UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES - DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL

PROTECCIN SOCIAL A INICIOS DEL SIGLO XXI: DEBATES Y DESAFOS
Docente: Ximena Baribar

SEGUNDO PARCIAL

Danilo Ferreira
4010469-6

1. En el presente trabajo analizaremos a las Asignaciones Familiares Plan de Equidad (AFAMPE) como poltica social que busca intervenir sobre la pobreza, y en particular sobre la pobreza
infantil. Para ello definiremos y cuantificaremos en primer lugar la problemtica de la pobreza infantil,
para despus analizar las AFAM-PE en el marco de dicho problema, y finalmente discutir algunos
lmites y posibilidades de la poltica estudiada en el contexto de los regmenes de bienestar de
Amrica Latina.
Comenzamos entonces definiendo lo que entendemos por pobreza, y en particular por pobreza
infantil. Partimos desde el sentido clsico del concepto de pobreza desde una perspectiva objetiva,
entendiendo que esta se refiere tradicionalmente a la dimensin econmica de carencia material,
que no permite la satisfaccin de las necesidades bsicas y la obtencin de un nivel de vida
considerado como aceptable (SERNA, 2012, p.11). Desde esta perspectiva amplia, podemos
afirmar siguiendo a Roba (2014) que la pobreza en Uruguay se caracteriza hace ms de dos
dcadas por tener un sesgo hacia los menores de 18 aos, lo que se ha dado a llamar como un
proceso de infantilizacin de la pobreza.
Vale resaltar adems que la pobreza infantil adquiere relevancia tanto por la vulnerabilidad de
derechos de los nios y adolescentes, como por las consecuencias a mediano y largo plazo que
tiene para los menores en sus posibilidades de poder mejorar su situacin en un futuro. La pobreza
infantil aparece as como un problema del presente, que es tambin un problema del futuro. En el
caso de Uruguay ello se ve reforzado por la magnitud del problema, siendo el sector de la poblacin
con mayores ndices de pobreza y vulnerabilidad.
En este sentido, vale la pena retomar los datos presentados por Roba (2014), tomando como
referencia los aos 2006 y 2012. Siguiendo un enfoque multidimensional de la pobreza, que integra
una matriz bidimensional integrando la lnea de pobreza y las necesidades bsicas insatisfechas, el
autor determina cuatro sectores de la poblacin en torno a los indicadores bidimensionales1: los
pobres multidimensionales (con ingresos menores a la LP y con al menos una carencia social), los
vulnerables por carencias (que teniendo al menos una carencia estn por encima de la LP, los
vulnerables por ingreso (sin carencias pero con ingresos menores a la LP), y los no pobres (ni
multidimensionales ni vulnerables) (ROBA, 2014, p.10).
Siguiendo esta metodologa, Roba (2014) presenta los datos de la tabla que exponemos a
continuacin. Los datos demuestran la incidencia de la pobreza infantil, y su reduccin, pero tambin
persistencia, a pesar de los aos de crecimiento econmico. Se observa en la tabla que a pesar
que la pobreza multidimensional presenta una evolucin favorable en todos los grupos de edad, en
el 2012 todava existe un 58 % de poblacin pobre entre los menores de 18 aos, y que el tramo
de los menores de 18 aos sigue siendo mayora entre los pobres por ingresos menores a la LP,
independientemente de si tienen o no carencias (ROBA, 2014, p.11), ya que los menores de 18
aos que presentan ingresos menores a la LP representan el 22,8% (sumando los vulnerables por
ingreso y los pobres multidimensionales), contra el 12,1% del grupo etario que lo sigue, los que
1

La definicin de pobreza adoptada fue la siguiente: Una persona se encuentra en situacin de pobreza
multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si
sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades
(CONEVAL 2010:20 apud Roba, 2014, p.10).

tienen entre 18 y 29 aos. En este sentido, seala Roba (2014) que ya sea con las NBI o con la
medicin por ingresos, los nios y jvenes siguen siendo los ms perjudicados. Es ms, si se mide
la tendencia lineal de la pobreza infantil en Uruguay para los menores de 6 aos, solamente alcanza
un pequeo descenso desde 1986 y para Montevideo aumenta (2014, p.14).
Porcentaje de personas por pobreza multidimensional por tramo de edad
No pobre
Pobre
Vulnerable por Vulnerable por
multidimensional

carencias

ingresos

2006

2012

2006

2012

2006

2012

2006

2012

Menores de 18 aos

12,7

41,7

43,7

19,9

36,6

35,5

6,9

2,9

Entre 18 y 29 aos

19,9

34,7

31,8

11,7

46,9

53,1

1,4

0,4

Entre 30 y 64 aos

34,1

47,4

24,7

8,4

39,1

43,7

2,1

0,5

65 aos o ms

44,5

56,9

11,3

2,7

41,6

39,9

2,6

0,6

Fuente: Roba (2014, p.12)

