Capitulo

A Organizagio Burocrdtica

fltimos duzentos anos viram o mundo passar por urn procesgo de transIormag5o radical. Com o impulso do desenvolvimento indushial, a Histdria
acelelou-se, ganhou outro ritmo. E hoje, quando cornparamos o mundo
industdal modeho com o mundo de hi dois ou tres s6culos, ve licamos
que muitos elementos, que entao nao existiam ou tinham pouca importancia, ganharam particular significado. No setor social, isso particulalmente
verdadeiro em relagao as olganizag6es. Estas, sem ddvida, existiam em
dpocas anteriorcs: neo seo uma criaqeo da 6poca industiial. Antes de constihrir a regr4 pordm, eram a excegao.
Atualnirente, o quadro d outro. As organizag6es s6o indiscutivelmente
o tipo de sistema social pledominante das sociedades industtiais. Enquanto
antes a sociedade era constituida de um sem-nlimero de pequenos sigtemas
sociais desorganizados, hoje s6o as organizag6es - e organizaedes cada vez
maiores e mais bem estruturadas - que dominam o panorama social contemporeneo. Enquanto em um passado is vezes n5o muiio longinquo eram
a famflia, a tribo, o cla, o feudo, a pequena empresa familiat de car;ter
agliirio artesanal, ou eventualmente comercial os sistemas sociais dominante6/ no mundo modetno apenas a falllfli4 embora muito modificad4
consefl'a sua impoftanciaj as pequenas empresas tendem a desaparecer, e
aqueles ouhos tipos de sistema social tii degaparcceram, dando lugar )s
Os

>

lntroduQda e 1tganzatAa

Butacd

ca

grandes empresas, ao Estado moderno com toda a imensa gama de serviqos

que presta, aos clubes, is escolas, ;s igrejas, ;rs associaC6es de classe.
Hoje, raramente o homem trabalha, de{ende seus interesses e mesmo
se dirrte por conta pr6pri4 de forma isolada. EIe estil inseddo em organizaq6es que coordenam seu trabalho, seu estudo, seus rnteresses, suas leivindicae6es, Sao organizaq6es.de cariter econ6mico, politico, cultural, religioso, que se justap6em, gue se interPenebam, que se enhecruzam/ que entram
em rela!6es de cooperaqao e conflito, dependAncia e interdependencia.
4 pottu.rto, licito afirmar que a sociedade modema se caracteria
pelas olganizaq6es. Enbe as caracteristicas que tomam fnica a 6poca em
que vivemos, o grande ndmero de organ2aq6es. a predominancia desse
tipo de sistema social em relagio aos demais 6 uma das mais significativas.
Deriva dai a importancia do estudo das organizaq6es. Antes, elas podiam
ser contadas nos dedos, em cada pais; hoje elas se contam aos milharcs nos
paises desenvolvidos e mesmo naqueles em processo de desenvoh,imento,
como o Blasil.
Nao 4 todavia, apenas a predominancia das organizae6es que torna
paticularmente importante seu egtudo. H; outras raz6es. Po! urn lado, as
orgalizag6es tam um papel essencial na formagSo da personalidade do
homem rnoderno; por outrc, as organizac6es e sua boa administralao sao
condigdes do desenvol\ imento de qurlquer pais.
A medida clescente em que as organizaE6es contibuem para a
dellrrieeo da personalidade de um individuo e condicior-Em seu comportamento tem sido motivo de interesse e prcocupaeeo de muitos estudiosos
modernos. Alguns, como Max Weber e Robert Mertonl, limitaram-se apenas
a estudar o problema do pol-rto de vista cientifico. Outros, como William
Whyte, Jr e David Rresmanz, foram al6m. William Whyte, especialmente,
descrevendo o homem norte-amelicano que participa das grandes organizaE6et chamou-o de lhe organizalion fia11, Um individtlalista apresentando
o quadro de uma sociedade em que o conformismo social 6 crescente, ele a
descreveu em termos muitas vezes amargos- Abandonou o ponto de vGta
puramente cientifico para passar para o campo da critica social. O homem

Max Webi Ecolmm.,-. y socicddd. Mxicor londo d Cultura Econ6nnca, 1944, \,o1. I\i .apn
iulo vI, e Robe K. \,lerto^. Sadnl theoly. d sociol strr.lrl.,. clencoe, Ilinois: The lree Prcss,
19,11 capttulo vL

T,1e o/grr i:a,ior ,r1nr. Nova Yoik: Simon and Schuste.,1956, pDavid
"A
Riesman,
study of th chmging Americ charactet". l^. The lowl! cto,ad. Ne6 Ha\n:

Wi iamH. Wh),te, Ji

Unn'ersity Press, 1956.

Clpllul0

-A0ruanzalro Eurocrdlca <

da orgadzaEao 6 o homem que pensa em 8rupo, que toma decis6es em

grupo, que Sabalha e se diverte em grupo, 6 o homem cujos valores e
crenlas sao os valoles e as cle{qas das organizag6es de que participa, 6 o
homem cujo comportamento 6 condicionado pela organizaeao, de Iorrna a
tomar minima, seneo inexisteflte, sua irea de autonomia individual.
A andlise de William Whyte, Jr do conJormismo social contempor6neo
tem fundo ideol6gico daro. Tal Iato, porm, neo invalida a contribuisao fundamental de seu livro. Sua tese 6 a de que as organizaf6es ganlaram tal importancia no mundo modemo, que deram origem a um novo tipo de homem o homem da organizaeao -, que j; se tornou a figura dominante de paises
altamente desenvolvidos e paJticulamente dos Estados Unidos da Am6rica.
Um terceirc fator que marca a importancia das organizae6es no mundo
modeno reside no fato de que elas sao condieeo para o desenvolvimento
econ6mico, politico e social. O desenvolvimento 6 um processo integrado de
tlansformaqeo social que tem nas organizac6es um de seus plincipais instrumentos. Como veremos extensamente neste livro, o pdncipio fundamental
que rege a vida das organizaFes d o principio da eficincia. Um sistema
social qualque! nao necessita ser eficiente, produtivo. Jii nas organizag6es a
eficiencia - ou pelo nlenos a procura de eficiencia - 6 uma condigao de exisi6ncia. Se essa condigao neo se verifica, a organizaeeo neo existe, o sistema
social em quertao neo \e caracteriza como uma organiza(;o.
Isso, ali;s, explica por que o pdmeho objetivo da adminisuagao das
organizae6es d, pelo menos em tese, o alimento da eficiencia e justifica o
relevo que daremos a esse aspecto das organizag6es neste livro. Sem eficincia, sem produtividade, nio hii organiza!6es; sem aumento de efici6ncia, nao existe desenvolvimento. A noeao de produtividade faz parte integrante do pr6prio conceito de desenvolvimento. Produtividade 6 u]na
relagao entre esforeo e resultado. Quanto maior o segundo em relagio ao
plimeiro, maior a produtividade. Por outro lado, o desenvolvimento 6 ufn
processo de aumelrto da rcnda per caPitn, atravds da recombinaqao sistemiitica e racional dos fatores de producao.3 Essa recombinaeao visa a um
melhor aprcveitamento dos fatoreg de produgio, \'isa ; obtengeo de um
maior resultado paia urn dado esforqo, visa, enfim. ao aumento de produtividade, que 4 portanto, a chave do deserlvolvimento.
Ora, se existe uma rclaeao tao direta entrc prcdutividade e desenvolvimento e, por outro lado, se a produtividade 6 o principio fundamental
3 Luiz Carlos Brcsser-Pereira. "Desenyolvimento econ6hico e o enprsddo". RriJ'sid
adnlinlrtntiia d. e,nprcsas, v.2, nc4, maio/agosto de 1962 p.79-91.

dp

>

lntndugAo e )ryaniza$a Burcctuttca

que oienta as organizagdes, 6 fiicil compreender mais uma vez a imporlancia

destas para o desenvoh'imento e para a sociedade moderna como um todo_

J;i vimos que existe uma estreita corelagao entre o desenvolvimento

indush'ial e o aparecimento e o crescimento das organizaq6es. Tal colrelaqeo
nao tem nada de acidental. O desenvolvimento industrial deseru.olou-se dentro
de dois dos pdncipais fipos de organizae6es: as empresas e o Estado. Quanto
mais as empresas e o Estado se orgafiiavam, quanto melhor suas relag6es se
ajustavam, quanto mais o trabalho era racionalizado e sistematizado atrav6s
das organizaq6es, maior era o desenvolvirnento. "Em iltima instanci4 o progresso de uma naqio depende de sua capacidade de organizar a atividade
htrmana, A oatu,/;!;o d necessanJ p,tri <riar um F-tacjo. para lornar um
exdrcito, paaa propagar ideologias e religi6es, ou para levar adiante o desenvoh'imento econ6mico."a E nio 6 preciso tessaltar o significado do desenvolvimento para o mundo contemporeneo. Se hii um objetivo, se h;i uma aspiraqdo
que partilhada quase lrnarimemente pelo homem dos meados do s6culo
XX, esse objetivo, essa aspiraqio 6 a do desenvolvimento econ6mico.
Todos esses {atores o aparecimento e a predominancia das organizana
sociedade industrial modern4 sua inJlu6ncia no condicionamento
edes
social dos individuos e sua posiqao estrat6gica em rchqao ao desenvolvimento - fizeram com que as organiza!6es atraissem as atenedes de estudiosos de todas as ciEncias sociais. A Sociologia, na medida em que procura
compreender e analisar a estrutwa social como um todo e cada sistema
social em particular, interessou-se diretamente por elas. APsicologia, procurando estudai o comportamento de cada individuo, e a Psicologia Social,
mais interessada nos pequenos gt'upos, tiveram necessaiamente que abotdar o problema das organizaq6es. A Economia, seja estudando a teoda dos
preqos e os tipos de mercado, seja ocupando se dos problemas do pleno
emprego e do desenvolvimento, te\:e necessariamente que voltar sua
atenqao para as organiza!6es e, em particula! para as organizaq6es
econdmicas, para as empresas e para o Estado.
Essas irltimas foram tamb6m objeto de estudo taito da Adminishaqeo de
Emprcsas quanto da Administragao Piblica. E aliiis a Administralaos, mais
a frderick H. Harbison e Cheles A. Myers. MddL.rr.l in
Ito&l durjysis. Nova York: Mcciarv'Hill, 1959, p.3.

the

ind

strldl -awl.l, and

inkna-

E oportuno lmbrar $e, neste livro, Adminisirasao, .oho ci6ncia ou ramo do co$ecimento, sern, como 6 de regra, gnfada com leba maiiscula, a pritica da adminisiralao e
ainda a administraeao no sentido de um conjunto de pessoas qre administram uma organi
zaeao serao, tambm como de regra, g.afadas com letra minisclla.

Capilul0l

0rqanzaq;o BLrrocrahca

<

do que a qualquer outro ramo do conlecimento, que as organizae6es interessam. Nao existe organizaEao sem administraqeo, e a reciproca 6 quase
totalmente verdadeira, j;i que precipuamente denho das organizag6es que
a adminisbaqao 6 exercida. O estudo geral das organizas6es, com Cnjase em
seus aspectos adminiskativos, 6 o objeto deste livro. O tema 6 vasto e sua
importancia j; foi salientada. Vejamos agora o plano do livro.
Apalavra "orgarizaeeo" nao 6 univoca: tem pelo menos dois sentidos.
E comun ouvirmos Irases como estas: "a organizagdo em que trabalho 6
excelente"i "a Igreja Cat6lica 6 uma organizaqeo muito antiga". Ou, entao,
afirmag6es como estas: "a organizaEao de minha empresa 6 funcional,,;
"precisarnos modificar a organizagao do departamento de engenharia".
Colocando essas qr.ratro frases lado a lado, toma-se evidente que o sentido
de "organizageo" nas duas primeiras nao 6 o mesmo que nas duas ilfimas.
Em sua p meira acepqao, organizaSeo 6 um tipo de sistema social, 6 uma
instituiqao objetivamente existente, enquanto, no segundo sentido, organiza(;o e a tormd pela qual deierminddd coira se ectrufura. e rnclusi,.e o
modo pelo qual as organizac6es em seu pdmeiro senfido se ordenam. Tanto
assim que, nao fosse a deselegAncia da Jinguagem, poderiarnos dizer: ,,a
organizagao da organizaeao em que fuabalho 6 excelente". Seda o mesmo
afimar que "a estrutura orgAnica, a {orma pela qual se organiza a organ;
zaq6o em que trabalho,6 muito boa". Na verdadg a pr6pria dassificaeao
gramatical das duas acepe6es da palavra "organizageo" 6 diferente. No
pdmeito caso, trata-se de um substantivo concreto, enquanto no segundo
caso estamos diante de um substantivo abstrato.

