Cuaderno Pobreza Guatemala 2010 1

Estrategias de reduccin
de la pobreza en Guatemala
1985-2009
Wilson Romero Alvarado
Cuaderno de Desarrollo Humano

2009/2010 - 3
361
ROM
est
Romero Alvarado, Wilson

Estrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009
Guatemala. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.
59 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-3).
ISBN 978-9929-8025-4-4
1. Pobreza - Guatemala. 2. Desigualdad - Guatemala.
3. Exclusin social. 4. Polticas pblicas.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

5a. avenida 5-55 zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10.
Tel 2384-3100
www.undp.org.gt
Edicin: Eva Sazo de Mndez, Ineditasa, con la colaboracin de Mara Luisa de Gmez
Diagramacin: Roco Acevedo, Estudio Prpura
Diseo de portada: Roco Acevedo, con elementos del INDH 2009/2010
Impreso por: Serviprensa
Nmero de ejemplares: 1,500
Guatemala, 2010
La realizacin de este documento fue posible gracias al apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional para el
Desarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperacin al Desarrollo, Norad; Agencia Sueca de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo, Asdi.
El contenido aqu expresado es responsabilidad de su autor y el mismo no necesariamente refleja las opiniones de las agencias y gobiernos cooperantes.
Se permite la reproduccin parcial o total de este documento, citando la fuente bibliogrfica como corresponde. Se estimula el uso de este documento con fines de estudio, investigacin o implementacin de polticas pblicas.
Contenido
Presentacin
1. Concepcin y enfoques de la pobreza
2. El crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza
10
3. Pobreza: polticas pblicas de Guatemala
13
3.1 Perodo 1986-2000

3.2 Perodo 2000-2007
3.3 Perodo 2008-2010: un nuevo perodo?
4. Medicin de la pobreza
4.1 Criterios de medicin
4.2 Los principales mtodos de medicin
4.3. Indicadores multivariados de pobreza
4.4 Los datos y principales resultados
14
16
21
25
25
28
36
41
5. Logros, carencias y retos para la reduccin de la pobreza
49
Referencias bibliogrficas
52
Siglas y acrnimos
56
Presentacin
El enfoque de desarrollo humano ha sido flexible y dinmico. El Informe sobre desarrollo humano 2010, La verdadera
riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, celebra el vigsimo aniversario del lanzamiento del primer informe
mundial, con una revisin de los conceptos e instrumentos
de medicin del enfoque y un anlisis comparativo de las tendencias del desarrollo humano desde los aos 70 del siglo XX.
Define desarrollo humano como la expresin de la libertad
de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y
creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y
equitativo del planeta que comparten (PNUD 2010). Refina la
forma de medir el ndice de desarrollo humano. Muestra que
la relacin entre crecimiento econmico y desarrollo humano
es compleja y todava requiere ms estudio. Asimismo plantea
una reflexin sobre los roles de agentes estratgicos para el desarrollo humano, entre ellos, el Estado a travs de sus polticas
pblicas.
El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado guatemalteco en la promocin del desarrollo humano durante los
ltimos 25 aos. Se encuentra organizado en cuatro partes. La
primera est dedicada a los aspectos conceptuales e histricos:
el surgimiento del Estado moderno, la formacin del Estado
nacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Estado y desarrollo humano. La segunda parte est orientada al
anlisis de la estructura, la burocracia y la poltica fiscal del
Estado, as como a la medicin de la densidad estatal en el territorio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desempeado en la prestacin de servicios de salud y de educacin,
en la garanta de los derechos a la seguridad y la justicia, en la
promocin de la democracia, en la reduccin de la pobreza y
de las desigualdades que afectan a los pueblos indgenas y a
las mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta
para la transformacin del Estado guatemalteco hacia un Estado plural que promueve el desarrollo humano.
Los Cuadernos de Desarrollo Humano son una lnea editorial
dedicada a ampliar y profundizar los temas tratados en cada
Informe nacional de desarrollo humano (INDH). Se generan
como subproductos del proceso de elaboracin de un Informe,
ya que son trabajos de consultora que, despus de una revi-
sin tcnica con especialistas, se utilizan como insumos en su

redaccin, y, por una serie de caractersticas, son seleccionados
para publicacin en la serie de Cuadernos que acompaan al
INDH. Para ello, integrantes del Equipo del Programa INDH
y ODM trabajan en coordinacin con la autora, la edicin, la
diagramacin y la impresin.
En esta oportunidad, Estrategias de reduccin de la pobreza
en Guatemala 1985-2009, tercer nmero de la serie Cuadernos
de Desarrollo Humano 2009/2010, ampla el anlisis presentado en el INDH 2009/2010 sobre el papel que el Estado guatemalteco ha desempeado en la reduccin de la pobreza y, adems, expone las formas como este fenmeno ha sido medido.
El estudio realizado por el economista Wilson Romero Alvarado parte del examen de las definiciones de pobreza atendiendo a distinciones por caractersticas materiales, econmicas,
sociales, morales y normativas. Luego analiza la relacin entre
crecimiento econmico y reduccin de pobreza, proveyendo
ejemplos de estrategias implementadas en diferentes pases de
Amrica Latina y mostrando que el crecimiento es insuficiente
para disminuirla. Con esta base conceptual, se procede al anlisis de las polticas de reduccin de pobreza implementadas
por el Estado guatemalteco. Para ello se ensaya una periodizacin de las polticas, estrategias y/o programas, basada en el
enfoque prevaleciente de la pobreza y los instrumentos utilizados para reducirla. Al interior de los perodos, se analiza,
entre otros, el contexto internacional y nacional, la relacin
entre la poltica social y la poltica econmica, la situacin de la
pobreza, as como la institucionalidad creada para disminuirla.
Dada la importancia de la medicin de la pobreza para la implementacin de polticas para reducirla, el autor dedica una
seccin de su estudio a este tema. Expone los criterios que se
han usado internacionalmente para medir la pobreza por medio de los ingresos y el acceso a una canasta mnima de bienes
y servicios. Luego describe varios mtodos para medir la pobreza: el de la Lnea de Pobreza (LP), el de las Necesidades Bsicas
Insatisfechas (NBI), el integrado (MI) de la Lnea de Pobreza y
las NBI, y el multivariado. Para cada uno de ellos, presenta las
dimensiones, las variables y las frmulas, segn corresponda.
Contina con la exposicin de indicadores multivariados de
pobreza, dentro de la cual se destacan esfuerzos institucionales realizados en Mxico y Guatemala, entre ellos, el indicador
de calidad de vida desarrollado por Segeplan y el ndice de

pobreza segn derechos econmicos, sociales y culturales promovido por el Consejo Centroamericano de Procuradores de
Derechos Humanos. Cierra la seccin con una presentacin
diacrnica de los instrumentos y mtodos que se han usado
para medir la pobreza en Guatemala desde los aos 40 del siglo
XX hasta la actualidad. Por ltimo, el autor hace un balance de
su investigacin enfocado en logros, carencias y retos para la
reduccin de la pobreza.
Durante la elaboracin del informe de consultora que dio origen a este Cuaderno, se recibieron valiosos aportes de especialistas del INE, PDH, PMA, Segeplan, Sesn, Seprem y otras
instituciones en el taller de revisin tcnica. Asimismo, el autor
cont con el apoyo tcnico de Mara Frausto en la elaboracin
de una de las secciones del Cuaderno. Agradecemos estos apoyos y el estmulo recibido para que se publicara el trabajo.
Nos complace poner a disposicin del pblico la presente publicacin, la cual constituye un aporte conceptual, metodolgico y sustantivo para la comprensin de las polticas y estrategias
de reduccin de la pobreza en Guatemala en los ltimos veinticinco aos. Se expone como un valioso documento de consulta
y debate para instituciones del Estado, universidades y centros
de investigacin, medios de comunicacin, partidos polticos,
organizaciones sociales y personas interesadas en acercarse a la
pobreza como uno de los mayores desafos del Estado guatemalteco. Se espera que el documento contribuya a un proceso
de reflexin-accin sobre la necesidad de contar con polticas
de largo plazo orientadas a reducir la pobreza y la desigualdad.
Linda Asturias de Barrios

Coordinadora del Programa de
Informes Nacionales de Desarrollo Humano
y Objetivos de Desarrollo del Milenio
1. Concepcin y enfoques de la pobreza

El estudio de la pobreza ha cobrado relevancia en el ltimo
decenio del siglo pasado, Feres y Mancero (2001a: 7), citan a
Atkinson (1987) quien refiere que [...]fue Booth entre 1892 y
1897 el primero en combinar la observacin con un intento
sistemtico de medicin de la extensin del problema, elaborando un mapa de pobreza de Londres. Posteriormente,
Rowntree (1901) realiz un estudio para medir la pobreza en
York, y utiliz un estndar de pobreza basado en requerimientos nutricionales.
Segn Spicker (2009:291-299), en las ciencias sociales hay por
lo menos doce acepciones del trmino pobreza, las que divide
en cuatro grupos:
a) La pobreza como un concepto material, es decir que
se es pobre porque se carece de recursos para acceder a lo que se necesita. Entre estas definiciones estn: necesidad, patrn de privaciones, limitacin de
recursos.
b)
c)
La pobreza como situacin econmica, est asociada

principalmente a la falta de ingresos econmicos y se
expresa en: nivel de vida, desigualdad y posicin econmica.
La pobreza como condicin social, toma en cuenta
la clase social, dependencia, carencia de seguridad bsica, y ausencia de titularidades.
d) La pobreza como un juicio moral, en referencia a que

la privacin en tanto constituye una carencia severa es
moralmente inaceptable.
Al hacer un recuento de las definiciones sobre pobreza es importante sealar lo planteado por algunos organismos internacionales: La pobreza es un fenmeno multidimensional en
trminos de su definicin, su medicin, sus manifestaciones,
causas y soluciones. [...] Los pobres se encuentran en esta
situacin porque carecen de los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin, alojamiento,
vestimenta y niveles aceptables de salud y educacin. Pero los
pobres tambin son particularmente vulnerables a los efectos
de las situaciones adversas (crisis o choques), y tienen escasos
recursos para poder enfrentarlos. Por ltimo, la pobreza asimismo se caracteriza por una sensacin de falta de voz y de
poder, en especial respecto de su representacin e interaccin

con las instituciones(Banco Mundial, 2003:2).
En el Informe sobre desarrollo humano para erradicar la pobreza (PNUD, 1997:17), se explica que []en la privacin de
la vida que la gente puede vivir se manifiesta la pobreza. Puede
implicar no slo la falta de los artculos necesarios para el bienestar material, sino la denegacin de la oportunidad de vivir
una vida tolerable. La vida puede abreviarse prematuramente.
Puede hacerse difcil, dolorosa o riesgosa. Puede estar privada
de conocimientos y comunicacin. Y se le puede robar la dignidad, la confianza y el respeto por s mismo, as como el respeto
de los dems. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y
afectan la vida de millones de habitantes del mundo actual.
El PNUD agrega que la pobreza se ha definido de diferentes
maneras a lo largo de los aos, pero que desde el enfoque del
desarrollo humano, la pobreza tiene tres perspectivas: la perspectiva del ingreso, que se expresa cuando el ingreso de la
persona es inferior a la lnea de pobreza establecida; la perspectiva de las necesidades bsicas insatisfechas, cuando a la
persona se le priva de los medios materiales para satisfacer en
la medida mnimamente aceptable las necesidades humanas; y

la perspectiva de capacidades,1 en la cual se fundamenta particularmente el criterio de desarrollo humano.
tigacin se llev a cabo en las regiones Mam Norte, Kiche, Kaqchikel, Tzutuhil, Poqomam Oriental, Chorti, Ladino Oriental y Metropolitana de la ciudad de Guatemala.
Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Comit de

Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Desc) en su 25
perodo de sesiones y el Pacto internacional de derechos econmicos, sociales y culturales hacen referencia a que desde la
Declaracin universal de derechos humanos se establece que la
pobreza es un problema relacionado con los derechos humanos, ya que se hace hincapi en la importancia que los seres humanos se vean liberados de la miseria: []la pobreza puede
definirse como una condicin humana que se caracteriza por la
privacin continua o crnica de los recursos, la capacidad, las
opciones, la seguridad y el poder necesarios para disfrutar de
un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales (Naciones Unidas, Comit
DESC, 2001:prrafo 1).
Segn los autores la pobreza es definida como:
Paralelo al esfuerzo conceptual de este fenmeno social se

ha desarrollado un conjunto de mtodos para su medicin,
lo que ha permitido a los organismos internacionales realizar
recomendaciones o establecer programas de asistencia condicionados a la implementacin de polticas para reducirla. En
particular, la posibilidad de contar con informacin cuantificable y mtodos de medicin ha permitido levantar la discusin
del tema en el mundo. Se ha reconocido y tomado conciencia de que la pobreza vista en toda su dimensin humana no
puede ser reducida simplemente a la carencia de ingresos o a
la insatisfaccin de una canasta bsica de alimentos considerados socialmente necesarios. Como se reconoce, especialmente
desde la perspectiva del desarrollo humano y de los derechos
humanos, la pobreza es la expresin ms severa de la exclusin
al derecho a la salud, la educacin, la participacin poltica y
cultural; es la vulnerabilidad ante la injusticia y los desastres
por eventos naturales. Es un drama social que afecta la vida
espiritual y material de las personas, de las familias, de las comunidades y de las naciones (Consejo Centroamericano de
Procuradores de Derechos Humanos, CCPDH, 2008: 32).
A pesar de los importantes aportes y avances, hay serias crticas

hacia la conceptualizacin de la pobreza y las polticas que de
ella se derivan. Tomarlas en cuenta puede ayudar a explicar los
exiguos resultados que en Amrica Latina, y en particular en
Centro Amrica y Guatemala, han tenido las polticas sobre la
reduccin de la pobreza.
Desde una perspectiva nacional, el Instituto de Investigaciones

Econmicas y Sociales IDIES realiz, a mediados de 1993,
un estudio cualitativo de la pobreza con el objetivo de contribuir a que las polticas pblicas tengan como finalidad resolver
la situacin de la pobreza [...]con base en la percepcin que
ellos [los pobres] tienen de lo que es ser pobre y la forma de
combatir la pobreza (von Hoegen y Palma, 1999: iv). La inves-
No tener dinero para comer

No tener lote ni vivienda propia
Tener que pedir limosna
No tener tierra ni comida suficiente para todos; estar
enfermos del alma y del cuerpo por el sufrimiento
(von Hoegen y Palma, 1999:30-34).
El estudio concluye que: La necesidad absolutamente prioritaria de los pobres es comer, la que ellos pueden satisfacer con
ingresos de dos fuentes socialmente legtimas: las actividades
agrcolas, silvcolas y pecuarias de subsistencia, y los ingresos
por trabajos remunerados (von Hoegen y Palma, 1999:30).
Una de las principales observaciones es el carcter descriptivo

del abordaje de la problemtica de la pobreza; lo cual se puede
percibir cuando los estudios y evaluaciones se centran en los
resultados y no en los procesos. Esa concepcin da cuenta de
la magnitud y profundidad de la pobreza, pero no explica sus
causas y los mecanismos de su reproduccin. En otras palabras, excepto algunos esfuerzos desde los enfoques del desarrollo y de los derechos humanos, las mediciones de la pobreza
carecen de una fundamentacin terica.
El principal esfuerzo metodolgico gira en torno a las personas
o los hogares, pero por muy sofisticada que sea la contabilidad
de la pobreza, el resultado es un agregado de unidades particulares independientes entre s, por lo tanto no se consideran
o se soslayan las relaciones de poder que se establecen como
derivado de la posesin de diferentes calidades y cantidades
de activos, y cmo a partir de ello se generan mecanismos de
empobrecimiento y enriquecimiento.
La identificacin de los perpetradores [es decir los mecanismos de empobrecimiento] es crucial dado que traicionan las
El concepto de capacidad centra la atencin en los funcionamientos que una persona puede o no lograr, dadas las oportunidades que tenga. Los funcionamientos
se refieren a las diversas cosas valiosas que una persona puede hacer o ser, como vivir mucho tiempo, en condiciones de salud, de buena nutricin, relacionndose
bien con otros de la comunidad, etc. (PNUD, 1997:18).
causas generales de la pobreza e identifican actores concretos

involucrados en la produccin de la pobreza. Bajo esta perspectiva, no es suficiente escribir en un programa contra la pobreza que se debe luchar contra la malnutricin o condiciones
insalubres en los lugares de trabajo (Oyen, 2004:9). Esta reflexin podra ser parte de la explicacin de por qu es posible
avanzar en mejorar los ndices de salud y de escolaridad, pero
no reducir la pobreza.
En esa misma direccin, una de las observaciones que se hace
desde el enfoque de derechos humanos es que en los mtodos
y concepciones tradicionales de la pobreza, el pobre es un objeto identificado a partir de una norma o medida externa; por
lo tanto no es un sujeto que construya su propia historia. Para
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (Oacnudh) el enfoque de los derechos
humanos otorga poder a los pobres, ya que les permite ampliar
su libertad de opcin y accin y les otorga derechos que imponen obligaciones jurdicas a los Estados (CCPDH, 2008: 42).
Prez Sinz y Mora Salas (2007: 19) consideran que el modelo
de investigacin cuantitativa predominante es posible porque
los pobres no existen como grupo social, y al ser un agregado
estadstico con raras excepciones son protagonistas de movilizaciones o luchas sociales. Su construccin como actores
sociales supone la construccin de una identidad y de intereses compartidos. La pobreza, como tal, rara vez constituye ese
referente. Adems, sealan que los estudios de la pobreza se
ven confrontados con la necesidad de establecer una frontera
que permita identificar y clasificar a los pobres y distinguirlos

