Aritigo - Portos

Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos
brasileiros: a longa e constante espera 1

Alcides Goularti Filho 2
Resumo
O objetivo deste artigo discutir a trajetria do sistema porturio brasileiro de 1910 (criao da
Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais) a 2001 (criao da Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios) destacando as constantes iniciativas e tentativas de melhoramento, reaparelhamento e
modernizao dos portos. Alm da introduo e da concluso, o texto est dividido em trs perodos:
a) incio da centralizao e da formao de um sistema nacional porturio 1910-1934;
b) centralizao e planejamento: reaparelhamento e consolidao de um sistema porturio nacional
1934-1990; e c) a modernizao e privatizao dos portos 1990-2001. Ao longo de cada perodo so
discutidos a criao dos diversos rgos responsveis pelos portos, a gesto do sistema, as leis e
decretos especficos para os portos e os planos porturios nacionais.
Palavras-chave: Portos Planejamento; Administrao; Portos Poltica governamental Brasil.
Abstract
Improvements, equipment and modernization of the Brazilian ports: the long and constant
wait
The objective of this article is to argue the formation of the Brazilian port system of 1910 (creation
of the Federal Inspectorial of the Ports, Rivers and Canals) the 2001 (creation of the Aquatic Way
Transport National Agency) detaching the constants initiatives and attempts of improvement,
equipment and modernization of the ports. Beyond the introduction and the conclusion, the text is
divided in three periods: the beginning of the centralization and the formation of a port national
system 1910-1934; b) centralization and planning: equipment and consolidation of a national port
system 1934-1990; e) the modernization and privatization of ports 1990-2001. The long one of each
period is argued the creation of the diverse responsible agencies for the specific ports, laws and
decrees and national ports plans.
Key words: System port; Planning; Administration port.
JEL N960, N760, N660, R500.
Introduo
O surgimento dos diversos portos no litoral brasileiro est relacionado

com a ocupao e o povoamento do territrio. O mar sempre foi um caminho
(1) Trabalho recebido em maro de 2006 e aprovado em abril de 2007. Pesquisa financiada pelo
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e Fundao de Apoio Pesquisa
Cientfica e Tecnolgica do Estado de Santa Catarina (Fapesc).
(2) Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
(IE/Unicamp). Professor do Departamento de Economia da Universidade do Extremo Sul Catarinense (Unesc),
Cricima, SC, Brasil. E-mail: <alcides@unesc.net>.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 3 (31), p. 455-489, dez. 2007.
Alcides Goularti Filho
natural e um elo entre a colnia e a Coroa, e entre as vrias vilas fundadas ao

longo da costa brasileira. Pelo mar, fazia-se a guarda do territrio, chegavam e
saam mercadorias e pessoas. Os portos surgiram como conseqncia desse
movimento de pessoas, mercadorias e armas. Durante todo o perodo colonial, os
portos eram pequenos trapiches e ancoradouros naturais que serviam como
plataforma de embarque e desembarque. Recife, Salvador e Rio de Janeiro, por
serem as vilas mais importantes, eram tambm os portos que tinham maior fluxo
de mercadorias e pessoas. Em funo do Pacto Colonial e das dificuldades
tcnicas e naturais de navegao entre portos da costa brasileira, o maior
movimento nos portos era sempre em relao Coroa: exportando gneros
tropicais e metais preciosos e importando produtos manufaturados. Da frica
eram trazidos os negros para serem escravizados.
No interior da colnia, as vias de comunicao eram basicamente duas:
navegao fluvial (canoagem) e caminhos. A navegao fluvial foi obra do
bandeirismo, das mones que seguiram principalmente para o centro-oeste da
colnia. Os caminhos, traados primeiramente pelos bandeirantes, foram obras dos
tropeiros, que faziam a ligao da parte meridional da colnia com as feiras
paulistas (Prado Jnior, 1996). Os caminhos das tropas e navegao fluvial
alargaram o territrio da colnia para alm do Tratado de Tordesilhas, garantindo,
em boa medida, o atual contorno das fronteiras brasileiras, e deram uma coeso
aos esparsos ncleos de povoamento. Segundo Roberto Simonsen (1977, p. 437):
Aos atalhos trilhados pelos bandeirantes no ciclo da caa aos ndios, sucedeu a
construo de caminhos para servir s zonas de minerao. No surgisse esta e a
ocupao dos sertes, na escala em que foi feita, no se teria efetuado por
necessria explorao agrcola e extrativa da colnia. Era, porm, a rede fluvial o
grande meio preferido para o trfego tantas as insuficincias e a primitividade
dessas estradas e as dificuldades de sua conservao.
Essas duas vias de comunicao foram as mais utilizadas durante todo o

perodo colonial e o incio do Imprio. Para Odilon Nogueira de Matos (1995,
p. 42):
Uma carta das vias de comunicaes do Brasil, ao iniciar o Imprio, poucas
modificaes apresentaria com relao aos ltimos tempos coloniais. bem
verdade que a grande expanso sertanista do sculo XVIII, mineradora ou pastoril,
levar o povoamento s extensas reas do interior, assegurando para Portugal, e
conseqentemente para o Brasil, a posse de to dilatadas regies e tornando o mapa
do Brasil, resultante dos tratados de Madri e Santo Idelfonso, praticamente igual ao
de hoje.
Com o advento do barco a vapor passou-se a melhor utilizar os rios como

via de comunicao. Podemos afirmar que, entre 1840 e 1870, predominou no
Brasil a navegao fluvial a vapor, com a constituio de vrias companhias
regionais e nacionais de navegao. A navegao surge, em detrimento dos
456
Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera
caminhos j traados pelos tropeiros os quais no eram mais prioridades para o

governo imperial, que apostava na navegao fluvial. A navegao suplantou os
caminhos. O perodo de 1870 a 1940 foi a era ferroviria no Brasil. As ferrovias,
como smbolo da modernidade e da velocidade, foram construdas sem ser
acompanhadas dos devidos melhoramentos na navegao fluvial. A ferrovia
suplantou a navegao. Entre 1940 e 1980, vimos florescer no Brasil o sistema
rodovirio. As rodovias chegaram em todas as regies do pas, integrando todo o
territrio nacional. Em 1930, o pas tinha 36 mil quilmetros de ferrovias,
atualmente so aproximadamente 30 mil quilmetros. As rodovias foram
construdas e pavimentadas sem serem acompanhadas de melhoramentos nas
ferrovias. Novamente, uma suplantou a outra.
Com relao aos portos, durante o perodo colonial, os portos brasileiros
eram de responsabilidade das Cmaras Municipais. Ainda nesse perodo, foi
editado o Decreto de 13 de julho de 1820, que declarou de competncia da
Repartio da Marinha todos os portos espalhados pela costa brasileira (Brasil,
1889). Com a Independncia, em 1822, e com uma nova organizao
administrativa, os portos passaram a ser de responsabilidade da Intendncia dos
Arsenais da Marinha, dentro do Ministrio da Marinha. Em 1845, foi criada a
Capitania dos Portos, que se tornou responsvel pelo policiamento e
melhoramento dos portos. Aps muita insistncia do Ministrio da Marinha, a
responsabilidade sobre os portos passou, em 1873, para o Ministrio da
Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, que dividiu o litoral em seis distritos e,
em 1890, criou as Inspetorias de Distritos dos Portos Martimos. Com a diviso do
Ministrio da Agricultura, os portos ficaram com o Ministrio da Viao e Obras
Pblicas.
A primeira norma jurdica destinada aos portos brasileiros, aps o Decreto
de 1820, foi o Decreto 447 de 1846 que aprovou o Regulamento da Capitania dos
Portos. Em 1869 foi editado o Decreto 1.746, que autorizava a concesso dos
portos por 90 anos iniciativa privada e dava garantia de juros de 12% ao ano. Em
1886, a Lei 3.314 reduziu o prazo para 70 anos e a garantia de juros para 6% ao
ano. Em 1903, foi editado o Decreto 4.859, em que o governo ficava responsvel
pela obras dos portos e em seguida poderia conceder iniciativa privada por 10
anos. No Decreto-Lei 6.368, de 1907, ficou aprovada a criao de uma repartio
que deveria ficar responsvel pela centralizao das obras de melhoramento,
conservao e administrao dos portos.
O objetivo deste texto percorrer os caminhos das dificuldades e dos
avanos do sistema porturio brasileiro a partir da dinmica da economia brasileira
no sculo XX. Alm desta introduo, inicialmente, ser discutida a organizao
do sistema porturio nacional durante as primeiras dcadas do sculo XX, que vai
do perodo de 1910 a 1934 quando o problema porturio comeou a ser
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nacionalizado, resultando na criao da Inspetoria Federal de Portos, Rios e

Canais. O segundo perodo estudado de 1934 a 1990, quando entrou em marcha
o longo processo de industrializao e de integrao nacional comandado pelo
Estado, quando h o planejamento e a centralizao das tomadas de decises das
polticas porturias. O ltimo perodo analisado ps-1990, quando extinta a
Portobrs, desarticulando o sistema institucional porturio, iniciando o processo de
privatizao das operaes porturias. Tambm feita uma reflexo sobre a
criao dos diversos rgos federais responsveis pela gesto do sistema, os
regimes jurdicos e os planos porturios. Na concluso, como tentativa de sntese,
ser apresentada uma anlise sobre o movimento lento de mudanas dos portos
brasileiros.
1 De um sistema fragmentado ao incio da centralizao das polticas porturias
1910-1934
A Primeira Repblica herdou um sistema porturio fragmentado e em

precrias condies com portos e trapiches espalhados ao longo da costa sem
condies de suportar o aumento do fluxo de carga. Desde o Porto de Manaus,
passando por Recife, Salvador, Rio de Janeiro e chegando at os pequenos
trapiches no Sul do Imprio, todos necessitavam de melhoramentos, segurana e
recursos humanos.
No incio da Repblica, o complexo cafeeiro estava em franca expanso,
principalmente com a construo das ferrovias que cortavam todo o interior
paulista ligando ao Porto de Santos. A cidade de So Paulo estava se urbanizando
rapidamente e a chegada de mais e novos imigrantes mudava o cotidiano na
capital paulista e nas fazendas de caf do interior. No Norte do pas, a borracha era
o grande produto de exportao que formava um grande complexo extrativista
integrando a regio economia mundial. No Nordeste, apesar da longa e lenta
decadncia da economia aucareira, a mecanizao de alguns engenhos ensaiava
um novo impulso econmico para a regio. No Maranho, ainda resistia a lavoura
de algodo e, no Sul da Bahia, o cacau estava se expandindo. No Brasil
meridional, destacavam-se a pecuria de corte no Sul do Rio Grande do Sul e a
erva-mate no Norte de Santa Catarina e Sul do Paran (Cano, 1990). Esse era o
movimento geral da economia brasileira que tinha uma estreita ligao com o
desenvolvimento dos portos brasileiros: a borracha em relao ao Porto de
Manaus, a cana-de-acar em relao ao Porto de Recife, o algodo em relao ao
Porto de Maranho, o cacau em relao ao Porto de Salvador, caf em relao ao
Porto de Santos, a erva-mate em relao aos Portos de Paranagu e So Francisco
do Sul e o charque em relao ao Porto de Rio Grande. Ao mesmo tempo em que
se expandiam as exportaes tambm cresciam as importaes. Segundo Cardoso
de Mello (1988), foi dos poros da acumulao desta economia mercantil agrria e
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exportadora e da metamorfose do capital mercantil em industrial que nasceu e se