O conceito de organizagdo burocrtitica

Um sistema social pode ser muito ou pouco organizado. Hii sistemas sociais,
como os pequenos g1'upos ou famili4 que tCm grau de {ormalizagSo da
estrutura organizacional muito pequeno, quase inexistente. Um ex6rcito
moderno, por oubo lado, 6 um sistema social altamente organizado.
Reconhecendo esse Jato, Georges G!r,.itch, em sua classificagao pluralista
dos agrupamentos ou sistemas sociais, adota como cdt6io de uma de suas
classificaqSes o glau em que o sistema social organizado.
Temot enteo, desde o agrupamento praticamente inorganizado at o
agrupamento completamente organizado.6 Os casos exbemos dos agtupa6 Georges Gunitch. rd
19sZ p. 302 326 e seg.

"ocatiokact

ellc de1B socialogie. Pais:Presses

Universitaires de France,

>

tntodrado

At

Agani2aAao Burccdtica

mentos nao-olganizados seriam rpresentados pelos diversos pr.iblicos,

como o conjunto dos consumidores ou dos produtoreg, o povo etc,i no
extremo oposto estariam as organizag6es burocrrticas, que tamb6m podem
ser chamadas simplesmente de organizag6es ou de burocracias. Isso significa
que, quanto mais um sistema social 6 organizado, mais se aProxima do
modelo ideal da organizagao burocriitica. Um sistema social 6 ou nao uma
organizaEao na medida em que 6 burocraticamente organizado.
Cumpre, portaito, saber o que 6 um sistema social buroclaticamente
organizado ou uma organizaEao. Todos os estudos modemos a respeito
desse problema t6m por base a obra genial de Max Weber Esse grande
soci6logo alemSo, que escreveu a maioda dag suas obrag nas duas pdmeiras
ddcadas do sculo XX. foi o pdmeiro a estudar sistematicamente as orgarizagdes burocriticas. Sua teoda sob buloqacia faz parte de sua pdncipal
obr4 Wittschdft utrl Gesellschaft (Economia e Socredada) e a ela estaremos nos
referindo irsistentemente neste capitulo. Max Weber, enhetanto, 1-rao se Preocupou em definir burocracia. Preferiu conceifuii-la atrav6s da extensa enumeraqAo de suas caracteristicas. Uma definigio sucinta de organizagao
burocritica, por6m, 6 sempre conveniente. Antes que a apresentemot
cumpre-nos dar dois esclarecimentos a respeito do termo "burocracia".
Em primeiro lugar, Max Webet que o esfudou amplamente, nao considerou burocracia um tipo de sistema social mas um tipo de poder ou de
doninagSo. Aburocracia seda um tipo de poder da mesma categoria que o
patriarcalismo, o patdmodalismo, o feudalismo e o cadsmatismo, que estudaremos adiante. Enhetanto, a cada um desses tipos de pode! correspondem
um ou mais sistemas sociais diferentes. A burociacia ou poder buloqiitico
coffespondem, na nossa terminologia, as organizagdet organizag6es burocrihcas, ou simplesmente burocracias. E muito comum, nos escritos posteriores a Weber, chamar de burocracia uma empresa, um organismo estatal
ou o exdrcito. Decidimos, portanto, adotar a exprcssao bt,"oa,"cia como sin6nimo de organizaqeo. para exprimir um tipo de sistema social.
Enr segundo lugar, o tetmo burocracin fefium sentido cientifico, dentro da Administralao e da Sociologia, e um sentido popular bem divemo do
primeiro. No sentido pop.ular, burocracia stgnifica papelada. ndmero excessivo de tlamitaE6et apego excessivo aos regulamentos, ineficioncia. Na verdade, o povo deu o nome de burocracra aos defeitos do sjstema, ao que
Robert K. Merton chamaria de suas "disfrng6es". Estudaremos tambdm
essas disfung6es, mas neste livro o termo ,r,'oc,'aclo se!; usado em seu sentido cientifico.

Capilulo

A Oroan zaaao Burocr6lca

.(

Mannlreim define organizagAo cofito ".utn lipo de cooperaEeo no qual as

fung6es de cada parte do grupo sao piecisamente prd-ordenadas e estabelecidas e hii uma garantia de que as atividades planejadas sereo executadas
sem maiores fiicg6es".7 Essa 6 uma definigao descdtiva, que jd plocura adiantar o modo pelo qual a organizagdo se ordena. Preferimos uma definiqao
que faqa referencia apenas ao elemento essencial que diferencia as organizaeoes dos demais sistemas socrais: a rucionalidade. Assim, se adotarmos
uma definieao cwta e perfeitamente enquadrada dentro dos rnoldes da
filosofia adstotdlica, diemos que uma organizaeao ou burocracia 6 um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisao do trabalho
racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. O genero prdximo 6
o fato de a organizaeao ser um tipo de sistema soial de conjunto de individuos qlle mantm enhe si relae6es sociais. A diferenga especifica 6 o fato
de ser racional a divisdo do trabalho existente dentro desse sistema social.
Essa definieeo 6 curta e direta, mas nao suficientemente clara porque
neo explica o que seja "tacior.al". Na Introdugeo deste liwo, jal discutimos
em parte esse ploblem4 quando afimamos que a Escola da Administraeao
Cientifica e os pr6prios estudos de AdministiaEao em geral sao um fruto do
racronalismo. As organizaq6es sao tamb6m um ftuto desse mesmo tacionalismo. O desejo de racionalizagio do homem moderno atingiu todos os
setores de sua vida, inclusive o da estrutura dos sistemas sociais de que participa. Estes sao racionalizados atrav6s de mdtodos administrativos. E o
administador que racionaliza, que orgaroza os sistemas sociais, fuansformando-os em burocracias. Mas o que significa racionalizar, o que 6 um ato
racional?
d claro que a discusseo desse tema, com todas as suas implicag6es de
ordem filos6fica, nao cabe aqui. Sedamos teniados simplesmente a dize!
que ato racional6 aquele que 6 de acordo com a razao, como jii dissemos que
raciollalismo 6 a crenca ilimitada na razao humana, Mas essa dfiniqao de
ato racional nao nos levaria a nada, como tambdm nada gignificaria dizermos que ato racional o ato l6gico, pois cabeda, entao, Perguntar: o que 6
um ato de acordo com a raz6o, o qr-re 6 um ato l6gico?
Precisamos, na realidade, encontar um (it6rio que nos permita" com
relativa facilidade, afimar se um ato 6 ou nao racional, se est.i ou nao de
acordo com a razAo; um cdt6 o que nos permita dizer que o administrador
que paga o mesmo saliirio a dois subordinados, quando um deles 6 muito
mais qualificado, hierarquicamente superior e tem tanto ou mais tempo de

Kad Mannheim. Sys|r,raiic

sorio1o.Ey. Lonciresr

Ro{tledge & Kegan Parl, 1957, p. 116-717.

>

lntraduaaa A 0eanizaQaa

Buacfttica

servieo que o outro, estii praticando um ato irracional. Um critddo que nos
possibilite afirmar desde logo a iracionalidade do ato de algu6m que tome
um aviao em Sao Paulo, com escala em Dacat quando seu fnico destino 6
Nova York.
Esse cdt6do emerge naturalmente dos dois exemplos que acabamos de
citar Em ambos os casos, estevamos diante de atos il6gicos porque incoerentes
em relaqSo aos fins visados. Admitindo-se que o admrr]Istrador tivesse como
objetivo obter o miiximo de cooperaqio e produtividade de seus subordinados,
o pagamento de sal.irios iguais Para duas pessoas com habilidades muito
dilerentes seria irracional, porque nao estada sendo coerente ern relag6o
aquele objetivo. No segundo exernplo, haveria tamb6m incoerncia entue o
meio e o {im, embom o viajante pudesse atingir seu destino, NovaYo& Passando por Dacar
A inadaptaeao dos meios Para atingir os fins visados pode n5o chegar
a ser de tal ordem que impega que o objetivo seja atingido. Enhetanto, esse
objetivo serii atingido com o dispandio de maiores esfotqos, incorrendo-se em
maiores custos. O cdtdo, pofanto, que distingue o ato racional do ir.racional
6 sua coerncia em relalao aos firs visados. Um ato serii racionai na medida em
que rcprcsent?u o meio mais adaptado Para se atingir determinado obietivo,
na medida em que sua coerdncia em relagdo a seus objetivos se traduzrl na
exigncia de um minimo de es{orqos para se chegar a esses objehvos.
Com essa definieeo de ato racional Podemos voltar e discussao do
conceito de orgaruzalao. Diziamos que organizaqao ou bulocracia 6 urn sistema social em que a divisao do trabalho 6 racionalmente realizada.
Falamos ern divisio do trabalho, porque qualquer sistema social elementarmente organizado tem Por base a divisao do trabalho, a especiahzaq6o das
fune6es. Em uma burocracia, essa divisao do habalho deverii ser feita
racionalmente, ou seja, sistemedca e coeientemente Chegamos, assim, a
uma nova e mais precisa conceifuaeo de organizaeao: 6 o sistema social em
que a divisio do trabalho 6 sistemiitica e coerentemente rcalizada, tendo em
vista os Iins visados; 6 o sistema social em que hd procura deliberada de
economiar os meios Para se atingir os objetivos.
Ato racional6 aquele coerente em relagao aos fins visados; ato eficiente
6 aquele que nao sd 6 coerente em relagSo aos fins visados,
produtlvo
ou
corno tambdm exige o minimo de es{orqos, o minimo de custos, entendidos
esses termos em seu sentido amplo, para um miximo de resultados. Dai
podermos dize! tamb6m que organizagao 6 o sistema social que se administra segundo o cdt6do da efici6nci4 no qual as decis6es sao bmadas sempre tendo em vista o aumento de Produtividade.

Capilul0l

-A

0r0an agao

Eurocrrtm

<

Neste momento, poderia ser levantada uma obieeeo nos seguintes termos: tal sistema social neo existe; nao hd nenium sistema social que seja
adminishado segmdo c t6dos raoonais estdtos. De fato, a objegao tem
razao de ser. Mas, se f6ssemos levii-la a suas fltimas conseqiiancias, estadamos impedidos de caractedzar a maiolia dos fen6menos sociais um
pouco mais complexos, dada a vaiedade e a mutabilidade que thes sio
pr6prias. A solugeo enconbada por Max Weber para o problema foram os
"tipos ideais".3 Ele estudou burocracia como um tipo ideal, da mesma
forma que o fez com o capitalismo, o racionalismo etcO tipo ideal nao tem nenhuma conotaqao de valor, como a expressio
poderia sugerir; o escravismo 6 um excelente exemplo de tipo ideal. Nio
procura tampouco rePresentar as caractefshcas tipicas ou mddias de um
determinado fenomeno social; o tipo ideal d uma abstraqao, atrav6s da qual
as caracteristicas extrelnas desse Ien6meno sao definidas, de forma a lazer
com que ele apareea em sua foma "pura". Assim, nenhuma orgarizagio
corlesponde exatamente ao modelo puro de burocracia. Muitas se aproxi
mam grandemente desse modelo, desse tipo ideal, como as grandes empresas, o Estado moderno, as igrejas, as escolat as associae6es, os clubes. Por
isso, embora neo tenham passado por um processo completo de burocratizagao, incluem-se entre asburoclacias, entle as organizae6es, na medida em
que t6m objetivos definidos e que procurarn atingi-los de forma sistemiitica
e coerente, na medida em que, segundo a definigao de organizaEao de
Chester Barnald, sao um "tipo (sistema) de cooperagao enfre homens consciente, deliberado, visando objetivos".e

As organizaq6es entre 05 sisfcmas sociais

A conceituacao de organizagSo ou burocracia nos permite agora sifuiila entre

os demais sistemas sociais. Embora se verifique dia a dia um grande crescimento, em tuimero e tamanho, das organizae6es em rcheao aos demais sistemas sociait embora as burooacias tendam a ser o {en6meno social dominante
do mundo moderno, outros sistemas sociais sempre existirao. Cabe, po!tanto, determinar o lugar da burocracia entre os sistemas sociais.
A classificaq;o de Georges Gun ilch a que nos rcfefimos no jni(io deste
cipihrlo .erve como LLrn ponto de paJtida. E nece\sano, pom. adapi<l-la. pois
s Max webea

op. l:ii.,

vol.I, p. 19.

o Chester Bamard.

Ti!,

lersiry Press,

p.4.

1958,

nctiofls af the exrcttipe. Cambddge, Massachusetts: Han-ard Uru-

10 > lntrcdugeo

&nniaSlo Butoctttica

Gurvitdr entmde organizagio de uma forma diferente da nossa. A primeira

classificagao que sugeimos, como fruto dessa adaPheao, aPtsenta tres tiPos
de sistemas sociaisr (1) sistenas sociais Praticamente desolganizados, como a
mulddeo, "um compacto agregado de seres humanos, colocados em contato

direto, tempoifuio

inorganizado"ro, e os divertos P(blicos, entendendo-s

QUADRO 1.1 - A o/Sariza1io bu/ocrdti& entre

os sistemas sociais

'Er*@

Inorganiados:
multidao

p[blico
casta
grupo de idade
na96o
rgleo

cidade

Sami"organizadds:

famllia
grupo inlormal

cla
tribo
leudo
empresa iamiliar

turrna

Oryanizados:

Oryaniza$es

o!

