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INTRODUO
ste texto pretende comparar o processo de reforma da previdncia
nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da
Silva. Como ponto de partida, assumimos que: 1) em razo das suas
prprias caractersticas, reformas como essa so de difcil aprovao;
2) o resultado do processo, na arena congressual, s pode ser devidamente compreendido quando se considera a situao nas demais arenas envolvidas no jogo; 3) a combinao de elementos conducentes
tanto disperso quanto concentrao de poderes, tpica do desenho
institucional brasileiro, limita as chances de sucesso do Poder Executivo em empreitadas desse tipo.
O primeiro ponto baseia-se na afirmativa feita por Arnold (1990), segundo a qual proposies de polticas pblicas que imponham custos
concentrados e gerem benefcios difusos e, alm disso, sejam submetidas a um processo decisrio no qual os representantes se vejam obriga-
* Uma primeira verso deste trabalho foi apresentada no 4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica ABCP, realizado no Rio de Janeiro em 2004. Gostaramos de agradecer a todos os que se envolveram nas discusses do grupo e, em especial, a Argelina Figueiredo cujos comentrios foram importantes para a verso final do texto. Nossos agradecimentos tambm aos dois pareceristas indicados pela revista. Evidentemente, as opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade dos autores.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 2, 2005, pp. 301 a 332.
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patronagem e o tempo de mandato do presidente (Amorim Neto e Santos, 2001). Pereira e Mueller (2002), analisando o processo oramentrio no Congresso, sustentam que o Executivo se v constrangido a realizar mais concesses do que gostaria para obter o apoio de sua base.
Melo (2000; 2004), estudando as migraes partidrias, argumenta que
no se pode falar em coeso para a maioria dos partidos na Cmara e
que os deputados tm uma outra opo que no aquela de seguir o lder para obter o seu naco de patronagem: buscar um lder melhor
posicionado no processo decisrio. Carvalho (2003), por sua vez, procura mostrar, com base em dados atitudinais dos deputados, que tanto
a perspectiva partidria quanto a distributivista devem ser mobilizadas para se entender a atuao dos deputados no Congresso. Finalmente, autores como Mainwaring e Prez-Linn (1998), Mainwaring
(2001) e Ames (2003) contestam a tese de que o presidencialismo brasileiro funcione. De acordo com o ltimo, a tese de um Congresso cooperativo e disciplinado peca: a) ao no computar as iniciativas que o
Poder Executivo deixa de encaminhar por temer a derrota; b) por basear-se exclusivamente na observao das votaes nominais, quando o
locus da desunio pode ter se expressado anteriormente, ou seja, no
processo de negociao que antecede votao em plenrio; c) ao no
perceber que o comportamento dos deputados seria multideterminado, o que torna incorreto pretender explic-lo apenas como efeito do
poder dos lderes. Ainda segundo o autor, o que melhor caracteriza o
arranjo institucional brasileiro o excessivo nmero de veto players,
trao que emerge do sistema eleitoral e do federalismo1.
Na opinio dos signatrios deste texto, ainda que no haja dvida
quanto ao grau de concentrao de recursos nas mos do presidente da
Repblica e dos lderes partidrios, no parece prudente ignorar que a
ao combinada do conjunto de fatores tendentes disperso do poder
pode tornar extremamente complexa a aprovao da agenda poltica
estabelecida por esses atores. Qual seria ento a varivel-chave para
entendermos para que lado tende a balana no processo decisrio brasileiro? A distribuio de preferncias e recursos entre os diversos atores relevantes, algo que (e este o ponto relevante) pode variar conforme o contexto, ou seja, como se posicionam esses mesmos atores nas diversas arenas que, aninhadas, constituem o jogo. Figueiredo e Limongi (1999) argumentam, e com razo, que mesmo um presidente minoritrio, como Collor de Mello, conseguiu aprovar a maioria de suas
iniciativas no Congresso. Mas certamente seria outro o cenrio se Lula
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tivesse ganhado as eleies presidenciais em 1989. Tambm minoritrio, Lula ver-se-ia diante de um obstculo inexistente para Collor: a
distncia entre as suas preferncias, bem como as de seu partido e suas
bases arenas que no caso do ex-governador de Alagoas podiam ser
desprezadas e aquelas prevalecentes no Congresso2.