consolidou o capital industrial.
A poltica de transportes da jovem Repblica era a mesma do velho
Imprio: a prioridade eram as ferrovias, num segundo plano vinha a navegao
fluvial e martima a vapor. O boom ferrovirio ingls foi no segundo quartel do
sculo XIX, o norte-americano aps a Guerra Civil e o alemo no ltimo quartel
do sculo XIX. Portanto, dar nfase s ferrovias no Brasil durante o Segundo
Reinado e a Primeira Repblica estava dentro da tendncia mundial da rpida
expanso dos caminhos de ferro. A questo, a saber, era: por que os portos
continuaram relegados a planos inferiores mesmo ainda com a utilizao em larga
escala da navegao martima a vapor?
Durante o perodo de 1910 a 1934, que foi caracterizado pelo incio da
nacionalizao do problema porturio com a centralizao das tomadas de
decises, podem-se destacar dois avanos para os portos: a criao da Inspetoria
Federal dos Portos, Rios e Canais em 1910 e a aprovao do Regulamento dos
Portos Organizados em 1922. Quando da aprovao do Regulamento, mesmo
tendo como mvel da acumulao o capital mercantil agrrio e exportador, a
economia brasileira passava por um processo de diversificao econmica. Tais
condies concretas rebatiam na j estrutura porturia deficiente, que contribua
para agravar ainda mais a situao precria dos portos.
1.1 Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais
A IFPRC (Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais), prevista no

Decreto 6.368 de 14 de fevereiro de 1907 e criada pela Lei 2.356 de 31 de
dezembro de 1910, nasceu no bojo de um movimento maior que foi a criao de
vrios rgos federais como a Inspetoria Federal de Viao Marinha, Inspetoria
Geral de Iluminao, Inspetoria Federal das Estradas, Inspetoria de Obras Contra a
Seca e Repartio Geral dos Telgrafos (Brasil, 1916). A ossatura material do
Estado estava ganhando mais consistncia iniciando uma trajetria de
centralizao das aes estatais. Num perodo em que o federalismo orientava os
acordos polticos e os complexos agro-regionais exportadores comandavam as
economias locais.
Antes da criao da Inspetoria, o Decreto 4.859 de 1903 j havia previsto
a constituio da Caixa Especial dos Portos, cujos recursos eram provenientes de
uma taxa de 2% cobrada sobre as importaes e 1% sobre as exportaes, tal
como previsto na Lei 3.314 de 1886. Os recursos da Caixa deveriam ser
depositados numa conta no Tesouro Nacional que seria destinada ao pagamento de
despesas com a fiscalizao, os estudos, as obras de melhoramentos, os juros e as
amortizaes dos emprstimos (Lisboa, 1922). Quanto maior era o fluxo de
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mercadorias, maior era a capacidade de arrecadao, o que possibilitava a

expanso das instalaes porturias, portanto fcil entender por que somente
Manaus, Rio de Janeiro e Santos foram os portos que receberam vultosos
investimentos. A Lei 3.314, de 1886, que dava garantia de juros de 6% ao ano,
tinha o propsito de beneficiar todos os portos, mas somente o porto do caf e o
porto da borracha foram os mais atrativos para o capital privado. Na primeira
dcada do novo sculo, apesar de falta de recursos, foram sendo implementados
pequenos melhoramentos e conservaes nos principais portos da Repblica.
Em 1912, a situao administrativa e os trabalhos de conservao e
melhoramento dos principais portos eram as seguintes: sob regime de concesso,
Manaus, Belm, Vitria, Santos e Rio Grande; por conta da Unio, Recife e Rio de
Janeiro; por administrao da comisso do Ministrio, Natal, Cabedelo e
Florianpolis; projetos aprovados para melhoramentos e abertos para concorrncia
os Portos de Jaragu e Paranagu; elaborao de estudo, So Luiz e Amarrao
(Piau) (Brasil, 1912). Com a criao da Inspetoria e da Caixa Especial, foram
ampliados os servios nos portos, porm continuavam muito aqum das
necessidades exigidas pelo fluxo de mercadorias.
Os adventos da Primeira Guerra Mundial trouxeram mais dificuldades
para a nascente indstria nacional, que se viu na obrigao de melhor utilizar a
capacidade instalada e a disponibilidade dos recursos minerais. O Estado teve que
cancelar obras e suspender contratos. Para os portos brasileiros houve restries de
despesas com os diferentes servios, o adiamento de trabalhos menos urgentes
feitos por administrao e a suspenso temporria de algumas obras de portos
contratados (Brasil, 1917, p. 275). Em 1916, com apenas cinco anos de
existncia, foi executada a primeira reforma administrativa na Inspetoria com o
intuito de reduzir o nmero de funcionrios, considerando os estritamente
necessrios aos servios e reorganizao da fiscalizao dos portos e das
comisses administrativas de estudos e obras (Brasil, 1917). Nesse mesmo ano,
por uma determinao do Ministrio da Fazenda (Lei 4.783/1923), foram
suspensos os saldos e extinta a Caixa Especial dos Portos.
Com base na lei da concesso de 1869 e no decreto do contrato por
administrao de 1903, foram criadas vrias companhias estrangeiras com a
participao de empresrios brasileiros, que tinham como objetivo construir e
administrar os principais portos brasileiros. Mesmo com as concesses repassadas
s companhias privadas (com exceo do Porto de Manaus), umas no cumpriram
os prazos, outras os contratos no foram renovados e outras foram entregues aos
governos estaduais. As principais companhias porturias eram as seguintes:
Porto de Manaus: Manaos Harbour Company Limited
Porto de Belm: Port of Par
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Porto de Recife: Socit de Construction du Port de Pernambuco

Porto do Rio de Janeiro: Compagnie du Port de Rio de Janeiro
Porto do Rio Grande: Compagnie Franaise du Port de Rio Grande do Sul
(Brasil, 1917)
Porto de Salvador: Socit de Construction du Port de Bahia
Portos de Amarrao, Fortaleza e Natal: North Griffiths
Porto da Paraba: C. H. Walker & Co. Nelle (Brasil, 1923).
Com a transferncia da concesso dos portos para os estados (Lei
652/1899), a Unio transferia responsabilidades, mas isso no significou a sua
iseno completa, pois os recursos necessrios aos melhoramentos e conservao
ainda dependiam dos cofres da Unio.
Quadro 1
Concesses dos portos feitas aos governos estaduais
Porto
Decreto
Ano
Porto de Paranagu (Paran)
12.477
1917
Porto de So Luiz (Maranho)
13.270
1918
Porto de Recife (Pernambuco)
14.531
1920
Porto de So Francisco do Sul (Santa Catarina)
15.203
1921
Porto de Vitria (Esprito Santo)
16.739
1924
Porto de Niteri (Rio de Janeiro)
16.962
1925
Porto de So Sebastio (So Paulo)
17.957
1927
Porto de Pelotas (Rio Grande do Sul)
18.487
1928
Porto de Amarrao (Piau)
18.816
1929
Porto de Aracaju (Sergipe)
18.946
1929
Porto de Cabedelo (Paraba)
20.183
1931
Porto de Macei (Alagoas)
23.459
1933
Porto de Fortaleza (Cear)
23.606
1933
Fonte: Decretos federais de autorizao, concesso, resciso e encampao dos respectivos portos.
O novo regime porturio implantado com o Decreto 4.859, de 8 de junho

de 1903, apresentava avanos, mas muito aqum das necessidades. O governo
passou a assumir a responsabilidade financeira das obras, contratando por
empreitada ou por administrao e quando ficavam prontas as obras, o porto
poderia ser arrendado por um prazo de 10 anos. Muitas obras comeavam e eram
paralisadas, o que custava aviltados sacrifcios para o governo (Brasil, 1903,
p. 10,). A espera continuava. Mesmo assim, entre concesses, encampaes e
cancelamentos de contratos sempre foram feitos melhoramentos e conservaes
nos principais portos da Repblica. O problema era que os melhoramentos no
acompanhavam o crescente fluxo de mercadorias. No incio dos anos 1920, os
Portos de Santos e Rio de Janeiro ainda continuavam sendo os mais equipados e o
de Manaus, que recebeu vultosos investimentos aps a concesso, em 1902,
461
comeava a sofrer com a rpida decadncia da economia da borracha. Como

esperar que capitais nacionais investissem nos portos se nem ao menos havia uma
base industrial slida e um sistema financeiro capaz de financiar investimentos de
longo prazo? Faltava para a indstria nacional acumulao vertical e capital
financeiro. Nos anos 1920, a economia brasileira passou por uma diversificao
produtiva com o surgimento de setores industriais mais complexos e dinmicos
como cimento, ferro, ao, metal-mecnico, papel e celulose, produtos de borracha,
qumicos e frigorficos, o que significava mais importaes (Suzigan, 2000,
p. 120). Ao mesmo tempo, houve novos surtos na produo de caf e decadncia
na produo de borracha. Esse movimento rebatia nos portos, via exportaes ou
importaes. No era mais possvel esperar da iniciativa privada novos
investimentos.
Diante desse quadro, o engenheiro Francisco Bicalho sugeriu ao governo
federal que encampasse e resgatasse as concesses dos portos. Para Bicalho
(Brasil, 1920, p. 189):
O servio de portos no deve ser uma fonte de rendas para o Estado, e sim um meio
de fomentar outras rendas indiretas de muito maior monta. [...] o governo deve
tomar a si a construo dos portos, aparelh-los convenientemente, e depois
arrend-los por prazo nunca superior a dez anos.
Segundo Bicalho, as concesses feitas aos estados brasileiros deveriam ser

revertidas, pois muitos desses estados no tinham recursos suficientes para o
custeio das obras de melhoramento e, quando os tinham, esses recursos provinham
de hipoteca das rendas e dos proventos futuros. Outro srio problema, apontava
Bicalho, eram as legislaes porturias:
incoerente e desconexa, pois foram sendo resolvidos os mais variados casos
concretos, proporo que vinham aparecendo nos contratos. Falta-lhes assim uma
orientao geral, a unidade de vistas necessria em assunto to importante (Brasil,
1920, p. 191).
Em 1918 e 1919 foi proposta uma nova reforma administrativa na

Inspetoria, a segunda em seis anos. Uma das propostas da reforma seria a
formao de dois ncleos de pessoal e de material de dragagem situados no Norte
e no Sul do pas.
1.2 Regulamento dos portos organizados
Em 1922, foi aprovado o Regulamento de Portos Organizados. O novo