de los no pobres y, por lo tanto, para definir estos estndares
mnimos, los analistas suelen adoptar enfoques normativos. Es
decir, se fija un conjunto de condiciones de vida bsica que
constituyen el piso que debe alcanzarse en una sociedad para
satisfacer las necesidades esenciales: disponer de los recursos
que permiten la integracin social o acceder a un nivel de desarrollo humano a partir del cual el individuo puede desenvolverse sin restricciones forzadas en su entorno social (Prez
Sinz y Mora Salas, 2007: 17).
Cules son las implicaciones de definir la pobreza como un
concepto normativo?
Se est reconociendo que carece de una perspectiva relacional. Es decir, los estudios sobre pobreza no
estn preocupados por analizar los patrones de distribucin de los recursos existentes en una sociedad,
ni las pautas de poder en que se sustentan, sino que,
bsicamente, estn interesados en identificar aquellos
grupos de poblacin que no logran alcanzar un umbral de bienestar (Boltvinik, 1999, citado por Prez
Sinz y Mora Salas, 2007: 21).
No tiene sentido diferenciar los hogares pobres entre los indigentes y no indigentes. Esta distincin no
tiene sustrato terico riguroso y resulta socialmente
insostenible (Prez Sinz y Mora Salas 2007: 21).
2. El crecimiento econmico y la reduccin

de la pobreza
Parece obvio o redundante decir que los objetivos de las polticas y estrategias de reduccin de la pobreza son reducir la
pobreza, sin embargo a la par subyacen otros objetivos que
pueden ser complementarios o subordinar a ese objetivo central. Ello se hace evidente cuando se analizan los instrumentos
o programas diseados para implementar la poltica.
En la tabla 1 se enumeran los objetivos e instrumentos de polticas de reduccin de la pobreza de 13 pases de Amrica Latina,
10
incluyendo Guatemala. Se aprecia que, dentro de los objetivos,

algunos pases explicitan objetivos paralelos o vinculan directamente el medio para el logro del objetivo. Honduras, por ejemplo, declara como finalidad reducir la pobreza sobre la base de
un crecimiento econmico; algo similar hace Repblica Dominicana al plantearse el crecimiento econmico y el empleo como
objetivos; para Guatemala es prioridad elevar la productividad
en el rea rural; y Per agrega el incremento del empleo y de las
remuneraciones, al objetivo de reducir la pobreza.
Al analizar los instrumentos de la tabla 1, se revela que la

orientacin de las estrategias de reduccin de la pobreza en
Amrica Latina es hacia el crecimiento econmico, ya sea en
forma directa para, a partir de ste, reducir la pobreza, o ver
en la reduccin de la pobreza un instrumento para el objetivo
del crecimiento. En el primer caso, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Guyana, Repblica Dominicana, Guatemala y Paraguay
explcitamente hacen referencia al crecimiento econmico y el
empleo. La lgica es simple y convincente: si hay crecimiento
entonces hay reduccin de la pobreza. Es un paradigma con
que se inician las estrategias de reduccin de la pobreza en los
aos 90 y que ante evidencias en contrario se ha matizado con
la expresin de que el crecimiento es una condicin necesaria,
pero no suficiente.
En el segundo caso, la disminucin de la pobreza como medio
para lograr el crecimiento, el fin ltimo de la poltica pblica sigue siendo la creacin del valor agregado (crecimiento del PIB)
donde el ser humano es un objeto como cualquier otro factor
productivo que crea valores econmicos; por lo tanto, como
factor de la produccin de mercancas (bienes y servicios) interesa su productividad. En ese sentido, el ser humano pasa a ser
un bien que conforma el conjunto del capital necesario para la
produccin: el capital fsico y el capital humano.2 Esta concepcin que se expresa en el objetivo o instrumento de inversin
en capital humano est presente, explcita o implcitamente
en estrategias de pases como Honduras, Nicaragua, Guyana y
Guatemala, entre otros.
Tanto en la primera como en la segunda forma de abordar la
pobreza el objetivo final es el crecimiento econmico, que lograr o conllevar el bienestar o la reduccin de la pobreza, tal
como se ve en la figura 2.
Sin embargo, las evidencias empricas derivadas de la experiencia de dos dcadas de estrategias y programas de reduccin de
la pobreza no son claras sobre los eslabonamientos entre crecimiento y pobreza. Ms bien la tesis sustentada en el presente
trabajo es, por un lado, la especificidad del crecimiento econmico, y por otro, de la pobreza. Aunque se pueden establecer
En la teora econmica dominante el ser humano, como capital humano se expresa mediante la funcin Q = f(K, L), donde Q es el nivel de produccin,
variacin % de la produccin o incremento; K hace referencia al capital fsico (maquinaria, instalaciones, etc.) y L al capital trabajo, que en esencia es la fuerza de trabajo
o conjunto de cualidades fsicas e intelectuales del trabajador.
11
relaciones que de hecho existen por ser fenmenos sociales,

su naturaleza requiere de tratamientos especficos considerando su carcter multicausal y por ende las interrelaciones que
histricamente se han ido conformando segn los patrones de
acumulacin y desarrollo de cada pas.
el ritmo de crecimiento de los salarios tendra que ser mayor

al ritmo de crecimiento de las ganancias. Ya sea un crecimiento
proporcional o pro pobre la lnea punteada de la grfica 3 (a) se
desplaza hacia la izquierda lo que dara origen a una reduccin
de la pobreza.
El crecimiento econmico no garantiza el bienestar ni la reduccin de la pobreza, hay un grado de autonoma entre ambas
esferas y, por lo tanto, la tesis de que el crecimiento es una
condicin, pero que no suficiente, es vlida siempre y cuando
se presupueste que habr redistribucin del producto social
o del ingreso nacional. Por ello entre crecimiento y pobreza
pueden existir mltiples posibilidades que se multiplican si se
considera que el crecimiento no se da por igual para todos los
sectores de la economa. Es bien conocida la menor tasa de
crecimiento del sector agrcola frente a otros sectores como el
de minera y canteras, electricidad y agua, y transportes.
Con sus variantes, en esa direccin se puede mencionar la estrategia seguida en Brasil al hacer explcitos los factores estructurales, Venezuela que coloc como parte de sus instrumentos
la redistribucin de activos o Per que pone el nfasis en el
desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos,
como se mostr en la tabla 1.
En la figura 3 (a) se ilustra, primero, la senda de la teora del

derrame, en donde el crecimiento beneficia a toda la poblacin y se reduce la pobreza. El supuesto es un crecimiento del
ingreso directamente proporcional al nivel de su ingreso al ao
anterior. En este caso, la lnea continua es el ingreso de cada
persona en el ao n, un ao despus (ao n+t, curva punteada) la economa creci un porcentaje x (por ejemplo, 5%).
Es razonable suponer que si los ingresos de cada persona aumentan en la misma proporcin, el ingreso absoluto de los no
pobres ser mayor al de los pobres, tal como se observa en la
grfica. Un crecimiento pro-pobre, dada una tasa global de crecimiento, implicara que la tasa de ingresos de los pobres fuera
mayor a la tasa de crecimiento de los no pobres (crecimientos
diferenciados). En una economa capitalista eso significa que
Figura 3
En la figura 3 (b) se grafica la hiptesis que explicara por qu

despus de muchos aos de crecimiento econmico los altos
porcentajes de pobreza se mantienen (lo que significa un
aumento en trminos absolutos de la pobreza). En efecto, se
puede dar el caso que la economa tenga un crecimiento pro
rico, es decir, que las ganancias y los ingresos altos crecen ms
aceleradamente que el ingreso de las personas pobres. En este
escenario es probable una leve reduccin de la pobreza con
ampliacin de la desigualdad. Es el caso de Guatemala con una
reduccin de la pobreza del 5% en el perodo del 2000 al 2006.
Un segundo escenario es un crecimiento de las ganancias y de
los altos salarios, dejando constante la pobreza, semejante a
la situacin de extrema pobreza en el pas que se ha mantenido entre el 15.7 y 15.2, segn las dos ltimas mediciones (Encovi 2002 y 2006). Y finalmente, un crecimiento inequitativo
en el que la economa en su conjunto tiene un crecimiento
pero aumenta la pobreza y la desigualdad. Esta es probablemente la situacin del Nor-Oriente del pas donde la extrema
pobreza aument en 11 puntos porcentuales.
Crecimiento y pobreza
(a) Crecimiento al ingreso de las personas
600
400
Ingreso por persona, por ao
800
Ingreso ao n
Ingreso ao n+t
% pobres ao n
y ao n+t
200
600
400
200
Lnea de pobreza
Lnea de pobreza
25 88
25 88
Ingreso por persona, por ao
800
Ingreso ao n
Ingreso ao n+t
% pobres ao n
% pobres ao n+t
25
40
Porcentaje de personas
Fuente: elaboracin propia
12
(b) Crecimiento sesgado hacia los no pobres
75
25
40
Porcentaje de personas
75
3. Pobreza: polticas pblicas de Guatemala

La historia de Guatemala no se aleja de la experiencia latinoamericana en donde la poltica social y en particular la poltica
de reduccin de la pobreza, ha respondido a ciertas modas o
programas de organismos internacionales como lo fueron los
fondos de inversin social (FIS) o las transferencias monetarias
condicionadas (TMC) que hoy se implementan en varios pases
de Amrica Latina.
Las polticas, estrategias o programas, en el perodo de anlisis,
han seguido un proceso de rupturas y a la vez de continui-
dad. Por un lado, cada gobierno ha implementado su propia

poltica, lo que ha implicado dejar de lado la experiencia y recursos humanos formados en el gobierno previo. Por otro, la
persistencia de un enfoque que subordina la poltica social a la
poltica econmica confiando en el crecimiento econmico o
el mercado para la reduccin de la pobreza. Esta dualidad de
cambio y continuidad se puede ver en forma sucinta en la tabla
2; y ms adelante se ensaya con una periodizacin de la poltica
que toma en cuenta el enfoque prevaleciente y los instrumentos empleados.
Tabla 2
13
3.1 Perodo 1986-2000

Durante la primera fase (1986-1990), la preocupacin central
fue el subdesarrollo, cuyas manifestaciones centrales eran la
desigualdad y/o la pobreza. En los distintos programas pblicos, el objetivo estratgico fue el crecimiento econmico y la
poltica social subordinada o derivada de la poltica econmica.
Los programas de reduccin de la pobreza formaron parte de
la poltica social. La condicin de pobreza estaba determinada por la exclusin y la ubicacin de las personas en el polo
inferior de la desigualdad requera la atencin a sus necesidades bsicas ms importantes. Por lo tanto, el problema central
que se trat de combatir no fue la pobreza, sino la desigualdad
y la exclusin social mediante la generacin de empleo y la
atencin a las necesidades bsicas de la poblacin ms necesitada, como mecanismo para buscar el equilibrio entre los
diferentes grupos de la sociedad (Gobierno de la Repblica de
Guatemala, 1986:1; el destacado es nuestro).
En el Programa de Reordenamiento Econmico y Social de
corto plazo (PRES, 1986), sobresale la idea de una sociedad
desigual, de grupos sociales que participan de manera diferenciada de los beneficios del desarrollo o que son excluidos de
ste. El PRES reconoca que la sociedad guatemalteca estaba
dividida [] en dos grupos: los que tienen y los que no tienen oportunidades (Gobierno de la Repblica de Guatemala,
1986: 2). Se consideraba, adems, que la exclusin era uno de
los principales obstculos para el desarrollo; y se manifestaba
en la desigual tenencia de los recursos productivos, desigual
distribucin y redistribucin de los ingresos (derivado de restricciones a la organizacin sindical y social), desigual acceso a
oportunidades. Dentro de esta visin el empleo se constituye
en el principal objetivo de la poltica econmica y social. Y la
inclusin se aborda como una prioridad social por las implicaciones que tiene en el afn de buscar un equilibrio entre los
distintos grupos de la sociedad (Gobierno de la Repblica de
Guatemala, 1986: 1).
Se plante romper la tradicional separacin entre los programas sociales y los econmicos, considerando que el punto de
equilibrio entre las polticas sociales y las econmicas era la
generacin de empleo; el cual tambin deba ser el indicador
de los avances del proceso de reordenamiento nacional. Para
ello se propona que el Estado orientase gran parte del gasto
pblico a la generacin de empleo emergente, pues ste incrementara la capacidad de consumo estimulando la creacin de
empleo en el sector productivo, lo que se vera reforzado por
un estmulo a las exportaciones (Gobierno de la Repblica de
Guatemala, 1986: 6).
14
Al iniciar la dcada de los 90, la concepcin de la pobreza no

vara sustancialmente, pues es vista como necesidades bsicas
insatisfechas; por lo que las polticas de reduccin de la pobreza estaban tambin destinadas a la generacin de empleo,
inversin en capital humano y en transferencias a los sectores
de extrema vulnerabilidad (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:39).
Sin embargo, se da un giro en el sentido de que ya no es el Estado el que debe generar empleo, sino mantener la estabilidad
macroeconmica para que la iniciativa privada pueda crearlo y
absorber la mano de obra desempleada. Adems, se empieza
a tratar de manera explcita dentro del programa de gobierno, el tema de la apertura comercial y la liberalizacin de la
economa, as como las primeras medidas de ajuste estructural
que implicaban la necesaria reduccin del Estado. No es de
extraar entonces que el programa econmico y social estuviese estructurado en tres partes: la primera corresponde al
campo macro econmico y el comportamiento de sus variables
importantes; la segunda, a la estrategia social; y la tercera, a las
estrategias econmicas sectoriales.
Se dispuso de los resultados de la Encuesta nacional sociodemogrfica (ENS), que se llev a cabo en 1989, y que alert
sobre los altos ndices de pobreza. Segn este estudio la pobreza general alcanzaba un 75% de la poblacin total, aunque
de acuerdo con reestimaciones del Banco Mundial, con fines
comparativos con la Encuesta nacional de condiciones de vida
del ao 2000 (Encovi, 2000), la pobreza medida por medio de
la lnea de consumo fue del 62% (Banco Mundial, 2003: 39).
La evidencia emprica sirvi para incluir entre los objetivos de
la poltica social la reduccin de la pobreza, la cual formaba
parte de las polticas de: 1) Empleo y salario; 2) Educacin; 3)
Salud; 4) Seguridad alimentaria y nutricin; 5) Previsin social;
y 6) Vivienda.
Las polticas encaminadas a reducir la pobreza se centraron en
la generacin de empleo productivo, en el aumento de la inversin en capital humano y en transferencias a los sectores
de extrema vulnerabilidad. Esto se lograra mediante polticas
macro econmicas destinadas a mantener las condiciones de
estabilidad, liberalizacin de mercados, incentivos apropiados
y arreglos institucionales de apoyo. Del lado de las polticas
sociales los logros se alcanzaran garantizando el mejoramiento
de aspectos como educacin, nutricin, salud y capacitacin
(Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:39).
Los objetivos sociales definidos en la poltica social fueron: 1)
reducir la pobreza extrema, 2) desarrollar la capacidad produc-
tiva de la poblacin en extrema pobreza, 3) mejorar y capacitar

los recursos humanos, 4) ampliar la cobertura y mejorar los
servicios de salud, y 5) reasignar recursos hacia los sectores
sociales, salud y educacin (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:39-40).
Para cumplir con tales propsitos, se cre el Fondo Nacional
para la Paz (Fonapaz) con el objeto de financiar programas y
proyectos de atencin a la poblacin desarraigada y a otros sectores afectados por el conflicto armado; y se impulsa la constitucin de un fondo de inversin social que se denominara
Fondo de Emergencia Solidaria Social (FESS) a travs del cual
se realizara inversin productiva a favor de los sectores ms
pobres (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:40-41).
Tambin se propuso la descentralizacin y la desconcentracin
de los servicios de salud y educacin, que contaran con nuevas
formas de administracin y fomentar la actividad comunitaria
como instancia de orientacin y supervisin (Gobierno de la
Repblica de Guatemala, 1991:41).
Los principales instrumentos de la poltica social fueron:
1. El empleo y salario.
2. Educacin.
3. Salud.
4. Seguridad alimentaria y nutricin.
5. Previsin social.
6. Vivienda.
Sin embargo, el objetivo central de la poltica pblica sigui
la lnea del programa de ajuste estructural, la estabilizacin y
reactivacin econmica, con el fin de crear condiciones para el
crecimiento econmico el cual se traducira en generacin de
fuentes de empleo y con ello la recuperacin del poder adquisitivo de la poblacin de menores ingresos.
El 15 de junio de 1994 en Pars, Francia, se present el Programa Prioritario de Inversin Social para el Combate a la
Pobreza y la Consolidacin de la Democracia. El documento
contiene una descripcin de la situacin de la pobreza para el
ao 1989. Implcitamente, el concepto de pobreza que se utiliza en ese documento es el de necesidad; que hace referencia a
la carencia de bienes materiales (Spicker, 2009:302). Adems,
consideraba como factores determinantes de la pobreza el bajo
nivel educativo, las altas tasas de mortalidad infantil y la desnutricin; la cual tiene como causa la ingesta insuficiente, dficit
en agua potable y saneamiento ambiental y dficit habitacional