Na discusso a seguir, procuraremos utilizar tal argumento para explicar por que mudou o comportamento dos congressistas no processo de
reforma da previdncia, quando so comparados os governos Fernando Henrique e Lula. Nosso argumento que uma alterao de carter
contextual, qual seja, a troca de lugares entre situao e oposio, acarretou uma mudana na distribuio das preferncias e dos recursos entre os atores, interferindo no comportamento do plenrio. De um governo para outro, partidos como o PT*, o PC do B, o PSDB e o PFL passaram a viver uma situao que pode ser caracterizada pelo fato de suas
antigas preferncias no que se refere poltica previdenciria terem se tornado
contraditrias com suas posies nas arenas parlamentar e governamental.
O artigo encontra-se estruturado em quatro partes. Na primeira, procuraremos comparar os contextos nos quais foram apresentadas e discutidas as propostas de reforma, com o objetivo de mostrar os fatores
responsveis pela significativa diferena verificada entre os dois processos. Na segunda, nos voltaremos especificamente para a comparao dos padres de comportamento em plenrio. Na terceira, mostraremos como a troca de posies entre situao e oposio afetou as respectivas preferncias, qual foi o impacto de tal troca nas diversas arenas em que se jogava o jogo, e em que medida estratgias e recursos disponveis em um contexto deixaram de s-lo em outro. Finalmente, na
concluso, retomaremos a discusso sobre o arranjo institucional brasileiro luz da anlise levada a cabo no artigo.
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Ao presidente interessa aprovar, com o menor custo possvel o que inclui consideraes sobre o timing da deciso , suas propostas de reforma. Para tanto, ele estar disposto a mobilizar recursos de que disponha em outras arenas, tais como os de patronagem e de natureza oramentria (distributivismo), na arena executiva, e recursos de popularidade na arena societal. As especificidades do processo decisrio que
caracterizam a tramitao e a aprovao de emendas constitucionais
redundam em uma agenda presidencial que envolve altos custos de
transao, dada a necessidade de organizao de supermaiorias na
arena legislativa (Anastasia, Melo e Santos, 2004).
Aos governadores, interessa organizar condies favorveis para o exerccio do que eles consideram um bom governo. Trata-se de atores
com preferncias intensas relativamente ao problema das contas pblicas estaduais, o que confere relevncia questo da previdncia. Tal
relevncia ser ainda maior se, como veremos logo a seguir, o jogo da
previdncia compuser uma matriz de jogos aninhados, de forma que
o comportamento cooperativo com o Executivo central nessa questo
possa ser recompensado no mbito do jogo da reforma tributria.
Aos legisladores, interessa jogar para a platia, a qual engloba os pblicos atentos e desatentos. Para eles, o jogo principal o da reeleio e
suas interaes com os demais jogadores nas outras arenas estaro informadas por estratgias que maximizem a consecuo de seus objetivos na arena considerada por eles a principal: a eleitoral. Claro est que
so diferentes as estratgias e os recursos disponveis para os diferentes legisladores, a depender de suas persuases ideolgicas, filiaes
partidrias e pertencimento coalizo governativa ou s foras de
oposio.
Aos lderes de coalizo, dentro e fora do Congresso, importa influir o mximo possvel na formao da agenda pblica e nas decises a ela relativas. So eles, os militantes e as lideranas partidrias da base governista e da(s) oposio(es); a mdia; os lderes sindicais e de outros grupos de interesse afetados. Aos pblicos atentos da reforma previdenciria que, como veremos, so distintos nos dois momentos considerados , importa pressionar os legisladores para que eles vocalizem na
arena parlamentar. J os cidados esperam que os representantes eleitos
seja no mbito do Poder Executivo, seja no do Poder Legislativo
ajam orientados pela consecuo de seu melhor interesse. No entanto, a percepo, por parte dos cidados, de qual e onde est o seu me-
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deral3. Na opinio de Zylberstajn (2003), nenhuma tentativa de reforma da previdncia conseguiu tanto, em to pouco tempo.
Na comparao entre os dois processos reformistas parece evidente
que: 1) Lula enfrentou menores obstculos e obteve maior grau de sucesso do que Fernando Henrique; 2) atores relevantes tiveram seu
comportamento alterado, o que incidiu fortemente sobre os processos
de tramitao e votao das duas propostas de emenda constitucional.
