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TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala de Defensa de la Competencia N 2
RESOLUCIN 2249-2012/SC2-INDECOPI
EXPEDIENTE 229-2011/PS-INDECOPI-PIU

PROCEDENCIA

PROCEDIMIENTO
DENUNCIANTE
DENUNCIADO

:
:
:

MATERIA
ACTIVIDAD

:
:

COMISIN DE LA OFICINA REGIONAL DEL


INDECOPI DE PIURA
DE PARTE
CARLOS ALFONSO ARMBULO GORDILLO
BANCO INTERNACIONAL DEL PER S.A.A.
INTERBANK
RECURSO DE REVISIN
OTROS
TIPOS
DE
INTERMEDIACIN
MONETARIA

SUMILLA: Se declara fundado el recurso de revisin planteado contra la


Resolucin 21-2012/INDECOPI-PIU, toda vez que la Comisin de la Oficina
Regional del Indecopi de Piura interpret errneamente los artculos 186 y
189 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, debido a que el
desistimiento convencional puede realizarse en cualquier instancia y no es
incompatible con la naturaleza del procedimiento sobre proteccin al
consumidor iniciado por denuncia de parte.
Lima, 19 de julio de 2012
I.

ANTECEDENTES

1.

El 9 de septiembre de 2011, el seor Carlos Alfonso Armbulo Gordillo (en


adelante, el seor Armbulo) denunci ante el rgano Resolutivo de
Procedimientos Sumarsimos de Proteccin al Consumidor de la Oficina
Regional del Indecopi de Piura (en adelante, el ORPS) al Banco
Internacional del Per S.A.A. Interbank (en adelante, el Banco), por
infraccin de la Ley 29571, Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor
(en adelante, el Cdigo), al haber cargado en la cuenta de su tarjeta de
crdito retiros de dinero que no reconoca haber realizado.

2.

Mediante Resolucin 324-2011/PS-INDECOPI-PIU del 18 de noviembre de


2011, el ORPS declar fundada la denuncia presentada por el seor
Armbulo y orden al denunciado, como medida correctiva, que extorne de
la cuenta de la tarjeta de crdito del denunciante el monto de las
operaciones cuestionadas, as como las comisiones e intereses
compensatorios que dichos cargos pudieran haber originado. Finalmente,
sancion al Banco con una multa de 7 UIT y lo conden al pago de costas y
costos del procedimiento.

3.

El 29 y 30 de noviembre de 2011 el seor Armbulo y el Banco,


respectivamente, apelaron la Resolucin 324-2011/PS-INDECOPI-PIU.

M-SC2-02/1B

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4.

El 15 de diciembre de 2011, el seor Armbulo present un escrito


manifestando su voluntad de desistirse de su denuncia, la pretensin y del
procedimiento iniciado contra el Banco, en tanto haba celebrado una
transaccin extrajudicial con dicha institucin bancaria para poner fin al
procedimiento. Dicha transaccin fue presentada por el Banco mediante
escrito de fecha 21 de marzo de 2012.1

5.

Mediante Resolucin 21-2012/INDECOPI-PIU del 11 de enero de 2012, la


Comisin de la Oficina Regional del Indecopi de Piura (en adelante, la
Comisin) acept parcialmente el desistimiento de la pretensin formulado
por el seor Armbulo, dejando sin efecto la medida correctiva ordenada y
la condena del pago de las costas y costos del procedimiento. No obstante
ello, consider que el desistimiento no poda alcanzar a la sancin
administrativa establecida en primera instancia por no encontrarse a
disposicin de las partes, motivo por el cual se pronunci sobre la
responsabilidad del Banco confirmando la Resolucin 324-2011/PSINDECOPI-PIU que declar fundada la denuncia e impuso una sancin.

6.

En la resolucin mencionada, la Comisin interpret que el desistimiento


est sujeto a un requisito de oportunidad para que pueda dar a lugar a la
conclusin del procedimiento, esto es, debe producirse antes de la
notificacin de la resolucin final de primera instancia. Luego de dicha
notificacin y cuando se determine la ocurrencia de una infraccin
administrativa, el consumidor nicamente podr desistirse de aquellos
derechos disponibles reconocidos por la resolucin, como es la medida
correctiva o el reembolso a su favor de las costas y costos.

7.

El 23 de enero de 2012, el Banco interpuso recurso de apelacin contra la


Resolucin 21-2012/INDECOPI-PIU, sealando, entre otros, los siguientes
argumentos:

(i)

El procedimiento de proteccin al consumidor seguido ante Indecopi no solo


tiene naturaleza sancionadora, sino que tambin tiene caractersticas de un
procedimiento trilateral, por lo que el denunciante, como parte del
procedimiento, poda darle fin por medio de la presentacin de un
desistimiento;
la Comisin no ha considerado el propsito conciliador del Cdigo que
justamente pretende evitar que consumidor y proveedor recurran o
continen un procedimiento administrativo como nica forma de solucin de
controversias;
en casos donde se discuta posibles afectaciones a un inters particular, el
consumidor supuestamente afectado es quien se encuentra en mejor

(ii)

(iii)
1

Ver a fojas 247 del expediente.

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(iv)

posicin para velar por la proteccin de sus derechos y decidir lo mejor para
sus intereses, por lo que la autoridad administrativa no debe limitar los
desistimientos o los acuerdos que proveedor y consumidor arriben para
solucionar un determinado conflicto; y,
el desistimiento puede presentarse ante cualquier instancia del
procedimiento, pues si bien la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (en adelante, LPAG) seala que su presentacin
proceder hasta antes de que se notifique la resolucin final en la instancia,
dicha norma no hace distincin alguna entre primera y segunda instancia.

8.

Mediante Resolucin 2 del 25 de enero de 2012, la Comisin encauz el


recurso de apelacin presentado por el Banco, tramitndolo como uno de
revisin.2 En tal sentido, concedi el recurso de revisin interpuesto y
remiti el expediente a la Sala de Defensa de la Competencia N 2 (en
adelante, la Sala).

9.

Por Resolucin 0650-2012/SC2-INDECOPI del 7 de marzo de 2012, la Sala


declar procedente el recurso de revisin planteado por el Banco contra la
Resolucin 21-2012/INDECOPI-PIU, por causal de interpretacin errnea
de los artculos 186 y 189 de la LPAG, en cuanto a los alcances del
desistimiento presentado ante la segunda instancia administrativa de los
procedimientos sumarsimos.

II.

CUESTIN EN DISCUSIN

La interpretacin de los artculos 186 y 189 de la LPAG para lo cual debe


definirse previamente:
(i)

(iii)

La naturaleza de los procedimientos sobre proteccin al consumidor


iniciados por denuncia del consumidor;
la posibilidad de que las partes pueden desistirse considerando la
naturaleza del procedimiento; y,
la oportunidad del desistimiento.

III.

ANLISIS DE LA CUESTIN EN DISCUSIN

III.1

Cuestin previa: sobre la solicitud de informe oral del Banco

10.

Mediante escrito del 21 de marzo de 2012 el Banco solicit a la Sala que le


conceda el uso de la palabra.

(ii)

Cabe sealar que el 6 de febrero de 2012, el Banco present una queja contra la Comisin por calificar su recurso del
23 de enero de 2012 como uno de revisin. Por medio de la Resolucin 0425-2012/SC2-INDECOPI del 15 de febrero de
2012 la Sala declar infundada la referida queja, toda vez que dicha calificacin fue correcta.

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11.

El numeral 5.3.3. de la Directiva 004-2010/DIR-COD-INDECOPI establece


la facultad de la Sala de convocar a audiencia de informe oral, luego de
declarar la procedencia del recurso de revisin. El artculo 16 del Decreto
Legislativo 1033, Ley de Organizacin y Funciones del Indecopi, seala que
quedar a criterio del rgano resolutivo convocar o denegar la solicitud para
la actuacin del informe oral.3

12.

En el presente caso, la Sala considera que cuenta con elementos de juicio


suficientes para emitir un pronunciamiento sobre la revisin presentada por
el Banco. Asimismo, en su solicitud de informe oral, el Banco no ha referido
la necesidad de presentar ante la Sala nuevos elementos de juicio para la
resolucin del caso que justifiquen la audiencia.

13.

Por las razones expuestas, corresponde denegar el uso de la palabra al


Banco.

III.2.

Los procedimientos sobre proteccin al consumidor iniciados por denuncia


del consumidor

III.2.1 Su naturaleza sancionadora


14.

La obligatoriedad de las disposiciones que integran el ordenamiento jurdico


exige la previsin de mecanismos de reaccin frente a las conductas que se
traduzcan en incumplimiento o contravencin de las mismas, toda vez que
la eficacia de todo sistema jurdico depende de la existencia de facultades
coercitivas en la Administracin para asegurar su cumplimiento.

15.