Burocracia
Estado

g6nde ompresa
lgrja
clube
asociaqao
partido poliuco

ex6rcito
etc.

r0 Karl Mduheim/ op .it./ p. 104,

Gap'lulo 1

A Oroanhaaao Burocr,tica

<

11

por pr.iblico "uma integraqao de muitas pessoas baseada nao em relag6es

pessoais, mas em r.rma realeo ao mesmo estimulo"l1, as classes sociais; os grupos de idade, a naeao, a cidade, a regiao etc,, (2) sistemas sociais semi-orga-

nizados, como a Iamili4 o grupo primllio (pequeno grupo inlormal no qual

as relag6es sociais sao face a face) a tdbo, o cla, o feudo, a pequena empresa familiar etc.; e (3) organizae6es ou burociacias. E claro que nesta, como
na maioria das classficag6es, as "ireas cinzentas" enhe os diversos tipos
s;o enormes, mas ela jii facilita nosso trabalho de conJrontar e distinguir as
orgrnizdqdes dos demdis sictemas -ociar(.
Outra classifiCageo das mais interessantes, e que nos permite salientar
o fato de que as burocracias, aldm de seu careter racional seo geralmente
sistemas sociais de grandes proporq6es,6 aquela que R. M. Maclve! e
Charles H. Page apresentam. Seguado essa classificaeao, teriamos: (1) as
unidades territoriais inclusivat cujo tipo genddco seria a comunidade e
cujos tipos especificos sedam a tlibo, a nagdo, a regiio, a cidade, a vila etc.;
(2) as unidades baseadas na conscrncia de um interesse comum mas sem
uma olganizageo definida, cujos tipos genddcos sao (a) a classe social, (b) os
grupos 6tnicos e raciais e (c) a multidao, com seus respectivos tipos especificos; e (3) as unidades baseadas na conscincia de um interesse comum e
com organizaqao definida: as associaq6es, cujos tipos gen6ricos sao (a) o
grupo primiirio e (b) a grande associagao, e os rcspectivos tipos especificos:
a tamilia, o grupo despoltivo, a tulma etc., para os grupos prim;;rios, e o
Estado, a Igreta, a empresa, o sindicato etc., para as grandes associae6es.l2
6 fiicil ver que Maclver e Page usam a expressao "grandes associag6es"
com o mesmo sentido que estamos usando "organizag6es" ou "burociacias". Aterminologia no campo das ciencias sociais extremamente imprecisa e, geralmente, nao faz sentido discutir por motivos de ordem semantica.
A terminologia dos dois soci6logos 6 tao viilida quanto a noss4 e a classificalao que apresentam, pelo seu cardter inclusivo, 6 sem drivida ritil, al6m
de tel a vantagem de sifuar muito bem as organizag6es. Aliiit ambos usam
tambdm a expressdo "organizag6es em grande escala" como sinonima de
"grandes associae6es" e baseiam sua arrfis delas nos escdtos de Max
Weber sobre burocracia.l3
lden! p.
R.

106

M. Madver

Charles H. Page. sorioloji,. Madri: Editorial Temos, 1950, p- 223.

Idern, p. 238-245.

12 >

tnr,adue;o; orqantzdF| Buro.ralM

A burocracia

e os

tipos de dominagdo

Outra forma de delinear os limites que separam a burocracia dos demais sistemas sociais 6 afavds da classificagdo dos tipos de dominag6o. Seguado
Max Weber, s6o trs os seus tipos fundamentais: o caism.itico, o fradicional
e o racional-legal.l4 Cada um desses tipos diferencia-se dos demais pela sua
odgem, pela sua "legitimidade", conforme a expressio de Weber A legitimidade da dominagSo 6 o fato que a torna efetiva, d o motivo que explica por
que determinado nrimero de pessoas obedece es ordens de algum, con{erindo-lhe poder Ai6m disso, a forma pela qual a dominagao 6 exercida 6
tambdm dilerente para cada um dos trs tipos.
A dominaqSo cadsmetica 6 aquela que tem por odgem o "cadsma".
Esse temo foi usado antedormente com sentido religioso, significando dom
Sratuito de Deus, graqa. O batismo conjerc o caisma; o dom da sabedoria
que Cristo deu aos apdstolos 6 um tipo de carisma. Modemamente, Weber e
outios estudiosos usaram esse termo com o sentido de qualidade extraordinairia e indefinivel de ulna pessoa. H, algo de misterioso e de m.igico no
individuo que the conlere poder. O grande lider politico, o capit5o de indistria" o her6i, o chefe de expedi!6es pioneiras sao freqiientemente pessoas
com poder carismdtico. "A legitimidade de seu dominio baseia-se na crenla e
na devoqeo, ao extaordiniido, que 6 valodzado porque vai a16m das qualidades humalas normais,,. baseia-se na crenea empoderes miigicos, na revelaeao e no culto de her6is."1s
A dorninagdo carismdtica uln poder sem base racional. E instrivel
arbitr.i o e facilmente adquire caracteristicas revolucionifuias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O lider carismdtico mantdm seu poder
enquanto seus seguidores reconiecem nele Ioreas extraordin;das e, naturalmente, esse reconhecimento pode desaparecet a qualquer momento, Por
outro ladq a dominaeao cadsmiitica nao pode ser delegada nem concedida em
heranga, como a racional-legal e a tadicional. 6 uma dorninagdo essencialmente pessoal, intrans{erivel. Sua arbitrariedade explica-se pela ausncia de
leis, estatutos e tradig6es que a regulamentem. E um poder cujos limites seo
dados pela sua pr6pria personalidade. Por isso mesmo ele tende a ser um
instrumento de trans{ormaqao social. Os grar-rdes lideres revolucioniirios
ta Mai Weber. "The social psyclmlogy of the world religioN".In: H. H. certh e C. Wright
Mills (organizadolEs), r/"n Mda Webel. Nova York: OxJord University Press, 195E, p. 294 e
300. veja tamb6m Md Webet, Ecotuftia y saciedad, op. cit., y.1, p.224.

i5 Max Weber, "The social ps)'chology of the world Eligions",

op.

.ii., p. 296.

Capilulo

1-A

Organ zaqa0 Eurocrdlha

<

13

exercem geralmente uma dominagao cadsmiitica, que vem romper com a

estabilidade e a solidez das normas legais e dos costumes hadicionais.
E {iicil compreender por que a dominaqao ca smdtica nao 6 pr6pia da
burocracia. Sua inacionalidade, instabilidade e arbitrariedade chocam-se
diretamente com as bases do conceito de organizaeao. hso nao quer dizet
pordm, que as bLuocracias neo possam conter em seu seio pessoas com
poder carismiitico. O problema da lideranga nafural, que 6 de importancia
fundamental para o bom funcionamento das organizaqdes, este indmamente ligado ao conceito de dominaqao carismdtica. E certo que a definigeo
de lideranga geralmente adotada pelos tepresentantes dessa Escola
Proclriou negai que o poder do lider tenia base em sua personalidade, em
certas caracteristicas especiais e extraordinilias de sua pessoa. Mas esse 6
um problema de como conceifuar lideranga, o qual apenas acenfua a
importancia da dominalao carismitica na Adminish-aeao.
A dominalao tadicional 6 aquela que se baseia no tradicionalismo,
"na crenea na rotina de todos os dias como uma invioliivel norma de conduta".16 O tradicionalista acredita na "santidade" da tradieao. Tudo o que os
nossos antepassados aceitaram como viilido deverd continuar a s6-1o. Os
usos e costumes sao a fonte liltima de poder E urn tipo de dominagSo
extremamente conservador Op6e-se a mudanqa social porque nada a legitima. Pelo contriirio, toda mudanea social implica rompimento mais ou
menos violento das tradi!6es, abandono de usos e cosfumes ;s vezes imemoriais e, portanto, deve ser combatida. Aquele que exerce a dominalao
tradicional nao 6 simplesmente um superior i 'estido de autoiidade, mas
ujn "senho/', e seus subordinados, que constifuem seu quadro administrativo, nao sao "funcionirios", mas "servidores", enhe os quais encontramos
os nobres, os empregados dom6sticos, os clientes, os escravos, os colonos, os
servos, os vassalos, os favoritos etc.17 Na medida em que as normas tradi
cionais nao sao perfeitamente definidas, o senlor tradicional usufrui certa
iirea de arbitrio.
Todas essas caracteristicas tiram da dominaqao hadicional qualquer
base racional. Ela n6o 6 exercida com uma preocupagao de eficioncia. Nao
se procuram escolher os meios mais eficientes para atingir os fins visados.
As normas tradicionais, o tipo de subordinados e o arbitrio do senhor nao o
permitem. Max Weber distingue dois tipos biisicos de dominageo hadicional:
Iden! p.296.

Md

Weber E.ommtd y s. cieddn, op. cit., \a1. I, p. 235-237

14

>

lmrodryeo a &ganiza|eo Eotocalica

o patdarcalismo e o pahimonialismo. O primeiro, que se ap@xima muito da

gelontoclaci4 do dominio dos majs veLhot 6 a dominafao hadicional oiginal.

Suas bases sao nao apenas tradicionais mas tambdm familiares e heredit6!ias. O que exerce a dominalao patiarcal obedece estritamente es normas
hadroonais, e seus subordinados sio iguais e ndo inferiores, companheiros e
nao sfditos. J:t o patiimonialismo gurge com o aparecimento de um quadro
administrativo. O poder do senhor patrimonial ap6ia-se nao 96 na tradiEao,

mas tambdm no dominio de escravos, servos, colonog de forma que seu

arbitrio i muito maior do que a do senhor pat arcal. Sao dpicos do patdmonialismo os privildgiot as honranas e o favoritisrno. De um modo genl,
a dominalao patriarcal tende a transformar-se em dominaeao patrimonial.rs
A dominafeo Eadicional serii rnais bem compreendida qualdo comparada ao terceiro tipo de dominalao, a racional-legal, tambdm chamada de
bulocriitica. A dominaeao burocrdtica 6 aquela cuja legitimidade se baseia
em no4nas legais racionalmente definidas. O predominio desse tipo de
dominaeAo dentro de um sistema social define a existncia de uma organizagao ou burocracia. Da mesma forma que a dominagao hadicional corresponde a sistemas sociais como a Iamfi4 o cle, a tribo, o feudo, a corte etc,,
a dominaqao racional-legal coffesponde d burooacia. Depois de termos
conceifuado burocracia de forrna ampla, cumprc-nos verificar quais sao
suas caractedsticas.

>

Caructelisticns das btrouncias

As burocra.ias tm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e nio

no poder pat arcal, patimonial ou cadsmitico. Em seu tipo jdeal, puro, as
organizae6es seo sistemas sociais racionais. Perguntamos agora: como se
expressa essa lacionalidade da burocracia, como se distingue ela dos demais
sistemas sociais que nao tem por base o poder racional-1e6ai? Procurando
reduzir as organizaedes ; sua expressao mais simples, diriamos que sao h6s
as caractedsticas biisicas que traduzeo seu careter lacional: s6o sistemas
sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administladores profis'
sionais, que tendem a controlii-los cada vez mais completamente.
O formalismo da burocracia expressa-se no fato de que a autoridade
dedva de um sistema de nolmas racionais, escdtas e exaustivas, que definem
com precjsao as relae6es de mando e subordinagao, dishibuindo as ahvidades
a serem executadas de forma sistemitica, tendo em vista os 6ns visados. Sua
r3 Idem,

240-241.

