tendencia a la especializacin legislativa como base operativa de un tipo de control parlamentario que permite al Congreso aportar a la buena gestin administrativa, mediante su
participacin en el proceso de polticas pblicas. Se puede afirmar que,
en trminos generales, la tarea parlamentaria en los ltimos tiempos ya
no se centra solamente en la elaboracin de leyes o en la mera vigilancia de su ejecucin, ni tampoco tiene por exclusivo inters ejercer
la representacin poltica a travs del comportamiento de los partidos
o la organizacin de las elecciones (Subirats, 1991). A esto se suma
otra dimensin: establecer y determinar los objetivos de las polticas
pblicas, el funcionamiento de las mismas y su organizacin (Figueroa
y Oss, 1998: 213).
Estamos ante la posibilidad de una transformacin fundamental de la
tarea legislativa que nos remite al estudio de las formas en que los parlamentos pueden contribuir de manera positiva y sustancial en los asuntos
pblicos. Estas formas se vinculan con el mundo de las polticas pblicas,
definidas como propuestas de regulacin de los mltiples problemas y
[113]
114
contradicciones que afrontan las sociedades actuales, que entraan mecanismos de asignacin pblica de recursos y oportunidades entre los
diferentes grupos de inters, los cuales intentan enraizar sus valores, paradigmas e ideas. Y todo ello en un marco de entramados institucionales
(formales o informales) por donde transitan las interacciones concretas
entre actores polticos (Gom y Subirats, 1999: 13).
Los numerosos puntos de contacto que pueden establecerse entre
los legisladores y la alta direccin pblica constituyen un espacio clave para la dinmica de codireccin del gobierno entre legislativos y
ejecutivos. Se trata de un sistema de relaciones polticas y sociales que
conforma un aspecto principal de la realidad del aparato del Estado,
que cuando no funciona por falta de voluntad o incapacidad tcnica y
analtica, impide canales de comunicacin y cooperacin, adems de
que representa una prdida considerable de capacidad operativa para
el conjunto de las instituciones pblicas, ya sean el Poder Ejecutivo, el
Legislativo o las administraciones pblicas (Ferraro, 2008a: 13).
Baena del Alczar define a esta zona del aparato del Estado el espacio donde se produce el contacto entre la direccin poltica y la gerencia administrativa como la cpula organizacional y alude a la instancia
de coordinacin entre subsistemas con una tesis especfica, pues esta
estructura consiste fundamentalmente, para la autora, en relaciones entre
personas, es decir, entre las lites de los distintos subsistemas (Baena,
1999). Baena establece aqu patrones o configuraciones de redes, las
cuales comenzaron a utilizarse como instrumental de anlisis durante la
dcada de 1980 y constituyen hoy en da uno de los enfoques metodolgicamente ms relevantes en el estudio de los procesos de elaboracin e implementacin de polticas pblicas.
A partir de un enfoque basado en la sociologa de las organizaciones,
Renate Mayntz realiza un aporte decisivo a la teora de las redes de polticas que no supone dejar de lado el plano formal, sino que entiende a
dichas redes sobre todo como vinculaciones informales estables que se
producen entre las lites o los representantes de los subsistemas sociales. Desde sus primeros trabajos en este sentido, Mayntz (1978b; 1983)
destaca la necesidad de abordar el estudio de las redes informales, para
que stas puedan tenerse en cuenta y ser empleadas como un instrumento eficaz en la implementacin de polticas pblicas. Estas redes
afectan tanto al carcter democrtico de las polticas, en una perspectiva
115
116
una memoria de tipo organizacional, es decir, que no es solamente terico, sino que puede extenderse a prcticas establecidas y consideradas
apropiadas.
Es importante considerar este entramado de redes, sobre todo tras
asumir que tanto legisladores como funcionarios pblicos se mueven en
un sistema, lo que nos remite a considerar que legisladores y directivos
de la administracin son componentes de las instituciones pblicas que
inevitablemente interactan, pues al formar parte del gobierno tienen
conexiones e interdependencias. Sera de esperarse que, como considera Pasquino (2004: 17), si los legisladores y altos funcionarios tienen
esas conexiones, al producirse un cambio en alguno de ellos, es probable que influya o produzca un cambio en el resto. Este libro centra
su atencin en la forma en que los cambios producidos en el quehacer
de los parlamentarios, a partir de la tendencia a la especializacin legislativa, puedan ser capaces de formular aportaciones para la buena
gestin pblica.
Por tanto, las polticas pblicas son un punto clave para la praxis de
la especializacin legislativa como control parlamentario, pues a travs
de ese proceso se pueden identificar los elementos que nos interesa
abordar y que tienen que ver con el siguiente enunciado: la probabilidad de que el Congreso aporte a la buena gestin pblica a travs de
un modelo de control parlamentario sustantivo-administrativo que se
corresponde con la especializacin legislativa en temas concretos de
polticas pblicas.
Como afirma Alcntara (1993: 105), las polticas pblicas no slo
son elementos institucionalizados del sistema poltico, sino que son
las unidades ms visibles, cotidianas y familiares para los ciudadanos
que, al ser objeto de valoracin continua, ayudan a generar de manera
directa e inmediata un grado u otro de confianza en el sistema. Desde
la perspectiva del presente trabajo, esta caracterstica de las polticas,
en el sentido de policy,1 es lo que le otorga importancia al estudio de la
interaccin de los poderes Legislativo y Ejecutivo, mediante el control
parlamentario en su acepcin sustantivo-administrativa.
Policy se entiende como la accin de gobierno. Hay otros dos trminos que suelen usarse pero
tienen una connotacin distinta: politics, la lucha por el poder, y polity, que representa el marco
general donde se llevan a cabo las otras dos (Alcntara, 1993: 109). En este libro entendemos
a las polticas pblicas como policy es decir, como una accin de gobierno.
1
117
118
119
120
121
122
Decisin
de polticas
Puesta en
prctica
Evaluacin
Formacin de la agenda
La aparicin de un problema pblico que necesita una respuesta en
forma de poltica pblica es lo que genera el establecimiento de una
agenda, es decir, la fase del proceso en el que ciertas ideas o asuntos
se difunden por distintos canales de comunicacin hasta que son considerados por una institucin pblica, como puede ser una asamblea
legislativa o el Ejecutivo. Alcntara (1993) seala que se han estudiado
diversas fuentes de generacin de agenda y cita las consideraciones
que hace Pallares (1988: 152) en este sentido: se puede generar una
agenda de polticas pblicas, entre otros factores, a partir del surgimiento de un problema que puede ser caracterizado por alcanzar
proporciones de crisis o de amenaza de crisis, o bien por su componente altamente emotivo, o bien por su relacin con las cuestiones de
poder y legitimidad en la sociedad, o bien porque afecta a un amplio
nmero de personas. En principio, todo tipo de actores pueden generar
una agenda de poltica pblica, sin embargo, siempre hay grupos que
despliegan una mayor influencia, lo que los convierte en creadores de
la agenda o agenda setters (Subirats, 1989: 54).
La posiblidad de participar en la agenda de polticas, para el Congreso, no es seriamente discutida, puesto que se trata de un rgano
deliberativo con alta exposicin pblica. Cualquiera de las concepcio-
123
124
Decisin de polticas
La segunda fase del ciclo de las polticas pblicas corresponde a la
decisin sobre la adopcin o rechazo de una determinada poltica o
programa de accin para el gobierno y los organismos pblicos. Se
han planteado teoras muy distintas y hasta opuestas para explicar los
mecanismos y recursos que llevan a tomar las decisiones de poltica
pblica. Una primera teora puede denominarse como la perspectiva de
la decisin racional y se atribuye generalmente a Harold D. Lasswell,
que fue uno de los fundadores de la ciencia poltica como disciplina
cientfica emprica. En su obra El futuro de la ciencia poltica (Lasswell,
1963), este autor propone siete momentos o fases que son comunes a
toda decisin tomada de manera racional:
1. La fase de inteligencia o acopio de informacin.
2. La fase de recomendaciones o sugerencias, que consiste en elaborar propuestas para influir sobre la decisin.
3. La fase prescriptiva, en la que se formulan normas que se consideran legtimas o eficaces (normas tcnicas, relaciones medio-fin)
para este caso.
4. La fase de aplicacin, donde se establece una correspondencia
entre las normas o prescripciones y las circunstancias concretas de
la decisin.
5. La fase de ejecucin, en donde se implementa la decisin.
125
6. La fase de evaluacin, que pondera y coteja los efectos de la decisin con las intenciones que se tenan al tomarla.
7. La fase de terminacin, que es cuando la decisin deja de ser aplicada, se da fin a su implementacin, y tienen que resolverse, por
tanto, asuntos relacionados con expectativas (derechos) establecidas mientras la norma, prescripcin o poltica, estaba en vigencia.
La obra de Lasswell es la fuente principal de la visin racionalista,
es decir, la perspectiva que se basa en la idea de que las etapas mencionadas pueden mantenerse separadas. Algunas de las fases de la decisin se extienden, en realidad, a momentos posteriores del proceso
de polticas, tal como la implementacin, que la perspectiva racionalista
hace equivaler con ejecucin. Justamente el uso de este trmino ejecucin muestra una suposicin o presupuesto muy importante de la
perspectiva racionalista. Se cree que la decisin, si est suficientemente
preparada, puede ya prever, contemplar y tener bajo su control la etapa
de implementacin. Como veremos, este aspecto del racionalismo puede
considerarse, en general, como ilusorio, algo que se mostrara en los aos
subsiguientes por los fracasos en la implementacin de grandes programas de polticas pblicas en Estados Unidos.