(Segeplan, 1994:1-2).
Coincidiendo con esfuerzos previos, en dicho programa se atribuyen los altos ndices de pobreza a tres factores bsicos: 1) la
recesin econmica y la alta inflacin de la dcada de los 80,
que condujeron a un deterioro de los salarios reales y aumento
del desempleo y subempleo; 2) la crisis econmica y la baja
carga tributaria con el consiguiente deterioro del nivel, calidad
y equidad del gasto pblico, y su impacto en el gasto social; y 3)
la ineficiencia institucional prevaleciente en el sector pblico
(Segeplan, 1994: 3-4).
La poltica de combate a la pobreza se fundament en:
Los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria,
corresponsabilidad y autoayuda, focalizada y cercana a
las necesidades sentidas de la poblacin. Entes centrales
de este nuevo camino en el combate a la pobreza son las
comunidades y sus formas de autoayuda, instituciones
intermediarias y gobiernos locales [...] Las polticas de
combate a la pobreza estn orientadas, en el corto plazo,
a aliviar las manifestaciones ms agudas de sta, as como
a mejorar los indicadores sociales bsicos[...] (Segeplan,
1994:4).
Los sectores priorizados para la reduccin de la pobreza fueron: educacin preprimaria y primaria; la inversin; el fortalecimiento institucional con programas como el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (Pronade),
Fondo de Inversin Social (FIS) y Fondo Nacional para la Paz
(Fonapaz), entre otros.
Durante el perodo 1996-2000, a pesar de que los Acuerdos de
paz privilegian el papel del Estado y la participacin ciudadana
en la definicin y ejecucin de las polticas pblicas, adquiere carcter de poltica de Estado el declogo del Consenso de
Washington.3 Al poner al centro el papel del mercado se da una
ruptura total con el enfoque de la desigualdad entre grupos
sociales, aunque ocasionalmente se reconoce en el discurso la
desigualdad como uno de los factores desencadenantes de la
pobreza.
En 1996, se presenta un esquema de accin integral socioeconmico que establece tres ejes denominados compromisos: el
poltico, el social y el econmico. En el primero se conside-
Williamson (1990: 7-16) identific las siguientes polticas: 1) reducir el dficit fiscal; 2) priorizar el gasto pblico; 3) reforma fiscal; 4) liberar las tasas de inters
para que sean fijadas por el mercado; 5) de igual manera el tipo de cambio ya sea determinado por las fuerzas del mercado o un nivel consistente con los objetivos
macroeconmicos; 6) liberalizacin del mercado exterior; 7) promocin de la inversin extrajera; 8) promocin de la competencia mediante la desregulacin; 9) la
privatizacin, y 10) los derechos de propiedad.
15
ran temas relacionadas con la construccin de la paz, la democracia, y el Estado de derecho, entre otros; en lo social, el
desarrollo humano integral, educacin, cultura, trabajo, salud,
proteccin del medio ambiente y el concepto de un pas de
propietarios; en lo econmico, la inversin productiva, reglas
claras y estables, inversin, infraestructura, desarrollo local y
derechos del consumidor, competencia y competitividad (Segeplan, 1996: 13). Y, aunque no aparece en forma explcita
como parte de los compromisos, la pobreza se aborda como
uno de los elementos de lo que el programa denomina Compromiso Social con el Desarrollo Integral. Se considera que
las personas que viven en pobreza y pobreza extrema se caracterizan por un bajo nivel de escolaridad y educacin, as como
una precaria situacin de salud(Segeplan, 1996: 47).
En sentido estricto no hay una explicacin de las causas o factores que determinan la pobreza en Guatemala, sino ms bien
se enumeran hechos que agravan o son trasmisores de la pobreza:
1. la recesin econmica y la inflacin ya que provocaron un deterioro del ingreso per cpita y el aumento
del desempleo y subempleo;
2. la crisis econmica y la baja carga tributaria que incidieron en la calidad y la equidad del gasto pblico
social;
3. la ineficiencia institucional del sector pblico expresada en la alta centralizacin administrativa, sus
dificultades para adecuarse a las necesidades de las
comunidades, entre otros.
Por aparte, se seala la distribucin desigual del ingreso y la
riqueza como una de las principales causas que explican los
altos niveles de pobreza y pobreza extrema (Segeplan, 1996:
49 y 50).
A partir de esta descripcin se define que:
La poltica gubernamental de combate a la pobreza se
basar en los criterios de subsidiariedad, solidaridad
comunitaria, corresponsabilidad y autoayuda, focalizacin y cercana a las necesidades sentidas de la poblacin. Entes centrales de este nuevo camino en el combate a la pobreza son las comunidades y sus formas de
autoayuda, instituciones intermediarias, organizaciones no gubernamentales, gobiernos departamentales
y locales 4 (Segeplan, 1996: 52).
4
5
6
7
16
La poltica, en trminos operativos define tres lneas estratgicas de accin: Primero, un programa de emergencia que se
focaliza en grupos metas y regiones prioritarias. El principal
instrumento son los Fondos Sociales como mecanismos de intermediacin financiera (FIS, Fonapaz,5 Fodigua,6 Fonatierra,7
Foguavi , entre otros). Segundo, el impulso de reformas institucionales en los sectores de mayor impacto en el combate a
la pobreza con el fin de mejorar la capacidad de ejecucin. Se
incluye la descentralizacin administrativa y el fortalecimiento
de los gobiernos locales y departamentales. La tercera lnea de
accin estratgica es el reordenamiento de las polticas sectoriales, el mejoramiento de la eficiencia del gasto pblico y su
reorientacin hacia las prioridades del combate a la pobreza:
educacin, salud, agua potable, saneamiento ambiental, soluciones habitacionales y desarrollo rural (Segeplan, 1996: 53).
3.2 Perodo 2000-2007

A principios de los 2000, se dio un entorno internacional favorable para el impulso de polticas de reduccin de la pobreza.
Producto de la crisis de la deuda externa en Amrica Latina en
los aos 90 el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional reforzaron la iniciativa para los Pases Pobres Altamente
Endeudados (PPAE); en el mismo ao, las Naciones Unidas
aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en
los que se fij la meta de reducir la extrema pobreza en un 50%
para el ao 2015 tomando como ao base la extrema pobreza
de 1990. Y aunque Guatemala no era un pas altamente endeudado segn los indicadores internacionales, impuls la Estrategia de Reduccin de la Pobreza dentro de los lineamientos y
asesora del Banco Mundial.
Esto fue posible porque al final de la dcada de los 90 se podan constatar los resultados econmicos y sociales derivados
de la aplicacin de las polticas neoliberales en Amrica Latina y
fue creciendo la preocupacin por la persistencia o incremento
de la pobreza y la desigualdad. A pesar de ello, la explicacin
de las causas por las cuales se reproduca o ampliaba la pobreza y la marginacin se dio fundamentalmente desde la perspectiva del pensamiento dominante que defina al mercado como
instrumento regulador del funcionamiento de la sociedad. Por
un lado se insisti en la consideracin de que en lo social el
resultado del modelo de desarrollo era una constatacin de
la aplicacin parcial o insuficiente de las reformas de primera
generacin que tuvieron como fin reducir el papel del Estado
para fortalecer la economa de mercado y que era necesario
Como se puede apreciar, el contenido de este prrafo es muy similar al elaborado por el gobierno anterior.
Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco.
Fondo Nacional de Tierra.
Fondo Guatemalteco para la Vivienda.
profundizar stas y aplicar reformas para la formacin de capital humano.

Es decir, que la pobreza se vea como un fenmeno ajeno a las
polticas neoliberales y ms bien subyaca la tesis de la desigualdad como necesaria para el crecimiento: en la curva de Kuznets significa que dado cierto nivel de recursos la desigualdad
permite que el sector de altos ingresos genere excedentes que
se pueden destinar al ahorro e inversin. En un proceso constante de acumulacin, la creciente inversin demanda mayores
recursos y con ello presin hacia una mayor desigualdad pero
en forma decreciente a tal punto que el incremento del empleo
y los ingresos revierten la curvas de la desigualdad y la pobreza
(Brenner, et l., 1991); otros han postulado la misma idea de
una manera ms simple: para que el PIB alcance a los pobres
el pastel tiene que ser ms grande. Y, mientras el crecimiento
llegaba tambin a los pobres se haca necesario acompaar las
medidas de segunda generacin con medidas que mitigaran el
drama de la pobreza.
Sin embargo muchos pases con altos ndices de pobreza enfrentaban el problema de la deuda externa que se vena arrastrando desde los aos 80, y el pago de su servicio comprometa seriamente la inversin para el desarrollo e implicaba
riesgos de insolvencia.8 Frente a este hecho el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional con el objetivo de reducir
el endeudamiento externo de estos pases, lanzan la iniciativa
para los Pases Pobres Altamente Endeudados (PPAE) que fue
conocida por sus siglas en ingls como HIPC.9 La iniciativa fue
reformulada y reforzada en 1999, para permitir que otros pases se pudieran beneficiar de un mayor volumen de alivio de la
deuda. Tambin se fortaleci el vnculo entre el alivio de la deuda y el diseo de estrategias para la reduccin de la pobreza,10
que deba elaborar cada pas que fuera parte de la iniciativa.
Como ya se mencion, en septiembre del 2000, las Naciones
Unidas en Asamblea General 55/2 aprueban los ODM que establecen la meta de reducir a la mitad el porcentaje de pobreza
extrema para el ao 2015. Para fines de medicin, se considera
en esta situacin a las personas cuyos ingresos son inferiores
a un dlar por da. Vinculado a los Objetivos del Milenio, en
marzo del 2002, se realiz la Conferencia Internacional sobre
la Financiacin para el Desarrollo (Consenso de Monterrey) en
la que expresamente se plante que:
8
9
10
Nuestra meta es erradicar la pobreza, lograr un crecimiento econmico sostenido y promover un desarrollo sostenible al tiempo que avanzamos hacia un sistema econmico
mundial basado en la equidad y que incluya a todos. [A
lo cual se agrega] La movilizacin de recursos financieros, el aprovechamiento de esos recursos y el logro a nivel
nacional e internacional de las condiciones econmicas
necesarias para alcanzar las metas de desarrollo convenidas internacionalmente, en particular las consignadas en
la Declaracin del Milenio, de eliminar la pobreza, mejorar
las condiciones sociales, y los niveles de vida y proteger
el medio ambiente[...] (Naciones Unidas, Informe de la
Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el
Desarrollo, marzo 2002:2).
Como parte de esta tendencia impulsada por los organismos internacionales, Guatemala, sin ser un pas que calificara dentro
de la iniciativa HIPC por su relativa baja deuda externa, disea
su programa de Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP),
lo cual constituy un quiebre en la poltica social en lo metodolgico y conceptual. Tres estudios fueron decisivos para elevar
la importancia del tema de la pobreza: El drama de la pobreza
en Guatemala: sus rasgos y efectos sobre la sociedad, versin
preliminar para su discusin (Segeplan, 2001); Mapas de pobreza de Guatemala, un auxiliar para entender el flagelo de
la pobreza en el pas (Segeplan, INE, IDIES, agosto, 2001); y
Estrategia de reduccin de la pobreza: el camino de la paz
(Gobierno de la Repblica de Guatemala, noviembre 2001).
En el primer texto se defini la pobreza como:
Es una situacin en la cual se carece de recursos para satisfacer las necesidades ms bsicas, generalmente materiales
pero tambin sociales, culturales e, incluso, polticas.
Como dice el Informe sobre desarrollo humano 2000:
la pobreza es ms amplia que la falta de ingresos [...] es
una privacin en muchas dimensiones. Si el ingreso no
es la suma total de la vida humana, la falta de ingreso no
puede ser la suma total de la privacin humana (PNUD,
2000:73).
La pobreza debe ser asociada, en consecuencia, a una limitacin real para acceder al desarrollo humano, entendido
ste como una ampliacin de las capacidades importantes
En la segunda mitad de la dcada de los 80, por iniciativa de Fidel Castro, se haba generado el debate sobre la imposibilidad de pagar la deuda externa. Como parte del
amplio debate entre deuda, crecimiento y desarrollo ver Miguel S. Wionczek La crisis de la deuda externa en Amrica Latina Tomo I y II, y Stephany Griffith-Jones, Deuda
Externa, renegociacin y ajuste en la Amrica Latina, de la serie Lecturas, de la editorial Fondo de Cultura Econmica.
Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)
Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)Status of Implementation. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/
TOPICS/EXTDEBTDEPT/0,,contentMDK:22326067~menuPK:64166739~pagePK:64166689~piPK:64166646~theSitePK:469043~isCURL:Y,00.html, Fecha de consulta,
marzo 2010.
17
para todos, capacidades tan bsicas cuya ausencia impide

otras opciones (PNUD, 2000: 73). Bajo esta ptica, ser pobre implica limitaciones:
a)
b)
c)
d)
Para vivir una vida larga, saludable y creativa.

Para mantenerse informados.
Para tener un nivel de vida decoroso.
A la dignidad, al respeto por uno mismo y por los
dems.
De igual manera, en los Mapas de pobreza de Guatemala: un

auxiliar para entender el flagelo de la pobreza en el pas (Segeplan, INE, IDIES, agosto 2001) se plantea como un esfuerzo
inicial sobre el conocimiento y combate a la pobreza. Textualmente se expresa que el documento:
Adems, aunque no pretenda ser una poltica o estrategia de

reduccin de la pobreza, sealaba que:
[]busca brindar informacin sobre esta importante herramienta y servir de gua a quienes pudieran llegar a utilizarla. Explica en qu consiste, quines se benefician con
su uso y cmo puede sacarse provecho de sta (Segeplan,
INE, IDIES, agosto 2001: 8).
El objetivo ltimo de este informe es llamar la atencin

sobre las graves implicaciones que tiene para el pas que
el Estado de Guatemala no cumpla plenamente el mandato constitucional que define su razn de ser: la proteccin de la persona y la familia y que adems no realice a
cabalidad sus deberes primordiales de garantizar a sus
habitantes la vida, la libertad, la justicia, la seguridad,
la paz y, sobre todo, el desarrollo integral (Segeplan,
2001:10).
Dentro de ese objetivo y con informacin generada por la Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares (Enig fam)
1998 y 1999, se estim la pobreza general en un 56.7% y la
11
18
extrema pobreza en 27.8% con base en la lnea internacional

de US$2.00 y US$1.00 para la pobreza general y extrema, respectivamente.
Utilizando como fuente de informacin el X Censo de poblacin y V de habitacin de 1994 y la Enig fam, 1998-1999, se
estim la pobreza por municipio.11 Los resultados a nivel nacional fueron levemente menores a los estimados utilizando
solamente los datos de Enig fam: 54.33% de pobreza general
y 22.77% de extrema pobreza. Tambin se confirm que la
pobreza es mayoritaria en el rea rural y entre la poblacin
indgena.
En el captulo 3 se aborda la metodologa empleada en Guatemala para la estimacin de la pobreza.
Sobre la base del diagnstico realizado con la informacin

proporcionada por el Censo de 1994 y particularmente con
Enig fam, en septiembre del 2001, el gobierno lanz pblicamente la Estrategia de reduccin de la pobreza: un camino
para la paz (Gobierno de la Repblica de Guatemala, noviembre de 2001). El propsito de la estrategia se recoge en la introduccin, que textualmente dice:
La estrategia ha sido formulada por el Gobierno de la Repblica para mejorar las condiciones de vida de los guatemaltecos ms pobres, y as empezar a resolver el ms
grave problema que enfrenta la sociedad (Gobierno de la
Repblica de Guatemala, noviembre de 2001: 12).
Dentro de los objetivos no se prioriza un sector o estrato de
la poblacin sino que se plantea reducir la pobreza en general, es decir, la pobreza no extrema y pobreza extrema, aunque
dentro de los principios generales se hace referencia que para
superar los obstculos que impiden reducir la pobreza (econmicos, institucionales, asignacin de recursos y su gestin)
se prestar atencin preferencial al rea rural (Gobierno de la
Repblica de Guatemala, noviembre de 2001: 33).
En el segundo quinquenio de los dos mil, los planteamientos
centrales de la poltica fueron plasmados en el documento
Vamos Guatemala! Unidos por un mejor pas, Programa de
Reactivacin Econmica y Social, 2004/2005, con tres lneas
estratgicas: Guate solidaria, Guate crece y Guate compite

(Gobierno de Guatemala, 2004:12). Debido a las alianzas electorales, la composicin del gabinete y la propuesta de su plan,
el gobierno se proyect, y as fue percibido, como un gobierno
empresarial. En ese sentido, la direccin de la poltica econmica y social se centr en el factor econmico sin alterar la
estructura y mecanismos de distribucin del producto social,
y la respuesta para enfrentar la pobreza se dio desde la perspectiva del derrame. Es decir que la reduccin de la pobreza
fue considerada como un derivado o resultado del crecimiento
econmico. Textualmente se expresa que:
[...] se requiere de una estrategia nacional que propicie
un crecimiento acelerado y sostenible de la economa nacional, basada en un ambiente de estabilidad macroeconmica, competitividad y apertura comercial, que estimule
un aumento significativo de la inversin productiva, de las
exportaciones y de la demanda interna. Adems de ello, es
necesario que la estrategia econmica contribuya directamente a reducir el nivel de pobreza de los guatemaltecos y
a incrementar la equidad en el acceso a oportunidades en
un marco de sostenibilidad ambiental[y se agrega como
parte del objetivo del programa:] La activacin econmica es el paso inicial para acelerar el crecimiento de la
produccin nacional, dinamizar el ingreso de todos los
guatemaltecos, abatir la pobreza extrema y disminuir la
exclusin (Gobierno de Guatemala, 2004: 6-7).
19
El impulso de la actividad econmica se basaba en fortalecer

la competitividad del pas y generar condiciones de un clima
de negocios propicio a la inversin. El programa incorporaba
acciones de inversin social para garantizar el acceso a bienes
y servicios bsicos por parte de los grupos ms vulnerables de
la poblacin. En esta lnea, el programa consideraba esquema
de proteccin social para grupos con ndices socioeconmicos
ms deficientes, educacin y capacitacin, fomento a la actividad productiva rural y atencin a poblacin migrante. En el
componente de competitividad se consideraba el apoyo a las
micro, pequeas y medianas empresas. El siguiente esquema
resume los distintos componentes:
El componente Guate solidaria estaba en relacin directa con
la estrategia de reduccin de la pobreza, as como disminuir la
desnutricin infantil y atender a quienes abandonan el sistema
escolar. La meta era que al concluir el perodo de gobierno los
municipios con mayor porcentaje de poblacin en condiciones
de pobreza tuvieran acceso a educacin, salud, agua y saneamiento. En un principio, se focaliz las acciones del programa
en 41 municipios identificados como de mayor vulnerabilidad
alimentaria.
El componente Guate crece contemplaba inversiones pblicas,
as como alianzas para la inversin pblica y privada en sectores como vivienda, infraestructura (vial, portuaria y aeroportuaria), turismo y sector forestal.
El componente Guate compite inclua proyectos de apoyo a la
actividad productiva, fomento a las exportaciones, mejora de
infraestructura y del clima de negocios, en este caso facilitando
los procesos administrativos e impulsando la inversin productiva nacional y extranjera. El mecanismo de seguimiento del
programa se basaba en una Comisin Ministerial que reportaba
a la Presidencia de la Repblica y que supervisaba a un Grupo
Tcnico Interinstitucional que interactuaba con el sector empresarial, la sociedad civil y las unidades ejecutoras.
Adems, y como parte de la lgica del ciclo poltico guatemalteco se abandon el diseo de la ERP y en su lugar se impuls
Guate solidaria rural: Estrategia de reduccin de la pobreza.12
Bajo el rubro de Pobreza y crecimiento, se aborda la pobreza la
cual se define como:
El problema de la pobreza se puede definir como la imposibilidad de las familias de alcanzar un estndar mnimo de calidad de vida, interpretada sta no slo como el
consumo de alimentos y la capacidad de vestirse y abrigarse, sino tambin como el acceso a educacin, salud,
agua limpia, entre otros satisfactores (Squire, 1993, citado
por Segeplan, 2006:19). [...] Cuando una persona no logra satisfacer el estar bien nutrida, ni aun destinando para
12
13
20
dicho fin todos sus recursos, se considera que la misma se