La pobreza infantil aparece as como un problema de suma relevancia en las ltimas dcadas
del pas, y que a partir de las diferentes causas y conceptualizaciones que se han hecho de la
misma ha suscitado diversas polticas y programas sociales. Como ya mencionamos antes, en este
trabajo nos concentraremos en las AFAM-PE como poltica concreta que pretende intervenir sobre
dicha problemtica, y transformarla, al menos en parte.

2. En torno al problema de la pobreza infantil, una de las polticas que busca intervenir
directamente sobre la misma, y mejorar alguna de sus facetas son las Asignaciones Familiares, y en
particular las AFAM-PE. Debemos sealar en primer lugar que las AFAM-PE surgen en el ao 2007,
cuando se aprueba por unanimidad la nueva ley de Asignaciones Familiares. Las nuevas AFAM-PE
mantenan la estructura clsica de asignaciones familiares destinadas a hogares con menores de 18
aos, pero a diferencia de estas ampliaron considerablemente la cobertura en los sectores ms
pobres, estableciendo nuevos umbrales de acceso con el objetivo de abarcar a todos los hogares
vulnerables con hijos en los primeros dos deciles de ingresos, a la vez que aumentaron su monto
considerablemente. Asimismo la nueva AFAM-PE se desligaba del trabajo formal y mantena las
condicionalidades en educacin y salud.
En este sentido, vale sealar que las AFAM-PE aparecen como una forma particular del modelo
de las Polticas de Transferencia Condicionada (PTC). La estructura bsica de estas polticas
consiste en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a familias en situacin de pobreza o
extrema pobreza con menores de edad a cargo, con la condicin de que estas cumplan ciertos
compromisos, que refieren generalmente a la salud y la asistencia escolar, buscando combatir la
pobreza combinando una lgica dual, donde se conjuga lo asistencial y lo promocional, con un
objetivo de corto plazo (aumentar los ingresos familiares en busca de satisfacer las necesidades
bsicas), y otro de largo plazo (fortalecer el capital humano para evitar la

transmisin

intergeneracional de la pobreza) (CECCHINI, 2011, p.95).

Al decir del autor, por medio de estos dos objetivos se intenta abordar de manera conjunta los

aspectos materiales y cognitivos asociados a las situaciones de pobreza, asumiendo la importancia

de combinar la proteccin social no contributiva con la promocin social (CECCHINI, 2011, p.95). Al
focalizar en los menores de 18 aos, como se mencion, se busca as intervenir sobre las causas
monetarias de la pobreza (con resultados a corto plazo), as como en las posibilidades futuras de los
nios y adolescentes, buscando mantenerlos en el sistema educativo, para que logren mejores
niveles de formacin con vistas a una mejor insercin laboral en el futuro.
En cuanto al encuadre institucional en el que se inscriben, es menester sealar en primer lugar
que surgen en el marco del primer gobierno del Frente Amplio (FA) en el 2005, en un contexto de
reactivacin econmica pos-crisis, pero tambin ante las consecuencias sociales de la misma. En el
primer ao del gobierno se impulsaron dos medidas sustantivas en el campo de la lucha contra la
pobreza: la creacin del Ministerio de Desarrollo Social2 y del Plan de Asistencia Nacional a la
Emergencia Social. En el ao 2007, el gobierno lanz el Plan de Equidad, dentro del cual se
enmarca la creacin de las AFAM-PE. El objetivo de las reformas era fortalecer la matriz de
proteccin tradicional del pas y articularlas con la creacin de un polo de proteccin social
asistencial, denominado Red de Asistencia e Integracin Social (RAIS), que conjugara objetivos
asistenciales junto con aspectos promocionales, buscando fortalecer las capacidades de los
individuos (Plan de Equidad, 2008).
Las polticas focalizadas dejan de ser excepcionalidades temporales y fragmentarias, para
formar parte de una estrategia de proteccin a mediano y largo plazo. En torno de este marco
institucional, y por las caractersticas de las AFAM-PE, estas surgan como un elemento central de la
RAIS, ya que su lgica dual y focalizada permita transferir recursos para reducir la pobreza y a su
vez incentivar la utilizacin de servicios universales, transformando dicha poltica en una bisagra de
la matriz de proteccin, articulando las polticas universales con el eje asistencial. En tal sentido el
informe del MIDES (2013) elaborado por la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo (DINEM)
seala que Las transferencias monetarias son un punto de apoyo, no una plataforma completa. ()
Sin embargo, juegan un papel vertebrador de los servicios sociales de la Red de Asistencia e
Integracin Social y pueden configurar el primer paso en procesos ms amplios de restitucin o
ejercicio de derechos sociales (DINEM, 2013, p.140)3. Vale sealar finalmente a este respecto que
las AFAM-PE se mantuvieron inscriptas institucionalmente al BPS4, si bien se apoyan en los
mtodos de seleccin y en los servicios tcnicos del MIDES.
Queremos mencionar por ltimo el contexto histrico en el que surgen las AFAM-PE, y que
refiere a factores nacionales e internacionales. En referencia a los primeros, debemos sealar el
impacto de la crisis del 2002, que tuvo como consecuencia un aumento considerable de la pobreza y
el desempleo, as como la profundizacin de la infantilizacin de la pobreza, tornndose un