Regulamento da Inspetoria tinha como objetivo reunir toda a equipe tcnica e
administrativa que antes estava distribuda em vrias comisses e fiscalizaes nos
diversos estados. A inteno era criar uma harmonia entre a administrao pblica
nos portos com as capitanias, alfndegas e fiscalizaes, cada uma com funes
distintas (Brasil, 1924).
462
De acordo com o regulamento, era considerado porto organizado:

Art. 1. Nos portos providos de instalaes modernas de cais, de molhes e obras
congneres, servios de dragagem e outros necessrios ao trfego dos navios [...].
Art. 3. Sero consideradas instalaes do porto todas as obras ou vias naturais de
acesso ao mesmo porto, bem como os aparelhamentos necessrios ao seu
movimento martimo comercial.
Art. 7. Para os efeitos do presente regulamento sero considerados como
Empresas de Portos todas as empresas, companhias ou sindicatos, que tenham a
seu cargo a explorao dos servios das instalaes do porto, e consideradas
delegadas imediatas da Repartio de Fiscalizao de Portos (Brasil, 1924, p. 553554).
Foram considerados portos organizados: Manaus, Belm, Recife,

Salvador, Vitria, Rio de Janeiro, Santos e Rio Grande (Brasil, 1928). Com a
criao dos portos organizados, ficou estabelecida uma hierarquia porturia no
Brasil, em que cada porto principal estava margeado por diversos pequenos portos
tributrios.
Mais do que um perodo de diversificao da base industrial, os anos 1920
representaram para o Brasil um perodo de transio. Transio de uma economia
baseada num padro de acumulao agrrio-mercantil exportador, cujo maior
indutor da renda era o complexo cafeeiro, para um novo padro de acumulao
baseado no capital industrial. Os anos 1920 engendraram as condies necessrias
para a ruptura promovida pela Revoluo de 1930. No ponto de vista externo, a
ruptura do padro-ouro e a instabilidade nas economias europias foravam um
novo rearranjo nas relaes internacionais, dando incio a uma ampliao da
margem de manobra para as economias perifricas manipularem suas polticas
econmicas domsticas (Aureliano, 1981).
As transformaes na base econmica nos anos 1920 aos poucos iam
forjando no Brasil uma nova composio poltica com a presena de uma
burguesia industrial e urbana, que rapidamente ia alterando a estrutura poltica e
jurdica do Estado. A autonomia federalista e o poder das oligarquias regionais
estavam se tornando um entrave no livre desenvolvimento das foras produtivas
industriais. Essas oligarquias regionais contribuam para liberar as foras
produtivas agrrias, mas a industrial dependia mais de uma burguesia industrial e
do banqueiro. Todo esse movimento desembocou na Revoluo de 1930. Segundo
Draibe (1985, p. 60), a Revoluo de 1930 inaugurou uma nova etapa no Brasil:
[Uma] etapa decisiva do processo de constituio do Estado brasileiro. A quebra
das autonomias estaduais que amparavam os plos oligrquicos resultou numa
crescente descentralizao do poder: concentrando-se progressivamente no
executivo federal os comandos sobre as polticas econmica e social.
463
Mesmo continuando como Repblica Federativa, as unidades

subnacionais passaram a ser mais subordinadas ao Executivo Federal, que
centralizava as decises mais importantes. Segue Draibe (1985, p. 60):
Esse movimento de centralizao e concentrao do poder, sob os mltiplos
aspectos em que se expressou, conduzir o Estado brasileiro a uma forma mais
avanada de Estado Nacional, capitalista e burgus.
Na verdade, a centralizao e a concentrao do poder no foram

implantadas numa s tacada, foi um movimento que vinha sendo esboado nos
anos anteriores. As mudanas na base concreta iam forando transformaes.
Podemos observar esse movimento rumo centralizao dentro da Inspetoria de
Portos, Rios e Canais, criada em 1910 e que passou por duas reformas
administrativas, uma, em 1916, e outra, em 1921. Ambas as reformas foram no
sentido de centralizar ainda mais as decises e qualificar o pessoal tcnico. Havia
um choque de interesses entre a Inspetoria, que fazia uma leitura mais do todo, e
as Comisses e as Fiscalizaes Estaduais, que pensavam mais nos interesses dos
portos regionais e locais.
Em 1930, o inspetor Hidelbrando Ges publicou um livro/relatrio que
expressou bem o esprito de mudana da poca, pautado numa maior atuao do
Estado na economia e na centralizao das tomadas de decises. Segundo Ges, o
governo federal deveria abandonar a velha poltica de pensar o melhoramento dos
portos, que era fragmentada e desarticulada, para pensar uma nova poltica
centralizada e hierarquizada. Para Ges (1930, p. 4):
O desenvolvimento do nosso sistema porturio no obedece a nenhum programa
antecipadamente estudado e metodicamente executado, de acordo com o progresso
paralelo dos meios de transportes martimo e terrestre e com as necessidades das
regies a que deve servir.
Essa falta de planejamento de uma poltica porturia nacional levou

superabundncia de diversos portos na costa brasileira, construdos de forma
aleatria e sem relao econmica com a sua hinterland. Cada estado, alm de
pleitear o melhoramento de seu porto principal, para atender a interesses locais,
defendia a construo de novos portos para atender a demandas especficas.
Muitas vezes, era ignorada a presena de um porto no estado vizinho, que
facilmente poderia atender s demandas especficas, para contemporizar os
compromissos polticos.
Neste caso, as fronteiras entre os Estados perdem o simples carter de meras linhas
de separao de sistemas administrativos diferentes e se erigem, perigosamente, em
barreiras reais de interesses econmicos diversos e antagnicos, colidindo-se,
paradoxalmente, dentro da prpria Federao. Muitos Estados esforam-se pela
construo, no de um, mas de vrios portos, ao longo do trecho de costa
compreendido entre seus limites, sem que, todavia, a renda de todos, somada, baste
para garantir, sequer, os juros correspondentes aos capites empregados num s
deles (Ges, 1930, p. 4-5).
464
Ges defendia a realizao de um programa geral de construo de portos,

inteligentemente estudado, que contemplasse uma viso geral do conjunto da
nao. Os portos deveriam ser classificados numa hierarquia, destacando os
principais portos organizados e sua grande rea de abrangncia. Os pequenos
portos tributrios deveriam ter um carter nitidamente temporrio, e seu
funcionamento dependeria da marcha evolutiva das necessidades de cada um
deles (Ges, 1930, p. 7). Essa foi a viso que norteou a poltica porturia
brasileira nas dcadas seguintes.
2 Centralizao e planejamento: reaparelhamento e consolidao de um sistema
porturio nacional 1934-1990
Durante os anos 1934 a 1990, passamos por vrios regimes polticos, mas,
at 1980, seguiu ininterruptamente um longo perodo de industrializao, e o
perodo restante, 1980-1990, foi de manuteno do parque industrial instalado.
Nesse longo perodo de industrializao, o Estado brasileiro assumiu formas
superiores de organizao capitalista, orientando o processo de acumulao por
meio do planejamento e do financiamento, alm de polticas cambiais (oramento
cambial) e monetrias mais flexveis voltadas para o crescimento. O Plano de
Metas (1956-1961) e o II PND (1975-1978) so dois exemplos que cristalizaram
os objetivos do Estado para a formao de um sistema nacional de economia.
A partir de 1934, temos que pensar a evoluo dos portos dentro do
projeto nacional de industrializao comandado pelo Estado. Do ponto de vista
institucional, ocorreram quatro mudanas: a criao do Departamento Nacional de
Portos e Navegao em 1934, alterado em 1943 para Departamento Nacional de
Portos, Rios e Canais, transformado em autarquia em 1963 como Departamento
Nacional de Portos e Vias Navegveis e em Portobrs em 1975, uma empresa
holding. Do ponto de vista jurdico, foram institudos dois regimes porturios. O
primeiro foi com o Decreto 24.599, em 1934, e o segundo, com o Decreto-Lei
749, em 1969. Dentro do ideal de planejamento, foram elaborados sete planos
especficos para os portos nacionais.
2.1 Centralizando as aes e racionalizando os recursos
O Estado que surgiu aps a Revoluo de 1930, alm de ampliar a sua

base de atuao, passou a centralizar, burocratizar e racionalizar ainda mais as
suas funes. Segundo Draibe velhos rgos ganharam nova envergadura,
estruturaram-se gradativamente as carreiras, assim como os procedimentos
sujeitaram-se crescentemente lgica racional-legal (1985, p. 62). Do ponto de
vista econmico, os anos 1930 inauguram tambm um novo padro de
acumulao, o da industrializao restringida. J podemos falar em
industrializao, porm ela limitada pela baixa capacidade de importar e pelas
465
dbeis bases tcnicas e financeiras, cuja acumulao era horizontal, incapazes,

portanto, de comandarem e financiarem os investimentos necessrios para o pas
constituir foras especificamente capitalistas de produo. H, nesse perodo,
um crescimento do departamento de bens de produo. No entanto, ainda
insuficiente para atender as necessidades da economia que estava em franca
expanso (Cardoso de Mello, 1988).
no bojo desse movimento de centralizao que so fundidas as aes da
Inspetoria de Portos, Rio e Canais com as da Inspetoria Federal de Navegao,
criando o DNPN (Departamento Nacional de Portos e Navegao), regido pelo
Regulamento aprovado em agosto de 1933, cujas atribuies eram as seguintes:
a) estudar, projetar, executar ou fiscalizar as obras de melhoramento dos
portos e das vias navegveis do pas;
b) organizar, executar ou fiscalizar a conservao e a explorao comercial
das vias navegveis e dos portos melhorados;
c) estudar, organizar e fiscalizar a navegao mercante martima, a interior e
a interna dos portos;
d) organizar as estatsticas do trfego dos portos, das vias navegveis e da
navegao mercante;
e) coordenar todos os elementos informativos sobre a construo naval, na
parte relativa navegao mercante, e sobre a explorao comercial dos portos,
das vias navegveis e da navegao martima, interior e interna dos portos
(Ministrio da Viao e Obras Pblicas, 1937a, p. 4).
Segundo o Diretor do DNPN, o engenheiro Frederico Cezar Burlamaqui, a
criao desse novo rgo tcnico tinha o intuito de centralizar em uma s direo
servios que tm, entre si, grandes e ntimas ligaes (Ministrio da Viao e
Obras Pblicas, 1937a, p. 4).
O novo rgo foi criado para solucionar os velhos problemas porturios,
agora tambm os da navegao fluvial e martima a vapor. Velhos problemas
porturios que se arrastavam, como o das parcas possibilidades financeiras
(Ministrio da Viao e Obras Pblicas, 1937b, p. 3). Com exceo dos Portos de
Santos, Rio de Janeiro e Manaus, os demais portos organizados ainda careciam de
novos investimentos e conservao, sem falar dos vrios pequenos portos, ou
trapiches, espalhados pela costa brasileira. Esses pequenos portos, tanto quanto os
grandes, tambm pleiteavam melhoramentos, que em muitos casos eram
atendidos, mas o ritmo das obras sempre foi muito lento. Segundo Burlamaqui,
muito j se tem conseguido levar a efeito, mas muito h ainda a se fazer no que
diz respeito ao melhoramento e explorao comercial dos nossos portos
(Ministrio da Viao e Obras Pblicas, 1937b, p. 3). Nesse mesmo Relatrio,
466
Burlamaqui denunciava que ainda no haviam sido instalados os Distritos de