encuentra en condiciones de pobreza extrema (Segeplan,
2006:19).
Esta estrategia se hizo pblica a cuatro aos de la resolucin de
los ODM en el 2000. A lo largo de la exposicin de la estrategia,
se reiteraba que sta es coherente y tiene el fin de cumplir con
dichos objetivos. En consonancia con esta posicin hay un claro objetivo de segmentacin o focalizacin: la extrema pobreza
en el rea rural.
La Estrategia se desarrollar inicialmente en los lugares
poblados rurales ms pobres de los municipios que han
sido priorizados, para posteriormente extenderse, focalizada y gradualmente, al resto de comunidades rurales y
municipios ms pobres (Segeplan, 2006:11).
El programa tambin estableca metas en consonancia con los
ODM:
Para alcanzarlo se tienen como metas, por un lado, la reduccin a la mitad del porcentaje de la poblacin cuyos
ingresos sean inferiores a un dlar diario (Meta 1) y, por el
otro, la reduccin a la mitad de las personas que padezcan
hambre (Meta 2), ambas con respecto a los datos observados en 1990 (Segeplan, 2006:13 y 25).
Los datos estadsticos ms prximos para el ao 1990 corresponden a los de la ENS de 1989 con los que se estim el porcentaje de la extrema pobreza (que se toma como referencia
para medir el cumplimiento de los ODM), con base en la lnea
de pobreza de ingresos medida en US$1.00 (Paridad de poder
adquisitivo) por da.13 Por consiguiente, para 1990 la base estimada es de 20% de poblacin en situacin de extrema pobreza
y la meta para el 2015 sera del 10%.
Conceptualmente la pobreza se mantiene dentro de la idea
dominante de asociarla a los resultados del crecimiento econmico y al ser humano como factor de produccin y, como tal,
la productividad de ste depende de la riqueza de su capital
humano. En el esquema siguiente en el centro (espacialmente
y conceptualmente) se puede observar como un bajo nivel de
capital humano determina la acumulacin de otros activos fsicos financieros y sociales.
La explicacin de cmo la variacin de activos o nivel de capital determina los cambios en el bienestar de los hogares aunque sigue la misma relacin funcional que presenta el Banco
Aunque como se ver ms adelante, al abordar los factores o determinantes de la pobreza y los instrumentos de poltica, en lo esencial, la concepcin que se tiene de la
pobreza es similar a la del gobierno anterior.
Los datos sobre pobreza general y extrema pobreza estimada sobre el consumo per cpita (lnea nacional) son de 62.8 y 18.1%, respectivamente. (INDH/PNUD, 2002:353)
Mundial (vase figura 6) tiene un cambio importante. Para

Guate Solidaria Rural, los eslabones directos son la formacin
de capital humano y la infraestructura pblica estimulando la
inversin privada. Los factores histricos institucionales indirectamente influyen en la distribucin de activos o de riqueza y
las relaciones de poder que sta determina son desconocidas.
La ejecucin de la estrategia contemplaba la coordinacin interinstitucional, bajo el liderazgo de Segeplan. Para efectos
de coordinacin, las instituciones pblicas deban generar informacin a nivel de comunidad, as como llevar registros de
personas o comunidades beneficiadas, para contar con datos
que permitieran identificar programas y comunidades atendidas, con el propsito de realizar evaluaciones de impacto. La
estrategia defina metas mnimas, denominadas condiciones
mnimas, que cumplan las funciones simultneas de establecer
la lnea de base para la intervencin, focalizar los programas y
constituir indicadores de metas a alcanzar. Cada meta mnima
se clasificaba en las reas de ingresos familiares, educacin, salud, nutricin e higiene, vivienda, acceso a electricidad, agua y
telefona, ambiente y participacin.
3.3 Perodo 2008-2010:

un nuevo perodo?
En este perodo, se reformula la estrategia de reduccin de
la pobreza dentro de un enfoque ms relacionado con la desigualdad que con el crecimiento econmico y dentro de un
contexto ms amplio de la poltica social. Para ello se crea el

Consejo de Cohesin Social (CCS) el cual tiene como objetivo
la atencin a los municipios en extrema pobreza, por medio
de programas que se ejecutan con el apoyo articulado, efectivo y eficiente, de diferentes instituciones de gobierno (CCS,
2010). Bajo la coordinacin del CCS, se encuentra el programa
presidencial Mi familia progresa(Mifapro) que tiene bajo su
responsabilidad la parte central de la estrategia de reduccin
de la pobreza.
Dado que el enfoque se fundamenta en la exclusin, la desigualdad y la injusticia, no hay un desarrollo conceptual sobre
la pobreza. La visin es que la superacin de sta junto a una
sociedad participativa e incluyente propiciarn la cohesin social. Y es sobre esta categora que se conceptualiza:
Cohesin Social significa justicia social. Es el paso que coloca al ser humano al centro de nuestras polticas pblicas
abogando por una sociedad ms justa, ms democrtica,
ms integrada, ms cohesionada, donde la exclusin econmica o tnica, poltica o social, slo sea un mal recuerdo. [...] La Cohesin Social chapina expresa la voluntad de
que se haga realidad el sueo de muchos guatemaltecos de
lograr un pas ms equitativo, ms igualitario, con menos
pobreza, [...] (Torres, febrero, 2008).
En consonancia con un discurso socialdemcrata, la atencin
se centra en la realizacin del bien comn, el bienestar de la
persona humana. Y la pobreza se aborda desde una perspectiEstrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009
21
va ms amplia que reincorpora la desigualdad econmica pero

manteniendo el papel central del crecimiento econmico. En
la carta de presentacin del Plan de la Esperanza, se define en
los siguientes trminos:
derechos a la salud, educacin y nutricin, as como atender a

familias en situacin de pobreza y vulnerabilidad extrema mediante prestaciones y transferencias focalizadas, que les ayuden
a satisfacer sus necesidades bsicas.
Crearemos y mantendremos las condiciones para que los

actores productivos involucrados en el proceso econmico
puedan generar riqueza en forma sostenida, la cual se deber traducir en desarrollo econmico equitativo y sustentable, para beneficio de los propios agentes econmicos y
de la poblacin guatemalteca, contribuyendo fundamentalmente en la generacin de empleo, aumento del salario real
y reduccin de la pobreza (UNE, 2007:ii).
Mifapro se cre con el objetivo de mejorar la calidad de vida de

las personas que viven en condiciones de pobreza, aumentar
la asistencia escolar de nios entre 6 a 15 aos, mejorar las
condiciones de salud de los nios menores de 6 aos y de mujeres embarazadas y lactantes. Este programa busca contribuir
a aliviar la pobreza monetaria en el corto plazo. El programa
se inici con una cobertura en los 41 municipios ms pobres
del pas, atendidos con anterioridad por el programa Guate
solidaria del gobierno previo. En la actualidad (2010) la cobertura abarca 177 municipios en 20 departamentos, con una
poblacin beneficiada de casi 478,000 familias. El programa
Bolsas solidarias se focaliza en el municipio de Guatemala y
provee a las familias que viven en extrema pobreza una bolsa
de alimentos en forma peridica, en especial a madres en etapa
de lactancia y a nios. El programa funciona en alrededor de
375 asentamientos y beneficia a casi 50,000 familias.
Este encadenamiento que sustenta el modelo de desarrollo

desde la dcada de los ochenta queda ms claro en el objetivo
general de la poltica de desarrollo econmico:
Crear y mantener las condiciones para que los actores
productivos involucrados en el proceso econmico puedan generar riqueza en forma sostenida, que se traduzca en desarrollo econmico equitativo y sustentable que
beneficie a la poblacin guatemalteca, contribuyendo fundamentalmente a la generacin de empleo, aumento del
salario real, reduccin de la pobreza extrema, disminucin
de la desigualdad en la distribucin de la riqueza y el consumo[] (Plan de la Esperanza, 2007: 126).
Para lograr los objetivos en el Plan de la Esperanza se definen
cuatro programas estratgicos: 1) Solidaridad, que incluye la
poltica de desarrollo social y la de desarrollo municipal. 2) La
estrategia de gobernabilidad que desarrolla lo correspondiente a la poltica de seguridad y Estado de derecho, poltica de
desarrollo democrtico, y la poltica legislativa. 3) Productividad que aborda la poltica de desarrollo econmico, poltica
de gestin de riesgo y atencin a desastres. 4) Regionalidad
referente a las relaciones exteriores.
La poltica de desarrollo social en su objetivo general comprende orientar e integrar acciones de desarrollo social hacia el combate de la pobreza. Entre sus objetivos especficos
abarca asegurar condiciones e inversiones que garanticen los
22
El programa Comedores solidarios est dirigido a poblacin

urbana y busca atender a segmentos sociales en situacin de
inseguridad alimentaria, para el efecto provee de desayunos y
almuerzos. Asimismo, proporciona servicios de asistencia mdica y odontolgica en algunos de los comedores.
El programa Mi comunidad produce tiene un enfoque de desarrollo econmico local y busca potencializar capacidades productivas, en lo que se refiere a productos de autoconsumo, as
como fomentar emprendimientos que generen ingresos adicionales y fomentar el cooperativismo. El grupo meta est constituido por mujeres con o sin actividad productiva, hombres con
actitud productiva, jvenes emprendedores y grupos pro desarrollo. El programa se focaliza en 182 municipios con mayor
porcentaje de pobreza y extrema pobreza. Los diversos programas de Cohesin Social no tienen metas definidas de manera
explcita en lo que respecta al nmero de personas a beneficiar
o reduccin en el porcentaje de pobreza que se espera lograr.
La tabla ilustra los distintos programas de Cohesin Social.
Las transferencias condicionadas en efectivo (TCE) son un instrumento de poltica social focalizada a hogares en condicin
de pobreza y pobreza extrema. Siendo su principal objetivo
el de interrumpir la reproduccin inter-generacional de la pobreza, a travs del aumento en los niveles de capital humano.
Las TCE nacen como respuesta al fracaso de las polticas
universales, implementadas por los gobiernos latinoamericanos a nivel sectorial, para lograr la reduccin de la pobreza.
De acuerdo con Villatoro (2007:4), las primeras experiencias
surgen en Brasil y Mxico, especficamente de forma federal o
centralizada en 1997 para Mxico con PROGRESA y en el ao
2003, para Brasil, con Bolsa Familia.
los gobiernos, organismos internacionales, banca multilateral,

academia y sociedad civil, principalmente por la relativa fcil
implementacin, se considera que se respeta la libre eleccin
de la compra de los bienes y servicios de consumo, es factible
su monitoreo y evaluacin, dinamiza los mecanismos de mercado y reduce las desigualdades de ingreso al ser una poltica
focalizada a los hogares en condicin de pobreza.
Las TCE son cantidades de dinero en efectivo que se entregan

en forma directa con cierta periodicidad, a cambio del cumplimiento de una o varias condicionalidades por parte de los
hogares, entre las principales se encuentran: asistencia regular
a la escuela, visitas peridicas a los centros de salud, y en algunos programas se condiciona al nivel nutricional de los nios. Los programas de TCE han tenido gran aceptacin entre
23
Tabla 4
24
4. Medicin de la pobreza
4.1 Criterios de medicin
Para disear y aplicar una poltica pblica con el fin de enfrentar la pobreza se requiere dar cuenta de su magnitud, naturaleza, profundidad, causas y sus consecuencias. Para ello, explcita
o implcitamente se asumen ciertos supuestos y conceptualizacin de la pobreza. Sin embargo, ante el reconocimiento
de que la pobreza es un fenmeno multi causal en el que el
impacto de cada factor vara segn las condiciones concretas
de cada sociedad, y ante las propias dificultades de contar con
informacin estadstica confiable la posibilidad de construir
indicadores que permitan comprehender esa complejidad y
multicausalidad ha sido limitada.
Con el fin de poder llevar a cabo la medicin de la pobreza, su
conceptualizacin se ha reducido a una o pocas dimensiones
o manifestaciones, seleccionando aquellas que ms influyen o
que pueden constituir una aproximacin aceptable. El criterio
ms general es considerar que la pobreza es una condicin de
la persona o del hogar que est por debajo de una norma. Por
esa razn el nmero de pobres, su ubicacin geogrfica, el sector o parte de la sociedad que est en esa condicin, depender
de la norma de bienestar que se establezca y la norma o criterio
para determinar el mnimo aceptable, lo cual hace controvertidos los criterios de medicin de pobreza. Atkinson (1998:10),
por ejemplo, considera que:
El grupo de personas que se encuentra en el nivel ms bajo
de la distribucin de ingresos ha recibido mucha atencin
en los estudios de pobreza. Muchos aspectos de este tema
son controversiales, incluyendo la misma definicin de la
lnea de pobreza, la cual se discute ms abajo. Sin embargo,
aun si estuvisemos de acuerdo sobre el punto a partir del
cual uno deja de ser pobre (as como sobre otros temas,
tales como las escalas de equivalencias adecuadas), todava
estara la pregunta de cul indicador de pobreza elegir.
La prctica seguida en Amrica Latina, incluyendo Guatemala
es partir del criterio de pobreza absoluta, es decir, emplear una
medida que cuantifica el nmero de personas bajo un umbral
de pobreza, para una fecha o tiempo dado y cierta ubicacin
o rea geogrfica. Por lo tanto, la pobreza y su medicin est

asociada a una escala de privacin de ciertos activos que bajo
algn criterio se consideran bsicos; los que, adems, tienen
que ser observables y medibles tales como el ingreso, el acceso a agua potable, etc. Ello define los principales criterios de
bienestar:
1. La capacidad adquisitiva del ingreso o el consumo de
bienes y servicios de las personas o los hogares en
relacin al umbral establecido.
2. El acceso de las personas o los hogares a una canasta
mnima de bienes y servicios
4.1.1 Capacidad adquisitiva del ingreso de los

hogares o personas
Se considera que el ingreso de las personas puede ser una
adecuada aproximacin o uno de los principales factores que
determinan la capacidad de compra o de consumo del mnimo
de satisfactores que les proporciona bienestar. En este enfoque
se hace una clasificacin de las personas o los hogares segn su
nivel de ingreso y se considera pobres a quienes no alcanzan
un umbral determinado de ingreso.
En ese sentido, Sen (2000:114) en su texto sobre Desarrollo y
Libertad al abordar La perspectiva de la pobreza basada en las
capacidades no entraa el rechazo de la razonable idea de que
la falta de renta es una de las principales causas de la pobreza,
ya que la falta de renta puede ser una importante razn por la
que una persona est privada de capacidades. Agrega que el
enfoque centra la atencin en las privaciones que son intrnsecamente importantes (a diferencia de la renta baja, que slo
es instrumentalmente importante) y que adems hay otros
factores que influyen en la privacin de capacidades y por ende
en la pobreza.
Una de las principales crticas que se ha podido observar es
la confiabilidad de los datos y la depuracin necesaria de las
bases de datos. Considerando que la entidad encargada de llevar a cabo la encuesta ha realizado una muestra adecuada por
contar con la calidad requerida del marco muestral, cobertura, digitacin, etc., por lo menos en el caso de Guatemala, se
25
constatan problemas de subregistro, especialmente en el decil

superior de ingresos; falta de respuesta, entre otros. De cmo
se corrigen estas deficiencias puede depender la clasificacin
de las personas u hogares como pobres o no y por lo tanto
determinar el porcentaje de pobreza.
Tambin se ha considerado que dependiendo de la fecha en
que se realiza la encuesta, los datos que se proporcionen sobre
los ingresos pueden variar ya que stos cambian a lo largo del
ao, particularmente en el rea rural, o en ciertos sectores de
la economa informal.
La Comisin Econmica para Amrica Latina-Cepal (Feres,
1997: 11-13) utiliza el siguiente criterio para el agregado de
los ingresos:
1. Remuneraciones de los empleados
2. Excedente de explotacin
3. Impuestos directos
4. Arriendos imputados y arriendos efectivos
5. Prestaciones del nuevo sistema de seguridad social
6. Ajuste al concepto de ingreso disponible
En Guatemala, el Banco Mundial, con los datos de la Encovi
2000, para la generacin del agregado de ingresos para un hogar en un ao, lo hizo a partir de la estimacin de los:
a) Ingresos obtenidos por actividades laborales, que
incluye: salarios no agrcolas formales e informales,
salarios agrcolas formales e informales; ingresos por
trabajo independiente o por cuenta propia no agrcolas, formales e informales, e ingresos por trabajos
independientes agrcolas.
b) Ingresos no laborales. Este componente agrega alquiler de equipos y propiedad, intereses y dividendos,
remesas, asistencia pblica y donaciones, asistencia
privada y donaciones, pensiones y compensaciones;
y otros ingresos que incluyen las herencias, becas y
premios de loteras.
Una limitacin importante para efectos de estandarizar la informacin es que el INE no ha definido, al menos de manera oficial, un agregado de ingresos de los hogares de tal manera que
cada institucin o investigador tiene que construir su propio
agregado de esta variable. Un agregado de esta naturaleza no
limitara el requerimiento de hacer agregados propios segn el
objetivo del estudio o la investigacin, como puede ser estudios de desigualdad en los ingresos salariales, por ejemplo.
26
4.1.2 El bienestar medido por el consumo