El MIDES se crea con el objetivo de promover una nueva institucionalidad publica en materia social, encargada de
administrar y coordinar diversas estrategias sociales dispersas en el entramado estatal, en particular sobre las polticas
focalizadas desligadas del trabajo formal, abocadas a sectores vulnerables.
3
En este sentido, en cuanto mecanismo de articulacin entre las esferas de proteccin, adquiere especial
relevancia el cumplimiento de las condicionalidades, en tanto son estas las que permiten insertar a los individuos en los
servicios clsicos de bienestar social.
4
El BPS es el encargado de administrar los beneficios, verificar y controlar los requisitos de elegibilidad, as como
el cumplimiento de las condicionalidades y la aplicacin de las sanciones.

problema prioritario, sobre el que el Estado (legitimado para intervenir ante la crisis) deba hacerse
cargo (VALERA Y ROCO, 2013), alejndose as de las recetas ortodoxas neoliberales. En el caso de
las AFAM se trataba adems de una poltica fuertemente legitimada, lo que colaboro para lograr un
fuerte consenso en torno de su reforma, aprobada por todos los partidos polticos5.
A estos factores debemos sumarle la legitimidad creciente de estas polticas en el mbito
internacional como herramientas eficaces en la lucha contra la pobreza (en un inicio como parte de
la receta neoliberal), y en particular, la legitimidad lograda en Amrica Latina. En este sentido, las
PTC surgen en la regin ya en la dcada de 1980, como parte de la receta neoliberal de la reforma
del Estado, y toman fuerza en los aos '90, expandindose rpidamente por todo el continente en la
dcada siguiente6.
Al respecto Midaglia (2011) identifica tres oleadas de estas polticas en Amrica Latina en las
ltimas dcadas, de las cules nos interesa especialmente la ltima7, que surge a finales de los `90.
En esta etapa las PTC amplan su cobertura y sus prestaciones, y se inscriben en nuevas
instituciones estatales. (MIDAGLIA, 2011, p.226), reconociendo as la necesidad de que el Estado
asegure servicios bsicos universales de salud y educacin, dejando de lado las teoras ms
ortodoxas del neoliberalismo. Las AFAM-PE aparecen como un claro ejemplo de esta ltima oleada,
al insertarse dentro de las reformas que dan lugar al Plan de Equidad y la RAIS, transformando a la
matriz clsica de bienestar del pas, sin transformar del todo su carcter estatista, y consolidando
una matriz de bienestar hbrida dentro de la cual las PTC se lograron consolidar (MIDAGLIA, 2011).

