A ADiVll

JJ!:TRACI0N

DUrWJTE

P E R I O D O jVIPDIEV.

La administracin, a pesar de su importancia para el hombre, es una de las ms ubicuas

y difusas funciones en todas las sociedades. Se encuentra en los hogares, iglesias, gobiernos y empresas econmicas de todos los pueblos. Es, y siempre ha sido, una poderosa herramienta de los lderes. De hecho, todos los lderes verdaderamente importantes de la
historia fueron administradores, ya sea administrando pases, conduciendo exploraciones
y guerras, y manejando en f i n las empresas de otros.
La administracin, desde una posicin casi desconocida en 1900, ha llegado a ser la actividad central de nuestra poca y economa una fuerza innovadora y poderosa en la
cual se apoya el bienestar material y nacional de nuestra sociedad. La administracin es
u n determinante simultneo de nuestros recursos, una gua para el gobierno efectivo, la
fuerza para la defensa nacional y la formadora de la sociedad. Es el ncleo central tanto de las actividades nacionales como personales, y el modo en que manejamos a las instituciones y a nosotros mismos refleja con ntida claridad lo que seremos nosotros y la sociedad.
Aunque podemos reconocer la importancia de la administracin para nuestro bienestar y desarrollo, es difcil reconstruir su historia. Los anales de las primitivas empresas del
hombre, si las hay, son vagos y frecuentemente incompletos: unos pedazos de cermica
con inscripciones, ima pintura en los muros de una cueva o en una piel semidestruida. Por
otra parte, la interpretacin de esos hallazgos es tan problemtica como el descubrirlos.
Adems en las antiguas civilizaciones, al no reconocer la prctica de la administracin como tma funcin trascendente, dio como resultado la escasez de referencias.
Cuando a esas dificultades agregamos la reserva con que se rodea u n buen empresario, forzado por la competencia, podemos fcilmente comprender la insuficiencia en el

2 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

claro registro de las ideas que el hombre antiguo podra tener sobre la prctica de la administracin. Reconstruir la evolucin del pensamiento administrativo examinando los
registros histricos, es por su magnitud una tarea difcil y opresiva para nosotros. Si somos dUigentes en nuestra investigacin, aunque el sendero no sea claro n i preciso, encontraremos e\"idencia de rutas marcadas por viajeros de la antigedad.

ERA PREHISTRICA

En el puni de partida de esta invesfgacin, cercanamente posterior a la retirada de los

glaciares hada el norte, la ltima edad glacial importante ha sido fechada alrededo-del
10 000 al 9000 a.C.^ y coincidi con la desaparicin gradual de las grandes manadas de
herbvoros; que fueron remplazados por otros ms giles y dispersos. La adaptacin a
esas condiciones produjo las denominadas culturas mesolticas. Los hombres eran recolectores, ^ivan de la caza, de la pesca y recogan frutas y todo tipo de nueces.
Fue en ese tiempo cuando inicialmente los grupos familiares, y ms tarde tribus enteras, unieron sus esfuerzos para ayudarse mutuamente en la cacera y defenderse confa los^^
jm"asores. Sin embargo, poco se conoce acerca de esos hombres verdaderamente p r i m i t i vps. Todo lo que dejaron se reduce a unos cuantos huesos, restos de fogatas, herramientas
sencillas y algimas pinturas rupestres en los muros de las cuevas. Como consecuencia, slo pueden darse conjeturas acerca del modo por el cual, la humanidad fue aprendiendo y
e\"olucionando. Eventualmente, por supuesto, las culturas mesolticas fueron, en la mayor
parte de las regiones, remplazadas por culturas que al emplear una agricultura rudimentaria y la domesticacin de animales, proporcionaron una importantsima contribucin a
la produccin y conservacin de los bienes.
Con frecuencia suponemos en nuestra edad atmica y de viajes espaciales y satlites artificiales, que el hombre primitivo y su sociedad de hace 10 000 aos disfrut precariamente
de leyes, gobierno, educacin y adminisfacin. En muchos aspectos, sin embargo, esasociedad probablemente fue tan compleja como la actual. Tuvo sus cdigos de comportamiento
los negocios, reglas acerca del papel de los padres, castigos para los delincuentes, ritos religiosos, buenos modales y ofas disposiciones de este tipo. Pero ms importante an fue la
comprensin de la necesidad tanto de una autoridad como de u n sistema de adminisfacin.
Los jvenes de la fibu seguramente crecieron venerando y temiendo, con justa razn, al anciano o lder quien sobrevivi y envejeci debido a su astucia y sabidura. Quiz, aprendiendo
de l, los jvenes tambin pudieran lograrlo. De ah la fuente de autoridad y veneracin por
el anciano.
Con el advenimiento de las labores agrcolas, el hombre dej de vagar por los camposcazando y recolectando frutos. Debido a esto, empeza Uevar una vida sedentaria y comenz
la formacin de pequeas villas. Con la conjuncin de pueblos en camxmidades grandes, sur:;
gi la necesidad de tener u n mtodo elemental para manejar los negocios comimes del grupo. Como era de esperarse, este brote de adminisfacin se bas en la astucia, vigilancia, p r u dencia y sagacidad. A medida que fueron creciendo las pequeas villas y dispersndose la
civilizacin, los adminisfadores tambin crecieron y se desarrollaron, llegando a ser sace-

Ijames Mellaart, Earliest Civilizations

ofthe Near East, London: Thames and H u d s o n , 1965, p . 11

CAPTULO 1 . LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES 3

dotes, reyes y ministros, quienes acumularon riquezas y poder en sus respectivas sociedades, aun antes de haber sido ideadas las estructuras sociales, polticas y militares m u y organizadas. LosjproblemasJJpicos para los administradores de las p^rimitiyas sociedades
prominentes, fueron con toda certeza de tributacin, el uso eficiente de los recursos, la d i visin del trabajo, los arreglos y acuerdos comerciales y a la conduccin de la guerra y la
paz. , - i .
;

CIVILIZACIONES ANTIGUAS

Los orgenes de algunos de los llamados conceptos y prcticas de administracin moderna, fcilmente se descubren en la antigedad. El farnoso legislador bblico, Salomn, d i r i gi el establecimiento de elaborados acuerdos comerciales, manej proyectos de construccin y form4-rata4ps de paz en el siglo x a.C.
Sin embargo, antes de la existencia de legisladores, como Salomn, surgi la necesidad
de tener u n mtodo, u n sistema, para gobernar y administrar al pueblOj_Muchos legisladores^frtiguos-fimplearpn a^^^
de confian^jparajievar^^^
, doles la autoridad suficiente para actuar en su nombre. Colectivamente, entonces, dichos
servidores llegaron a ser el copsejo o junta de consultores _para losjefes. En la medida en
^rie-xreci su poder y reputacin, muchos de los jefes^asuneron posiciones teocrticas
en sus tribus. Tanto temporal como espiritualmente fueron ders del pueblo; para dirigirlo establecieron tabes y normas de conducta. A travs de suposicin espiritual, usaron el
Jej^SfaJo^ob
ridculo^egular, para asegurar la obediencia
a susjigcmas^ Bajo esta_luz_esjcomo primero contemplamos a las antiguas civilizaciones.
SUMERIOS

En algunos de los ms a n t i g u c s j a c a m e n t o a j ^
la civilizacin
^ j m e r i a de hace c i n c ^ m ^ o s ^ hay:^Xdfi
prcttas de.cpritrol administrativo,^
JLos sacerdSes^e 1^^^
a travs de su vasto\istema tributario, recaudaron
administraron considerables cantidades de bienes materiales, incluyendo hatos,
rebaos, rentas y propiedades, Se les exigi a rendir cuentas^de su gestin a t m superior
sea 'prctica de control administrativo. Sin embarg, dada la magnitud y variedad de la riqueza amasada, los sacerdotes se encontraron con problemas sin precedentes en
_laMstoria humana. Para rendir cuentas de las deudas pagadas,4e as transacciones consumadas, etctera, no podan confiar en la memoria, n i tampoco apoyarse en medios p r i m i tivos, como las muescas hechas en madera, comnmente usadas por algunos individuos,
paraTdicar que sus deudas haban sido pagadas.
|
De este modo, los sacerdotes sumerios se vieron involcramelos en. el manejo de la r i ^ e z a y en las operaciones de u n negocio u organizacin religiosa, que siendo irmiortal,
.usaBaTos'mtodos del hombre mortal. Este aspecto mortal del hombre aumentia^CQmp l e j i d a d , ya que en caso de defuncin de u n sacerdote, haba que establecer algn sistema
de control administrativo para asegurar, por ejemplo, que u n prstamo sera pagado y que
'

'

. A

2v.G. Childe, Man Mates Himself, N e w York: The N e w American Library, 1951, p . 143.

4 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

SU monto sera fijado por el sucesor del sacerdote-administrador. A l hacerlo, los sacerdotes sumerios desarrollaron u n sistema de escritura o registro de datos,4e toda^ lsTransacciones asentadas por los numerosos sacerdotes en las vastas posesiones de la "corporacin" religiosa. Debido a que estos pueblos sumerios reconocieron la necesidad de este
control administrativo, entonces no es de sorprender que los documentos escritos ms antiguos del m u n d o , sean las cuentas de sus inventarios de hace cinco m i l aos. Es m u y probable que las necesidades administrativas de esta antigua civilizacin hayan conducido a
la invencin de la escritura sumeria.3 El estmulo, por supuesto, fue econmico; y aunque
desarrollado por los sacerdotes, el primer uso dg:_la_escritura fue con propsitos de control administrativo y no para fines litrgicos.
M u y cercano al desarrollo sumerio, vino el surgimiento de Egipto, con su arquitectura,
gobierno y escritura, dejando evidencias de su desarrollo administrativo.
EGIPTO

Construcciones. _ L a construccin de las pirmides con una tecnologa, que bajo las patrones modernos podra considerarse como primitiva, nos proporciona u n m u d o testimonio
de las habilidades administrativas y de organizacin del antiguo Egipto, 5000 a.C. Por
ejemplo, la gran pirmide de Keops, cubre trece acres* y contiene 2 300 000 bloques de
piedra pesando cada una u n promedio de una y media a dos toneladas.**
Se ha estimado que su constmcdn requiri el trabajo, durante 20 aos, de ms de
100 m i l hombres. En nuestros das esto significara manejar y dirigir los esfuerzos de unadii-^
dad con igual nmero de habitantes y por u n periodo semejante, verdaderamente una tarea
administrati\ de proporciones masivas! Cuando consideramos la planificacin, organizacin y control que se ha debido ejercer en esta empresa, es evidente que los conceptos v tcnicas administrativas que conocemos no nacieron en el siglo xx. Trastornan la imaginadn
de los problemas incidentales de alimentacin, transporte y habitacin ajenos a tal multitud.
La planificacin administrativa de cuntos bloques, de qu tamao, de dnde seran
extrados y cundo, requiri la prctica de lo que hoy podra denominarse planificacin a
largo plazo. La explotacin de la cantera, por ejemplo, se hara durante el invierno y la p r i mavera, marcndose cada bloque de piedra tanto para sealar claramente el lado de arriba, como para indicar que est lista para llevarse al lugar de la tumba real.. Para reducir
los altos costos de transporte, ste se hara durante la inundacin anual del No, \ finalmente, todos los bloques seran labrados, y cada lado numerado, antes de ser colocados
en su posicin correspondiente. Este trabajo con las canteras y su traslado a las tumbas,
nos proporciona ima excelente ilustracin de cmo era el sistema de orgarvizacin egipcioDebido a que el N i l o proporcion n n conveniente medio de transporte, l a ubicacin
de las minas se escogi en sus proximidades. Sin embrago, H a m m a m a t , una de las minas
explotadas, estaba a dos o tres dias de \ornada de\>i\\o-, por \ cul, completar el trabaic
y transportar las provisiones requirieron de cientos de hombres y auitaalts.'^

1894, p . 472.