La crtica ms contundente contra esta perspectiva lineal y racional del
proceso de decisin proviene de Charles E. Lindblom, el principal representante de la segunda teora sobre el proceso de decisiones de poltica
pblica, que se conoce como perspectiva incremental (incremental
approach). A partir de un famoso artculo, Lindblom (1959) desarrolla
una teora de la decisin a la que denomina y concibe como una ciencia de ir tirando (science of muddling through). Lindblom rechaza la
nocin de que las decisiones de poltica pblica se realicen por medio
de procesos racionales con informacin plena y considera, en cambio,
que el proceso de la poltica pblica depende de decisiones puntuales y mnimas que se van acumulando y que tienden a tomarse como
respuesta a condiciones polticas de corto plazo. La tesis de Lindblom
afirma, de esta forma, que el proceso decisorio es controlado por los
sucesos y las circunstancias, antes que por la voluntad de aquellos que
ocupan posiciones gerenciales en el Estado.
Lindblom sostiene, asimismo, que la perspectiva incremental es mucho ms compatible con el carcter pluralista de los sistemas democr-
126
ticos, donde los ciudadanos son libres de asociarse para promover intereses comunes y donde, por consiguiente, la visin incremental asegura
una consideracin ms atenta a los valores del conjunto de la sociedad
que todo intento de perspectiva intelectualmente integradora (Lindblom,
1959: 231). En nuestros das puede decirse que la visin incremental tiene
mucha mayor aceptacin que la perspectiva de la decisin racional, y
que se la considera mucho ms acorde con el proceso real de toma de
decisiones en las organizaciones pblicas. Sin embargo, la perspectiva
incremental del proceso de polticas pblicas no se ha extendido a la
teora del control parlamentario en el mbito latinoamericano, puesto
que predomina aqu la visin jurdico-procedimental del control.
Para esta visin, el Congreso podra tomar una decisin relativa a
polticas pblicas en la forma de una ley, y luego la implementacin de
esa poltica quedara a cargo del Poder Ejecutivo, que tiene a su cuidado la administracin. En otras palabras, se hace coincidir aqu ejecucin
con implementacin, como lo supone la perspectiva racional. Pero la
perspectiva incremental muestra que, precisamente, apartar decisin e
implementacin como momentos separados es poco realista, no se corresponde con el proceso real de las polticas pblicas, donde la implementacin supone un proceso incremental de decisiones, una serie de
ajustes permanentes a la poltica, a medida que se descubren los innumerables problemas que resultan de ella. En este sentido, si la asamblea
legislativa decide una poltica pblica, que est contenida en una ley, y
se desentiende de la implementacin, entonces ha dejado de participar
en la decisin misma sobre esa poltica. La decisin original no ser ms
que un marco general y abstracto, una vez que la poltica se pone en
marcha, puesto que la poltica ser permanentemente modificada por
todas las decisiones incrementales. Al poco tiempo de empezar a ser
aplicada, la poltica ha cambiado considerablemente. Volveremos sobre
este fenmeno al discutir la implementacin, en el siguiente punto.
127
128
129
130
131
132
133
134
135
136
de las unidades de costo, es decir, la poltica mejor evaluada en trminos de un anlisis de coste-eficacia.
Finalmente, la perspectiva gerencial considera la cuestin de la economa como tercer concepto de la evaluacin de polticas pblicas.
En este sentido, se considera que la implementacin de una poltica
es satisfactoria si sus costos administrativos, as como las prdidas producidas por errores, fraudes o derroches, son mnimos. En su mayor
parte, este aspecto de la evaluacin de polticas no resulta controvertido
(Rosenbloom, 1986: 326). En general, se concentra en un anlisis de
procesos, aunque tambin considera el impacto, en el sentido de que
las personas que no son elegibles no deben recibir un tratamiento por
parte de esta poltica o, en otras palabras, que la poltica debe ser diseada de manera tal que dificulte el fraude por parte de sus beneficiarios.
Comentarios al captulo
El anlisis de polticas pblicas nos lleva a una conclusin muy clara: no
se pueden separar la decisin sobre polticas pblicas y su ejecucin.
Entender que el Poder Ejecutivo debe estar a cargo en forma exclusiva
de la implementacin de las leyes supone quitarle al Poder Legislativo, en la prctica, la capacidad de legislar. Porque una institucin o
autoridad que no siga de cerca la implementacin, que no la tenga bajo
su control operativo, no est en condiciones de tomar ninguna decisin
sobre polticas pblicas. Se trata de una leccin muy clara que las asambleas legislativas de Estados Unidos y de Alemania han incorporado de
manera consciente a sus prcticas de funcionamiento. Un Legislativo
que se desentiende de la implementacin se vuelve irrelevante para
todo el proceso de gobierno y debemos entender que ha abdicado de
sus funciones constitucionales.
CAPTULO IV
Algunas consideraciones
metodolgicas
Incluso en las reas que tradicionalmente han sido del dominio exclusivo
de anlisis formal institucional, la investigacin ha encontrado que
las reglas informales tienen un poderoso y, de vez en cuando,
sistemtico efecto sobre los resultados institucionales
HELMKE
Introduccin
138
139
El caso de Chile presenta as una fuerte paradoja. Diversos estudios basados principalmente en los textos de las constituciones han
clasificado al presidente de Chile como el ms poderoso de toda
Amrica Latina, o uno de los ms poderosos (Shugart y Carey, 1997:
155; Shugart y Mainwaring, 1997: 51; Shugart y Haggard, 2001: 80).
Los autores de estos estudios son conscientes, sin embargo, de que
el mero texto constitucional no asegura poder poltico real, y a veces, incluso as lo declaran, pero la supuesta conexin entre estos
estudios y la realidad poltica vendra a quedar tericamente asegurada de acuerdo con una importante tesis de Shugart y Carey (1997)
que ha tenido amplia repercusin en estudios sobre la medicin
del poder poltico (Metcalf, 2000). Segn esta tesis, si las facultades
constitucionales del presidente son suficientemente considerables,
ste tendr poder poltico real derivado de esas facultades, aunque
su propio partido no lo respalde, o aunque su partido no tenga poder poltico propio (Metcalf, 2000: 683). Es decir que, para este libro,
las facultades constitucionales, si son suficientemente amplias y considerables, se traducen en poder poltico real, con independencia de
otras circunstancias.
La tesis de Shugart y Carey no resulta del todo plausible, por cierto, si consideramos los diversos casos de presidentes latinoamericanos que se han visto obligados a renunciar o que fueron destituidos
por las legislaturas en los ltimos aos (Valenzuela, 2004). Una gran
mayora de estos presidentes tenan facultades constitucionales muy
amplias. Para el caso especfico de Chile, entonces, la pregunta que
plantea la tesis de Shugart y Carey es si un presidente podra hacer
uso de sus facultades constitucionales para intentar gobernar en contra de la voluntad del Congreso, esto es, intentar cancelar la influencia
del Congreso sobre las polticas pblicas o sobre el sistema poltico
en general, mediante el uso de las amplias facultades constitucionales
antes mencionadas.
Para Siavelis, uno de los expertos ms destacados en el sistema poltico chileno, es muy claro lo que habra de ocurrir en una situacin de
esta naturaleza, si el presidente intentase gobernar basado solamente en
los vastos poderes constitucionales de su cargo; el presidente se convertira en alguien constitucionalmente fuerte pero moribundo (1997:
335). Es decir, para Siavelis est claro que dichas facultades constitucio-
140
141
142
143
144
Los casos
Se consider que la mejor forma de conocer ms sobre los legisladores
y su influencia sobre el proceso de polticas pblicas a travs del control parlamentario era acercndose a los propios congresos. Entre abril
y agosto de 2006 se llev a cabo una aproximacin terica y emprica
a la experiencia del Bundestag alemn, por lo que se entrevist a legisladores de los partidos polticos representados en el Parlamento y
se convers con asesores parlamentarios; el propsito de esta tarea fue
enriquecer el marco terico con experiencias reales a fin de estructurar
un grupo central de conceptos y teoras para formular y desarrollar el
argumento central de esta investigacin. A partir de ah, ha ocurrido
un acercamiento a legisladores mexicanos y chilenos en distintos momentos. En el caso de Chile, se hicieron entrevistas personales en una
primera etapa entre 2006 y 2007, y en 2012 se actualizaron testimonios
de los mismos legisladores, va correo electrnico, con el propsito de
ir armando un estudio sistematizado de los temas que aqu nos interesa
discutir; algunos de ellos, incluso, haban perdido las elecciones al buscar la reeleccin y por lo menos uno buscaba volver a ser diputado en
el proceso electoral de noviembre de 2013.
En el caso de Mxico, las entrevistas a los distintos legisladores se iniciaron en 2007, y de manera continua se fueron actualizando tetimonios.
En 2011 y 2012 se entrevist a otro grupo seleccionado de senadores
y diputados de la LXI Legislatura donde el cuestionario y las preguntas
han sido los mismos durante toda la consulta, lo que nos ha facilitado la
sistematizacin de la informacin para fortalecer los argumentos.
Es importante mencionar que en una primera etapa los entrevistados
accedieron a que se les citara con nombre y apellido; sin embargo,
en el transcurso de las consultas posteriores, ms de uno mencion la
pertinencia de no aparecer como tal en lo que se perfilaba como libro,
por lo que se decidi no citarlos, as en general, salvo en casos excepcionales al considerar que su testimonio es importante, adems de que
no opusieron objecin para ello.