Por las limitaciones que tiene el ingreso se ha preferido utilizar
el agregado del consumo o gasto como medida de bienestar.
Este es el caso de Guatemala. Al igual que el ingreso, estadsticamente se elabora un ordenamiento de los hogares o de las
personas segn el gasto o consumo en que se haya incurrido
en determinado tiempo. La regla es que se considera pobres
a aquellas personas u hogares que no alcanzan un umbral de
consumo o gasto determinado.
Entre las ventajas se considera que el consumo tiene una mayor estabilidad en el tiempo, es decir, a diferencia del ingreso,
el patrn de consumo de los hogares tiende a ser menos cambiante, lo cual permite captar mejor la informacin; por el nivel de desagregacin que se requiere se pueden tener estudios
paralelos como son los programas sociales y su impacto en la
pobreza.
Entre las dificultades se encuentra que por la amplitud de mercancas que consume un hogar y la diversidad de unidades de
medida y cantidades, los cuestionarios que captan la informacin son voluminosos y por muy detallada que sea la informacin pueden ser incompletos. Por otro lado,
esas encuestas utilizan un perodo de referencia breve
para indagar acerca de los gastos en alimentos mientras
que los hogares tienen diferentes modalidades (especficamente, frecuencia) en lo que hace a la compra de estos
bienes. Ello impide que, para muchos hogares entrevistados, se pueda alcanzar un valor de gasto total que resulte
significativo como indicador de consumo (Beccaria y
Perlman, 2010:4).
En Guatemala con la cooperacin y el respaldo tcnico del
Banco Mundial se ha privilegiado el uso del consumo como
medida indirecta de bienestar, pues de acuerdo con el Banco
(2004: 263) sta tiene tres ventajas:
En primer lugar, el consumo se considera como un mejor
indicador de las condiciones de vida, puesto que flucta
menos que el ingreso durante un mes o un ao. Cuando
los ingresos cambian (por ejemplo, en diferentes temporadas), en general los individuos usan sus ahorros (en
efectivo y en especie) para normalizar el consumo durante
el ao. En segundo lugar, en general, los datos del consumo son ms precisos que la informacin sobre los ingresos
de los individuos. [...] Con frecuencia, [el ingreso] se subestima o es difcil de medir debido al ingreso informal o
en especie. Por ltimo, utilizar el consumo como medida
del bienestar tiene la ventaja de que es posible derivar las
lneas de pobreza de los mismos datos, sin tener que recurrir a otras fuentes de informacin.
El agregado de consumo se obtiene con los siguientes componentes:
Consumo de alimentos comprados

Consumo de alimentos no comprados (produccin
propia, regalos, donaciones)
Transporte y comunicacin
Gasto en bienes de consumo
Servicios domsticos y gastos legales
Servicios bsicos (agua, electricidad, gas)
Valor anual del uso de la vivienda
Valor anual del uso de los bienes durables
Educacin
Salud (Banco Mundial, 2004:264)
4.1.3 La medicin del bienestar aplicada a la

Con datos de la Encovi 2000, se estim para ese ao un con- persona, al hogar o escala de equivalencias
sumo per cpita (nivel de bienestar) de Q6,180.00 al ao. Al
hacer una divisin de la poblacin por deciles se tiene que el
menor ingreso promedio anual por persona fue de Q1,287.00;
el promedio aumenta paulatinamente hasta el noveno decil
con un valor de Q9,862.00 y da un salto en el dcimo decil al
alcanzar un ingreso promedio de Q23,543.00. ( Ver grfica 2)
Los resultados de la medicin de la pobreza, considerando el

consumo como una aproximacin al bienestar, arrojaron los
siguientes datos.
La medicin del bienestar tambin se puede centrar en la condicin de las personas, la del hogar o aplicar alguna ponderacin la composicin por sexo y edad de los miembros que
integran el hogar. En las tres opciones los resultados de la
pobreza son diferentes. Generalmente, cuando se computa el
agregado de consumo o del ingreso, algunos datos estn especificados para las personas tal el caso de los salarios; otros
pueden ser asignados al hogar, especialmente aquellos que se
refieren al consumo que no puede ser atribuido a un miembro
del hogar en particular (consumo de energa elctrica, renta
por el alquiler de la vivienda, etc.). Una posible ruta a seguir es
obtener los ingresos o gastos totales de los hogares y posteriormente obtener el valor monetario per cpita para los miembros
del hogar.
En la opcin de los hogares, aquellos que tengan el mismo
valor monetario de ingresos y gastos tendrn el mismo nivel
de bienestar independientemente de la cantidad de sus integrantes. Pero salta a la vista que aunque se tengan los mismos
ingresos, los hogares difieren del nmero de miembros, y por
lo tanto tambin difieren del grado de bienestar. Parece obvio
que, dados iguales ingresos o gastos, a mayor nmero de personas en el hogar menor ser el bienestar del hogar. Para el
caso de Guatemala, el indicador de bienestar estimado por el
Banco Mundial, que es el indicador oficial del pas, est dado
por persona.
Aunque parece razonable estimar el bienestar por persona, sin
embargo se ha sealado que las necesidades de cada uno de
los miembros al interior del hogar son diferentes. El gasto o
ingreso de las personas vara a lo largo de su ciclo de vida. Las
27
necesidades de un nio o nia son diferentes a las del o de

la adolescente o una persona mayor; el gasto entre los cnyuges puede ser diferente segn el sexo, caractersticas de su
actividad laboral, entre otros. Pero tambin dentro del hogar
se pueden dar economas de escala. Por ejemplo, en la tabla
de la OECD la escala de equivalencias para un hogar de cinco
miembros es:
4.1.4 Acceso de las personas o los hogares a una

canasta de bienes y servicios
Los mtodos para medir el bienestar por medio del ingreso o
el consumo se fundamentan en la capacidad de las personas o
los hogares para cubrir sus principales satisfactores. En cambio en este enfoque se especfica sobre el acceso directo de las
personas o los hogares a cierto nmero de bienes y servicios ya
consumidos y que se consideran imprescindibles para el bienestar tales como la alimentacin, la vivienda, el vestuario, salud
y educacin, entre otras; vale decir, el bienestar se relaciona
directamente con la satisfaccin ex-post de necesidades bsicas (Beccara, Feres y Sans, 1997: 17).
4.2 Los principales mtodos de

medicin 14
Los principales mtodos de medicin de la pobreza empleados
por la mayora de pases de Amrica Latina y los organismos
internacionales son:
14
15
28
El mtodo de la Lnea de Pobreza (LP)

El mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas
(NBI)
El mtodo combinado (MI) de la Lnea de Pobreza y

las NBI
Anlisis multivariados
4.2.1 El mtodo de la Lnea de Pobreza (LP)

El mtodo de la lnea de pobreza, que emplea como medida
de bienestar el gasto o el ingreso mnimo que se requiere para
adquirir una canasta bsica de bienes y servicios necesarios
para la sobrevivencia; por lo que se puede definir a la lnea de
pobreza como el costo monetario de un nivel de bienestar de
referencia para una persona dada, en un momento y un lugar
dados. Las personas que no alcanzan ese nivel de bienestar se
consideran pobres, y quienes s lo hacen se excluyen de esa
calificacin (Ravallion, 1998: 5).
A partir de la clasificacin de los hogares segn el nivel de ingreso o consumo se estratifica a la poblacin por medio de dos
cortes: la lnea de pobreza extrema y la lnea de pobreza general. stas varan de un pas a otro, segn el nivel de precios y
los patrones de consumo que tenga el grupo o sociedad donde
se est determinando la lnea de pobreza.
Un mtodo para determinar la lnea de pobreza extrema se refiere a la suma de los precios de la canasta de alimentos. Otro,
corresponde al nivel de ingreso (o de gasto) que permite alcanzar un consumo predeterminado de caloras. Las necesidades calricas se obtienen de estudios nutricionales, realizando
supuestos sobre el nivel de actividad fsica.15 La lnea de pobreza total corresponde a la suma de valores de los bienes y
servicios que requiere una persona para su subsistencia, por lo
que incluye productos alimenticios y no alimenticios.
Una vez definidas las lneas de pobreza para una poblacin se
obtienen los siguientes estratos:
1. Las personas en situacin de extrema pobreza son
aquellas que tienen un ingreso o gasto por debajo de
la canasta mnima o bsica de alimentados expresada
en la lnea de extrema pobreza.
2. Los pobres no extremos que estn por encima de la
lnea de extrema pobreza y por debajo de la lnea de
pobreza.
3. La pobreza total que incluye a las personas pobres y
pobres extremas, es decir, por debajo de la lnea de
pobreza.
El apartado aborda los principales mtodos utilizados por la mayora de pases en Amrica Latina y organismos internacionales, con nfasis en los mtodos aplicados en Guatemala. Hay una amplia literatura que trata en extensin y profundidad el tema en espaol entre otros estn: Ravallion, Martn (1998); Beccara, Luis
et. l. (1997); Feres, Juan Carlos, Mancero, Xavier (2001a).
Feres, J.C. y Mancero, X. (2001a:18)
4. Los no pobres sern las personas que logran cubrir

sus necesidades por encima de la lnea de pobreza.
El Banco Mundial (2004 y 2007), con el fin de hacer comparable la lnea de pobreza entre los pases, calcula lneas de pobreza internacionales de USD1 diario en trminos de la Paridad de
Poder de Compra (PPC)16 por persona para la extrema pobreza

y de USD2 PPC para la pobreza general. As, una persona se
considera en extrema pobreza si tiene un ingreso o consumo
igual o inferior a USD1 PPC, y se considera como pobre si su
ingreso es entre USD1 y USD2 PPC diarios; y no pobre si su
ingreso o consumo es superior a USD2.17
Cubierta la fase de identificacin de las personas que estn bajo
la lnea de pobreza o de pobreza extrema, el siguiente paso
es obtener un indicador que resuma en un valor numrico la
informacin, para lo cual existen diversas propuestas como
son el ndice de recuento, brecha de ingreso, el ndice de Sen
(1976), los ndices paramtricos de James Foster, Joel Greer y
Erik Thorbecke (1984). En Guatemala, con las estimaciones
realizadas por el Banco Mundial (2004 y 2008) ha tenido amplia difusin el ndice de recuento generalmente conocido simplemente como porcentaje de pobreza y porcentaje de pobreza
extrema. Tambin se ha estimado el ndice de la brecha de
pobreza y con ello el valor monetario de la brecha de pobreza
(Gobierno de Guatemala, 2001: 76-87).
4.2.2 Principales indicadores con la lnea

de pobreza
Medida de ndice de recuento
Cuantifica el porcentaje de personas cuyo ingreso o consumo les ubica por debajo de la lnea de pobreza. El porcentaje de pobres suele conocerse tambin con el nombre
de incidencia de la pobreza. Su expresin matemtica es:
Donde H es el ndice (por su nombre en ingls headcount

index), q representa el nmero de personas con un ingreso inferior al de la lnea de pobreza, y n la poblacin total
que se tiene como referencia.
16
17
La Paridad del Poder de Compra (PPP, siglas en ingls) seala que el tipo de cambio nominal entre dos monedas debe ser igual a la tasa del nivel de precios entre dos
pases, de tal manera que la unidad monetaria de un pas tenga el mismo poder de compra en un pas extranjero.
Banco Mundial. World Development Indicators 2007. Chapter 1. World View. Washington, D.C., USA. Development Data Group of the World Banks Development Economics Vice Presidency. abril, 2007; y Banco Mundial. World Development Indicators, 2004. Banco Mundial. Washington, D. C. Estados Unidos. Development Data Group
of the World Banks Development Economics Vice Presidency. marzo de 2004. 423 p.
29
Medida de brecha de pobreza

La brecha de pobreza, PG (por sus siglas en ingls, Poverty
Gap) mide qu tan lejos de la lnea de pobreza se encuentran las personas pobres. En otras palabras, nos dice qu
tan pobres son los pobres. A partir de la brecha se puede
calcular el valor de brecha que es la cantidad en unidades monetarias que si se les entregara a los pobres los
llevara al nivel de la lnea de pobreza, as como el ndice
de la brecha de la pobreza.
Donde:
P es el nivel de pobreza;
n es el tamao de la poblacin;
q es el nmero de pobres;
z es la lnea de pobreza;
yi es el ingreso per cpita del hogar; y
tiene un valor normativo que puede ser establecido
en diferentes niveles segn la importancia que se le asigne
al nivel de vida ms bajo.
En la grfica 5 se pueden observar los grados de pobreza segn
sea el valor de alfa ( ).
El indicador de la brecha (PG) de la pobreza se puede calcular conociendo la Lnea de la pobreza (z), el ingreso per
cpita promedio de la poblacin (y) y la incidencia de la
pobreza (H). Primero, se obtiene la incidencia o recuento
de la pobreza, luego, la brecha y finalmente el ndice:
En Guatemala, se tienen las estimaciones para los indicadores
de FGT con base en los datos de Encovi 2000 y 2006 (tabla 6).
ndice de Foster, Greer y Thorbecke, FGT
Para Guatemala, con el apoyo tcnico del Banco Mundial,
se han estimados los ndices paramtricos propuestos por
Foster, Greer y Thorbecke (1984), que estima el grado de
desigualdad entre los pobres. El ndice tambin puede
interpretarse como una brecha de pobreza en la que se le
asigna mayor peso relativo a los individuos mientras ms
lejos se encuentran de la lnea de pobreza (Feres y Mancero, 2001:35). Su expresin algebraica es la siguiente:
30
Tabla 6
4.2.3 Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) es un
mtodo directo de medicin de la pobreza en el que se considera que las necesidades de las personas u hogares, al no estar
satisfechas, limitan su bienestar o su calidad de vida, por ejemplo, no tener una vivienda adecuada en calidad y espacio segn
el nmero de personas que la habitan, educacin, salud, etc.
Para obtener el indicador de pobreza se requiere:
1. Definir las necesidades indispensables de un hogar o
familia en los aspectos de educacin, salud, condiciones de vivienda, empleo, servicios de la vivienda, etc.
Una vez definidas las necesidades bsicas se establecen los lmites mnimos de satisfaccin.
2. Seguidamente con base a la definicin de las necesidades y los lmites se procede a identificar a los hogares y la poblacin cuya satisfaccin se encuentra por
debajo de los lmites mnimos de satisfaccin establecidos.
3. Lograr la mayor desagregacin posible que facilite la
comparacin de distintas reas, departamentos y municipios (INE, 2006: 10).
Y para poder arribar a una cuantificacin, la Cepal (Feres y
Mancero, 2001:9) construye el indicador a partir de considerar
cuatro componentes:
1. acceso a una vivienda que asegure un estndar mnimo de habitabilidad para el hogar;
2. acceso a servicios bsicos que aseguren un nivel sanitario adecuado;
3. acceso a educacin bsica;
4. capacidad econmica para alcanzar niveles mnimos
de consumo.
En Guatemala, el indicador de NBI se calcul por primera vez
con los datos del censo de poblacin y habitacin de 1981.
Este ejercicio se repiti con los datos del censo de 1994 y del
ao 2002. Las necesidades bsicas que se tomaron en cuenta siguen el esquema de la Cepal, adaptando las variables de
acuerdo a la informacin de los censos. En la tabla 7 se describen las dimensiones y variables censales seleccionadas y el
criterio para determinar cundo una necesidad es insatisfecha
tanto para el rea urbana como rural.18
18
Un detalle amplio de cada una de las necesidades bsicas insatisfechas y por departamento para cada censo se encuentra en INE (2006).
31
Tabla 7
Los resultados medidos por la lnea de pobreza y la metodologa de las NBI difieren entre s ya que miden diferentes aspectos de la pobreza y por lo tanto son complementarios. Sin
embargo, debiera haber una tendencia en la que, en promedio,
aquellos hogares con mayores niveles de pobreza en un mtodo tambin lo fueran en el otro. Comparando los resultados
32
para Guatemala se encuentran datos que merecen ser estudiados por no seguir esa tendencia.
En la grfica 6 se presentan los resultados de las NBI por departamento con datos del censo de poblacin del 2002 y el
recuento o ndice de pobreza (medido por la lnea de pobreza
utilizando el agregado de consumo) con estimaciones realizadas combinando el censo de poblacin del 2002 con la Encovi
del 2000. El promedio por departamento sigue la tendencia
que a mayor pobreza por el mtodo de la lnea de pobreza,
mayor pobreza por el mtodo de la NBI.
Esta situacin se refleja en la grfica 6, pero se puede observar como la diferencia se invierte cuando se pasa de los
departamentos de menor a mayor pobreza por NBI.
4.2.4 El mtodo integrado (MI) de la Lnea

de Pobreza y las NBI
son iguales. El nmero de pobres puede variar dependiendo

del nmero de variables e indicadores que se incluyen para la
canasta de necesidades bsicas a ser satisfechas.
Un tercer mtodo resulta de la combinacin de los dos anteriores en una matriz de doble entrada, cuyo resultado es un
agregado de informacin que divide a la poblacin en cuatro
grupos:
Entre ms variables se incorporen mayor ser la probabilidad

de que un hogar no tenga alguna necesidad satisfecha y sea
clasificado como pobre, aunque su ingreso sea superior a la
lnea de pobreza. Por ello ante una misma muestra de hogares, es previsible que el nmero de pobres clasificados por el
mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas sea mayor que
la cantidad de personas u hogares que estn por debajo de la
lnea de pobreza.
De la relacin de ambos mtodos se pueden obtener las siguientes diferenciaciones:
A partir del cruce del mtodo de necesidades insatisfechas y

de la lnea de pobreza se puede observar que los resultados no
Pobreza crnica. Estn dentro de este concepto las

personas u hogares que tienen al menos una necesidad bsica insatisfecha y cuyos ingresos o consumo
estn por debajo de la lnea de pobreza.
33
Pobreza reciente. Tienen sus necesidades bsicas satisfechas pero sus ingresos o consumo estn por debajo de la lnea de pobreza.
Pobreza inercial. Tienen al menos una necesidad bsica no satisfecha y sus ingresos estn por encima de
la lnea de pobreza.
Personas u hogares con integracin social. Tambin
denominados integrados socialmente, porque no tienen necesidades bsicas insatisfechas y sus gastos en
consumo o ingresos estn por arriba de la lnea de
pobreza.
Esta clasificacin constituye una de las ventajas de la combinacin de ambos mtodos para diferenciar las polticas pblicas
a aplicar de acuerdo con el tipo o caractersticas de la pobreza. Los resultados para Guatemala indican que el 22.75% de la
poblacin se encontraba en una situacin de pobreza crnica,
es decir, por debajo de la lnea de pobreza y por lo menos con
alguna necesidad bsica insatisfecha. El principal grupo son
aquellos hogares con pobreza inercial. 19
blacin y habitacin de 1981. Posteriormente, fueron actualizados por funcionarios del Fondo de Inversin Social (FIS), a
partir de la informacin del censo de poblacin y habitacin de
1994 (Segeplan, 2001:9).
A partir de la informacin de Enig fam de 1998/1999 y el X
Censo de poblacin y V de habitacin de 1994, en un esfuerzo conjunto de Segeplan, el INE y el IDIES de la Universidad
Rafael Landvar, con el apoyo tcnico del PNUD y del Banco
Mundial, se realizaron mapas de pobreza con datos estimados
a nivel de municipio. Este mismo esfuerzo se reedit para
actualizar los mapas de pobreza y desigualdad a nivel de municipios aprovechando la informacin de la Encovi 2000 y el
Censo de poblacin y vivienda del 2002.
La metodologa que se ha utilizado en Guatemala y se ha difundido en Amrica Latina, con el apoyo tcnico del Banco
Mundial, es el anlisis de estimacin en pequeas reas (SAE
por el acrnimo en ingls de Small Area Estimates) mtodo
desarrollado por Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003).
La idea bsica es generar un indicador de bienestar tomando
como base la informacin procesada de las encuestas. Generalmente se emplean las encuestas de condiciones o de ingresos
y gastos de los hogares para construir ndices de consumo o
de ingresos como variables aproximadas de bienestar. Una vez
construido el ndice, se identifica un conjunto de preguntas
disponibles en los censos de poblacin sobre las caractersticas
de los hogares y de sus miembros y que, a la vez, estn en la
encuesta.
4.2.5 Los mapas de pobreza