Aparelhagem no Norte e no Sul, criados com o Regulamento dos Portos
Organizados em 1922, ou seja, a espera j era de 15 anos (p. 8).
Na Mensagem Presidencial de 1933, Getlio Vargas fez a seguinte
observao sobre os portos:
O aparelhamento dos portos nacionais, no suprfluo observar, tem sido encarado
at agora com lamentvel desateno. Possumos, certamente, grandes
ancoradouros, dispondo de instalaes completas e at suntuosas, como as dos
grandes portos abertos ao intenso trfego da navegao internacional. No se pode
chamar a isso, porm, obra completa de organizao porturia, principalmente, num
pas de extensa costa e com toda a circulao da sua economia dependente das
comunicaes martimas (Brasil, 1933, p. 90).
Os ancoradouros em alguns estados que estavam em situao muito

precria, segundo a Mensagem, deveriam ser dotados de recursos e instalaes
adequadas. Mas, ressalta a Mensagem, os melhoramentos deveriam ser feitos
com rigoroso critrio de economia e fora de qualquer preocupao grandiosa
(Brasil, 1933, p. 90).
O Decreto 24.599, de 6 de julho de 1934 inaugurou um novo regime para
os portos brasileiros, revogando as leis de concesso de 1869 e 1886. Neste novo
regime, o governo ficava autorizado a contratar para o melhoramento e explorao
dos portos, por meio da concesso, os estados ou empresas privadas num prazo
nunca superior a 70 anos.
Em abril de 1931 foi nomeada, pelo ministro da Viao e Obras Pblicas,
uma comisso de tcnicos para elaborar um plano nacional de viao. O resultado
final dessa comisso foi o primeiro Plano Geral da Viao Nacional, aprovado
pelo Decreto-Lei 24.497, de 29 de junho de 1934, onde no aparece destaque
algum para os portos. Com base no Plano, a partir dos anos 1940, a nfase maior
foi dada s rodovias; na verdade, o plano seguia o movimento geral da histria dos
transportes do Brasil, que priorizou inicialmente a navegao, em seguida as
ferrovias e, por ltimo, as rodovias. Em raros momentos, e circunscrita a algumas
regies brasileiras, houve uma integrao das diversas modalidades de transportes.
No passado, quando a economia brasileira estava voltada para fora, as ferrovias
convergiam para os portos. Agora, com a economia voltada para dentro, as
rodovias cumprem os objetivos de integrao do mercado interno.
2.2 Os planos especficos para os portos
Nos anos 1940 e 1950 houve uma rpida transformao industrial e

poltica em todo o territrio nacional. Durante o primeiro governo Vargas (19301945), foram elaborados pelos tcnicos do Dasp (Departamento Administrativo do
Servio Pblico) dois planos de desenvolvimento: o Plano Especial de Obras
467
Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional de 1939 e o Plano de Obras e

Equipamentos (POE) de 1943. O Plano Especial foi aprovado para um perodo de
cinco anos e foram destinados, ao todo, 20,17% dos recursos ao Ministrio da
Viao e Obras Pblicas. Em 1943, foi elaborado o Plano de Obras e
Equipamentos e nos dois anos de execuo, foram destinados ao Ministrio da
Viao e Obras Pblicas 57,11% dos recursos (Decretos-Leis 1.058/1939 e
6.145/1943). No governo Dutra (1946-1950), em 1948, o Dasp elaborou o Plano
Salte Sade, Alimentao, Transporte e Energia, aprovado somente em 1950. Do
total dos gastos previstos, 57% eram destinados aos setores de transportes,
subdivididos da seguinte forma: estrada de ferro, 66,11%; estrada de rodagem;
11,13%; subsetor aerovirio, 8,25%; portos 5,82%; melhoria da frota, 5%;
melhoria da navegabilidade de rios, 2,43% e oleodutos, 1,24%. O Plano foi sendo
cumprido parcialmente e, em 1952, foi abandonado por completo (Draibe, 1985).
Juscelino (1956-1961) foi mais ousado e elaborou e executou o Plano de
Metas. Segundo Lessa (1982), o Plano se constituiu num projeto ousado que
visava a implantar as bases da industrializao brasileira, e configurou-se na mais
slida deciso consciente em prol da industrializao na histria econmica do
pas (p. 27). Comparando com os projetos industriais dos anos anteriores, o Plano
de Metas foi algo intencionalmente induzido, com objetivos claros: implantar a
indstria de bens de produo. O Plano de Metas conferia prioridade absoluta
construo dos estgios superiores da pirmide industrial verticalmente integrada e
do capital social bsico de apoio a esta estrutura (p. 27). A participao estatal se
explica pelo crescente aumento das demandas sociais, pela inrcia empresarial e
pela incapacidade do setor privado de fazer certos investimentos que demandavam
recursos vultosos exigindo, assim, a presena estatal. Draibe afirma que o Plano
Especial, o POE e o Salte eram limitados e no foram executados na sua plenitude,
pois no havia rgos para responder e cumprir as prioridades. J o Plano de
Metas alterou profundamente a base da estrutura industrial brasileira criando
oferta frente da demanda.
Nesse ambiente ideolgico e paralelo elaborao e execuo dos planos
de desenvolvimento foram criadas diversas comisses executivas com a misso de
elaborar planos setoriais voltados para a indstria de base. Com relao ao sistema
porturio, no incio de 1946 foi realizado, no Rio de Janeiro, o II Congresso
Brasileiro de Engenharia e Industrial, no qual foram apresentadas vrias
recomendaes para as vias navegveis e para os portos. Para estes, foram feitas as
seguintes recomendaes:
a) elaborar um plano diretor porturio dividindo o litoral em zonas de
influncias com os portos principais e secundrios, dando sempre prioridade aos
portos principais;
b) criar novas facilidades para incrementar comercialmente os portos;
468
c) elaborar o Caderno de Encargos. (Ministrio da Viao e Obras Pblicas,

1949, p. 11-12)
Com base nestas recomendaes, foi elaborado pelo DNPRC
(Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais, sucessor do DNPN), em 1947,
o Plano de Reaparelhamento e Ampliao dos Portos Organizados, o primeiro
plano nacional para os portos brasileiros. A previso total de investimentos era de
1,3 bilho de cruzeiros e a principal fonte de recursos viria da Taxa de Emergncia
criada em 1945 (Decreto-Lei 7.995/1945).
Elaborado durante o governo Dutra, o Plano de Reaparelhamento tinha
verbas dentro do Plano Salte. Porm, mais uma vez, as obras realizadas nesse
perodo foram executadas dentro das necessidades urgentes de cada porto, sem um
plano global de investimento e conservao. Na ltima Mensagem enviada ao
Congresso Nacional, o presidente Dutra fez a seguinte observao sobre obras
porturias em relao ao Plano e s dotaes previstas:
Visava-se e visa-se, neste particular, ao gradativo reequipamento de nossos portos,
que no ser to completo quanto desejramos, mas pelo menos, em conformidade
com os recursos financeiros disponveis (Brasil, 1950, p. 279).
O Plano de Reaparelhamento foi aprovado somente no segundo governo

Vargas (1951-1954), para ser executado em 4 anos, ou seja, de 1952 a 1955. No
prembulo do Decreto 30.334/1951, que aprovou o Plano, h as seguintes
consideraes que retratam com muita propriedade a situao porturia nacional
na poca:
Considerando que h necessidade urgente de se proceder ao melhoramento
dos portos nacionais, mediante a drenagem, reaparelhamento e ampliao dos
portos j existentes, concluso das instalaes porturias em andamento e
construo de outras;
Considerando que o congestionamento de alguns portos vem causando
srios sacrifcios economia da Nao, em virtude das sobretaxas criadas pelas
conferncias internacionais sobre os fretes das mercadorias de importao;
Considerando que o intercmbio por via martima atravs dos portos tem
revelado rpido ritmo de aumento nesses ltimos anos, paralelamente ao
desenvolvimento que se vem verificando na indstria nacional;
Considerando que se trata de um problema de larga envergadura, a ser
enfrentado com o mximo de energia e rapidez, embora dentro das possveis
disponibilidades de recursos em materiais e mo-de-obra especializada;
Considerando que h necessidade de ampliar a frota de navegao, e,
finalmente;
469
Considerando que o problema porturio e de navegao devem ser

tratados num mbito nacional.
Os valores e os prazos foram revistos, o plano geral estava orado em
3,525 bilhes de cruzeiros, sendo que para os programas mais urgentes foram
orados 1,925 bilho de cruzeiros em moedas nacionais e 800 milhes destinados
a importaes de equipamentos. Numa segunda etapa, estavam previstos
investimentos na ordem de 1,140 bilho de cruzeiros e para os aparelhamentos 460
milhes (Brasil, 1952, p. 202). A Comisso Mista Brasil-Estados Unidos se
encarregou de elaborar projetos para reaparelhamentos em 14 portos brasileiros,
cujos recursos seriam captados em bancos estrangeiros.
Tabela 1
Previso de gastos do Plano de Reaparelhamento Nacional de Portos e
Navegao 1952-1955 (em mil cruzeiros)
Ano
Recursos orados
1952
450.000
1953
600.000
1954
600.000
1955
275.000
Fonte: Decreto n. 30.334 de 21 de dezembro de 1951. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/servlets>. Acesso em: 18 ago. 2004.
Juscelino comeou seu governo pedindo uma reviso no Plano de