Capiluh

A orsanraqao ELrroDilca

<

15

administraqao 6 formalmente planejad4 organizada, e sua execucao se rcaliza

por meio de documentos esc tos. Analisemos agora mais pormenodzadamerlte as caractedstjcas que definem o cariiter formal das burocracias.
Em p meiro lugat a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racional-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas sao viilidas
nao porque a tradigao as legitime, mas porque, sendo racionais, nos levam
aos fins visados. A16m disso, essas normas s6o legais_ Elas conferern A pessoa investida de autoddade o poder de coagao sobre os subordinados e
coloca a sua disposieeo meios coercitivos capazes de impor disciplina. Em
oukas palavras, a autoridade burocr;itica 6 baseada no Direito, entendendo-se
por Dircito um sistema de normas cuja obedi6ncia pode ser imposta pela
coaqao. Em uma empresa pdvada, por exemplo, dentro do sistema capitaIista, a autoridade do propdetiirio 6 definida basicamente pela Constituicao
do par.. que dc\eg,U.d a propriedade privadd. e a autorrddde dor demais
administradores 6 definida nos estatutos e regulamentos da empresa, atrav6s
de um processo de delegaEao de autoridade. Para exercer suas fung6es, os
adrninishadores t6m a sua disposiqao meios coerciti\ros, que lhes asseguram,
ielo 'nenoi teoril:a'nente. obedierrcia por pdrLe do- -ubordtnado-. \ore-"e.
por6m, que essa autoddade d estritamente limitada pela norma legal. EIa 6
mu to dJ\er\d dd .lutoridrde ampi,l e maldelinidd do pa' -obre o t'lho do
senrhor sobre o escravo ou o sen'o, O adminisfuador buroffiitico nao tem
nenhuma autoddade sobre a vida pdvada de seu subordinado e, mesmo
dentro da organizaeao, seu poder estii definido pelas suas fune6es e as
furq6es do subordinado.
Em seguldo lugat, as normas sAo escritas e exaustivas, Neo seia possivel definfu todas as rela!6es de autoddade dento de um sistema, de forma
racional e precisa, sem esffev6-1as. A norma hadicional nao precisa set
escdta porque ela pouco nuda, 6 aceita e obedecida atrav6s das geraqdes. A
nonna racional, por6m, prccisa a todo iistante ser modificad4 adaptando-se
aos {atores novos que surgem no ambiente, je que visa i consecuqao dos
objetivos colimados da {orma mais econ6mica e e{iciente possivel. Anecessidade de escrever as normas burocr;ticas, de Iormaliz:i-1as, acentua-se
ainda mais devido ao cariitet exaustivo que elas tendem a ter. Elas procuram cobrir todas as iireas da organizageo, prcver todas as oconncias e
enquadrd-las dentro de um comportamento definido. Dessa forma, nao s6
a alta administragao mantdm mais firmemente o controle, reduzindo o
arnbito de decisao dos administradores subordinados, como tamb6m facilita o trabalho destes, que nao precisam estar a cada momento medindo as
conseqr.iencias vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir Em face

16

>

tntrcduqeo

AryantzaQao

Euacfttica

de determinada situagao, o funcioniido jri sabe como agir, baseando-se nas

diret zes, nas normas organizacionais e disciplinares, nos mdtodos e rotinas, nos padr6es previamente definidos. Seu comportamento, o comportamento de todos os participantes da organizagao, torna-se entao muito
mais previsivel, muito mais preciso, muito mais control;vel- Ora, esse objetivo de tornar exaushvas as normas s6 pode ser cumpddo na medida em
que elas seo escitas e Iomalmente promulgadas em forma de estafutos,
regulamentos e rcgimentos.

Em terceiro lugar, a burocracia se caractedza pelo seu car;ter

hieriirquico, ou seja, por "um sistema firmemente organiado de mando e
subordinagSo mritua das autoddades, mediante supeNisao das inJeriores
pelas superiorcs, sistema esse que ofercce ao subordinado a possibilidade
de apelar da decisio de uma autoddade inJe or a uma autoridade supedo/'.]e A organizaeao toma, assim, uma forma de piralnide. Cada supeior
tem sob suas ordens um determinado (e geralmente pequeno) ruimero de
subordinados, os quais, por sua vez t6m sob si outirs subordinadot e assim
por diante. O inJerior deve obedecer ao supedot embora sempre tenia a
possibilidade de recorrcr a uma autoddade mais alta, quando discordar da
ordem recebida. Weber afirma que, em uma burooacia plenamente desenvolvid4 a hierarquia de funq6es 6 "monocriitica", ou seja, existe apenas um
che{e para cada subordinado, em vez de com;ss6es. Isso ton'Ia a "administraEao mais r;ipida e com diretrizes constantes, livre dos compromissos e
variag6es da opiniao da maioda".2o
Os sistemas sociais neo burocriiticos, desde que atinjam certa dimenseo, tendem tambdm a apresentar-se em Iorma hieriirquica. Mas a
hierarquia jamais 6 tdo bem definida como nas burocracias. Em um feudo
ou em uma pequena empresa familiar, geralmente existe uma hierarquia,
mas ela 6 imprecisa, conflituosa, os supedores de um escalao mais alb dao
ordens a inJedores, passando por cima dos superiores imediatos destes riltimos; ou entao a hierarquia tende a manifestar-se mais em termos de castas
e classes sociais, em termos de "status" ou posiq6es sociais di{erentes, do
que em temos de niveis e amplitude de autoidade definidos. Segundo esse
sistema, todo um grupo 6 supedor ao outro, porque pertence a uma classe
social mais elevad4 porque 6 constifuido de pessoas mais velhas, mais ricas,
1, Idem, vo1.IV p. s6.As cdacteristicas da buocracia e da autondade racional-legal sao discuiidas por Webd nessa obra, enke as p.85 e 96 do vol.IV e 225 e 235 do !ol. L
ru ldem, vol. L p.231.

Capilul0l -A 0rqanizaqao Burocritica

<

17

mais cultas. Neo temos, realmente, um sistema hierdrquico do mesmo tipo

obsewado nas buroctacias.
Em quafto lugar, al6m da {orma hiererquic4 que divide o trabalho e
detine o. ni\ei- de autoridade verti(,rlmente, a buroc.acia aD.erenta umd
diviseo horizontal do trabalho, em que as diferentes atividldes s6o distribuidas de acordo com os objetivos a serem atingidos. E o processo cle
departamentalizaqeo, que setd apresentado postedormente. De;corclo com
o tipo ideal, weberiano, de burocracia, cuja validade mais adiante discutiremos, a divisao do trabalho em fung6es 6 realizada em termos de cargos
abstratamente definidos e nao de pessoas. A autoridade e u ,".porr"ibilidade pertencem ao cargo, seja qual for a pessoa que o ocupe. Em outras
palavras, a divisdo do trabalho 6 impessoalmente realizada, o que nos leva
i segunda caracte stica das burocracias.
O car;ter impessoal das organizagdes 6 a segunda forma biisica pela
_
qual elas expressarn sua racionalidade. A administraqeo burocriitica 6 realizada sem consideragao a pessoas. Burocracia significa, efimologicamente,
"governo de escrit6do". E, portanto, o sistema sociil em que, por u-ma abstraeao. os esoit6 os ou os cargos govemam. O govemo das pessoas existe apenas
, d medida em que e,a\ or-llpcm cargo". t--o jalie,rt.r o carjrer e-tritrntenre
impessoal do poder de cada individuo, que nao de va da peisonalidade do
irdrviduo. como a(onte(e na liderdnqa cari-matica. nem de u na heranga
recebida, como no poder tradicional, mas danorma que cria o cargo e deline
-ud- dtribui(oe.. L.
a auioridade p rmpe-soal d obedier)(,.r prertada pelo
"e
subordinado tarnblm o , de {orma que "os membros da associaqio, na
medida em que obedecem o superiol, nao o lazem em consideragAo iL sua
pessoa, mas obedecem a uma norma impessoal; e s6 esteo obrigados a obedec6-1o dentro da compet6ncia limitada, racional e objetiva a ele outorgada
pela refedda ordem".2l
Observe-se que Max Webet fazendo essa afimaeeo, como ali.is todas
as demais a respeito de burocracia, neo pretende com isso dizer que as orga{,,a(de- de\dm .er dc\in I nbord reierindo,e ao tipo ideal puro. ja
vimos que esse tipo ideal nao apresenta conotag6es de valor e, portanto, as
afirmaeoes feitas por ele nao representam um julgamento, mas uma simples
obsewacio. Dessa Iorma, fazendo tais alirmacdes sobre o cariiter impesioal
das burocracias, ele nao estava realmente tomando posiqdo na luti que a
Escola da Administraeao Cientifica e a Escola de Relaqdes Humanas tra\radan.I a respeito, a pdmeira defendendo e a segunda condenando acerbamente

rr Idem vol.I
F

22b.

18

>

lnlrcduAAo A A@anizaOaa 1urccfttica

a adminisiraqeo impessoal, que nio leva em consideraeao as pessoas. Ele

estava simpiesmente afirmando que as burocraciat em seu estado puro,
eram ou tendiam a ser unpessoais,
O cariiter impessoal da burocracia d clatamente definido por Weber
quando ele diz que ela obedece ao pdncipio da adminishaqao sine i/d ac sf',diq
sem 6dio ou paixao. "A burocracia 6 mais plenamente desenvolvida quanto
mais se desumaniza" quanto mais completamente alcanea as caracteristicas
especificas que seo consideradas como virfudes: a eliminaeao do amot do
cidio e de todos os elementos pessoars, emocionais e irra.ronais, que eccapafi
ao cilcrJo".z2 Ern outras palavras, dentro de uma buroqaci4 em seu estado
puro, nAo hii lugar para sentimentos, para o {avoritismo, para a graddao para
as demonstraq6es de simpatia e antipatia. O adminishador burocritico um
homem imparcial e objetivo, que tem como missao cump r as obrigaqdes de
seu cargo e contibuir para a consecueao dos objetivos da organizagao,
Tal situagao, diz Max Webe1, 6 bem diferente da que prevalecia ern sistemas sociais anhgos, em que as considerae6es de ordem pessoal dominavam todas as outras. A administraeao da Justig4 por exemplo, s6 perdeu
seus pressupostos jracionais e se desligou da hadiqao quando pasgou por
um procsso de burocratizacao. A imparcialidade e a objetividade sao teo
necessdrias para a administraeao da Justiga quanto para a diieqio das orgadza!6es. Por exemplo, a intromissSo de fatores de otdem emocional na
administraseo de pequenas enrpresas familiares 6 um dos ptiftipais motivos q e explicam sua freqiiente ineficiencia e a tend6ncia a serem substituidas por empresas burocriiticas.
Um aspecto essencial atrav6s do qual se expressa o caiiiter impessoal
das burocracias rcIerc-se A forma de escolha dos funcionairios. Nos sistemas
sociais nao burocrdticos, os administradores seo escolhidos de acotdo com
critios eminentemente irracionais. Fatores como linlugem, prestigio social
e rela!6es sociais determinario a escolha. O novo rei ou o senhor {eudal6
escolhido porque filho primogenito do iltimo soberano. Na emptesa familiar, o filho sucede o pai por direito herediLirio. Esse mesmo filho, parentes
e aJithados sio colocados em postos de lelevo dentlo da emprcsa, sem serem
levadas em consideraqao sua competdncia e sua habilitaqeo para o cargo.
O nepotismo e o filhotismo fazem pa e dos sistemas sociais neo burocr;iticos e nao podem ser considerados aberraE6es dentro deles. Ningudm
pensava em criticat em um feudo, que o filho sucedesse o pai, ou que o snhor

Idem, vol.lV p.104e 105.

Capitul0l

-A

Orqanzaqao

Burocilica

<

19

escolhesse para seus atxiliares dtetos aqueles que Pertencessem e mesma

linhagem, :r mesma classe social. Ta1 fato, com todas as suas conseqiientes
ineficiencias, fazia parte do sistema. Tanto assim, que o termo "nePotismo"
n6o surge dento de um sistema sooal nao burocr;hco, mas dento de uma
burocracia, dentro da Igreja Cat6lica, para designal uma {alha dessa buro-

cracia, que se esperava racional. O nepotismo significava odginalmente a

autoddade que os sobinlos e outros Parentes do Papa gozavam na administraqao eclesiestica. Segundo seu tipo idea| n6o h6 lugar para o nepotismo
na burocraoa. Os administradores burocriiticos sao administradorcs Profissjonais, que fazem uso do conhecimento t6o1ico especializado, obtido geralmente ahavds de treinamento esPecial. Mas com esta afirmaqao jii estamos
abordando a terceira caracteristica besica das organiza!6es: o fato de que elas
sao sistemas sociais em que domila a adminishaqeo prcIissional.
As organizae6es sao dirigidas por adnrinistradores Proissionais. Administrar, para o flrnciolldrio burocrata, d sua Profissao. E esta 6, em nossa exPosiqao, a terceira caractedstica b.isica da buroclacia. Vejamos agora quais sao
os traqos que distinguem o administrador profissional figura que ganhou
especial rclevo na sociedade modema