A reforma aprovada em 1998 mantinha pouca relao com a inicialmente divisada pelo Executivo (Melo, 2002:146). O processo revelou-se extremamente longo, e o Executivo sofreu oito derrotas em plenrio todas em votaes de Destaque para Votao em Separado
DVS e trs na Comisso de Constituio e Justia. Derrotado na PEC, o
governo convocou extraordinariamente o Congresso e conseguiu a
aprovao da contribuio dos inativos na forma de Projeto de Lei,
contando, para tanto, com a colaborao de muitos deputados no reeleitos (Figueiredo e Limongi, 1999; Melo, 2002). Lula, por sua vez, no
sofreu nenhum revs em votaes importantes, e a proposta apresentada, depois de percorrer rapidamente os caminhos do Congresso, foi
aprovada sem sofrer significativas alteraes.
Como explicar a diferena se, em ambos os casos, temos o mesmo tipo
de proposta politicamente invivel com os parlamentares tendo que
levar em conta as mesmas arenas e o mesmo arranjo institucional, exceo das regras para utilizao dos DVSs? Acrescente-se a isso o fato
de ambos os presidentes terem dado a partida no processo reformista
em condies igualmente favorveis, do ponto de vista conjuntural:
incio de mandato, elevada popularidade e ausncia de constrangimentos eleitorais.
A diferena poderia estar no apoio obtido pelo presidente no Congresso em cada um dos perodos. A coalizo eleitoral de apoio a Fernando
Henrique, formada pelo PSDB, PFL e PTB, conquistou 182 cadeiras no
pleito de 1994, nmero insuficiente, portanto, para garantir apoio majoritrio agenda do presidente. Uma vez empossado, Fernando Henrique organizou seu ministrio, utilizando recursos de patronagem
para ampliar sua coalizo governativa. O PMDB foi incorporado ao governo Fernando Henrique ainda em 1995 e o ento PPB, em 1996, durante o processo de votao dos DVS da reforma da previdncia na Cmara dos Deputados. Dessa forma, levando em conta as bancadas eleitas em 1994, a coalizo governativa de Fernando Henrique chegava a
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Tabela 1
Cmara dos Deputados:
Bancadas Eleitas, Coalizes Eleitorais e Governativas
1994 e 2002
Partido
PT
49
9,6
91
17,7
PDT
34
6,6
21
4,1
PSB
15
2,9
22
4,3
PPS
0,4
15
2,9
PC do B
10
1,9
12
2,3
PV
0,2
1,0
Esquerda
111
21,6
166
32,3
PMDB
107
20,9
74
14,4
PSDB
62
12,1
71
13,8
Centro
169
33,0
145
28,2
89
17,3
84
16,4
52
10,1
49
9,6
PTB
31
6,1
26
5,1
PL
13
2,5
26
5,1
36
7,0
12
2,3
17
3,3
Direita
233
45,3
202
39,5
Coalizo eleitoral
182
35,5
218
42,5
Coalizo governativa
377
73,5
292
56,9
Bancada de oposio
111
21,6
155
30,2
25
4,9
66
12,9
513
100,0
513
100,0
PFL
PPR/PP
PP
Outros
Bancadas independentes
Total
Fontes: Dados Eleitorais do Brasil Banco de Dados do IUPERJ, organizado por Jairo Nicolau;
Anastasia e Melo (2002:13).
1. O PPR passou a se chamar PPB em 1995 e PP em 2003.
2. O PP fundiu-se ao PPR em 1995 dando origem ao PPB. Seus deputados incorporaram-se, em
1996, bancada de apoio de Fernando Henrique.
3. Foram classificados como outros, em 1994: PSC, PRN, PMN, PSD, PRP, Prona, PST e PSL. Em
1998: Prona, PSD, PST, PMN, PSC, PSL e PSDC.
4. Tanto em 1994 como em 2002, os partidos aqui classificados como outros foram considerados independentes. Em 1994, o PL tambm foi tratado como tal e, em 2002, o PP.
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No tem sentido, portanto, querer que a explicao para o melhor desenlace do processo reformista com Lula guarde relao com o processo de montagem da coalizo de governo no Congresso. Na nossa opinio, tal explicao exige que se leve em conta a srie de fatores elencados a seguir:
1. A composio da agenda do Executivo. A agenda proposta por Fernando Henrique ao Congresso em 1995 encontrava-se muito carregada. Alm da previdncia, entraram em discusso as PECs referentes s reformas no campo econmico, administrativo e tributrio, tendo o governo se sado vitorioso nos dois primeiros casos e retirado a proposta no terceiro. Ademais, no primeiro semestre de
1996, o governo teve sua ateno totalmente concentrada na aprovao da emenda da reeleio, a qual, bom lembrar, havia sido
apresentada pelo PFL no primeiro dia de funcionamento do ano legislativo de 1995 e que acabou por tornar-se a mais importante das
reformas. A limpeza do terreno beneficiou o governo do PT que,
dessa maneira, pode concentrar suas atenes em apenas dois pontos: as reformas da previdncia e a tributria.