Reaparelhamento cuja execuo estava retardada e os recursos reduzidos
mngua, alm disso, o presidente exigia que fossem revistos os projetos da
Comisso Mista (Brasil, 1956, p. 435). Para Juscelino, os portos brasileiros no
estavam organizados e administrados como atividades econmicas (Brasil,
1956, p. 436). Faltava um rgo central que coordenasse e orientasse as atividades
de acordo com critrios econmicos e tcnicos.
O atual Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais, rgo de excelente
tradio tcnica, no seno uma repartio de engenharia porturia, cujas funes
especficas obras civis e hidrulicas e servios de drenagem nada tm nem
devem ter com a operao porturia, que uma tcnica prpria, completamente
diferenciada como gerncia econmica do porto (Brasil, 1956, p. 437).
Para assumir novas e necessrias funes, o DNPRC deveria reestruturarse e equipar-se convenientemente centralizando e coordenando as prticas e
mtodos econmicos (Brasil, 1956, p. 437). Para tanto, foi encaminhado ao
Congresso um projeto de lei que tinha como objetivo transformar o DNPRC numa
autarquia, desvinculando diretamente do Ministrio da Viao e Obras Pblicas.
Portanto, dez anos aps a elaborao do Plano, pouca coisa havia sido feita. E,
para resolver o problema da falta de recursos, foi encaminhado para o Congresso,
no final de 1956, um projeto de lei para instituir o Fundo Porturio Nacional.
470
Enquanto isso, as obras de ampliao e conservao seguiam em vrios

portos de acordo com as necessidades mais urgentes. Ao contrrio dos setores
siderrgico, rodovirio e energtico nos quais a oferta dava saltos frente da
demanda, no setor porturio, a oferta andava a reboque da demanda: Dentro das
limitaes de recursos financeiros disponveis, realizaram-se, em 1957, as obras de
drenagem mais urgentemente reclamadas pela navegao (Brasil, 1958, p. 168).
Como a economia crescia de forma acelerada, o problema era constantemente
reposto tambm de forma acelerada num nvel de complexidade ainda maior.
A exemplo da taxa de 2% sobre importaes e 1% sobre exportaes de
1886, Caixa Especial Porturia de 1903 e da Taxa de Emergncia de 1945, todas
destinadas s obras de ampliao e conservao dos portos, a Lei 3.421 de 10 de
julho de 1958 transformou a Taxa de Emergncia em Taxa de Melhoramento dos
Portos TMP (1% sobre as importaes, 0,2% sobre as exportaes e 0,2% sobre
o comrcio de cabotagem) que seria destinada ao Fundo Porturio Nacional FPN
(gerenciado pelo DNPRC), substituindo a Taxa de Emergncia. Aps a aprovao
da TMP e do FPN foi criada a Comisso do Plano Porturio, vinculada ao DNPRC
cuja funo era basicamente elaborar um plano porturio nacional (Decreto
44.203/1958). A criao dessa comisso somente em 1958 revela a pouca
prioridade dada ao sistema porturio nacional. Basta lembrar que nos anos de 1940
foram criadas comisses do plano siderrgico, rodovirio e comrcio exterior, e na
primeira metade dos anos 1950 as comisses do plano do carvo e material
eltrico.
Os recursos garantidos provenientes do FPN e de financiamentos externos
na ordem de 22,5 milhes de dlares (15 milhes do Export-Import Bank e 7,5
milhes do IHC Holland) deram uma garantia e uma ampla margem de manobra
para a Comisso elaborar o plano porturio.
Com a criao do Fundo Porturio Nacional, modificou-se, sensivelmente, o
programa de trabalho do governo no setor porturio, tornando possvel no somente
a elaborao de um Plano Geral de melhoramento das respectivas instalaes, mas,
tambm a adoo de uma poltica de investimentos, com o objetivo de tirar o
mximo proveito das instalaes existentes e, bem assim, a transformao dos
portos em organismos econmicos, capazes, portanto, de atender as exigncias
sempre crescentes da navegao (Brasil, 1959, p. 81).
Alm do plano porturio, ficou determinado que cada porto deveria

elaborar seu plano de reaparelhamento e execuo. Em 1959, o Plano Porturio
Nacional foi entregue ao presidente Juscelino e aprovado em julho de 1960
(Decreto 48.524/1960). O Plano previa investimentos na ordem de 23,4 bilhes de
cruzeiros para o perodo de 1960 a 1962, distribudos em expanso,
melhoramentos, construo, estudos e aquisies.
471
Quadro 2
Previses de gastos do Plano Porturio Nacional 1960-1962 (em mil cruzeiros)
Obras e servios
Recursos previstos
Expanso e melhoramento
18.000.000
Construo de novos portos
1.400.000
Portos beneficiados
Manaus, Belm, Mucuripe, Natal, Cabedelo,
Recife, Macei, Aracaju, Salvador, Ilhus,
Vitria, Rio de Janeiro, Niteri, Florianpolis,
Imbituba, Laguna, Rio Grande, Pelotas, Porto
Alegre e Corumb
Macap, Itaqui, Luiz Corra, Areia Branca,
Campinho, Malhado e Forno
Melhoramento de hidrovias
2.600.000
Aquisio de equipamentos de
900.000
drenagem
Encargos diversos para
450.000
implantao do Plano
Porturio Nacional
Estudos em laboratrios de
50.000
hidrulica experimental
Total
23.400.000
Fonte: Decreto n. 48.524 de 14 de julho de 1960. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/servlets>
Acesso em: 18 ago. 2004.
Dentro do Plano de Metas o setor de transportes requereu 29,6% do total

dos investimentos. Das operaes em moeda estrangeira, o subitem navegao,
portos e dragagem captou 5% e das operaes em moeda nacional captou apenas
0,9%. Contudo, no final do governo JK, segundo Lessa (1982, p. 41), em termos
do movimento nos portos, o resultado foi bastante insatisfatrio. Deveriam ser
realizadas grandes obras nos Portos de Santos, Rio de Janeiro e do Rio Grande,
alm de obras menores em outros 10 portos. Os projetos foram reelaborados e
reduzidos s necessidades mais urgentes com financiamento do BNDES (BNDES,
1996).
Com a renncia do presidente Jnio Quadros em 1962, o vice-presidente
Joo Goulart assume o governo sob o regime parlamentarista. Na Mensagem
enviada ao Congresso Nacional em 1963, Goulart denuncia que no perodo 19561961 houve um crescimento relativamente mais intenso das rodovias, em
detrimento de outros setores, como, por exemplo, o de portos (Brasil, 1963,
p. 77). Durante o curto governo Goulart, foi finalizado o segundo Plano Nacional
de Viao (aprovado pela Lei 4.592/1964) e iniciada a execuo do Plano Trienal
de Desenvolvimento Econmico e Social 1963-1965, que previa crescimento
anual do PIB de 7%. Para os portos, estava previsto no Plano Trienal: a)
reestruturar os servios do DNPVN (Departamento Nacional de Portos e Vias
Navegveis), agora como autarquia; b) ministrar cursos para administradores
porturios; c) dar ateno ao problema do congestionamento; e, e) investir em
instalaes para granis (Brasil, 1963).
472
Em outubro de 1963, finalmente, aps sete anos de tramitao do projeto

no Congresso, o DNPRC foi transformado em DNPVN (Departamento Nacional
de Portos e Vias Navegveis), uma autarquia com autonomia administrativa,
tcnica e financeira em relao ao Ministrio da Viao e Obras Pblicas. Com
relao ao Plano Porturio Nacional, em abril de 1963, houve atualizao
prevendo investimentos at 1966 na ordem de 71,8 bilhes de cruzeiros. Contudo,
a execuo do Plano Trienal foi abortada pelo golpe militar.
Quadro 3
Previses de gastos do Plano Porturio Nacional 1963-1966 (em mil cruzeiros)
Obras e servios
Recursos previstos
Expanso e melhoramento
47.890.000
Construo de novos portos
7.080.000
Encargos diversos com a

aquisio de equipamentos
e dragagem
Melhoramento de hidrovias
interiores
Encargos diversos com a
implantao do PPN
Encargos diversos com
expanso, melhoramento e
construo de porto e
hidrovias
Aquisio de equipamentos de
drenagem
Estudos e implantao do
Laboratrio de Hidrulica
Experimental
Total
Portos beneficiados
Manaus, Belm, Mucuripe, Natal, Cabedelo,
Recife, Macei, Aracaju, Salvador, Ilhus, Vitria,
Rio de Janeiro, Niteri, Angra dos Reis, So
Sebastio, Santos, Paranagu, Itaja, Imbituba,
Laguna, Rio Grande, Pelotas e Porto Alegre
Macap, Itaqui, Areia Branca, Macau, Campinho,
Malhado e Forno
7.440.000
4.660.000
2.100.000
1.490.000
900.000
240.000
71.800.000
Fonte: Decreto n. 51.899 de 10 de abril de 1963. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/servlets> Acesso

em: 18 ago. 2004.
No incio da ditadura militar, em 1965, foi criado o Geipot (Grupo

Executivo para a Integrao das Polticas de Transportes) pelo Decreto
57.003/1965, que intensificou a elaborao de planos especficos para as diversas
modalidades de transportes. O primeiro grande plano porturio organizado pelo
DNPVN em convnio com o Geipot foi o Plano Diretor Porturio do Brasil 19751984. Esse plano estava dividido em trs nveis de prioridade: obras prioritrias,
obras recomendadas e obras a serem confirmadas. As obras prioritrias
representavam aquelas em que a definio e a cronologia eram certas, e a
473
realizao seria imediata devido forte presso da demanda. As obras

recomendadas se pautavam nas perspectivas realistas do fluxo de carga. E as
obras a serem confirmadas estariam sujeitas confirmao da previso de cargas e
de estudos de viabilidade (Ministrio dos Transportes, 1974). Ao todo, estava
previsto um investimento de 9,77 bilhes de reais, distribudo em 25 portos.
Tabela 2
Previso de gastos no Plano Diretor Porturio do Brasil 1975-1984
(em mil cruzeiros)
Porto
Valor
Em %
Santos
3.064.035
31,36
Itaqui
1.579.379
16,16
Rio de Janeiro
1.478.209
15,13
Vitria
1.265.552
12,95
Rio Grande
605.897
6,20
Paranagu
330.267
3,38
Manaus
320.461
3,28
Recife
245.426
2,51
So Sebastio
138.621
1,42
Salvador
122.232
1,25
Imbituba
119.430
1,22
S. F. do Sul
113.425
1,16
Fortaleza
98.033
1,00
Aracaj
66.170
0,68
Belm
49.880
0,51
Macei
48.870
0,50
Estudos Gerais
30.000
0,31
Angra dos Reis
28.874
0,30
Itaja
9.006
0,09
Santarm
8.662
0,09
Natal
7.976
0,08
Cabedelo
5.915
0,06
Ilhus
3.903
0,04
Forno
525
0,01
Pelotas
330
0,003
Total
9.770.505
100,00
Fonte: Ministrio dos Transportes. Plano Diretor Porturio do Brasil: programa
decenal de reaparelhamento e expanso dos portos para os perodos 1975-1984.
Braslia: DNPVN; Geipot, 1974, p. 3.
Para continuar com o mesmo ritmo de crescimento herdado do milagre

econmico, manter expectativas, superar a crise e completar o parque industrial
brasileiro, em meados de 1974, apresentado Nao o II PND (Plano Nacional
de Desenvolvimento). Com o II PND (1975-1978), tardiamente, a economia
brasileira deu um salto, internalizando os adventos da segunda revoluo
industrial, permitindo um crescimento mdio no perodo de 7% ao ano. Dentro do
II PND, para o setor de transportes havia uma previso de crescimento para as
474
rodovias de 45,6%, para as ferrovias de 124% e para a navegao 124%. Alm