Con el progreso de herramientas tecnolgicas que permiten
almacenar, manipular y desplegar informacin visual plana o
en tercera dimensin y el avance de la informacin geogrfica
geo-referenciada se ha desarrollado el Sistema de Informacin
Geogrfica -SIG- (conocido como GIS, por su acrnimo en ingls, Geographic Information System). Estos valiosos recursos
han sido incorporados en el anlisis y construccin de mapas
de pobreza con indicadores sobre desarrollo y bienestar, entre
otros.
En Guatemala han sido utilizados, desde 1993, mapas elaborados a partir de ndices de Necesidades Bsicas Insatisfechas
(NBI). Estuvieron basados en la informacin del censo de po-
19
34
Cuando ya se tienen identificadas las preguntas y sus variables,

se comparan para determinar si tienen el mismo comportamiento (histograma, anlisis de media y varianza). Por ejemplo,
los datos sobre la edad deben ser similares para el censo y para
la encuesta ya que se trata de la misma poblacin. La diferencia, debido a errores muestrales o porque meda un perodo de
tiempo entre la fecha de levantado del censo y de la poblacin,
entre otros, se mide estadsticamente y si pasa de cierto rango
no se toma en cuenta dicha variable.
Una vez identificadas y seleccionadas las variables del censo y
de la encuestas que son iguales y tienen el mismo comportamiento estadstico, se elabora un modelo economtrico con
ellas, donde el indicador de bienestar es la variable dependiente o explicada; y el conjunto de datos, identificados y seleccionados en la encuesta, son las variables explicatorias.
Pobres inerciales, aquellos que no presentan problemas en ingresos o gastos, pero tienen al menos una necesidad bsica insatisfecha.
Mediante un proceso estadstico, se escoge el conjunto de variables que mejor se ajustan al comportamiento del ndice de
bienestar. Para ello el Banco Mundial ha desarrollado un programa (software) que facilita todo el trabajo de procesamiento
y de clculo.20 Cuando se tiene el modelo que mejor se ajusta a
los datos del ndice bienestar, se le aplican los datos del censo
y con ello se estima el ndice de bienestar del censo; luego se
obtiene el promedio o porcentaje, segn sea el caso por municipios. El dato o valor del ndice es el que se traslada al mapa
utilizando un software de SIG.
20
Romero y Zapil realizaron un mapeo sobre los cambios del

consumo, la pobreza y la desigualdad en el perodo que abarca
Enig fam, 1998/1999 y la Encovi, 2006. La Enig fam se combin con el X Censo de poblacin y V de habitacin de 1994,
y la Encovi con el XI Censo de poblacin y VI de habitacin
del 2002. Los resultados para la pobreza se muestran en los
mapas a, b y c de la figura 8:
Es un programa gratuito disponible en: //iresearch.worldbank/PovMap/PovMap2/PovMap2Main.asp.
35
4.3. Indicadores multivariados de

pobreza
Los indicadores de recuento de la pobreza que se han estimado
en Guatemala a partir de los datos de Encovi 2000 y 2006 estn
midiendo, en ltima instancia, el consumo de los hogares o
de las personas, ya sea el requerimiento mnimo de alimentos
para la extrema pobreza o de una canasta bsica de bienes y
servicios para la pobreza general.
Por ello se reconoce que, en sentido estricto, no deben considerarse como indicadores de la pobreza sino del consumo o
del ingreso, segn el agregado que se est analizando. Y aun
reflexionando sobre la importancia y el valor que han tenido
para la poltica pblica los indicadores sobre la base del ingreso o del consumo, estos agregados reflejan solamente una
de las dimensiones del desarrollo humano y de los derechos
humanos y ms especficamente de los Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (Desc). No se desconoce la importancia
del ingreso para la adquisicin de los satisfactores del ser humano pero puede darse el caso de que an teniendo cierto
nivel de ingreso los hogares por factores de exclusin social o
tnica, por ejemplo, padezcan privaciones que son esenciales
para llevar una vida digna. Por ello un pas puede tener un
porcentaje de pobreza inferior a una medicin que incorpore
elementos como la desigualdad, la salud o acceso a medios de
informacin.
Tomando en cuenta las diversas limitaciones que tiene el recuento de pobreza, diversas instituciones como Cepal, el PNUD
y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH),
han planteado iniciativas o propuestas de nuevos indicadores
que tomen en cuenta la compleja realidad de la pobreza, su
multicausalidad y captar sus diversas manifestaciones que van
ms all de la carencia de ingresos limitacin de una canastas
bsica de alimentos. Al respecto se considera que:
Hay varios elementos de contexto que ponen de manifiesto la necesidad, y la urgencia, de avanzar en la construccin de una nueva aproximacin a la medicin de la
pobreza, que ample la mirada e incorpore dimensiones
analticas no consideradas previamente. Entre estos elementos destacan la emergencia de nuevas visiones sobre
el desarrollo y el bienestar (como el enfoque de derechos
humanos y la perspectiva de las capacidades humanas)
[]. 21
21
22
36
Por su parte, el Informe sobre desarrollo humano 1997 examina este problema mundial desde la perspectiva del desarrollo
humano. Se concentra no slo en la pobreza de ingreso sino en
la pobreza desde la perspectiva del desarrollo humano, la pobreza como denegacin de opciones y oportunidades para vivir
una vida tolerable (PNUD, 1997:5). Es decir, que la pobreza
Puede implicar no slo la falta de los artculos necesarios para
el bienestar material, sino la denegacin de la oportunidad de
vivir una vida tolerable. La vida puede abreviarse prematuramente. Puede hacerse difcil, dolorosa o riesgosa. Puede estar
privada de conocimientos y comunicacin. Y se le puede robar
la dignidad, la confianza y el respeto por s mismo, as como el
respeto de los dems. Todos son aspectos de la pobreza que
limitan y afectan la vida de millones de habitantes del mundo
actual (PNUD, 1997:17).
Figura 9
Diagrama de la portada IDH1997
La pobreza
tiene muchas
dimensiones
Y esas
dimensiones
pueden
superponerse
en diferentes
combinaciones
El diagrama de la portada del Informe sobre desarrollo humano 1997 muestra que la pobreza humana tiene muchas dimensiones: cada zona delimitada por una curva larga representa
una dimensin de la privacin humana: vida breve, analfabetismo, exclusin y falta de medios materiales.
Palabras de Alicia Brcena, Secretaria Ejecutiva de la Cepal, en la inauguracin del seminario internacional Medicin multidimensional de la pobreza en Amrica Latina.
Cepal, Santiago de Chile, 13 y 14 de mayo del 2010
La portada original est en tonos rojos y en el interior en blanco y negro.
Sin embargo, sera extremadamente complejo, costoso y poco

prctico pretender incluir las diversas dimensiones y manifestaciones de la pobreza por lo que un indicador que quiera
superar la estrechez del ingreso ser siempre limitado y muy
difcilmente podr captar la tragedia y dolor de la exclusin, y
la carencia de o negacin de las opciones y oportunidades que
son fundamentales para el desarrollo humano. Considerando
estas dificultades con cierto y razonable sentido prctico se han
ensayado otras alternativas de medicin. Una de ellas es el
enfoque de las Necesidades Bsicas Insatisfechas, NBI, que se
vio en el inciso 4.2.3, pero tambin ha habido otros esfuerzos
importantes como el ndice de Pobreza Humana (IPH), el cual
se construye sobre la base de tres indicadores:
Longevidad tiene que ver con la supervivencia o la vulnerabilidad a la muerte a una edad relativamente temprana, y se
mide por el porcentaje de personas que morirn antes de los
40 aos de edad.
Informe sobre desarrollo humano 2009. De 135 pases en

desarrollo o subdesarrollados, Guatemala ocupa el lugar 76,
el ms bajo de Centro Amrica y muy lejos del 11 lugar de
Costa Rica. Tambin se puede observar que utilizando la lnea
de pobreza internacional de USD1.25 al da, el 11.7% de la poblacin guatemalteca se encuentra en una situacin de extrema
pobreza. Medida la pobreza por el IPH la pobreza es del 19.7%.
Clculo del IPH-1 para Guatemala23

La frmula para calcular el IPH-1 es la siguiente:
Donde:
P1 =
El conocimiento que hace referencia a la privacin de la lectura y las comunicaciones. Esta dimensin de la pobreza se
recoge por medio del porcentaje de adultos analfabetos.
Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 aos

(multiplicada por 100)
P2 =
Tasa de analfabetismo de adultos
P3 =
Promedio no ponderado de la poblacin que no usa una fuente de

agua mejorada y de nios con peso insuficiente para su edad
El nivel de vida decente que se intenta captar por medio de

dos indicadores: a) el acceso a servicios de salud y agua potable; b) el porcentaje de nios menores de cinco aos desnutridos. Segn el PNUD (1997:21), no se incluye el ingreso
porque es engaoso y las necesidades varan de un pas a otro.
Por ejemplo, se puede tener un ingreso arriba de la lnea de
pobreza, pero por presin social, efecto de la publicidad o
consumo socialmente obligado pueden haber necesidades
no esenciales para la salud y por ello padecer de desnutricin.
Para Guatemala, se puede agregar el ejemplo de las tarjetas de
telfono.
= 3 (Cuando = 1, el IPH es el promedio de sus componentes. A medida

que aumenta, se otorga mayor ponderacin al componente en el cual la
privacin es mayor).
Datos para Guatemala:
Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 aos (x 100) = 11.2
Tasa de analfabetismo de adultos (%) = 26.8
Poblacin que no usa una fuente de agua mejorada (%) = 4
Nios con peso insuficiente para su edad (%) = 23
Clculo:
P1 = 11.2
Al considerar tambin las diferencias que pueda haber en los

tres indicadores entre los pases subdesarrollados y los desarrollados, el PNUD estima el IPH-1 para pases en desarrollo
que incluye: Vida larga y saludable: la vulnerabilidad de morir
a una edad relativamente temprana, medida segn la probabilidad al nacer de no vivir hasta los 40 aos. Educacin: que se
mide segn la tasa de analfabetismo de adultos. Nivel de vida
digno: medido segn el promedio ponderado de dos indicadores: el porcentaje de la poblacin sin acceso sostenible a una
fuente de agua mejorada y el porcentaje de nios con peso
insuficiente para su edad.
P2 = 26.8
P3 = (4 + 23)/2 = 13.5
y, consecuentemente, el IPH-1 para Guatemala es:
La utilidad de la informacin que proporciona el IPH se complementa con las estimaciones realizadas y publicadas en el
23
La metodologa se describe sobre la base del anexo tcnico de PNUD (1997:141) y los datos de PNUD (2009:190-191).
37
Relacin entre el IDH y el IPH

El IPH en ningn momento se puede plantear como alternativa al IDH. Ambos estn midiendo dimensiones diferentes del
desarrollo humano y por ello son complementarios. El IDH
como es conocido, tiene una mirada del conglomerado de la
sociedad, es decir, su perspectiva es desde el conjunto del desarrollo humano de la sociedad; en cambio el IPH visibiliza la
situacin de mayores privaciones o de exclusin de un sector
de la dicha sociedad. En el caso especfico del IPH refleja el
porcentaje de poblacin que est siendo afectada por los tres
indicadores que componen el ndice.
En la presentacin del Informe sobre desarrollo humano
(PNUD, 1997:23) se compara el IPH con el Producto interno
bruto (PIB) y el ndice de recuento de pobreza medida por el
ingreso. El primero es una medida del crecimiento de la economa en su conjunto, o del promedio si fuera per cpita, y el
ndice de pobreza de centra en el porcentaje de personas u
hogares que estn por debajo de un nivel de ingreso.
En la grfica 7 se puede observar como un pas puede lograr
mayor nivel de desarrollo humano y, a la vez como sera de
suponer se reduce la pobreza. Es un escenario en el que el
desarrollo beneficia a todos los miembros de la sociedad o, por
lo menos, es un desarrollo progresivo que cada vez alcanza a
ms miembros de la sociedad. En la segunda parte, de la grfica se ejemplifica el segundo escenario: pases que alcanzan un
mayor nivel de desarrollo humano, pero que quedan rezagados
en el ritmo con que estn reduciendo su pobreza. Es el caso
de Guatemala.
la distribucin desigual de ese progreso y la pobreza humana

generalizada remanente. Pases como Namibia, Marruecos, el
Pakistn, Egipto, Guatemala y Camboya ocupan un lugar superior en el IDH que en el IPH, lo que indica la necesidad de
prestar mayor atencin al desarrollo humano de los que sufren
mayores privaciones.
Otros pases tambin han trabajado en direccin de construir
indicadores de pobreza que recojan en parte la multidimensionalidad de la pobreza. Entre de ellos, se puede mencionar el
caso de Mxico que a travs del Consejo Nacional de Evaluacin Poltica de Desarrollo Social (Coneval) publica los Mapas
de Pobreza Multidimensional. 24
Las ventajas que tiene un ndice de pobreza multidimensional
como el que implementa Coneval son:
Incorpora un enfoque de derechos sociales.