CAPTULO 1 . LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES

Durante el Nuevo Imperio, bajo el reinado de Ramses IV, se verific en estilo regio
una expedicin a las minas de cantera de Hammamat. Aunque la expedicin se efectu
bajo el liderazgo del gran sacerdote de A m o n (ya que los monumentos eran para u n dios)
y otros servidores del rey, ninguno de ellos hizo una contribucin importante. Los h o m bres efectivamente responsables fueron los oficiales militares, ya que los trabajos de esta
naturaleza recaan frecuentemente en el ejrcito. Los jefes de esta expedicin fueron 110
oficiales de cada rango, 50 oficiales civiles y eclesisticos, 130 canteros, dos pintores y cuatro grabadores. El transporte se hizo por medio de 5 000 soldados comunes, 200 miembros
de la corte del rey, 800 brbaros y 2 000 servidores del templo. En conjunto, la expedicin
agrup a 8 368 hombres.^
^UtiHzandojn.asasde.tra^
orgarzado,-lDS egipcios fuereoircapaeesjieromgleta^^
f
quejaos dejan^tnitos. Aunque siLgistema dej^rganizacim p u ^ ^
engorroso y aun con desperdicio, realmente no habarazn para ahorrar trabajo,.ya-que-los -~m
canpesinQs,,mercenarios y esclavos siempre estaban disponibles con slo solicitarlos,_Su m- ^'
rito radica en que fueron capaces de desempear su tarea con los recursos disponibles,.^sus_ -S'
construcciones claramente indican la efectividad y complejidad de su administracin>)
- v^
:' ^
^Escritura. A d e m s j l e su. arquitectura., se encuentran en la literatura egipcia muchos
aspectos_del pensamiento administrativo, frecuentemente planteado como consejos del padre al hijo. El libro de instruccin de Ptah-hotep se supone que lo compuso u n visir del
.Xey^Issi,_aIrededor d^^^
a^C,_aunque la validez de esta atribucin es dudos^u Sin embargo, es^un traba|DJmiy--antiguo ya reeditado-en 20QQ.a-.C. o enlSOO a.C., y fue utilizado
i m l a s escuelas^.,Como ejemplo de lo que contiene el libro, la instruccin de Ptah-hotep a,,
su hijo dice:
Si eres un jefe que maneja los asuntos de la multitud, busca por ti mismo cada accin benfica, hasta que el asunto quede libre de injusticia. Maat (traducido como orden o verdad) es
grande y su efectividad es permanente... La injusticia jams lleva su empresa hasta su trmino.
Si se te formula una peticin, escucha con cakna lo que el peticionario tenga que decirte, no
le repliques antes de que l haya vaciado su alma o antes de que te haya dicho por qu vino...
No es (necesario) que todo lo que ha pedido le sea concedido, (pero) no tranquiliza al corazn
un buen oyente?''
Compare ese antiguo consejo con ste encontrado en u n libro actual sobre personal:
Escuchar puede ser valioso para ambas partes. Aparte de otros beneficios que un trabajador
alterado puede obtener de la entrevista, no puede dejar de experimentar un valor teraputico si se le permite descargar su conciencia acerca de su problema a un inteligente y simptico oyente.^

^Ibd., p. 475.
^Adolf Erman, The Literature ofthe Ancient Egyptians, trad. A y l w a r d M . Blackman, N e w York; E.P. D u t t o n & Co.,
Inc., 1927, p p . 55-60.
''lohn A . Wilson, The Culture of Ancient Egypt, Chicago: University of Chicago Press, 1951, p . 84.
Spaul Pigors y Charles A . Myers, Personnel Administration, N e w York: M c G r a w - H i l l Book Compair.- 1956,
p. 84.

6 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

J ^ e g i p c i o s reconocieron, tambin, el valor de la planificacin y el uso de juntas de

consejo, como queda indicado por lo que sigue de u n manuscrito llamado aboyet ("instruc^
cin") del padre al hijo:

Trata de negocios sin disimulo... Se debera decir plenamente qu sabe uno y qu no sabe.
(Exigencia de honestidad en el trato administrativo.)
El jefe debera mantener en su mente los das que estn por venir. (Necesidad de planificar.)
Grande es el ilustre cuyos consejos son relevantes. (Valor de una junta de consejo -para un
administrador.)
Escribe con tus manos, lee con tu boca x busca consejo de quienes tienen ms conocimiento que t... Persevera, no desprecies pedir un consejo... ''Liso de imitas de consejo por los empresarios.)'^
Encontramos tambin que los egipcios fueron cuidadosos de los principios y p r c j i _
cas administrati\. Comprendieron y apreciaron, por ejemplo, la autoridad y responsabi^
_lidad administra\, y reconocieron el \r de las indicaciones en detalle para desarroUar una tarea. Esto se ustra, por ejemplo, por las instrucciones siguientes que fueron
dadas jimto con el nombramiento a cada visir o administrador.
E5 abominable a E)ios mostrar parcialidad. sta es la enseanza: hars lo equitativo, considerars a quien te es conocido, de la misma manera que al que te es desconocido, y al que
est cerca de ti, de la misma manera que al que est lejos... pues un funcionario que se comporta de esta manera prosperar grandemente en su puesto.
Xo te enfurezcas injustamente con el hombre, pero irrtate con quien deberas de hacerlo.
La salida de todos los que salen de la casa del rey, se le notificar a l, y la entrada de todos los que entran en la casa del rey, se le notificar a l.
El capataz de cientos y el capataz de (palabra no traducida)* notificarn a l sus negocios.
Despus, l entrar en consejo sobre los negocios del rey, y ah cada da en su casa le sern notificados los negocios de las dos tierras. (Sic.)
l es quien hace entrar a los oficiales del distrito, l es quien los hace salir; ellos le notifican los negocios de su distrito.
Pondr cada peticin por escrito, no permitiendo que sea oral. Cada peticin se le notificar al rey, y despus lo pondr por escrito.
Le notificarn a l todo lo que suceda entre ellos en el primer da de cada estacin de cuatro meses; de eso en sus manos, junto con su consejo local, le traern el escrito.
Cada oficina de la primera a la ltima, tiene su origen en la sala del visir para tomar consejo con l.
Inspeccin de cada arte (palabra no traducida),** a fin de motivar a cada hombre a conocer su deber de acuerdo con la estipulacin de cada asunto.io
stas son las normas o principios operativos de administracin usados por los egipcios en su antigua civilizacin. Como consejos, esos principios podran ser aplicados fcilmente a muchos procedimientos gubernamentales del presente.

^Adaptado de Erman, The Literature ifthe Ancient Egyptians, p p . 59, 76,195 y 246.
^Las cursivas son del autor.)
N. del T. As en el original ingls.
**dem.
lOj.H. Breasted, Ancient Records ofEgypt, Chicago: University of Chicago Press, 1906, p p . 269, 274, 277-278 y 291.

CAPTULO 1 . LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES

Gobierno. El estudio del gobierno egipcio a travs de los periodos del Viejo Imperio, I m perio Medio y Nuevo Imperio, nos proporciona ilustraciones del reconocimiento del priricipio de control, como una operacin extendida a travs de i m a organizacin centralizada.
.Primero establecieron en su imperio una forma vagamente descentralizada de gobierijo.^DeL^lM a 1788 a.C., el gobierno fue tan descentralizado que la comisin de impuestos
fuela rdca ataduira real entre el gobierno centraL.y_lQS subestados. El jefe de cada xmo de
esos estados deba, por supuesto, lealtad al faran. El control,-sin embargo, fue tan remoto,
que esos estados podran fcilrnente ser comparados con los estados feudales de la historia.,
rnedieval europea-rll
A l reconocer que este tipo de control resultaba una prdida de ingresos y de control,
Jc^ legisladores del periodo del Nuevo Imperio, con inicio alrededor del 1600 a.C, iniciaron una recentralizacin por medio de la ocupacin militar.^^ De este modo, los oficiales
del ejrcito ocuparon puestos administrativos y reorganizaron el gobierno central. Esta
centralizacin puso el total del territorio en manos de los oficiales con el faran a la cabeza. La autoridad recay en el faran, quien deleg autoridad local a los territorios a travs
de los gobernadores o corregidores nombrados por el gobierno central. Los nuevos gobernadores no actuaron independientemente, como lo hicieron los del Antiguo Reino, slo
aplicaron las directivas del faran. El ejrcito mantenido por el gobierno central recaudaba
los tributos. Como ayuda, el faran tena u n primer ministro quien realmente tomaba parte en la administracin de Estado, haciendo frecuentes inspecciones a los territorios.^^ De
este modo, los egipcios reconocieron claramente (cerca de m i l aos despus!) que las posesiones dispersas, requeran de i m gobierno descentralizado, y que slo sera una fornia,
de organizacin administrativa eficaz, si se establecan controles centrales efectivos.
Ms tarde, durante el Nuevo Imperio, 1530-1050 a.C, los gobiernos provinciales del A n tiguo Imperio desaparecieron completamente y tambin lo fue titufarmente. La centraliza^
cin del gobierno fue completada durante la regla de los liylcsos, quienes expulsaron a los in- _
vasores extranjeros de las provincias y asumieron control absoluto.!^ Con eso, 4j[ey_se
adue de toda la propiedad de Egipto, recaudando del pas una renta anual, usuabnerite
20 por ciento, y en forma de grano.
Si el control va registros y papeleo es la mejor seal de una civilizacin avanzada, los
egipcios del Nuevo Imperio podran ser considerados verdaderamente civilizados. Registros detallados mantuvieron ocupados a los escribanos. En sus negocios y asuntos de gobierno, guardaron documentosjarajnQstrarexactan^^^
reciba, de quin y
cundo, con detaes d,e cmo era usado. Nada se hizo en el gobierno sin apoyo de docu- ~"
mentos. El siguiente extracto de una carta comercial sugiere la inclinacin de los antiguos
egipcios por la documentacin:
Esto que te escribo puede servir como un testimonio entre nosotros, y debes guardar esta
carta, que en el futuro puede servir como testimonio.is

"Wd., p . 157.
l^Bd., p . 233.
l % d . , p p . 231-45.
l^Erman, Life in Ancient Egypt, p. 102.
iSWd,, p p . 112-13.