disso, estava previsto reorganizar o DNPVN transformando-o numa empresa de
capital aberto (Brasil, 1975). Em paralelo execuo do II PND, estavam sendo
cumpridas algumas das metas estabelecidas no Plano Diretor Porturio.
Os investimentos do DNER saltaram de 234,7 milhes de dlares em 1970
para 476,2 milhes em 1979; da RFFSA, de 82,7 milhes para 404,1 milhes; e da
Portobrs, de 29,4 milhes para 135,8 milhes de dlares. No total, os
investimentos no sistema de transportes, incluindo outros setores e modalidades,
saltaram de 520,5 milhes de dlares em 1970 para 1.691,3 milhes em 1979, ou
seja, um aumento de 225% (Barat, 1996, p. 268-269).
Em 1979, houve uma reviso do Plano Diretor Porturio do Brasil de
1975, e foram feitas algumas alteraes ampliando a previso da realizao das
obras para 1988. E, em 1986, novamente houve outra reformulao e ampliao
do Plano de 1979, quando foi elaborado o Plano de Desenvolvimento Porturio
1987-1996, que tinha como objetivo implementar melhorias e construir novas
instalaes, com inteno de reduzir o custo global dos transportes (Ministrio dos
Transportes, 1986). Ao longo dos anos 1980, os planos porturios de 1975-1984 e
de 1987-1996 ficaram condicionados disponibilidade de recursos e sofreram
constantes contingenciamentos oramentrios. Era uma poca em que a prioridade
era conter os gastos pblicos. Com isso, os problemas porturios no solucionados
nos anos de rpido crescimento da economia, anos 1950-1980, foram se
avolumando ainda mais nos anos 1980.
Com a redemocratizao aps 1985, o governo da Nova Repblica
elaborou um novo plano de desenvolvimento, o I PND-NR 1986-1989 (I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica), que fazia um amplo e crtico
diagnstico da economia brasileira dos ltimos 20 anos. O I PND-NR previa um
crescimento contnuo de 6% ao ano distribuindo renda e combatendo a pobreza. O
diagnstico do setor de transportes revelava que nos ltimos vinte anos houve uma
concentrao dos investimentos na pavimentao de rodovias, no transporte
ferrovirio urbano e nos corredores de exportaes, em detrimento de outras
modalidades. Dado o endividamento externo, a crise fiscal e financeira e a quebra
do padro de financiamento engessaram o Estado; na prtica, poucas metas do
I PND-NR foram cumpridas. O pas estava mergulhado na dcada perdida e
entrando na era neoliberal.
Dentro do iderio da Nova Repblica, paralelo ao I PND-NR, para os
portos foi elaborado o Plano de Desenvolvimento Porturio 1987-1996, o ltimo
plano global elaborado para os portos brasileiros. Junto com esses dois planos
tambm foi elaborado um plano mais global para o setor de transporte, o Prodest
(Programa de Desenvolvimento do Setor de Transportes), que seguia as metas do
475
I PND-NR e previa uma srie de investimentos a serem executados pelas estatais

ligadas ao setor de transportes. Especificamente, o diagnstico feito pelo
PRODEST para os portos brasileiros era o seguinte (Brasil, 1986a, p. 9-11):
Inexistncia de uma poltica porturia nacional.
Inadequao do atual sistema do aporte de recursos financeiros para
investimento e custeio.
Inadequao do atual sistema tarifrio.
Desvinculao da receita do TMP (Decreto 1.859, 17/2/81).
Carncia de auto-sustentao financeira do sistema Portobrs.
Ausncia de participao de capital privado no sistema.
O Prodest atuaria em trs frentes no sistema porturio: racionalizao das
operaes porturias, novos investimentos e capacitao dos recursos humanos.
De certa forma, o Prodest incorporou as metas do Plano de Desenvolvimento
Porturio de 1987. A distribuio dos gastos pode ser acompanhada na tabela
abaixo.
Tabela 3
Previso de gastos para os portos dentro do Prodest 1986-1989 (em Cz$ 10/6)
Ano
Racionalizao das
operaes porturias
Investimentos
Recursos humanos
1986
1.325,31
1987
20,06
2.945,42
4,18
1988
14,93
5.622,12
10,82
1989
4,00
4.677,15
10,00
Fonte: Brasil. Prodest Programa de Desenvolvimento do Setor de Transportes 1986-1989.
Braslia: Ministrio dos Transportes, 1986.
O Prodest sofreu uma nova alterao em 1988, e o perodo de atuao foi

ampliado para 1991. Com a entrada de Fernando Collor na Presidncia em maro
de 1990, o Prodest foi abandonado.
Dentro dos dois ltimos planos (1975 e 1987) e da reviso do Plano de
1974 feita em 1979, foi elaborado para cada porto um estudo especfico com
previso de movimento de cargas e de ampliao. Dentro dos recursos liberados
pelo Ministrio dos Transportes, as obras eram executadas. Porm, em 1981, com
a desvinculao da TMP da Portobrs, a empresa entrou num rpido processo de
descapitalizao prejudicando a execuo das obras.
476
Quadro 4
Aspectos gerais dos planos porturios nacionais
Plano porturio
Perodo
Plano de Reaparelhamento e Ampliao
Elaborado em 1947
dos Portos Organizados
Plano de Reaparelhamento Nacional de
1952-1955
Portos e Navegao
Plano Porturio Nacional
1960-1962
Plano Porturio Nacional
1963-1966
Plano Diretor Porturio do Brasil
1975-1984
Reviso do Plano Diretor Porturio do
1979-1988
Brasil
Plano de Desenvolvimento Porturio
1987-1996
Fonte: Planos especficos para os portos e os planos nacionais.
Governo
Plano nacional
Eurico Gaspar Dutra
Plano SALTE
Getlio Vargas
Juscelino Kubitschek
Joo Goulart
Ernesto Geisel
Plano de Metas
Plano Trienal
II PND
Joo Figueiredo
III PND
Jos Sarney
I PND-NR
2.3 Integrao das polticas de transportes e a criao da Portobrs
A criao do Geipot em 1965 foi fruto do amadurecimento das polticas de

transportes e das crticas feitas pelos tcnicos do Ministrio em relao aos
desencontros de polticas para as diversas modalidades. Os planos ferrovirio,
rodovirio e porturio necessariamente deveriam estar integrados com a poltica
nacional de desenvolvimento. O Geipot veio para dar essa contribuio,
integrando a poltica de transportes por meio de estudos e planos articulados com
os objetivos de crescimento da economia nacional. Mesmo com a inteno de
integrar as vrias modalidades, a prioridade ainda no havia mudado, e as rodovias
continuaram predominando na agenda do Ministrio da Viao e Obras Pblicas,
transformado em Ministrio dos Transportes em 1967.
No final dos anos 1960, o Geipot comeou a apresentar vrios estudos que
apontavam a necessidade de se pensar a poltica de transportes de forma integrada
entre as vrias modalidades. Os conceitos de transporte modal, hinterland
porturia e corredores de exportaes passaram a ter mais consistncia. Os
primeiros estudos do Geipot foram planos diretores decenais para os setores
ferrovirio, rodovirio, porturio e martimo, concludos em 1967. Esses planos
inicialmente contaram com apoio financeiro do BIRD (Banco Interamericano de
Reconstruo e Desenvolvimento) e apoio tcnico da ONU (Organizao das
Naes Unidas) (Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes, 1967).
Tambm como resultado dos estudos do Geipot, em 1973, foi aprovado o terceiro,
e o ltimo, Plano Nacional de Viao (Lei 5.917/1973).
Um dos importantes estudos do Geipot foi o Programa dos Corredores de
Exportao, criado com objetivo de facilitar, assegurar e aumentar o fluxo de
mercadorias mais exportveis na agricultura, minerao e siderurgia. Alguns
portos, ferrovias e rodovias foram selecionados para receber novos investimentos.
Os principais portos selecionados foram Rio Grande, Paranagu construes de
477
terminais para cereais; Santos construo de terminal para contineres; e Vitria

construo de terminais para minrio de ferro. Neles deveriam ser construdos
terminais de alta capacidade para movimentao de carga especfica. Tambm
faziam parte do Programa os terminais aucareiros de Recife e Macei, o terminal
salineiro de Areia Branca, o terminal cacaueiro de Porto Malhado em Ilhus e os
terminais para minrios em Sepetiba e Tubaro. Os corredores eram a
concretizao de uma viso integrada da infra-estrutura de transportes voltados
para exportaes (Peixoto, 1977).
A partir do golpe militar de 1964, os transportes tambm passaram a ser
vistos pela gide da Lei de Segurana Nacional. Na Mensagem Presidencial de
1968, de Arthur da Costa e Silva, h a seguinte passagem sobre a nova poltica de
transportes (Brasil, 1968, p. 56):
Ao estabelecer a atual poltica de transportes, o Governo teve em mente dotar o pas
de uma infra-estrutura adequada s necessidades imediatas e futuras, bem como
promover a integrao das vrias modalidades de transportes, objetivando reduzir
os custos operacionais dos servios e aumentar a produtividade de todo o sistema.
O regime porturio da ditadura foi condensado no Decreto 749/1969, que

autorizou a Unio a constituir sociedades de economia mista ou empresas pblicas
destinadas a explorar os portos, terminais e as vias navegveis.
Analisando os Relatrios e os Informativos do DNPVN de 1965 a 1969,
perceptvel a mudana nos discursos, agora exaltando a grandeza nacional e o bom
desempenho dos portos, desaparecendo as reclamaes e crticas ao sistema
porturio. O Relatrio de 1965 traz uma solicitao de reestruturao do DNPVN
mediante a criao de rgos regionais autnomos.
Para que o DNPVN ficasse em condies de supervisionar com eficincia a
realizao da poltica porturia do Governo, foi estudada a sua reestruturao
administrativa, tendo em vista a necessidade, manifesta, da descentralizao de seus
servios, atravs da criao de rgos regionais adequados, e da distribuio de suas
duas atividades essenciais, relativas aos portos e s vias navegveis, em rgos
centrais distintos dotados da necessria autonomia de ao (Ministrio da Viao E
Obras Pblicas, 1965, p. 5).
Em 1969, o diretor do DNPVN, Luiz Henrique Palumbo Targat, fez as

seguintes consideraes sobre as supostas deficincias dos portos:
Hoje entendemos que as supostas deficincias dos portos esto diretamente ligadas
a inmeros outros fatores que lhes so estranhos: a falta de planejamento por parte
dos usurios (importadores e exportadores), a falta de transporte terrestre em
condio de acompanhar o fluxo de navios em poca de maior procura das
instalaes porturias e o acondicionamento de determinadas cargas, como os
granis slidos, em navios de carga geral, dificultando a operao porturia
(Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis, 1969, p. 5).
478
Ou seja, o problema no era dos portos, do Estado, e sim dos agentes