En caso la conducta lesione intereses colectivos o revista una especial


gravedad, el mecanismo de reaccin estatal suele poseer carcter
represivo, a travs de la imposicin de una conducta gravosa o negativa.
Para ello, la Administracin ha sido investida de una potestad sancionadora
que se manifiesta en la imposicin de multas a los administrados, con la
cual se persigue tanto un fin represivo (castigo) como un fin de prevencin
(desaliento de futuras conductas similares).4 En resumen, puede afirmarse
que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin es
consustancial a sus funciones de gestin del inters pblico.5 6

DECRETO LEGISLATIVO 1033, Artculo 16.- Audiencia de informe oral ante las Salas del Tribunal.16.1 Las Salas del Tribunal podrn convocar a audiencia de informe oral, de oficio o a pedido de parte. En este
segundo caso, podrn denegar la solicitud mediante la decisin debidamente fundamentada. ()

PEDRESCHI GARCS, Willy. Anlisis sobre la Potestad Sancionadora de la Administracin Pblica y el Procedimiento
Administrativo Sancionador en el Marco de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. En:
Com entarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Segunda Parte, primera edicin, Ara Editores EIRL,
Lima, 2003, p. 502.

NIETO, Alejandro. Derecho administrativo sancionador, quinta edicin, Madrid Tecnos, 2005, p. 27.

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16.

El Estado mantiene con los consumidores o usuarios un deber especial de


proteccin que se halla constitucionalizado en nuestro ordenamiento
jurdico.7 Una de las formas a travs de la cual el Estado ha considerado
que debe ejercer esta tutela es mediante la sancin de aquellas conductas
que desconozcan o resulten lesivas de los derechos reconocidos a los
consumidores.

17.

La incorporacin de mecanismos de derecho pblico responde a una nueva


visin de Estado acorde con el modelo econmico, segn la cual una
poltica de proteccin al consumidor transciende a la solucin de los
problemas de un consumidor en el marco de su relacin individual con el
proveedor. La relacin de consumo inicialmente concebida como una
relacin casi interindividual entre el productor y/o vendedor y el adquirente
y/o consumidor, para lo cual bastaba el tratamiento a nivel de derecho
privado, ha evolucionado de tal manera que requiere en determinadas
situaciones nuevos tratamientos jurdicos que vayan ms all de la esfera
privada, precisamente por el sobredimensionamiento de los mercados y las
operaciones que se dan al interior de ellos, haciendo as necesario, su
tratamiento por las normas de Derecho Pblico Estatal: constitucionales,
administrativas, etc.8

18.

La Comisin de Proteccin al Consumidor es, dentro de la estructura del


INDECOPI, el rgano encargado de la aplicacin del Cdigo de Proteccin
y Defensa del Consumidor - norma de desarrollo del artculo 65 de la
Constitucin Poltica - y, por lo tanto, el rgano competente para conocer de
los procedimientos administrativos y la imposicin de sanciones por
infraccin a dicha norma.9

No debe olvidarse que el poder punitivo del Estado es nico y se manifiesta a travs de dos potestades sancionadoras
paralelas: la penal atribuida a los rganos jurisdiccionales y la administrativa en manos de la administracin pblica. Como
consecuencia de ello, las sanciones administrativas y penales tienen la caracterstica comn de ser manifestaciones del
ius puniendi genrico del Estado.

CONSTITUCIN POLTICA DEL PER.- Artculo 65.- El Estado defiende el inters de los consumidores y usuarios.
Para tal efecto garantiza el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposicin en
el mercado. Asimismo, vela, en particular, por la salud y seguridad de la poblacin.

CORRIENTES CRDOVA, Jos Antonio. La proteccin de los consumidores en Europa Comunitaria: De los tratados
fundacionales al de la Unin Europea (MAASTRICHT). En: Estudios sobre el Derecho de Consumo, IBERDROLA,
segunda edicin, 1994, p. 8.

DECRETO LEGISLATIVO 1033. DECRETO LEGISLATIVO QUE APRUEBA LA LEY DE ORGANIZACIN Y


FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIN DE LA
PROPIEDAD INTELECTUAL - INDECOPI. Artculo 2.- Funciones del INDECOPI.2.1
El Indecopi es el organismo autnomo encargado de:
()
d)
Proteger los derechos de los consumidores, vigilando que la informacin en los mercados sea correcta,
asegurando la idoneidad de los bienes y servicios en funcin de la informacin brindada y evitando la
discriminacin en las relaciones de consumo;
()

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19.

El procedimiento sancionador en materia de proteccin al consumidor se


inicia de oficio, bien por iniciativa de la propia administracin, por denuncia
del consumidor afectado o del que potencialmente pudiera verse afectado,
o por una asociacin de consumidores en representacin de sus asociados
o apoderados o en defensa de intereses colectivos o difusos de los
consumidores.

III.2.2 Su naturaleza trilateral


20.

El procedimiento trilateral es definido por el artculo 219 de la LPAG como:


el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o ms
administrados ante las entidades de la administracin (). El procedimiento
trilateral importa un proceso especial en el cual la Administracin dirime un
conflicto entre dos administrados.

21.

El procedimiento trilateral quiebra el paradigma bajo el cual tradicionalmente


ha sido concebido el procedimiento administrativo (bilateral), donde la
Administracin, es al mismo tiempo, juez y parte. En los procedimientos
administrativos trilaterales, la posicin de los administrados frente a la
Administracin no es ms una situacin total de desventaja, sino que, ms
bien, la actuacin del tribunal administrativo debe ser neutra, imparcial e
independiente, sometida al ordenamiento jurdico. Estos tribunales
administran justicia, y por tanto deben decidir casos entre particulares
sujetndose a los derechos y obligaciones que la Ley impone a estos
particulares (como es el caso de las obligaciones impuestas a los
proveedores en materia de proteccin al consumidor). Lo cual no implica
que se desarrolle funcin jurisdiccional, la que est limitada al Poder
Judicial por el artculo 139, inciso primero de la Constitucin.

22.

La doctrina reconoce los antecedentes del procedimiento trilateral en la


atribucin conferida al Indecopi para seguir procedimientos especiales en
materia de defensa de la competencia o proteccin al consumidor. En
particular, sobre el entonces vigente procedimiento por infraccin a las
normas de libre competencia iniciado por denuncia se justific su carcter
trilateral en los siguientes trminos:

2.2

Para el cumplimiento de sus funciones, el Indecopi se encuentra facultado para emitir directivas con efectos
generales, supervisar y fiscalizar actividades econmicas, imponer sanciones, ordenar medidas preventivas y
cautelares, dictar mandatos y medidas correctivas, resolver controversias, as como las dems potestades
previstas en la presente Ley.

Articulo 27.- De la Comisin de Proteccin al Consumidor- Corresponde a la Comisin de Proteccin al


Consumidor velar por el cumplimiento de la Ley de Proteccin al Consumidor y de las leyes que, en general, protegen a
los consumidores de la falta de idoneidad de los bienes y servicios en funcin de la inform acin brindada, de las
omisiones de informacin y de la discriminacin en el consumo, as como de aquellas que complementen o sustituyan a
las anteriores.

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La normativa procedimental en materia de defensa de la competencia, tal


como se encuentra esbozada en el Captulo nico del Ttulo V del Decreto
Legislativo 701, estructura un procedimiento trilateral en buena regla, ya
que estipula que el procedimiento se puede iniciar de oficio o a pedido de
parte, siendo que la Secretara de la Comisin de Libre Competencia deba
calificar esa denuncia. En caso la estimase procedente, la Secretara
notificaba al denunciado, quien deba formular sus descargos. Luego, se
produce la instruccin del procedimiento, que finaliza con la resolucin en
primera instancia, de la Comisin de Libre Competencia. En tal sentido, en
los procedimientos de defensa de la competencia, se produce una
contienda entre los administrados, producto de la comisin de una
infraccin a las normas del Decreto Legislativo 701, en casos de abuso de
posicin de dominio, o la realizacin de prcticas restrictivas de la libre
competencia.10

23.

El razonamiento citado es plenamente aplicable al procedimiento


administrativo en materia de proteccin de consumidor iniciado por
denuncia del consumidor. El procedimiento supone la puesta en
conocimiento de la autoridad de un conflicto especfico entre proveedor y
consumidor para su resolucin, previo cumplimiento de determinados
requisitos de admisibilidad y procedencia para el trmite de la denuncia
(incluido el pago de una tasa por derechos administrativos), propios de un
procedimiento contencioso y no de uno sancionador.

24.

Los consumidores tienen en estos procedimientos pretensiones especficas


frente a los proveedores denunciados que los colocan como parte
interesada en los procedimientos, consistentes en el otorgamiento de una
medida correctiva destinada a resarcir las consecuencias patrimoniales
ocasionadas en ellos por la conducta del proveedor (medidas correctivas
reparadoras) o revertir los efectos de la misma (medidas correctivas
complementarias). Adems, en su condicin de parte, estn habilitados
para interponer recursos frente aquellas decisiones de la autoridad que se
pronuncian sobre su denuncia en la medida que los agravie.

III.2.3 Diferencias entre el procedimiento sancionador y trilateral


25.