2. A proposta originalmente apresentada. Uma das caractersticas
centrais da PEC apresentada por Fernando Henrique estava na sua
multidimensionalidade. Subestimando a resistncia a ser enfrentada no Congresso e na sociedade, a reforma implicava mudanas
nos fundos de penso, no regime geral da previdncia social, e no
dos servidores pblicos (Melo, 2002:134). A iniciativa do Executivo, logo desmembrada pelo relator do processo na Comisso de
Constituio e Justia CCJ em quatro diferentes emendas constitucionais (Figueiredo e Limongi, 1999; Melo, 2002), contribuiu para
que os diversos lderes de coalizo se unissem em uma ampla frente
contra a reforma e dificultou a explorao, pelo governo, das diferenas entre as centrais sindicais e o conjunto do funcionalismo.
Lula, por sua vez, concentrou suas atenes na questo da previdncia do setor pblico, isolando dessa forma os servidores, que j
haviam perdido um velho aliado o prprio PT , e atraindo a Central nica dos Trabalhadores CUT e a Fora Sindical para seu lado,
no combate aos privilgios e na defesa da eqidade. Assim, enquanto Fernando Henrique uniu os diversos pblicos atentos contra sua proposta, Lula procurou dividi-los.
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da proposta governista. Isso no significou que a PEC n 40 tenha passado inclume pelo Congresso. Na Cmara dos Deputados, foram trs
as concesses importantes feitas pelo governo: a) diminuio de 50%
para 30% do redutor aplicado sobre a parcela das penses deixadas
pelo servidor pblico, sempre que estas superarem o teto de R$
2.400,00; b) abrandamento das condies para aposentadoria integral,
reduzindo, de dez para cinco anos, o tempo de permanncia no ltimo
cargo; c) aumento de R$ 1.200,00 para R$ 1.440,00 no teto de iseno do
pagamento de contribuio para os servidores pblicos aposentados e
pensionistas da Unio. No Senado, para que a proposta enviada pela
Cmara fosse aprovada na ntegra, o governo concordou com a elaborao da chamada PEC paralela5.
A Tabela 2 apresenta dados que permitem avaliar o comportamento
dos deputados em plenrio no processo de votao da reforma da previdncia durante o governo Lula. Como indicador de disciplina partidria, foi utilizado o ndice de fidelidade posio do lder6.
Tabela 2
Disciplina Partidria (Percentual de Deputados que Acompanham a Votao do
Lder) na Votao da Reforma da Previdncia durante o Governo Lula
Partido1
PT
PDT
PSB
PPS
PC do B
PV
PMDB
PTB
PL
2
Governo
PP3
PSDB
PFL
Prona
90,1
78,6
89,7
100,0
90,1
83,3
83,6
90,0
76,9
88,7
68,8
66,1
21,7
83,3
88,0
78,6
72,4
88,9
90,1
66,7
76,1
80,0
74,4
80,7
68,8
59,3
46,4
100,0
86,9
64,3
82,8
94,4
63,6
66,7
67,2
78,0
94,9
80,4
64,6
49,1
52,2
100,0
96,7
100,0
62,1
94,4
S/p3
33,3
53,7
76,0
84,6
72,7
60,4
44,1
50,7
100,0
DVS 9
ST
Fidelidade mdia
84,8
71,4
82,8
100,0
100,0
83,3
71,6
85,2
84,6
82,7
65,3
40,0
49,3
100,0
87,0
42,9
85,7
89,5
63,6
66,7
65,3
77,8
100,0
79,2
66,7
50,9
49,3
100,0
88,9
72,6
79,3
94,5
81,5
66,7
69,6
81,2
85,9
80,7
65,8
51,6
44,9
97,2
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O primeiro turno das votaes transcorreu entre os dias 6 e 13 de agosto. Alm das votaes procedimentais, sempre vencidas com folga
pelo governo, foram apreciadas seis Emendas Aglutinativas EAs,
uma apresentada pelo governo (a Emenda Aglutinativa Global EAG
n 4), e quatro DVSs, dois apresentados pelo PTB e dois pelo PFL. Na
elaborao da tabela, as votaes procedimentais no foram consideradas. Alm disso, foram relacionadas apenas as votaes em que as
propostas da oposio conseguiram pelo menos 10% dos votos em plenrio, o que eliminou as EAs nos 7, 8 e 11 (vencidas pelo governo pelos
placares de 481 a 10, 461 a 5 e 444 a 7, respectivamente). Os dois DVS
apresentados pelo PTB tambm no foram considerados. O DVS n 2
porque foi aprovado por 436 votos contra 3 e 19 abstenes. J o DVS n
3, que pretendia excluir as chamadas verbas indenizatrias do clculo do teto salarial do funcionalismo, foi derrotado por 403 a 27, com encaminhamento favorvel ao governo do PFL e do PSDB. A tabela inclui, ainda, a votao da PEC em segundo turno, ocorrida no dia 27 de
agosto de 2003.