Las entrevistas a los diputados de la CDU, CSU, FDP, SPD, Alianza 90/Los
Verdes y La Izquierda, en el Bundestag, fueron relevantes para formar
la base de los argumentos, complementadas con una revisin de la literatura, una gran parte de la cual, por cierto, ha sido desarrollada en
145
146
El anlisis comparativo
El propsito de hacer un trabajo de comparacin en realidades nacionales distintas, en cuanto a la idea de que la especializacin de un
legislador en temas concretos de polticas pblicas se corresponde con
un modelo sustantivo-administrativo de control parlamentario sobre el
Ejecutivo, tiene como propsito rescatar la complejidad que resulta para
los congresos latinoamericanos introducir esquemas de profesionalizacin para las carreras legislativas.
Sin afn de generalizar, pues se considera que pueden existir factores distintos segn el pas, Chile y Mxico son los casos de estudio
147
148
149
150
tipo de sistema poltico. Sin embargo, estudiar otros sistemas, como hemos
hecho en este caso con el alemn, puede resultar iluminador (2005: 83).
151
152
CAPTULO V
Chile: paradojas
de las instituciones informales
Introduccin
El control parlamentario constituye, sin duda alguna, una de las materias que inciden en el ejercicio del poder en un Estado democrtico. De
ah que la forma en que se ejerzan los instrumentos de control parlamentario del gobierno determine la influencia que un Legislativo pueda
tener en el sistema poltico en cuestin. En Chile, el control parlamentario es visto desde la percepcin generalizada de un Poder Legislativo
dbil ante un Poder Ejecutivo muy fuerte y, por tanto, un Congreso con
facultades de control acotado o que no tiene efectos inmediatos. Como
hemos hecho notar en el captulo anterior, se trata de una paradoja que
han puesto de relieve estudiosos como Valenzuela (1994), Mainwaring
y Scully (1995), Siavelis (2000), Carey (2002) y Ferraro (2008), porque si
se observa al Congreso ms all de la Constitucin y las leyes, se puede
encontrar una asamblea representativa con una gran dosis de influencia
sobre la poltica pblica chilena, an con un presidencialismo fuerte
como es el caso, toda vez que las instituciones informales han salvado
a la democracia chilena, a pesar de sus deficiencias, porque se han sobrepuesto a las instituciones formales.
[153]
154
155
RN.
156
157
158
159
dbiles en su estructura orgnica, potestades, recursos humanos, autonoma presupuestaria y procesos de modernizacin (Cea, 2007: 153). Es
decir, que en Chile el principio de separacin de poderes ha experimentado cambios significativos pero sin alterar su mdula. Entre ellos,
cabe sealar la subdivisin de los rganos estatales, que abarcan entes
constitucionales autnomos como el Tribunal Constitucional, el Banco
Central, el Ministerio Pblico, la Contralora General y el Defensor del
Pueblo. Ya no son, por tanto, nada ms tres poderes, como sostiene la
doctrina clsica, ni se trata slo de frenos y contrapesos, sino que hay
nuevos formas de cogobernar.
En Chile, como en general en los pases latinoamericanos, ha prevalecido una especie de presidencialismo reforzado, tal y como puede
desprenderse de las facultades constitucionales que se le otorgan al
Poder Ejecutivo, el cual concentra un enorme poder en sus relaciones
con el Congreso y tiene la facilidad de rehuir a los sistemas de rendicin de cuentas horizontales, lo que ocasiona una situacin de asimetra entre la asamblea legislativa y el Poder Ejecutivo. Ante un exacerbado presidencialismo, el Congreso chileno pareciera disminuido y,
de hecho, los legisladores califican de dbil , pobre o muy bajo
el peso que el Parlamento tiene en el sistema poltico en su conjunto:
Creo que la institucionalidad nuestra le pone bastantes restricciones
al Congreso porque nada que genere gasto podemos nosotros iniciar,
porque hay un conjunto de facultades exclusivas del Ejecutivo que
nosotros no podemos incursionar en ellas, coment un diputado del
PS,12 partido que integr la Concertacin de Partidos por la Democracia
que estuvo durante 20 aos en el poder.13
Y en el mismo sentido opina un diputado de la UDI, con nueve aos
de experiencia legislativa:
El peso del Congreso es muy bajo, como iniciador de leyes nosotros no
tenemos atribuciones para promover ninguna ley que signifique aumentar
el gasto pblico y eso limita las posibilidades enormemente, adems, las
urgencias las coloca solamente el Ejecutivo, entonces el Ejecutivo pone el
12
Entrevista al diputado Carlos Montes, del PS, Valparaso, Chile, 3 de octubre
de 2006.
13
Es importante mencionar que slo se menciona el nombre del legislador cuando ste lo autoriz.
160
ritmo al cual se trabaja [...] Hay un disco antiguo que dice que el que pone
la plata pone la msica, eso le viene bien al Congreso chileno.
Los legisladores chilenos entrevistados observaron un Congreso bastante debilitado en un sistema poltico demasiado presidencialista, que
impone los tiempos, las prioridades, as como las posibilidades de fijar
agenda. Incluso para fiscalizar, si t pides un expediente, lo ms probable es que te tarden meses en entregrtelo y mientras tanto tienes que
esperar, se quejaba un diputado tambin del partido RN.
Las opiniones en torno a la debilidad del Congreso son muy similares
entre legisladores de los partidos en el gobierno y de los que estn en
la oposicin. Sin duda es bajo; el peso del Poder Ejecutivo en las decisiones legislativas es muchsimo... las urgencias, todas son aportadas
por el Ejecutivo nunca por el Poder Legislativo, dijo un diputado del PS
con 16 aos como legislador.
Sin embargo, las paradojas a las que se refera Nolte (2003) se evidencian cuando los propios legisladores saben que cuentan con elementos
importantes que les permiten controlar ese presidencialismo. Resalt un
diputado del PRSD:
El papel del Congreso en el sistema poltico es dbil porque tenemos un
presidencialismo fuerte, pero la Cmara de Diputados tiene una facultad
fiscalizadora muy fuerte y eso lo fortalece. Cualquier organismo se preocupa
cuando un diputado est preocupado o pensando que hay una anomala en
algn lugar del gobierno.14
Con 17 aos como legislador, un diputado del PDC matiza su calificativo de dbil y reconoce que cuentan con mecanismos informales
que fortalecen la labor legislativa; a lo mejor no se sopesa el trabajo
del Congreso, hay una crtica permanente, motivada porque estamos en
democracia [...] pero s, el sistema presidencial definitivamente debilita
al Congreso, yo soy partidario de un sistema mixto.
Esa paradoja en la que se mueve el Congreso chileno qued reflejada
de manera ntida al compararse las respuestas a la pregunta: Cul es el
peso del Congreso en el sistema poltico chileno? que se movi entre
14
Entrevista con Alejandro Sule Fernndez, del
hace cuatro ao y busca ser diputado en 2013.
PRSD,
161
Ya se han mencionado algunas caractersticas que hablan de la concentracin del poder en el Ejecutivo chileno, pero quiz lo ms evidente
y que salta de inmediato cuando se aborda este asunto con los legisladores es la iniciativa exclusiva que tiene el Ejecutivo para iniciar la tramitacin de proyectos de ley que afecten a cuestiones presupuestarias
y que, como contrapartida, impide al Parlamento presentar mociones
sobre esos temas. Este caso puntual incluye el hecho de que el Poder
Ejecutivo es el nico facultado para iniciar la ley sobre el presupuesto,
por cierto, mientras que al Congreso slo le corresponde aprobar, rechazar o rebajar el gasto, pero nunca subirlo. Como veremos, sin embargo, esta restriccin es principalmente formal.
Otra caracterstica de ese presidencialismo fuerte, en Amrica Latina,
es que el Ejecutivo tiene atribuciones para gobernar mediante decretos de ley, que le permite legislar y tomar facultades que son propias
del Congreso, adems del poder de veto del que dispone tambin el
presidente de la repblica, lo cual implica que tiene la posibilidad de
rechazar aquellas partes de los proyectos de ley que ya ha aprobado el
Congreso con las cuales no est de acuerdo, porque no se asemejan a
las polticas de su gobierno. En Chile no se conoce la primera figura,
por cierto, pero el veto parcial es una realidad.
Las atribuciones privativas de las que dispone el Ejecutivo para
colocar urgencias a la tramitacin de proyectos de ley, conforme a
su mejor parecer, sin escuchar al Parlamento y sin que ste pueda calificar dichas urgencias, entrega al Ejecutivo el control sobre el avance
15
PRSD.
162
163
164
165
166
Ahora bien, cabe aclarar que los legisladores ven su tarea en dos
dimensiones principales: mientras que la especializacin les asegura
la influencia sobre la tarea de gobierno y las polticas pblicas, esto
no siempre puede trasladarse del mismo modo a la agenda meditica y no precisamente les ayuda a reelegirse en el cargo, lo mismo
que comentaron los legisladores alemanes, de ah que el principio de
reeleccin inmediata no sea precisamente un argumento vlido para ga16
PRSD.
167
rantizar la profesionalizacin de los diputados o senadores como se argumenta en Mxico. Este fenmeno es importante porque hacia adentro
del Congreso chileno la especializacin es una tendencia recomendable; sin embargo, ante sus electores pero sobre todo ante los medios
de comunicacin es relevante aparecer como un legislador generalista: Es importante reaccionar bien ante todos los temas que estn en
la agenda meditica... fue de las primeras cosas que tuve que aprender
cuando llegu, coment una diputada, quien entonces pasaba por su
primera legislatura, anque legisladores con muchos aos de experiencia opinan lo mismo, a un parlamentario que dice no conocer algn
tema, la prensa chilena lo muele a palos, entonces nos obliga a tener
que contestar respecto a cualquier tema que nos pregunten, y eso es
ser generalista, es saber de todo, que, en definitiva, es saber de nada.17
En esta ltima declaracin, con todo, el entrevistado se expres negativamente sobre esa necesidad de asumir una postura en todos los
temas. Se trata sin duda de una exigencia que ms bien corresponde a
los ciclos de noticias en los medios, pero no al trabajo parlamentario
interno, a la manera de trabajar en el mbito de las comisiones y de las
redes de contactos e influencia donde se ejerce poder real.