10

Las diferencias ms resaltantes entre los procedimientos administrativos


sancionadores y los trilaterales han sido clasificadas por la doctrina de la
siguiente manera: (i) en los procedimientos sancionadores la intensidad de
la intervencin administrativa es mayor que en los procedimientos
trilaterales; (ii) en el procedimiento sancionador la relacin procedimental

MARTIN TIRADO, Richard. El Procedimiento Administrativo Trilateral y su aplicacin en la nueva Ley del Procedimiento
Administrativo General. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General Segunda Parte, prim era
edicin, Ara Editores EIRL, Lima, 2003, pp. 468 y 469.

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establecida entre los sujetos procesales se establece entre la


administracin y el administrado; mientras que en el procedimiento trilateral
se da entre dos o ms administrados y la dependencia administrativa; y,
(iii) en los procedimientos trilaterales es procedente, y hasta preferible, la
posibilidad de seguir mecanismos de auto composicin de intereses o
frmulas conciliatorias por tratarse de aspectos disponibles de las partes;
mientras que en los procedimientos sancionadores dicha posibilidad no
resulta posible por el inters pblico involucrado.11 12
III.2.4 La naturaleza trilateral sancionadora de los procedimientos
26.

La doctrina y la jurisprudencia administrativa se han esforzado por


identificar y tratar de encajar los procedimientos en materia de proteccin al
consumidor
iniciados por denuncia de parte en alguna de las
clasificaciones tradicionales de los procedimientos administrativos:
sancionadores o trilaterales.

27.

En la resolucin impugnada, la Comisin seal que tienen naturaleza


exclusivamente sancionadora, argumento que le sirve de premisa para
justificar porqu no es posible que proveedor y consumidor pongan fin al
procedimiento de manera convencional: la sancin administrativa no puede
ser objeto de disposicin de las partes.13

28.

Para un sector de la doctrina, estos procedimientos tienen una naturaleza


trilateral sin que su naturaleza se vea afectada por la capacidad
sancionadora atribuida a la Comisin. En ese sentido, Juan Espinoza
Espinoza14 ha sealado lo siguiente:
() en el procedimiento administrativo de tutela del consumidor, este no
solo obtiene una medida correctiva (situacin que lo calificara como
trilateral), sino tambin el Indecopi puede imponer una multa al proveedor,
lo cual tambin hara que este procedimiento sea, a la vez, sancionador.
()

11

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurdica, Lima,
2008, stima edicin, pp. 627 y 628.

12

Afirmar como una regla absoluta la imposibilidad de la terminacin convencional de los procedimientos sancionadores
es un aspecto que ser puesto en tela de juicio ms adelante.

13

Ver GARCA DE ENTERRA Eduardo, Curso de Derecho Administrativo II, novena edicin, Thomson Civitas, Madrid,
2005, pp.191 y 192, citado por GMEZ TOMILLO Manuel. Derecho Administrativo Sancionador. Parte General. Teora
General y Prctica del Derecho Penal Administrativo, segunda edicin, Thomson Reuters, 2010, p. 875.

14

ESPINOZA ESPINOZA, Juan. Circulacin de los modelos jurdicos de la responsabilidad civil en la tutela administrativa
de los derechos del consumidor. En: Actualidad Jurdica 197, Gaceta Jurdica Editores, Lima, 2010, p. 304.

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No obstante ello, una de las manifestaciones del proceso trilateral es la de


dar espacio para la aplicacin de sanciones al administrado infractor. Por
tal motivo, no deberan ser acogidas aquellas interpretaciones que
pretenden crear una suerte de (innecesario) procedimiento trilateralsancionador. En efecto, los procedimientos trilaterales son aquellos en los
que la Administracin aparece decidiendo un conflicto de intereses entre
dos o ms sujetos de un conflicto jurdico-procesal de Derecho
Administrativo.

29.

De igual modo, Christian Guzmn apuri considera que tienen una


naturaleza trilateral15:
El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una
reclamacin, o de oficio. La reclamacin es el escrito a travs del cual el
interesado activa el procedimiento trilateral, que no debe confundirse con
otros mecanismos denominados de la misma manera, como la reclamacin
tributaria.
Ahora bien, es posible la iniciacin de procedimientos
trilaterales, cuando quien lo inicia es la propia administracin. Sin
embargo, resultan ser muy raros los procedimientos trilaterales iniciados de
oficio. Hay procedimientos, como los seguidos ante la Comisin de Libre
Competencia de INDECOPI en aplicacin de Decreto Legislativo N. 701,
que si bien pueden iniciarse a pedido de parte, tambin pueden iniciarse de
oficio. En el primer caso, nos encontramos ante un procedimiento trilateral,
en el segundo caso, sin embargo, la naturaleza del procedimiento es
bilateral.
Ahora bien, la parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una
reclamacin se denomina reclamante y cualquiera de los emplazados ser
designado como reclamado. Los trminos pueden ser considerados
anlogos a los de demandante y demandado propios del proceso judicial
comn. Es necesario sealar que en el mbito de los procedimientos
seguidos ante el INDECOPI se hace referencia a denunciante y
denunciado cuando en puridad dichos procedimientos, en su mayora, son
de naturaleza trilateral y no sancionadora, como por ejemplo los
procedimientos seguidos ante la Comisin de Proteccin al Consumidor.
[subrayado agregado]

30.

15

Otro sector de la doctrina, entre el que se encuentra Hugo Gmez,


considera que los procedimientos en materia de proteccin al consumidor
iniciados por denuncia tienen una naturaleza mixta trilateral sancionadora, en la cual hay dos relaciones jurdicas: una bilateral de
carcter sancionador, donde prima el inters pblico; y, la otra trilateral,

CHRISTIAN GUZMN NAPUR. Tratado de la Administracin Pblica y del Procedimiento Administrativo. Eds.
Caballero Bustamante, Lima, 2011, p 533.

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que alberga los intereses privados, contrapuestos entre el denunciante y


denunciado.16
31.

El informe emitido por el doctor Morn Urbina, a solicitud del Banco17,


recoge esta segunda posicin sealando que el procedimiento
administrativo en materia de proteccin al consumidor tiene una naturaleza
mixta que tiene aspectos que le otorgan un carcter trilateral sin que ello
perjudique su finalidad sancionadora, a pesar que la Ley del Procedimiento
Administrativo General () no abarque, especficamente, un procedimiento
de esta naturaleza ().

32.

En el referido informe se concluye que el procedimiento de proteccin al


consumidor seguido ante Indecopi se encuentra regulado de forma
particular, de forma tal que no podemos afirmar que nos encontramos ante
un procedimiento sancionador en puridad; este procedimiento tiene una
naturaleza particular que mezcla caracteres trilaterales y sancionadores en
un mismo procedimiento.

33.

En reiterada jurisprudencia de esta Sala se ha reconocido el carcter mixto


de los procedimientos sobre proteccin al consumidor iniciados por
denuncia de parte.18 A manera de ejemplo, se puede citar la Resolucin
2075-2010/SC2-INDECOPI del 15 de septiembre de 2010 que seal lo
siguiente19:
En efecto, pese a que los procedimientos administrativos sobre proteccin
al consumidor iniciados a instancia de parte, como el presente, implican el
ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin, no es menos
cierto que en ellos se discuten derechos subjetivos e intereses legtimos de
ndole particular, por lo que tambin tienen naturaleza trilateral.

34.

En un reciente pronunciamiento20 esta Sala ha confirmado su posicin, al


afirmar que los procedimientos iniciados por el Indecopi a instancia de parte
tienen una naturaleza mixta: sancionadora, por la presencia de una

16

GMEZ APAC, Hugo. El Procedimiento Trilateral: Cuasijurisdiccional? En: Revista de Derecho Administrativo N 10.
Derecho de la Competencia, Crculo de Derecho Administrativo, Lima, 2011, p. 29.

17

Informe emitido el 9 de febrero de 2012 por el doctor Juan Carlos Morn Urbina. Ver a fojas 248 y s.s. del expediente.

18

Resoluciones 1296-2009/SC2-INDECOPI del 5 de agosto de 2009, 1386-2010/SC2-INDECOPI del 23 de junio de 2010


y 0961-2011/SC2-INDECOPI del 25 de abril de 2011.

19

La Sala de Defensa de la Competencia en el ao 2003 reconoca el carcter trilateral de los procedimientos


administrativos en materia de proteccin al consumidor: El procedimiento para sancionar las presuntas infracciones a las
normas de proteccin al consumidor es un procedimiento trilateral, el mismo que est regulado por el artculo 22 y ss. de la
Ley sobre Facultades, Normas y Organizacin del INDECOPI, y supletoriamente por las disposiciones pertinentes de la Ley
del Procedimiento Administrativo General. Ver Resolucin 0214-2003/TDC-INDECOPI del 6 de junio de 2003.

20

Resolucin 1324-2012/SC2-INDECOPI del 3 de mayo de 2012.

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potestad punitiva de la Administracin; y, trilateral, porque se discuten


intereses de ndole particular de los administrados.
35.

