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RESUMO
As consequncias dos movimentos de vertente, em termos de prejuzos materiais e
de perda de vidas humanas, so frequentemente subavaliadas. Com efeito, o relativo
desconhecimento da natureza, significado e causas dos movimentos de vertente tem
conduzido a que os danos decorrentes da sua actividade sejam atribudos a outras
manifestaes perigosas, como tremores de terra, cheias ou precipitaes intensas, que
ocorrem muitas vezes em simultneo, mas que desempenham nessas situaes apenas o
papel de mecanismo desencadeante da instabilidade das vertentes.
No mbito do Projecto Comunitrio ALARM Assessment of Landslide Risk
and Mitigation in Mountain Areas, est a ser efectuado um esforo no sentido da
uniformizao das metodologias a aplicar ao nvel da avaliao da Perigosidade,
Vulnerabilidade e Risco, relacionada com a ocorrncia de movimentos de vertente na
Unio Europeia (UE). Um dos objectivos consiste na definio dos quadros legislativos
que regulam a temtica dos riscos naturais e a sistematizao das diferentes formas de
actuao ao nvel europeu. O preenchimento de uma Ficha Tipo visou estruturar e
sintetizar alguns grandes grupos de questes, como: informao administrativa em
termos de hierarquia de actuao; dispositivos legais (Leis, Decretos, Portarias, etc.);
medidas de preveno, sobretudo ao nvel da documentao cartogrfica; recuperao
econmica dos prejuzos e afectao de respectiva responsabilidade institucional (quem
responsvel?; e, em caso de indemnizao, quem deve pagar?); tipo de informao a
disponibilizar ao pblico em geral; grau de acessibilidade informao para os diversos
elementos com interesses numa dada regio.
A forma de encarar a perigosidade e os riscos naturais ainda muito heterognea
na UE, no obstante a elevada importncia social e econmica que advm da reduo
dos danos potenciais decorrentes dos fenmenos perigosos. A obrigatoriedade de
avaliao do risco em planos de ordenamento, atravs de representao cartogrfica
adequada, encontra-se ainda muito pouco disseminada no plano europeu. Este facto
compreensvel tendo em conta a inexistncia de procedimentos metodolgicos
estandardizados, que decorre do elevado grau de incerteza inerente caracterizao dos
diferentes componentes do risco (e.g. perigosidade e vulnerabilidade). Apesar destas
dificuldades, salientam-se os esforos muito positivos desenvolvidos na Frana e Itlia.
Palavras-chave: movimentos de vertente, dispositivos legais, Portugal.
1
1. Introduo
Num trabalho recente, Ayala-Carcedo (2000) analisou algumas catstrofes
naturais verificadas nos ltimos anos na Europa e concluiu que a utilizao desajustada
do territrio constituiu um factor determinante para a sua ocorrncia ou agravamento,
sendo, por isso, responsvel pelos prejuzos delas decorrentes. Efectivamente, as
polticas de ordenamento do territrio, no que respeita ao uso do solo, nem sempre
tomam na devida considerao a real dimenso, condicionalismos e recorrncia dos
fenmenos passados, imprescindveis para a identificao das novas reas de
instabilidade no futuro. Deste modo, a utilizao inadequada de territrios expostos a
riscos naturais, nomeadamente movimentos de vertente, tem sido responsvel pelo
aumento da vulnerabilidade, contribuindo para o agravamento das suas consequncias
(Zzere, 1996; Luino, 1998).
De acordo com os princpios estabelecidos por Varnes (1984) podem identificarse trs componentes no risco: Perigosidade, Vulnerabilidade e Exposio (Fig. 1). As
estratgias de mitigao, estruturais ou no estruturais, podem incidir, consoante as
circunstncias, em qualquer destes componentes. No caso dos movimentos de vertente,
as principais medidas mitigadoras foram sistematizadas por Shuster e Kockelman
(1996) e incluem: (i) a restrio ao desenvolvimento em reas susceptveis ocorrncia
de movimentos de vertente; (ii) o assegurar de que a actividade antrpica no contribua
para o desenvolvimento de novas manifestaes de instabilidade; (iii) a implementao
de medidas fsicas de proteco em reas com instabilidade declarada (e.g. construo
de sistemas de drenagem adequados, modificao da geometria das vertentes,
implementao de sistemas de monitorizao e alerta, etc.).
As estratgias de mitigao no estruturais, contempladas nos pontos (i) e (ii),
permitem reduzir de forma significativa as situaes de risco. No entanto, a sua
implementao s possvel com opes de Ordenamento do Territrio que tenham na
devida considerao a existncia de fenmenos perigosos com potencial de destruio.
Com efeito, uma poltica de preveno de riscos, devidamente regulamentada, constitui
um suporte indispensvel ao desenvolvimento sustentvel do territrio, garantindo a
segurana de pessoas e bens, tendo em conta o funcionamento dos sistemas naturais no
territrio.