Reeleccin indefinida
La reeleccin indefinida por parte de los legisladores chilenos es vista
como un elemento a favor de la profesionalizacin y especializacin
de los parlamentarios en temas concretos de polticas pblicas, aunque
cada vez hay ms voces que claman por acotar el nmero de reelecciones a las que pueda optar un legislador.
Ms all de esa discusin, la reeleccin fue considerada como un
mecanismo efectivo para institucionalizar la especializacin legislativa a
partir de la participacin constante en la misma comisin. Un diputado
del PDC, con 16 aos de experiencia legislativa y quien se declara enfticamente en contra de limitar el nmero de reelecciones, seal:
El legislador que se reelige va aprendiendo ms, va conociendo ms los
temas y se va especializando ms. No todos los legisladores son as, hay que
aclarar eso, todo depende de la vocacin, porque ser legislador depende de
17
RN.
168
Y si bien la reeleccin en trminos generales propicia la especializacin, tampoco la determina: Un legislador puede estar 20 periodos
como legislador y nunca se especializa en nada. Es un tema de inters
personal especializarse, aunque no es lo comn en el caso chileno
toda vez que los legisladores con ms aos en sus cargos se identifican
por estar especializados en temas concretos. Yo tengo ms de 17 aos
como diputado y puedo afirmar que el tiempo incide mucho en la calidad de participacin que puedas tener para discutir y para aportar, para
influir con respecto a las decisiones del gobierno.18
En cualquier caso, todo indica que la especializacin en un rea
concreta de polticas pblicas requiere una decisin y un compromiso
por parte del legislador, en un cierto contexto institucional favorable
al fenmeno. Pero la mera reeleccin, aunque sea indefinida, est
lejos de ser suficiente para asegurar dicho contexto. Sobre esto vol18
PDC.
169
170
171
la eficacia del Congreso en la participacin del proceso de poltica pblica puede ser explicada tambin por los cambios en la composicin y
el perfil de carrera de sus miembros y en la distribucin de legisladores
a comits especializados segn su experiencia.
Como ya se mencion, tanto la Cmara de Diputados como el Senado
muestran altos porcentajes de reeleccin, y ello trae como consecuencia
que los integrantes de las comisiones legislativas sean tambin estables,
con el consiguiente conocimiento de los temas a discutir y/o negociar.
Aunque la fuerza de partido sea un criterio importante en la distribucin
de asientos en las comisiones, los que tratan con asuntos complejos de
poltica muestran los porcentajes ms altos de legisladores que conservan
su sitio. Por ello es que el Congreso chileno, a partir de la dcada de 1990,
ha sido descrito como excepcionalmente profesionalizado, adems de
considerrsele una legislatura tcnicamente competente (Carey, 1999).
Tambin se ha mencionado antes que tanto en el Senado como en
la Cmara de Diputados del Congreso Nacional de Chile, el nmero de
comisiones parlamentarias, 21 respectivamente, se corresponde con el
nmero de ministerios del gobierno; de esta forma se establece una dinmica de acercamientos, formales e informales. El propsito es buscar
precisar los puntos de acuerdo o desacuerdo que existen entre distintos
actores involucrados en la poltica pblica en cuestin y los especialistas del tema. Este mecanismo facilita la generacin de una poltica ms
robusta en trminos de coherencia interna y de apoyo de los sectores
ms directamente implicados por ella.
Hay una segunda etapa, aquella de carcter legislativo en la que se
expresa un amplio arco de pluralidad poltico-partidario. Aqu los parlamentarios participan en las polticas pblicas de distinta manera. La
ms obvia es aquella que trata de participar en la generacin de una ley
sobre una materia especfica que, en cuanto decisin sobre recursos pblicos, al menos implica una poltica pblica. La segunda frmula es a
travs de la ley de presupuesto que, en teora permitira castigar los malos desempeos y estimular los buenos resultados. Finalmente, est la
posibilidad de investigar a fondo el actuar del Ejecutivo en algn sector
mediante la formacin de una comisin investigadora o especial. Estos
tres planos permiten formalizar una determinada iniciativa de poltica,
castigarla o premiarla en la discusin presupuestaria o desentraar una
mala gestin de polticas (Jimnez, 2006).
172
Canales informales
Lo que dictan las normas en los sistemas presidenciales es que el Poder
Ejecutivo se concentra en una persona que se convierte en el presidente, y sus ministros o secretarios de Estado tienden a desempear un
papel ms secundario; sin embargo, al acercarse empricamente al proceso de polticas pblicas puede percibirse que el papel de estos funcionarios es muy activo a travs de canales informales. Es difcil saber
cmo se toman las decisiones, sin embargo, hay evidencias de que las
grandes negociaciones se concretan mediante estos canales informales
de comunicacin. En Chile es indudable que los legisladores, al menos
individualmente, reunidos con ministros del gabinete, desempeen funciones clave en todas las etapas de formulacin de polticas.
Como prueba de ello es que en esas reuniones la influencia de los
legisladores puede darse en varios niveles, incluso como una forma de
control parlamentario:
Absolutamente. De hecho, alguna vez yo fui el primero que anunci
el Presupuesto de Ingresos de la nacin Obviamente, para ponerme
a ese nivel es que tengo esos canales informales de informacin... He
trabajado durante 20 aos, tanto en Chile como en el extranjero, en temas presupuestarios; soy experto y a nivel nacional se me reconoce mi
expertise,20 coment un diputado del PDC que calific de muy frecuentes sus reuniones informales con funcionarios de alto nivel: Soy muy
asiduo a tener reuniones informales, sobre todo en Chile, donde hay un
presidencialismo en el que manda el Ejecutivo; es mucho ms factible
llegar a un acuerdo con un ministro, con un funcionario de manera informal, que de otra forma.
20
Entrevista al diputado Pablo Lorenzini, del PDC, Valparaso, Chile, 10 de
noviembre de 2006. El procedimiento formal es que el Presupuesto de Ingresos sea
anunciado por el Ejecutivo federal, sin embargo, el diputado Lorenzini, a travs de
sus contactos informales, lo pudo conocer antes y mostrarlo a la opinin pblica, lo
que adelant el debate sobre el mismo en noviembre de 2006, no sin fuertes crticas
por parte de los dems actores polticos que acusaron al gobierno de graves filtraciones (Vase el diario El Mercurio en sus ediciones del 5 al 10 de noviembre de
2006). En cualquier caso, que los legisladores reciban el proyecto de presupuesto
con amplia anticipacin forma parte de un acuerdo informal entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo en Chile, ya hace tiempo (Montecinos, 2003). Sobre esto
volveremos.
173
Esta premisa de trabajo es fundamental para los legisladores que llegan por primera vez al Congreso.
Para m son sper importantes, tanto como las reuniones presenciales, pero
a veces una consulta por telfono te ayuda ms. Los mecanismos formales
suelen ser sper lentos, uno puede pedir un oficio y esa respuesta tarda hasta
tres meses, entonces con lo otro, t aseguras que haya una respuesta rpida
y que tenga el nfasis que necesitas... De repente hay temas que no estn
tan planificados, que necesitan una respuesta rpida y tambin uno utiliza
ah mucho ms las redes informales que tiene de amistades, de cercanos,
que finalmente funcionan mejor cuando uno quiere solicitar informacin.21
PS.
174
PRSD.
175
Pero el acceso a la informacin y el ejercicio de influencia no solamente son ms rpidos en las reuniones informales, sino tambin ms
confiables y efectivos, como declar en las entrevistas un legislador del
PDC, en un testimonio que citaremos in extenso, pues resume toda una
dinmica de trabajo y su impronta sobre la formacin de la profesionalizacin legislativa:
Las reuniones con resultados objetivamente vlidos son las reuniones informales. En las reuniones formales, no es mi caso, pero muchos de los
interlocutores no se atreven a decir lo que tienen que decir enfrente de una
grabadora, de una taqugrafa y, por tanto, se dice lo polticamente correcto,
lo que hay que decir, pero no se hacen las preguntas que generalmente son
acuciosas o pueden provocar molestias. Creo mucho ms en las reuniones
informales, abiertas, donde hay franqueza para decir las cosas y llegar a
24
Cinco entrevistados indicaron que tienen dichas reuniones ocasionalmente, y
un entrevistado, por ltimo, seal que tiene tales reuniones nunca o casi nunca.
25
Entrevista a un senador de la UDI.
176
Es importante destacar, en este testimonio, la forma en que el entrevistado hace una rpida transicin desde obtener a transmitir informacin, y de transmitir informacin a ejercer influencia. Es una
de las claves que resultan del anlisis de procesos de polticas pblicas que hemos expuesto en otro captulo: no se pueden distinguir
fases o etapas separadas entre s; de este modo, es una (peligrosa) ilusin pensar que se puede conseguir informacin donde no se
ejerce influencia en la decisin. En otras palabras, un diputado que
contacta informalmente a un alto cargo gerencial de la administracin obtendr ms informacin y la posibilidad de influir de manera determinante en las decisiones de polticas pblicas. Para el alto
cargo gerencial la situacin es clara: qu beneficios le trae brindar
informacin a un diputado, si este diputado no ejerce una influencia
sobre la decisin o las decisiones que se van a tomar respecto a esa
poltica en el futuro?