8 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

Los egipcios tambin reconocieron la importancia de la especializacin en la organizacin total, como se indica en sus leyes, estableciendo que ningn negociante podra continuar en cualquier actividad, salvo aquella transmitida por sus padres. As, cada actividad
qued continuamente sujeta a competencia conformando su propio tipo. Los mercaderes
fueron tambin exceptuados de participar en asuntos polticos, porque podran distraerlos
en detrimento de sus obligaciones primarias.^^
La regin del No, sin embargo, no fue la linica en desarroUar altos niveles de civilizacin durante este periodo. El imperio babnico desarroUado a lo largo del Tigris y del
Eufrates, tambin nos ofrece muchos ejemplos de procedimientos administrativos tempranos.
BABILONIA

Bajo HaiT--jTab!. rey de Babonia, las ciudades a lo largo del vaUe fueron forzadas a unirse para mantener la paz, promulgando leyes que regulaban la propiedad personal, bienes
races, comercio v negocios, la familia y el trabajo. Virtualmente, todas Jas leyes que nos
llegaron de La d'ki.izacin babilnica son de naturaleza mercantil, tratando temas talescor r o .eneas, prstamos, contratos, sociedades, acuerdos y pagars.
Como se podra esperar de esta avanzada civilizacin, sus transacciones mercantiles
fueron abundantemente documentadas en tablillas como i m medio de control. En ellas
encontramos uno de los primeros reconocimientos del principio de la no delegacin de
responsabidades. Esto se ilustra en una carta del rey, asignando diez hombres para trabajar en la construccin de u n canal. En la carta se hace saber que si la obra no fuera terminada en forma adecuada, sera el supervisor y no los subordinados, quin sera castigado.^^ Se opina que el ms antiguo cdigo conocido y que precede al de H a m m u r a b i en
ms de 150 aos, es el cdigo Akkadian de Eshnunna, con sus regulaciones de precios y
penalidades criminales.
Hammurabi. Probablemente, sin embargo, la contribucin ms significativa de losba^ilonios al pensamiento administrativo fue el cdigo de Hammurabi, vigente d u r a n t e e l
periodo entre el 2000 y 1700 a.C. Este cdigo, como el cdigo Akkadian, es i m o de los ms
antiguos cdigos legales conocidos en el mundo, y nos ofrece perspicazmente penetrar en
su pensamiento acerca de la administracin. Los siguientes extractos son ilustrativos.
Sohre salarios mnimos: si un hombre contrata a un agricultor, le pagar ocho gus de granos por
ao.18
Sohre control: si un hombre entrega a otro plata, oro, o cualquier cosa en depsito, cualquiera que sea la cosa que d, arreglar los contratos y mostrar a un testigo y entonces har el depsito.19
Si un mercader da a im agente grano, lana, aceite o mercaderas de cualquier cla>e rara negociar con ellas, el agente pondr por escrito el valor y el dinero que devolver a J e r -

l^Sir Gardner Wilkinson, Manners and Customs of Ancient Egyptians, 2a ed., L o n d o n : John M u r r a y [ P u b l i d M ^
L t d . , 1842, p . 8.
^''Georges Contenau, Everyday Life in Babylon and Assyria, London: Edward A m o l d [Publishers] Ltd., 1954, p. 5r
l^Robert F. Harper, The Code ofHammurabi, King of Babylon, Chicago: University of Chicago Press, 1904 p 1=7
p. 122.

CAPTULO 1 . LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES 9

;>

cader. El agente reclamar un recibo sellado por el dinero que dio al mercader Si el agente
es descuidado y no reclama un recibo por el dinero que ha dado al mercader, entonces el diero no ingres como para ser asentado en su cuenta.
Sobre responsabilidad: el arquitecto que construye una casa que se derrumba, matando al
ocupante, ser condenado a morir^i
Si un vendedor de licor permite que en su establecimiento haya una orga, no haciendo
nada por evitarla, ser condenado a muerte.22
Si el hijo de un hombre muere, estando bajo el cuidado de tma nodriza, y la sta ha sido sustituida por otra nodriza, sin consentimiento del padre y de la madre, a esa nodriza se
le cortarn los senos.23
Si un cirujano opera una herida con una lanceta de cobre y el paciente muere, u opera
el ojo de un gentil hombre que como consecuencia lo pierde, le sern cortadas las manos.^''

Nabucodanasar. M i l aos despus de la declinacin del reinado de H a m m u r a b i , Nabucodonosor subi al trono en el 604 a.C. dirigiendo a Babilonia hacia otra brillante poca. Encontramos ejemplos de control de produccin y pagos, incentivos de salario en las
fbricas textles^de ese periodo. Por ejemplo, se_us el color como i m medio para controlar
semanalmente la entrada del hilo de lino a la fbrica. As, el lino para una semana podra ser
marcado con u n marbete rojo; la siguiente, con uno azul y as sucesivamente, proporcionando al administrador, de esta manera, vn evidente control para determinar cunta materia p r i ma, para u n lote en particular, haba estado en la fbrica. El mismo tipo de sistema se us
en los graneros de Nabucodonosor. Cuando el grano era cosechado, se almacenaba en grandes jarras de barro, marcando el sello de cada jarra con color rojo. Cada ao tena su propio
color, as que era evidente cunto tiempo haba estado almacenado el grano de una jarra en
particular. Y finalmente, se pagaron salarios en forma de alimentos a las mujeres que realizaban operaciones de hilado y tejido, dependiendo del monto de la produccin de cada trabajadora.25 Verdaderamente era u n incentivo bsico y m u y motivados
HEBREOS

Se ha dicho de los hebreos, que ningn otro pueblo en la historia tan pequeo en nmero
y tan polticamente dbil, con la posible excepcin de los griegos, ha ejercido tan importante influencia en la civilizacin.
Moiss, uno de los hebreos prominentes, fue u n lder y administrador cuya habilidad
en el_gobierno, en la legislacin y en relaciones humanas le hizo digno de especial notoriedad. La preparacin, organizacin y ejecucin del xodo de los hebreos, que los liber
de la esclavitud de los egipcios, fue una tremenda empresa dininistrativa. Siguiendo el
consejo de su suegro, Moiss hizo u n magnfico trabajo de seleccin de personal, de adiestramiento y organizacin. El relato completo se encuentra en el captulo 18 del xodo y
claramente ilustra tanto el principio de delegacin como el de excepcin: "Ellos juzgarn
de cada asunto pequeo, pero te traern a t i los asuntos importantes."

20ft!d., pp. 104-5.

21E.A. Wallis Budge, Babylonian Life and History, 2a ed., London: Religious Tract Society, 1925, p . 130.

22b!d., p. 126.

23/Wd., p. 128.
24ftd., p. 218.
25L.P. A l f o r d , Laws of Management, N e w York: The Ronald Press Company, 1928, p . 37.

10 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

Este relato escrito nos ofrece uno de los registros, para una fosofa y plan de organizacin, ms antiguos \ ms comiinmente disponibles. D consejouie Jetfo, suegro de Moiss,
indica u n reconocimiento de la necesidad de delegar autoridad, mediante la asignacin de
tareas, as como tambin de la efecti\idad del principio de excepcin. Es una anotacin simple de u n concepto administrativo fundamental para toda administracin.
CHINA

Los chinos han sido reconocidos sobre todo por su-sabidiir^, pero pocas investigaciones
se han emprendido p a r a mteider sus sentimientos hacia la administracin. Los antiguos
escritos de^teidiJSvJUjow^ (1100, alrededor de 500 a.C.) hacen saber, sin embargo, que
los chinos e s t a b a n alterados de ciertos principios de comportamiento sobre organizacin,
p l r m i f i f n o n . d i n v r n } control.
ChoiD.^La constitucin de Chow, probablemente escrita alrededor de 1100 a.C, es u n
todos los sirvientes civiles del emperador, desde el primer ministro hasta los
a n e n t e s domsticos, con sus tareas y deberes cuidadosamente relacionados. Hablando
d e l o s poderes del primer ministro, por ejemplo, se escribe lo siguiente: " A '
directorio de

Ocho cosas conserva para ayudar al emperador a manejar a sus numerosos oficiales: la primera es el rango que controla su distincin. La segunda es el emolumento que controla su
riqueza. La tercera es el favor que controla su fortuna. La cuarta es la estipulacin que controla su conducta. La quinta es su cuidado que controla sus mercedes. La sexta es la confiscacin que controla su desamparo. La sptima es la remocin que controla sus fallos. La octava es la muerte que controla sus abusos.
Ocho regulaciones conserva para regir los diferentes departamentos del gobierno. La primera pertenece a la organizacin de forma que el gobierno del Estado pueda ser establecido. La segunda pertenece a sus funciones de manera que el gobierno del Estado pueda ser
clarificado. La tercera pertenece a sus relaciones de forma que el gobierno del Estado pueda
ser colaborador La cuarta pertenece al procedimiento de modo que el gobierno del Estado
pueda ser eficiente. La quinta pertenece a sus formalidades, de forma que el gobierno del
Estado pueda reflejar permanencia. La sexta pertenece a su control, de manera que el gobierno del Estado pueda ser completo. La sptima pertenece a lo punitivo, de modo que el gobierno del Estado pueda ser corregido. La octava pertenece a su contabilidad, de forma que
el gobiemo del Estado pueda estar sujeto a auditora.
Ocho mtodos retiene para gobernar al pas. El primero es de ritos y cultos, a fin de controlar su espritu. El segundo es de reglamentos y normas, a fin de controlar a sus grandes
funcionarios. El tercero es de remocin y nombramientos, a fin de controlar a sus funcionarios menores. El cuarto es de remuneracin y rango, a fin de controlar a sus eruditos. El
quinto es de impuestos y tributos, a fin de controlar sus recursos. El sexto es de ceremonias
y costumbres, a fin de controlar su pueblo. El sptimo es de penas y premios, a fin de controlar su fortaleza. El octavo es de cultivos y otros empleos, a fin de controlar a la pleble.-^
D este modo, encontramos en China, hace ms de tres m i l aos, conceptos que tienen resonancia administrativa contempornea: la organizacin, funciones, cooperacin,
procedimientos para mejorar la eficiencia y varias tcnicas de control.
.