Em prirneiro lugar, o administrador Profissional, antes de mais nada,

6 um especialista. Esta 6 uma caractedstica fundamental. As burocraoas sao
sistemas sooais geralmente de grandes dimens6es, nos quais o uso do conhecimento especializado d essencial para o funcionamento eficiente. Sao necessiirios, pois, especialistas, homens esPecialmente teinados pala exercer as
diversas funE6es ciadas atravds do processo de diviseo do trabalho, que
geralmente devem ter um diploma e/ou exPeriancia Para Poder ocupar o
cargo. Ao serem escolhidos, esses homens devem aPresentar tifulos e sao,
geralmente, submetidos a testes. Seus conhecimentos, Por6m, nao se devem
Limihi a sua especialidade. Participaado de um sistema Prodigo em normat
dtetdzes e rotinat eles devern conhec6-1as peffeitamente. As vezet 6 no coniecimento dessas normas que consiste sua esPecializalao, quando se trata de
admiaistradores de baixo t-fvel. Em relaeeo aos adm.inistradorcs de toPo, sua
especialidade 6 simplesmente a de administuar' Eles nio sao esPecialistas
ern finangas, produgdo, mercadologia, pessoal Sio generalistas, que Podem
conlecer um pouco mais um setor do que outro, dentro da organizaqeo
Em segundo lugar, o administrador Pro{issional tem em seu cargo sua
inica ou pelo menos principal atividade. Ele neo 6 administradol Por acidente, subsidia amente, como o eram os nobrcs dentro da administraeeo
palaciana, ou como ainda o sio os conselheiros e mesmo os diltoles de um

20

>

lntrcdoQea a oganizaQaa

Euacrilica

clube esportivo. O cargo nao d uma hotuada, embora possa envolver prestigio:
6 um meio de vida. E geralmente sua principal fonte de rend4 e dele delivam fundamentalmente seu prestigio e posigdo social.
Em terceiro lugat o administrador burocr;tico nao possui os meios de

administraqao e produq;o. Ele administra em nome de telceirosr eln nome

dos cidadios, quando se trata de administlar o Estado, em nome dos
acionistas. quaMo se tiata de administrar uma sociedade ar6nima, em
nome dos s6cios, dos crentes, dos contdbuintes etc. O empresdrio, que 6
proprietdrio da empres4 que a fundou ou desenvolveu atravds de um
processo arrojado de inovalao, ro 6 um adminisirador burocrlitico. A figuta deste iltimo e a do empresiirio s6 se confundiiao se a agao inovadota for
realizada por um administrador que nao possua os meios de produgio.
Estaremos, entao, diante de um administrador profissional-empresi o,
figun comum nos antigos paises socialistas e nos paises capitalistas adiantados, especialmente nos Estados Unidos.
Em quarto lugar, o adminrstrador burocritico desenvolte um espirito
'hdehdade
ao car8o'. segundo a expressdo u-ada por Ma\ Weber. L o
de
que modernamente d chamado de processo de identificaEao do funciorfrio
com a emplesa. Essa identilicaeao 6 impessoal, O administrador ndo se
identifica com o chefe, o propdetilrio, o senhot mas com os objetivos da
organizagao. Na medida em que ele n5o 6 um empregado palticr ar dessas
pessoas, mas um membro da organizagao, 6 com ela que se identifica. O
eclesiistico identi6ca-se com os objetjvos de sua lgreja. O administrador
pdvado adota os objetivos de sua empresa.
Em quinto lugal, o administrador profissional recebe uma remuneragio em Iorma de dinheio. Em outras palavras, ele recebe um saliirio em troca
de seu trabalho, em vez de hoftarias, titulos, gratidao, direito a participar da
mesa e da casa do senhot preseites, pagamento em forma de mercadorias,
direito de cultivar parte da terra do senhor, como 6 pr6prio dos sistemas
neo burocriticos. Diz Max lveber que essa remrlneraeao 6 fixa, ou seja, nao
varia com a prodlrqeo, como acontece freqlientemente com o saliirio dos
operiirios. Isso d verdade apenas em parte, i; que 6 muito comum nas
empresas privadas burocraiticas que os diretores tenham comissdes sobre
os lucrcs. E acrescenta Weber: "o saliirio n5o 6 deteminado em principio, de
acordo com o trabalho realizado, rnas de acordo com as funs6es desempenhadas (com o 'escaleo') e eventualmente com base na antigriidade".23
Isso nao significa que a eficiancia do trabalho do funcioniido nao esteja sendo

,r ldem vot l\'. p

,r2.

Caprluh

A Organzaq;0 BLrrorralca

<

21

constantemente medida, sem o que n6o seda possivel o contole da organizagao, e todo um sistema de promogdes, transferCncias e rcbaixamentos.
Neo 6 possivel, por6m, medfu o desempenho de um administrador com a
mesma preciseo gue se rnede a produqSo de um opererio. Por outro lado, hii
outras lormas mais eficientes e dtetas para incentivar administradores do
que o saliiio vad;ivel de forma que o saldrio Iixo e, eventualrnente, a participagao nos lucros constituem a iegra.
Em sexto 1ugar, o administrador burocr;tico d nomeado por um supefior hierdrquico. Diante de uma afirmaeo dessa natureza, como diante da
anterior de que o funciondrio recebe um sal:ido, nossa pdmeira reagao, tao
acostumados estamos ;s burocracias nos tempos atuais, d perguntar: mas
poderia ser de outra forma? Sem divida, o funcion;rio pode a ser eleito. E
a eleiqAo nao 6 pr6pria da burocracia, a nao ser que se trate de uma eleiq6o
meramente formal, de uma a.lamaeao, estando o "eleito" realmente jil
nomeado pelo supedot que controla os eleitores. A verdadeira eleigio do
adninistrador acarreta uma s6de de dificuldades. O administrador passa a
depender dos subordinados, ficando sua autoddade diminuida. A16m disso,
a escolha de um administrador, atrav6s de nomeaqao, geralmente levard
muito mais em consideraeeo suas aptid6es, sua capacidade, objetivamente
consideradas, para desempenhar o carto, do que atravs de eleiqao. Neste
riltimo caso, fatores emocionais e compromissos politicos podem interfe r
na escolha racional do adminisirador. E claro que o sistema de nomeaq6es
dii lugar a Ia\'odtismo, Por isso, sao comuns nas burocracias os co11c11rsos
de admissSo e as exigdncias de diplomas especiais. E, de qualquer Iorma,
sempre 6 possivel haver falhas e defici6ncias em um sistema burocriitico.
Discutiiemos mais adiar1te essas limita!6es, que constifuem desvios do tipo
puro de burocracia, cLrjas caracteristicas estamos apresentando, ao seguir
com certa liberdade o pensamento de Max Weber.
Em s6timo lugar, o mandato do administrador 6 dado por tempo
indefinido. Isso nAo signi{ica que o cao seja vitalicio. O funcionido poderii
ser promovido, despedidq transfeido. Signilica apenas que nao h6, em
regra, prazo para o seu cargo. Ao contriirio dos administradores eleitos, que
lleralmente possuem um mandato fixo, o mandato do administrador burocriitico 6 indefinido no tempo. Ele neo tem a posse ou a propriedade do
cargo. Ele neo pode vend-lo, alugai-lo ou troczi-lo, como acontecia em
administrag6es neo burocriiticas, nas quais em ce*os casos o cargo fazia
parte do patdmdnio do individuo. Na verdade, seu supeior tem sempre a
possibilidade, em maior ou menor grau, de demiti-lo ou pelo menos afastii-lo
do cargo. E essa depend6ncra 6 a maior garantia que o supedor tem de obter
obediencia iLs Ilormas por parte do subordinado.

22

>

lntroduCda a AryanEaQda Eutacratica

Finalmente, o administrador bulocriitico segue uma calleira, tendo

dircito, no final i aposentadoda. Os possiveis movimentos verticais - Pro
moe6es e rcbaixamentos e hodzontais - transfer6ncias estao, inclusive,
em maior ou menor gtau, incorporados nos regulamentos das organizagdes.
Na administrag6o priblica, os movimentos horizontais sao menos comuns
do que na administraqao Pdvada. Nest4 "movimentos holizontais e verti
carsionfundem-se e mufuamente suPortam uns aos outros. Por um lado, o
movimento hoiizontal pode ser considerado como estando a setviqo do vertical na medida em que a companlia se prcocuPa em treinar e educar pes
soas e em testar administradorcs potenciais. Por outro lado, as transferencias
podem servir como um ponto terminal para admirustradores mediocres",2l
Em outras palavras, as transferancias tanto seo utilizadas nas burocracias
como um meio de testar e ampiiar a exPeriencia de administradores que
estao pata ser promovidos, como Para encerrar a careira dos mediocres
A carreira de um administrador prolissional tende, mesmo nas organizagdes privadas, a limitar-se a uma emPresa Segundo Pesquisa realizada
por Mabel Newcomer,4l,2% dos Presidentes e Presidentes dos conselhos de
administraao (boald cftairmen) das grandes emPresas r-rorte-americanas, em
exercicio em 1950, levaram mais de 21 anos dentro da emPresa antes de atingir tal posiqeo. A duraqao mediana de suas cadeiras at chegar ao Posto
miiximo foi de 16 anos;22,1 % deles trabalharam em apenas uma organiza25
96o para atingir a presidEncia
Existe, geralmente, uma corresPondancia entue a idade do individuo e
sua posiqao na hierarquia. Quando essa corresPondncia deixa de existir,
passando o administrador de urn nivel de idade Para outo sem ser Promo;ido, 6 geralmente sinal de que nao estii sendo bem-sucedido- A existencia
de umaiarreir4 com a possibilidade de promosao Por m6dto e antiguidade,
constitui um incentivo biisico que as organizag6es oferecem aos fmcion;rios
Por outro lado, a priitica amPlamente adotada pelas orgadzaqSes de promog5o "de dentro", ou seja, a diretnz de procurar primeiro dentro da organiaqeo
p.omovidas e, s6 em caso de inexistncia de Pessoas habiua p"""ou"
^ ""r"^
litaclas, piocurar fota, conshfui ao mesmo tempo urrra garanba de que a catreira realmente existe e de que a Possibilidade de promoq6es 6 um fato e um
meio atrav6s do qual as orgatizae6es Prendem seus administradores.
Noroan lt. Marhn e Anselm L. Strauss "Pafterns of mobilily a'idrin industrial o$anizations". lnr !V. Lloyd Wainer e Norman H Marhn (orgdizadores) I'dusilr1l md' Nova
York: Harper & Brolhers, 1959, P E9
2a

Mabel Newcomer "The big bNhess execulive"

lndllsltiaLnaa, rp. cit

'P

131e 132

Capilul0l

O poder

r1o

A 0rganDaqao Burocratica

<

23

arlministrador profissional capilalista

(l

crescente contole dos administradores profissionais sobre as burocracias,

que tendem a ser completamente dominadas por eles, 6 a nosso ver a quarta
caracteristica fuildamental das organizaq6es, ao lado de seu fonnalismo, de seu
cardter impessoal e do {ato de serem administradores profissionais aqueles

que as administram. Max Weber aJirmou o cariiter profissional do adminis

tlador burocriliico e salientou seu poder e seu prcstigio social. A verificagao e
coistatalao, por6nr, de que esse poder tende a crescer de tal maneir4 atd lograr
o controle completo das orgarizaq6es privadas, nio {oram feitas por ele, mas
por Adolf Berle e CardinerMeans. Ambos realizaram, por volta de 1930, uma
ampla pesquisa, financiada pelo Social Sciences Research, Council, a respeito
das tenddncias do desenvolvimento das sociedades al16nimas.
C)s resultados dessa pesquisa apareceram em .ur:r.Tt.vto, The modern carporafiotl alldltri,rale |rcper,ly26, que se transformou em um cl;ssico no campo
dos estudos sociais, econ6micos ejuddicos. Atese central do livro a de que
as grandes companhias nofte ame canas sao entidades "quase-ptib1icas",
que deixaram ou esiao deixando de ser corlholadas pelos propdetiidos, para
sercm conkoladas por administradores profissionais. Nessa pesquisa de
1929, vedficou-se que 44% das empresas pesquisadas eram dirigidas por
administradores profissionais, que controla\:am menos de 20% do capital
votante das empresas. Em 1963, essa pesquisa foi novamente realizada por
Robefi J. Lamet o qual vedficou que efteo E45% das 200 maiorcs emprcsas
industriais norte-amedcanas jii eram didgidas por administradores profissionais que confolavan menos de 10% do capital votante.2T O processo de
hansformaeeo do capital monopolista em um capital burocratizado continua,
poftanto, intenso.
Esse Ien6meno, essa burocratizaeeo das empresas privadas, independentemente da utilizaqao poljtica que Adolf Berle, Peter Drucker e muitos outos
fizelam dele depois, harsformando-o em instrumento ideol6gico do neocapitalismo burocritico e monopolista do sculo XX, 6 pofianto um Iato indiscutivel. Foi ele resultado de um processo, no qual se poden distinguir dir.ersas
fases. Em primeiro lugar, tivemos o aparecimento do sistema corporativo, com
a cdagao das grandes companhias monopolistas de comdrcio e navegaqao,

:i

Adolf A. Berle,lr e Gardiler C. Meffi. Tl. nrd.tn corytatutiall

York:

MacMillm,

dad

ptiut. yaperry.Na$

1950.

r: Robelt]. Lamer "Ownerchip

..ondrlt. /eriea, setembro de

d control in 200largest

1966,

p. 777-7A7.