La posicin sostenida en reiterada jurisprudencia de este tribunal ha sido


ratificada con la dacin de la Directiva 004-2010/DIR-COD-INDECOPI,
Reglas Complementarias Aplicables al Procedimiento Sumarsimo en
Materia de Proteccin al Consumidor, en su numeral 4.3.1 seala
textualmente que: El Procedimiento Sumarsimo se inicia de oficio, por
denuncia de parte, lo que le otorga una condicin trilateral que no altera la
naturaleza sancionadora de dicho procedimiento [resaltado aadido].

36.

La Directiva es clara y precisa en la descripcin de la naturaleza mixta


(sancionadora-trilateral) del procedimiento administrativo en materia de
proteccin al consumidor, por lo que despeja cualquier opcin interpretativa
distinta sobre su naturaleza. Aun cuando la Directiva se refiera al
procedimiento sumarsimo, el criterio es plenamente trasladable al
procedimiento ordinario iniciado por denuncia del consumidor, debido a que
en esencia se trata de procedimientos similares.

37.

En conclusin, si bien en los procedimientos administrativos en materia de


proteccin al consumidor iniciados por denuncia de parte se encuentra
presente el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin con
el propsito de cautelar el inters pblico involucrado en la defensa de los
consumidores; tambin en ellos se discuten derechos subjetivos e intereses
legtimos de ndole particular, por lo que debe reconocerse adems su
naturaleza trilateral.

III.3

El desistimiento convencional en los procedimientos iniciados por denuncia


del consumidor

38.

La naturaleza sancionadora presente en los procedimientos sobre


proteccin al consumidor iniciados por denuncia del consumidor, puede
generar dudas en torno a la procedencia del desistimiento convencional,
debido a que puede entenderse que el Estado tiene un inters pblico en la
definicin o no de la infraccin, inters que es independiente al estado del
procedimiento o la existencia de una resolucin - an no firme - que
determine una sancin. Sin embargo, no debe obviarse en el anlisis que
estos procedimientos tambin tienen la condicin de trilateral, de manera
que, conforme a lo analizado en el apartado precedente, se trate en
realidad de un procedimiento especial de naturaleza mixta.

39.

El componente trilateral de los procedimientos justifica, por ejemplo, la


evaluacin de presupuestos de admisibilidad y procedencia de la denuncia,
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la culminacin del procedimiento por conciliacin o transaccin extrajudicial,


la posibilidad del Indecopi de ordenar medidas correctivas reparadoras y,
eventualmente, la condena al pago de costas y costos21. Esta particularidad
de nuestro procedimiento administrativo modera las exigencias que pueden
ser propias de un procedimiento sancionador puro, posibilitando la
aplicacin de la figura del desistimiento.
40.

Sin perjuicio de ello, debe cuestionarse si, en realidad, est reida a la


naturaleza sancionadora del procedimiento la posibilidad de que las partes
puedan poner trmino de manera convencional al mismo.

41.

El artculo 186 de la LPAG establece que la conciliacin, la transaccin y el


desistimiento son formas de conclusin del procedimiento administrativo.22
Asimismo, el artculo 189 de la referida norma estipula que el desistimiento
podr realizarse por cualquier medio que permita su constancia y sealando
su contenido y alcance.

42.

Los artculos bajo comentario se encuentran comprendidos dentro de las


normas generales del procedimiento administrativo, sin que dichas normas
generales, el captulo dedicado al procedimiento sancionador o, por ltimo,
las normas especiales aplicables al procedimiento administrativo en materia
de proteccin al consumidor impidan la terminacin convencional de los
procedimientos por desistimiento.

43.

La nica limitacin impuesta al desistimiento para su aceptacin es que


otros terceros interesados en el procedimiento insten por su continuacin
luego de que son notificados del desistimiento o que la autoridad de oficio
verifique que tal aceptacin pueda afectar intereses de terceros o el inters
general, supuesto en el cual la autoridad limitar los efectos del
desistimiento al interesado y continuar el procedimiento:
189.6

La autoridad aceptar de plano el desistimiento y declarar


concluido el procedimiento, salvo que, habindose apersonado en
el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en
el plazo de diez das desde que fueron notificados del
desistimiento.

21

GMEZ APAC, Hugo, Op. Cit., p. 42.

22

LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artculo 186.- Fin del procedimiento.
186.1. Pondrn fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto, el silencio
administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del artculo 188,
el desistimiento, la declaracin de abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin o
transaccin extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento y la prestacin efectiva de lo pedido a
conformidad del administrado en caso de peticin graciable.

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189.7.

La autoridad podr continuar de oficio el procedimiento si del


anlisis de los hechos considera que podra estarse afectando
intereses de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del
procedimiento extraase inters general. En ese caso, la autoridad
podr limitar los efectos del desistimiento al interesado y
continuar el procedimiento.

44.

Ello quiere decir que los desistimientos en los procedimientos sobre


proteccin al consumidor iniciados por denuncia no pueden ser unilaterales,
es decir, no basta la voluntad del consumidor para su conclusin, sino que
requieren de la conformidad de la otra parte (el proveedor) que puede tener
un inters legtimo en la continuacin del procedimiento, de manera que se
defina su falta de responsabilidad por la conducta infractora denunciada o
imputada. Esto es claro para la Sala pues si la norma permite que terceros
interesados puedan oponerse a la terminacin del procedimiento, con
mayor razn la parte denunciada.

45.

Ahora bien, tambin cabe preguntarse si es posible la conclusin del


procedimiento en materia de proteccin al consumidor por desistimiento
convencional, en la medida que la continuacin del procedimiento importa
un inters general o de terceros? La respuesta no es uniforme, sino que
depender de la ponderacin realizada por la autoridad en cada caso
concreto para verificar la presencia de un inters general que resguardar.

46.

No todos los procedimientos pueden tener una relacin directa con el


inters general. As, por ejemplo, difcilmente puede sostenerse que los
defectos denunciados en la prestacin del servicio de confeccin de un
sastre puede tener repercusin en el inters general, mxime si no existen
evidencias de que esta conducta haya ocurrido con otros consumidores
distintos al denunciante.

47.

Por lo contrario, existen bienes jurdicos que desde la Constitucin merecen


una proteccin ms elevada por parte del Estado, como el derecho a la
vida23 o la salud.24 25 No en vano el propio artculo 65 de la Constitucin sobre

23

En el marco del Expediente N 2016-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional destac el deber especial de proteccin
del Estado en cuanto al derecho a la vida: La Constitucin Poltica de 1993 ha determinado que la defensa de la
persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado; en tales trminos, la
persona est consagrada como un valor superior, y el Estado est obligado a protegerla. El cumplimiento de este valor
supremo supone la vigencia irrestricta del derecho a la vida, pues este derecho constituye su proyeccin; resulta el de
mayor connotacin y se erige en el presupuesto ontolgico para el goce de los dems derechos, ya que el ejercicio de
cualquier derecho, prerrogativa, facultad o poder no tiene sentido o deviene intil ante la inexistencia de vida fsica de
un titular al cual puedan serle reconocidos.

24

En el marco del Expediente N 05842-2006-PHC/TC, el mximo intrprete de la Constitucin seal que: El derecho
fundamental a la salud involucra la facultad inherente a todo ser humano de conservar un estado de normalidad
orgnica funcional, tanto fsica como psquica, as como de restituirlo ante una situacin de perturbacin [fundamento 12
de la STC N. 1429-2002-HC/TC; en la misma lnea, STC N. 2016-2003-AA/TC y STC N. 1956-2004-AA/TC]. El goce
de un estado psicosomtico pleno es una condicin indispensable para el desarrollo y un medio fundamental para

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el deber especial de proteccin del Estado en materia de defensa de los


consumidores se refiere especficamente a que el Estado vela, en
particular, por la salud y seguridad de la poblacin.
48.

As, por ejemplo, una denuncia por un supuesto de negligencia mdica


tiene vinculacin con el inters general que debe ser cautelado por el
Estado, por lo que estamos en un mbito exento de la posibilidad de
desistimiento convencional.

49.

Como regla general puede sostenerse que en todos los casos conocidos
por el ORPS en la va del procedimiento sumarsimo es posible que las
partes puedan poner trmino al procedimiento de manera convencional por
desistimiento.

50.