26Kuo-Cheng W u , Ancient Chinese Political Theories, Shanghai: The C o m m e r d a l Press. Ltd., 1928. pp. 40-41.

CAPTULO 1 . LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES

11

Liso de lajunta_de^
Eljemperador Yao, quien de acuerdo con la leyenda, rein
ai[ededoLjde_2350 a 2256 a.C., hizo uso constante de su junta de consejo consultndola
en cada decisin importante.^-^ Shunm tambin emple la junta de consejo, reunindose
con los ms altos funcionarios de su gobierno en todo el imperio, buscando su consejo sobre cmo abrir todas las puertas de la comunicacin entre la corte y el imperio, de manera que pudiera ver con los ojos y escuchar con los odos de todos los subditos.
Ms tarde, (enJL766-lZ54 a.C.), T ^ g , fundador de la dinasta Shang, sigui el mismo
principio al permitir a sus ministros capaces, tener libertad en el manejo del gobierno a f i n
de hacer uso completo de su sabidura y talento.28
Debido al xito y poder de stos y otros monarcas de la antigedad, el uso de este
principio lleg a ser ima institucin tradicional en el gobierno de China. Esta tradicin fue
tan fuerte que cuando el joven emperador T'ai Chai (1753-1721 a.C), de la dinasta Shang,
ignor repetidamente el consejo de sus asesores, su primer ministro, quien haba servido
muchos aos bajo esa dinasta, lo depuso por u n periodo de tres aos, reinstalndolo slo despus de que, arrepentido, estuvo de acuerdo en respetar los consejos de los consultores, f
Con el paso del tiempo, este principio comenz a ser aplicado por mandatarios de
rango inferior. K i n g V^(1122-1116 a.C), fundador de la dinasta Chow, promovi su uso
entre sus reyes vasallos, Incluso especific en su designacin del prncipe Ching, que
mantendra consejeros para consultarlos antes de tomar cualquier decisin importante.29
Mencius.
Volviendo a referirnos a los escritos de Mencius, encontramos que l crey
c^ueJTeyes por s solas eran insuficientes para regular los negocios, y que todo interesado debera adherirse a u n modelo de operacin que fuera ordenado por la ley de Dios y
usarse como u n patrn para gobernar. Alrededor del 500 a.C, Mencius indicaiba claramente la necesidad de tener u n sistema, una metodologa y modelos para una administracin
eficiente cuando observ:
Cualesquiera que sean las metas de un negocio en este mundo, debe tener xm sistema. No hay
im negocio que pueda triunfar si no cuenta con un sistema. Desde los ministros y generales hasta los cientos de artesanos, todos tienen un sistema. El artesano emplea la regla para trazar un
cuadrado y el comps para hacer un crculo. Todos ellos, calificados y no calificados, usan este
sistema. Los calificados pueden a veces trazar un crculo y un cuadrado tan slo usando su destreza. Pero con un sistema, aun los no calificados pueden lograr los mismos resultados, aunque
no posean ninguna destreza. De aqu que cada artesano posea un sistema como modelo. Ahora, si nosotros gobemamos el imperio, o una gran ciudad, sin un sistema como modelo, no somos menos inteligentes que un artesano comn?3o.
Los chinos de la antigedad se destacaron tambin por la especializacin, comprometiendo de por vida a los artesanos con su industria y haciendo hereditarias cada una de
Tas^gcupaciones. Los artesanos vivan juntos en distritos especiales, separados 4,el resto

27james Legge, trad., The Chinese Classics, H o n g K o n g : t t o n g K o n g University Press., 1960, p . 26.
28/Wd., p p . 180-81.
29jfcd., p. 57.
30fti., p. 226.

rtt

1 2 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

de los ciudadanos, de forma que ellos pudieran fcilmente, en ausencia de distracciones,

dominar su oficio.^l El mismo Mencius tambin trat este tema cuando pregunt:
Pero por qu Hs por s mismo no acta como alfarero y herrero, satisfaciendo as sus necesidades con artculos hechos segn sus propias exigencias? Por qu llevar a cabo las diferentes negociaciones con todo tipo de artesanos?
Mencius respondi:

...hombres de alta y baja condicin por igual tienen sus propias y convenientes actividades
y cualquier hombre se proveer con los productos del trabajo de otros hombres. Si l los fabricara todos para su propio uso, todos en el imperio seran desalojados de los caminos.*32
Sun Tsu, escrito alrededor del 50.0..aC.., El arte de la Guerra de SunJisjU-.es el ms-viejo
tratado militar en el mundo. Y todava hoy, desaparecidos los carros de guerra y transformadas las armas, esta antigua pieza persiste debido a su fundamental tratamiento. Para
aquellos jefes militares y administradores modernos que lo han estudiado con cuidado,
este tratado es an una valiosa gua, como se indica por los siguientes fragmentos:
Sobre planificacin: el g e n e r a l \'ictorioso hace muchos clculos mentales antes que la batalla
s'epierda. El general q u e pierde una batalla hace pocos clculos antes de manejarla. Teniendo en cuenta este punto, yo puedo ver quin es probable que gane o pierda.33
Sobre direccin: si las palabras de mando no son claras ni precisas, si las rdenes no son
completamente comprendidas, el general es culpable. Pero si sus rdenes son claras, y, sin
embargo, los soldados desobedecen, entonces el fallo es de sus oficiales.3*
Finalmente, hace ms de dos m i l aos, hablando sobre organizacin, Sun Tsu previno:
/^Guando el general es dbil y sin autoridad; cuando sus rdenes no son claras n i precisas;
donde no hay deberes fijos asignados a hombres y oficiales; una extrema desorganizacin
ser el resultado."^^
La seleccin cientfica de trabajadores por medio de exmenes fue establecida por el
gobierno chino alrededor de 120 a.C. Debido a la incapacidad de empleados y funcionarios
para leer los edictos y leyes del gobierno, el primer ministro Kung-Sun H u n g estableci u n
sistema de pruebas, dando a quienes se quedaron ms altamente clasificados, posiciones
en el gobierno. En el 219 d.C. este sistema fue ampliado clasificando a los postulantes en
nueve grados distintos, dependiendo del conocimiento, experiencia, carcter y habilidad
de los hombres. La clasificacin qued al cuidado de u n juez imparcial. El juez, sin embargo, no fue lo suficientemente imparcial y el sistema fue remplazado en 606 d.C. (Despus
de ensayarlo durante 400 aos!) por i m examen gubernamental.^^

''Chen Huan-Chang, The Economic Principies of Confucius and His School, N e w York: Columbia University Press,
1911, caps. I y I I , p p . 408-09.
32bd., p . 59.
33Thomas P. Phillips, Roots ofStrategy, Harrisburg: MiUtary Service PubUshing Co., 1955, p. 23.
34ft-d., p . 75.
N . del T. Sin especializacin no habra comercio, sin comercio los caminos seran u n derroche.
35ft!., p . 73.
36HU Shish, Historical Foundations for a Democratic China, " E d m u n d J. James, Lectures o n Government", 2a Serie,
Urbana: University of Illinois Press, 1941, as citado por Albert Lepawsky, Administration, N e w York: A l f r e d A .
Knopf, Inc., 1949, p . 428.

CAPTULO 1. LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES

13

GRECIA
Griegos, fenicios y m o n o a n o s , l u c i e n d o s u p o d e r algo d e s p u s q u e los chinos, b a b i l o n i o s y
egipcios, e x h i b i e r o n v e r d a d e r a calificacin y c a p a c i d a d p a r a a d m i n i s t r a r las operaciones
de c o m p a a s comerciales. Grecia desarroll u n g o b i e r n o d e m o c r t i c o c o n todas las c o m plicaciones a d m i n i s t r a t i v a s q u e t a l g o b i e r n o necesariamente c o n l l e v a , y e n la civilizacin
griega e n c o n t r a m o s el o r i g e n d e l m t o d o cientfico. Para los griegos la p a l a b r a historia l l e g a s i g n i f i c a r investigacin d e l c o n o c i m i e n t o v e r d a d e r o . C u e s t i o n a n d o t o d a clase d e ideas
y c o n o c i m i e n t o s , los griegos d e s c u b r i e r o n los criterios de la i n v e s t i g a c i n e i n t r o d u j e r o n la
ciencia y la e d u c a c i n e n m u c h a s esferas.)La i n f l u e n c i a d e l m t o d o cientfico sobre la a d m i n i s t r a c i n es o b v i a . Este t i p o de inquisicin objetiva lleg a ser d e s p u s la m e t a l t i m a
de h o m b r e s c o m o F r e d e r i c k W . Taylor, H e n r i F a y o l , F r a n k B. G i l b r e t h y otros lderes e n el
c a m p o d e la a d m i n i s t r a c i n .
L o s g r i e g o s d e s a r r o l l a r o n u n n u e v o t i p o d e g o b i e r n o d e la c i u d a d , la polis, q u e alent
e l l i b r e i n t e r c a m b i o d e ideas. L a p o l i s p r o p o r c i o n p r c t i c a y e x p e r i e n c i a e n la d i s c u s i n
abierta, y gracias a eso los griegos d i e r o n e j e m p l o s p o s i t i v o s y e v i d e n c i a a m p l i a d e los v a lores d e esos procesos q u e e n a d m i n i s t r a c i n c o n o c e m o s c o m o deliberacin o supervisin
deliberativa.'^'^
Principios de administracin.
L o s griegos t e m p r a n a m e n t e reconocieron el p r i n c i p i o de
q u e la p r o d u c c i n m x i m a es alcanzada m e d i a n t e el uso de m t o d o s u n i f o r m e s a t i e m p o s
estipulados. Esto f u e especialmente cierto, p e r o d u r o y m o n t o n o . D o n d e el trabajo era rep e t i t i v o , el t i e m p o se estableci m u s i c a l m e n t e . L a flauta y el clarinete g o b e r n a r o n los m o v i m i e n t o s , c o n sonidos p a r a cada tarea y para cada operacin.38 D e esta f o r m a i n t r o d u j e r o n r i t m o , t i e m p o s de trabajo y m o v i m i e n t o s t i p o , trabajando en a r m o n a c o n la msica./Cuando a
esas ventajas agregamos el efecto psicolgico p o s i t i v o de la m s i c a , p o d e m o s c o m p r e n d e r
p o r q u el r e s u l t a d o f u e u n a u m e n t o e n la p r o d u c c i n y u n a reduccin e n el esfuerzo y fatiga desperdiciados.
C o m o e n otras c i v i l i z a c i o n e s , e n Grecia, el c o m e r c i o f u e h e r e d i t a r i o y la e s p e c i a l i z a c i n
e s t u v o a la o r d e n d e l da. L a especializacin f u e l l e v a d a t a n lejos q u e los canteros n o a f i l a b a n sus p r o p i a s h e r r a m i e n t a s , y P l a t n lleg a establecer e n sus leyes q u e n i n g n h o m b r e
d e b e r a trabajar s i m u l t n e a m e n t e la m a d e r a y el h i e r r o , y a que as n o descollara.39
E n s u Repblica, P l a t n d i o a la ciencia e c o n m i c a s u p r i m e r a teora sobre la especializacin o divisin d e l trabajo, c u a n d o e s t a b l e c i :
Quin ser mejor, el que se dispersa en diferentes actividades o aqul que se confina en la propia? Se hace mejor y ms fcilmente cuando u n hombre hace una cosa en armona con su habilidad y en el momento oportuno. N o debemos sorprendernos al encontrar que en las grandes ciudades los artculos estn mejor hechos que en las pequeas. En stas, el mismo
trabajador hace una cama, una puerta, u n arado, una mesa y, frecuentemente, hasta una casa.
...Es imposible ahora que u n trabajador que hace tantas cosas sea igualmente diestro en todas. En las grandes ciudades por otra parte... u n hombre puede v i v i r de una ocupacin sin-