non'fin

cial corporations".

ndrli.n,

24

>

httDdtfiD e Qed lza$a Burc(nrca

dentre as quais a Companhia das indias Ocidentais 6 a mais conhecida no

Brasil. Essas companluas etam criadas por Holard4 Inglaterrq Porhgal,
Franga, Espanha. VerificaGm-se, entao, as pdmeiras crises de especulaeao,
valo zag6es excessivas das ae6es dessas companhias, seguidas po! quedas
violentas nos valores dessas ae6es. O desenvolvimento riipido das sociedades
an6nimas, entretanto, s6 se realizou depois da Reroluqao Induskial: na
Europa e nos Estados Unidos, a partir do comeeo do s6culo XIX, e no Brasil a
paftir de 1930. O sistema industrjal, exigindo a inversao de grandes capitais
na inddstri4 nos transportet nos sewigos priblicos, nas instituig6es financeiras, pro\,ocou o riipido desenvolvimento das sociedades an6nimas.
Verificou-se, enteo nos paises mais desenvoh'idot um processo de grande
concentragao de iqleza nas mios de um pequeno nirmero de companhias.
Segundo pesqrdsa realizada por Berle e Meant as 200 maiores empresas norte-americ;rnas da 6poca controlavam 49% de toda a riqueza corpoiativa e 38% de toda a riqueza aplicada em neg6cios. Isso em 1929, quando foi
rcalizada a pesquisa. E a taxa de crcscimento dessas grandes empresas era
maior do que a das pequenas e mddias empresas, de forma que a tendncia
6 para concentraqao do poder econ6mico em maior grau ainda. Aliiis, o
pr6prio Berle inform4 em liwo publicado em 1954, que, segundo pesquisas
mais rccentes do p!of. M. A. Adelman, apenas 135 empresas seo detentoras
de 45% de todo o acervo irldusirial nolte-ame cano.l3
Essa concentraqao do poder econ6mico nas maog de algumas empresas nos Estados Unidos foi acompanhada pela dispersAo da propriedade
das aq6es. Os acionistas das grandes comparrhias passaram a contar-se em
dezenas e centenas de milharcs. Po! outro lado, os diretores das companhias
conkolavam frcqiientemente um nfmero reduzido de aq6es. Das 200 comparhias pesquisadas por Berle e Meais, os diretores controiavam em m6dja
10,7% das aeSes ordiniirias e 5,8% das agoes preferenciais. Muito comumente, o principal acionista nao tinha mais do que 1% das aq6es.
Em conseqiiancia desses fatot veri{icou-se a separagio do controle e
da propdedade. Em outras palavras, o processo de bu rocratizagao envolveu
todo o sistema de poder. Jii nao eram mais os prop etiirios, em funqao de
sua riqueza, que conholavam as glandes empresat mas os administradores
profissionais, os burocratas, que chegavam a essa posieao ap6s uma longa
carrcira e uma ampla demonstralao de capacidade administrativa. De um
tado, tiniamos uma imensa massa de acionistas, cujos dnicos dircitos, em

Ii

Adolf A. Bede,
A ffvol"eao
Rro de Janeiro, p. 25.

Ipitslish

do t{cnh)

xX, preficio datado de 19s4 Ipanem4

CapiluL0l

A 0.0an

raqlo Burocrilca

<

25

termos piiticos, eram os de receber dividendos e vender suas aq6es, e, de

outro, administradores profissionais controlando a organizagio.
Ber'1e e Means apresentaram em seu livlo cinco tipos de controle das
companhias: (a) controle por propriedade quase completa das a96es; (b)
co11tuole por maioria; (c) controle por meio legal (os meios legais mais
colnuns sao o sistema de "piramide", com uma empresa roldirg relativa_
mente pequena controlando por maioria de ae6es uma empresa quase duas
vezes maio! que, Por sua vez, controla Por maioda outra emPresa quase
duas vezes maioi, e assim por diante; ou, entao, a t6cnica de emissao de
a(6es preferenciais sem direito a voto); (d) controle por minoria, no qlral um
indir-iduo ou peclueno gropo de individuos possui a miloda das at6es, mas
essa minoria 6 sulicientemente grande para, combinada com procuragdes de
ouhos acionistas, mairter a maioria de \rotos na assembl6ia geral da emprcsa;
(e) finalmente, conuole pelos administradores profissionais, quando nenhum
grupo de acionistas consegue reunir suliciente ndnero de votos para dominar a empresa, enquanto seus adminjstradores Profissionais, maniPulando
procurag6es que enviam a todos os pequenos acionistas para serem assi,d:. ma rle -) o co '. o e dq emP'e-d P-n -u,l- -n;u-.
TABELA

1.1

Clt:tssifcteio das 200 naiores cDnrynnhirs nrttc attlctlcdntE stg ndo

Pelo

Conhole por
Controle por
Controle por
Conilole por
Controle por

nlimero

adhinistador.s

Pela dqueza
58?,

mcio legal

21",

hnroria

23?;

majoria
propdedade plena

51'.

22aL

2'k

E ficil ver que, dentre os cinco tipos de controle, apenas a distineao

entre os dois liltinos neo 6 muito clara. Berle e Means traqaran a linha
.livis6ria nos 20o..b. Quando nenium grupo possuia mais do que 20% das

Adolf A. Berle,la e Galdner C. Mem,.f .;t., p.9,1. Essa clissific.sio de enrprcs$ 6 feita
iegando o citirio a qre os aulores chaman de ".ontde final" das emFlesas. Nap i16,1es
rpresentamouira classificatao bastante semelhmte, seghdo o crit6rio de "coniDle jmediad'

26

>

tntrcdulioa Arqaniala0 EuouattLa

aq6es, a empresa era considerada como controlada pelos administradores.

Eles reconhecem, por6m, que essa porcentagem talvez sejamuito alt4 e afirmarn que, em certos casos/ consideraram a empresa como controlada pela

minoria quando o grupo acionista dominante possuia menos de 20% das

ae6es. A classificaqao das empresas por esses cinco tipos de controle aparece
na Tabela 1.1. Jii por volta de 1930, segundo essa tabela, tl4% das empresas
norte-americanas e 58% da riqueza das empresas (ativo) eram contuoladas
por administradores profissionais. E, se somarmos a essas porcentagens
aquelas referentes ao controle por meio legal teremos 65% das empresas e
E0% da riqueza dessas empresas fora do controle dos acionistas.
Comprova-se, portanto, o dominio do administrador burocriitico sobre
as empresas privadas. O mesmo fato pode ser obseNado na pesquisa de
Mabel Newcorner a que nos reterimos anteriormente. Esta procurou deter
minar os pdncipais fatores que levaram os administradores a diregao das
grandes empresas norte-amedcanas, Sua concluseo apatece/ a seguir, na
Tabela 1.2. Em 1950, 70% dos diretores atingiram a diretoda por seguir carreira dentro da pr6pria companhia, ou por ter sucesso em outra companhia,
enquanto apenas 26% atingiram a mesma posiqao graqas ao Iato de terem
organizado a empresa, herdado ou investido. E observe-se o progrcssivo
crescimento dos adminishadores profissionais em relaqSo aos demais, de
1900 para 1950, e p ncipalmente o crescimento dos administradores que
fizeram cadeira dentro da empresa. Enquanto em 1900 31,5% dos diretores
atingiram essa posieao por serem administradores pro{issionais (por
seguirem careira dentro da pr6pria companhia ou por terem sucesso em
outra companl-ia, em 1950 essa porcentagem eievava se aos jii rcfeddos 70%.
O crescimento mais extraordiniido, pordm, 6 o dos administradores tipicamente buroffdticos, que fizeram careira dentro da cornpaniia: 17,9% em
1900 contra 50,8% em 1950.
Todas essas cifras comprovam um {ato: o crescente poder dos administradores profissionais, aos quais este sendo atdbuido o controle final das
empresas privadas. Eles nao mais se limitam a controlar a emPresa em nome
dos proprietiirios. Eles cada vez mais passam a adminishar a empresa em seu
pr6p o nome. O acionista, perdido entre milhares e milhares de outros acionistas, lilnita-se a receber dividendos e a assinar procuraq6es em beneficio

da diretoda da empresa constituida de administradores burocr6ticos. Em

muitos aspe.tos eles ainda seo assessorcs da classe capitalista. Sio funcion;rios do capital. Mas em outros jii alcangaram suficiente autonomia para
ser consjderados associados com objetivos pr6pdos. Como os capitalistas
se apropdam do excedente atrav6s de lucros, os burocratas o fazem ahavds

Capirurol

A Orqanizalao

Eurocttr0a

<

27

de ordenados. E uma ideologia eficientista, que privilegia o planejamento e

coloca o administradot profissional como her6i do sistema, vai aos poucos
se inserindo

no quadro da velha ideologia liberal e individualista da bur-

guesia, apoiada na concotlancia e no mercado.

TABLLA 1.2-

r, t't'aslrnn-

t.t,,t o'tn)r

o t1 \

1900 192s
Organl4r a.mpresa
Obte! $cesso cm dutla empresa
Scgui! carrcira dentro da empresa
Tolal

17
60
42
55
43
7

O poder do administrudor

prcfissional

19s0

45 114
46 58
38 151
120 421
19 35

309 :120
10

tu

829

1900 1925

1950

29,5 16,3

5,5

6,0

1.1,1

13,8

140 5,9

4,2

19,3 74,4 7,0

73,6 71,9 r8,2
17,9 37,4 51),8
100,0 100,0

100,0

53

os pqises comunistas

Se nos paises capitalistas desenvolvidos, e particlllarmente nos Esfados

Unidos, o poder dos adminishadores profissionais d descente em rclaCao
aos propdetdrios, cabe perguntat o que acontecia com os administradores
profissioiais dos paises comunislas em relagio ao Partido Comunist4 que
nesses paises mantinha o conhole final sobre a sociedade. Em primeiro lugat
6 preciso observar que os partidos comunistas dos pafses comunistas eram,
les pr6pdos, grandes organizae6es admirlistradas por administradores
burocriiticos. O lider comunista era, via de regra, um administrador burocr;tico, qLle atirrgia altos postos depois de longa cafeira e de te! demonstrado de sobejo sua fidelidade e capacidade. Na verdade, a Uniio Sovidtica
estava toda organizada rlos termos de uma sociedade bulocriitica ou tecnoburocriitica, em que o Estado - orfianizaEao burocrdtica maior - abrangia
e coordenava administrativamente todo o sistema econ6mico e social. Nesse
sentido, os burocratas assumiam cada vez mais o cariiter de uma classe aut6noma, j;i que nao mais havia os capitalistas a cluem assessorar.
Mas e os administradores das empresas? Possuiam eles algum grau de
autonomia ou estavam inteiramente subordinados ao Partido? Sendo

'

\4abel NeNcomer, ry. .it., p. 136.

28

>

httuduQio a AryanintAo Burocfitica

economias centralizadas, nelas o glau de autonomia dos administradores

das empresas era sempre menor que o existente em eaonomias capitalistas,
descentralizadas, Mas, mesmo assim, essa autonomia variar'a conlorrne o
pais. Na Iugosliivia, por exemplo, na qual o planejamento econ6mico era
menos cenado e impositivo, os administradorcs burocriiticos eram consideravelmente mais independentes do Partido e dos 6rgeos governamentais
do que na Uni6o Sovi6tica. Entuetanto, devido ao sistema de co-gestao e participagao nos resultados a1i aplicado, os administadores tinham que estar
constantemente prestando contas e mesmo seguindo diretries traqadas
pelos Conselhos de Opereirios. E, na pr6pda Uni6o Sovi6tica, segurdo David
Granick, os poderes dos admrnistradores, embora limitados, eram maiorcs
do que comumente se pensa.sr Em qualquer hip6tese, por6m, a autor:idade
do administrador sovi6tico ia pouco a16m dos problemas rotinefos. Seu
contiole sobre salifuios e preEos, investimentos e metas de produqSo era
pequeno.32 E sua permajrancia no posto dependia diretamente da e{ici6ncia
de seu trabalho, que estava sendo sempre medido e conholado pelos 6rgaos
governamentais que the eram supedores e pelos diversos niveis do Partido
Comurusta.
Pordm, se o poder dos administradores prolissionais das empresas
soviticas era limitado, tudo parecia indicar que essa limitaEao tenderia a
diminuir. Pouco antes da Revoluqao Comunista de 1917, Lenin descrevera o
processo de desapa:recimento do Estado e da adminishagao instifucionalizada: "Pode-se, depois de ter liquidado os capitahstas e os funciondrios,
substitui los imediatamente, da noite para o dia, no que concerne ao aorflole
da produgSo e da repartiqao, no que concerne ao reglstro do trabalho e dos
produtos pelos operdrios armados, por todo o povo armado".r3 Os administradores, segundo Lenin - nio o pessoal cientificamente preparado, nio
os engenheiros , sedarn substifuidos facilmente porque "o regrstro e o contole foram simphficados ao extremo pelo capitalismo"-34 Tal substituieao {oi
tentada logo ap6s a vit6da da Revolulao. Politrcos pertencentes ao Partido
Comunista {oram colocados no lugar dos administradores e empresiirios
capitalistas. Como se poderia prever, porm, o {racasso da iniciativa Ioi

ri

David crmick. Tte rsd drccrtirc. Garden Ciq/, Nova York: Dorbleday, 1960, p. 2s.