3. En este ltimo punto del trabajo pretendemos exponer brevemente el concepto de regmenes
de bienestar y las caractersticas que asume a grandes rasgos en Amrica Latina, para discutir
finalmente algunos lmites y posibilidades de las AFAM-PE en particular, y de las PTC en general,
para responder a la problemtica de la pobreza infantil.
Pues bien, Martnez (2008) retoma a Esping-Andersen (2001) al conceptualizar a los regmenes
de bienestar como la combinacin de prcticas de asignacin de recursos existentes en un cierto
momento en una determinada sociedad (MARTINEZ, 2008, p.33)8. En torno a los regmenes de
bienestar las sociedades distribuyen los recursos necesarios para manejar los riesgos sociales de la
existencia, y por tanto, para asegurar el bienestar. Estas prcticas de asignacin de recursos en el
capitalismo se organizan en torno de tres lgicas principales: a partir de la divisin sexual del trabajo
(tanto en la familia9, como en las redes vecinales); la asignacin colectiva de recursos
(principalmente por el Estado, quin adems de extraer y distribuir, puede regular las otras esferas);
5

Vale sealar al respecto que una vez aprobada, la AFAM-PE pas a convivir con la clsica AFAM contributiva, lo
que limitaba tambin la imagen negativa de las transferencias focalizadas.
6
Fue tal el consenso y la legitimidad que estas ltimas polticas generaron que pasaron de estar presentes en seis
pases de Amrica Latina hacia el ao 2000, a estarlo en dieciocho pases en el 2010 (CECCHINI, 2011, p.105).
7
La primera va desde los aos '80 hasta inicios de los '90, en la cual prevalecieron propuestas de naturaleza
compensatoria y transitoria, dirigidas a los sectores sociales de extrema pobreza. Una segunda etapa en los aos '90, que
modifico las anteriores dndoles cierta permanencia, y diversificando las intervenciones, en busca de abarcar diferentes
dimensiones de la pobreza (no solo la pobreza de ingresos) (Midaglia, 2009).
8
Vale sealar que dichos regmenes son pensados en tanto tipos ideales weberianos, y por tanto, como modelos
conceptuales que enfatizan ciertos rasgos de la realidad.
9
Seala Martinez (2008) que en el marco de la familia se provee cuidado, en tanto trabajo que conlleva el
desempeo de tareas necesarias para la vida como la alimentacin y la atencin cotidianas, e incluye adems de
dimensiones materiales, afectivas y emocionales (2008, p.49).

y el intercambio mercantil (MARTINEZ, 2008). De la forma en que se articulen las esferas de la

familia, el Estado y el mercado en sus papeles de distribuidores de recursos va a depender como se
concretan los diferentes regmenes de bienestar. Vale decir que tal como seala la autora, en las
sociedades capitalistas, centrales y perifricas, el intercambio mercantil es el principal mecanismo
de asignacin de recursos (MARTINEZ, 2008, p.36).
En el caso de Amrica Latina, Martnez (2008) seala que los regmenes de bienestar de la
regin se han caracterizado histricamente por el predominio del familiarismo y del intercambio
mercantil como fuentes de bienestar, y por tanto, por una presencia dbil del Estado como regulador
y distribuidor de recursos colectivos. Es que si bien el Estado ampli sus potestades en grados
diversos en la regin desde la dcada de 1950 (en particular la seguridad social, y la regulacin
laboral), nunca logr asegurar, en la mayora de los pases, un mnimo de bienestar para la mayora
de la poblacin10.
Esta situacin empeor an ms a partir de la crisis del modelo del Estado social hacia la
dcada de 1970, dando lugar al paradigma neoliberal, que planteaban la necesidad de redefinir el
papel del Estado y por tanto, sus responsabilidades en la distribucin de recursos que asegurasen el
bienestar de la poblacin. En este sentido, Martnez (2008) plantea que ante la retirada del Estado y
la precarizacin laboral la responsabilidad recaa an mas sobre las familias, acentuando la
importancia de las mismas en el bienestar y cuidado de sus integrantes. El paradigma neoliberal
reforz as el carcter excluyente del rgimen de bienestar en la regin, y el predominio de la familia
y el mercado como distribuidores de recursos.
Sin embargo hacia fines de la dcada de 1990 el paradigma neoliberal entr en crisis, ante la
precarizacin laboral, el desempleo, y las altas tasas de pobreza, y fue albo de mltiples crticas
(ANDREACCI, 2006, p.13). Estas se enmarcaban en la crtica ms general al modelo neoliberal, que
pona en el centro de la discusin nuevamente el rol del Estado en las relaciones econmicas y
sociales, y por tanto, su relacin con los modelos de desarrollo y los regmenes de bienestar. En
este sentido, Cecchini y Martnez (2011) plantean que actualmente coexisten elementos de dos
enfoques de poltica social en la regin, que combinan las ideas de capital humano y de transmisin
intergeneracional de la pobreza, junto con un enfoque de derechos y garantas de ciudadana,
tomando as elementos de los paradigmas del Estado social y del Estado neoasistencialista
(CECCHINI Y MARTINEZ, 2011, p.29). Precisamente es en el marco de esta yuxtaposicin que
surgen y se consolidan las PTC (y las AFAM-PE), y desde donde podemos pensar los lmites y las
posibilidades de las mismas para combatir la pobreza infantil.
En primer lugar, las potencialidades de las AFAM-PE, y de las PTC en general, como poltica
relevante para combatir la pobreza infantil en el nuevo entramado de polticas sociales de este
paradigma emergente, esta dado por los componentes mismos de la poltica, en tanto que las
condicionalidades apuntan a asegurar el vinculo de esos menores con las polticas universales de
10