Em todas as votaes, o percentual de deputados que seguiu a orientao do partido foi calculado sobre a bancada e no apenas sobre os presentes. Entre o incio e o final das votaes na Cmara, em funo da
ocorrncia de migraes entre os partidos, PSB e PSDB perderam oito e
quatro deputados, respectivamente. Do outro lado, PMDB ganhou
oito membros em sua bancada e PTB quatro. Tais variaes foram consideradas nos clculos efetuados.
O governo, por meio de sua liderana na Cmara, encaminhou posio
contrria no caso das EAs nos1 e 3, assim como para os DVS nos 7 e 9, ambos apresentados pelo PFL no primeiro caso, propondo a supresso
da contribuio dos inativos e, no segundo, sugerindo que fosse mantido o pagamento integral das penses deixadas pelos funcionrios pblicos. A posio do governo foi favorvel EAG n 4 apresentada
como um substitutivo para a PEC n 40 e ao projeto no segundo turno.
Dos partidos que inicialmente compunham a base do governo, o PDT
encaminhou posio contrria do Executivo nas votaes do DVS n 7
e do segundo turno. O PC do B liberou sua bancada na votao referente contribuio dos inativos. Apesar da condio oposicionista do
partido, a liderana do PSDB encaminhou posio favorvel ao governo em todas as votaes aqui consideradas. O mesmo aconteceu com o
PP, embora nesse caso a posio do partido perante o governo houves-
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no governo Lula. Em apenas trs ocasies a liderana do PSDB conseguiu o apoio da maioria de seus deputados para a proposta do Executivo. O deputado Jos Carlos Aleluia, do PFL baiano, obteve ainda menos sucesso como lder oposicionista: sua orientao revelou-se majoritria no partido em duas das seis votaes computadas e em ambas
por escassa margem.
O posicionamento do PFL abre espao para que se retome a questo da
arena estadual. Como j foi mencionado, a orientao adotada pelo
partido no Congresso passou a colidir com a posio dos seus governadores, que apoiavam a proposta do governo. Desagregando-se por estado a votao da bancada do PFL, pode-se observar que em cinco das
seis votaes consideradas a exceo a EA n 1 , o fato de o partido
estar ou no frente do Executivo estadual teve influncia marcante no
comportamento de seus deputados na Cmara. Nos estados em que o
PFL tinha o governo estadual, 84,5%, em mdia, dos membros de sua
bancada federal alinharam-se com o governador, votando com a proposta do governo Lula e contra a orientao do partido. Por outro lado,
nos estados em que o PFL no era governo, o percentual dos que apoiaram a proposta reformista, contra a orientao partidria, foi de apenas 18,9% em mdia11. Apenas na votao da EA n 1, o fato do PFL estar frente do Executivo estadual no teve qualquer influncia no comportamento da bancada federal: nessa ocasio, o partido conseguiu se
posicionar de forma relativamente disciplinada, seguindo a orientao
do lder na Cmara.
No caso do PSDB, o controle do governo estadual tambm teve impacto, ainda que menor, sobre o comportamento da bancada federal em
duas das seis votaes as excees foram as EAs ns 1 e 3. Nas demais
votaes, a bancada federal seguiu majoritariamente a orientao partidria que coincidia com a posio dos governadores e mostrava-se
favorvel proposta apresentada pelo governo Lula apenas nos estados governados pelo partido. Nos demais estados, a maioria da bancada preferiu jogar o jogo na arena eleitoral, desacatando a orientao
partidria e posicionando-se contra o governo federal12.