r2 Ralph C.Iames. "Managemeni in the Soviet Union". Mann\(nent

and intcrnntio nl dtl.htsis, op. cit., p.334.
33

V I. Lenin.

i,

O l:s frdo c ? Rerohrqr'o. Rio de Jmeiro: Vii6ria, 1961, p. 123.

the

intl,stti.l uotht,

Caplluh

AOrqanzaqaoBurocrdrca

<

29

total e, ap6s a passagem do periodo rcvolucionido propdamente dito e o t6rmino da guerra civil e da interveneao estrangeira, por volta de 1922, os antigos
dqminisfadore- foram noramente cnamados a drngir a empre-a. Comeq6u.
enteo, um periodo que se estendeu at6 os gtandes expurgos e a consolidaeao
do rcgime estalinista de 1936-193& em que a adminishagao das empresas
ficou dividida entue os antigos gerentes e os politicos, embora estes riltimos
conservassem ainda maior podet na maiotaia dos casos.
Por ocasieo dos grandes expurgos, pordm, a Revoluedo jd tinla 20
anos- Um novo grupo de engenheiros com capacidade administrativa se
formar4 jei dentro do regime, e nesses jovens o Partido podia confiar politicamente. Por outro lado, todos os eslorqos de Stalin voltavam,se para a
indust alizaEao, e ele via que o sistema de administraeao das empresas por
politicos nao se coadunava com a eficincia necessiria para industuializar
rapidamente o pais. Stalin era tao impiedoso quanto pragmatista. Esqueceu
imediatamente as teodas de Lenin e passou sistematicamente a demitir os
politicos da direqao das empresas, substituindo-os por administradores
profissionais, geralmente com trcinamento em engenl-uria. Era o processo
de burocratizagao que atingia o topo das empresas.
No inicio da d6cada de 80, os administradores sovidticos constituiam
uma elite burocr;tica capaz bem pag4 gozando de "status" elevado na
sociedade sovidtica. Cada vez mais conJuldiam-se com a burocracia oolitica
sovidtica. Para serem admitidos i carreira administrativ4 eles geraimente
necessitavam de um diploma universitiirio. "A16m disso, a manutengio de
uma posiqao administrativa depende grandemente da qualidade do desempenho. Acaffeira do administrador 6 insegur4 nao por raz6es politicas, mas
ple le'n Lonlinua nerrle que demor.lrar e redemon-iro. .ra con-Porqu*
petencia. A mobilidade dentro da administracao sovidtica 6 noto amente
grande. O administrador serii promovido e altamente recompensado se
atingir suas metas de produlao, e serii rebaixado se Ialhar O acesso com
base em competncia indiscutivelmente se consolidou, sendo esse fato
acompanhado por uma Iorte tendencia para o dominio de administradores
profissionais de calleira."35
Por esta r.ipida aniilise do sistema de conhole das empresas privadas
norte amedcanas e das empresas estalais sovidticas, vemos que, taito no rcgim- cJprtali.id qudnto no (ocidlt-ta a (endenfi a e.l mecma: a de d- orga,a z:qoer.
denhe as quais as empresas s5o, sem ddvida, o tipo mais importante ao lado
do Estado, estarem sendo cada rrez mais controladas, independentemente de

"

Ralph C.Iames, ot.

.ii.

30

>

lnltoduQeo d qrganizaaeo

Buroc ljca

injung6es de ordem politica nos regimes comunistas, e de ordem {amiliat e

patrimonial nos regimes capitalistas, por adminishadores profissionais.
Definimos esse fato como a quarta e fltima caracteristica fundamental das
burocracias ou organizag6es. Podemos, agorar passar para o estudo das condiq6es necessiiias para sua emergCncia.

A euergtncia das burouacias

As burocncias nao constifuem um fato novo. F na Antiguidade temos organizae6es burocriiticas, dentre as quais a mais famosa a do Imp6rio Novo
egipcio (1580-712 a.C.), que Max Webe! considera o modelo de todas as
demais. Outlos exemplos de buroqacias muito anfigas seo o Impddo Romano,
o Estado Bizantino, o Imp6rio Chins desde sua furdaqio em 221, quando
Shih-huang-ti subjuga os senhorcs feudais independentes -, os Estados europeus que se organizam a partir do fim da Idade Mdia e, Iinalmente, a mais
antiga das burocracias ainda hoje existentes, a lgrEa Cat61ica. Todos esses

sistemas sociais, embora amplamente influenciados poi latores de otdem

tradicional e particulalmente pah'imonial, podem ser considerados buroclacias. Estao longe do tipo puro, ideal de organizagSo, mas sao sistemas
Sociais em que a adminishaeao a cargo dos funcioniirios 6 suficientemente
formalizada e tornada impessoal para se incluirem enhe as burocracias.
Entretanto, aldm de pouco desenvolvidas, as organizag6es antigas
constituem exceg6es dentro do panorama social global. Seu sistema de ptoduqao, agiicola ou artesanal, 6 ainda tipicamente familiar. Seu sistema politico
toma a forma da tribo, do cld, do feudo. E s6 a partir dos fins da Idade
Mddia que comegam a aparecer as pdmeiras empresas e o Estado moderno.
As empresas surgem com o desenvolvimento do com6rcio e o aparecimento da bujguesia, atrav6s da separaeao da contabilidade pdvada da comercial e do apalecimento da sociedade por cotas de responsabilidade limitada.
Separam-se, assim, o patrimonio e as receitas e despesas familiaies das da
empresa- Mas ainda nio se pode Ialar na existancia de uma verdadeira organiaqao. 56 mais taid/ com o aparecimento da sociedade an6nima, quando
as grandes empresag passam a perder paulatinamente seu cariiter nitidamente patrimonial, 6 que o sistema de pioduqSo comega a ser dominado por
burocracias. Isso, porm, s6 ocorre bem depois da Revolugio Induseial.
O mesmo se diga em rehgao aos Estados europeus, que surgem tamb6n
nos fins da Idade Mdia, mas esteo ainda profundamente ligados ao sistema
feudal, de cariiter estritamente tladicional. O feudalismo sd vem a so{rcr a
pimeira sd a derrota com a emergncia das monarquias absolutistas e s6 6

Catliulo

-AOrqanrzagao Burocriiiica

<

31

eliminado dos paises europeus com a industrializaqao, o predominio social

da classe burguesa e o estabelecimento do sistema capitalista. Surge, entao,
o Estado liberal" que passa a se burocratizar e se racionalizar de forma clescente. Esse prccesso teve prosseguimento com as evolue5es socialistas do
sdculo passado, que tenderam a levar o sistema poiitico a uma etapa ainda
maior de burocratizalao.
As buroclacias sao, po anto, um {en6meno antigo, mas sd modemamente se tonam um fato! social dominante. A razao imediata dessa mudanga d clara: a unidade bilsica do sistema de produlao era a farDilia; hoje
passou a ser a empresa burocritica. O mundo moderno 6 um mundo de
oiganiza!6es. Nao 6 s6 no setor da produqeo e do sistema politico que as
organizae6es - respectiYamente as grandes emplesas e o Estado - dominam. O mesmo acontece no setor da cultura, com as escolas, fundaq6es,
museus; no setor religioso, com as diversas Igrejasi no setor a*istlco, com as
orgalizag5es teatlais, cinematogriificas, as orquestras sin{6nicas; no setor
espo*ivo e social, com os clubes; no setor dos grupos de intelesse, com os
sindicatos, associaq6es de classe; no setor militat com as forgas armadas
regulares constituidas de soldados profissionais. Todos esses setores sao
dominados por organizag6es. Algumas delas jA existiam em tempos passados, mas s6 recentemente multiplicaram-se e adquiriram form a burocriitica.
Os ex6rcitos sao um exemplo tipico do que afirmamos. Na Antiguidade, na Idade Mddia e mesmo no comelo da ldade Moderna, os exdlcitos
regllares constifuiam excegeo. Os grupos armados privados, em clue os soldados possuiam as armas/ constifuiam a regra. 56 a patir do s6culo X\III 6
que os Estados eulopeus passam a organizar ex6rcitos permanentet que
pouco a pouco se profissionalizam e burocratizam. O primeiro ex6rcito, jd
com fortes caracteristicas burocriiticas, foi o de Frederico II, da Prissia, no
sdculo XVIU. No Brasil, o Ex6rcito regular s6 se organizou em termos definitivos, substifuindo a Guarda Nacional, dominada por potentados locais, a
partir da Guerra do Palaguai.
As emprcsas brasileiras s6 nos dltimos anos da d6cada de 70
comelararn a passa! por um processo de bulocratizaeeo. o mesmo se diga do
Estado brasileiro, que perde pouco a pouco suas calacteristicas semifeudais,
que vai deixando de se caractedzar Pelo nepotismo e pelo empreguismo,
para se transfolma! em uma grande organizagao burocrdhca, habilitada a
promover o desenvolvimento econ6mico e social.
Vemos, portanto, que as buroracias s6 modernamente ganharam
especial rclevancia, transformando-se em um dos fen6menos sociais dominantes do fiundo atual.

32

>

lntrcdteAa e 1ryanizaQAa

Euac

tiea

As causas da emergAncia das burolacias

e a ertciAncia

Quais as causas da relevancia que as organiza!6es ou burocracias ganlaram

entre os sistemas sociais do mrndo model11o? Sao virias, mas todas estao
intirnamente relacionadas com o problema da eficiancia. No comeqo deste
capitulo, ao definilmos as organizae6es, dissemos que existe um estreito
paralelismo entre eficiancia e racionalidade. EficjCncia 6 uma folma especi{ica de racionalidade, na qual a coeroncia dos meios em relagao com os fins
visados se traduz no emprego de um minimo de esforgos (meios) para a
obtenqao de um miiximo de resultados (fins). Dessa forma, tanto poderianlos dizer que burocracia i um sistema social em qre a divisao do trabalho
6 racionalmente realizada, como afirmar que d o sistema social que se
administra segundo critdrios de eficioncia. O fato de ser eficiente 6, portanto,
condiqeo para que um sistema social seja considerado rLma burocracia. E 6
e\rtamente essa m. or eficiinci.r das burocratias a prlmerra e mai( importante causa de sua multiplicaeeo atualmente.
Uma segunda causa estd na crescente plessao por maior eficiAncia que
se obsen,a no mundo modelno. E, finalmente, as dificuldades para se lograr
essa maior eficiAncia administrativa, devido ao desen\'olvimento tecnoi6gico
e ao crescimento dos sistemas sociais, constihlem a terceira causa dO rele\'o
que adquidram as burocracias na 6poca de hoje.
Vejamos cada uma dessas tts causas mais pormenorizadamerlte.
Enl relaeeo .l primeira causa por n6s apresentada, diz Max Weber: "A
razao decisiva que explica o desenvolvimento da organizaq:o burocrzitica
foi sempre sua superioridade tecnica sobre qualquer outra organizagAo. Um
mecanismo burocr;tico perfeitamente deserrvolvido atua em relaqeo es
demais organizaC6es da mesma forma que a miiquina em rclagao aos mdtodos
nio mecAnicos de fabricaqao. AprecisSo, a rapidez, a urrir'ocidade, o cardter
oficiaL a continuidade, a disc eao, a unifomidade, a rigorosa subordinaeao, a reduedo de fricA6es e de custos materiais e pessoais sao infinitamente maiores em ma administraqao sevenmente burocritica".36 lal a6rmaqao precisa ser entendida no coDjunto da obra de Weber e no marco
hist6tico de sua produeao. O soci6logo insere a butoclacia na hist6ria do
capitalismo, na sua necessidade crescente de c:llculo e prcvisao.
ro Max Webei E.onorrri? y todtda.l, o/. .1r., vol. I, p. 103. Ob*rve que W'eber n;
irdrio do qle fazemor a expressno "oiganizateo" .omo sin6njma d burocracia, nlas co,no
gnero do qual burocracia seria a spdcie. Trata-se de simples qresEo de teiminologr4 que
varia de um cientisia social para outro, de 6po.a pda 6poca, de pais para pais. Devemos ter
essas varialoes claras enl nossa nente pda vitar mal-eniendidos.