El procedimiento sumarsimo ha sido creado con el propsito declarado de


establecer un proceso de carcter clere o gil para los casos en que ello
se requiera por la cuanta o la materia discutida.26 27 En ese sentido, las
reglas de competencia previstas en el Cdigo justamente han reservado a
la Comisin por la va del procedimiento ordinario las denuncias sobre
aquellas materias de mayor complejidad relacionadas con derechos
fundamentales que merecen una especial tutela del Estado (por ejemplo,
denuncias por productos o sustancias peligrosas28, servicios mdicos, actos
de discriminacin, etc.) y han asignado al ORPS por la va del nuevo
procedimiento sumarsimo aquellos casos que implican una complejidad

alcanzar el bienestar individual y colectivo que puede llegarse a conseguir a travs del ejercicio del derecho a la salud,
toda vez que implica la imposibilidad de que se afecte o menoscabe su esfera de proteccin, al presentarse como un
tpico derecho reaccional o de abstencin [fundamento 8 de la STC N. 1429-2002-HC/TC]; y gracias a su salvaguardia
constitucional se podr alcanzar el funcionamiento armnico del organismo del ser humano tanto en el aspecto fsico
como en el psicolgico y mental [fundamento 30 de la STC N. 2945-2003-AA/TC]. La salud, por ende, es un derecho
fundamental indiscutible y, como tal, generador de acciones positivas por parte de los poderes pblicos, pues resulta
inobjetable que deben promoverse, desde el Estado, condiciones que lo garanticen de modo progresivo, y que se le
dispense proteccin adecuada a quienes ya gocen de l.
()
De otro lado, en la ya mencionada LGS [Ley General de Salud] se precisa que la salud es condicin indispensable del
desarrollo humano y medio fundamental para alcanzar el bienestar individual y colectivo; que la proteccin de la salud
es de inters pblico, por lo que es responsabilidad del Estado regularla, vigilarla y promoverla; y que toda persona
tiene derecho a su proteccin en los trminos y condiciones que establece la ley, siendo dicho derecho irrenunciable
[artculos I, II y III del Ttulo Preliminar de la LGS].
25

LEY 29571. CDIGO DE PROTECCIN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. Artculo 1.- Derechos de los
consumidores.1.1 En los trminos establecidos por el presente Cdigo, los consumidores tienen los siguientes derechos:
a.
Derecho a una proteccin eficaz respecto de los productos y servicios que, en condiciones norm ales o previsibles,
representen riesgo o peligro para la vida, salud e integridad fsica.

26

Artculo 124 del Cdigo.

27

A mayor abundamiento, revisar ESPINOZA LOZADA, Jess Eloy. Y ahora quin podr defendernos? El arbitraje de
Consumo y otros medios de resolucin de controversias entre consumidores y proveedores. En Revista de Derecho
Administrativo, Nmero 10. Ao 2011. pp. 122-123.

28

Sobre el particular, ver Resolucin 1904-2011/SC2-INDECOPI del 22 de julio de 2011.

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menor por la materia, todos ellos vinculados a la afectacin de derechos


patrimoniales.29
51.

La continuacin del procedimiento aun mediando un desistimiento no


significa que el consumidor sea obligado a formar parte de un proceso en
que no tiene inters alguno en participar por haber obtenido la satisfaccin
de su pretensin, sino que el procedimiento continuar sin la presencia de
l como parte, que es a lo que se refiere la parte final del artculo 189.7 de
LPAG cuando seala que la autoridad podr limitar los efectos del
desistimiento al interesado y continuar el procedimiento. En otras
palabras, el procedimiento perder su caracterstica trilateral para
convertirse en un procedimiento sancionador neto.

52.

Tambin podra acontecer que durante la tramitacin del procedimiento se


evidencien indicios de que la conducta denunciada constituye en realidad
una prctica generalizada del proveedor que repercute en otros
consumidores e, incluso, implique la afectacin de intereses colectivos o
difusos de los consumidores. Actualmente, es cada vez ms frecuente que
las relaciones de consumo se establezcan en forma masiva, situacin que
trae aparejada como consecuencia que cuando un proveedor lleve a cabo
una conducta contraria a las normas de proteccin al consumidor, esta no
solo vulnere a un consumidor en particular, sino que por el contrario, se vea
afectado simultneamente un gran nmero de consumidores. En este caso,
la posibilidad de continuar de oficio el procedimiento no debe ser
entendida literalmente como la prosecucin del mismo procedimiento, sino
como la facultad de la autoridad para sustanciar esta nueva conducta en un
nuevo procedimiento.

53.

Dicho criterio ha sido acogido por esta Sala en varios pronunciamientos30,


por ejemplo, en la Resolucin 2168-2011/SC2-INDECOPI del 18 de agosto
de 2011 se seal lo siguiente:
Si bien la seora Garca se ha desistido del procedimiento iniciado contra
el Banco y Elektra, esta Sala no deja de apreciar que durante el

29

30

LEY 29571. CDIGO DE PROTECCIN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. Artculo 125.- Competencia de los
rganos resolutivos de procedimientos sumarsimos de proteccin al consumidor. Cada rgano resolutivo de
procedimientos sumarsimos de proteccin al Consumidor es competente para conocer, en primera instancia
administrativa, denuncias cuya cuanta, determinada por el valor del producto o servicio materia de controversia, no
supere tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UIT); as como aquellas denuncias que versen exclusivamente sobre
requerimientos de informacin, mtodos abusivos de cobranza y demora en la entrega del producto, con independencia
de su cuanta. Asimismo, es competente para conocer, en primera instancia, denuncias por incumplimiento de m edida
correctiva, incumplimiento de acuerdo conciliatorio e incumplimiento y liquidacin de costas y costos. No puede conocer
denuncias que involucren reclamos por productos o sustancias peligrosas, actos de discriminacin o trato diferenciado,
servicios mdicos, actos que afecten intereses colectivos o difusos y los que versen sobre productos o servicios cuya
estimacin patrimonial supera tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) o son inapreciables en dinero. ()
Resoluciones 0142-2010/SC2, 0434-2010/SC2, 1239-2010/SC2, 1519-2010/SC2 y 2787-2011/SC2.

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procedimiento el Banco ha sealado que a pesar de haberse extinguido la


deuda de la seora Garca mediante una dacin en pago, la mantuvo
reportada ante la central de riesgos de la SBS por un error en su sistema
operativo, siendo que slo despus de haber tomado conocimiento de
dicho problema solicit la rectificacin del referido reporte.
Esta Sala considera que la generacin de errores en los sistemas
operativos del Banco puede afectar no slo a un consumidor
individualizado, sino a todos aquellos que, a pesar de haber mantenido
deudas frente a dicha entidad y haberlas cancelado oportuna o
extemporneamente, todava se mantienen reportados en condiciones
irregularmente por hechos enteramente atribuibles a la gestin de los
sistema del Banco, hecho que permite advertir una posible afectacin al
inters general.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que al Indecopi le corresponde
tutelar los intereses de aquellos que pueden verse afectados por la
deficiente gestin de los sistemas operativos del Banco que impida la
rectificacin de la informacin reportada a la central de riesgos respecto a
la situacin crediticia de sus clientes y, en ejercicio de la facultad concedida
por el artculo 104.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General ,
esta Sala considera que corresponde disponer que la Comisin inicie un
procedimiento de oficio contra el Banco con la finalidad de verificar si
procede a rectificar la informacin reportada ante la central de riesgos de la
SBS despus que sus clientes cancelan la deuda que genera dicho
reporte.

54.

La garanta del debido proceso en este caso exige que la autoridad efecte
una nueva imputacin de cargos en otro procedimiento, mxime cuando la
decisin de continuar el procedimiento puede implicar el trnsito de va
procedimental (sumarsimo - ordinario) y el cambio de autoridad (ORPS Comisin). Ello toda vez que en los procedimientos sumarsimos se
enjuician conductas de los proveedores que afectan individualmente a un
consumidor, de ah que solo puede iniciarse por decisin de ste y,
adems, porque segn el Cdigo los actos que afecten intereses colectivos
o difusos de los consumidores sern tramitados exclusivamente por la
Comisin a travs de la va del procedimiento ordinario.

55.

Ahora si bien tras la calificacin en la ley de determinada conducta como


infractora existe un inters pblico, ello no quiere decir que el consumidor
afectado con tal conducta no puede lograr un acuerdo con el proveedor que
determine la terminacin convencional del procedimiento o, dicho de otra
manera, pueda disponer de su derecho de accin.

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56.

Una interpretacin en contrario hace ms improbable que el proveedor y el


consumidor concreto en conflicto logren un entendimiento a satisfaccin de
ambas partes, situacin que va en contra de la autocomposicin de los
conflictos de consumo, que es uno de los principios que inspiran las normas
de proteccin al consumidor elevado a nivel de poltica pblica.31

57.

La regulacin del arbitraje de consumo en el Cdigo tambin permite llegar


a esta conclusin. El artculo 145 prescribe que El sometimiento voluntario
del consumidor al arbitraje de consumo excluye la posibilidad de que ste
inicie un procedimiento administrativo por infraccin a las normas del
presente Cdigo o que pretenda beneficiarse con una medida correctiva
dictada por la autoridad de consumo en los procedimientos que sta pueda
seguir para la proteccin del inters pblico de los consumidores. Ello
quiere decir que el consumidor puede renunciar a su derecho a la tutela
administrativa y judicial y someter su conflicto de consumo al arbitraje de
consumo. El rbitro por la propia naturaleza de su funcin carece de
capacidad sancionadora.

58.

Una interpretacin distinta olvidara adems que, incluso, en el mbito penal


es posible que en determinadas conductas, el acuerdo de las partes de
lugar a la conclusin del proceso de investigacin, aun cuando la accin
penal hubiera sido promovida.

59.