A modo de ejemplo, podemos citar a Filgueira (1998) que diferencia entre tres tipos de Estados sociales en
Amrica Latina entre 1930 y 1970/80: universalismo estratificado, regmenes duales, y regmenes excluyentes. Los
primeros logran incorporar a la mayora de la poblacin, pero de forma estratificada (en tipo y calidad de los beneficios), en
los dualistas se tiende a excluir a la mitad de la poblacin, y en los ltimos, los beneficios de la poltica social son un
privilegio de una minora (FILGUEIRA, 1998, apud ANDREACCI Y REPETTO, 2006, p.11)

salud y educacin. A travs de las condicionalidades, las PTC pueden potencializar las polticas
universales, asegurando el bienestar en salud y brindando mayores posibilidades para el futuro de
los nios y adolescentes, en trminos de capacidades.
Ahora bien, en el marco de los regmenes de bienestar actuales, las PTC encuentran su lmite a
partir de una de sus potencialidades, es decir, en la articulacin y potencializacin de las polticas
universales. Es que si las AFAM-PE surgen como una poltica complementaria a las polticas de
servicios universales, en lo que refiere a su impacto sobre la pobreza adquieren un carcter residual
y dependiente del mercado laboral y de las polticas universales, en tanto estos puedan asegurar
trabajos de calidad a quienes les dieron la posibilidad de mejorar su capital humano.
Estos posibles efectos, que no dependen de la AFAM-PE, se desarrollan en el mediano y largo
plazo, y por tanto no modifican en el corto plazo la situacin de privacin material de los nios
pobres. Si a ello le sumamos el escaso valor que tienen las AFAM-PE con relacin a la canasta
bsica (impactando en la indigencia pero mnimamente sobre la pobreza) (AMARANTE Y
VIGORITO, 2010), las PTC se transforman en instrumentos de mediacin, que preparan a los
individuos para un territorio sobre el que no pueden influir directamente, y por tanto adquieren un
carcter netamente residual. Como seala Castel (1997), las polticas de insercin se detienen a la
puerta de las empresas (CASTEL, 1997, p.438). En este sentido queda nuevamente en evidencia el
carcter residual de estas polticas para actuar sobre la pobreza infantil, en tanto dependen
enteramente del mercado laboral y las polticas universales. De ambas depender por tanto las
posibilidades que las PTC se tornen herramientas relevantes en el mediano y largo plazo. En este
sentido, concordamos con Beccaria y Maurizio (2014) cuando afirma que las polticas de
transferencia de rente deben ser necesariamente acompaadas polticas universales de calidad, y
de polticas laborales de fomento al empleo.
Nos preguntamos finalmente sobre las posibilidades de transformar la AFAM-PE en
transferencias monetarias que aseguren impactos ms profundos sobre la pobreza infantil en el
corto plazo. De lo que se trata es de pensar en matrices de bienestar que aseguren, en forma de
derechos, niveles de vida dignos ms all del mercado laboral, ms an al tratarse de pobreza
infantil, con sus consecuencias inmediatas y de largo alcance. Nos encontramos en un periodo
histrico que permite plantear tales posibilidades, y no hacerlo, bajo el pretexto de las mejoras
logradas, puede significar perder una oportunidad nica de reformar la matriz de bienestar
consolidando polticas no contributivas con grados mayores de desmercantilizacin. Seala Mirza
(2010) justamente que si las semillas de una renta bsica universal incondicional tienen campo frtil
para crecer a largo plazo en determinados contextos polticos, culturales y econmicos; es preciso
en consecuencia promover y provocar el debate serio y responsable en esta direccin (2010, p.27).
Es menester entonces fomentar el debate, en busca de polticas de proteccin no contributivas que
busquen intervenir sobre la pobreza infantil en el corto plazo ms all de niveles de subsistencia.

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