Finalmente cabe mencionar o quadro no Senado, onde o projeto enviado pela Cmara tramitou por quatro meses e foi aprovado, em segundo
turno, em dezembro de 2003. Novamente, o governo teria sido derrotado, no fossem os votos de treze senadores do PSDB e do PFL. exceo do PTB, as bancadas partidrias mostraram-se mais disciplinadas
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tao da Emenda Substitutiva Global ESG n 4, alinharam-se ao Executivo por ocasio do DVS n 7.
E quanto aos partidos de oposio? A primeira questo a esclarecer a
de por que o PSDB no se comportou como oposio, dando o troco, na
mesma moeda, ao comportamento pregresso do PT, a exemplo do que
fez o PFL, ao instruir sua bancada para votar contra a PEC n 40. Simplesmente porque tal estratgia no estava disponvel para o partido.
Sabe-se que, na oposio, sempre mais fcil para qualquer partido ser
coerente com seu prprio programa e com seus ideais. Ora, sabe-se,
tambm, que, diferentemente do PT, o PSDB sempre teve na reforma
da previdncia uma das pedras de toque de seu programa partidrio.
Como ento explicar para militantes e apoiadores consistentes que, na
oposio, o partido passe a se opor ao que sempre apoiou? Ele no tem
que barganhar, no tem que ceder, no tem que flexibilizar, nem tem
que negociar em nome da governabilidade e de outros desideratos que
assombram os governantes. Os custos de se opor por se opor, ao que
tentou e no conseguiu realizar, seriam, sob essa tica, mais altos do
que aqueles de, consistentemente com sua orientao programtica,
instruir sua bancada para apoiar a PEC do presidente Lula. E foi o que
fez o PSDB, ainda que seus legisladores se tenham comportado de forma mais indisciplinada do que quando da votao da PEC n 33, principalmente, como se viu, nos estados em que o partido no estava frente do governo.
E por que tal estratgia estava disponvel para o PFL? Provavelmente
porque, no espectro ideolgico, a forte identificao do PFL como um
partido de direita permitia que ele se colocasse, de forma mais confortvel e sem maiores custos polticos, junto a sua prpria base, do lado
oposto ao do PT, onde, alis, sempre esteve. possvel supor que o
apoio do PFL ao governo do PT provocaria mais estragos sua imagem
partidria do que a guinada realizada por ele relativamente a uma poltica substantiva. Portanto, as eleies de 2002 foram responsveis por
um fato indito na poltica brasileira: colocar as foras que hoje se abrigam sob a legenda do PFL e que h dcadas so governistas, pela primeira vez, na oposio!
O principal problema enfrentado pelos lderes pefelistas junto a sua
base no Congresso foi a estratgia utilizada pelo governo Lula, tornando os governadores scios da reforma da previdncia e concertando-a
com a reforma tributria, o que fez com que os deputados tivessem que
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optar por seguir sua liderana no Congresso ou se aliar a seus respectivos governadores talvez de olho nas recompensas que poderiam advir dessa arena. Como se mostrou, na seo anterior, o PFL rachou ao
meio e, sintomaticamente, no estados em que o partido controlava o
Executivo estadual, o alinhamento com os governadores foi amplamente majoritrio.
Finalmente, cabe ressaltar que a ciso verificada no interior dos dois
maiores partidos de oposio PSDB e PFL permite aventar que o
comportamento dos deputados de ambas as legendas, no perodo do
governo Fernando Henrique, fora, ao contrrio daqueles eleitos pela
esquerda, fortemente influenciado pelos mecanismos institucionais
externos aos partidos e pouco nos dizia sobre o seu grau de coeso.
Ao longo de todo o processo de votao da reforma da previdncia, em
suas duas etapas, PSDB, PFL e PT tiveram que se haver, concomitantemente, com os atores colocados no Executivo, com seus pblicos atentos, apoiadores consistentes e eleitores. No entanto, a distribuio dos
atores pelos sistemas de solidariedade e de interesses, no interior das
arenas decisrias, acarretou que diferentes estratgias estivessem disponveis para situao e oposio nos dois contextos decisrios examinados, dada a redistribuio de preferncias e recursos entre os atores,
decorrente das eleies de 2002.