^''Curtis H. Gager, "Management Throughout History", Top Mangement Handbook, ed. H.B. Maynard, New York:
McGraw-Hill Book Company, 1960, p. 58.
38Gustave Glotz, Ancient Greece at Work, New York: Alred A. Knopf, Inc., 1926, pp. 272-75.
'^Jules Toutain, The Economic Life ofthe Ancient World, New York: Alfred A. Knopf, Inc., 1930, pp. 135-34.

14 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

guiar, algunas veces solo practica una rama especial de una ocupacin. U n o hace zapatos de
hombre, otro de mujer, uno vive de slo coser zapatos, otro de cortar las pieles... U n h o m bre cuyo trabajo es confinado a tarea tan limitada debe necesariamente sobresalir en ella.*"
(XJna de las p r i m e r a s anotaciones d e l p r i n c i p i o d e u n i v e r s a l i d a d d e l a a d m i n i s t r a c i n
se e n c u e n t r a e n un d i s c u r s o d e S c r a t e s , t a l c o m o l o r e g i s t r (o i m a g i n ) Jenofonte, u n o
d e sus d i s c p u l o s . C l a r a m e n t e se i n d i c a q u e y a e n l a q u i n t a c e n t u r i a a.C. los h o m b r e s e r a n
conscientes o e m p e z a b a n a serlo de q u e u n b u e n a d m i n i s t r a d o r p a r a u n a e m p r e s a j a b o n e r a , trabajara i g u a l m e n t e b i e n c o m o jefe d e u n a e m p r e s a a u t o m o t r i z o c o m o secretario
de defensa.\lenofonte registra el d i s c u r s o c o m o sigue;
\ii;ir^z:
1 \\::'rr.iz'iii-5
w da. al venir de la asamblea para la eleccin de magistrados,
Scrates
r::;^r::
I . . - ' ; - ' - : d o elegidos generales, Xicomaquides?"
A"? ~ : r - r - ^ ^ r
r - - < de s i e m p i E , S c T a t e s ? " replic l; pues ellos u o me
rir
;
T c ;
; _ .
T ^ ^ r ; : aesde el tiempo e n q u e por primera v e z f u i e l e g i ::r
ir
r ; r ; ; r a c recibido muchas heridas del enemigo (l entonces
r ^ ; ; ^- i : : - _ _;
- - ; r : r : ' i cicatrices de las heridas); sino que han elegido a Antis
- ; - ; - - i - ' - I C C en el ejrcito pesado de infantera, n i hecho nada m e m o r a b l e
:
c
en verdad no sabe otra cosa que conseguir dinero."
- - : _ r c ; sin embargo, saber eso", dijo Scrates, "puesto que l ser entonces car;c:.
lo necesario para las tropas?".
r T -: .; - .-nercaderes", replic Nicomaquides, "son capaces para reunir dinero y no ser ; - r ^ - io que c u e n t a , capaces para dirigir u n ejrcito".
-ATitistenes, s i n embargo", continu Scrates, "se entrega a la emulacin, una cualidad
necesaria en u n general. No sabes que siempre que ha sido director del coro l ha ganado
la superioridad en todos sus coros?"
^
"Pero, por Jpiter", rechaz Nicomaquides, " n o hay nada parecido en manejar u n coro
y u n ejrcito".
" A pesar de todo Antistenes", dijo Scrates, " s i n estar calificado en msica n i en la enseanza coral fue capaz de encontrar la maestra en esos campos".
"En el ejrcito, consecuentemente", exclam Nicomaquides, "l encontrar otros que ord e n e n sus tropas por l, y otros q u e peleen por l!".
"Bien, entonces", replic Scrates, "si l encuentra y selecciona los mejores hombres en
los asuntos militares, como lo ha hecho en la direccin de sus coros, probablemente t a m b i n
alcanzar la superioridad en este respecto".
"Entonces Scrates", respondi l, "est en poder de u n mismo hombre el manejar b i e n
u n coro y manejar bien u n ejrcito?".
" D i g o " , exclam Scrates, "que sobre cualquier cosa que u n hombre pueda presidir, si
sabe lo que necesita, y e s capaz de proveerlo, ser u n buen presidente, ya tenga la direccin
de u n coro, una familia, una ciudad, o u n ejrcito".
"Por Jpiter, Scrates", grit Nicomaquides, " y o ntmca habra esperado or de t i que los
buenos administradores de una familia pudieran ser tambin buenos generales".
"Entremos, entonces", sigui Scrates, "a considerar los deberes de cada uno de ellos, as
podremos comprender si son los mismos, o son diferentes en cualquier aspecto".
"En todos los aspectos", respondi l.

^Oprancis Comford, The Republic of Plato, New York: Oxford LJniversity Press, 1959, pp. 65-67.

CAPTULO 1. LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES 15

"No es, entonces, el deber de ambos", pregunt Scrates, "sujetar a aqullos bajo su
mando a la obediencia y sumisin?".
"Incuestionablemente."
"No es tambin el deber de ambos sealar y fijar a las personas que cumplan los diferentes deberes?"
"Eso es tambin incuestionable."
"Castigar al malo, y premiar al bueno, pertenece tambin, creo yo a cada i m o de ellos"
"Eso tambin es cierto."
"Y qu crees, es o no el inters de ambos ganar para s aliados y auxiliares?"
"Ciertamente; pero pregunto", servir de algo saber manejar bien una familia, si es necesario pelear?"
" E n ese caso, ser sin duda grandemente ventajoso", dijo Scrates; "pues el buen administrador de una casa, sabiendo que nada es tan ventajoso o provechoso como obtener la derrota de los enemigos cuando se contiende con ellos, nada tan improductivo y daoso como
ser derrotado; fervorosamente buscar y proveer con todo aquello que puede conducir a la
victoria; cuidadosamente vigilar y se guardar contra cualquier cosa que lo lleve a perder,
se comprometer vigorosamente si ve que sus fuerzas tienen probabilidades de ganar, y, lo
que no es menos importante, cautamente evitar comprometerse si se encuentra insuficientemente preparado".
"De aqu, Nicomaquides", agreg "no desprecies a los hombres superiormente calificados
en manejar una familia; pues la conducta de los negocios privados difiere de los de inters
pblico slo en su magnitud; en otros aspectos son similares; pero lo que ms cabe observar,
es que ninguno se maneja sih hombres; y que los de inters pblico no son conducidos por una
especie de hombres, y los de inters pblico por los de otra; pues aqullos que manejan negocios pblicos hacen uso de hombres en nada diferentes en naturaleza de los que emplean aqullos que conducen asuntos privados; y aqullos que saben cmo emplearlos, conducen los
asuntos privados o pblicos juiciosamente, mientras aqullos que no saben, errarn en el manejo de ambos."*!
Y as S c r a t e s r e v i s los deberes de u n b u e n n e g o c i a n t e y u n b u e n g e n e r a l p a r a m o s t r a r q u e s o n , d e h e c h o , los m i s m o s . Es deber d e a m b o s l o g r a r de sus s u b o r d i n a d o s d i s p o sicin a s e r v i r y o b e d i e n c i a , y colocar a l h o m b r e a d e c u a d o e n cada p u e s t o . A d e m s , t a n t o u n o c o m o el o t r o d e b e r n castigar a l m a l o y p r e m i a r a l b u e n o . A m b o s h a r n b i e n
g a n n d o s e la b u e n a v o l u n t a d d e sus i n f e r i o r e s . Es inters d e los d o s atraerse a l i a d o s y a u x i l i a r e s . A m b o s s e r n capaces d e m a n t e n e r l o q u e t i e n e n . E n s u p r o p i a tarea, los d o s d e b e r n ser diestros y d i l i g e n t e s .
N i c o m a q u i d e s a c e p t q u e esos deberes s o n c o m i m e s a a m b o s , p e r o pelear n o l o es. Y
S c r a t e s a p u n t q u e c i e r t a m e n t e los dos e s t n c o n s t r e i d o s p a r a d e s c u b r i r e n e m i g o s y q u e
es i m p o r t a n t e p a r a a m b o s alcanzar s u p e r i o r i d a d sobre ellos) D e s d e q u e d e la v i c t o r i a se o b t i e n e n p r o v e c h o s y de la d e r r o t a p r d i d a s , el b u e n n e g o c i a n t e a r d i e n t e m e n t e b u s c a r y
p r o p o r c i o n a r t o d o l o q u e c o n t r i b u y a a la v i c t o r i a y ser c u i d a d o s o p a r a c o n s i d e r a r y e v i tar a q u e l l o q u e c o n d u z c a a la d e r r o t a . Y, f i n a l m e n t e , S c r a t e s a d v i e r t e a N i c o m a q u i d e s n o
s u b e s t i m a r a l negociante; q u e la a d m i n i s t r a c i n d e intereses p r i v a d o s y p b l i c o s e m p l e a n
los m i s m o s h o m b r e s y p r i n c i p i o s ; y q u e el e m p r e s a r i o v i c t o r i o s o es a q u l q u e c o m p r e n d e

41Xenophon, Memorabilia and Oeconomicus, trad. E.C. Marchant, The Loeb Classical Library ed., Cambridge; Harvard University Press, n.d., pp. 186-87.