La aplicacin del principio de oportunidad previsto en el artculo 2 del


Cdigo Procesal Penal permite que, en determinados supuestos y bajo
ciertos requisitos, el Ministerio Pblico o el Juez pueda abstenerse de
promover la accin penal (archivando el proceso) o declarar el
sobreseimiento de la causa si el proceso ya se ha instaurado, aun cuando
las investigaciones llevadas a cabo conduzcan a la conclusin de que el
acusado - con gran probabilidad - ha cometido el delito.32 33

31

LEY 29571. CDIGO DE PROTECCIN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR.- Artculo VI.- Polticas pblicas.()
6.
El Estado garantiza mecanismos eficaces y expeditivos para la solucin de conflictos entre proveedores y
consumidores. Para tal efecto, promueve que los proveedores atiendan y solucionen directa y rpidamente los
reclamos de los consumidores, el uso de mecanismos alternativos de solucin como la mediacin, la conciliacin
y el arbitraje de consumo voluntario, y sistemas de autorregulacin; asimismo, garantiza el acceso a
procedimientos administrativos y judiciales giles, expeditos y eficaces para la resolucin de conflictos y la
reparacin de daos. Igualmente, facilita el acceso a las acciones por intereses colectivos y difusos.
()

32

SAN MARTN LANDA, Csar. Derecho Procesal Penal - Tomo I, Grijley, Lima, 2003, pp. 317 y 318.

33

DECRETO LEGISLATIVO N 957, CDIGO PROCESAL PENAL.- Artculo 2 Principio de oportunidad.1.


El Ministerio Pblico, de oficio o a pedido del imputado y con su consentimiento, podr abstenerse de ejercitar la
accin penal en cualquiera de los siguientes casos:
a)
Cuando el agente haya sido afectado gravemente por las consecuencias de su delito, culposo o doloso, siempre
que este ltimo sea reprimido con pena privativa de libertad no mayor de cuatro aos, y la pena resulte
innecesaria.

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60.

La aplicacin del principio de oportunidad requiere justamente verificar que


no exista un inters pblico gravemente comprometido en la persecucin
del delito (que no es igual a que no exista inters pblico) y que el agente
repare los daos y perjuicios ocasionados al agraviado o que exista un
acuerdo con ste en ese sentido.

61.

La referencia al proceso penal es especialmente til para el anlisis de la


cuestin en discusin no solamente porque la potestad punitiva penal como
la sancionadora constituyen manifestaciones de un mismo ius puniendi
genrico del Estado, sino porque el derecho penal opera como ltima ratio,
pues la seleccin entre la configuracin de una conducta administrativa o
delito penal depender de trascendencia del acto ilcito que se pretenda
castigar. Las contravenciones menores son objetos de punicin mediante
sanciones administrativas, reservndose el derecho penal las conductas
infractoras que impliquen una mayor ofensa al inters pblico.34

b)

c)

2.

Cuando se trate de delitos que no afecten gravemente el inters pblico, salvo cuando el extremo mnimo de la
pena sea superior a los dos aos de pena privativa de la libertad, o hubieren sido cometidos por un funcionario
pblico en ejercicio de su cargo.
Cuando conforme a las circunstancias del hecho y a las condiciones personales del denunciado, el Fiscal puede
apreciar que concurren los supuestos atenuantes de los artculos 14, 15, 16, 21, 22 y 25 del Cdigo Penal, y se
advierta que no existe ningn inters pblico gravem ente comprometido en su persecucin. No ser posible
cuando se trate de un delito conminado con una sancin superior a cuatro aos de pena privativa de libertad o
cometido por un funcionario pblico en el ejercicio de su cargo.
En los supuestos previstos en los incisos b) y c) del numeral anterior, ser necesario que el agente hubiere
reparado los daos y perjuicios ocasionados o exista acuerdo con el agraviado en ese sentido.

()
5. Si el Fiscal considera imprescindible, para suprimir el inters pblico en la persecucin, sin oponerse a la gravedad
de la responsabilidad, imponer adicionalmente el pago de un importe a favor de una institucin de inters social o
del Estado y la aplicacin de las reglas de conducta previstas en el artculo 64 del Cdigo Penal, solicitar la
aprobacin de la abstencin al Juez de la Investigacin Preparatoria, el que la resolver previa audiencia de los
interesados. Son aplicables las disposiciones del numeral 4) del presente artculo.
6. Independientemente de los casos establecidos en el numeral 1) proceder un acuerdo reparatorio en los delitos
previstos y sancionados en los artculos 122, 185, 187, 189-A Primer Prrafo, 190, 191, 192, 193, 196, 197, 198,
205, 215 del Cdigo Penal, y en los delitos culposos. No rige esta regla cuando haya pluralidad importante de
vctimas o concurso con otro delito; salvo que, en este ltimo caso, sea de menor gravedad o que afecte bienes
jurdicos disponibles.
El Fiscal de oficio o a pedido del imputado o de la vctima propondr un acuerdo reparatorio. Si ambos convienen
el mismo, el Fiscal se abstendr de ejercitar la accin penal. Si el imputado no concurre a la segunda citacin o se
ignora su domicilio o paradero, el Fiscal promover la accin penal. Rige en lo pertinente el numeral 3).
7. Si la accin penal hubiera sido promovida, el Juez de la Investigacin Preparatoria, previa audiencia, podr a
peticin del Ministerio Pblico, con la aprobacin del imputado y citacin del agraviado, dictar auto de
sobreseimiento -con o sin las reglas fijadas en el numeral 5)- hasta antes de formularse la acusacin, bajo los
supuestos ya establecidos. Esta resolucin no ser impugnable, salvo en cuanto al monto de la reparacin civil si
sta es fijada por el Juez ante la inexistencia de acuerdo entre el imputado y la vctima, o respecto a las reglas
impuestas si stas son desproporcionadas y afectan irrazonablem ente la situacin jurdica del imputado.
Tratndose de los supuestos previstos en el numeral 6), basta la presentacin del acuerdo reparatorio en un
instrumento pblico o documento privado legalizado notarialmente, para que el Juez dicte auto de sobreseimiento.
[subrayado aadido]
34

PEDRESCHI GARCS, Willy. Op. cit., p. 510.

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62.

Por tanto, si en el mbito penal donde se enjuician conductas que implican


un mayor grado de afectacin al inters pblico, es posible que en
determinados supuestos las autoridades penales concluyan el proceso de
manera anticipada considerando el acuerdo entre las partes, con mayor
razn debe aceptarse en materia administrativa la terminacin convencional
del procedimiento iniciado por denuncia del consumidor en los casos
sealados.

III.4

La oportunidad del desistimiento

63.

La Comisin interpret que el desistimiento en los procedimientos


sumarsimos est sujeto a un requisito de oportunidad para que pueda dar a
lugar a la conclusin del procedimiento: debe producirse con anterioridad a
la notificacin de la resolucin final de la primera instancia, de manera que
no exista un pronunciamiento eficaz sobre la ocurrencia de una infraccin
por parte de la primera instancia. Con posterioridad a dicha notificacin y
cuando se determine que el proveedor incurri en una infraccin
administrativa, el consumidor nicamente podr desistirse de aquellos
derechos disponibles reconocidos por la resolucin, como es la medida
correctiva o el reembolso a su favor de las costas y costos.

64.

El inciso 5 del artculo 189 de la LPAG es claro en cuanto a la oportunidad


del desistimiento: se podr realizar en cualquier momento antes de que se
notifique la resolucin final en la instancia.

65.

La palabra instancia es definida como cada conjunto de actuaciones


practicadas, tanto en la jurisdiccin civil como en la criminal, las cuales
comprenden hasta la sentencia definitiva.35 En ese sentido, se llama
primera instancia el ejercicio de la accin ante el primer juez que debe
conocer del asunto; segunda instancia, el ejercicio de la misma accin ante
el juez o tribunal de apelacin, con el objeto de que reforme la sentencia del
primer juez y tercera instancia, a la revisin del proceso o causa ante el
tribunal superior, segn la jurisdiccin. 36

66.

Un efecto de la interposicin de los recursos es justamente ampliar las


facultades o competencias de la Administracin Pblica, habilitndola para
que pueda resolver en una nueva instancia la modificacin o revocacin del
acto administrativo cuestionado. En esos trminos, Roberto Dromi seala
que [con el recurso] el administrado abre una instancia que permite a la

35

CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario Jurdico Elemental. Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, 1989,
p. 399.

36

Ibdem.

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Administracin considerar y resolver todo lo atinente a la cuestin que se


plantea.37
67.

En los procedimientos sumarsimos, cada ORPS conocer como primera


instancia administrativa denuncias por infracciones a las normas de
proteccin al consumidor, de acuerdo con los criterios de competencia
antes referidos, siendo que la Comisin de Proteccin al Consumidor o la
Comisin con facultades desconcentradas en esa materia, en va de
apelacin, constituyen la segunda instancia de los referidos procedimientos.
Asimismo, de manera excepcional, se podrn interponer recursos de
revisin ante esta Sala contra las decisiones adoptadas como segunda
instancia administrativa por las referidas Comisiones.38

68.

Por tanto, en el presente caso el trmite en segunda instancia se inici con


la apelacin interpuesta por el Banco, por lo que era posible que el
denunciante se desista antes de la notificacin de la resolucin de la
Comisin que se pronuncia sobre su recurso39.