Se pueden analizar datos desagregados de poblacin
por etnia, rea urbana o rural, por estado o municipio
del pas.
Por la identificacin de pobreza visibiliza a la poblacin vulnerable.
Al combinar el ingreso en forma explcita con componentes sociales facilita la complementariedad en el
diseo de polticas econmicas y sociales.
De acuerdo con PNUD (1997:26): El IDH mide el progreso general de un pas en cuanto al desarrollo humano. Puede ocultar
24
38
Para una explicacin detallada de la metodologa puede consultarse: www.coneval.gob.mx/contenido/med_pobreza/6100.pdf
Para la definicin, identificacin y medicin de la pobreza
Ingreso corriente per cpita

Rezago educativo promedio en el hogar
Acceso a los servicios de salud
Acceso a la seguridad social
Calidad y espacios de la vivienda
Acceso a los servicios bsicos en la vivienda
Acceso a la alimentacin
Grado de cohesin social.
Porcentaje de pobreza
ndice de vulnerabilidad alimentaria
ndice de marginacin
Calidad de vivienda
Hacinamiento
Abastecimiento de agua potable
Servicio sanitario
Asistencia escolar
Precariedad ocupacional
Porcentaje de extrema pobreza
Retardo en talla.
Una vez identificadas las variables se computa la poblacin:
que tiene alguna carencia

con ingresos insuficientes.
A partir de ah, se elabora una matriz grfica con estas dos dimensiones. Su interseccin representa la poblacin en condiciones de pobreza multidimensional la que se define como:
Una persona se encuentra en situacin de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que
requiere para satisfacer sus necesidades (Coneval, 2009: 20).
Y se complementa con la identificacin de la poblacin vulnerable por carencias sociales a aquella que tiene al menos una
carencia social, pero tiene suficiencias de ingreso. Incluye a la
poblacin vulnerable por ingreso cuando stos no son suficientes para satisfacer sus necesidades aunque tenga acceso a
las carencias sociales arriba definidas.
En Guatemala, no se ha realizado ninguna publicacin oficial
que incorpore en forma explcita la pobreza multidimensional.
Incluso en la ltima evaluacin de la pobreza realizada a partir
de la Encovi 2006 el gobierno no public los indicadores sobre
las Necesidades Bsicas Insatisfechas.
Segeplan en el estudio Vulnerabilidades de los municipios y
calidad de vida de sus habitantes (2008) public los resultados de la construccin de un indicador que integra un conjunto
de variables, entre ellos indicadores que se emplean para medir
la pobreza por medio de las necesidades bsicas insatisfechas y
el ndice de pobreza por el consumo. El resultado es un indicador que denominaron calidad de vida, concepto que se defini
como [...] el bienestar, felicidad y satisfaccin del ser humano,
que le otorga a ste cierta capacidad de actuacin, funcionamiento o sensacin positiva de su vida (Segeplan, 2008:6). A
los municipios se les clasific en cinco niveles: Muy baja, baja,
media, alta y muy alta. Las variables empleadas fueron:
Los resultados son coherentes con los obtenidos en los mapas

de pobreza (Segeplan, 2001) y con los estudios de pobreza de
Romero y Zapil (IDIES, 2007): los municipios de nivel de vida
con una clasificacin muy baja se ubican en los departamentos
de Huehuetenango, El Quich y Alta Verapaz; la mayora de
municipios con bajo nivel de vida se encuentran tambin en
esos departamentos, pero se agregan Izabal y El Petn.
Fuera del gobierno se tiene un primer ensayo del Consejo
Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos
(CCPDH): la propuesta de crear un ndice de pobreza multivariado, dado que los actuales indicadores utilizados por los gobiernos en el rea centroamericana y en particular en Guatemala se basan en el agregado de consumo o del ingreso y por ende
hay una subestimacin cuantitativa y cualitativa de la pobreza.
Por ello, se considera que estos indicadores son muy limitados
para hacer una evaluacin de la pobreza desde la perspectiva
de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales.
El ndice se fundamenta en que la pobreza no es slo carencia
de ingresos o consumo precario de alimentos y otros gastos
bsicos. La pobreza es un drama social que afecta la vida espiritual y material de las personas, de las familias, de las comunidades, los pueblos y de las naciones[...] Es, adems, falta de
justicia, falta de equidad, exclusin de la participacin poltica, es alto riesgo de contraer enfermedades y de mortalidad
infantil, vulnerabilidad ante los eventos naturales, violencia,
negacin de la cultura, la recreacin y el descanso. En otras palabras, la pobreza es causa y efecto de violacin a los derechos
humanos (IIDH, 2008:32).
Tcnicamente, el ndice es un agregado ponderado del conjunto de variables factible de cuantificarse segn el Protocolo
adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(Protocolo de San Salvador) y que deber irse ampliando conforme la informacin estadstica disponible. Los derechos que
se pretende incluir son:
39
Obligacin de no discriminacin
Derecho al trabajo
Condiciones justas, equitativas y satisfactorias
de trabajo
Derechos sindicales
Derecho a la seguridad social
Derecho a la salud
Derecho a un medio ambiente sano
Derecho a la alimentacin
Derecho a la educacin
Derecho a los beneficios de la cultura
Derecho a la constitucin y proteccin de la familia
Derecho de la niez
Proteccin de los adultos mayores
Proteccin de las personas con discapacidad
Aunque se realiz una primera aproximacin con los datos de
la Encovi 2006 se sugiere crear un comit tcnico que incluya
especialistas en derechos humanos para definir las variables
que mejor se ajusten a los instrumentos internacionales sobre
los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) y los
umbrales mnimo y mximo de cada variable.
Las variables utilizadas para el caso de Guatemala fueron:
Gasto en telfono
Gasto en Tv-cable
Consumo de electricidad
Tipo de piso de la vivienda
Ingresos monetarios per cpita del hogar
Gasto en libros
Tipo de sanitario en la vivienda
Tipo de techo de la vivienda
Educacin promedio de los padres
Tipo de pared de la vivienda
Porcentaje que el ingreso cubre de la canasta bsica
alimenticia
Horas per cpita de trabajo de los receptores de in
gresos
Nmero de empleos por persona
Afiliacin al IGSS de los perceptores de ingresos
Gasto en Internet
Distancia al centro de salud, hospital
Acceso mdico
Distancia acceso a agua
Agua entubada dentro del hogar
Hacinamiento
Escolaridad segn la edad de los hijos
La propuesta del ndice lleva implcita una crtica al concepto
mismo de pobreza y establece un ordenamiento o clasificacin
40
de menor a mayor bienestar, siendo 0 el hogar de menor pobreza y 1 para los hogares sin la carencia o privacin de los
indicadores. Se definen cuatro niveles determinados por cada
uno de los cuartiles con las siguientes denominaciones:
Cuartil 1: hogares en indigencia
Cuartil 2: hogares precarios
Cuartil 3: hogares con los satisfactores mnimos
Cuartil 4: hogares que con un nivel satisfactorio.
Segn este indicador, un 22.0% de los hogares se encuentra
en una situacin de indigencia, es decir aquellos hogares que
viven en las condiciones de extrema limitacin sin medios para
alimentarse, vestirse, privados de salud. Es un estado de indigencia estructural originado por la exclusin y la marginacin.
Si a la poblacin indigente se le agregan los hogares que viven

en condiciones precarias, suman el 61.0%, es decir, el cuartil 1
y 2 (vese grfica 8a). Son aquellos hogares que apenas pueden
cubrir sus alimentos para la sobrevivencia pero no cuentan con
los recursos suficientes socialmente aceptados para llevar una
vida digna.
En el tercer cuartil se tienen los hogares con un disfrute mnimo de los Desc y finalmente los hogares con un disfrute satisfactorio de los Desc.
Aunque no son estrictamente comparables los indicadores de
recuento de pobreza por el consumo y el ndice Desc, por ser
conceptual y metodolgicamente diferentes, a manera de ilustracin se hace una comparacin que puede ser til en el sentido de que los mtodos tradicionales de medicin de la pobreza
tienden a subestimar la precariedad o privaciones que sufren
los hogares, lo cual se puede observar en la grfica siguiente:
4.4 Los datos y principales resultados

4.4.1 Los datos y estimaciones de pobreza
En el mbito de la pobreza y la desigualdad, la parte conceptual
y terica ha tenido importantes avances. Entre muchos de los
estudios y publicaciones se pueden mencionar a Sen (1992),
Boltvinik (2000), Spicker (1999) y Fields (2001). Sin embargo,
hay un rezago en la cuantificacin. Una de las principales limitaciones ha sido la disponibilidad de informacin estadstica
adecuada, especialmente en mtodos que intentan captar la
multidimensionalidad de la pobreza. Con el avance de la tecnologa de la informtica que ha permitido procesar altos volmenes de datos se ir ampliando la frontera de posibilidades
de cmputo de estimar nuevos y ms complejos indicadores de
pobreza y de bienestar.
En Guatemala, con la Junta Revolucionaria de Gobierno, en
diciembre de 1944, segn el INE se inicia la actividad estadstica moderna, que dio como resultado el Censo industrial de
1946, el Censo de habitacin de 1949, los Censos de poblacin
y agropecuario de 1950, y la Encuesta de ingresos y gastos de
1953. 25
El primer trabajo para obtener informacin estadstica sobre
las condiciones de vida de la poblacin se realiz en el ao
de 1946 y cuyo resultado fue publicado por la Direccin General de Estadstica (DGE) en 1948 con el ttulo Estudio sobre las condiciones de vida de 179 familias en la ciudad de
Guatemala. Por su relevancia histrica para las estadsticas de
Guatemala y para los estudios de pobreza hacemos una breve
referencia de sus principales resultados.
El estudio fue llevado a cabo por el Ing. Jorge Arias B., durante
el mes de agosto de 1946 en la ciudad de Guatemala. El propsito [...]fu (sic) el de estudiar la forma en que las familias con
diferentes niveles de ingresos y diferentes ocupaciones, distribuan sus ingresos entre los diferentes artculos de consumo y
servicios (DGE, 1948:5). Las 127 pginas abordan los siguientes temas: propsitos y mtodo, caractersticas demogrficas de
las familias investigadas, ingresos, egresos, y finalmente, bases
para establecer un sistema de pasos para el clculo de un ndice de costo de la vida.
En total, se encuestaron 179 familias seleccionadas sobre la
base de listas de personas afiliadas a diferentes grupos y que
estuvieran en disposicin de ayudar en la realizacin de la
25
http://www.ine.gob.gt/index.php/historia/34-organizacion/46-historia. Consultado en mayo 2010.
41
encuesta (DGE, 1948:8). Los principales datos demogrficos

arrojan que en promedio haba 5.42 personas por hogar. El
52.2% de las personas encuestadas eran mujeres.
Los estimacin de los ingresos se realiz agregando los datos
sobre ingresos salariales, ingresos por trabajo efectuado dentro de la casa, alquiler de vivienda (piezas y casas) pensiones
de gobiernos, obsequios monetarios de personas ajenas a las
familias, e ingresos no monetarios, como la estimacin del al-
42
quiler de vivienda cuando la casa era propia. Los egresos se

clasificaron en cinco grupos: alimentacin; vivienda que incluy alquiler, gastos de alumbrado, impuesto, amortizaciones de
intereses por deuda de la vivienda; combustibles, vestuarios
y otros gastos (gastos en salud, trabajo, transporte, escuela, libros, otros). A continuacin, la grfica 10 presenta un resumen
de los principales resultados.
Segn Carlos Mancia Cha, coordinador de las Encovi, esta investigacin fue la primera experiencia sobre aspectos socioeconmicos que se tuvo en el pas, y aunque slo es una muestra
de la ciudad de Guatemala, con nfasis en la poblacin asalariada, fue un paso necesario para iniciar el anlisis de gastos
realizados por los hogares.26 Con esta informacin se obtuvo,
en 1946, la base del Primer ndice de precios nacional.
Ahora bien, por no ser una muestra representativa y no recoger
informacin necesaria para definir una lnea de pobreza o de
necesidades bsicas, no es posible estimar algn indicador de
pobreza.
Tambin relata que posteriormente, en el ao de 1953, se realiz el Estudio sobre condiciones de vida de 776 familias en
10 ciudades de la Repblica de Guatemala utilizando la cartografa del Censo nacional de poblacin de 1950, seleccionando 776 familias dispersas en 10 ciudades que se consideraron
representativas del pas: Guatemala, Escuintla, Cobn, Flores,
Petn, Quetzaltenango, Coatepeque, Huehuetenango, Puerto
Barrios, Chiquimula y Jutiapa. El objetivo bsico de esta investigacin, fue actualizar el estudio realizado en 1946 sobre el
consumo e ingresos familiares. Entre 1955, con base en el Decreto 495 se realizaron: el tercer y cuarto Censo econmico de
1959 y 1965, el Censo industrial de 1977, el Censo artesanal
de 1978, los Censos de poblacin y vivienda de 1964, 1973 y
1981, los Censos agropecuarios de 1964 y 1979, y la Encuesta
nacional de ingresos y gastos familiares de 1979/81 y en los
aos 1994 y 2002, el X y XI Censo nacional de poblacin y el
IV y V de habitacin, respectivamente.
De 1985 a la fecha, las principales fuentes estadsticas para la

estimacin de la pobreza han sido las siguientes:
Encuesta nacional sociodemogrfica (ENS, 1989)

La Encuesta nacional sociodemogrfica (ENS, 1989) tuvo
como objetivo actualizar y analizar el comportamiento de las
principales caractersticas sociodemogrficas y de empleo a
partir de requerimientos de la administracin pblica y entidades privadas. Entre las principales variables que se incluyeron
en el cuestionario estn: sexo, edad, grupo tnico, orfandad
materna, nivel de instruccin. En materia de empleo se recopil informacin sobre el empleo, caractersticas de la fuerza
de trabajo, perfiles de participacin econmica, etc. Se puso
nfasis en las actividades agropecuarias y empleo rural, entre
otras (Mancia, entrevista, mayo 2010).
Con los datos recabados en la ENS (1989): [...]la Cepal (1991),
y el Banco Mundial (1995) estimaron que la pobreza era bastante alta (80% y 75% respectivamente). Sin embargo, la variable de ingreso recopilada en la ENS 1989 fue sumamente
subestimada en la medida en que se fund en una serie muy
restringida de preguntas sobre el ingreso. Anlisis posteriores
realizados por el PNUD (2000) y el Banco Mundial han intentado corregir esta sobre estimacin y han dado estimaciones muy
consistentes (63% y 62% respectivamente).
En el Informe nacional de desarrollo humano 2000 denominado Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano,
el PNUD toma como base la ENS para estimar los indicado-
Tabla 11
26
Entrevista con Carlos Manca, Cha, mayo 2010.
43
res de pobreza utilizando como metodologa del agregado

de ingresos. En el informe se expresa que aunque existe la
tendencia a considerar el consumo como medida de bienestar
tambin existen argumentos a favor de la utilizacin de los ingresos como indicador de pobreza, dado que stos son un mejor indicador de las oportunidades existentes para un hogar o
individuo (PNUD, 2000:42). Agrega como argumento a favor
Tabla 12
Tabla 13
44
del ingreso es que la informacin es ms fcil de obtener, sin

olvidar que hay evidencia de una menor confiabilidad respecto
a los datos recabados para el consumo.
Sobre esta base, el agregado empleado fue el ingreso del trabajo sumado a otros ingresos. Las estimaciones fueron las siguientes:
Tabla 14
Encuesta nacional de ingresos y gastos de los

hogares (Enigfam, 1998-1999)
sona mes; para la extrema pobreza fue de Q194.7 por personas

y por mes. Los principales resultados fueron los siguientes:
Los objetivos de la encuesta fueron obtener informacin para

elaborar la estructura de ponderacin del ndice de Precios al
Consumidor; de los ingresos y gasto de los hogares con el propsito de estimar los indicadores de pobreza y la distribucin
del ingreso; as como proporcionar informacin para las estimaciones de las cuentas nacionales.
Encuesta nacional de condiciones de vida

(Encovi 2000)
Los principales temas que se abordaron son: caractersticas de

la vivienda, equipamiento del hogar, la educacin, asistencia
social, hbitos de compra de alimentos, gastos diarios de bienes y servicios regulares como son alimentos, medicina, bebidas, combustibles y transporte; gastos mensuales, trimestrales
y anuales de lo que pudiera ocupar e informacin sobre el empleo y actividad econmica.
La Encovi (2000) se dise con el objetivo de levantar informacin para la estrategia de reduccin de la pobreza cuyo fin
era elevar el bienestar de la poblacin. Entre los objetivos especficos estn: conocer y evaluar las condiciones de vida de la
poblacin, determinar los niveles de pobreza y desnutricin;
producir y valuar los principales indicadores de calidad de
vida, pobreza y bienestar para Guatemala; disear estrategias,
programas y polticas sociales, mejorando la focalizacin de
los programas para la reduccin de la pobreza y la aplicacin
del gasto, as como realizar monitoreos sobre los avances e impactos de los programas (IDIES, 2001: 5).
Para la medicin de la pobreza, el PNUD (2000) utiliz el agregado de ingresos integrados por los ingresos del trabajo y otros
ingresos. La lnea de pobreza utilizada fue de Q389.3 por per-
El cuestionario de 47 pginas cubre 18 captulos: 1) informacin que permite la caracterizacin de la situacin habitacional
de la vivienda y acceso a servicios; 2) capital social; 3) situa-
45
ciones adversas y seguridad ciudadana: 4) participacin en redes sociales, participacin ciudadana y acceso a programas de
asistencia social; 5) caractersticas y composicin del hogar; 6)
salud; 7) educacin; 8) migracin; 9) uso del tiempo; 10) actividades econmicas; 11) fecundidad y maternidad; 12) gastos
de autoconsumo; 13) ingresos diferentes al trabajo; 14) equipamiento del hogar; 15) negocios del hogar; 16) actividades
agropecuarias; 17) ahorro y financiamiento; 18) antropometra
para todas las personas del hogar (INE, boleta Encovi, 2000).
La amplitud de la informacin recabada permite crear el agregado de consumo que fue el enfoque adoptado por el gobierno
de Guatemala para los diferentes estimadores de la pobreza a
partir de esta encuesta. En opinin del Banco Mundial (2004:
263), la medicin de la pobreza por medio del consumo tiene
las siguientes ventajas: primero, porque el consumo flucta
menos que el ingreso a lo largo del ao; segundo, la experiencia emprica ha demostrado que la informacin sobre los
ingresos es menos precisa que la del consumo; y tercero, que
la informacin para el agregado de consumo se construye a
partir de la propia informacin de la encuesta sin necesidad de
recurrir a fuentes externas.
Para estimar la lnea de pobreza el agregado de consumo incluy los siguientes componentes: consumo de alimentos comprados; consumo de alimentos no comprados (produccin
propia, regalos, donaciones); transporte y comunicacin; gasto
en bienes de consumo; servicios domsticos y gastos legales;
servicios bsicos (agua, electricidad, gas); valor anual del uso

de la vivienda; valor anual del uso de los bienes durables; educacin y salud.
Para el clculo de la lnea de pobreza extrema y pobreza general27, se siguieron los siguientes pasos:
La estimacin de la lnea de pobreza extrema se bas en el clculo del valor de las necesidades calricas mnimas para Guatemala. Con base en el consumo promedio de caloras recomendado para Guatemala (1,172) se ajust la cantidad de alimentos
para obtener una canasta que proporcione estas caloras.
Utilizando los precios reales en el perodo que se levant la encuesta y que enfrentaron los hogares encuestados en el tercer
decil de consumo, se estim el valor anual de la lnea de pobreza extrema que fue de Q1,682.00. Para el clculo de la lnea de
pobreza general, se obtuvo el coeficiente de consumo para las
personas consumo de +/ -5% de la lnea de extrema pobreza
(es decir, un 5% arriba y abajo de Q1682.00). La proporcin fue
del 44.2% de consumo para alimentos y el 55.8% para productos no alimentarios. El valor monetario de la lnea de pobreza
extrema se dividi por la proporcin de consumo alimentario
(44.2%) con lo cual se obtuvo la lnea de pobreza general.
El ndice de profundidad de la pobreza (P1) representa la cantidad necesaria para que todos los pobres superen la lnea de
pobreza, general o extrema, expresada como porcentaje de la
Tabla 15
Metodologa
27
46
Descripcin
Esta parte referente al clculo de la lnea de pobreza es un apretado resumen del texto del Banco Mundial (2004:281). En el Anexo 3 Medicin de la pobreza
mediante la Encovi 2000 el Banco Mundial describe con detalle el procedimiento seguido para el clculo de la lnea de pobreza extrema y pobreza general (Banco
Mundial, 2004: 275 - 287).
Tabla 16
lnea de pobreza y considerando la proporcin que representa

la poblacin pobre en relacin con la poblacin nacional total.
El ndice de severidad de la pobreza (P2) consiste en una derivacin de P1 que considera la distribucin del consumo total
entre los pobres. En otras palabras, es una medida del grado
de desigualdad que existe dentro de la poblacin bajo la lnea
de pobreza.