Este mismo punto, la importancia de las redes informales, fue expresado con gran claridad por una diputada chilena. Los legisladores
y altos funcionarios obtienen un beneficio mutuo de esas reuniones,
tanto en trminos de informacin como influencia: ambos elementos se
muestran entrelazados. Deca as la entrevistada:
Cuando tenemos esas reuniones informales con personal administrativo, nos
aportan y nosotros aportamos muchas ms cosas, informacin especfica en
las dos vas: de ellos para nosotros y de nosotros para ellos. Son reuniones
donde se comparten muchos insumos para trabajar y disear polticas en las
diferentes reas, adems de que nos permiten legislar y fiscalizar.26
26
PPD.
177
PS.
178
179
Mxico, este excesivo nfasis en la duracin de las carreras parlamentarias lleva a concentrarse en la prohibicin de la reeleccin, tal y como si
se tratase del obstculo principal para la profesionalizacin del trabajo
parlamentario. Como veremos, en nuestra opinin la reeleccin es una
condicin necesaria para una profesionalizacin sustantiva exitosa, pero
est lejos de constituir una condicin suficiente. El factor ms importante, en este contexto, parece ser ms bien la concepcin del trabajo
parlamentario, antes que la mera posibilidad de que un legislador sea
sucesivamente reelecto. En este sentido, resulta muy grfica la declaracin de un diputado chileno que citamos arriba y vamos a repetir
aqu: Un legislador puede estar 20 periodos como legislador y nunca
se especializa en nada. Es un tema de inters personal especializarse.28
Comentarios al captulo
El inters personal representa una decisin consciente, pero sta tiene
que basarse ciertamente en un conocimiento de diferentes opciones. En
el caso de Mxico, muchas veces es la mera ignorancia de esta posibilidad de trabajo parlamentario la que impide la especializacin, pues los
legisladores creen que no corresponde a su rea de trabajo implicarse
en ninguna clase de asunto administrativo. Tema a retomarse.
Finalmente, un ltimo testimonio que vamos a citar confirma un punto
al que aludamos arriba: muchas veces la idea de operar en redes consiste
en tener la actitud y la capacidad necesarias para rastrear, dentro de una
red de contactos, cules son los sitios y las personas con quien el legislador puede tener influencia y obtener informacin. En otras palabras,
en ocasiones se trata ms bien de esa capacidad, y no tanto de contar
con una red ya definida y armada de contactos, la que puede demandar
aos de trabajo. Pero la capacidad o habilidad para actuar en redes es
probablemente ms importante, y sta depende de una decisin y de un
entrenamiento que no requiere tiempos tan largos. Un diputado de la
coalicin gobernante en Chile describi de manera muy representativa
esta distincin, al referirse a que en los encuentros o charlas informales
es ms fcil descubrir dnde estn los puntos nodales, los puntos centrales de
las materias; es ms fcil hacerse una idea por dnde investigar uno ms por
28
RN,
180
su cuenta. Para m son importantes porque conozco mucha gente, pues por la
propia experiencia uno sabe que lo ms importante es descubrir quin es el
secretario de cada proyecto, o sea, en cada proyecto hay alguien detrs que ha
tenido un rol ms importante y esa persona estudi y ley cierto material que
normalmente el Ejecutivo esconde, no lo muestra, trata de que nosotros no lo
veamos entero sino que veamos solamente la parte que a ellos les interesa.
Entonces, poder ir a ellos de manera informal es ms efectivo.29
29
PS.
CAPTULO VI
Introduccin
istrica y estructuralmente, en Mxico se ha configurado una especial relacin de subordinacin del Poder Legislativo al Ejecutivo, no slo
en el proceso parlamentario, sino tambin en otras funciones como la
de conducir al Estado, ejercer el poder y dirigir al gobierno. Esa relacin de subordinacin ha tenido consecuencias para el pas porque,
entre otras cosas, no se ha llevado a cabo una vigilancia puntual de las
acciones del Ejecutivo por parte del Legislativo y, por supuesto, no se
ha ejercido el control parlamentario ni mucho menos una codireccin
del gobierno; situacin que fue as durante los 73 aos que gobern el
PRI, y con ciertos matices durante los sexenios panistas aunque tampoco
se pudo estructurar una accin plena de control.
La descripcin que hizo un diputado del PAN sobre el control parlamentario en Mxico es ilustrativa:
Control? No lo hay, ni siquiera podemos revisar bien las cuentas. Son puras
declaraciones, son supuestos, son escndalos. No hay control. Es ms, me
voy ms all. Sabes cuntos programas federales conoce un legislador
[181]
182
Un senador del PRD, con 14 aos de experiencia legislativa al momento de la entrevista, se refiere tambin en trminos dramticos a la ausencia de control, a partir de la figura del juicio poltico que considera
central en este sentido:
El control parlamentario en Mxico no opera, empezando por el juicio
poltico. Es un instrumento de control que no opera en Mxico, es para
remover a algn secretario de Estado que sea incapaz, pero no ha operado
en el siglo XX, y es uno de los instrumentos principales del control. No porque
se hagan los juicios necesariamente, sino porque todo secretario de Estado
debiera saber que lo pueden remover desde el Congreso; pero aqu todos
saben que no lo van a poder remover. Entonces, segn el registro, tenemos
los mejores gobernantes porque nunca podemos remover a ninguno. No es
necesario, son los mejores del mundo.
El sistema presidencial en Mxico ha colocado en un papel secundario al Poder Legislativo y, entre otras cosas, esto ha dado como
resultado un dficit en materia de control parlamentario, profesionalizacin legislativa y, sobre todo, de especializacin en temas concretos
de polticas pblicas (Valads, 1988; Lujambio, 2001; Rodrguez Prats,
2006). Los estudiosos del tema han demostrado que el legislador mexicano slo si observa incentivos polticos a corto plazo trabajar en
favor de la continuidad y profesionalizacin de su carrera poltica; por
ejemplo, estar en el Senado para aspirar a una gubernatura, o bien,
buscar ser nominado nuevamente como candidato y alternar as entre
las cmaras baja y alta o el Congreso local, con pocas posibilidades
de especializacin (Dworak, 2003: 234-235) y, por tanto, con una capacidad muy disminuida de ejercer, en tanto legislador, una influencia
efectiva sobre polticas pblicas y mucho menos una codireccin del
gobierno.
183
184
PRD.
185
competente para ejercer este control, sino que son varios los rganos que
tienen asignadas competencias y en la prctica no estn bien definidas,
como lo puso en evidencia el estudio realizado por Corts y Raigosa
(2003: 89). En todo caso, la norma ms clara que existe es que el Congreso tiene asignados como actos de control parlamentario el nombramiento
del titular del Ejecutivo federal por falta, ausencia o renuncia, aunque el
acto de control formal ms visible es el que se refiere a la presentacin
del informe que con periodicidad anual debe entregar el titular del Ejecutivo ante el Congreso, funcionando como asamblea nica. Sin embargo,
siendo el acto de control parlamentario ms importante, ste no ha funcionado como tal y no slo eso, sino que a partir de 2008 el presidente de
la repblica ni siquiera asiste ante el pleno del Congreso porque ejerce su
atribucin constitucional de poder enviar su informe por escrito.
En cualquier caso, hay que decir que la mxima expresin formal del
control parlamentario del gobierno, a partir de obligar anualmente al
jefe del Ejecutivo federal a rendir cuentas ante el pleno del Congreso,
era ms bien un acto rutinario, con una rigidez en su formato, que se
prestaba ms al abucheo por parte de la oposicin como nica forma
de fijar una posicin crtica. Crespo (2008) considera que con la decisin del presidente de la repblica de no asistir ms ante el pleno de
la asamblea legislativa, se pasa de la confrontacin a la indiferencia
mutua; un esquema vaco donde el Ejecutivo y el Legislativo van por
su cuenta: ni se ven ni se oyen,3 aunque ciertamente, despus viene la
etapa de la glosa del informe donde los titulares de los ramos respectivos explican al Congreso el curso y el devenir de sus reas, aunque
esto no deja de ser tambin un acto rutinario con pocas posibilidades
de control parlamentario.
En la prctica, los legisladores en general no saben a ciencia cierta
cules son sus facultades para ejercer el control parlamentario o cmo
3
El 20 de junio de 2008, el Senado de la Repblica de Mxico modific el formato del Informe Presidencial y por primera vez, el titular del Ejecutivo federal no
acudira ante el pleno del Congreso, el 1 de septiembre, con lo que se acababa un
formato impuesto por Lzaro Crdenas. A cambio, se cre la figura de la pregunta
parlamentaria que el presidente o un secretario de Estado tiene que responder en
un plazo de 15 das, bajo protesta de decir verdad, con sancin si incumple. Para
especialistas como Jos Antonio Crespo (peridico Exclsior del 5 de septiembre
de 2008), este formato representa una merma para el control parlamentario, un esquema vaco donde el Ejecutivo y el Legislativo van por su cuenta.
186
El problema se ha querido ubicar en el diseo institucional del sistema poltico mexicano que establece que el Poder Ejecutivo (unipersonal) y el Legislativo (organizado en dos cmaras) pueden disponer cada
uno de una legitimidad propia y, por tanto, est determinado que ninguno puede sobreponerse al otro, sino que, al ajustarse a los mecanismos constitucionales de colaboracin, pueden intervenir en sus mbitos
correspondientes, intervencin que, evidentemente, ha sabido utilizar
mejor el Ejecutivo que el Legislativo precisamente para sobreponerse.