37

DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Gaceta Jurdica. Lima, Primera Edicin Peruana Agosto 2005. Tomo II, p.
505.

38

LEY 29571. CDIGO DE PROTECCIN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. Artculo 125.- Competencia de los
rganos resolutivos de procedimientos sumarsimos de proteccin al consumidor. . Cada rgano resolutivo de
procedimientos sumarsimos de proteccin al Consumidor es competente para conocer, en primera instancia
administrativa, denuncias ()
La Comisin de Proteccin al Consumidor del Indecopi o la comisin con facultades desconcentradas en esta materia,
segn corresponda, constituye la segunda instancia administrativa en este procedimiento sumarsimo, que se tramita
bajo las reglas establecidas por el presente subcaptulo y por la directiva que para tal efecto debe aprobar y publicar el
Consejo Directivo del Indecopi.
Excepcionalmente, hay lugar a recurso de revisin ante la Sala competente en materia de proteccin al consumidor del
Tribunal del Indecopi, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 210 de la Ley nm. 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General. Su finalidad es revisar si se han dejado de aplicar o aplicado errneamente las normas del
presente Cdigo, o no se han respetado los precedentes de observancia obligatoria por ella aprobados. El plazo para
formular este recurso es de cinco (5) das hbiles y su interposicin no suspende la ejecucin del acto impugnado, salvo
que la Sala en resolucin debidamente fundamentada disponga lo contrario.
DIRECTIVA 004-2010/DIR-COD-INDECOPI. REGLAS COMPLEMENTARIAS APLICABLES AL PROCEDIMIENTO
SUMARSIMO EN MATERIA DE PROTECCIN AL CONSUMIDOR.()
3.3. Instancias administrativas en el Procedimiento Sumarsimo.- El Procedimiento Sumarsimo puede involucrar
tres instancias. La primera instancia corresponde al rgano Resolutivo de Procedimientos Sumarsimos de Proteccin
al Consumidor. La segunda instancia corresponde, en va de apelacin, a la Comisin de Proteccin al Consumidor o a
la Comisin con facultades desconcentradas en esta materia, que se encuentre adscrita a la misma sede de la
institucin u oficina regional a la que corresponde el rgano Resolutivo de Procedimientos Sumarsimos de Proteccin
al Consumidor que haya actuado como primera instancia. De ser el caso, la tercera instancia corresponde, en va de
revisin, a la Sala competente en materia de Proteccin al Consumidor del Tribunal del INDECOPI.

39

En ese sentido, la Sala coincide con lo sealado por el doctor Juan Carlos Morn en el informe presentado a solicitud
del Banco, sobre la posibilidad de desistimiento en segunda instancia: Respecto de la oportunidad para su oposicin, el
desistimiento como forma de conclusin del proceso se podr realizar en cualquier momento antes de que se notifique
la resolucin final en la instancia.

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69.

Lo sealado guarda consonancia con lo establecido por el citado artculo


186 que reconoce al desistimiento como una de las formas de conclusin
del procedimiento, pasible de realizarse en cualquier instancia. En opinin
de la Sala, la interpretacin propuesta por la Comisin no se ajusta a una
interpretacin literal ni sistemtica de la norma, que distingue donde la ley
no lo hace para no necesariamente llegar a un resultado que favorezca al
consumidor.

70.

La posicin sostenida en la resolucin impugnada dificulta que el proveedor


y el consumidor concreto en conflicto logren un entendimiento a satisfaccin
de ambas partes, situacin que va en contra de la autocomposicin de los
conflictos de consumo, que es uno de los principios elevado a condicin de
poltica pblica inspiradores de las normas de proteccin al consumidor40 y
que trasciende a la existencia de un procedimiento administrativo en
marcha.

71.

En efecto, el artculo 147 del Cdigo seala que las partes podrn conciliar
el conflicto de consumo surgido entre ellos, con anterioridad o incluso
durante la tramitacin de los procedimientos administrativos por infraccin a
las normas de proteccin al consumidor. El mismo artculo refiere que las
autoridades de consumo estn facultadas para promover la conciliacin
para la conclusin de los procedimientos administrativos.41

72.

La resolucin recurrida alude adems a un comportamiento estratgico por


parte de los proveedores, los cuales buscaran dilatar innecesariamente una
solucin que estaban dispuestos a alcanzar oportunamente, esperando

La instancia, ya sea en sede administrativa o sede judicial, corresponde a cada uno de los grados jurisdiccionales que la
ley tiene establecidos para ventilar y sentenciar, en jurisdiccin expedita, lo mismo sobre el hecho que sobre el derecho,
en los juicios y dems negocios de justicia.
As pues, teniendo en cuenta de que en todo procedimiento administrativo las partes pueden ejercitar su facultad de
contradiccin, este procedimiento necesariamente contendr ms de una instancia, por lo que el denunciante podr
desistirse tanto en la primera instancia, iniciada de oficio por el INDECOPI tras el acogimiento de su denuncia, como en
segunda instancia, tras el recurso de apelacin que puede haber sido interpuesto por cualquiera de las partes del
procedimiento, debido a que la norma no hace ninguna distincin.
40

Ver nota al pie 31.

41

LEY 29571. CDIGO DE PROTECCIN Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR.- Artculo 147.- Conciliacin.- Los
consumidores pueden conciliar la controversia surgida con el proveedor con anterioridad e incluso durante la tramitacin
de los procedimientos administrativos por infraccin a las disposiciones de proteccin al consumidor a que se refiere el
presente Cdigo. Los representantes de la autoridad de consumo autorizados para tal efecto pueden promover la
conclusin del procedimiento administrativo m ediante conciliacin. En la conciliacin, el funcionario encargado de dirigir
la audiencia, previo anlisis del caso, puede intentar acercar las posiciones de las partes para propiciar un arreglo entre
ellas o, alternativamente, propone una frmula de conciliacin de acuerdo con los hechos que son materia de
controversia en el procedimiento, la que es evaluada por las partes en ese acto a fin de manifestar su posicin o
alternativas al respecto. La propuesta conciliatoria no genera responsabilidad de la persona encargada de la diligencia
ni de la autoridad administrativa, debiendo constar ello en el acta correspondiente as como la frmula propuesta.

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llegar a una instancia superior con un resultado desfavorable para recin


procurar este tipo de acuerdos.42 Al respecto, esta Sala considera que tal
razonamiento no puede ser generalizado y extendido a todas aquellas
situaciones donde se produce un desistimiento u otra forma de terminacin
convencional del procedimiento en segunda instancia, pues la buena fe es
una pauta de conducta que no solo debe ser exigible a los administrados,
sino tambin a la propia autoridad administrativa.
73.

La buena fe est recogida en la LPAG a nivel de principio del procedimiento


administrativo.43 Sobre dicho principio en el Derecho Administrativo, la
doctrina ha sealado lo siguiente44:
La aplicacin del Principio de la Buena Fe por otra parte conllevara a la
confianza de la Administracin en que el Administrado que con ella se
relaciona, va a adoptar un comportamiento leal en la fase de constitucin
de las relaciones en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de
sus obligaciones frente a la propia administracin y frente a otros
administrados.
()
La Administracin Pblica y el administrado han de adoptar un
comportamiento leal en todas las fases de constitucin de las relaciones
hasta el perfeccionamiento del acto que les d vida y en las reacciones
frente a los posibles defectos del acto. Han de adoptar un comportamiento
leal en el desenvolvimiento de las relaciones en las dos direcciones en que
se manifiestan: derechos y deberes. Y han de comportarse lealmente en el
momento de extincin: al ejercer las potestades de revisin y anulacin y al
soportar los efectos de la extincin, as como en el ejercicio de las acciones
ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.

42

En dicha resolucin, la Comisin seal expresamente lo siguiente: As, aceptar que los desistimientos en la etapa de
apelacin es decir con posterioridad a la imposicin de la sancin as como las transacciones o acuerdos extraproceso en la misma etapa, conllevan la conclusin del procedimiento sancionador, y por tanto dejan sin efecto la
sancin establecida, podra traer como consecuencia un efecto contrario a los fines de la proteccin al consumidor y a la
labor tuitiva que el Estado desarrolla (principio pro consumidor) y contraria a su deber de garantizar mecanismos
eficaces para la solucin de conflictos, en tanto establecera un incentivo para que los proveedores dilaten
innecesariamente una solucin que s estaban dispuestos a asumir para solucionar el problema suscitado con el
consumidor desde el primer momento que tomaron conocimiento de l, y que no tomaron esperando una decisin final
nicamente para efectuar un anlisis costo-beneficio que le sea favorable.

43

LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artculo 189.- Desistimiento del
procedimiento o de la pretensin.- Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo.1.
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
()
1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o
abogados y, en general, todos los partcipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la buena fe. Ninguna regulacin del procedimiento administrativo
puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.

44

GONZLES PREZ, Jess. El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. Civitas, Madrid, 1999, p.
92 y ss.

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74.