16 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

esos p r i n c i p i o s y los e m p l e a en c u a l q u i e r rea e n q u e p u e d a h a b e r e m p r e s ^ y f a l l a si l

n o c o m p r e n d e esta u n i v e r s a l i d a d de aplicacin.
/ arte de la administracin.
Jenofonte i n d i c c l a r a m e n t e t a m b i n q u e r e c o n o c a y
crea en la a d m i n i s t r a c i n c o m o i m arte d i s t i n t o y s e p a r a d o c u a n d o e s c r i b i :
E5 la administracin domstica el nombre de u n arte, como el de curar, el de trabajar en
bronce, o el de la construccin? "As me parece", dijo Critobulus, "el que est calificado para edificar puede hacerlo igualmente bien para otro que para s mismo; y seguramente el que
est calificado en administracin domstica puede actuar similarmente..., pero lo que es comn a todas las ocupaciones, sea agrcola, o poltica, domstica, o militar, es que aqul que
sobresale en ellas debe ser capaz de dirigir a otros. ..".42

lNDIA-4ff7H>4S>SrR4

DE

KAUTILYA-f^

A u n q u e m u c h a s personas h o y saben de M a q u i a v e l o , pocos h a n o d o h a b l a r d e K a u t i l y a ,

su c o n t r a p a r t e , q u i e n le p r e c e d i p o r 2000 a o s . B r a h m n K a u t i l y a , t a m b i n l l a m a d o
M s h n u g u p t a , f u e u n i m p o r t a n t e e r u d i t o q u e j u g u n p a p e l d o m i n a n t e e n e l establecim i e n t o , c r e c i m i e n t o y p r e s e r v a c i n d e l I m p e r i o h i n d d u r a n t e la c u a r t a c e n t u r i a a . C J
; E l p r i n c i p a l trabajo de K a u t i l y a es el A r t h a s a s t r a , la ciencia de la poltica, escrita alreded o r d e l 321 a.C. Su t e m a d o m i n a n t e es la a d m i n i s t r a c i n poltica, social y e c o n m i c a d e l Est a d o . A l t r a t a r c o n u n a g r a n v a r i e d a d d e m a t e r i a , c u b r e casi t o d o s los aspectos d e la teora
d e l g o b i e r n o . Escribe sobre los deberes d e l rey, sus m i n i s t r o s y consejeros, y sobre r e u n i o nes de consejo, d e p a r t a m e n t o s de g o b i e r n o , d i p l o m t i c o s , g u e r r a y paz. l cubre, a d e m s ,
la o r g a n i z a c i n y adrrnistracin de los negocios y el c o m e r c i o , leyes y t r i b u n a l e s , g o b i e r n o m i m i c i p a l , costumbres sociales, m a t r i m o n i o y d i v o r c i o , derechos de la m u j e r , i m p u e s t o s
e ingresos, a g r i c u l t u r a , m i n a s y factoras, m e r c a d o s , corporaciones, operaciones censales,
rastros y m u c h o s m s . D e b i d o a s u o b j e t i v i d a d y d e s c u i d o p o r la m o r a l i d a d y c o m p a s i n h u m a n a e n sus escritos, el n o m b r e de K a u t i l y a e n I n d i a , h a l l e g a d o a ser s i n n i m o de a d m i n i s tracin p o c o escrupulosa y siniestra. Su p r i n c i p a l propsito, s i n e m b a r g o , n o f u e diferente d e l
de M a q u i a v e l o (de q u i e n hablaremos d e s p u s ) , esto es, s i m p l e m e n t e analizar las prcticas
polticas victoriosas e n el pasado y d e d u c i r de ellas q u p r i n c i p i o s deberan seguirse para el
b u e n xito poltico d e l f u t u r o . Su A r t h a s a s t r a , s i n e m b a r g o , f u e i m i n t e n t o honesto de investigacin cientfica n o de deberes m o r a l e s . l m o s t r l o que los h o m b r e s desearon hacer,
n o l o q u e ellos deberan h a c e r ^ o u n a advocacin de la i n m o r a l i d a d y p e r v e r s i d a d , s i m p l e m e n t e ignor t o d o s los conceptos de m o r a l i d a d y estableci que si el xito poltico era l o que
se deseaba, entonces p a r a alcanzarlo u n o debe hacer de este m o d o y de aqul otro.
E n s u d i s c u s i n sobre la a d m i n i s t r a c i n de u n i m p e r i o , c u b r e defensa d e l Estado, finanzas personales, trabajos p b l i c o s , a s u n t o s u r b a n o s , leyes y o r d e n , y m u c h o s m s . Sus
especificaciones d e las c u a l i d a d e s de u n f u n c i o n a r i o estatal c u b r e n , de h e c h o , m u c h o s de
los r e q u e r i m i e n t o s presentes:
Nativo nacido de elevada familia, influyente, bien adiestrado en artes, poseedor de visin,
prudente, de gran memoria, osada, elocuente, bien calificado, inteligente, poseedor de entu-

-J.S. Watson, Xenophon's Minor Works, London: G. Bell & Sons, Ltd., 1898, pp. 73, 74 y 145.

CAPTULO 1. LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES 17

siasmo, dignidad y paciencia, de carcter puro, afable, leal a la realeza, dotado de excelente
conducta, vigoroso, saludable y bravo, libre de inclinaciones a la dilacin y frivolidad, afectuoso. Ubre de pasiones tales como el rencor y el odio sas son las calificaciones de u n f u n cionario ministerial.*^ _ ,
U n f r a g m e n t o d e s u d e s c r i p c i n d e la tarea d e u n s u p e r i n t e n d e n t e d e c o m e r c i o , d a
tambin una nota familiar:
El superintendente de comercio indagar sobre la demanda o su ausencia y aumento o cada
en el precio de las diferentes clases de mercaderas que pueden ser productos de tierra o de
agua, y que pueden haber sido acarreados por caminos de tierra o agua. Tambin averiguar el tiempo justo para su distribucin, centralizacin, compra y venta.**
Y as se c o m p o r t a e l trabajo a l t a m e n t e i n n o v a d o r . Para K a u t i l y a , el E s t a d o era u n a i n s titucin necesaria p a r a el d e s a r r o l l o h u m a n o . E n esta creencia, b o s q u e j casi t o d o l o q u e
el Estado d e b e r a hacer y d e s c r i b i c m o d e b e r a ser m a n e j a d o p a r a el m e j o r a m i e n t o d e
los i n d i v i d u o s . S i e n d o p r o b a b l e m e n t e i m o de los m s a n t i g u o s y m s c o m p r e n s i v o s t r a bajos sobre la o r g a n i z a c i n y a d m i n i s t r a c i n d e asuntos h u m a n o s d e l E s t a d a , la Arthasastra d e K a u t i l y a merece u n a l e c t u r a m s a m p l i a .

CONTRIBUCIONES CASTRENSES ANTIGUAS

Ciro.
D e la m i l i c i a v i e n e n m u c h o s e j e m p l o s d e l a n t i g u o p e n s a m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o . L a
v i d a d e C i r o , t a n t o c o m o c a u d i l l o m i l i t a r c o m o l e g i s l a d o r , nos ofrece v a r i a s i l u s t r a c i o n e s
d e l a v a n z a d o estado, e n este t i e m p o , d e l p e n s a m i e n t o sobre la a d m i n i s t r a c i n . Su p a d r e ,
p o r e j e m p l o , a c o n s e j a C i r o : " N o a d o p t e s tales p l a n e s c o m o te los h a n d i c h o , s i n o s t
m i s m o u n m a q u i n a d o r d e estratagemas..."*45 D e l m i s m o m o d o sobre p l a n i f i c a c i n , p o d r a m o s r e c o r d a r s u " c o n s i d e r a p o r la n o c h e l o q u e t u s h o m b r e h a r n c u a n d o sea d e da;
y c o n s i d e r a e n el da c m o los asuntos p u e d e n ser m e j o r a r r e g l a d o s p o r la n o c h e " .
C i r o e s t u v o p r e v e n i d o d e la n e c e s i d a d de especificar la a s i g n a c i n d e l trabajo as com o d e la c l a r i d a d e n las i n s t r u c c i o n e s . A d e m s , r e c o n o c i el v a l o r e n las relaciones p e r s o nales o relaciones h u m a n a s . Esos p u n t o s se i l u s t r a n e n el s i g u i e n t e d i s c u r s o :
Ellos (los comandantes) salieron de sus pabellones, y caminando, observaron entre ellos la
gran memoria retentiva que tena Ciro, y cmo l al dar sus rdenes a aqullos a quienes haba asignado sus puestos, les llam a cada uno de ellos por su nombre. Ciro fue capaz de
hacer esto poniendo su atencin en ello; pues pens que sera m u y extrao que mientras los
artfices conocen los nombres de sus herramientas, cada i m o en su propio arte, y los mdicos saben el nombre de todos los instrumentos y medicinas que ellos usan; u n general sera
demasiado ignorante no conociendo los nombres de los comandantes a l sujetos, y a quienes l debe necesariamente utilizar como sus instrumentos dondequiera que desee la captu-

43R. Shamasastry, trad., Kautya's Arthasastra, Mysore: Sri Raghuveer Printing Press, 1956, p. 14.
**Ibd., p. 104
^^J.S. Watson y Henry Dale, trad. Xenophon's Cyropaedia and the Hellenies, London: G. Bell & Sons, Ltd., 1898,
p. 41.
N. de/T. Le recomienda la autocrtica.

:
46zWi., p. 42.