Las limitaciones jurdicas y polticas hacen poco eficiente la tcnica
y los mecanismos del control parlamentario en Mxico, aun cuando la
Ley Orgnica y el Reglamento Interno facultan a la asamblea representativa para ejercer ese control en distintas modalidades, incluido el juicio
187
poltico, pero tambin la solicitud de informacin, documentacin y entrevistas con funcionarios determinados, lo que se conoce como control
va informacin. En los hecho no opera ninguno de estos mecanismos,
o bien, lo hacen de manera muy dbil y fragmentaria, por consiguiente,
la consecuencia inmediata es el impedimento de cierto acceso del Poder
Legislativo en la direccin del gobierno (Gracia, 1994: 60).
Mora-Donatto (2001) describe cmo la debilidad del Congreso mexicano ha impedido una efectiva facultad de control parlamentario sobre
el Ejecutivo que involucre, desde luego, a toda la administracin pblica, por tanto, prcticamente queda cancelada la posibilidad de impulsar
un modelo de control sustantivo-administrativo que se entienda como
una codireccin del gobierno, una tendencia democratizadora que no
es fcil en trminos generales pero que, en el caso mexicano, resulta
an ms complicada debido a que los propios legisladores parecen
mantener una concepcin jurdica y formal de la actividad de control,
es decir, que as entienden su papel frente al Ejecutivo: se excluyen por
principio de la posibilidad de influir en la elaboracin e implementacin
de polticas pblicas, es decir, de cogobernar.
Uno de los principales argumentos a los que se aludi como factor
para que ese control parlamentario no existiera, o bien que no se ejerciera, era la preeminencia del PRI en el sistema poltico mexicano, que
garantizaba la impunidad de los actos del gobierno. Sin embargo,
como se ha mencionado en el Captulo I de este trabajo, se ha comprobado que la oposicin, aun convertida en mayora, no ejerce suficientemente su funcin de control, como era de esperarse a partir de 1997
cuando por primera vez el PRI perdi la mayora absoluta en la Cmara
de Diputados. Hurtado (2002: 259) ha comprobado, a travs de anlisis
concretos, que an siendo el partido del presidente minora, no necesariamente la oposicin produce una mayor vigilancia del Legislativo
sobre el Ejecutivo, ni puede ejercer a plenitud las responsabilidades que
en esta materia, en esencia, le corresponden.
188
189
La profesionalizacin
de las carreras legislativas
En Mxico, el factor en contra de la profesionalizacin de las carreras
parlamentarias suele atribuirse a la falta de continuidad de los legisladores en esa tarea, es decir, la falta de reeleccin inmediata, lo que provoca que, por lo general, los legisladores tengan el incentivo de trabajar
para desarrollar una carrera fuera de la legislatura (por ejemplo, en el
gobierno nacional, estatal o local) y, por tanto, registran poca expertise
en la tarea parlamentaria.
ante el pleno
No
No
parlamentaria
Mayora
(Cmara de Diputados)
Chile
del gobierno
Mayora parlamentaria
presidente
Censura a miembros
Destitucin del
(Cmara de Diputados)
(Bundestag)
No
Mxico
Alemania
Decreto-Ley
confianza
Cuestiones de
tiempo limitado.
mente, se convalida o se
valoracin de la actuacin
de Decreto-Ley se da una
En el proceso de elaboracin
gobierno.
riormente, si no se aprueba
La cuestin de confianza
No
No
No
No
de Estado (ministros).
presidente o secretarios S
Interpelacin del
investigacin
Comisiones de
en comisiones
integrantes de la comisin).
5% de los diputados.
Mayora parlamentaria (a
Audiencia pblica
Citacin de integrantes
PGR,
los jefes
No
de Estado, el titular de la
No
Ministros y funcionarios.
parte de la bancada).
No
No
Sin estipular
No
un tiempo perentorio.
actualidad
Preguntas de
Cuestiones urgentes
informacin oral
Solicitudes de
con debate
la pida).
por escrito
No
No
Sin estipular.
No
solicitud y la entrega.
(Basta con que un diputado pendencias por no enviar la informacin informes pero no se estipula el
No se estipula si hay sancin para las de- Hay sancin por no enviar esos
informacin
Solicitudes de
194
Es relevante el dato de que 46 de los 48 legisladores consultados se hayan reconocido como generalistas, con pocas posibilidades de concentrarse en un rea concreta de polticas pblicas: En Mxico parece que
los polticos estamos condenados a saber de todo, debemos responder
ante muchos intereses, del partido, del gobierno si es el caso y luego
de los electores, entonces s, priva el principio de la generalidad. Recordemos que en Chile, en cambio, si bien algunos legisladores destacaron
la importancia de poder opinar sobre cualquier tema ante los medios, los
40 entrevistados reconocieron que existe una tendencia hacia la especializacin en temas especficos de polticas pblicas, y 38 de ellos, como
se mencion arriba, consideraron que esa especializacin es importante
o muy importante para sus actividades parlamentarias.
Los legisladores mexicanos argumentan, por el contrario, falta de incentivos institucionales para la profesionalizacin y especializacin legislativa; hay una tendencia a que los diputados seamos todlogos y
eso nos coloca en una situacin difusa porque no manejamos ningn
tema bien de todos los que llegan a la Cmara. Hasta en los casos de
los legisladores que de alguna manera se han mantenido en la carrera
legislativa, la especializacin les resulta difcil:
Los que hemos pasado por diferentes legislaturas y que de manera personal
asumimos ciertas comisiones de forma continua, podemos decir que tenemos
cierta especializacin, pero la mayora de los legisladores que vuelven,
cada vez buscan comisiones que los proyecten ms polticamente, no dan
prioridad a la especializacin.4
195
Hay otras voces ms crticas con esa situacin de ausencia de especializacin legislativa:
Ms que generalistas, me parece que la mayora de legisladores no tiene ni
idea, as de franco, ni idea de lo que es legislar y mucho menos de los temas
que debe manejar. Slo hay que ver una sesin, se saca un punto de acuerdo
para modificar una ley, y ni siquiera se profundiza porque no se tiene la
informacin para tomar la decisin. Yo dira que el 80% de los legisladores
no tienen ninguna especializacin y el 20% restante, sin especializacin, les
es suficiente su expertise poltica para controlar al Congreso.6
Un senador de Accin Nacional se refera al problema del reclutamiento, en el sentido de que ya no hay una seleccin tecnocrtica
como la que llevaba a cabo el PRI (de manera poco democrtica, por
cierto), sino que ahora realmente llega a la Cmara quien logra ser
elegido. De modo que el sistema es evidentemente ms democrtico,
pero no se han desarrollado mecanismos de entrenamiento profesional
al entrar a las cmaras:
Tenemos todava mucha improvisacin. Antes, por lo menos, en lo que
ahora peyorativamente se denomina el viejo rgimen, con un partido casi
nico, los partidos diseaban las cmaras. Se saba quin y por qu deba ser
candidato para ocupar tal o cual posicin en el Congreso; ahora no. Ahora
son candidatos quienes ganan elecciones, peor an, quienes tienen dinero
para financiar campaas.7
196
197
El mito de la no reeleccin
El principio de no reeleccin en Mxico tiene su fundamento normativo
en un hecho histrico: la tendencia a perpetuarse en los puestos pblicos de eleccin popular. La explicacin de esta norma se origina en la
violacin constante que se hizo del sufragio y la falta de claridad en los
procesos electorales. Esta prohibicin se estableci en 1933 en el artculo
59 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; en el fondo tambin como una forma de que el Ejecutivo mantuviera un control
sobre el Legislativo.
Ese control se materializaba en el poder que tena el presidente de
la repblica de dar puestos a sus seguidores y no garantizar un nuevo
periodo para los actuales legisladores. De esta forma dejaba estas posiciones como premio para cada tres aos o seis, segn fuera el caso,
y as sucesivamente, teniendo el control absoluto de la clase poltica y
de los destinos del Congreso. Aunque despus ese control se empez
a compartir con las lites de los partidos polticos, quienes comenzaron
a decidir candidaturas, sobre todo a raz del fortalecimiento del sistema
de partidos en Mxico ubicable a partir de la reforma de 1977, cuando
stos fueron definidos como entidades de inters pblico, reformuln11
PAN.
198
199
200
Reeleccin a la mexicana
Un fenmeno que se ha registrado en Mxico es aquel de los parlamentarios que sin haber sido reelectos, registran hasta 20 aos como
legisladores, para lo cual han necesitado pasar de un Congreso local
a la Cmara de Diputados federal, posteriormente al Senado de la
Repblica y de ah a otras cmaras. Es cierto que el porcentaje de legisladores que pasan de una cmara a otra, o de un Congreso a otro,
es mnimo, y los que lo hacen no logran profesionalizarse, pues se les
201
202
203
204
Otro de los aspectos que se ha criticado es el gran nmero de comisiones que existen tanto en la Cmara de Diputados como en el Senado,
incluso en los congresos locales, mismo que puede aumentar a travs
de un acuerdo del pleno sin que exista un principio de especializacin
en temas concretos, aun cuando se supone que estos rganos, para ser
eficientes y eficaces, deben tener una contraparte en la administracin
pblica porque se crean para ser el enlace fundamental, por lo menos
as lo establece el numeral 3 del artculo 39 de la Ley Orgnica del
Congreso, en el sentido de que las tareas de las comisiones ordinarias
se corresponden en lo general con las otorgadas a las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal.