CONCLUSO
No Brasil, o mtodo de formao dos rgos decisrios consistente
com a disperso do poder: presidencialismo, com representao proporcional e multipartidarismo; federalismo e bicameralismo, o que
torna muito difcil, para no dizer impossvel, para os presidentes eleitos j disporem, ao fim do processo eleitoral, de uma bancada partidria majoritria.
Como se sabe, tal problema tem tido sua soluo no modelo do presidencialismo de coalizo: se a coalizo no sair das urnas suficientemente robusta (ou seja, majoritria), pode ser ampliada no processo de
formao do gabinete, por intermdio da mobilizao dos recursos de
patronagem. Tal recurso tem sido fartamente utilizado pelos presidentes brasileiros e tem lhes permitido gozar de confortvel maioria no
Congresso. Portanto, a formao da coalizo majoritria, geralmente,
d-se em duas etapas: a primeira a etapa eleitoral e a segunda a da
organizao do gabinete. Claro est que, quanto mais coincidentes fo-
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todo o perodo do governo Fernando Henrique, tratou-se de responder por que a oposio, agora representada pelo PSDB e pelo PFL, no
foi capaz de cerrar fileiras, como faziam os petistas, contra o governo.
Nosso argumento foi de que a troca de lugares entre situao e oposio, uma alterao de carter contextual provocada pela eleio de
2002, ao alterar as posies no interior das diversas arenas que, aninhadas, compem o jogo da reforma, terminou por afetar as preferncias, o estoque de recursos e estratgias disponveis, bem como o comportamento de cada um dos principais atores.
Estratgias que se mostraram disponveis para alguns atores no tempo
um por exemplo, o PT agir como oposio coesa e disciplinada no
estavam disponveis para outros atores no tempo dois o PSDB no
pode seguir a mesma estratgia, dados os custos que ele incorreria junto a seus militantes, apoiadores consistentes e pblicos atentos. Quando no governo, o PSDB no pode, como fez o PT no tempo dois, aninhar o jogo da previdncia quele da reforma tributria e, dessa forma, obter o apoio do conjunto dos governadores, independentemente
de suas diferentes persuases partidrias.
(Recebido para publicao em outubro de 2004)
(Verso definitiva em maro de 2005)
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NOTAS
1. Um outro tipo de crtica ao funcionamento do presidencialismo brasileiro foi feito
por Anastasia e Melo (2002) e Anastasia, Melo e Santos (2004). Para estes autores, o
atual arranjo institucional incapaz de propiciar um equilbrio entre os atributos desejveis de uma democracia, quais sejam, estabilidade, representatividade e accountability, de forma que a prevalncia do primeiro tem levado a um baixo desempenho
da democracia brasileira no que se refere aos ltimos.
2. Para uma anlise da opinio dos congressistas na legislatura 1991/1995, ver Almeida e Moya (1997). Os dados apresentados pelos autores mostram uma acentuada
prevalncia de opinies favorveis s reformas orientadas para o mercado, algo que,
poca, era combatido de forma veemente pelo PT.
3. A chamada PEC paralela n 227/04, alternativa negociada com o governo para que os
senadores pudessem alterar pontos da reforma sem mexer no projeto aprovado na
Cmara, prope, entre outros pontos, a alterao dos critrios para a integralidade
no caso dos atuais servidores, a possibilidade de que cada ano a mais de contribuio
diminua o equivalente na idade mnima e manuteno de paridade plena para futuros aposentados que cumprirem os requisitos da integralidade. A PEC foi aprovada
no Senado e encontrava-se em tramitao na Cmara quando este artigo estava sendo escrito. A contribuio dos inativos foi, posteriormente, considerada constitucional pelo STF.
4. poca o PMDB j no tinha os seus 74 deputados; apenas 69 tomaram posse pelo
partido. Posteriormente, com a adeso de Anthony Garotinho, a bancada voltou a
crescer, mas sem que isso tivesse impacto favorvel sobre o governo, uma vez que a
maioria dos novos deputados vinha do PSB.
5. A PEC paralela foi aprovada no dia 17 de dezembro de 2003 pelo Senado e remetida
apreciao da Cmara, onde o relator da Comisso Especial o deputado Jos Pimentel (PT/CE) optou pela apresentao de um substitutivo, por meio do qual so
incorporados apenas os dispositivos compatveis com a Emenda Constitucional n
41" (Parecer do Relator, site da Cmara dos Deputados). A matria ainda no foi votada.