(Encovi 2006)
La Encovi 2006 constituy un avance importante en las estadsticas para la medicin de la pobreza. En primer lugar le da
continuidad a la informacin sobre las condiciones socioeconmicas de los hogares que se produjo con la encuesta del
ao 2000, ello posibilita hacer estimaciones sobre el cambio
en un perodo aproximado de seis aos y determinar aquellas
regiones que redujeron o aumentaron la pobreza y la extrema pobreza; en segundo lugar, la Encovi 2006 corrige algunos
problemas que se tuvieron en el pasado, especialmente en la
depuracin y consistencia de las base de datos; y, finalmente,
esta encuesta permite hacer estimaciones por departamentos.
Para la Encovi 2006, el INE (2007) se plante tres objetivos:
Conocer y evaluar las condiciones de vida de la poblacin y los factores que la determinan.
Aportar informacin para el diseo y estrategias de reduccin de la pobreza, programas sociales, y proceso
de modernizacin y descentralizacin del Estado.
Generar informacin para el mejoramiento de los mecanismos de focalizacin del gasto pblico, el presupuesto y las inversiones.
La estructura del cuestionario y temas abordados es similar a la

Encovi 2000: la vivienda y el hogar, seguridad ciudadana, participacin en organizaciones y programas de asistencia social,
caracterstica de los hogares, salud, educacin, capacitacin
para el trabajo, migracin, empleo, otros ingresos, fecundidad
y salud materna, gastos y autoconsumo, equipamiento del hogar, negocios no agropecuarios, actividades agropecuarias, y
prstamos y compras al crdito (INE, boleta Encovi, 2006).
Para los indicadores de la pobreza con base en los datos de
la Encovi 2006 no hay un agregado y por lo tanto las publica-
47
Tabla 17
Metodologa
ciones oficiales del gobierno no contienen una medicin de la

pobreza por este mtodo. La principal publicacin que recoge
y analiza los resultados del anlisis de los datos de la Encovi
2006, (Banco Mundial, 2008:8) y que son la base oficial de
los datos de la pobreza del pas lo justifica en los siguientes
trminos:
[es] el consumo y no el ingreso como medida de las
condiciones de vida, ya que flucta menos que el ingreTabla 18
48
Descripcin
so, por lo general permite obtener mediciones con un

menor margen de error y es ms comprehensivo.
Para la estimacin de la lnea de la pobreza extrema y la pobreza general, se sigui el mismo procedimiento expuesto en
prrafos anteriores. Los valores estimados fueron Q3,206.00
por persona al ao para la extrema pobreza y de Q6,574.00
para la pobreza general.
5. Logros, carencias y retos para la

reduccin de la pobreza
Las polticas especficas sobre la pobreza son recientes en la
historia econmica y social de Guatemala. Es a partir de los
resultados sociales adversos, derivados de la implementacin
de las medidas conocidas como Consenso de Washington, que
los organismos internacionales expresan su preocupacin por
el aumento y magnitud de la pobreza en Amrica Latina. Ello
se expresa en dos importantes informes: el primero, el Informe
sobre el desarrollo mundial, 1990: Pobreza, del Banco Mundial, y el segundo, el Informe sobre desarrollo humano, 1990,
del PNUD.
Al final de la dcada, en 1999, el Banco Mundial y el FMI impulsaron las estrategias para la reduccin de la pobreza (ERP),
como parte del programa de concesin de crditos a pases
altamente endeudados (conocido como HIPC, por sus siglas en
ingls) y en septiembre del ao 2000 las Naciones Unidas en la
Asamblea General 55/2 aprueba los ODM. Como parte de esa
tendencia la poltica pblica guatemalteca tambin ha seguido
la misma trayectoria.
Los principales avances se dieron a partir de la implementacin
de la Estrategia de reduccin de la pobreza que tuvo como antecedente el estudio El drama de la pobreza en Guatemala:
sus rasgos y efectos sobre la sociedad (Gobierno de Guatemala, 2001) que se present como una versin preliminar para
su discusin. En noviembre del mismo ao se impuls la Estrategia de reduccin de la pobreza: el camino de la paz (Gobierno de Guatemala, 2002). Dicha estrategia se fundament
en la informacin obtenida por medio de los mapas de la pobreza combinando informacin de los censos y las encuestas, y
se acompa con una matriz de objetivos, metas e indicadores.
El planteamiento de una poltica especfica de reduccin de la
pobreza, que se plasm como parte de las ERP seguida en varios pases a instancias del Banco Mundial y el FMI, fue posible
por un avance muy importante en la recoleccin y sistematizacin de informacin mediante el levantamiento de la Enig fam
en 1989 y la Encovi del ao 2000. Consolid este esfuerzo el
XI Censo nacional de poblacin y VI de habitacin del 2002
con el nuevo diseo del marco muestral y la realizacin de la
Encovi del 2006.
Como parte de la Estrategia de reduccin de la pobreza 2004
2015 (Gobierno de Guatemala, 2003) fue importante la consulta que se hizo sobre sta en 134 municipios del pas, acti-
vidad que se conoci como planificacin participativa. Este

proceso de consulta tuvo como antecedente la experiencia de
participacin ciudadana en Baja Verapaz en los municipios de
Cubulco, Rabinal, San Miguel Chicaj, Salam y la emisin de la
legislacin sobre los Consejos de Desarrollo, que permiti un
espacio para la discusin de la pobreza a nivel municipal y departamental (Gobierno de Guatemala, 2003:13). El resultado
fue la elaboracin de la Estrategia de reduccin de la pobreza
validada (ERP-V ) que integr la estrategia de reduccin de la
pobreza en los niveles municipal (ERP-M); departamental (ERPD); y regional (ERP-R).
Es decir que, en el plano de la generacin de informacin estadstica para medir la pobreza, el conocimiento que se tiene de
la misma en sus diferentes manifestaciones (la pobreza rural,
en el sector indgena, en el nor occidente del pas, etc.), el primer y nico esfuerzo de consulta al nivel local de la estrategia,
y el plantear polticas especficas de reduccin de la pobreza,
junto a instrumentos como las transferencias econmicas condicionadas han constituido, en el marco del diseo de la poltica pblica social, avances importantes.
Sin embargo, al contrastar este esfuerzo con la cruda realidad
social de Guatemala, los resultados son poco satisfactorios. La
reduccin de la pobreza general es lenta: de 1989 al ao 2006
se pas de un 62% de pobreza (estimacin ajustada por el Banco Mundial) a un 51%, esto equivale a una reduccin de 11
puntos porcentuales en aproximadamente 17 aos. Hay que
tomar en consideracin que entre ms alta es la proporcin de
pobreza, se pueden tener resultados positivos con un relativo
poco esfuerzo de la poltica social. Conforme la pobreza se
reduce es necesario incrementar el esfuerzo por cada punto
porcentual que se desea reducir la pobreza.
La situacin es ms grave ahora por lo menos por dos razones:
1. Segn estudios del Banco Mundial (2008) de cinco
puntos porcentuales de reduccin de la pobreza
aproximadamente la mitad se explica por las remesas
del exterior y del interior del pas. Un pequeo porcentaje se puede atribuir a un efecto del crecimiento
econmico; pero el principal esfuerzo e impacto pareciera provenir de los mecanismos de sobrevivencia
que utilizan los hogares para mejorar su situacin.
49
Ante la enorme desigualdad de acceso a recursos

econmicos, de educacin y de redes sociales, y la
limitacin de las oportunidades, las estrategias seguidas por los hogares para salir de la pobreza sern de
impacto muy limitado.
2. En los aos 2000 y 2006, las estimaciones de incidencia de la pobreza extrema fueron de 15.7 y 15.2% respectivamente. Estadsticamente no es significativa la
diferencia y con este hecho se puede afirmar que en
seis aos no hubo ninguna mejora en la reduccin de
la extrema pobreza, por lo que es razonable concluir
que Guatemala est muy lejos de alcanzar la meta uno
de los ODM: pasar del 20 al 10% de extrema pobreza
en el 2015. (Pobreza extrema considerando la lnea
de pobreza de USD1.00 por persona al da). La meta
es equivalente al 9% en la lnea de pobreza nacional.
Ante la poltica del Estado para reducir la pobreza y las modalidades o estrategias seguidas por cada gobierno, es pertinente
preguntarse Ha fracasado la poltica de reduccin de la pobreza? Habra mayor pobreza y con mayor profundidad si
no se hubiera implementado la estrategia de reduccin de la
pobreza?
A luz de los objetivos y metas que cada gobierno se ha planteado la respuesta es clara: La poltica pblica ha fracasado en
reducir la pobreza.
La explicacin del fracaso est en cmo ha sido su concepcin,
diseo, implementacin y evaluacin de la poltica. Entre otras
razones por lo siguiente:
Al analizar la lnea de las diferentes polticas sobre la reduccin de la pobreza, se puede constatar, primero, el principal
esfuerzo para el diseo e implementacin de las polticas de
reduccin de la pobreza est determinado en buena parte por
los organismos financieros internacionales. Esto en s mismo
no es negativo; sin embargo, con excepciones matizadas para
cada gobierno o funcionario pblico, las polticas no han tenido como origen un esfuerzo genuino al interior del pas por
reducir la pobreza. Han sido promovidas por influencia y en
algunos casos han sido determinantes las tendencias internacionales o modas, ya sea los programas econmicos y sociales
(PES), de estabilizacin macroeconmica y ajuste estructural,
las ERP, o las transferencias econmicas condicionadas (TEC)
que hoy se aplican en Amrica Latina.
28
29
50
La evaluacin de los programas evidencia que, aunque explcitamente se especifican objetivos y metas para reducir la pobreza, esta poltica entra en contradiccin o est subordinada
a otras polticas (e intereses diferentes a los de reducir la pobreza), especialmente con la poltica econmica. En efecto, el
centro de atencin, para los aos 80 estuvo en el desarrollo
como resultado del crecimiento econmico. Y en el caso de las
polticas seguidas por las administraciones del 2000 al 2008,
forman parte de una estrategia ms global que pone al centro
el crecimiento econmico. Con sus variantes, especialmente
en el ltimo perodo, subyace la teora del derrame (spillover).
El objetivo es lograr el crecimiento econmico, ya que este genera empleo, incremento de la demanda de la fuerza de trabajo, etc. y por esa va de encadenamiento se eleva el ingreso y
se reduce la pobreza. Expresado por uno de los empresarios:
cuando sube la marea todos los barcos suben, no importa si
son grandes o pequeos. 28
Las polticas econmicas diseadas con el fin de elevar el crecimiento y la generacin de empleo no han dado resultado para
reducir la pobreza. Si se asocia los aos de crecimiento econmico al mismo perodo de las estimaciones proyectadas hacia
los censos de poblacin de 1994 y 2002, la economa creci a
una tasa anual de 3.66%; sin embargo la variacin porcentual
de la pobreza fue 0.98 al pasar de 63.02% a 52.28% .29 Es posible entonces sealar que, por la multicausalidad de la pobreza,
su reduccin no se puede atribuir solamente al crecimiento
econmico.
En efecto, en su informe el Banco Mundial (2008: 118 y 119)
realiza estimaciones sobre el impacto de las remesas en la reduccin de la pobreza, y con base en los datos de Encovi 2000
y Encovi 2006 calcula que la pobreza se redujo 5.2 puntos porcentuales. Al restar el impacto de las remesas la reduccin de
la pobreza es de 2.7% y la extrema pobreza, sin las remesas, se
hubiera elevado de 15.7 al 18.3%. Considerando slo la pobreza general, para reducir un punto porcentual el pas necesitara
crecer por lo menos 4.2% anual, tasa que est por encima del
crecimiento de los ltimos 20 aos, que segn las cuentas nacionales con base al ao 2001 fue de 3.5%.
Cada gobierno ha implementado su propia poltica de reduccin de la pobreza sin darle continuidad a los esfuerzos de su
predecesor. Sin embargo, a pesar de los cambios de la estrategia de un gobierno a otro, la poltica econmica de ajuste estructural, estabilizacin macroeconmica y apertura comercial
ha mantenido continuidad desde que se abandon el modelo
de sustitucin de importaciones.
Opinin expresada: Dilogo Interamericano, 2008. Organizado por Dilogos nacionales sobre la democracia en Amrica Latina. Dilogo Interamericano y la OEA
enero 2008- Guatemala, donde el autor tuvo oportunidad de participar.
Estimacin realizada a partir de datos de Romero y Zapil, 2009.
Quienes estudian el fenmeno de la pobreza reiteran y comparten plenamente la concepcin de sta como un fenmeno
multicausal que trasciende lo econmico y se manifiesta de
muy diversas maneras. Se considera que, a pesar de ello, en la
poltica pblica guatemalteca hay por lo menos tres esferas de
accin o desafos que no se han tomado en cuenta o que tienen
una presencia muy dbil y que por lo tanto pueden hacer fracasar o limitar el desempeo de la poltica para reducir la pobreza: la participacin ciudadana; la desigualdad y exclusin;
y la poltica econmica-social, en particular la poltica agraria
y la fiscal.
Excepto en la ERP-validada (ERP-V ), en el perodo del gobierno
2000-2004, no se ha dado participacin a la poblacin, especialmente a los pobres. Y aunque la ERP-V se concibi como un
proceso de planificacin participativa y se reconoce que se dio
slo en 134 municipios de los 333 que integran el pas, en lo
fundamental fue un proceso de consulta, lo que fue importante, pero no constituye un espacio de participacin ciudadana.
Adems los sujetos, quienes viven el drama de la pobreza, que
por su condicin tambin son excluidos de los espacios de la
poca participacin social, no tienen mecanismos para incidir
en las polticas que agravan o efectivamente pueden contribuir
a reducir la pobreza: el tratado de libre comercio, la poltica
fiscal, entre otras.
Hablar de pobreza es hablar de desigualdad, de exclusin en la
distribucin de los activos (productivos, conocimientos, salud
y otros). Esta relacin, que tambin es una relacin de poder,
y que es central en la explicacin de la pobreza est ausente de
las ERP. Como se vio en cada una de las estrategias, la principal
responsabilidad de reducir la pobreza se deja al crecimiento
econmico y a un espontneo impacto en la reduccin de la
pobreza.
Finalmente, la poltica social (educacin, salud, vivienda) es un
componente necesario e imprescindible de cualquier poltica
de reduccin de la pobreza, pero ella por s sola poco puede
hacer. Ello explica por qu en Guatemala se ha avanzado en
ampliar la cobertura educativa y de salud, pero eso no se ha
traducido en reduccin de la pobreza. Son necesarias otras
polticas, que enfrenten la desigualdad y la distribucin de la
riqueza, particularmente la poltica fiscal en su sentido pleno
como se plante en los Acuerdos de paz y el Pacto fiscal.
51
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Traduccin: Pedro Marcelo Ibarra y Sonia lvarez Leguizamn.
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von Hoegen, M. y Palma, D. (1999). Los pobres explican la pobreza: el caso de Guatemala. Guatemala:
IDIES. 2da. Edicin. 210 pp.
55
Siglas y acrnimos
CCPDH
CCS
Cepal
CIDH
Coneval
Desc
DGE
Encovi
Enig fam
ENS
ERP
ERP-D
ERP-M
ERP-R
ERP-V
FESS
FGT
FIS
Flacso
FMI
Fodigua
Foguavi
Fonapaz
Fontierra
IDIES
Igss
IIDH
INE
IPH
LP
NBI
Oacnudh
ODM
OEA
OECD
56
Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos

Consejo de Cohesin Social
Comisin Econmica para Amrica Latina
Comisin Interamericana de Derechos Humanos
Consejo Nacional de Evaluacin Poltica de Desarrollo Social
Derechos econmicos, sociales y culturales
Direccin General de Estadstica
Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares
Encuesta nacional socio demogrfica
Estrategia de reduccin de la pobreza
Estrategias de reduccin de la pobreza en el nivel departamental
Estrategias de reduccin de la pobreza en el nivel municipal
Estrategias de reduccin de la pobreza en el nivel regional
Estrategia de reduccin de la pobreza validada
Fondo de Emergencia Solidaria Social
ndice de brecha de pobreza
Fondo de Inversin Social
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Fondo Monetario Internacional
Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco
Fondo Guatemalteco para la Vivienda
Fondo Nacional para la Paz
Fondo de Tierra
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Instituto Nacional de Estadstica
ndice de Pobreza Humana
Mtodo de la Lnea de Pobreza
Necesidades Bsicas Insatisfechas
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organizacin de Estados Americanos
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (por sus siglas en ingls)
PES
PG
PIB
PNB
PNUD
PPAE
PPC
PRES
Pronade
Segeplan
SELA
SIG
TCE
TEC
UN
UNE
Programas Econmicos y Sociales

Brecha de Pobreza (PG por sus siglas en ingls, Poverty Gap)
Producto interno bruto
Producto nacional bruto
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Pases pobres altamente endeudados (HIPC por sus siglas en ingls)
Paridad de poder de compra
Programa de Reordenamiento Econmico y Social
Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo
Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia
Sistema Econmico Latinoamericano
Sistema de informacin geogrfica (GIS acrnimo en ingls de Geographic Information System)
Transferencias condicionadas en efectivo
Transferencias econmicas condicionadas
Naciones Unidas
Unidad Nacional de la Esperanza
57
58

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