En Chile, por ejemplo, se corresponde el nmero de comisiones legislativas en ambas cmaras con el nmero de ministerios; en Mxico, el nmero
de comisiones supera por mucho el nmero de secretaras de Estado, que
son 17, y la Procuradura General de la Repblica, que tiene rango como
tal. En la LXII Legislatura, en la Cmara de Diputados, hay 56 comisiones
ordinarias, 32 especiales y una de investigacin, mientras que en el Senado
son 62 comisiones ordinarias y 11 especiales, adems de cuatro bicamerales donde se encuentran representados legisladores de ambas cmaras.
La estructura de comisiones del Congreso de Chile se corresponde
con una legislatura orientada hacia una visin sustantiva y de polticas
del control parlamentario, pues se da por supuesto que el trabajo de
una comisin consiste en interesarse por las actividades que lleva a
205
cabo su contraparte en la administracin pblica, es decir, los organismos pblicos que tienen la misma rea temtica de trabajo. Incidentalmente, se trata de la misma estructura de comisiones del Congreso
de Estados Unidos y del Bundestag, es decir, una estructura en correspondencia con las divisiones principales de la administracin pblica,
aunque de ninguna manera estos desarrollos se han influido entre s;
es ms bien una consecuencia espontnea de la forma de concebir el
trabajo legislativo.
El Congreso de Mxico, en cambio, va creando comisiones segn
las reas temticas de inters que van surgiendo en el transcurso del
tiempo entre los legisladores, sin siquiera sugerirse que tales reas de
inters debieran ser reas especficas de polticas pblicas; por el contrario, cualquier tema podra ser objeto de tratamiento por una comisin
legislativa especial. Un senador del PAN sugiri durante las entrevistas
que, adems, hay un motivo de inters en distribuir cargos para la multiplicacin de comisiones parlamentarias:
Influyen mucho las necesidades de los grupos parlamentarios para colocar
gente en posiciones destacadas, entonces esto ha hecho que se vayan
multiplicando el nmero de comisiones y que cada vez haya mayor nmero
de comisiones especiales. Ya de cualquier tema quieren hacer comisin
especial. Es un problema.
206
207
Las comisiones pueden entonces llegar a posicionamientos mediticos como seala este senador pero todo indica que lo que se
discute y decide en ellas no influye sobre decisiones de gobierno, como
indica el entrevistado: no resolvemos nada en las comisiones. Resulta entonces evidente que no puede sino haber una falta de inters en
participar activamente del trabajo en comisiones, puesto que ms all
de ocupar algunos puestos en la comisin, lo que se trata en ellas no
es relevante para la carrera poltica del legislador. Sin embargo, como
veremos, esto no significa que los legisladores mexicanos, cuando se lo
proponen, no tengan acceso a funcionarios de la administracin y puedan ejercer influencia. Se trata simplemente de que no se observa a las
comisiones como el lugar donde esta influencia podra ser organizada
en forma sistemtica y estratgica, para disear o codisear las polticas
pblicas, as es como trabaja el Congreso de Chile.
208
209
Consideraciones finales
212
El acercamiento prctico al quehacer legislativo nos abri la posibilidad de analizar empricamente el control parlamentario en accin,
en su concepcin ms amplia y cercana al anlisis de polticas pblicas, es decir, la dimensin sustantivo-administrativa, a fin de explicar
procesos de intervencin legislativa en la gestin pblica, como una
forma de analizar la influencia de los congresos en la codireccin de
los gobiernos.
Lo que encontramos puede ser relevante: los procesos de profesionalizacin de los legisladores, llevados a cabo en asambleas legislativas
como las de Alemania y Chile, han contribuido a la especializacin de
los representantes populares en temas concretos de polticas pblicas
y ello ha supuesto un mejor control parlamentario del gobierno en una
versin sustantivo-administrativa que va ms all de la mera fiscalizacin, para convertirse en un mecanismo de codireccin del gobierno a
travs de la formulacin de polticas.
Esa influencia del Congreso en la codireccin gubernamental tiene
mucho que ver con la especializacin de los legisladores en temas concretos de polticas pblicas que se ve reflejado en un sistema de comisiones eficiente y eficaz, como describiera Von Beyme (1998: 118),
integradas cada una de ellas por parlamentarios capaces de ejercer el
control en cada una de las reas del gobierno bajo el supuesto de un
conocimiento amplio de los temas.
De esta forma, cabra formular un segundo postulado que sostiene
que los congresos que no han registrado procesos sistemticos de especializacin legislativa de sus miembros, no han conseguido un cierto
nivel de consolidacin institucional con un alto grado de probabilidad
de que el Parlamento sea dbil en el conjunto del sistema poltico y
que aporte poco en la codireccin gubernamental, como el caso del
Parlamento mexicano.
La sntesis de ambos postulados lleva a uno de carcter ms general
que seala que slo aquellos congresos o parlamentos que consoliden
procesos de profesionalizacin de la carrera legislativa, a travs de la
especializacin de sus integrantes en temas concretos de polticas pblicas, pueden garantizar su fortalecimiento y su participacin en la
codireccin del gobierno. En esta conclusin habra que resaltar que las
diferencias entre el sistema de gobierno parlamentario y el sistema de
gobierno presidencial se reducen, lo cual pasa fundamentalmente por
CONSIDERACIONES FINALES
213
la disminucin de la capacidad de bloqueo entre poderes y se establece una perspectiva de integracin y cooperacin entre esos poderes
(Negretto, 2003).
Para apoyar estos argumentos valdra la pena hacer unas consideraciones puntuales sobre los tres grandes temas abordados en este libro,
de tal forma que la perspectiva comparada nos permita ver los matices.
Control parlamentario
En materia de control parlamentario se muestra una evolucin del concepto como expresin del avance de la democracia en los distintos
sistemas polticos, aunque hay dos grandes visiones que se entrecruzan
y refuerzan: por un lado, persiste un modelo jurdico-procedimental
del control parlamentario; por el otro, se va configurando un modelo
sustantivo-administrativo que surge a partir de una realidad innegable:
la necesaria participacin del Parlamento y la administracin pblica en la
formulacin e implementacin de polticas pblicas (Imayr, 2001: 39).
De la forma en que se ejecute ese control depende el grado de influencia del Legislativo en el sistema poltico, su capacidad real de gobernar o la imposibilidad de adoptar decisiones. El Bundestag ha resultado ser un buen ejemplo de esa evolucin que ha sufrido el control
parlamentario, pues esa asamblea representativa pas de ser una institucin poltica cuyos miembros no jugaban un papel predominante en la
elaboracin de los proyectos legislativos, a convertirse en una instancia
de cogobierno a partir de ejercer un control parlamentario en el proceso de
polticas pblicas. La clave? La especializacin de los legisladores en
temas concretos de polticas pblicas que se expres de manera significativa en el trabajo de las comisiones del Bundestag.
Ese marco de referencia ha servido para entender procesos que podran concebirse alejados de la realidad alemana y que, sin embargo,
registran caractersticas muy similares; nos referimos al Congreso Nacional de Chile. Lo que se encontr en este caso refuerza lo que estudiosos
como Nolte (2003), Huneeus (2000) y Siavelis (2000) ya han registrado
como una paradoja: el Congreso funciona bien a pesar de encontrarse en un sistema presidencial que concentra el poder en el Ejecutivo,
con demasiadas atribuciones y la facultad exclusiva de proponer leyes
fundamentales para requerir recursos pblicos, y sin contar entre sus
214
Especializacin legislativa
Se ha hecho evidente que las legislaturas que cuentan con legisladores ms experimentados, sistemas de comisiones bien desarrollados y
amplio apoyo de asistencia, tienden a ser ms constructivas y/o proactivas en el sistema poltico en general. Las que tienen capacidades
ms dbiles tendern entonces a desempear un papel limitado en la
formulacin de polticas o a ser activas, pero de manera bastante obstruccionista o no constructiva.
Los estudiosos del Poder Legislativo insisten en que el trabajo ms
importante debe ser realizado en comisiones, la instancia ideal para la
labor legislativa y de investigacin; un principio de divisin del trabajo y
especializacin legislativa. Ese principio tiene un buen funcionamiento
en el caso del Congreso Nacional chileno donde, para un mejor control
parlamentario, el nmero de comisiones legislativas se corresponde con
el de ministerios.
Como hemos visto en el Captulo V de este libro, en el caso de Chile,
la dinmica que se crea entre legisladores y funcionarios de alto nivel,
a travs de redes informales, constituye no solamente un elemento de
cooperacin efectivo sino que permite un control sustantivo-administrativo del que se desprende la posibilidad de que el Congreso codirija al
gobierno a travs del aporte que pueda hacer en el proceso de polticas
pblicas.
CONSIDERACIONES FINALES
215
En Mxico, la situacin es bastante alejada de la chilena, y las comisiones legislativas no cumplen su cometido. Uno de los juristas mexicanos con larga experiencia parlamentaria, Jos Trinidad Lanz Crdenas,
describa bien esta situacin, segn testimonio recogido por Rodrguez
Prats (2006: 471):
Las comisiones legislativas se copiaron del sistema alemn, en donde hay
una comisin por cada ministerio, como estableciendo un punto de contacto
entre el Congreso y el Ejecutivo, pero Alemania nos lleva cuatrocientos aos
de cultura en ese sentido. Aqu se ha acudido a la creacin de subcomisiones
para reducir las comisiones y evitar lo que los analistas han llamado la
tirana de las comisiones.