Gapfllh

1-

A oruanizaqao Burocratjca

<

33

O sistema burocr;tico lormal, impessoal, dirigido por administadores, 6 normalmente relacionado com: (a) precisao, na medida em que
cada membro da organizagao sabe perleitamente quais sao as suas funsoes,
o que lhe cabe e o que nao lhe cabe fazet quais s:o os objetivos de sua atividade em particular e da organizaqao como um todo; (b) rapidez, fla medida
em que a tramitaqao das ordens segue canais j;i previamente conhecidos e
definidos; (c) univocidade, r,a medida em que, via de regra, obserya-se a
unidade de comando e cada subordinado presta contas a apenas um chefe,
de forma que nAo lii conflitos de ordensj (d) cariiter oficial, na medida em
que aqueles que seo revestidos de autoridade o sio formal e oficialmente,
na medida em que as comunicae6es internas sao geralmente escdtas e assinadas, ganhando cunho oficial; (e) continuidade, na medida em que, dada
sua impessoalidade, a organizasao nao depende de pessoas para funcionar;
se, por qualquer motivo (mofte, aposentadoria, demisseo), algum se afasta
de cargo da mais alta importancia para a organizalao, tal pessoa ser; imediatamente substifuida e a bulocracia continuarii a funcionar normalmentet (f)
disciqeo, na medida em que o segredo prolissional faz parte da 6tica do
administrador; na medida em que as informa!6es de ordem colJidencial
contidas em documentos podem perfeitamente ter sua tramitagao restringida
a apenas aqueles que delas devam tomar conhecimento; (g) uniformidade,
na medida em que se pode esperar dos funcioniidos um compoltamento
reldtivamente unitorrne, dada a preci$o com que seu5 enL.lrgos s;o
definidos; (h) reduqio de h'icq5es, na medida em que as ircas de autoridade e
rcsponsabilidade sao definidas com clareza; (i) redugao de custos materiais
e pessoais - esta 6 rcalmente a coiseqiiancia geral de todas as vantagens
acima enumeradas; d a forma pela qual se consubstancia a maior eficincia
da organizaeeo.
Vemos que todas essas vantagens resultam, de uma forma ou de outra,
do formalismo, do car;ter impessoal e do car.ite! profissional, que sao
pr6pios das organizag6es. Esses tragos podem ser resumidos em um sci: a
plevisibilidade do comportamento dos membros da organizasAo. A precisao, rapidez uniformidade, oficialidade etc. das buroclacias resultam, em
Liltirna anilise, na possibilidade, para os administradores burocriiticos, de
predizet de calcular com relativo grau de cefieza qual serii o comportanento de seus subordinados, de que {orma eles reagirao ;s comunicag6es
recebidas, como agirao rotineiramente e que tipos de decisao poderao tomar
em face de determinadas situac6es. E neo 6 preciso salientar aqui a imporiancia da previsao para a eficincia da administlaeao. Sem previsao, nao sao
possiveis nem o planejamento nem o conhole de lrma organizaeao. E atravs

34

>

lntroduqAo A Ar@niaqeo Burochttca

que -e estabelecem r. melas a -erem ahngidr. -eir pe'aorganila(;o como um todo. re]d po. cada LUr de \pu\ fL nc,ona flo-. F airr\ ec dJ
previsao que se controla por antecipaqeo, evitando-se que a diferenea enhe o
planejado e o realizado aumente. Todos os conlecimentos cientificos se traduzem em leis e hip6teses que, em fltima andlise, neo passam de previs6es
sobre o mundo que nos cerca, previs6es essas que nos permitem controli-lo.
O sistema burocriitico exatamente aquele que, dado especialmente a seu
cariter formal, permite a maior previsibilidade do comportamento daqueles que dele participam.
A previsibilidade d, pois, o piincipal traeo das orgarizae6es, 6 a caracteristica que assegura a "eficiencia" desse tipo de sistema social. Isso nao quer
dize4 porem, que, na realidadq as prcvisdes a rcspeito do comportamento dos
funcionifuios, deteminadas pela organizaeeo formal, se e{etivem. Mrdtas vezes
essas previs6es {alham completamente e a orgarizagao tende a tornar-se ineficiente, tende a desorgarizar-se. Ocorrcm entao as "disfunq6es", os efeitos
nao previstos nem desejados da burocracia, que decorem geralrnente do
excesso de buloqatizaqao, do {ormaiismo exagerado, da impessoalidade, que
termina por deixar de ver em cada ftncionifuio, em cada operiirio, uma pessoa,
um ser humano rinico. Discutiremos esse problema no capitulo seguinte.
O segundo {ator respolrsiivel pela importancia adquidda pelas burocracias nos tempos que correm deriva da prossao por maior e{ici6ncia que
catactedza o murdo moderno. Essa Pressao leva os homens a Procurar
m6todos de administrar os sistemas sociais cada vez mais apedeigoados,
leva os a c arum nfmero cada vez maior deburocracias o tipo de sistema
social mais racional e eficiente que atd hoje se conhece.
Caberi4 por6rn, perguntar: essa presseo por maior e{iciencia nao existiu sempre no mundo? A resposta 6 negativa. Essa preocupaeao por maior
efici6ncia faz parte do racionalismo do homem modemo. E um fen6meno
que surgiu praticamente com a emergancia do capitalismo. Este era eminentemente racionalista. Representava uma ruptura violenta com o sistema
tradicionalista e irracional do feudalismo. Sua base econ6mica era a concorrancia entre as empresas; era, portanto, um sistema em que apenas os eficientes, os capazes de produzir a custos comparativamente baixos, eram
capazes de sobreviver.
Por outro lado, a forma de produ-cao do capitaiismo industrial a produceo mecanizada - permiti4 dad a a padronizaqeo dos produtos, que se medisse
com rclativa facilidade a eficincia de cada empresa. 6 dificil se nao impossivel
medir a eficiencia do habaiho de um arteseo, na medida em que os produtos
que fabdca constituem obras fnicas que nao podem ser comparadas com as
demais. Se duas obras, de dois afteseos, nao sao diretamente compar:iveis,

da pre\

i.;o

Caoilulo

1-A

0$anzacao

Brccrrica

<

35

nao 6 possivel comparar a e{iciencia no trabalho de arnbos. Com a produgdo

industdal, pordm, esse problema desaparece. No momento em que o sistema da conconencia enfe as emprcsas exigia uma comparaqao de e{icinci4
essa comparaqao se tomou possivel gracas ao sistema indushial. E foi no
momento em que o homem percebeu que a efici6ncia do trabalho ndo s6 era
economicamente impotante como tamb6m podia ser medida, que a preocupaceo, a pressSo por maior eficioncia teve verdadeiramente inicio.

QUADRO

1.2

O sistema burcctdtica

OrcanizaQeo ou

Desejadas:

Neo desejadas:37
disfunA6es da

br.rrocracia

Y
i --..-.
: lnefici6ncia

'

-l

As conseqiincias nao desejadas da bumcracia serao um dos temas discuridos no p1-6xjho

36

>

htrcdDgaa

atqannl ao Euot:td tt.

Esse fato ocorreu na Europa e nos Estados Unidos em fins do sculo

XVIII e pdncipalmente no sdculo XIX. No Brasil s6 ocorreu no s6culo passado. Mas, entao, a presseo {oi redobrada, com o surgimento de uma nova
prcocupaao corelata a do desenvolvimento econ6mico - que, a parhr do fim

da Segunda Guera Mundial tansformou-se em um dos objetivos miiximos

de quase todos os povos do mundo. Or4 sabemos que o desenvolvimento
econ6rnico de um pais 6 funqeo direta da efici6ncia com que produz. Cresceu,
pois, a prcssao por maior efici6nci4 tanto nos paises capitalistas quanto nos
socialistas, e com o aumento dessa pressao cresceu o ftimero de organizae6es,
O aumento das dificuldades em se lograr maior e{icincia a terceira
razao que apresentamos para o crescimento do nrimero de burocracias no
mundo moderno, Vemos duas raz6es para esse Iato, ambas refletindo o
aumento da complexidade da tarefa de administrar
Em pdmeiro lugar, ternos o desenvolvrmento tecnoldgico. Enquanto as
t6cnicas de produeeo eram relativamente simples, os m6todos de adminisiraqao tambdm o eram. Mas, no momento em que a produqSo se complica,
que a relaeao "capital fixo-mio-de-obra" aumenta em favor do pdme;o, as
tarefas administrativas tornam-se extrcmamente mais complexas, faz-se
necessdrio um maiot nLimero de administradores, e acaba-se por introduzir
um sistema burocriitico, a fim de planejar e controlar a produqao. Harbison
e Myers citam o caso de duas usinas de aqo, uma nos Estados Unidos, outua
na Alemarira, Arnbas possuiam aprcximadamente o mesmo nrimero de
empregados, mas o equipamento da primeira era muito mais modemo do
que o da segunda. Alm disso, o quadro administrativo da primeira era
muitissimo maior do que o da segunda. Por exemplo, o grupo de assessores
tdcnicos da usina norte-ame cana era constituido de 420 funcioniidos, contra 43 na empresa a1eme. A collelagio enhe o equipamento mais moderno e
o maior nrimero de administradores neo 6 considerada acidental pelos dois
autores. Maior complexidade tecnoldgica implica aumento das atividades
administrativas e, conseqiientemente, maior grau de burocratizaeeo. O
resultado seri, nahralmente, maior eficiencia. No caso das duas usinas de
ago, a produgio da norte-ame cana era duas vezes maior que a da a1em6.33
Em segundo lugar, temos, como causa do aumento das dificuldades
para se logIar eficincia admimstrahva, o crescimento dos sistemas sociais em
geral e, particularmente, das ernpresas. Devido ao desenvolvimento tecnol6gico ante ormente citado, o mundo moderno caracteriza-se pela produq6o
33

FEdedck Ha$ison

Chdls A. Myeo 0t. cit, P. 24

5.

Capiluh

A 0rqan za9a0 Burocrdtlca

<

37

em massa de produtos padronizados e relativamente baratos. Or4 tal tipo de

produqao s6 6 possivel em grandes empresas, que em pouco tempo passam
a dominar o panorama ecoi6mico dos paises industdalizados. Mas apenas

a produlao em massa nao justificada a existencia de organizaq6es tao

grandes como as que vemos. Um seSundo {ator Passa a oPerar: a necessidade sentida pelos grandes admirustradores de aumentar seu poder, de
controlar melhor o mundo que os rodei4 de depender menos dos azares da
concorr6ncia. Surgem, entao, os grandes sistemas oligoPolistas, collstituidos
de empresas desmesuladamente grandes, Ora, com o crescimento das
emprcsas, torna-se impossivel administrii-las eficientemente, a nao ser
atavds da introduqeo de urn sistema burocrihco. (l vendeiro, ou mesmo o
pequeno industdal, pode controlar inlormalmente seus subordinados, mas
em uma empresa com milhares ou mesrno centenas de empregados, a rinica
forma de controlar a atividade de cada um deles 6 enquadril-los dentro de
u-n.r orgdri/a(io blrrocratica. L 'd\rl ob-e1ar que. cuanto _iaior a empre.a. mdi- el.r te rde r bu rocrdtiz.lr-.e. A med ida que o conlrole por .u perr rsio

direta do propietdrio sobre a maioria dos subordinados vai-se tornarrdo

jnvi;vel, conforme as relag6es pessoais entue os individuos vao sendo sobiepujadas pelas relaq6es funcionais, i medida que a sobrevi\'ncia da organizaqao comeqa a depender da contratagao de administradores e t6cnicos
profissionais competentes, dada a crescente comPlexidade das tare{as
administrativas e tecnol6glcas, mais tende ela a se burocratrzar.
Finalmente, devemos aarescentar uma dltima causa para a cescente
import6ncia da burocracia no mLrndo modemo: a necessidade que logo sentiu a classe capjtalista, na medida em que crcsciam as emPresas, de garanfu a
disciplina dos tmbalhadores. Em muitas ocasi6es, do ponto de l'rsta estritamente t6cnico, poderia ser duvidoso se seda mais conveniente estabelecerum
sistema hierarquicamente figldo ou um sistema mais demoff;tico, em que os
trabalhadores pudessem participar das decis6es e, se possivel se autogerir ao
nivel da produgdo. Enhetanto, mesmo nesses casos a opqao burocrdtica era
sempre a adotad4 uma vez que garantia a disciplina dos h-abalhadotes.
Nesse quadro, a organizaEao buiocriitica 6 neo apenas um instrumento t6cnico, ao nivel do desenvolvimento das forqas produtivas, mas tambdm um
instlumento politico de luta de classes a servigo das classes dominantes.3e

r!

Para uma mdlise desse ponnr de vista,

vd

especialnente as contnbuigoes de Stephen A.

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e v Z rc 2, primavera de 1975, e de Herbert Gintit "Alienaiion md power" rtu rexiew aJ
ntlicdl toliticrl eananics, \. 4 n! 5, outono de i972

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