18 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

ra de cualquier puesto, mantener en guardia, animar a sus hombres, o meter terror al enemigo; y cuando decidiera hacer honor a cualquiera, pens que llegara a l llamndole por
su nombre. l tambin era de la opinin, de que quienes se saban conocidos por su comandante, seran, de este modo, ms vehementes para ser vistos realizando una accin honorable, y ms ansiosos para abstenerse de hacer cualquier cosa que fuera ignominiosa. Pens
que sera tambin m u y poco hbil, cuando una persona desea que algo sea hecho para l,
dar rdenes como algunos patrones daban las suyas... "alguien vaya por agua, alguien parta la lea"; pues cuando las rdenes se dieron de tal manera, todos los sirvientes le parecieron
a l mirarse uno al otro, y nadie ejecut lo que fue ordenado; y mientras todos aparecan estar
en falta, nadie estaba avergonzado o asustado de su culpabilidad, porque participaban de culpa igualmente con muchos otros. Por esas razones, nombr a cada uno cuando les dio sus
rdenes.-i^
A d e m s d e l o anterior, C i r o r e c o n o c i la n e c e s i d a d d e l o r d e n , u b i c a c i n y i m i f o r m i d a d
de las acciones. l f u e u n o de los p r i m e r o s practicantes d e l r e g i s t r o d e e s t u d i o s d e m o v i m i e n t o s , e s q u e m a t i z a c i n }' m a n e j o de materiales; c o m o es i l u s t r a d o p o r l o s i g u i e n t e :
.. .l puso atencin extrema en el esmero de la distribucin... Las otras partes del ejrcito fueron dispuestas de tal manera, que cada uno conoca su propio campo tanto en cuanto a d i mensin como en cuanto a posicin. Cuando se preparaban para marchar, cada hombre empaca el bagaje que le han indicado que debe usar, mientras otros lo colocan sobre las bestias de
carga; de tal manera que todos los cargadores de bagaje toman al mismo tiempo, el bagaje que
se les ha indicado que lleven, y todos, al mismo tiempo, lo colocan, separadamente sobre sus
bestias. As que el mismo tiempo basta para m u d a r todos los pabellones... El caso es el mismo
con respecto al levantamiento de los pabellones. A f i n , tambin, de que pueda ser hecho toi do lo necesario en el tiempo apropiado, se seala del mismo modo, a cada hombre qu es lo
j i que tiene que hacer; y por estos medios, el mismo tiempo basta para hacer las cosas en una
. ::':;} parte y en todas... (Las cursivas son del autor.)48
,
/
T a m b i n f u e c o n o c e d o r de los p r i n c i p i o s de la divisin d e trabajo, u n i d a d d e d i r e c c i n
o m a n d o y o r d e n ( u n l u g a r p a r a cada cosa y cada cosa e n s u l u g a r ) ; r e c o n o c i l a n e c e s i d a d
d e l g r u p o d e trabajo, c o o r d i n a c i n y i m i d a d d e p r o p s i t o e n sus organizacior\es. D e h e c h o ,
p u s o m u c h o n f a s i s e n este p r i n c i p i o .
f E n la p o s g u e r r a , C i r o v o l v i s u a t e n c i n a la a d m i n i s t r a c i n d e s u i m p e r i o . Y a q u ,
t a m b i n , r e c o n o c i e n d o q u e l a d i r e c c i n de u n ejrcito y de u n i m p e r i o es l o m i s m o , e n m u chos aspectos, ilustr e l p r i n c i p i o d e l a u n i v e r s a l i d a d d e l a a d m i n i s t r a c i n .
Mtodos

uniformes.

O t r a i l u s t r a c i n de l a p r e v a l e n c i a d e l e s t u d i o d e m o v i m i e n t o s se

e n c u e n t r a e n un l i b r o a n n i m o sobre e l arte d e l a g u e r r a , s e g n v e r s i n d e S p a u l d i n g e n
Pen and Sword

in Greece and Rome.* E s c r i t o e n e l s i g l o v i , este l i b r o m u e s t r a q u e e l e s c r i t o r

r e c o n o c i las ventajas ganadas a l usar e n la r e a l i z a c i n d e tareas m t o d o s u n i f o r m e s , i n d i c a n d o e n d e t a l l e c m o s o n asignadas las p a t r u l l a s a los p a b e l l o n e s , exacta y

precisamen-

te c m o los h o m b r e s d e b e r a n a r r e g l a r t o d o s los c o m p o n e n t e s d e s u e q u i p o y r o p a p o r l a

47ttM., p. 153.

CAPTULO 1. LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES 19

noche, de modo que en caso de alarma pudieran por s mismos vestirse y armarse en el
tiempo mnimo y sin confusin. Raciones y utensilios de comida son colocados a la mitad
del pabelln; los picos hacia arriba en el piso, con los escudos inclinndose contra ellos y
el lado cncavo hacia los hombres; vestiduras y equipo a la izquierda de cada hombre en
un orden preestablecido segn durmiera. Los hombres fueron adiestrados en vestirse y
armarse, comenzando en los pies, de modo que ninguna pieza del equipo, puesta ya, i n terfiera con el ajuste de la ltima pieza.49
El inters especial de la historia castrense para el estudiante de administracin no descansa, por supuesto, en el carcter de sus objetivos, que no tienen paralelo en otros campos, sino ms bien en los aprovechamientos que han surgido de la naturaleza de esos objetivos. Muchos de esos provechos tienen aplicacin directa en la administracin. De
particular inters es el desarrollo del sistema staffde organizacin.
Principio "staff".* El principio stajfen una organizacin militar es tan viejo como la
guerra misma. Destacados jefes alcanzaron victorias notables, pero su buen xito dependi mucho de sus cavilaciones, planeando con sus stajf las batallas. Donde grandes fuerzas estuvieron envueltas, n i aun u n genio militar estara dotado con suficiente capacidad
fi'sica y mental para atender todos los detalles que inciden en la organizacin, administracin, mantenimiento y operaciones de campo de u n ejrcito. En lugar de eso, el stajf del
comandante le ayudaba a formular planes, ponindolos por escrito y coordinando a los
subordinados en sus actividades.
La primera indicacin significativa del uso del sistema stajf ocurri durante el reinado de Alejandro el Grande (336-323 a.C). Alejandro mand una de las maquinarias militares ms grandes en toda la historia durante 13 aos de campaa continua que extendi
sobre todo el m u n d o hasta entonces conocido en el occidente|No obstante su genio, n i
aun Alejandro podra afirmar que el espectculo de su conquista fuera la demostracin de
u n solo hombre. Aunque su jefatura estuvo altamente personalizada, la base de su organizacin fue u n grupo de oficiales que estuvieron bajo su direccin personal. H o y los llamaramos jefes de staff, adjuntos y ayudantes de campo. Aunque no tenemos una descripcin deslindadora de sus obligaciones, hay evidencia claramente indicadora de que a cada
uno se le confi una funcin especfica. Efestin, por ejemplo, fue frecuentemente encargado del abastecimiento; Diades fue el ingeniero; y, Laomedn como mariscal preboste.
Como Tarn lo seal: " . . .Alejandro tuvo a su alrededor u n cuerpo de hombres de gran posicin..., esos hombres actuaron como u n consejo informal."^^
Los mtodos y organizacin militar de Alejandro y la direccin de sus hombres i n fluenciaron las ideas de Anbal, Csar, Federico y Napolen. Por el tiempo de Csar, el
pensamiento militar fue capaz de diferenciar entre inteligencia y funciones operacionales,
u n desarrollo significativo en la evolucin del concepto de staff en la organizacin de las
fuerzas militares. En la primera parte del siglo xvii, Gustavo A d o l f o tom esas contribu-

i d o . Spaulding, Pen and Sword in Greece and Rome, Princeton, N.J.; Princeton LJniversity Press, 1937, pp. 102-03.
SOw.W. Tarn, Alexander the Great, Boston: Beacon Press, 1957, p. 12.
*N. del T. Aunque en algunos casos resulta conveniente emplear los trminos "cuerpo consultivo" en lugar de
stajf. Considero preferible, cuando se refiere a ese conocido principio de administracin, usar del trmino en ingls, respetando as lo que la costumbre ha aceptado.

20 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

ciones y agreg u n toque personal, con el resultado que muchos historiadores datan la
guerra moderna de ese periodo.^l
comparamos la administracin de las organizaciones industriales con la de la maquinaria blica, encontraremos las condiciones vitales para dirigirlas con buen xito marcadamente iguales. Se da el mismo hombre con sus necesidades, motivaciones y sentimientos; se requiere la misma proteccin contra el descuido, la pereza, la envidia, el temor
y el egosmo; y se coloca la misma confianza sobre la inteligencia, la iniciativa, la energa y
la fidelidad. Para triunfar en la administracin es esencial u n plan, y la preparacin de u n
plan completamente coordinado requiere del esfuerzo de i m colectivo y coordinado stajf.
disciplina, delegacin de autoridad y reconocimiento de distinciones de lnea y staff, todas
importantes en administracin, han sido prestadas en muchas instancias de la milicia\De
hecho, las contribuciones de la milicia a la ciencia de la organizacin es el legado singular
ms importante a la administracin.
ADMINISTRACIN DE LA HACIENDA RURAL
Dejando la historia mitar, continuamos encontrando evidencias de pensamiento y prcticas administrati\"as. En los escritos de Jenofonte sobre administracin de la hacienda, sta segiin l, debera comprender dos grandes divisiones: interna y externa. Las actividades de la divisin extema (labrar, sembrar y pastorear) proveern el producto que debe
ser almacenado y cubierto por la divisin interna. Especficamente, el administrador i n terno era instruido para permanecer en su divisin y disponer la salida de aquellos servidores cuyo trabajo estuviere fuera y para dirigir a aqullos que se quedaren a trabajar dentro. l recibira las "entradas" de la hacienda y distribuira tanto de ellas como debera ser
gastado, pero teniendo cuidado de que el monto de las salidas para u n ao no se gastase
en u n mes; una clara indicacin de su comprensin de la planificacin y presupuesto. La
prctica del control de inventarios es sustanciada por la fbula del sirviente, que conoca
cada seccin particular tan exactamente que poda decir, no importando la amplitud del
espacio, dnde fue guardada cada cosa y cunto haba, con el consumo de artculos mes
por mes separado del aprovisionamiento calculado para durar u n ao.
Sobre incentivos, Jenofonte establece que los trabajadores deberan ser adiestrados
para ser agresivos en el mejoramiento de la hacienda "...concedindoles participar en
nuestros r e s u l t a d o s " . U n antiguo toque de la moderna coparticipacin!
ROMA
Con singular inclinacin hacia la determinacin y talento administrativo superior, los romanos consiguieron el control de Una poblacin estimada en 50 millones de personas, extendindose desde Gran Bretaa en el oeste hasta' Siria en el este, e incluyendo Europa y
todo el norte de frica. A pesar de que los fallos administrativos causaron la cada de Roma, el puro hecho de que Roma fuera capaz de levantar u n gobierno y una estructura m i litar de tan gigantescas proporciones y dirigirlos con tanto xito durante tantos aos, es
u n tributo a su superior y avanzada capacidad y habilidad administrativa.