privados.
Com a aprovao do Fundo Porturio Nacional (FPN) e da Taxa de
Melhoramento dos Portos (TMP) e a retomada do crescimento da economia
brasileira aps 1967, houve uma ampliao dos investimentos em reaparelhamento
e conservao dos portos. Dentro dos estudos elaborados pelo Ministrio dos
Transportes entre 1973 e 1974, comeou a ser apresentada uma proposta de
criao de uma empresa holding para a administrao do sistema porturio (Mello,
1974). Durante a excusso do II PND, em julho de 1975, foi extinto o DNPVN,
que se transformou em Portobrs (Empresa de Portos do Brasil S.A.), cuja
finalidade, entre outras, segundo o seu estatuto, era administrar e explorar os
portos brasileiros (Lei 6.222/1975 e Decreto 76.925/1975). A organizao da
empresa holding Portobrs era vista como um importante passo para a integrao
do sistema porturio nacional criando mais flexibilidade organizacional,
administrativa, financeira, tcnica e operacional. Como das outras vezes, desde a
criao das Capitanias dos Portos em 1845, as esperanas foram renovadas.
Com a criao da Portobrs, inicialmente, os portos mais beneficiados
foram aqueles que estavam dentro dos corredores de exportao, uma vez que era
necessrio melhorar a situao do Balano de Pagamento. Os portos ligados ao
complexo siderrgico tambm foram aparelhados, j que os minrios tambm
faziam parte da pauta de exportao, destacando o Complexo Caraj. Tambm
foram reaparelhados os portos que contribuam na racionalizao de energia e
derivados de petrleo, como o porto carvoeiro de Imbituba, em Santa Catarina.
A rpida introduo do continer como meio para transportar as cargas
exigia renovao constante dos equipamentos porturios. O diagnstico feito pelo
I PND-NR (I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica) em 1986 j
apontava esse problema, afirmando que, mesmo com algum xito obtido pela
poltica de transportes, o setor sofreu com a conteno dos gastos e a postergao
das solues, prejudicando at a manuteno e conservao das estruturas
existentes. O resultado dessa postergao, segundo o Plano, foi a deteriorao
crescente do capital fixo de todas as modalidades (rodovias, ferrovias, hidrovias,
aeroportos, portos, terminais etc.) (Brasil, 1986b, p. 110). Como as metas do I
PND-NR e do Prodest no foram sendo cumpridas, o governo comeou a elaborar
uma nova Poltica Nacional de Transportes que apontava para a descentralizao
e para a privatizao no setor (Brasil, 1989, p. 57). Na ltima Mensagem enviada
ao Congresso Nacional, o presidente Jos Sarney reconhecia que os problemas
porturios eram considerveis e que a causa era a reduzida capacidade de
investimento, dada a descapitalizao da Portobrs, que se constitua no
principal obstculo reabilitao do setor (Brasil, 1990, p. 100).
479
O Brasil chegou ao final da dcada de 1980 com a infra-estrutura social

bsica estrangulada. A criao da Portobrs foi mais uma tentativa ilusria de que,
com apenas uma nova organizao institucional, os problemas porturios seriam
solucionados. Ledo engano, a espera continuava. A vitria de Fernando Collor
para a Presidncia animou os liberais, que sonhavam com a privatizao dos
portos como a nica sada para a modernizao porturia.
3 Modernizao e privatizao dos portos: novamente a espera do privado ps1990
No dia 15 de maro de 1990, ou seja, no mesmo dia da posse do

presidente Fernando Collor de Mello, foi baixada a Medida Provisria n. 151, que
extinguiu e dissolveu cinco autarquias, oito fundaes, trs empresas pblicas e
oito sociedades de economia mista. Entre as empresas, estava a Portobrs. Aps
70 anos de ampliao das funes institucionais dos diversos rgos que foram
criados para gerenciar os portos brasileiros, desde a IFPRC, numa simples medida
provisria foi desmontada toda a estrutura da Portobrs. Para os portos brasileiros,
a extino da Portobrs marcou o incio de uma confuso administrativa e uma
rpida deteriorao das estruturas. Do ponto de vista da hierarquia administrativa,
as companhias docas e os demais departamentos simplesmente ficaram soltos. O
Brasil estava entrando na era neoliberal.
Mais do que o sistema porturio, o governo Collor ps fim s polticas de
transportes, inclusive com a extino do Ministrio do Transportes, que foi
reduzido a uma Secretaria dentro do Ministrio da Infra-Estrutura, juntamente com
as Comunicaes e Minas e Energia. Se a estrutura porturia vinha se deteriorando
nos anos 1980, com o fim da Portobrs a situao se complicou mais ainda. As
obras foram paralisadas, as licitaes foram suspensas e os projetos foram
encerrados. No quadro funcional da j extinta Portobrs, a situao foi de espanto
e de expectativa com o que viria pela frente aps a absurda faanha. A soluo
imediata foi criar o Departamento de Portos dentro da Secretaria de Transportes,
ou seja, a estrutura de uma grande empresa holding transformou-se num
departamento. Parte das funes da Portobrs foram assumidas pelas companhias
docas estaduais, como o INPH (Instituto Nacional de Pesquisas Hidrovirias), que
passou para a Companhia Docas do Rio de Janeiro.
Com o desmembramento do Ministrio da Infra-Estrutura e a volta do
Ministrio dos Transportes em 1993, os portos passaram a ser coordenados pelo
Departamento Nacional de Transportes Aquavirios. Atualmente, o rgo
responsvel pelos portos a Antaq (Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios), criada pela Lei 10.233, de 5 de julho de 2001, cujas reas de atuao
so a navegao fluvial e lacustre, os portos organizados, os terminais porturios
privativos e o transporte aquavirio de cargas especiais e perigosas. A Antaq
480
implementa as polticas formuladas pelo Ministrio dos Transportes e pelo Conit

(Conselho Nacional de Integrao de Poltica de Transportes). No incio do sculo
XX criavam-se as inspetorias, no incio da era do planejamento, as autarquias, e
depois, os militares centralizaram em grandes empresas holding. Na era neoliberal,
tudo desmontado, ficando sob responsabilidade das agncias reguladoras, que
no tm nenhuma capacidade de investimento.
A Lei de Modernizao dos Portos, 8.630 de 25 de fevereiro de 1993,
trouxe algumas novidades, mas, como na Lei de 1869, aposta na iniciativa privada
como a nica soluo para reverter o grave problema porturio. Os pilares bsicos
da Lei de Modernizao so: a) a ampliao do direito iniciativa privada de fazer
as operaes porturias, que na prtica significou a privatizao dos portos,
criando a figura do operador porturio; b) a criao do Ogmo (rgo Gestor da
Mo-de-Obra), entidade responsvel em administrar o fornecimento da mo-deobra do trabalhador porturio avulso, quebrando o monoplio dos sindicatos; c) a
criao da Administrao Porturia, sob responsabilidade das companhias docas
estatais; e d) a instituio do Conselho de Autoridade Porturia cuja funo
deliberar sobre as regras de funcionamento de cada porto, formado por trs blocos:
poder pblico, operadores porturios e trabalhadores porturios.
A abertura comercial dos anos 1990 foi feita sem que os portos estivessem
preparados para tanto fluxo de mercadorias importadas. Na primeira metade dos
anos 1990, o fluxo aumentou consideravelmente. Por outro lado, os incentivos
destinados para as exportaes no foram seguidos de melhorias na estrutura
porturia. Depois da desvalorizao de 1999 e do superaquecimento da economia
chinesa, as exportaes brasileiras seguiram num ritmo acelerado de crescimento.
Nos ltimos 20 anos no foi elaborado mais nenhum plano global de
investimentos com objetivos nacionais. Os parcos investimentos feitos pelo Estado
na infra-estrutura social bsica foram executados para atender as necessidades
mais urgentes, no ampliando a estrutura da oferta na frente da demanda. Com
isso, rapidamente o sistema de transportes fica estrangulado e exige novos
investimentos para reparar danos e ampliar a capacidade de oferta. Malha
rodoviria estrangulada, falta de investimentos nos aeroportos, deficincia na
estrutura porturia, ferrovias obsoletas e baixos investimentos nas hidrovias, este
o cenrio do apago logstico brasileiro no final da dcada de 1990. Num pas
com graves problemas na infra-estrutura social bsica, insistir em supervit
primrio e altas taxas de juros, e com crescimento mdio anual do PIB de 2,5%
nos ltimos 25 anos, o apago logstico reforado constantemente. O problema
do sistema porturio secular. No a falta de uma lei, de uma nova autarquia ou
de uma agncia; como em toda infra-estrutura social bsica brasileira, o que falta
so investimentos vultosos, pois os portos so estruturas gigantes. Os
investimentos so feitos, porm bem aqum das necessidades; os problemas so
481
temporariamente resolvidos, contudo, dada a velocidade do aumento do comrcio

externo, so repostos novamente num nvel de complexidade ainda maior.
Novamente os investimentos esto sob responsabilidade da iniciativa privada
(operadoras porturias), que esperam pelos recursos financeiros pblicos para
executar as obras mais urgentes.
Concluso
Numa perspectiva da longa durao, observando o movimento lento,

secular dos portos no Brasil desde o incio do sculo XIX, so perceptveis dois
movimentos caminhando paralelos. O primeiro que no sistema porturio
brasileiro a oferta sempre andou a reboque da demanda, ou seja, os investimentos
feitos nos portos (melhoramento, reaparelhamento e modernizao) sempre foram
insuficientes para atender ao volume crescente do comrcio externo brasileiro. Os
investimentos rapidamente maturavam-se seguindo para um estrangulamento,
exigindo mais e novos investimentos, porm, mais complexos e caros do que o
anterior. Como a demanda anda frente, o problema do estrangulamento
constantemente reposto num nvel mais complexo. O segundo movimento que,
mesmo ao lado dos constantes estrangulamentos, foi se formando no Brasil um
sistema porturio nacional integrado. Esse sistema acompanhou e contribuiu na
formao do sistema nacional de economia. Rodovias, energia, telefonia,
siderurgia, sistema de crdito e portos esto todos integrados e formam um sistema
nacional de economia.
Tambm podemos observar trs movimentos de mdia durao. O
primeiro, que abrange todo o perodo imperial e incio da Repblica, foi
caracterizado pela espera dos investimentos privados, com base nas leis de 1869 e
1886. O segundo, que veio aps 1930, em que o Estado assumiu o processo de
conduo dos investimentos nos portos. E o terceiro o atual, ps-1990, quando
volta a crena no privado. Entre esses perodos mais definidos, podemos observar
dois curtos momentos de transio. O primeiro foi nos anos de 1920, quando
comeavam a se alargar as funes do Estado, principalmente com as concesses
feitas s unidades federativas, preparando-se para o perodo posterior de maior
estatizao. E o segundo foi nos anos 1980, quando, ao contrrio da transio
anterior, o Estado comeou a abandonar certas funes consideradas essenciais
para a economia.
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Acesso em: 20
BRASIL. Decreto de 13 de julho de 1820. Coleo das Leis do Imprio do Brasil. Rio de
Janeiro: Tipografia Nacional, 1889.
________. Decreto n. 358 de 14 de agosto de 1845. Coleo das Leis do Imprio do
Brasil de 1845. Rio de Janeiro: Tipografia Nacional, 1845.
485
BRASIL. Decreto n. 447 de 19 de agosto de 1846. Coleo das Leis do Imprio do Brasil
de 1846. Rio de Janeiro: Tipografia Nacional, 1847.
________. Decreto n. 1.746 de 13 de outubro de 1869. Coleo das Leis do Imprio do
Brasil de 1869. Rio de Janeiro: Tipografia Nacional, 1869.
________. Lei n. 3.314 de 16 de outubro de 1886. Coleo das Leis do Imprio do Brasil
de 1886. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1869.
Disponveis em: <http://www.senado.gov.br/servlets>. Acesso em: 18 ago. 2004.
________. Decreto n. 4.859 de 8 de junho de 1903.