216
Polticas pblicas
En los pases democrticos, los gobiernos operan por medio de un arsenal de polticas pblicas de enorme complejidad debido a un enjambre
de regulaciones, servicios, transferencias y acciones que se entrecruzan
entre los actores involucrados (Subirats y Gom, 1998: 366); los poderes
Ejecutivo y Legislativo deben ser una pieza clave en este entramado.
Sin embargo, la intervencin del Ejecutivo se da por sentada, no as la
del Legislativo, cuya intervencin en el proceso de polticas pblicas
puede resultar complicada o simplemente no existir, o bien, intervenir
solamente para bloquear iniciativas del Poder Ejecutivo. En ese sentido,
habra que comprender que la clave de los sistemas adecuadamente
estructurados no se ubica en una separacin de poderes rgida, porque
eso puede dificultar el control parlamentario, sino que se encuentra en
una serie de arreglos que permiten que entre los rganos del poder se
produzca una relacin simtrica (Valads, 2002).
Pero para que esa relacin de simetra se produzca entre Ejecutivo y
Legislativo se requiere correspondencia en sus facultades y responsabilidades, de suerte que, sin obstruirse mutuamente, se complementen
CONSIDERACIONES FINALES
217
218
Bibliografa
220
BIBLIOGRAFA
221
222
BIBLIOGRAFA
223
224
BIBLIOGRAFA
225
226
BIBLIOGRAFA
227
228
BIBLIOGRAFA
229
230
BIBLIOGRAFA
231
232
BIBLIOGRAFA
233
234
BIBLIOGRAFA
235
236
BIBLIOGRAFA
237
238
BIBLIOGRAFA
239
240
BIBLIOGRAFA
241
242
BIBLIOGRAFA
243
Dip.
3
aos
XLIV
(19581961)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
XLV
(19611964)
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
XLVI
(19641967)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
XLVII
(19671970)
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
XLVIII
(19701973)
Alfonso Garzn
Santibez
Luis M. Faras
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
1 ao
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
XLIII
(19551958)
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
XLII
(19521955)
Jorge Cruickshank
Garca
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
XLI
(19491952)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
XL
(19461949)
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
XXXIX
(19431946)
Hilda Anderson
Nevarez3
Alfonso Snchez
Madariaga
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Emilio M. Gonzlez
Parra2
Carlos Sansores
Prez
Dip.
3
aos
XXXVIII
(19401943)
Blas Chumacero
Snchez1
Nombre
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
XLIX
(19731976)
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
L
(19761979)
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
LI
(19791982)
Legislatura
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
LII
(19821985)
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
LIII
(19851988)
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
LIV
(19881991)
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
LV
(19911994)
Sen.
3 aos
Dip.
3 aos
LVI
(19941997)
Dip.
3
aos
LVII
(19972000)
LVIII
(20002003)
LIX
(20032006)
LX
(20062009)
LXI
(20092012)
LXII
20122015)
18
21
18
10
15
18
12
18
30
33
Total
de
aos
Jess Murillo
Karam
Salvador Rocha
Daz
Jos Murat
Didoro Carrasco
Altamirano
Jess Yurn
Aguilar
Leonardo
Rodrguez Alcaine
scar Ramrez
Mijares
Hctor Hugo
Olivares Ventura
Norberto Mora
Plancarte
Vctor Manzanilla
Schaffer
Eduardo Luque
Loyola
Nombre
XXXVIII
(19401943)
XL
(19461949)
Sen.
3
aos
XXXIX
(19431946)
Dip.
3
aos
XLI
(19491952)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
XLII
(19521955)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
XLIII
(19551958)
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
1
ao
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
LV
(19911994)
Sen. 3
aos
Sen
3 aos
Dip.
3 aos
Dip.
3 aos
LVI
(19941997)
Dip. 3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
1 ao
LVII
(19972000)
Dip. 3
aos
LVIII
(20002003)
Dip.
3
aos
LIX
(20032006)
Sen.
3
aos
Dip. 3
aos
Dip.
3
aos
LX
(20062009)
Sen.
3
aos
LXI
(20092012)
Dip. 1
ao
LXII
20122015)
Total
de
aos
19
12
16
24
24
21
21
20
LIV
(19881991)
Sen.
3
aos
LIII
(19851988)
18
Sen.
3
aos
LII
(19821985)
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
LI
(19791982)
Legislatura
L
(19761979)
Dip.
3
aos
XLIX
(19731976)
15
XLVIII
(19701973)
Sen.
3
aos
XLVII
(19671970)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
XLVI
(19641967)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
2
aos
Dip.
3
aos
XLV
(19611964)
Dip.
3
aos
XLIV
(19581961)
Oscar Cantn
Zetina8
Alejandro Zapata
Perogordo7
Juan de Dios
Castro
Luis H. lvarez
Mara de los
ngeles Moreno6
Beatriz Paredes
Rangel5
Manuel Cadena
Morales
Guadalupe
Maganda Bermeo4
Nezahualcyotl de
la Vega
Jos Natividad
Gonzlez Pars
Carlos Romero
Deschamps
Nombre
XXXVIII
(19401943)
XXXIX
(19431946)
XL
(19461949)
XLI
(19491952)
XLII
(19521955)
XLIII
(19551958)
XLIV
(19581961)
XLV
(19611964)
XLVI
(19641967)
XLVII
(19671970)
XLVIII
(19701973)
XLIX
(19731976)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
LI
(19791982)
Legislatura
L
(19761979)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
LII
(19821985)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
LIII
(19851988)
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
LIV
(19881991)
Dip.
3
aos
Sen.
1
ao
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
LV
(19911994)
Dip.
3 aos
Sen. 3
aos
Sen. 3
aos
Dip. 3
aos
Sen. 2
aos
Sen.3
aos
Sen. 3
aos
Sen. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 1
ao
Sen.3
aos
LVI
(19941997)
Sen.
1
ao
LXII
20122015)
16
16
Total
de
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip. 3
aos
Sen.
2
aos
Sen.
3
aos
11
18
Dip. 3
aos
Sen.
3
aos
16
14
18
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip. 3
aos
Sen.
3
aos
Sen.3
aos
Sen.3
aos
Sen.3
aos
Sen.3
aos
Dip. 3
aos
LXI
(20092012)
Dip. 3
aos
LX
(20062009)
Sen.
2
aos
Sen.1
ao
LIX
(20032006)
18
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip. 3
aos
LVIII
(20002003)
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
LVII
(19972000)
Eloy Cant
Javier Corral10
Rosario Ibarra de
Piedra
Juan N. Guerra
Javier Gonzlez
Garza
Leonel Godoy
Rangel
Pablo Gmez
lvarez
Leticia Burgos
Flix Salgado
Macedonio
Ricardo Garca
Cervantes
Felipe Caldern
Hinojosa9
Rodolfo Elizondo
Torres
Mara Elena
lvarez Bernal
Nombre
XXXVIII
(19401943)
XXXIX
(19431946)
XL
(19461949)
XLI
(19491952)
XLII
(19521955)
XLIII
(19551958)
XLIV
(19581961)
XLV
(19611964)
XLVI
(19641967)
XLVII
(19671970)
XLVIII
(19701973)
XLIX
(19731976)
Dip.
3
aos
Dip. 3
aos
LI
(19791982)
Legislatura
L
(19761979)
LII
(19821985)
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
LIII
(19851988)
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
LIV
(19881991)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
LV
(19911994)
Sen.3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
Sen. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
Dip. 3
aos
LVI
(19941997)
Sen.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip. 3
aos
Sen.
1 ao
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
LVII
(19972000)
Dip.
3
aos
Sen.
3
aos
Sen.3
aos
Sen.3
aos
Sen.3
aos
Dip. 3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
2
aos
Dip. 3
aos
Sen.3
aos
Dip. 3
aos
Sen.3
aos
Sen.
3
aos
Sen.
1
ao
LXII
20122015)
18
15
Total
de
aos
Dip.
1
ao
19
13
12
18
Sen.
3
aos
LXI
(20092012)
Sen.
3
aos
Sen.
3
aos
Dip. 3
aos
LX
(20062009)
10
Dip. 3
aos
LIX
(20032006)
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
Dip.
3
aos
LVIII
(20002003)
XXXVIII
(19401943)
XXXIX
(19431946)
XL
(19461949)
XLI
(19491952)
XLII
(19521955)
XLIII
(19551958)
XLIV
(19581961)
XLV
(19611964)
XLVI
(19641967)
XLVII
(19671970)
XLVIII
(19701973)
XLIX
(19731976)
LI
(19791982)
Legislatura
L
(19761979)
Dip.
3
aos
LII
(19821985)
LIII
(19851988)
Dip.
3
aos
LIV
(19881991)
Sen.
3
aos
LV
(19911994)
Sen.
3
aos
LVI
(19941997)
Dip.
1
aos
Dip.
3
aos
LVII
(19972000)
Sen.3
aos
Sen.3
aos
LVIII
(20002003)
Sen.3
aos
Sen.3
aos
Dip.
3
aos
LIX
(20032006)
Dip.
3
aos
Sen.3
aos
Dip.
3
aos
Sen.3
aos
LX
(20062009)
Sen.3
aos
Sen.3
aos
LXI
(20092012)
Sen.1
ao
Dip.
1
ao
Sen.1
ao
Dip.
1
ao
LXII
20122015)
Emilio Gamboa
Ricardo Monreal
vila13
Jorge Emilio
Gonzlez12
Manlio Fabio
Beltrones11
Nombre
10
17
13
13
Total
de
aos
Siglas y acrnimos
de partidos polticos
El control parlamentario
y el rediseo
de las polticas pblicas
Lucero Ramrez Len