Slj.D. Hittle, The Military Staff, Harrisburg: Military Service Co., 1949, p. 36.
^^Xenophon, Memorabilia and Oeconomicus, pp. 421-69.

';!

CAPTULO 7. LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES 21

Organizacin imperial. Forzados por la conquista de nuevos territorios y pueblos, los

K j m a n o s tempranamente concentraron su mente en la manera ms efectiva de organizar
V controlar su imperio. Mucho ha aprendido la administracin tanto de los xitos de Ro~ a como tambin de sus errores en el rea de la organizacin realmente el primer experimento del m u n d o en organizar u n imperio en verdad m u y dilatado. El problema, por
-Tupuesto, consisti en cmo mantener el control, la lealtad y los impuestos en u n imperio
geogrficamente disperso. Demasiada delegacin a nivel local tent a los militares y
a otros a d i v i d i r o a desligarse de su lealtad a Roma. Y debido a la distancia existente y a
la necesidad local de "autonoma", una forma de organizacin altamente centralizada
r r o b no ser funcional para enfrentarse a las peculiaridades locales.
En el ao 284 d.C. siendo Diocleciano emperador, instituy u n nuevo sistema de orgarizacin en el que se pona nfasis en la delegacin sucesiva de autoridad. Comprendienao que no podra controlar las dilatadas fronteras del imperio sin una mayor delegacin de
autoridad, dividi el imperio en 101 provincias. Ellas, a su vez, estaban agrupadas para formar trece dicesis, finalmente reagrupadas para formar cuatro importantes divisiones geogrficas. Nombr tres asistentes (uno con el ttulo de Augusto y los otros dos con el ttulo
de Csar) para gobernar tres de las divisiones, reservando una para s mismo. Nombr v i carios para gobernar las dicesis y gobernadores para las provincias. A cada uno les deleg slo la autoridad relacionada con el gobierno civil, negndoles el control del ejrcito estacionado dentro de sus provincias y removindolos a dos niveles del emperador.
La meta de Dioclesiano fue vigorizar y solidificar la autoridad imperial, extendiendo
de esta manera el "principio de gradacin", los antiguos gobernadores provinciales, d i rectamente responsables ante el emperador, desaparecieron, dejando sucesivas gradaciones de autoridad delegada. El efecto neto fue solidificar la organizacin reduciendo la i m portancia de la provincia como unidad de gobierno.
Algunos escritores califican como descentralizada la organizacin romana. Esto parece haber sido cierto, slo durante la Repblica y quiz en el primer periodo del imperio,
cuando el gobierno estaba plagado de problemas internos, como resultado del tremendo
poder retenido por los gobernadores provinciales. Bajo el sistema centralizado de Dioclesiano, sin embargo, lleg a ser incomparablemente ms difcil para stos y otros gobernantes desafiar o transformar el poder central. Los administradores de hoy estn aplicando
esos mismos principio de organizacin cuando emplean u n sistema graduado de control
central en u n esfuerzo para estabilizar la autoridad centralizada.
Administracin rural. El estudio de los libros de Catn y de Varrn sobre administracin rstica romana podra ser de utilidad para el agricultor de hoy sin importar lo prctico o cientfico que l pudiera ser. Como veremos, hace dos m i l aos que los romanos estudiaron los mismos problemas que hoy existen, resolvindolos con u n razonamiento
inteligente y una buena administracin.
Catn, por ejemplo, indica que cuando el propietario inspecciona sus tierras debe observar cunto ha progresado el trabajo, qu se ha hecho y qu queda por hacer. Debe convocar entonces a su supervisor y pedir u n informe de lo que se ha hecho y preguntar por
qu no ha sido posible completar el resto. De acuerdo con Catn, el supervisor de la antigedad tendr una respuesta m u y "moderna": "Algunos de los trabajadores han estado
enfermos, otros ausentes; el tiempo ha sido m a l o . . . " Despus de relacionar esas y otras excusas. Catn indica que la atencin del supervisor debe centrarse en el programa de traba-

22 HISTORIA DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO

jo puesto por l en la visita previa y debe compararlo con los resultado obtenidos. Si el mal
tiempo impide que sean completados ciertos trabajos. Catn aconseja entonces que el propietario repase con el supervisor los trabajos que a pesar de la lluvia se podran haber hecho, tales como la limpieza del establo, clasificar granos, limpiar semilla y reparar aparatos. Finalmente, el propietario debe dar rdenes para la terminacin del trabajo que se
ha descuidado, rdenes que deben ser claras y completamente comprendidas por el supen.sor.
Catn establece que las cuentas de dinero, abastecimiento \ proxisiones debern ser
anotadas para descubrir cunto vino y aceite se ha vendido, qu precio se obtuvo, cunto est disponible, y cunto queda para ser vendido. Finalmente, Catn seala que el propietario debe dar al super\isor por escrito u n plan de trabajo para el ao.^^
Volviendo al super\'isor. Catn relaciona entre sus deberes los siguientes:^"*
Debe:
Mantener la disciplina,
respetar los derechos de otros y firmemente proteger los propios.
5ol\"entar rias fsicas; si alguno es culpable debe administrar el castigo.
Mostrar aprecio xjr la cortesa para alentar a otros a practicarla.
Mantenerse ocupado.
Atender a aqullos a quienes el patrn le ha recomendado y establecer relaciones con
otros dos o tres agricultores, de tal modo que pueda intercambiar cosas necesarias en una
emergencia.
Uevar frecuentemente sus cuentas con su patn. No se deben consultar adivinos, nigromantes, decidores de la fortuna ni astrlogos!
Dar los ms altos cumplimientos al equipo de domadores que mantiene su ganado en
las mejores condiciones.
Finalmente, debe planear todo el trabajo con anticipacin suficiente, pues si algo se
hace tardamente todo se retardar, y aun detenido el trabajo, los gastos continuarn!
Cules son las obligaciones presentes del capataz? Sostener fluida la produccin,
mantenimiento de la planta y equipo, mantenimiento de las comimicaciones, mantenimiento de la disciplina, manejo de las relaciones humanas, anticipar planes, participacin
todo lo cual fue ya establecido o implicado por Catn que vivi entre 234 y 149 a.C.
Durante los ltimos 50 aos se ha puesto bastante atencin y nfasis en la seleccin y
ubicacin del personal. Sin embargo, Varrn, que vivi entre 116 y 28 a.C, ha dicho esto
sobre la seleccin de braceros agrcolas:
Selecciona para braceros a aqullos aptos para el trabajo pesado y que tengan algunas aptitudes para la agricultura, lo cual puede lograrse probndolos en diferentes tareas y preguntndoles acerca de lo que hicieron para sus anteriores patrones. El capataz deber tener alguna educacin, una buena disposicin y hbitos de ahorro, y es mejor que sea ms viejo
que los braceros, pues ellos en ese caso lo escucharn con ms respeto. El capataz debera
ser muy experimentado en trabajos agrcolas, de forma que los trabajadores puedan apre-

^^Adaptado de Cato, De re rustica, trad. por un agricultor de Virginia (SIC), Romn Farm Management, New York:
The Macmillan Company, 1913, pp. 52-290.
54b!i., p. 33.

CAPTULO 1. LA ADMINISTRACIN EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES 23

ciar que lo que le confiere mando al capataz es el gran conocimiento y habilidad. Nunca se
deber autorizar al capataz a reforzar su disciplina con el ltigo si puede lograr sus resultados con palabras. Es prudente elegir un capataz casado porque el matrimonio lo har ms
estable y lo arraigar en el lugar. El capataz trabajar ms vigorosamente si se le ofrecen recompensas...

RESUMEN
Es m u y probable que el proceso administrativo comenzara primero en la organizacin familiar, expandindose despus a la tribu, y que finalmente penetr en las unidades polticas formales, tales como las encontradas en la antigua Babilonia. En esas organizaciones, se invent u n tipo de control financiero y archivo que ordinariamente tom la forma de tablillas de
arcilla con inscripciones. El reconocimiento del concepto de responsabilidad administrativa
fue claramente establecido a travs del Cdigo de Hammurabi. Finalmente, los egipcios nos
suministraron i m o de los primeros ejemplos, de una organizacin descentralizada dispersa,
con poco o ningtin control, y consecuentemente sus pobres resultados finales. Este sistema
de organizacin es el primer caso registrado de la utilizacin de una forma descentralizada de organizacin para dirigir u n imperio, e ilustra la debilidad inherente de este sistema que para dirigir u n imperio, e ilustra la debilidad inherente de este sistema que
eventualmente lo llev a su extincin. La competencia de los egipcios en la planificacin y
construccin de edificios pblicos, es evidente en sus construcciones y pirmides. Los hebreos, tambin, hicieron su contribucin a la teora de la organizacin e ilustraron primero
el principio de excepcin.
Los antiguos filsofos chinos fueron los primeros en reconocer la necesidad de la seleccin de personal y del staff por medios metodolgicos, que ellos cubrieron a travs de
su sistema de servicio civil. En todas esas antiguas civilizaciones vemos una y otra vez
evidencias del antiguo reconocimiento del uso de staff as como del principio de especializacin, notando, especialmente en los escritos de Mencius, su aplicacin en reas tales como divisin de u n oficio y en oficios hereditarios. La ciencia de la polity, la administracin
de las ciudades y Estados, aparecieron primero en la India en los escritos de Kautilya.
Quiz los griegos, ms que ningn otro pueblo, nos suministraron la documentacin
ms amplia de los principios de administracin en los escritos de Jenofonte, acerca de la
universalidad de la administracin, especializacin, administracin como arte, seleccin
de personal, delegacin de autoridad y estudios de movimiento. sos y otros casos de la
historia antigua claramente sealan la " o r i g i n a l i d a d " de nuestras prcticas administrativas "modernas"!
Los romanos, como hemos visto, cometieron los mismos errores que los egipcios en la
organizacin de su imperio, sobre una base descentralizada con poco o ningn control.
Pero las civilizaciones parece que nunca aprenden de los errores de otras, y durante la
Edad Media el principio de descentralizacin fue otra vez violado en el sistema de administracin feudal, con la misma extincin fina como resultado.

55varro, Rerum rustican libritres, trad. por un agricultor de Virginia (SIC), Romn Farm Management, N e w York:
The Macmillan Company, 1913, p. 277.