En cuanto a los efectos del desistimiento, este colegiado considera que el


mismo tiene la capacidad de producir la conclusin del procedimiento y
eliminar los efectos jurdicos de cualquiera de los actos administrativos o
procesales realizados con anterioridad. Cabe tener presente que si bien la
primera instancia pudo encontrar responsabilidad en el proveedor, en tanto
la resolucin respectiva sea impugnada no fija de manera definitiva la
voluntad de la administracin.

III.5

La posibilidad de desistimiento en los procedimientos en defensa de los


intereses colectivos o difusos de los consumidores

75.

Con el fin de brindar un tratamiento integral a la problemtica del


desistimiento en los procedimientos administrativos, esta Sala considera
reiterar en esta resolucin la posicin sostenida en diversas resoluciones
sobre la posibilidad de desistimiento en los procesos seguidos en defensa
de los intereses colectivos o difusos de los consumidores por parte de las
asociaciones de consumidores.

76.

En reiterada jurisprudencia45, esta Sala ha indicado que no es posible que


las asociaciones de consumidores que promovieron la accin en defensa de
los intereses colectivos o difusos puedan desistirse del proceso o
pretensin, debido a que este tipo de intereses no estn a disposicin de
quien formula la denuncia.

77.

Por ejemplo, en la Resolucin 1293-2010/SC2-INDECOPI del 14 junio de


2010, esta Sala seal lo siguiente:
En el presente caso, la Sala ha advertido que la Comisin acept el
desistimiento de la pretensin que dio origen al procedimiento por parte de
la Asociacin, sin advertir que sta solo cuenta con facultades de
representacin para la defensa de los intereses difusos de los
consumidores, y no con la titularidad de tales derechos, de all que no
resulte admisible aceptar el desistimiento de la pretensin.
Los intereses difusos, pertenecen a un grupo de personas que no tienen
vinculacin alguna entre s ms all de haber consumido el producto o
servicio materia de investigacin, siendo por ello indeterminado o de difcil
determinacin el nmero de personas afectadas ()
De acuerdo al artculo 82 del Cdigo Procesal Civil los intereses difusos
cuya titularidad corresponde a conjunto indeterminado de personas pueden
ser patrocinados por asociaciones como la denunciante. Asimismo, el

45

Resoluciones 0901-2010/SC2-INDECOPI del 30 de abril de 2010 0984-2010/SC2-INDECOPI del 13 de mayo de 2010,


1242-2010/SC2-INDECOPI del 9 de junio de 2010 y 2012-2010/SC2-INDECOPI del 6 de septiembre de 2010.

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artculo 40 del Decreto Legislativo 716 reconoce la legitimidad de las


asociaciones de consumidores para interponer denuncias en defensa de
los intereses difusos de los consumidores. En todos estos casos es claro
que la legitimidad para accionar en defensa de estos derechos no coloca a
las asociaciones como titulares de los mismos.

78.

El Tribunal Constitucional tambin se ha pronunciado sobre esta materia en


el Expediente 5270-2005-PA/TC, declarando improcedente el desistimiento
formulado por una asociacin de defensa ambiental precisando que la
diferencia de los derechos difusos frente a los derechos subjetivos
individuales plantea una serie de cuestiones procesales pues su estructura
no coincide con el paradigma del derecho procesal tradicional:
Que en el caso de autos la demandante no alega la violacin o amenaza
de derechos propios sino los de cierto grupo indeterminado de personas
que presuntamente se encuentran afectados por los deshechos txicos
vertidos en la zona. ()
Que sin embargo, con fecha 16 de marzo de 2006 la recurrente opt por
desistirse del proceso, por lo que previamente este Colegiado se
pronunciar sobre la procedencia del desistimiento. Para ello no deber
soslayarse que el derecho sobre el cual versa la presente causa es el de
disfrutar de un ambiente equilibrado y adecuado (art. 2, inc. 22 de la
Constitucin), lo que constituye un derecho difuso. Es esto a no dudarse un
derecho de naturaleza indivisible puesto que la satisfaccin del derecho de
uno de los integrantes de tal comunidad implica la satisfaccin del resto de
sujetos de dicha colectividad.
()
Que asimismo no deja de ser pertinente traer a colacin el criterio que este
Tribunal adopt en la resolucin del Exp. N. 0006-2003-AI/TC, del 27 de
noviembre de 2003, en donde se estableci que los legitimados
activamente intervienen no para promover la defensa de intereses
particulares, sino a fin de promover la tutela de un inters general, lo que se
traduce, en el caso concreto, en la defensa de la constitucionalidad del
ordenamiento jurdico; de ah que, una vez admitida la demanda y
habilitada la competencia del Tribunal Constitucional, queda
inexorablemente constituida la relacin jurdico-procesal respectiva. Si bien
este criterio fue utilizado en el mbito de un proceso de inconstitucionalidad,
puede aplicarse al presente proceso de amparo, explicitando que son los
derechos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado de los habitantes
de la zona los intereses protegidos. Por consiguiente aquellos no pueden
verse afectados por quien interpone la demanda, es decir quien activa la
jurisdiccin constitucional y luego decide desistirse del proceso.
Es de evidenciarse en definitiva la incompatibilidad entre el
desistimiento planteado y la proteccin de los derechos difusos. Mas
aun si es que en el escrito de desistimiento la actora refiere que lo realiza
por convenir a su derecho sin advertir que es la comunidad la titular de
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dicho derecho y no necesariamente quien presenta la demanda. ()


[resaltado aadido].

III.6

Sobre el recurso de revisin planteado por el Banco

79.

Por las consideraciones expuestas, esta Sala considera que la Comisin ha


realizado una interpretacin errnea de los artculos 186 y 189 de la
LPAG, en cuanto a la oportunidad del desistimiento y sus alcances durante
el trmite en segunda instancia de los procesos sumarsimos.

80.

Por lo tanto, corresponde anular46 la Resolucin 21-2012/INDECOPI-PIU


que confirm la Resolucin 324-2011/PS-INDECOPI-PIU, en el extremo
que declar fundada la denuncia contra el Banco por infraccin de los
artculos 1.1 literal b), 2 numerales 1 y 2, 18 y 19 del Cdigo y lo
sancion con una multa de 7 UIT y acept el desistimiento de la pretensin
formulado por el denunciante nicamente respecto de la medida correctiva
ordenada y del pago de las costas y costos.

81.

Asimismo, actuando como segunda instancia, se declara concluido el


procedimiento en atencin al desistimiento de la pretensin formulado por el
seor Armbulo el 15 de diciembre de 201147; sin que se verifique la
existencia de una afectacin al inters general que haga necesaria la
continuacin del procedimiento, pues la denuncia del seor Armbulo versa
sobre retiros de dinero no reconocidos cargados en la cuenta de su tarjeta
de crdito.

82.

En consecuencia, se deja sin efecto la Resolucin 324-2011/PS-INDECOPIPIU, ordenndose el archivo del expediente.

IV.

RESOLUCIN DE LA SALA

PRIMERO: Denegar la solicitud de informe oral presentada por el Banco


Internacional del Per S.A.A. Interbank.
SEGUNDO: Declarar fundado el recurso de revisin planteado por el Banco
Internacional del Per S.A.A. Interbank contra la Resolucin 21-2012/INDECOPIPIU, emitida por la Comisin de la Oficina Regional del Indecopi de Piura el 11 de
enero de 2012, en tanto dicho rgano resolutivo interpret errneamente los
artculos 186 y 189 de la Ley del Procedimiento Administrativo General. El
46

LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. Artculo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1.
La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias.

47

Ver a fojas 195 del expediente.

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desistimiento convencional puede realizarse en cualquier instancia y no es


incompatible con la naturaleza del procedimiento sobre proteccin al consumidor
iniciado por denuncia de parte.
TERCERO: Declarar la nulidad de la Resolucin 21-2012/INDECOPI-PIU que
confirm la Resolucin 324-2011/PS-INDECOPI-PIU, emitida por el rgano
Resolutivo de Procedimientos Sumarsimos de Proteccin al Consumidor de la
Oficina Regional del Indecopi de Piura el 18 de noviembre de 2011, en el extremo
que acept parcialmente el desistimiento presentado el seor Carlos Alfonso
Armbulo Gordillo y declar fundada la denuncia contra el Banco Internacional del
Per S.A.A. Interbank por infraccin de los artculos 1.1 literal b), 2 numerales
1 y 2, 18 y 19 del Cdigo sancionndolo con una multa de 7 UIT.
CUARTO: Declarar concluido el procedimiento en atencin al desistimiento de la
pretensin formulado por el seor Carlos Alfonso Armbulo Gordillo el 15 de
diciembre de 2011. En consecuencia, se deja sin efecto la Resolucin 3242011/PS-INDECOPI-PIU, ordenndose el archivo del expediente.
Con la intervencin de los seores vocales Camilo Nicanor Carrillo Gmez,
Francisco Pedro Ernesto Mujica Serelle, Oscar Daro Arrs Olivera, Hernando
Montoya Alberti y Miguel Antonio Quirs Garca.

CAMILO NICANOR CARRILLO GMEZ


Presidente

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