COMPONENTES DO RISCO
PERIGOSIDADE
MAGNITUDE
FREQUNCIA
E
S
T
R
A
T
G
I
A
S
NO
ESTRUTURAIS
EXPOSIO
VULNERABILIDADE
ESTRUTURAIS
M
I
T
I
G
A
ORDENAMENTO
TERRITRIO
ESTRUTURAIS
E
S
T
R
A
T
G
I
A
S
I
N
T
E
G
R
A
D
A
S
2. Metodologia
A definio dos quadros legislativos que regulam a temtica dos riscos naturais
e a sistematizao das diferentes formas de actuao ao nvel europeu foram realizadas
atravs do preenchimento de uma Ficha Tipo, estruturada em cinco grandes grupos de
questes: (i) informao administrativa em termos de hierarquia de actuao;
dispositivos legais (Leis, Decretos, Portarias, etc.); (ii) medidas de preveno, sobretudo
ao nvel da documentao cartogrfica; (iii) recuperao econmica dos prejuzos e
afectao de respectiva responsabilidade institucional (quem responsvel?; e, em caso
de indemnizao, quem deve pagar?); (iv) tipo de informao a disponibilizar ao
pblico em geral; (v) grau de acessibilidade informao para os diversos elementos
com interesses numa dada regio.
3. O Caso Portugus
3.1. Polticas de Ordenamento do Territrio
Em Portugal no existe legislao especfica que regulamente o uso do solo de
acordo com a vulnerabilidade do territrio face ocorrncia de movimentos de vertente
ou outros tipos de riscos naturais. Tanto quanto se conseguiu apurar, s existe um
exemplo de classificao de zona de risco em Portugal, concretamente no Arquiplago
dos Aores (Declarao como zona de alto risco a Ponta da Faj, no concelho das Lajes
das Flores pelo Decreto-Legislativo Regional n. 23/89/A). No entanto, esto
consagrados na Constituio Portuguesa, pelo seu art. 9 alnea e), a proteco e
valorizao do patrimnio cultural, a defesa da natureza e do ambiente, a preservao
dos recursos naturais, bem como um correcto ordenamento do territrio. Neste sentido,
a Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e do Urbanismo (Lei n.48/98,
de 11 de Agosto) estabelece um conjunto de instrumentos de gesto do territrio que,
todavia, no colmatam as insuficincias existentes no domnio da preveno e gesto de
riscos naturais. De acordo com o n 4 da referida lei, cabe ao estado, regies autnomas
e autarquias promover as polticas activas de ordenamento do territrio e do urbanismo,
devidamente articuladas e compatibilizadas com as polticas de desenvolvimento
econmico e social, no respeito por uma adequada ponderao dos interesses pblicos e
privados em causa.
De entre os instrumentos de gesto territorial, salientam-se aqueles que, por terem
natureza regulamentar, estabelecem o regime de uso do solo. Os PMOT (Planos
Municipais de Ordenamento do Territrio, que substituem os antigos Planos Directores
Municipais) e os PEOT (Planos Especiais de Ordenamento do Territrio) so
vinculativos para as entidades pblicas e para os particulares. Ao PMOT incumbe
estabelecer a estrutura espacial e os parmetros de ocupao, bem como a classificao
e qualificao dos solos urbanos e rurais, no respeito dos princpios consignados no
artigo 3. da Lei de Bases do Ambiente (nomeadamente, preveno, equilbrio,
recuperao e responsabilizao, por forma a promover a melhoria da qualidade de vida
individual e colectiva). Do conjunto dos Planos especiais de ordenamento destacamos
os POOC (Planos de Ordenamento da Orla Costeira), pelo facto de Portugal possuir
uma linha de costa com cerca de 900 km de extenso, da qual parte considervel
constitu litoral rochoso, onde os movimentos de vertente representam, frequentemente,
o principal processo de evoluo.
As limitaes ao uso do solo, passveis de cartografia de natureza regulamentar,
esto, no essencial, contempladas nas seguintes figuras jurdicas: RENReserva
Ecolgica Nacional, RANReserva Agrcola Nacional, servides administrativas, reas
de regime florestal, reas classificadas (naturais ou protegidas) e domnio pblico
hdrico.
4. Concluso
Ao contrrio do que se verifica em Frana ou na Itlia, o enquadramento
legislativo da perigosidade e do risco geomorfolgico em Portugal manifestamente
insuficiente. A inexistncia de uma poltica coerente e eficaz de preveno e gesto de
riscos no mbito do Ordenamento do Territrio manifesta-se na no obrigatoriedade de
produo de documentos cartogrficos reguladores do uso do solo que contemplem o
problema (zonamentos de perigosidade e de riscos), facto que, partida, limita a
eficcia dos objectivos de preveno e mitigao expressos na Lei de Bases da
Proteco Civil.
Agradecimentos
Este trabalho faz parte do Projecto Comunitrio Assessment of Landslide Risk and
Mitigation in Mountain Areas, ALARM (contract EVG1-CT-2001-00038).
Bibliografia
AYALA-CARCEDO, F. J. (2000) La ordenanacin del territorio en la prevencin de catstrofes
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LUINO, F. (1998) Study on some villages damage by natural processes in NW Italy. In MOORE, D.
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SCHUSTER, R. L.; KOCKELMAN, W. J. (1996). Principles of Landslide Hazard Reduction. In
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VARNES, D. J. (1984). Landslide hazard zonation: a review of principles and practice. UNESCO, 63 p.
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ZZERE, J. L. (1996) Mass movements and geomorphological hazard assessment in the Tranco
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