________. Decreto n. 6.368 de 14 de fevereiro de 1907.
________. Decreto n. 24.497 de 29 de junho de 1934.
________. Decreto n. 30.334 de 21 de dezembro de 1951.
________. Decreto n. 44.203 de 30 de julho de 1958.
________. Decreto n. 57.003 de 11 de outubro de 1965.
________. Decreto n. 64.312 de 07 de abril de 1969.
________. Decreto n. 76.925 de 29 de dezembro de 1975.
________. Decreto n. 4.122 de 13 de fevereiro de 2002.
________. Decreto-Lei n. 1.058 de 19 de janeiro de 1939.
________. Decreto-Lei n. 6.145 de 29 de dezembro de 1943.
________. Decreto-Lei n. 6.166 de 31 de dezembro de 1943.
________. Decreto-Lei n. 7.995 de 24 de setembro de 1945.
________. Decreto-Lei n. 794 de 27 de agosto de 1969.
________. Lei n. 652 de 23 de novembro de 1899.
________. Lei n. 2.356 de 31 de dezembro de 1910.
________. Lei n. 5.917 de 10 de setembro de 1973.
________. Lei n. 6.222 de 10 de julho de 1975.
________. Lei n. 8.630 de 25 de fevereiro de 1993.
________. Lei n. 10.233 de 05 de junho de 2001.
________. Medida Provisria n. 151 de 15 de maro de 1990.
486
Anexo
Quadro 1A
Evoluo dos rgos responsveis pelos portos
Ministrio Responsvel
rgos responsveis pelos portos
Perodo
Regime
Marinha
Intendncia dos Arsenais da Marinha
1820-1845
Unidades isoladas
Marinha
Capitania dos Portos
1845-1873
Unidades isoladas
1873-1890
Unidades isoladas
Inspetoria de Distritos
1890-1910
Unidades isoladas
Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais
1910-1934
Departamento
1934-1943
Departamento
1943-1963
Departamento
1963-1975
Autarquia
Agricultura, Comrcio
e Obras Pblicas
Agricultura, Comrcio
e Obras Pblicas
Viao e Obras
Pblicas
Viao e Obras
Pblicas
Viao e Obras
Pblicas
Transportes
Departamento Nacional de Portos e

Navegao
Departamento Nacional de Portos, Rios e
Canais
Departamento Nacional de Portos e Vias
Navegveis
Transportes
Portobrs S.A.
1975-1990
Empresa Holding
Infra-estrutura
Departamento de Portos
1990-1993
Departamento
Departamento Nacional de Transportes

1993-2001
Departamento
Aquavirios
Agncia Nacional de Transportes
Agncia
Transportes
2001
Aquticos
Reguladora
Fonte: Relatrio do Ministrio da Marinha; Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas; Ministrio
da Viao e Obras Pblicas; Ministrio dos Transportes; Mensagens Presidenciais; Relatrios do IFPRC,
DNPN, DNPRC, DNPVN, Portobrs, Antaq.
Transportes
Quadro 2A
Regime jurdico dos portos brasileiros
Decreto/Lei
Data
Decreto n. 1.746
13/10/1869
Lei n. 3.314
16/10/1886
Decreto n. 4.859
08/06/1903
Decreto n. 24.599
06/07/1934
Decreto n. 749
27/08/1969
Lei n. 8.630
25/02/1993
Caractersticas
Concesso iniciativa privada por 90 anos e garantia de juros de 12%
ao ano
Concesso iniciativa privada por 70 anos, garantia de juros de 6% ao
ano e taxa de 2% sobre importaes e 1% sobre exportaes
Construo feita pelo Estado repassando a administrao iniciativa
privada por 10 anos e criao da caixa especial
Autoriza o governo federal a contratar o melhoramento e a explorao
comercial dos portos aos Estados ou a entidades privadas
Autoriza a Unio a formar sociedade de economia mista ou empresa
pblica destinada a explorar os portos, terminais e vias navegveis
Privatizao das operaes porturias e quebra da estrutura sindical
Fonte: Respectivos Decretos e Leis.

487
Quadro 2A
Concesso e encampao dos portos brasileiros
Porto
Ano da
concesso
Empresa
Ano de
encampao e da
nova concesso
1896
Janeiro/1902
1902
1900
1902
Francisco Igncio Ferreira e Manoel Jesuno

Ferreira
Frederico Merei e Augusto Candido Harache
(Companhia Docas e Melhoramentos da
Bahia)
Conde da Estrela e Francisco Praxedes de
Andrade
Jos Pinto de Oliveira, Cndido Gaffre e
Eduardo Palassin Guinle (Gaffre, Guinle e
Cia. Docas de Santos)
Jos da Silva Loyo Jnior e Antnio Joo de
Amorim
Empresa de Obras Pblicas do Brasil
Edmond Bartissol e Demytrio Nunes Ribeiro
Socit de Construction du Port de
Pernambuco
Tobias Luriano Figueira de Mello e Ricardo
Lange
(Caer Harbour Corporation)
Companhia Geral de Melhoramento do
Maranho
Companhia Industrial e de Construes
Hidrulicas
Companhia Brasileira de Torrens
Companhia Porto de Vitria
Companhia Industrial e de Construes
Hidrulicas
The National Brazilian Harbour Comp
Joo Augusto Cavallero e Frederico Bender
Percival Farquhar (Port of Par)
B. Rymkiewicz & Co.
Companhia Manaos Harbour Limited
1905
Dezembro/1902
1940
1902
1967
1906
Compagnie Franaise du Rio Grande do Sul
1918
Porto da Bahia
1871
Porto da Bahia
1891
Porto de Santos
1870
Porto de Santos
1888
Porto de Pernambuco
1889
Porto de Pernambuco
Porto de Pernambuco
1891
1895
Porto de Pernambuco
1909
Porto de Cear
1883
Porto de So Luiz
1890
Porto de Laguna/SC
1890
Porto de Vitria
Porto de Vitria
1892
1906
Porto de Jaragu/AL
1894
Porto de Jaragu/AL
Porto do Par
Porto do Par
Porto de Manaus
Porto de Manaus
Porto de Rio
Grande/RS
Porto de Natal
1887
1970
1886
1980
1891
1895
1909
1918
1898
1925
1904
1906
1924
1896
C. H. Walker & Co.

1927
Bento Berillo de Oliveira
Porto de Ilhus
1923
1963
(Companhia Industrial de Ilhus)
Fonte: Decretos federais de autorizao, concesso, resciso e encampao dos respectivos portos.
488
1922
Quadro 3A
Investimentos realizados pelo DNPVN, Portobrs e Departamento de Portos 1962-1994
DNPVN
Portobrs
Departamento de Portos
Ano
US$ milhes
Ano
US$ milhes
Ano
US$ milhes
1963
50,3
1976
191,7
1990
16,0
1964
46,9
1977
191,5
1991
31,2
1965
42,8
1978
259,8
1992
27,5
1966
69,3
1979
135,8
1993
31,6
1967
61,7
1980
211,4
1994
8,7
1968
103,8
1981
146,5
1969
43,4
1982
170,8
1970
29,4
1983
70,4
1971
65,8
1984
60,7
1972
104,1
1985
59,4
1973
151,1
1986
90,9
1974
123,4
1987
74,6
1975
151,8
1988
48,6
1989
11,9
Fonte: Para os anos 1963-1988, ver Barat (1996). Para os anos 1989-1994, ver Almeida (2005).
489

Aritigo - Portos

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Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos

brasileiros: a longa e constante espera 1

O surgimento dos diversos portos no litoral brasileiro est relacionado

Alcides Goularti Filho

natural e um elo entre a colnia e a Coroa, e entre as vrias vilas fundadas ao

Essas duas vias de comunicao foram as mais utilizadas durante todo o

Com o advento do barco a vapor passou-se a melhor utilizar os rios como

Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 3 (31), p. 455-489, dez. 2007.

Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera

caminhos j traados pelos tropeiros os quais no eram mais prioridades para o

Alcides Goularti Filho

nacionalizado, resultando na criao da Inspetoria Federal de Portos, Rios e

A Primeira Repblica herdou um sistema porturio fragmentado e em

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Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera

exportadora e da metamorfose do capital mercantil em industrial que nasceu e se

A IFPRC (Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais), prevista no

Alcides Goularti Filho

mercadorias, maior era a capacidade de arrecadao, o que possibilitava a

Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 3 (31), p. 455-489, dez. 2007.

Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera

Porto de Recife: Socit de Construction du Port de Pernambuco

O novo regime porturio implantado com o Decreto 4.859, de 8 de junho

Alcides Goularti Filho

comeava a sofrer com a rpida decadncia da economia da borracha. Como

Segundo Bicalho, as concesses feitas aos estados brasileiros deveriam ser

Em 1918 e 1919 foi proposta uma nova reforma administrativa na

Em 1922, foi aprovado o Regulamento de Portos Organizados. O novo

Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 3 (31), p. 455-489, dez. 2007.

Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera

De acordo com o regulamento, era considerado porto organizado:

Foram considerados portos organizados: Manaus, Belm, Recife,

Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 3 (31), p. 455-489, dez. 2007.

Alcides Goularti Filho

Mesmo continuando como Repblica Federativa, as unidades

Na verdade, a centralizao e a concentrao do poder no foram

Essa falta de planejamento de uma poltica porturia nacional levou

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Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera

Ges defendia a realizao de um programa geral de construo de portos,

O Estado que surgiu aps a Revoluo de 1930, alm de ampliar a sua

Alcides Goularti Filho

dbeis bases tcnicas e financeiras, cuja acumulao era horizontal, incapazes,

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Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera

Burlamaqui denunciava que ainda no haviam sido instalados os Distritos de

Os ancoradouros em alguns estados que estavam em situao muito

Nos anos 1940 e 1950 houve uma rpida transformao industrial e

Alcides Goularti Filho

Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional de 1939 e o Plano de Obras e

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Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera

c) elaborar o Caderno de Encargos. (Ministrio da Viao e Obras Pblicas,

O Plano de Reaparelhamento foi aprovado somente no segundo governo

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Alcides Goularti Filho

Considerando que o problema porturio e de navegao devem ser

Juscelino comeou seu governo pedindo uma reviso no Plano de

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Melhoramentos, reaparelhamentos e modernizao dos portos brasileiros: a longa e constante espera

Enquanto isso, as obras de ampliao e conservao seguiam em vrios

Alm do plano porturio, ficou determinado que cada porto deveria

Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 3 (31), p. 455-489, dez. 2007.