6. Outros indicadores possveis so o ndice de Rice, o ndice de unidade partidria e o
ndice de lealdade (Mainwaring e Prez-Lian, 1998 e Nicolau, 2000). O ndice de fidelidade foi escolhido para facilitar a comparao uma vez que foi o indicador adotado por Figueiredo e Limongi (1999) em seu trabalho sobre a votao da reforma da
previdncia no governo Fernando Henrique.
7. Clculo feito pelos autores com base na tabela apresentada em Figueiredo e Limongi
(1999:216). Utilizando-se o ndice de Rice teramos 54,2.
8. Utilizando-se o ndice de Rice: 64,8, 60,8 e 59,4 para PFL, PSDB e PTB; 49,2 e 40,6 para
PP e PMDB.
9. A incorporao do partido ao Ministrio, no entanto, s ocorreu em 2004, na primeira
reforma promovida pelo governo.
10. A quase perfeita disciplina do Prona no permite, no entanto, um elogio coeso do
partido: logo aps as votaes, quatro dos seis deputados eleitos migrariam para o
PP paulista.
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11. O PFL, nas eleies de 2002, conquistou os governos de Sergipe, Tocantins, Bahia e
Maranho. Nestes estados, nas votaes referentes EA n 3, EA n 4, ao DVS n 9,
ao DVS n 7 e ao segundo turno, o percentual de deputados do PFL que votou com o
governo federal e contra a orientao partidria foi de 69,2%, 89,3%, 88,9%, 85,7% e
89,3%, respectivamente. Nos demais estados, os percentuais para as mesmas votaes foram de 17,2%, 19,5%, 20,5%, 18,4% e 18,9%.
12. O PSDB, nas eleies de 2002, conquistou os governos do Par, Cear, Paraba, Gois,
Minas Gerais e So Paulo. Nestes estados, nas votaes referentes EA n 4, ao DVS
n 9, ao DVS n 7 e ao segundo turno, o percentual de deputados do PSDB que seguiu
a orientao partidria e votou com o governo federal foi de 59%, 53,6%, 66,7% e
62,5%, respectivamente. Nos demais estados, os percentuais para as mesmas votaes foram de 39%, 35%, 15,8% e 40%. Como se percebe pelos dados, o impacto dos
governadores sobre o posicionamento da bancada tucana foi menor do que o verificado na bancada do PFL.
13. J para os cidados, em sua maioria, o jogo democrtico configura-se como um contexto decisrio descontnuo, no qual suas intervenes ficam, no mais das vezes, restritas ao processo eleitoral.
14. Um aspecto pouco notado pelos analistas o de que, na questo das emendas constitucionais, verifica-se um significativo incremento do poder de agenda do presidente, uma vez que este o nico ator que no tem que enfrentar pesados custos de transao para apresentar ao Congresso proposta de modificao constitucional: uma
proposta oriunda da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal tem que ser apresentada por, no mnimo, um tero de seus membros; a outra alternativa o encaminhamento por mais da metade das Assemblias Legislativas, por manifestao da
maioria relativa de seus membros.
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330
331
ABSTRACT
Social Security Reform in Two Stages
This article analyzes Brazilian social security reform during the Fernando
Henrique and Lula Administrations. After comparing the contexts in which
the different Constitutional Amendment proposals (PECs) were submitted
and the behavior by Members of Congress during the two periods, we argue
that a contextual change (namely a switch in places between government and
opposition) affected the distribution of preferences and resources between the
players and impacted the government in the various arenas in which the game
was being played, and that as a result the reformist agenda has made more
progress under the current Workers Party administration.
Key words: Social security reform, Executive/Legislative relationship,
government/opposition
RSUM
La Rforme de la Scurit Sociale en Deux Temps
Dans cet article, on analyse la rforme de la Scurit Sociale brsilienne sous
les gouvernements de Fernando Henrique et de Lula. Aprs avoir tabli une
comparaison entre les contextes o ont t avances les diffrentes PECs
(Propositions d'Amendement Constitutionnel) et le comportement des
parlementaires ces deux moments, on soutient qu'un changement de type
contextuel, c'est--dire l'inversion entre majorit et opposition, en modifiant la
distribution des prfrences et des moyens entre les acteurs et en bouleversant
la majorit dans les diverses arnes o se droulait le jeu politique, a contribu
pour que, en somme, le programme rformiste progresse davantage sous le
gouvernement du prsident Lula.
Mots-cl: rforme de la Scurit Sociale; rapports pouvoir excutif/pouvoir
lgislatif; majorit/opposition
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